Leeswijzer: toelichting bij de syllabus

Leeswijzer: toelichting bij de syllabus Deze syllabus is geschreven in opdracht van het Agentschap Binnenlands Bestuur van de Vlaamse Gemeenschap. Hij is bedoeld als ondersteuning voor de lokale besturen bij de implementatie van de nieuwe beleidsen beheerscyclus in de werking van hun organisatie. Bij deze syllabus hoort een lessenreeks, die georganiseerd wordt door de provinciale bestuursscholen. In die lessenreeks wordt het materiaal uit deze cursus klassikaal besproken, verwerkt en uitgeprobeerd. Omdat waarschijnlijk niet iedereen de kans zal hebben om deze lessenreeks te volgen, hebben we er naar gestreefd om deze syllabus zo te schrijven dat hij ook kan gebruikt worden als zelfstudiemateriaal. Om (zelf)studie op basis van deze syllabus te ondersteunen, hebben we volgende zaken ingebouwd: •

• •

•

•

daar waar dit nuttig en zinvol is, wordt de relevante wetgeving (uit organieke decreten en uitvoeringsbesluiten) letterlijk opgenomen, aangevuld met een vertaling (interpretatie) naar de concrete praktijk; de besproken materie wordt geïllustreerd met praktijkvoorbeelden; wanneer doorheen de syllabus belangrijke elementen en concepten geïntroduceerd worden, dan wordt daarvan de definitie of beschrijving gegeven de eerste maal dat het betreffende element of concept te sprake komt; daarbij wordt dit ook uitdrukkelijk visueel gemarkeerd; aan het begin van elk onderdeel wordt een lijst opgenomen van alle nieuwe definities die in dat onderdeel werden geïntroduceerd; de syllabusonderdelen bevatten telkens één of meer oefeningen; deze oefeningen zijn dusdanig opgesteld dat ze een direct praktisch nut kunnen hebben voor de organisatie van diegene die ze uitvoert; naar model van de bekende boekenreeks voor zelfstudie, geven we elk van de hiervoor benoemde items ook aan met een passend symbool:

Wetgeving

Voorbeeld

Definitie van een element of concept

Oefening

Rode draad: top-down bottom-up meeting in between Doorheen deze syllabus loopt een rode draad: de geïntegreerde top-down én bottom-up benadering van organisatieontwikkeling en –beheer. Het is onze visie dat een organisatie die in de huidige samenleving op een efficiënte wijze wil functioneren dit moet doen vanuit een gecombineerde top-down én bottom-up benadering. En dit op alle vlakken, aspecten en onderdelen van de organisatie. Telkens wanneer deze benadering van toepassing is op datgene wat in de syllabus wordt gepresenteerd, geven we dat aan met het rode-draad-symbool. Een specifieke toelichting over deze benadering wordt dan weergegeven in een grijs tekstvak.

1 Inleidend hoofdstuk: planmatig beleid en strategisch management Inhoud 1

Inleidend hoofdstuk: planmatig beleid en strategisch management ............................................. 1-1 1.1

Overzichten........................................................................................................................... 1-2

1.1.1

Figuren .............................................................................................................................. 1-2

1.1.2

Definities ........................................................................................................................... 1-2

1.1.3

Oefeningen ....................................................................................................................... 1-2

1.2

Inleiding ................................................................................................................................ 1-3

1.3

Definities ............................................................................................................................... 1-3

1.4

Model strategisch management ........................................................................................... 1-5

1.5

Het belang van strategisch management ........................................................................... 1-24

1.6

Het belang van planmatig beleid ........................................................................................ 1-29

Hoofdstuk 1: Inleiding

1.1 Overzichten 1.1.1 Figuren Figuur 1-1 De beleidsen beheerscyclus Figuur 1-2 De beleidsen beheerscyclus en de PDCA-cirkel Figuur 1-3 Het CAF-model - onderdeel Strategie en beleid Figuur 1-4 Uitvoering via beleidsinstrumenten Figuur 1-5 Overzicht indeling beleidsinstrumenten Figuur 1-6 Beleidsinstrumenten worden ingezet door het uitvoeren van processen Figuur 1-7 Aansluiting tussen beleidsplanning en organisatieprocessen Figuur 1-8 Het CAF-model - onderdeel Processen Figuur 1-9 Procesmanagement Figuur 1-10 Procesmanagement als onderdeel van strategisch management Figuur 1-11 Beheer van medewerkers en middelen als ondersteunende processen Figuur 1-12 Het CAF-model - onderdeel Partnerships en Middelen en het onderdeel Medewerkers Figuur 1-13 Human Resources Management in functie van de strategie van de organisatie Figuur 1-14 'Ieder zijn rol' in het bepalen en realiseren van de strategische agenda Figuur 1-15 Het CAF-model - onderdeel Leiderschap Figuur 1-16 Controlepiramide Figuur 1-17 Het OBS Figuur 1-18 Model planmatig beleid en strategisch management Figuur 1-19 Strategische focus Treacy en Wiersema - overzicht Figuur 1-20 Strategische focus Treacy en Wiersema - figuur Figuur 1-21 Strategische focus Treacy en Wiersema - minimale drempelwaarde Figuur 1-22 Alice in Wonderland en de Cheshire Cat

1-7 1-7 1-8 1-8 1-9 1-10 1-11 1-11 1-12 1-13 1-14 1-15 1-16 1-19 1-20 1-22 1-22 1-23 1-27 1-28 1-28 1-30

1.1.2 Definities Planmatig beleid Strategisch management CAF PDCA-cirkel COSO-model Controlepiramide Beleidsinstrumenten Organisatieprocessen Organisatiebeheer(s)systeem

1-4 1-4 1-5 1-5 1-5 1-6 1-9 1-10 1-21

1.1.3 Oefeningen Definitie van planmatig beleid Strategisch management Managementprocessen als onderdeel van strategisch management Voorbeelden van beleidsinstrumenten Belang strategisch management voor lokale besturen Strategische focus Belang planmatig beleid voor lokale besturen

1-3 1-3 1-7 1-9 1-24 1-25 1-29

De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 1-2


1.2 Inleiding Deze syllabus neemt de concepten ‘planmatig beleid’ en ‘strategisch management’ als uitgangspunt en einddoel voor het voeren van een beleidsen beheerscyclus bij de lokale besturen. De reden voor deze keuze ligt vooreerst in de regelgeving over de beleidsen beheerscyclus zelf, meer bepaald in geest van organieke decreten. In de begeleidende stukken bij zowel het Gemeente-, OCMW- als Provinciedecreet lezen we dat de Vlaamse regering met deze nieuwe organieke regelgeving, onder andere, beoogt: : ‘[…] een planmatig beleid en strategisch management bevorderen via een modernisering van het financieel beleid’. Het nieuw financieel instrumentarium, de beleidsen beheerscyclus, is dus geen doel op zich. Het is een middel dat een achterliggend, dubbel, doel dient. De implementatie van de nieuwe beleidsen beheerscyclus moet bij de lokale besturen het voeren van planmatig beleid én strategisch management bevorderen. Een tweede reden voor deze keuze is te vinden in de vaststelling dat haast alle hedendaagse managementmodellen het voeren van planmatig beleid en strategisch management als dé basisvereisten 1 stellen voor excellent werkende organisaties. We denken daarbij concreet aan het EFQM , INK en CAF en aan het model van de Balanced Scorecard. In het EFQM, INK en CAF-model is ‘het creëren van de noodzakelijke voorwaarden zodat planmatig beleid kan worden gevoerd’, onder andere wat wordt begrepen onder het aandachtsgebied ‘Strategie en Beleid’. Planmatig beleid is de taak en verantwoordelijkheid van de beleidsvoerders: raad, college, vast bureau, deputatie. Zij bepalen het beleid en leggen verantwoording af over de realisatie ervan. Strategisch management is de opdracht van het managementteam. Zij staan in voor: […] de beleidsvoorbe2 reiding, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie. […] . De beleidsvoerders en het managementteam moeten voor het voeren van planmatig beleid en strategisch management van de organisatie dan ook hand in hand gaan. Omwille van het belang van deze samenwerking is ze ook als een verplicht element in de organieke wetgeving ingeschreven, namelijk in de verplichting voor de secretaris/griffier om namens het managementteam een afsprakennota af te sluiten met de beleidsvoerders. Ten minste na iedere volledige vernieuwing van de gemeenteraad/raad voor maatschappelijk welzijn/provincieraad sluit de secretaris/provinciegriffier mede namens het managementteam een afsprakennota met het college/raad voor maatschappelijk welzijn/de deputatie over de wijze waarop de secretaris/provinciegriffier en de overige leden van het managementteam met het college/raad voor maatschappelijk welzijn/de deputatie samenwerken om de beleidsdoelstellingen te realiseren, en over de omgangsvormen tussen 3 bestuur en administratie.

