Legislativní úprava provozu motorových vozidel mimo pozemní komunikace

Legislativní úprava provozu motorových vozidel mimo pozemní komunikace právní analýza vytvořená na základě dotazu o.s. Nemotorní1

Úvod Tato analýza zpracovává možné nejasnosti v legislativní úpravě provozu motorových vozidel v terénu, tj. mimo vyznačené pozemní komunikace. Občanské sdružení Nemotorní o.s. se na Poradnu EPS obrátilo s prosbou o vyjasnění některých sporných ustanovení právních předpisů 2. Tato analýza si klade za cíl dospět v těchto případech k co nejjednoznačnějšímu výkladu.3

Obsah Úvodní poznámka k podání závazného výkladu.........................................................................2 Účel užívání účelových komunikací...........................................................................................4 Vznik veřejného charakteru účelové komunikace......................................................................5 Vyloučení provozu silničním správním úřadem..........................................................................7 Účelové komunikace v lese — rozpor mezi ZPK a LZ..............................................................8 Rozpoznání účelové komunikace..............................................................................................10 Pohyb mimo komunikace — průchod vs. průjezd....................................................................12 Vjezd do vodních toků a na zamrzlou vodní plochu ................................................................13 Změna pokojného stavu............................................................................................................14 Shrnutí možností sjednocení výkladu.......................................................................................15

1 Analýza vychází z původní odpovědi na dotaz, kterou zpracoval k právnímu stavu ke dni 20.5.2010 Jan Plšek. 2 Původní dotaz občanského sdružení, který zněl na procedurální doporučení pro získání závazného, konečného, jednotného a obecně srozumitelného výkladu pravidel pro vjezd a jízdu motorových vozidel mimo dálnice, silnice a místní komunikace, jsme tímto způsobem přeformulovali vzhledem k vysvětlení uvedenému v úvodu analýzy. 3 Jednotlivé kapitoly jsou členěny vždy jako dotaz na konkrétní nejasné ustanovení a jeho následný rozbor a vyjasnění.

Úvodní poznámka k podání závazného výkladu Česká republika tradičně spadá do oblasti tzv. kontinentálního právního systému (na rozdíl od Velké Británie nebo USA). Jedním ze základních principů moderních demokratických států (mezi které se hlásí i ČR) je princip dělby moci. Veřejná moc se v moderním demokratickém státě v zásadě dělí na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Jedním z důsledků uplatňování principu dělby moci v kontinentálním systému práva je právě fakt, že žádný obecně právně závazný výklad právních předpisů neexistuje a ani existovat nemůže. Filosofie kontinentálního systému je taková, že všeobecně právně závazné normy (pravidla chování) obsahuje právě a jedině pouze právní předpis samotný a nikoli jeho výklady. A proč má všobecně závazná pravidla chování tvořit pouze zákonodárce? Protože jako jediný má k tomu potřebný mandát od adresátů norem, tedy od lidí (zvolený Parlament, zvolené zastupitelstvo). K výkladu právních předpisů v konkrétní věci je pak povolán nezávislý soud (moc soudní). Právní předpisy sice vykládají i správní orgány (moc výkonná), ale prakticky všechna významná rozhodnutí (a tedy výklad zákona) jsou přezkoumatelná soudem v režimu správního soudnictví. Je důležité odlišovat právní závaznost v konkrétní věci a právní závaznost všeobecnou. Lze sice říct, že výklad zákona soudem je závazný, ale v kontinentálním systému jde pouze o závaznost v individuální konkrétní věci, výklad závazný pro konkrétní přesně vymezené subjekty, pouze konkrétním individuálním subjektům jsou soudem stanovena práva a povinnosti - rozhodně se nejedná o výklad závazný všeobecně (to ostatně nejsou ani precedenty v anglo-americkém systému práva). Proč zákony vykládá nezávislý soud a ne sám zákonodárce, který ví nejlépe, co měl v úmyslu? Podstatu problému vystihl již v r.1748 Ch.L.Montesquieu. Pokud zákony vykládá a aplikuje ten, kdo je zároveň tvoří, jde o systém otevírající prostor pro zákonodárcovu zvůli a je trpkou historickou zkušeností, že tato zvůle se dříve či později skutečně projeví. Můžete se také ptát, proč tedy nejsou právní předpisy samy o sobě vyčerpávající a bez vnitřních rozporů. Celá věc naráží na meze možností lidského jazyka a také na meze lidské schopnosti jasně formulovat pravidla chování, která se mají uplatňovat v budoucnu. Jinými slovy, není v lidských silách v prostředí mnohotvárného života vymyslet a posléze slovy vyjádřit všechny normy tak, aby ve všech možných budoucích situacích byl jasný a jednoznačný jejich obsah. Od toho je zde právě soud, aby v konkrétních případech obsah právní normy konkretizoval. Kdyby byl jednoznačný výklad práva v lidských silách, mohly by teoreticky soudit stroje, protože zákonodárce by vše vyjádřil jasně a jednoznačně – to ale možné není a nebude. Snad by to bylo možné v nějaké jednoduché agrární společnosti, ale rozhodně ne v současné mnohovrstevnaté komplikované společnosti. Abychom si rozuměli, doposud byla řeč pouze o principu na kterém stojí systém. Výše uvedené nemá nijak omlouvat zákonodárce, pokud odvede nekvalitní práci a zákony neformuluje jednoznačně, i kdyby to v jeho silách bylo. Neomlouvám tedy nejasnost zákonů způsobenou nekvalitní prací, pouze zde vysvětluji, proč chyby zákonodárce nelze z principu napravovat jiným obecně závazným výkladem z pera jiného subjektu. Svou roli hraje i to, že někdy zkrátka určitým zájmům prospívá nejasnost zákona a pravidel vůbec, to je prostě realita, odvěká lidská zkušenost. Nenechte se prosím mýlit, nejasná pravidla neprospívají ani pachatelům ani obětem (jak jste sám poznamenal), dokonce ani právníkům (protože ti pak nemohou poskytovat efektivní služby). Neopodstatněná nejednoznačnost pravidel prospívá mocným, protože neomezuje jejich moc, resp. libovůli. Tolik tedy k filosofii systému, ze které by mělo být patrné, proč není v principu možné, aby byl v ČR nějaký subjekt, který by podával obecně právně závazný konečný výklad právních norem. Jiná věc je ale faktický (tedy nikoli právní) význam určitých právních výkladů. Zejména ze strany institucí s vysokou autoritou. Málokterý soudce nebo úředník má potřebu za každou cenu razit