1.3 Definities Oefening 1: geef een omschrijving/definitie van het begrip ‘planmatig beleid’

Oefening 2: geef een omschrijving/definitie van het begrip ‘strategisch management’

1

Zie verder: pagina 1-6 Artikel 96 GD, 97 OD en 94 PD 3 Artikel 87, §2 GD, 86, §2 OD en 84, §2 PD 2



Planmatig wordt gedefinieerd als: 1) methodisch 2) stelselmatig 3) systematisch 4) volgens een bepaald plan 5) weldoordacht 6) weloverwogen. Waarbij vooral naar voor komt dat dit een bewust en systematisch gebeuren is. Voor het begrip beleid vinden we volgende omschrijvingen: • manier waarop je iets regelt en leidt; • het geheel van maatregelen die de overheid neemt om bepaalde problemen op te lossen, te verminderen of te voorkomen; • het geheel aan opvattingen over te realiseren doelstellingen, tezamen met de in de tijd uitgezette acties en de daarvoor benodigde middelen om deze doelstellingen te bereiken; • het stellen van doelen, middelen en een tijdpad in onderlinge samenhang. Liefst zijn plaats en tijd omschreven. Onder beleid wordt dus verstaan het aangeven van de richting en de middelen waarmee men gestelde organisatiedoelen wil gaan realiseren. 4

Samengevoegd kunnen we planmatig beleid dan omschrijven als : Het bewust en systematisch proces van het vastleggen van het geheel van te realiseren doelstellingen, tezamen met de in de tijd uitgezette acties en de daarvoor benodigde middelen om deze doelstellingen te bereiken. Gevolgd door de consequente uitvoering van de vastgelegde acties en de opvolging en evaluatie van het resultaat van deze uitvoering.

5

De definitie van strategisch management ontlenen we aan Desmidt en Heene : Het managementproces dat alle activiteiten en functies binnen de organisatie groepeert en oriënteert naar de realisatie van de strategische agenda van de organisatie. Het heeft tot doel de langetermijneffectiviteit van de organisatie te garanderen en dit op twee domeinen: enerzijds het specifieke beleidsdomein of werkveld van de organisatie, en anderzijds de ontwikkeling van de organisatorische capaciteiten op zich. Het integreert hierbij alle andere managementprocessen met het oog op de ontwikkeling van een systematische, coherente en effectieve benadering om de strategische objectieven van de organisatie te bepalen, te realiseren, te monitoren en de evalueren. We kiezen voor deze definitie om twee redenen. Ten eerste omdat ze de belangrijkste elementen uit verschillende andere definities integreert en met elkaar verbindt en ten tweede omdat ze een heldere link maakt met de organieke regelgeving inzake de beleidsen beheerscyclus. We komen op dat laatste verder uiteraard nog terug, maar bij het lezen van deze definitie zal iedereen op z'n minst wel opgemerkt hebben dat de laatste alinea een uitdrukkelijk verwijzing bevat naar het proces van de beleidsen beheerscyclus. In de eerste alinea stelt de definitie dat strategisch management alle activiteiten en functies binnen de organisatie groepeert en oriënteert naar de realisatie van de strategische agenda van de organisatie. Het is dus een integrerend managementproces. Precies dat integrerende is een belangrijk gegeven ter ondersteuning van het beheer van een lokaal bestuur. Ter ondersteuning van het managementteam dus. Ons pleidooi is dan ook dat precies de integratie van verschillende sturende of beheersmatige processen, waartoe de lokale besturen meerdere of mindere mate verplicht zijn deze te hebben, er voor kan zorgen dat deze een ondersteunende rol spelen en geen (bal)last vormen voor de organisatie.

4

Zie onder andere: (Bruggeman & Slagmulder, 2001), (Faber & Tepper, 2006), (Keuning, 2007), (Mouwen, 2008), (Vallet, 2007). 5 (Desmidt & Heene, 2005) De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 1-4


1.4 Model strategisch management Ter ondersteuning van deze integratie van de diverse sturende, beheersmatige en ondersteunende processen binnen de lokale besturen, als moderne organisatie, presenteren we het hierna volgend model, waarin we deze integratie stap voor stap opbouwen. Dit model is gebaseerd op een aantal algemeen bekende en aanvaarde modellen en concepten inzake organisatiebeheer en -ontwikkeling, zoals bijvoorbeeld het CAF, de PDCA-cirkel, het COSO-model en de controlepiramide. Het CAF 6 Het Common Assessment Framework (CAF) is een instrument voor totale kwaliteitszorg, geïnspireerd op het Excellence Model van de European Foundation for Quality Management (EFQM) en het model van de Duitse Universiteit voor Bestuurswetenschappen in Speyer. Het vertrekt vanuit de stelling dat een organisatie uitstekend presteert en buitengewone resultaten behaalt in haar sleutelprestaties, bij de burger/klant, bij haar medewerkers en in haar directe omgeving dankzij een leiderschap dat de strategie en de planning, de medewerkers, de partnerschappen, de middelen en de processen aanstuurt. Het benadert de organisatie gelijktijdig vanuit verschillende invalshoeken. Dat noemen we een holistische analyse van het functioneren van een organisatie. Het CAF is een afgeleide van het EFQM-model en is er inhoudelijk ook sterk mee te vergelijken. Hetzelfde geldt ook voor het INK-model. Het INK is een onafhankelijke stichting, in 1991 opgericht op initiatief van het Nederlandse Ministerie van Economische Zaken onder de naam Instituut Nederlandse Kwaliteit. Het INK-model is ontwikkeld vanuit hetzelfde startpunt als het EFQM. Het heeft er dan ook grote gelijkenis mee. Het grote verschil tussen het INK, EFQM en het CAF is dat het INK uitdrukkelijk een ontwikkelingstraject in het model heeft ingebouwd. Een gegeven dat een interessante aanvulling biedt. Verder in deze syllabus refereren we naar de drie modellen als onderling inwisselbaar. 7

De PDCA-cirkel De kwaliteitscirkel van Deming is een creatief hulpmiddel voor kwaliteitsmanagement en probleemoplossing ontwikkeld door William Edwards Deming. De cirkel beschrijft vier activiteiten die op alle verbeteringen in organisaties van toepassing zijn. De vier activiteiten zorgen voor een betere kwaliteit. Het cyclische karakter garandeert dat de kwaliteitsverbetering continu onder de aandacht is. De vier activiteiten zijn: • PLAN: Kijk naar de huidige werkzaamheden en ontwerp een plan voor de verbetering van deze werkzaamheden. Stel voor deze verbetering doelstellingen vast. • DO: Voer de geplande verbetering uit in een gecontroleerde proefopstelling. • CHECK: Meet het resultaat van de verbetering en vergelijk deze met de oorspronkelijke situatie en toets deze aan de vastgestelde doelstellingen. • ACT: Bijstellen aan de hand van de gevonden resultaten bij CHECK. 8