vlastní osobitý právní výklad. Pokud nejsou nějaké jiné vnější tlaky, tak má státní aparát spíše tendenci aplikovat zákon „správně“, tedy aplikovat jej tak jak jej aplikují subjekty s vysokou autoritou. Tak mají velký faktický vliv komentáře odborníků, výklady ombudsmana, výklady ústředních správních úřadů a ministerstev, ale především výklady soudů v konkrétních věcech. Mezi soudy pak největší faktickou autoritu (a za jistých okolností i autoritu právní) mají výklady a právní názory soudů nejvyšších instancí - v ČR tedy Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud a Ústavní soud. V posledních letech také roste vliv Evropského soudního dvora (EU) a Evropského soudu pro lidská práva (Štrasburk). Postup, který navrhujete, tedy usilovat o výklad skrze soudní spor, není vůbec špatnou myšlenkou. Je to naprosto standardní cesta, kterou používají různá zájmová uskupení, která se zabývají ochranou určitých veřejných hodnot (ekologie, zdraví, ochrana spotřebitele apod.). Touto cestou sice nelze získat obecně právně závazný výklad právního předpisu, ale lze získat právní akt s výrazným faktickým vlivem. Takový vhodný rozsudek pak fakticky působí na celou právní veřejnost. Lze jej pak používat jako argument v dalších podobných sporech ať už před soudy nebo před správními orgány (u správních orgánů je ale třeba si uvědomit, že konkrétní úředník se raději bude řídit právním názorem svého nadřízeného než názorem soudu v nějakém rozsudku v jiném případě). Takový rozsudek pak může fakticky působit silou své vlastní přesvědčivosti, ale v případě nejvyšších soudních instancí také silou vysoké pravděpodobnosti, že příště bude v podobné věci rozhodnuto podobně. Proto se různá zájmová sdružení zdarma ujímají určitých případů. Jednak samozřejmě chtějí pomoci konkrétnímu člověku, ale také vidí v daném případu možnost prosazení určitého výkladu zákona. Z tohoto pohledu může být někdy cenná i neúspěšná žaloba, pokud v jejím rámci soud podá výklad nějaké související otázky, který se pak dá použít jako argument v dalším sporu. Nejeden důležitý posun ve vývoji práva se udál touto cestou. V této souvislosti je ale třeba upozornit a varovat, že by se nemělo jednat o vyloženě umělý nebo vyprovokovaný případ, ale raději o vhodný případ ze skutečného života. Jinými slovy, hájená práva by měla být skutečně v přirozeném běhu života poškozena, aby se dala úspěšně hájit u soudu. Další cestou je tlak na samotný zdroj právních norem, tedy na změnu textu právního předpisu. Ten je ale pochopitelně mnohem obtížnější a ani tady nemusí být žádné vítězství trvalé. U organizací, které se dlouhodobě zabývají prosazováním určitých zájmů, je běžné, že kombinují obě metody – jednak tlak na samotné zákonodárství (včetně tlak na vydávání vyhlášek a nařízení správních úřadů) a zároveň tlak na jejich výklad prostřednictvím konkrétních kauz. Dalo by se hovořit i o další cestě. Tou by mohl být tlak na obsah mezinárodních smluv. Ovšem v poměrech ČR ve sporných otázkách dělá problémy prosadit uplatňování mezinárodních smluv, kterými je ČR vázána již nyní. U nás se tedy nevyvíjí tlak ani tak na uzavírání mezinárodních smluv, jako spíše na dodržování mezinárodních smluv již uzavřených (to ale není specifikum pouze ČR). Závěrem teoretické části je asi dobré varovat, že nějakého velkého konečného vítězství lze na poli práva dosáhnout jen zřídka. Častěji jde spíše o větší či menší posuny k lepšímu, někdy žel i k horšímu.

Účel užívání účelových komunikací Základ sporů o právo vjezdu na účelové komunikace vidíme v rozporuplném výkladu práva na užívání účelových komunikací podle § 19 ZPK. Podle něj smí účelové komunikace užívat „každý“, a to „obvyklým způsobem“ a „k účelům, ke kterým jsou určeny.“ Pro užívání komunikace tedy musí být splněny dvě podmínky: vhodný způsob užití a užití v souladu s účelem, jímž je komunikace přímo definována. Účely použití vymezuje § 7 ZPK, podle nějž účelová komunikace „slouží a) ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí b) nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi c) nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.“ Laik tu nutně dojde k závěru, že výčet účelů je taxativní a vylučuje z práva vjezdu ty, jejichž jízda daným účelům neodpovídá. Existují však názory, které vymezení účelem odmítají na základě principu veřejného přístupu resp. obecného užívání. Takové argumenty hájí např. Roman Kočí 4.Vzniku a pojetí principu obecného užívání se věnujeme v další Nejasnosti, už teď ale narážíme na zásadní rozpor: Jestliže podle § 19 ZPK je možno použít komunikaci k účelu, pro který je určena, přičemž tímto účelem je sloužit vlastníkům dotčených nemovitostí nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků (§ 7 ZPK), proč zákonodárce tyto účely specifikuje a proč účel do názvu komunikace přímo vetkl, pokud jejich seznam není taxativní, resp. pokud je stanovení účelu pro vjezd při existenci práva veřejného přístupu neúčinné?