Het COSO-model COSO is een managementmodel dat is ontwikkeld door The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Dit comité, bestaande uit vijf private organisaties, heeft in 1992 naar aanleiding van een aantal boekhoudschandalen en fraudegevallen aanbevelingen gedaan en richtlijnen aangegeven ten aanzien van interne controle en interne beheersing. In 1994 is daar nog een aanvulling op gekomen en werd dit samengevoegd in het COSO-rapport. Dit rapport is bedoeld om organisaties een uniform en gemeenschappelijk referentiekader voor interne controle te bieden en om het management te ondersteunen bij de verbetering van het interne controlesysteem. In 2004 werd het model geactualiseerd, werden elementen toegevoegd en aangepast. Dit geactualiseerde model richt zich niet meer alleen op interne controle maar op het gehele inter-

6

(Staes, 2008) (Hardjano & Bakker, 2006) 8 (De Samblanx, Keulemans, & Leroy, 2005); zie ook: (www.coso.org) 7



ne beheersingssysteem en staat bekend als COSO II of Enterprise Risk Management Framework (ERMF). COSO is een van de standaard referentiemodellen die door auditors worden gebruikt bij een onderzoek. 9

De controlepiramide De controlepiramide definieert de onderlinge verhouding tussen externe audit, interne audit en het interne controlesysteem bij publieke organisaties als een cascadesysteem waarbij de interne audit toezicht op het interne controle systeem tot voorwerp heeft en externe audit toezicht op de interne audit. Een dergelijke cascade impliceert het hanteren van het single-auditprincipe. Oefening 3: in de definitie die we hanteren inzake strategisch management wordt gesteld dat strategisch management het managementproces is dat alle andere managementprocessen integreert met het oog op de ontwikkeling van een systematische, coherente en effectieve benadering om de strategische objectieven van de organisatie te bepalen, te realiseren, te monitoren en de evalueren. Maak een lijst van de managementprocessen die volgens jou geïntegreerd worden in het overkoepelend proces van strategisch management. We bespreken nu hierna de verschillende samenstellende onderdelen van het model, die we samenbrengen in een integrerend overzicht. We koppelen deze bespreking van ons model aan het CAFmodel door bij elk onderdeel van ons model te verwijzen naar het vergelijkbare onderdeel van het CAF-model en door daar telkens de bijhorende toelichting uit de CAF-handleiding bij te vermelden.

9

(De Samblanx, Keulemans, & Leroy, 2005)



Het eerste element van ons model is de beleidsen beheerscyclus

10

zelf.

Figuur 1-1 De beleidsen beheerscyclus

Vanuit de missie van de organisatie wordt, doorheen de visie van de beleidsvoerders een beleidsplan opgemaakt voor de langere termijn. Vervolgens wordt dit plan in uitvoering gebracht door het jaarlijks te vertalen in een jaarbudget, wat een operationele planning op de korte termijn inhoudt. Uiteraard volgt daarna, logischerwijze, de concrete operationele uitvoering van dat operationeel plan. Aan het einde van het werkjaar wordt deze uitvoering geëvalueerd. Deze evaluatie van het jaarbudget impliceert meteen ook een tussentijdse evaluatie van het meerjarig beleidsplan, waarna eventueel bijsturing van dat meerjarig plan volgt en de cyclus zich vervolgens herhaalt. Op die manier is de beleidsen beheerscyclus een perfect voorbeeld van de PDCA-cirkel.

Figuur 1-2 De beleidsen beheerscyclus en de PDCA-cirkel

10

Voor de gedetailleerde inhoudelijke bespreking van dit onderdeel zie: Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.hoofdstuk 2. De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 1-7


In het CAF-model is dit het aandachtsgebied strategie en beleid. Met name de manier waarop de organisatie erop georganiseerd is om de strategie te vertalen in doelstellingen, deze uit te voeren, op te volgen en bij te sturen.

Figuur 1-3 Het CAF-model - onderdeel Strategie en beleid

Uit de CAF-handleiding: De manier waarop een organisatie haar verschillende activiteiten op effectieve wijze coördineert, bepaalt haar totale prestatie. De organisatie verwezenlijkt haar missie en visie door middel van een duidelijke strategie die op de belanghebbenden is gericht, in overeenstemming met de doelstellingen van het beleid enerzijds en de behoeften van de andere belanghebbenden anderzijds. Daarbij moet de manier waarop de middelen en de processen beheerd worden continu worden verbeterd. De strategie wordt vertaald in plannen en meetbare doelstellingen. De strategie en planning geven ook weer hoe de organisatie modernisering en vernieuwing aanpakt. De beleidsen beheerscyclus vormt vanuit de PDCA-benadering de aansluiting tussen topdown en bottom-up. Top-down worden doelstellingen bepaald en bottom-up wordt gerapporteerd over de realisatie daarvan. Het tweede element van het model is dat de uitvoering van de operationele planning gebeurt door middel van het inzetten van beleidsinstrumenten.

Figuur 1-4 Uitvoering via beleidsinstrumenten



Beleidsinstrumenten zijn, zoals de naam zelf zegt, instrumenten die beleids(uit)voerders inzetten om een bepaalde beleidsdoelstelling te realiseren. Een beleidsinstrument levert een bepaalde output af, onder de vorm van een dienstverleningsprestatie of –product. 11

Vrij traditioneel, maar praktisch zeer werkbaar , worden de beleidsinstrumenten vaak ingedeeld in drie grote groepen: 1) rechtstreekse beleidsinstrumenten, 2) gedragsbeïnvloedende beleidsinstrumenten en 3) ondersteunende instrumenten.

Figuur 1-5 Overzicht indeling beleidsinstrumenten

Rechtstreekse beleidsinstrumenten zijn die instrumenten waarbij de overheid zelf de gewenste voorziening organiseert. Er is een maatschappelijke nood aan kinderopvang en het lokaal bestuur bouwt zelf een kinderdagverblijf en baat dit ook zelf uit. Bij gedragsbeïnvloedende beleidsinstrumenten tracht de overheid anderen te overtuigen bepaald gedrag te stellen of net niet te stellen. In plaats van zelf een kinderdagverblijf te bouwen, kan de lokale overheid via individuele premies burgers stimuleren om gedurende langere periode na de geboorte thuis te blijven van het werk en zelf in te staan voor de opvang van hun kinderen. In het eerste geval is de output: x-aantal kindopvangplaatsen. In het tweede geval is dat: uitgekeerde premies. De keuze van de ingezette beleidsinstrumenten wordt bepaald door diverse factoren. De visie van de beleidsvoerders speelt daarin uiteraard een belangrijke rol. De gedragsbeïnvloedende beleidsinstrumenten kunnen nog verder ingedeeld worden in communicatieve instrumenten (ook wel ‘de preek’ genoemd), economische instrumenten (ook wel ‘de wortel’ genoemd) en juridische instrumenten (ook wel ‘de stok’ genoemd). Elk van deze drie soorten kan dan vervolgens nog eens ingedeeld worden in stimulerende instrumenten en beperkende instrumenten. Stimulerende beleidsinstrumenten zijn er op gericht om aan te zetten tot het stellen van bepaald gedrag, beperkende beleidsinstrumenten zijn er op gericht om het stellen van bepaald gedrag te ontmoedigen. De derde soort beleidsinstrumenten zijn de ondersteunende instrumenten. De output hiervan zijn geen dienstverleningsproducten of –prestaties rechtstreeks voor de burger, maar voor de eigen afdelingen, diensten, medewerkers van de organisatie. Deze instrumenten ondersteunen de externe werking van de organisatie door producten en prestaties voor intern gebruik. Typevoorbeelden hiervan zijn de instrumenten van personeelsbeheer (aanwerving, evaluatie, opleiding,..), de instrumenten van middelenbeheer (aankoop, voorraadbeheer, facturatie,…), de instrumenten van gebouwenbeheer (verwerving en verkoop, onderhoud, technische voorzieningen,…)

11

(Bouckaert, Van Reeth, Auwers, & Verhoest, 1998)



Oefening 4: zoek voor je eigen dienst/organisatie een voorbeeld van de verschillende types beleidsinstrumenten. Het ‘inzetten’ van beleidsinstrumenten gebeurt door het uitvoeren van één of meerdere organisatieprocessen. Organisatieprocessen definiëren wij als een ordening van samen horende activiteiten die worden gestart vanuit een bepaalde input en waarbij het uitvoeren van het proces zelf de input omvormt naar output en zodoende waarde toevoegt aan het (deel)product ten be12 hoeve van de interne of externe afnemer.