Institut účelové komunikace je, dalo by se říct, typickou ukázkou střetu mnoha protichůdných zájmů. Je zde přinejmenším soukromý zájem vlastníka pozemku, proti němu veřejný zájem na dopravní dostupnost a našlo by se mnoho dalších. Skutečně není divu, že zde dochází k výkladovým problémům a dle mého názoru k nim bude docházet víceméně i bez ohledu na podobu konkrétního textu zákona. Podle mého názoru se §7 ZPK vztahuje k vymezení komunikace jako účelové komunikace. Taxativní výčet neslouží ke stanovení povinností uživatelů, ale k definici účelové komunikace jako takové. Podle mého názoru nelze význam věty „k účelům, ke kterým jsou určeny“ z §19 omezit pouze na výčet v §7, protože §7 nevymezuje účely užívání, ale vymezuje definiční znaky účelové komunikace. Tomuto závěru svědčí i nadpis celé skupiny ustanovení §3 až §10, který zní „Zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd a jejich změny“. Tím nechci tvrdit, že off-roadové aktivity jsou v souladu se zákonem, jen na to bude třeba jít trochu jinak. Spíše se mi to jeví jako „neobvyklý způsob“, potažmo jako zneužití práva veřejného přístupu. Zákaz zneužívajícího výkonu práva je obecnou právní zásadou, která by se měla uplatnit i zde.

4

JUDr. Roman Kočí: Účelové komunikace a jejich právní ochrana, Veřejná správa 35/2006

Vznik veřejného charakteru účelové komunikace Pochybnosti o výkladu veřejného užívání účelových komunikací vzbuzuje už neurčitost, jakým způsobem veřejný charakter účelové komunikace jakožto soukromého majetku vzniká. Veřejné užívání je užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídá jejich účelovému určení předem neomezeným okruhem uživatelů. Pokud by užívání jakýmkoliv způsobem omezilo ostatní uživatele, šlo by o užívání zvláštní, případně zakázané. Zvláštní užívání by pak vyžadovalo akt povolení. Podmínkou vzniku veřejného charakteru účelové komunikace by mohla být nenahraditelná komunikační potřeba dovozovaná z judikatury prvorepublikových soudů a/nebo věnování5. Veřejná přístupnost (tj. fyzická možnost na ni vstoupit) nečiní cestu veřejnou samu o sobě, pokud nebyl ke vstupu dán výslovný nebo aspoň konkludentní souhlas vlastníka. U starých komunikací, kde je průkaznost konkludentního souhlasu problematická, by mělo rozhodnout, zda užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby. Podle našeho názoru si pod nutnou či nenahraditelnou komunikační potřebou lze představit účely podle § 7 ZPK, ne vyjížďku sportovního vozidla, jehož řidič nepotřebuje dosáhnout žádného určitého místa právě tímto způsobem. A. Může být vyjížďka sportovním motorovým vozidlem považována za nutnou komunikační potřebu opravňující řidiče k omezení práv vlastníků a oprávněných uživatelů pozemků, po kterých se vozidlo pohybuje a na nichž způsobuje větší či menší škody? Pokud ano, uveďte prosím argumenty. Podle Petra Dvořáka6 nález Ústavního soudu ČR7 uvádí, že „ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, proto existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu i v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jako jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit.“ B. Jsou výše zmiňované rozsudky Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu 2 a nález Ústavního soudu ČR vyžadující pro užití účelové komunikace veřejný zájem a/nebo souhlas vlastníka závazné v soudní praxi? Pokud ano, jaká je relevance dalších zde citovanými názorů a judikátů? Břemeno obecného užívání soukromého majetku je podle našeho názoru odůvodněné, pokud hájí závažný veřejný zájem, v našem případě tradiční přístupnost krajiny osobám, které ji užívají přiměřeně k zajištění svých potřeb a zájmů bez škod na potřebách a zájmech druhých. Tato míra byla sportovními motoristy překročena rozsahem, způsobem i účelem. Jedna soukromá osoba omezuje jinou soukromou osobu bez obhajitelného důvodu, natož ve veřejném zájmu. Zákon pak ovšem hájí destruktivní jevy před konstruktivními, samoúčelné činnosti před smysluplnými, módní rekreační trendy před tradičními zájmy vlastnickými a hospodářskými 8.

5

6 7

8

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR čj. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 20/2003-64) Mgr. Petr Dvořák: Otázka užívání lesních cest jako pozemních komunikací, Lesnická práce 8/2009 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06 I v případě, že institut veřejného přístupu zakládá obecný nárok na užívání účelové komunikace, nezakládá patrně právo užívat ji libovolným způsobem (§ 19 ZPK), tj. ani libovolným vozidlem. Obecné právo na dostupnost určitého místa v krajině nebude dotčeno, bude-li vjezd omezen jen na určité typy vozidel (např. malé motocykly), a to cestou novely ZPK, příp. cestou obecních vyhlášek nebo dopravním značením. Tuto úvahu považujeme za konzistentní s poměry v silničním provozu, kde je právo obecného užívání veřejné komunikace běžně omezováno právě z důvodů bezpečnostních, hygienických nebo environmentálních (zákaz vjezdu nákladních vozidel, omezení doby provozu, apod.).