Figuur 1-6 Beleidsinstrumenten worden ingezet door het uitvoeren van processen

Nemen we bijvoorbeeld het beleidsinstrument ‘subsidies verlenen aan jeugdbewegingen’. Het afgeleverde product is hier uiteraard: uitbetaalde subsidie. Het achterliggende proces is in grote lijnen als volgt opgebouwd. 1) Input: a) Ingevulde subsidieaanvragen 2) Activiteiten a) Innemen van de aanvraag b) Nakijken volledigheid c) Nakijken conformiteit d) Berekenen subsidiebedrag e) Autoriseren toekennen subsidie f) Subsidie uitkeren 3) Output: a) X-aantal euro subsidie op de rekening van de betreffende jeugdvereniging Het realiseren van de beleidsdoelstellingen van de organisatie gebeurt dus door het dag na dag uitvoeren van diverse organisatieprocessen. In het kader van het concept van strategisch management gaat het daarbij over het groeperen en oriënteren van alle activiteiten binnen de organisatie naar de realisatie van de strategische agenda. Dit betekent dat de organisatie er moet voor zorgen dat de inrichting en uitvoering van organisatieprocessen is afgestemd op de doelstellingen die door de beleidsvoerders zijn vastgelegd. Dit betekent echter evenzeer dat de doelstellingen die de beleidsvoerders formuleren gerealiseerd moeten kunnen worden op basis van de beschikbare organisatieprocessen. Als dat niet zo is, dan zal er ook ‘geïnvesteerd’ moeten worden in het implementeren van nieuwe organisatieprocessen, of het verbeteren van bestaande processen. Vandaar ook dat de definitie van strategisch management omschrijft dat dit een dubbel doel dient: naast resultaten op het externe werkveld van de organisatie, ook de ontwikkeling van de organisatorische capaciteiten. De grote uitdaging van planmatig beleid én strategisch management is dan ook om er voor te zorgen dat de beleidsplannen aansluiting maken met organisatieprocessen.

12

(Hardjano & Bakker, 2006)



Figuur 1-7 Aansluiting tussen beleidsplanning en organisatieprocessen

Om die uitdaging het hoofd te bieden voert de organisatie een systeem van procesmanagement. Procesmanagement is dan het systeem waarmee de organisatie haar processen invoert, beheert, bewaakt, evalueert en continu verbetert. In het CAF-model is dit het aandachtsgebied ‘Processen’.

Figuur 1-8 Het CAF-model - onderdeel Processen



Uit de CAF-handleiding:

De organisatie identificeert, beheert, verbetert en ontwikkelt haar sleutelprocessen met oog op de uitvoering van haar strategie en planning. Innovatie en de nood om meerwaarde te creëren voor de burgers/klanten en de andere belanghebbenden, zijn twee belangrijke stimuli om de processen steeds verder te ontwikkelen. Elke organisatie die goed functioneert wordt gestuurd door een aantal processen. Elk proces is een geheel van opeenvolgende activiteiten die middelen (input) omzetten in producten en diensten (output) en resultaten (outcome) waardoor een meerwaarde wordt gecreëerd. Die processen kunnen van allerlei aard zijn: • de kernprocessen, verbonden met de missie, zijn essentieel om de producten of diensten te leveren. • de managementprocessen sturen de organisatie. • de ondersteunende processen voorzien in de nodige middelen.

De driedeling in kernprocessen, managementprocessen en ondersteunende processen is een vrij algemeen aanvaarde indeling die in de literatuur rond procesmanagement vrijwel steeds terugkomt. De kernprocessen worden vaak ook benoemd als de primaire processen. Het zijn de processen die het wezenskenmerk, de bestaansreden van de organisatie uitmaken. Voor lokale besturen zijn dat alle processen die leiden tot dienstverlening aan burger/klant. De managementprocessen worden in deze driedeling ook wel aangeduid met de term (be)sturende processen. Dit zijn in de eerste plaats de processen die te maken hebben met de beleidsen beheerscyclus, aangevuld met alles wat aansturing, opvolging en bijsturing van de organisatie betreft. Met andere worden: de processen van het strategisch management van de organisatie. De ondersteunende processen zijn de processen die in de organisatie uitgevoerd worden ter ondersteuning van de uitvoering van kernprocessen. Ze leveren dus geen directe output voor de burger/externe klant, maar enkel voor de interne klant: de (medewerkers van de) organisatie zelf. In de literatuur rond procesmanagement en organisatiebeheer worden deze soms benoemd met het letterwoord PIJOFACHT. Dat staat voor: • Personeel • Informatica • Juridisch • Organisatieontwikkeling • Financiën • Administratie • Communicatie (interne) • Huisvesting • Technieken Deze opsomming geeft goed weer wat verstaan moet worden onder de ondersteunende processen. Uiteraard valt hierbij ook direct de link op met de indeling van de beleidsinstrumenten, waarbij ook sprake is van een categorie ondersteunende (beleids)instrumenten.

Figuur 1-9 Procesmanagement



Deze aandacht voor (de noodzaak aan) procesmanagement komt ook voor in de organieke regelgeving. Met name bij de bepalingen over de rol en taken van de leden van het managementteam. Bijvoorbeeld in volgende bepalingen: De gemeentesecretaris/provinciegriffier/OCMW-secretaris staat in voor de werking van de 13 diensten inzake de voorbereiding, de uitvoering en de evaluatie van het beleid. Het managementteam ondersteunt de coördinatie van de […] diensten bij de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie. Het managementteam bewaakt de eenheid in de werking, de kwaliteit van de organisatie en de werking van de […] diensten, 14 alsook de interne communicatie. Uit deze bepalingen kan de verantwoordelijk worden afgelezen van de leden van het managementteam om in te staan voor het beheer van de processen binnen de organisatie. De (be)sturende processen […] beleidsvoorbereiding en de beleidsevaluatie en de primaire en ondersteunende processen […] de beleidsuitvoering […] eenheid in de werking, de kwaliteit van de organisatie en de werking van de diensten, alsook de interne communicatie. In ons model visualiseren wij het belang van procesmanagement als volgt.

Figuur 1-10 Procesmanagement als onderdeel van strategisch management

Wat ons dan meteen brengt op het volgende onderdeel van ons model, met name de specifieke aandacht voor medewerkers en middelen in relatie tot de beleidsinstrumenten (c.q. de dienstverleningsprocessen). De ondersteunende processen (PIJOFACTH) omvatten immers alles wat te maken heeft met het beheer van de medewerkers en de middelen van de organisatie.

13 14

Artikel 87 GD, 86 OD en 84 PD. Artikel 98 GD, 97 OD en 94 PD.



Iedereen weet dat ook in lokale besturen de zelfontbranding niet bestaat. Processen voeren zichzelf niet uit. Beleidsinstrumenten ontstaan niet spontaan en leveren niet uit zichzelf prestaties en producten af voor de burger/klant.