A. Pojem „nutná komunikační potřeba“ se opět vztahuje k definičním znakům účelové komunikace a nikoli k právům a povinnostem jejích uživatelů. Není to tedy pojem, který by normoval chování na této komunikaci, tedy který by přímo vymezoval, jakým způsobem se komunikace má užívat. Jinými slovy, pokud někteří uživatelé cesty jejím užíváním uspokojují svoji "nutnou komunikační potřebu", znamená to pouze to, že je splněn jeden z definičních znaků účelové komunikace (pokud jsou splněny všechny, jde de iure o účelovou komunikaci). To, že tuto komunikaci užívají i jiní uživatelé nad rámec "nutné komnikační potřeby", je věc jiná. Více o veřejných cestách a definičních znacích účelové komunikace můžete nalézt např. zde: http://www.ochrance.cz/chcete-si-stezovat/zivotni-situace-problemy-a-jejich-reseni/verejne-cesty/ B. Jak bylo výše rozvedeno, jejich vliv na další budoucí soudní rozhodnutí je pouze faktický a nikoli právní ve smyslu právní závaznosti. Jde toliko o výkladové vodítko, nikoli o všeobecně právně závazný výklad. Musím komentovat tuto větu: „Zákon pak ovšem hájí destruktivní jevy před konstruktivními, samoúčelné činnosti před smysluplnými, módní rekreační trendy před tradičními zájmy vlastnickými a hospodářskými“. To, že se v určité zvláštní situaci zákon jakoby obrací proti svému původnímu účelu nelze interpretovat tak, že "zákon něco hájí“. Jak už jsem zmínil výše, princip zákazu zneužití výkonu práva je považována za jeden ze základů všech právních systémů na celém světě. Tento princip své místo mezi základními právními zásadami nezískal pro nic za nic, ale právě z důvodu všeobecného poznatku, že žádný zákon není schopen ošetřit všechny možné situace, které v budoucnu nastanou. Z toho důvodu musí právní řád obsahovat tzv. korektivy, které nežádoucím důsledkům doslovné aplikace zákona zamezí. Vedle zákazu zneužití výkonu práva to je např. zákaz výkonu práva v rozporu s dobrými mravy. Staří římští právníci měly pro tyto případy rčení „summus ius – suma iniuria“, neboli volně přeloženo „vrchol práva = vrchol bezpráví“. Pro oblast soukromého práva upravuje tyto korektivy §3 občanského zákoníka 40/1964 Sb. Bohužel pro oblast veřejných subjektivních práv, jako je přístup na účelovou komunikaci, takové výslovné zakotvení nemáme a tak je zapotřebí korektivy dovozovat právním výkladem, např. z principu právního státu (čl.1 odst.1 Ústavy ČR 1/1993 Sb.).

Vyloučení provozu silničním správním úřadem V souladu s rozsudky Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu ČR 2 a nálezem Ústavního soudu ČR3 a by nemělo silničním správním úřadům činit potíže uznávat žádosti vlastníků o zamezení vjezdu na jejich komunikace, pokud k nim nedali souhlas, jak to předpokládá § 7 ZPK. Přesto se setkáváme s názory, že bránění vjezdu je v souvislosti s právem obecného užívání nezákonné. Např. veřejný ochránce práv v tiskové zprávě9 uvádí, že silniční správní úřad „je povinen (...) posoudit, zda sporný pozemek má charakter účelové komunikace. Pokud dospěje k závěru, že ano, musí hájit veřejný zájem na obecném užívání tohoto pozemku pro tyto účely, tzn. chránit veřejný přístup.“ Za bránění veřejnému přístupu může být uložena pokuta až do výše 300.000 korun. Charakter účelové komunikace by ale měl být určen účelem. Domníváme se proto, že ombudsman zde hájí právo na užití komunikace v souladu s některým ze tří zákonem daných účelů. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR10 uvádí: „Pokud vlastník pozemku zřídí účelovou komunikaci, vztahuje se na ni obecné užívání pozemní komunikace. Vlastník pak nemůže jednostranným vyhlášením zamezit jejímu obecnému užívání, aniž by k tomu neměl povolení příslušného správního úřadu.“ Tady se můžeme domnívat, že Nejvyšší soud ČR rozhoduje konkrétní spor, o jehož detailech nám není nic známo. Přesto se oba zde uvedené názory považují za doložení všeobecného práva na použití účelových komunikací. Poukazujeme znovu na skutečnost, že Nejvyšší soud ČR ani veřejný ochránce práv nepodmiňují své výroky potřebou veřejného zájmu, souhlasu vlastníka a/nebo kompenzace omezení jeho práv. Lze v kontextu citovaného rozsudků2 a nálezu Ústavního soudu ČR3 judikát Nejvyššího soudu ČR7 interpretovat jako (další) relevantní a obecně závazný výklad zákona, nebo jde o výrok omezený kontextem konkrétního sporu? Jak se dívat na názor6 veřejného ochránce práv? Kde je skutečný zdroj potíží vlastníků se silničními správními úřady, pokud neúspěšně žádají o vyloučení provozu?

Opět je třeba, dle mého názoru, oddělit definiční znaky účelové komunikace (§7 ZPK) od předepsaného způsobu jejího užívání (§19 ZPK). Dle mého názoru není §7 taxativním výčtem ve vztahu k pojmu „obecné užívání“. (K závaznosti výroků viz. výklad výše.) Bránění vjezdu na účelovou komunikaci je skutečně nezákonné, pokud mu nepředchází omezení silničního správního úřadu (jak to předpokládá §7 odst.1 ZPK). Zdroj potíží je podle mého názoru v samotném způsobu, jakým silniční správní úřady rozhodují. Zákon jim nemůže předepsat, jak mají rozhodnout – může jim pouze udělit pravomoc rozhodnout podle zákonných kritérií. Pokud v konkrétním případě nejsou okolnosti zváženy citlivě a důsledně, tak rozhodnutí může způsobovat pocity nespravedlnosti. Jak jsem výše naznačil, účelová komunikace je "hraniční linií", kde se láme veřejný a soukromý zájem a není tedy divu, že se žádné řešení nemůže zavděčit všem. Tím ovšem nechci hájit případnou nekvalitní práci úřadů. Druhým zdrojem potíží může být také nedostatečná pádnost důvodů, kterými vlastníci své žádosti odůvodňují. Správní úřad zde musí zvažovat dva protichůdné zájmy a musí rozhodnout pro ten, který má podle něj v tom kterém případě pádnější důvody. Pokud by vlastník např. odůvodňoval žádost pouze holým faktem, že je vlastníkem, pak by to zcela jistě nemohlo stačit na "převážení" veřejného zájmu na přístupnosti dané komunikace.

9 Tisková zpráva veřejného ochránce práv „Přístupy k nemovitostem — pozemní komunikace“ ze 7. září 2006 10 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000

Účelové komunikace v lese — rozpor mezi ZPK a LZ Výše zmíněné judikáty ani názor veřejného ochránce práv podle Petra Dvořáka 2 nezahrnují případ, kdy užívání účelové komunikace omezuje zvláštní zákon (lex specialis), v tomto případě zákon č. 289/1995 Sb., o lesích (LZ). Ten v § 3 definuje zpevněné lesní cesty jako pozemky sloužící k plnění funkcí lesa a v § 20 odst. 1 písm. g) na ně jako na takové vjezd motorových vozidel výslovně zakazuje. To je dle našeho názoru v souladu s § 19 ZPK, který stanoví, že užívání účelové komunikace je možné, jestliže (ZPK nebo) zvláštní předpis nestanoví jinak. Nevidíme důvod, proč by právě LZ neměl být tímto zvláštním předpisem. Zákaz vjezdu na lesní cesty ovšem znovu zpochybňuje např. veřejný ochránce práv, když v již citované tiskové zprávě uvádí, že „pokud je nějaká cesta prokazatelně používána delší dobu neuzavřeným okruhem osob, tedy veřejností, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci“ bez ohledu na to, zda se nachází nebo nenachází na lesních pozemcích. Obdobně zákaz vjezdu do lesů podle Romana Kočí odmítl Nejvyšší soud 11 s tím, že ZPK „se podle předmětu úpravy, jak je vymezen v § 1, vztahuje na veškeré pozemní komunikace, které naplňují znaky uvedené v dalších ustanoveních zákona, a neobsahuje žádné ustanovení, které by z této úpravy některé komunikace vylučovalo. Lesní zákon pak vůbec neupravuje problematiku provozu na komunikacích, které se nacházejí na lesních pozemcích. Je tedy zřejmé, že oba tyto předpisy obstojí vedle sebe.“ Ačkoliv Roman Kočí z judikátu odvozuje neomezené právo vjezdu, stejný judikát lze podle našeho názoru vyložit i opačně, tj. že lesní zákon jen explicitně připomíná zákaz vjezdu motorových vozidel, která účelovou komunikaci používají bez důvodu (účelu) určeného ZPK. A. Je LZ vůči ZPK „zvláštním předpisem“, který omezuje (zpřesňuje) jeho platnost? Jak se má v duchu zákona občan vypořádat s tím, že dva protichůdné předpisy „obstojí vedle sebe“? V této logice může laik dojít k závěru, že obstojí-li vedle sebe dva zákony zavádějící protichůdná pravidla jednání, je možno zpochybnit i zákaz vjezdu mimo místní komunikace vyplývající ze zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (ZOPaK), či dokonce plejádu zákazů vyplývajících ze zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (SZ), protože i ty je – stejně jako LZ – stanovují „proti“ principu obecného, neomezeného užívání komunikací. B. Zpochybňuje-li právo na obecné užívání komunikace explicitní zákaz vjezdu stanovený LZ, není obdobně zpochybněn i zákaz vjezdu mimo místní komunikace na území CHKO podle ZOPaK resp. zákaz vjezdu na komunikaci stanovený dopravní značkou podle SZ? Proč? Je vlastník oprávněn provozovat sportovní vyjížďky ve vlastním lese, jestliže tato činnost nesouvisí s obhospodařováním lesa? Pokud ne, lze nesouvisející účel jízdy v praxi prokázat? Bez ohledu na technickou stránku sporu se domníváme, že les jako národní bohatství, které tvoří nenahraditelnou složku životního prostředí (§ 1 LZ), zasluhuje maximální respekt k jeho přirozeným potřebám, resp. maximální péči věnovanou ochraně podmínek pro nerušený průběh přirozených procesů v něm. Ochrana těchto podmínek je podle našeho názoru silnějším zájmem než zájem jednotlivce užívajícího les k rekreační vyjížďce, která zmíněné podmínky narušuje a bez zřetelehodného důvodu znehodnocuje rekreační funkce lesa (jako národního bohatství), kterých se snaží užívat další skupiny návštěvníků.