Figuur 1-11 Beheer van medewerkers en middelen als ondersteunende processen

We bedoelen hiermee dat (werkings)middelen en medewerkers essentieel en onontbeerlijk zijn in elke organisatie om de activiteiten waaruit de processen zijn opgebouwd daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. Zonder medewerkers en middelen geen uitvoering van processen en dus ook geen producten en prestaties als output van beleidsinstrumenten. Met andere woorden zonder medewerkers en middelen geen uitvoering van de missie en visie van de organisatie en haar bestuurders, zoals die zijn vertaald in beleidsdoelstellingen. In de EFQM-gerelateerde modellen worden de medewerkers van de organisatie uitdrukkelijk afzonderlijk van de middelen vernoemd. De ‘human resources’ zijn volgens deze modellen van een andere orde dan de andere resources. Een visie die wij in ons model ook delen. Vooreerst het onderdeel middelen. Middelen wordt in deze context breed begrepen en gaat verder dan enkel financiële middelen. Alhoewel natuurlijk alle beschikbare middelen in se terug te redeneren zijn naar geldmiddelen, gaat het bij het hier bij het onderdeel middelen uitdrukkelijk over meer dan dat. Het verwerven van financiële middelen en het correct en zo exhaustief als mogelijk innen van alle financiële middelen hoort hier uiteraard zeker en vast bij, als onderdeel van de financiële processen. Maar het gaat verder ook over het beheer van infrastructuur, technische middelen en technieken, enz. in functie van het realiseren van de doelstellingen van de organisatie. Dat is altijd de finaliteit: efficiëntie in functie van de realisatie van de beleidsdoelstellingen van de organisatie. Wat betreft het inzetten van de financiële middelen legt het CAF hierbij de nadruk op transparantie inzake het rechtmatig gebruik van de middelen. Transparantie die ook één van de doelstellingen was van de organieke regelgeving en die onder meer vervat zit in de bepalingen rond kredieten wetmatigheidscontrole door de financieel beheerder en de verplichte rapportage daarover en ook in de bepalingen inzake de verplichting tot het uitbouwen van een systeem van interne controle en de rapportage daarover. De financieel beheerder staat in volle onafhankelijkheid in voor: 1° de voorafgaande kredieten wetmatigheidscontrole van de beslissingen van […] met budgettaire en financiële 15 impact […]. De financieel beheerder rapporteert in volle onafhankelijkheid minstens eenmaal per jaar aan de […]raad over de uitvoering van zijn taak van voorafgaande controle van de wettig16 heid en regelmatigheid van de voorgenomen verbintenissen.

15 16

Artikel 94 GD, 92 OD en 90 PD. Artikel 166 GD, 168 OD, 162 PD.



Naast de financiële middelen en de meer klassieke ondersteunende middelen, zoals technologie en voorzieningen, spreekt het CAF verder ook nog over het beheer van partnerschappen. Daaronder worden uiteraard samenwerkingsverbanden begrepen die de lokale besturen aangaan om hun doelstellingen te realiseren, waarbij ook het partnerschap met de burger/klant bijzondere aandacht krijgt. Bij de lokale besturen in Vlaanderen is er op dat vlak intussen een traditie rond het werken met adviesraden, bewonersgroepen en wijkcomités. In de drie organieke decreten is dan ook voorzien in een 17 aparte titel rond participatie van de burger. Waarbij in het gemeentedecreet zelfs de mogelijkheid is gecreëerd om aan dergelijke wijkcomités en burgerinitiatieven het budgethouderschap toe te ken18 nen . Nog breder wordt onder het beheer van de middelen ook het kennis- en informatiebeheer begrepen, waar kennis- en informatiedoorstroming een belangrijk onderdeel van zijn. Het vastleggen van de 19 processen van de organisatie in een administratief handboek is daar een voorbeeld van. Werkwijzen en procedures worden beschreven en voor iedereen up to date toegankelijk gemaakt. Op die manier wordt kennis gedistribueerd in de organisatie, waarbij het gebruik van de technische hulpmiddelen ook deel uitmaakt van die beschrijvingen.

Figuur 1-12 Het CAF-model - onderdeel Partnerships en Middelen en het onderdeel Medewerkers

Uit de CAF-handleiding: De wijze waarop de organisatie haar belangrijkste partnerschappen – en in het bijzonder de burger/klantrelatie* - plant en beheert, is erg belangrijk om de strategie en planning te realiseren en de effectiviteit van de processen te ondersteunen. Naast partnerschappen hebben organisaties de meer traditionele middelen nodig om te functioneren, zoals financiën, technologie en voorzieningen. Die worden gebruikt en ontwikkeld om de organisatiestrategie en de belangrijkste processen te ondersteunen en zo de organisatiedoelstellingen te bereiken op de meest efficiënte manier. Door een beleid van transparantie

17

Titel VI GD, OD en PD. Artikel 159 §4 GD. 19 Wat uiteraard ook onder digitale vorm kan bestaan. 18



kunnen overheidsorganisaties op een open wijze verantwoording afleggen aan de burgers/klanten over het rechtmatige gebruik van de hun toegewezen middelen. In onze constant veranderende en complexer wordende maatschappij is het vereist dat overheidsorganisaties relaties onderhouden met andere organisaties, zowel uit de publieke als uit de private sector, om hun strategische doelstellingen te realiseren. Een ander gevolg van die complexiteit is de behoefte aan een steeds actievere rol van de burgers/klanten als belangrijke partners. De begrippen burgers/klanten wijzen op de wisselende rol van de burger als belanghebbende en gebruiker. In dit criterium focust het CAF op de betrokkenheid van de burgers in publieke aangelegenheden en bij de ontwikkeling van het overheidsbeleid en op de aandacht voor hun behoeften en verwachtingen. Overheidsorganisaties worden vaak onderworpen aan beperkingen en externe druk bij het beheer van hun financiële middelen, meer dan in de private sector. De mogelijkheden van een overheidsorganisatie om extra financiële middelen te verwerven zijn beperkt, net als haar vrijheid om financiële middelen toe te wijzen aan of te herverdelen over diensten die ze wil leveren. Daarom moet de efficiëntie en effectiviteit gemeten worden van de diensten die ze moet leveren. Volledig financieel management, interne controle en goede boekhoudsystemen vormen de basis voor een correcte kostenberekening. Overheidsorganisaties hebben vaak weinig zeggenschap over de middelentoewijzing. Als ze in staat zijn meer en betere diensten aan te bieden tegen lagere kosten, kunnen ze sneller nieuwe en innoverende diensten en producten verstrekken. Het is belangrijk om de kennis- en informatievereisten van de organisatie te identificeren en ermee rekening te houden bij de evaluatie van de strategie en de planning. De organisatie moet ervoor zorgen dat de juiste kennis en informatie op tijd beschikbaar worden gemaakt in toegankelijke vormen zodat de medewerkers hun werk op effectieve wijze kunnen uitvoeren. De organisatie moet ervoor zorgen dat ze belangrijke informatie en kennis deelt met de belangrijkste partners en andere belanghebbenden, rekening houdend met hun behoeften. Het onderdeel medewerkers van ons model gaat over het inschakelen van de medewerkers in de realisatie van de strategie, de beleidsdoelstellingen, van de organisatie. Een organisatie is in wezen niet veel meer dan een groep mensen die samen-werken aan de realisatie van eenzelfde doel. Het management van de medewerkers moet dan ook gebeuren in functie daarvan. Management van de medewerkers, human resources management, omvat alles wat te maken heeft met de werving en selectie van personeel, het introduceren van de nieuwe medewerkers in de organisatie, het evalueren van medewerkers, het belonen en verder ontwikkelen van capaciteiten en competenties van medewerkers, tot en met de uitstroom van de medewerker. En dit altijd in functie van het realiseren van de strategie van de organisatie.

Beleidsdoelstellingen

Actieplannen

Acties

Organisatieprocessen Beloning

Werving en selectie

Prestatie

Beoordeling

Opleiding en ontwikkeling

Figuur 1-13 Human Resources Management in functie van de strategie van de organisatie



Ook dit onderdeel van het model is terug te vinden in de regelgeving, meer bepaald in het besluit op de rechtspositieregeling. Bij de bepalingen betreffende de evaluatie van het personeel lezen we daar dat de personeelsevaluatie wordt uitgevoerd op basis van vooraf vastgestelde criteria. De evaluatiecri20 teria moeten aansluiten bij de functiebeschrijvingen en bij de doelstellingen van het bestuur . Medewerkers geven in hun werkzaamheden dagdagelijks uitvoering aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen (top-down). Evenzeer zijn zij een belangrijke bottom-up bron van informatie over die uitvoering van de beleidsdoelstellingen. Op het vlak van human resources management ligt de uitdaging er in om de juiste medewerkers in te zetten op de juiste plaats. Belangrijk daarbij is het realiseren van de betrokkenheid van de medewerkers op het beleid van de organisatie. Om zich verbonden te voelen met de doelstellingen van de organisatie moeten ze deze mee invulling hebben kunnen geven. Dat wil niet zeggen dat de medewerkers de doelstellingen moeten bepalen -dat is de taak, rol, bevoegdheid én verantwoordelijkheid van de bestuurders. Dat wil echter wel zeggen dat bij de beleidsvoorbereiding de input van de medewerkers wordt gevraagd, elk voor zijn rol in de organisatie, en dat daar rekening mee wordt gehouden bij het bepalen van de doelstellingen. We komen daar verder nog op terug (onder hoofdstuk 3), maar medewerkers zijn een belangrijke informatiebron in de beleidsen beheerscyclus, die ter beschikking staat van de organisatie zonder dat dit specifieke extra investeringen vereist. Uit de CAF-handleiding: Mensen maken de organisatie. Zij vormen de belangrijkste activa van de organisatie. De manier waarop medewerkers met elkaar omgaan en de beschikbare middelen beheren, bepaalt uiteindelijk het succes van de organisatie. Respect, dialoog, empowerment en een veilige en gezonde omgeving zijn fundamenteel om het engagement en de participatie van medewerkers te verzekeren op weg naar een uitmuntende organisatie. De organisatie beheert en ontwikkelt de competenties en mogelijkheden van de medewerkers, zowel op individueel als op een breder organisatorisch niveau en schept er ruimte voor, met het oog op de ondersteuning van de strategie en de planning en de operationele effectiviteit van de processen. Dit criterium evalueert of de organisatie het aanwezige menselijke potentieel afstemt op haar strategische doelstellingen door de human resources te identificeren, te ontwikkelen en optimaal te benutten zodat ze leiden tot succes. Om de voordelen voor de organisatie en de medewerkers zo groot mogelijk te maken, moet het personeelsbeleid zo ruim mogelijk begrepen worden. Mensen moeten ondersteund worden om hun volledig potentieel te kunnen bereiken. Zorgen voor het welzijn van de medewerkers is een belangrijk aspect van het personeelsbeleid. Als organisaties een omgeving creëren waarbinnen de medewerkers hun competenties continu kunnen ontplooien, een grotere verantwoordelijkheid kunnen opnemen en meer initiatief mogen tonen, dan dragen de medewerkers meer bij tot de ontwikkeling. Dit kan verder worden onderbouwd door de individuele prestatiedoelstellingen te linken aan de strategische doelstellingen van de organisatie, door de medewerkers te betrekken bij het opstellen van het beleid inzake rekrutering, opleiding en erkenning van hun inzet. Het volgende onderdeel van ons model sluit hier weer verder op aan en noemen wij ‘Ieder vanuit zijn rol, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden samen-werken aan het bepalen en realiseren van de strategische agenda van de organisatie’. In de EQFM-afgeleide modellen wordt dit samengevat met de term ‘leiderschap’.

20

Artikel 43 RPR Gemeente- en provinciepersoneel.



In de meer traditionele benadering van leiderschap, zeker in de Angelsaksische traditie, is leiderschap een capaciteit die wordt toegedicht aan één iemand (of een beperkt aantal mensen) aan de top van de organisatie. Eenzelfde invulling zien we ook in het CAF-model, waarbij wel een onderscheid wordt gemaakt tussen politieke leiders en overheidsmanagers. De managementteams krijgen daarbij een belangrijke verbindende rol toegewezen tussen de organisatie en de politici. Deze zienswijze volgen wij ook in ons model, maar in navolging van het INK-model gaan wij daarin nog een stap verder. In de omschrijving van leiderschap in het INK-model is het adagium: ‘leiderschap, niet alleen de taak van de top’. Leiderschap wordt hier ook omschreven als ‘je verantwoordelijk voelen voor het gedrag van een 21 ander’ . ‘Leiderschap tonen’ is dan een taak van iedereen in de organisatie. Het gaat er dan om dat, vooreerst, eenieder zijn eigen rol, taak en bevoegdheid in volle verantwoordelijkheid opneemt en uitvoert. De volgende, logische, stap is dan dat iedereen zich verantwoordelijk voelt voor het geheel van de organisatie, voor het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Waardoor dan […] een klimaat ontstaat waarin het mogelijk is dat men elkaar aanspreekt, horizontaal en verticaal, top-down en bottom-up, op elkaars 22 gedrag in relatie tot wat de organisatie nastreeft en over wat daarvoor van eenieder wordt verwacht . Bekeken vanuit de impact van het ‘te tonen’ leiderschap, kunnen we dit ook als volgt vertalen. Op macroniveau heeft leiderschap impact op de visie van de organisatie, op mesoniveau op de cultuur en structuur van de organisatie en op microniveau op de eigen rol en verantwoordelijk van elk individu binnen de organisatie. Samengevat komt dit er op neer dat de verschillende individuen binnen de organisatie hun rol vervullen zoals dat van hen verwacht wordt, de hun toegewezen verantwoordelijkheid ten volle nemen en dragen om samen te werken aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen van het bestuur. De verschillende rollen en verantwoordelijkheden in het bepalen en realiseren van de strategische agenda van het lokaal bestuur hebben we in het model gevisualiseerd zoals weergegeven in figuur 113. De raad stuurt op hoofdlijnen. De beleidsbepaling, het vastleggen van de beleidsdoelstellingen en de bijhorende actieplannen is de expliciete en exclusieve taak en verantwoordelijkheid van de raad. 23 Daarom heeft het meerjarenplan dat door de raad moet worden goedgekeurd voor het eind van het eerste werkjaar van de legislatuur in de eerste plaats een beleidsfunctie. Vanuit hun politieke visie vertalen de raadsleden de missie van het lokaal bestuur in beleidsdoelstellingen voor de duur van het meerjarenplan. De beleidsevaluatie is eveneens de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de raad. Samen met de jaarrekening moet ook de doelstellingenrealisatie aan de raad worden voorgelegd. Het expliciete doel van de nieuwe beleidsen beheerscyclus is dat de raad veel meer dan vandaag het geval is een beleidsrol gaat spelen en dat er in de raad meer ruimte en aandacht komt voor het politieke debat dan voor het technisch-uitvoerende van het beleid. Het technisch-uitvoerende is in de eerste plaats de taak en verantwoordelijkheid van de budgethouder(s). Dit is in eerste instantie de hoofdbudgethouder (college, OCMW-raad, deputatie), maar het kan ook gedelegeerd budgethouderschap zijn (secretaris, vast bureau, andere personeelsleden, zelfs wijkcomités en burgerinitiatieven). Binnen de door de raad vastgelegde beleidskaders voeren de budgethouders het taakstellend budget uit. Uiteraard dienen zij zich daarbij te houden aan de autorisaties zoals deze in het budget zijn vastgelegd, maar binnen deze lijnen dragen zij de volle verantwoordelijkheid voor de beleidsuitvoering.