A. Podle našeho názoru, lze považovat LZ za zvláštní předpis vůči ZPK. Otázka ale není tak jednoduchá, protože není jasné, zda se vůbec v této věci tyto dva předpisy překrývají. Lze například uvažovat takto. Pokud LZ zakazuje vjezd na cestu ležící na pozemku určeném k plnění funkcí lesa, pak je vyloučeno, aby se z takové cesty stala užíváním účelová komunikace, protože v principu nelze porušováním jednoho práva nelze založit druhé právo. Pokud je na cestu vjezd zakázán, tak není možné porušováním tohoto zákazu dosáhnout změny právního statusu takové cesty. 11 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 449/2005

Občan, i neznalý práva, by se měl řídit obecnou zásadou, kterou bych formuloval jako „nikomu a ničemu pokudmožno neškodit“. Pokud se tedy dvě právní normy dostanu do rozporu, neměl by toho občan zneužívat k působení škod na veřejném nebo soukromém statku. Tuto obecnou zásadu vyjadřuje i §415 občanského zákoníka 40/1964 Sb. Tímto pouze odpovídám na druhou otázku a je to spíš úvaha filosofická než právní, protože v konkrétním případě by bylo obtížné postihovat občana za to, že zneužil jednoho předpisu k porušení druhého. Dalo by se to také vyložit tak, že pokud se zákony dostanou do rozporu, vzniká vakuum pro volné jednání občana, ale jde opět o věc názoru – já osobně se kloním k výkladu uvedeném v úvodu odstavce. B. Jak jsme uvedli výše, podle našeho názoru není možné porušování jednoho práva nastolit právo jiné. Existence účelové komunikace v místě, kde je vjezd zakázán, je podle našeho teoreticky možná jen tam, kde existovala účelová komunikace dříve než tento zákaz. A i v takovém případě je na pováženou, zda pozdější zákonné zavedení zákazu vjezdu neruší i právní status cesty jako účelové komunikace. §20 odst.4 LZ stanoví, že vlastník lesa může povolit výjimku ze zákazů uvedených v odstavci 1 písm. a) až k), tedy i pod písmenem g). Je logické, že ji může povolit i sám sobě. Ovšem ani tato výjimka jej nezbavuje povinnost odpovědnosti za případné způsobené škody na životním prostředí. Otázka prokazování čehokoli není v podstatě otázkou právní, ale otázkou faktických možností. Pro soud platí zásada volného hodnocení důkazů, což znamená, že jako důkaz může sloužit cokoli (s určitými omezeními v trestním řízení) a je pouze na soudu, co bude považovat za hodnověrný důkaz. V dnešní technicky vyspělé době, lze pořizovat nejrůznější záznamy, nicméně nejlepším důkazem stále zůstává výpověď hodnověrného přímého svědka.

Rozpoznání účelové komunikace Pokud by LZ skutečně zakazoval vjezd na lesní cesty, může se řidič dostat do problému s jejich identifikací. Polní cesta, která se přimkne k okraji lesa nebo cesta nad lesními pozemky dočasně zarostlými travou — dva příklady situací, které v terénu lze jen těžko posoudit. Zatímco motoristická veřejnost sporný výklad vjezdu do lesa připouští, vjezd na cesty mimo les považuje za bezproblémový (pokud není zákaz vjezdu stanoven dopravní značkou). Pak by ovšem řidič opět potřeboval rozpoznávat, kdy je, a kdy není na účelové komunikaci. To je často opět nereálné. Účelové komunikace navazují na silnice a místní komunikace bez jakéhokoliv označení, absence dopravního značení z nich účelovou komunikaci (zřejmě) nedělá, mnohé „polní“ cesty jsou po rekonstrukcích v lepším stavu než silnice 3. třídy — záměna s místní komunikací nebo silnicí nižší třídy je velmi snadná. Naproti tomu je možno za účelovou komunikaci považovat i vyjeté koleje, které status účelové komunikace také nemají. Určení účelové komunikace podle ZPK (§ 7 ji definuje účelem) je závislé na výkladu Nejasnosti č. 1. ZOaPK v § 63 předpokládá, že silniční správní úřad vede evidenci účelových komunikací. I kdyby tomu tak bylo, evidence je v terénu nedostupná. Další právní názory operují s definicí skrze vnější znaky komunikace, ty jsou ale, jak jsme doložili, nespolehlivé a třeba při sněhové pokrývce zcela nepoužitelné. I kdyby tedy bylo právo užívání nelesních účelových komunikací nesporné, nelze je s jistotou uplatnit, protože účelové komunikace nelze s určitostí rozpoznat. Absurdním důsledkem současného pojetí může být i to, že „neznámý pachatel“ na louce cestu vyjede a ostatní ji pak „v dobré víře“ užívají. A. Jak má občan v praxi rozpoznat účelovou komunikaci od cesty (linie), která ve skutečnosti status účelové komunikace nemá? Pokud je vjezd na lesní cesty zakázán a na nelesní povolen, jak má občan v praxi rozpoznat druh pozemku pod účelovou komunikací (zatravněné paseky, hranice lesa)? Pokud občan není schopen rozpoznat skutečnosti rozhodující pro jeho další jednání, jak má jednat?Je nějakým principem či zákonem zavázán, aby se v pochybnostech zdržel jednání, kterým se může dostat do rozporu se zákonem? Lze nějaký takový princip vymáhat resp. trestat?Není norma zavazující k povinnostem, jež nelze reálně splnit, v rozporu s duchem zákona, anebo rovnou neplatná? Pokud ano, jedná se zde o takový případ? Všechny tyto sporné otázky ale stále předpokládají, že vjezd na účelové komunikace je z principu povolen. Pokud se vrátíme k citovanému nálezu Ústavního soudu ČR3 a nezbytnosti souhlasu vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace, problém s identifikací se stane nepodstatným. B. Je souhlas vlastníka s vjezdem na účelovou komunikací nezbytný vždy, tj. bez ohledu na druh pozemku pod touto komunikací? V případě nutného souhlasu vlastníka ovšem vyvstane nová otázka, jak za volantem nebo za řídítky souhlas či nesouhlas vlastníka zjišťovat či předjímat. To je z praktického hlediska stejně obtížné jako identifikovat cestu podle charakteru či vnějších znaků. C. Je nutno při neznalosti stanoviska vlastníka předpokládat nesouhlas a zdržet se jednání?

A. Sám ve svém výkladu docházíte k závěru, že to občan může rozpoznat jen těžko. Jasno by do tohoto problému mohlo nejspíš vnést pouze důsledné dopravní značení, které by jasně účelovou komunikaci signalizovalo. Je otázka, zda je takový sytém u nás vůbec ekonomicky realizovatelný. Stávající právní úpravu je potřeba sledovat v historickém kontextu. S hromadným obnovením soukromého vlastnictví pozemků po listopadu 89 bylo nutné vyřešit problém veřejné infrastruktury na soukromých pozemcích. Současná právní úprava byla možná jediným rozumným řešením, jak plošně vyřešit status cest vedoucích přes soukromé pozemky. V tomto kontextu je pochopitelné, že taková razantní změna se neobešla bez nesrovnalostí v systému celého právního řádu. Problémy s přizpůsobováním legislativy aktuálnímu dění nemá jen ČR, je to v podstatě slabina psaného práva jako takového, tedy kontinentálního právního systému, jak byl popsán výše.

Pokusím se shrnout Vaše otázky. V podstatě se ptáte právního řádu, jak se má občan chovat, aby jeho chování bylo v souladu se zákonem. To je ale jen jedna polovina úplného pohledu na právní řád. Je třeba se ptát také, jaké má občan práva. V demokratickém právním státu platí princip, že co není zakázáno, to je dovoleno (čl.2 Ústavy 1/1993 Sb. a čl.2 LZPS 2/1993 Sb.). Pokud není jasně vymezen zákaz, tak je vymáhání takového zákazu teoreticky sporné. Pokud právní norma vede k nemožným či nelogickým závěrům, obvykle jsou její účinky omezovány právním výkladem tzv. reductio ad absurdum. B. Souhlas vlastníka je patrně vždy nezbytný, ovšem bez důkladné analýzy (na kterou zde nemáme prostor) nelze existenci výjimky vyloučit. C. Osobně se kloním k závěru, že i vlastník sám musí učinit nutné minimum k zajištění svých práv (v duchu staré římské zásady „vigilantibus iura scripta sunt“ - bdělým náleží práva). Čili, pokud se chce vlastník svých práv domáhat, měl by přinejmenším umístit k cestě cedulku upozorňující na jeho nesouhlas.

Pohyb mimo komunikace — průchod vs. průjezd Největším prostorem pro off-road provoz jsou pozemky mimo jakékoliv komunikace. Na lesních pozemcích je situace, doufáme, nesporná: zákaz vjezdu je zakázán. Na nelesních pozemcích však může veřejnosti činit potíže výklad § 63 ZOPaK. Podle něj má „každý“ právo na „volný průchod přes pozemky ve vlastnictví či nájmu státu, obce nebo jiné právnické osoby“. Domníváme se, že průchod a průjezd jsou dva různé pojmy a že právo na průchod je tudíž totéž co zákaz vjezdu (průjezdu) motorovým vozidlem. Přesto považujeme za nutné i tuto tezi potvrdit. Lze vyložit „právo průchodu“ i jako právo průjezdu? Je-li dáno právo průchodu, vyplývá z něj automaticky zákaz průjezdu? Pokud by se přece pojmy průchod a průjezd nějakým způsobem překrývaly, zákon by znovu zavazoval občana k prakticky nesplnitelným povinnostem určit osobu vlastníka pozemku (volný průchod přes pozemky fyzických osob § 63 ZOPaK neumožňuje), rozpoznat louku od pastviny, určit agrotechnický stav zemědělských porostů apod.

Ano. Průchod a průjezd jsou dva různé pojmy. Ano, pomocí argumentu tzv. „a contrario“ (opakem) v kombinaci s argumentem „a minori ad maius“ (od menšího k většímu) lze dovodit, že pokud je povolen menší zásah do práva, není tím logicky povolen zásah větší a je tedy zakázán. Pokud jde o překrývání pojmů, nelze z toho automaticky dovozovat nesplnitelnost zákonného zákazu. Právo není progamátorství a zákony nenapsal jediný programátor a tedy pojmová nerozpornost právního řádu je v praxi nedostižným ideálem. Při výkladu zákona je nutné pracovat s kontextem, účelem a smyslem. Je ale pravdou, že pojmová nepřesnost nahrává k zneužit výkladu práva k popření jeho účelu a smyslu.