21

(Hardjano & Bakker, 2006) (Hardjano & Bakker, 2006) 23 Zie ook de syllabus i.v.m. de beleidsen beheersrapporten. 22



Het managementteam heeft, zoals hoger reeds aangehaald, de verantwoordelijkheid om in te staan voor het ondersteunen van de coördinatie van de […] diensten bij de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie. Het bewaakt de eenheid in de werking, de kwaliteit van de organisatie en de werking van de […] diensten, alsook de interne communicatie. Het is belangrijk hierbij op te merken dat het management ook expliciet de verbindende rol tussen de politici en de organisatie toegewezen heeft gekregen. In de organieke regelgeving wordt bepaald dat het managementteam en het beleidsuitvoerend orgaan hierover een afsprakennota vastleggen. Deze afsprakennota bevat afspraken over de wijze waarop zal worden samengewerkt om de beleidsdoelstellingen te realiseren en over de omgangsvormen tussen bestuur en administratie. Tenminste na iedere volledige vernieuwing van de […]raad sluit de […]secretaris mede namens het managementteam een afsprakennota met het [beleidsuitvoerend orgaan] over de wijze waarop de […]secretaris en de overige leden van het managementteam met het [beleidsuitvoerend orgaan] samenwerken om de beleidsdoelstellingen te realiseren en 24 over de omgangsvormen tussen bestuur en administratie . De medewerkers, ten slotte, hebben de taak en de verantwoordelijkheid om het vastgelegde beleid tot uitvoering te brengen in de dagelijkse uitvoering van de opdrachten die tot hun functie behoren. We zagen hoger reeds dat in de rechtspositieregeling is voorzien dat deze opdrachten rechtstreeks aansluiten bij de doelstellingen van het bestuur en ook mee de criteria uitmaken voor de evaluatie van de individuele medewerker.

Figuur 1-14 'Ieder zijn rol' in het bepalen en realiseren van de strategische agenda

24

Artikel 87 §2 GD, 86 §2 OD, 84 §2 PD.



De raad legt het beleid en de te behalen beleidsdoelstellingen vast en controleert de uitvoering ervan aan de hand van de beleidsevaluatie. De hoofdbudgethouder is in de eerste plaats verantwoordelijk voor de uitvoering van dit beleid. De raad en de hoofdbudgethouders mogen van het managementteam en de medewerkers van de administratie verwachten dat zij voor de volle 100% loyaal zullen inzetten voor de realisatie van het vastgelegde beleid. Andersom echter mogen de medewerkers van het management duidelijke aansturing verwachten, net zoals het managementteam en alle medewerkers van de administratie mogen verwachten dat de hoofdbudgethouder afsprakennota naleeft en van de raad mogen verwachten dat deze duidelijke beleidskeuzes maakt en daar ook de noodzakelijke middelen tegenover stelt. Waarbij de rol van de raad sturend is op het strategisch niveau en niet op het operationele niveau.

Figuur 1-15 Het CAF-model - onderdeel Leiderschap

Uit de CAF-handleiding: De wijze waarop leiders en managers zich opstellen draagt bij tot duidelijkheid en eensgezindheid over de doelstellingen en tot de creatie van een omgeving waarin de organisatie en de medewerkers kunnen uitblinken. Leiders geven richting aan de organisatie. Leiders ontwikkelen de missie, de visie en de waarden die nodig zijn voor het succes van de organisatie op lange termijn. Door als rolmodel te fungeren en zich conform de heersende waarden te gedragen, motiveren en ondersteunen de leiders de medewerkers. Leiders ontwikkelen, implementeren en bewaken het managementsysteem van de organisatie en evalueren de prestaties en resultaten. Ze zijn verantwoordelijk voor prestatieverbeteringen en zij bereiden zich voor op de toekomst door de veranderingen door te voeren die noodzakelijk zijn om de missie van de organisatie te verwezenlijken. In de overheidssector zijn de managers de voornaamste schakel tussen de organisatie en de politici. Zij streven ernaar de verantwoordelijkheden te delen en een zekere synergie te bereiken. Ze bouwen netwerken uit om tegemoet te komen aan de behoeften van alle andere belanghebbenden.



In een representatief democratisch systeem maken de verkozen politici de strategische keuzes en definiëren ze in de verschillende beleidsdomeinen de te bereiken doelstellingen. Overheidsmanagers ondersteunen hen bij het formuleren van hun beleid met analyses, projecties op lange termijn of strategische planning. Ze zijn eveneens verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering. In de openbare sector moet daarom een onderscheid gemaakt worden tussen de rol van het politieke leiderschap en de rol van de overheidsmanagers. Het CAF legt de focus op het management van openbare organisaties en niet op de kwaliteit van het overheidsbeleid aangezien dat een politieke verantwoordelijkheid is. Naast hun specifieke waardekader delen de Europese overheidsorganisaties een aantal waarden zoals wettelijkheid, transparantie, gelijkheid, diversiteit, verwerpen van belangenvermenging, enzovoort. Leiders communiceren die waarden in de gehele organisatie en vertalen ze bijvoorbeeld in een gedragscode die als leidraad geldt voor het professionele gedrag van de medewerkers. Het volgende onderdeel van ons model is het organisatiebeheer(s)systeem, verder afgekort: OBS. Met OBS bedoelen we het systeem voor interne controle dat elk lokaal bestuur verplicht dient te hebben in uitvoering van de organieke regelgeving. Interne controle is daarbij een slechte vertaling van het Engelse ‘Internal Control’. Het Engelse begrip ‘to be in control’ betekent: beheren (beheersen), besturen, wat verder gaat dan controleren. Controleren beperkt zich tot het ‘nakijken of alles is zoals het moet zijn’. Beheren en besturen impliceert ook bijsturen in geval van afwijking. Beheersen gaat nog verder en betekent bovendien: maatregelen nemen om afwijking te voorkomen. In de organieke regelgeving is interne controle ook beschreven als beheren en beheersen. Interne controle is het geheel van maatregelen en procedures die ontworpen zijn om een redelijke zekerheid te verschaffen over: 1° het bereiken van de doelstellingen; 2° het naleven van wetgeving en procedures; 3° de beschikbaarheid van betrouwbare financiële en beheersinformatie; 4° het efficiënte en economische gebruik van middelen; 5° de bescherming van activa; 25 6° het voorkomen van fraude . Het OBS is dus het systeem dat er voor moet zorgen dat een organisatie op rechtmatige wijze haar doelstellingen bereikt, op een economische en efficiënte manier, met vrijwaring van de eigen activa en beschermd tegen fraude. Waarbij de organisatie beschikt over betrouwbare financiële en beheersinformatie. Het OBS betreft op die manier de kern van het strategisch management van de organisatie zelf. Zoals we bij aanvang van dit hoofdstuk zagen, moet de implementatie van de nieuwe beleidsen beheerscyclus planmatig beleid en strategisch management bij de lokale besturen bevorderen. Strategisch management hebben we daarbij omschreven als het (in)richten van de gehele organisatie op het bereiken van de beleidsdoelstellingen van de organisatie. Waartoe, om dat te bereiken, alle andere managementprocessen geïntegreerd worden ingezet. Het OBS is daarbij de sluitsteen van deze integratie.

25

Artikel 99 GD, 98 OD, 95 PD.



Een gedegen OBS is volgens ons opgebouwd volgens de principes van de controlepiramide, waarbij de interne audit toezicht op de werking van het OBS tot voorwerp heeft en externe audit toezicht op de interne audit.