Vjezd do vodních toků a na zamrzlou vodní plochu Nezaznamenali jsme žádná omezení pro vjezd motorového vozidla do vodního toku, pokud jej přetíná účelová komunikace brodem. Přitom může dojít k ohrožení kvality vod. Příbuzná je oblíbená jízda korytem potoka (nikoliv příčný brod), bažinami a mokřady, které nemusejí požívat speciální ochrany, jsou však plné života. A. Je nějak omezen vjezd motorového vozidla do vodního toku (mimo zvlášť chráněná území dle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (VZ), pokud se přitom pohybuje po účelové komunikaci (brod)? Jak je upravena obdobná situace mimo účelové komunikace? Nejnověji jsme v médiích zaznamenali rozpaky i nad možností jízdy po zamrzlé vodní hladině (případ Lipenské přehrady). Domníváme se, že vodní plocha nad jakýmkoliv druhem pozemku nemůže být považována za komunikaci, protože nemá žádné trvalé vnější znaky a určení účelem vypadá velmi neobvykle. Proto by se jízda po ní měla posuzovat jako jízda mimo komunikace. B. Jak je upraven vjezd motorových vozidel na zamrzlou hladinu vodního toku nebo plochy (mimo zvlášť chráněná území dle VZ)? A.

Existují obecné předpisy na ochranu životního prostředí, které zakazují poškozování životního prostředí a tím pádem omezují volnost danou jinými zákony. Jinými slovy, jeden zákon povolí vjezd, ale jiný zákon tuto volnost zúží tak, aby nedocházelo k poškozování životního prostředí. Mám na mysli např. velmi významné oprávnění inspekce životního prostředí zakotvené v §66 ZOPaK.114/1992 Sb. Zákon tímto zmocňuje správní orgán, aby svým jednáním zabránil tomu, co není možné ustanovit obecným textem zákona. Podobně lze zmínit § § 86 téhož zákona, který dopadá na „každého“, tedy fyzické i právnické osoby. Praktický význam těchto ustanovení ovšem hodně závisí na přístupu správních orgánů. B. Není nám známo, že by tato situace byla konkrétně upravena. Pravidla chování je třeba doplnit výkladem. Souhlasíme s Vašim výkladem, že se jedná o jízdu mimo komunikace.

Změna pokojného stavu Podle veřejného ochránce práv lze omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci považovat za zásah do pokojného stavu. Pak doporučuje „urychlené správní řízení o obnově pokojného stavu dříve, než se stav nově vytvořený sám stane stavem pokojným a nebude ho už možné žádným způsobem zvrátit 12“. V této souvislosti klademe otázku, zda stejný princip neplatí i v těchto dvou případech: Jestliže účelová komunikace dlouhá léta sloužila k účelovému (dříve skutečně „účelnému“) provozu, není zásahem do pokojného stavu i nový, „bezúčelný“ způsob užívání sportovními motoristy? Jestliže se vlastník komunikace pro marnost svého počínání nebrání vjezdu na jeho komunikaci, nebude příště jeho jednání vyloženo jako konkludentní souhlas s takovým užíváním?

Ano, takto je možné argumentovat, úvaha to není špatná, ovšem síla takového argumentu závisí na „ostrosti hranice“ mezi „účelným“ a „neúčelným“ využíváním. Obávám se, že v praxi nebude možné vést jasnou dělící čáru mezi těmito dvěma způsoby a tedy ani dovodit jasně patrnou změnu pokojného stavu. Ano, je pravděpodobné, že nečinnost vlastníka bude vyložena jako konkludentní souhlas (v souladu s výše citovanou obecnou právní zásadou „vigilantibus iura scripta sunt“ - bdělým náleží práva).

12 Citujeme z webových stránek veřejného ochránce práv, text byl zřejmě stažen.

Shrnutí možností sjednocení výkladu Třebaže se jedná o komplexní společenský problém, považujeme za nutné zahájit jeho řešení revizí stávající legislativy. Považujeme za velmi aktuální podat výklad pravidel off-road provozu stejně jasný a nesporný, jakým je výklad pravidel silničního provozu. Je to jediný způsob, jak eliminovat svévolné i nechtěné dezinterpretace, které chování motoristické komunity zásadně ovlivňují. Jasná pravidla chápeme jako nezbytný základ pro osvětu i vymáhání zákona. Co udělat pro sjednocení a rozšíření výkladu pravidel off-road provozu?

Je možné učinit následující kroky: •

Tlak na „proti off-roadový“ výklad stávajících předpisů.

•

Tlak na správní orgány, aby využívaly svá stávající oprávnění na ochranu životního prostředí.

•

Tlak na veřejné mínění, aby off-road provázela neprávní sankce ve formě morálního odsudku (což je často účinnější než sankce právní).

•

Tlak na zpřesnění stávající právní úpravy, resp. tlak na reformu veřejné správy, aby po dvaceti letech praxe lépe ošetřila „linii střetu“ soukromý vlastník – veřejný přístup. Zde lze vhodně poukázat i na to, že se zde střetávají i dva veřejné zájmy – dopravní obslužnost versus ochrana životního prostředí. Nemyslíme si však, že by bylo možné (a vhodné) pravidla stanovit tak jasně a určitě, jako je tomu u pravidel silničního provozu a to právě z toho důvodu, že se jedná o „hraniční linii“ protichůdných práv a zájmů.

Vypracovali Jan Plšek, Eva Pavlorková Ekologický právní servis, květen 2010 Kontaktní osoba: Mgr. Jana Kravčíková, Eva Pavlorková Dvořákova 13, 602 00 Brno, Česká republika tel: +420 545 575 229, mob: 734 440 604, fax: +420 542 213 373 e-mail: [email protected], URL: http://www.eps.cz/ VÁŠ DOTAZ MŮŽETE ZADAT ZDE Rádi byste podpořili činnost EPS, ale nevíte jak? Zde naleznete odpověď. Veškeré zákony najdete na www.portal.gov.cz v sekci Zákony, zde