Figuur 1-16 Controlepiramide

De basis van het systeem bevat de maatregelen om de mogelijke risico’s te beheersen die het bereiken van de doelstellingen in de weg staan. Dit noemen we de risicobeheersmaatregelen. Om de effectiviteit van deze risicobeheersmaatregelen te kunnen opvolgen hebben we meetindicatoren nodig. Deze maken mee deel uit van de basis van het systeem. Zoals we dit ook visualiseren in ons model, zijn de risicobeheersmaatregelen en beheersindicatoren te situeren als onderdeel van de kern- en ondersteunende processen van de organisatie. Wettelijk is er voor de lokale besturen geen verplichte interne audit voorzien in de strikte zin van het woord. Met name het onafhankelijk en objectief beoordelen van de mate waarin de organisatie haar werking beheerst. Anderzijds is het echter wel zo dat de leiding van de administratie van de lokale besturen, de secretaris en de financieel beheerder, een wettelijke verplichting hebben op het vlak van rapportage over de werking van het interne controlesysteem en de beheerscontrole. Daar bovenop zijn er ook de verplichte tussentijdse rapportages van de budgethouders over de stand van zaken van de uitvoering van het budget. Hoewel dit uiteraard niet geheel hetzelfde is, kunnen deze rapportages wel beschouwd worden als de tweede trap van de piramide. Binnen het procesmanagement zijn ze te situeren als onderdeel van de (be)sturende processen.

Figuur 1-17 Het OBS



Bovenaan de piramide staat de externe audit. Idealiter, binnen de principes van de single audit (waarbij dubbel werk zoveel mogelijk wordt vermeden), is deze externe audit een beoordeling van de wijze waarop de interne audit, en bij uitbreiding: het OBS, functioneert. Daar waar de interne audit er in de eerste plaats is ten behoeve van het management en het beleidsuitvoerend orgaan, is de externe audit bedoeld als hulpmiddel voor het beleidsbepalend orgaan (de raad) en de externe belanghebbenden van het bestuur. Deze externe audit moet hen de objectieve garantie geven dat de organisatie daadwerkelijk een planmatig beleid en strategisch management voert met efficiënte en economische inzet van de middelen. Het OBS biedt bottom-up vanuit de dagelijkse uitvoering van de organisatieprocessen informatie over de wijze waarop het management de organisatie beheer(s)t en over de mate waarin de doelstellingen van de organisatie al dan niet bereikt worden en dit op efficiënte en economische wijze. Dit kan echter enkel op deze wijze werken, als eerst top-down de doelstellingen van de organisatie zijn vastgelegd, de risico’s zijn bepaald en de beheersmaatregelen in de organisatieprocessen zijn ingebouwd. Op die manier is het model dat wij verder doorheen deze syllabus hanteren volledig rond. In zijn geheel ziet het er dan als volgt uit.

Figuur 1-18 Model planmatig beleid en strategisch management

De Plan-Do-Check-Act-cirkel van de beleidsen beheerscyclus hebben we uitgebreid naar het geïntegreerd geheel van de managementprocessen en benoemen we als de informatieregelkring. Daarmee wijzen we op het belang van top-down en bottom-up informatiedoorstroming in het geheel van planmatig beleid en strategisch management. De Plan-fase moet informatie verschaffen voor de Do-fase, die op haar beurt weer de informatie in zich heeft voor de Check-fase. De Check-fase biedt dan weer gegevens voor de Act-fase, die dan weer naar een nieuwe Plan-fase leidt. Wat opnieuw aangeeft dat de top van het systeem niet kan zonder info van de basis en vice-versa. De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 1-23


De pijlen die links, rechts en onderaan de informatieregelkring binnendringen, symboliseren, tenslotte, dat (het strategisch management van) een lokaal bestuur geen gesloten systeem is. Doorheen alle mogelijke fasen en via diverse kanalen krijgt het lokaal bestuur permanent informatie aangeleverd. Het is evenzeer onderdeel van het planmatig beleid en strategisch management van de organisatie om deze informatie mee op te nemen in en te verwerken via de informatieregelkring.

1.5 Het belang van strategisch management Hiervoor hebben we door middel van een model aangetoond wat strategisch management, als overkoepeld en integrerend managementproces, inhoudt en hoe daartoe in de huidige organieke regelgeving voor de lokale besturen diverse aanknopingspunten zijn ingebouwd. Dat is ook logisch, aangezien het bevorderen van de strategisch management bij de lokale besturen één van de doelstellingen was van de nieuwe organieke regelgeving. Om af te sluiten staan we nog even stil bij het belang van het voeren van strategisch management in een organisatie. Strategisch management is het managementproces dat er op gericht is de langetermijneffectiviteit te garanderen van de organisatie, op twee domeinen: 1) het werkveld van de organisatie én 2) de organisatorische capaciteiten van de organisatie zelf. Als concept is het afkomstig uit de private sector. Organisaties in de private sector worden in de basis gekenmerkt door twee eigenschappen: • Vooreerst is het eigen werkveld meestal vrij beperkt. Een internationale bierproducent zal misschien wel tientallen biersoorten in zijn gamma hebben, maar het werkveld blijft beperkt tot het produceren en verkopen van bier. • Ten tweede is het zo dat de beleidsdoelstellingen van de organisatie vaak ook vrij beperkt zijn en in feite herleid kunnen worden tot: winstmaximalisatie voor de aandeelhouders. De enige beperking op dat laatste is dat niet alle winst kan worden opgesoupeerd, zonder het risico dat de organisatie op langetermijn niet blijft bestaan. Er moet met andere worden een deel van de winst geïnvesteerd worden in nieuwe ontwikkelingen, uitbreiding, nieuwe markten, enz… Dat wankel evenwicht creëert de noodzaak aan strategisch management bij private organisaties. Zo efficiënt en effectief mogelijk werken om te zorgen voor winstmaximalisatie, gecombineerd met steeds verdere ontwikkeling van de organisatie zelf. (Waarbij ontwikkeling niet hetzelfde is als groei.) Die efficiëntie en effectiviteit kan enkel bereikt worden door de organisatie als geheel te richten en te stroomlijnen op het realiseren van de doelstellingen van de organisatie. Alle activiteiten die daar niet toe bijdragen vormen een risico en moeten stopgezet of bijgestuurd worden. Alle benodigde middelen moeten daartoe steeds en tijdig in de organisatie aanwezig zijn. Alle processen moeten daar op de meest efficiënte wijze op afgestemd zijn. Alle personeelsleden moeten bij die finaliteit betrokken zijn. Alle personeelsleden moeten daarop gestuurd, gevolgd en geëvalueerd worden. De nodige vaardig26 heden moeten daartoe aangeworven, ontwikkeld en onderhouden worden . Wanneer we daartegenover de lokale besturen bekijken, dan lijkt het wel alsof deze net het tegenovergestelde zijn van een private organisatie. Vooreerst is het werkveld in oneindig breed. De burger/klant komt met de lokale overheid in contact in tal van (zo niet alle) aspecten van zijn leven. En bovendien is dat contact er elke dag, gewild en ongewild. Ten tweede is winstmaximalisatie zowat de laatste doelstelling van een lokaal bestuur én hoeft een lokaal bestuur zich in principe geen zorgen te maken over zijn langetermijn voortbestaan. Waarom zou een lokaal bestuur dan aan strategisch management gaan doen, als het zo erg verschilt van een private organisatie? Oefening 5: geef een vijftal redenen waarom het voeren van strategisch management zinvol is voor lokale besturen.

26

(Bruggeman & Slagmulder, 2001)



De redenen zijn voor de hand liggend. Precies omwille van het brede werkveld is het des te belangrijker om de focus strak gericht te houden op de te realiseren doelstellingen. En natuurlijk is winstmaximalisatie geen doel, maar zo efficiënt en economisch werken met de beschikbare middelen is dat uiteraard wel. En die middelen zijn immer schaars, terwijl de noden immer groot blijven. Verder wordt ook de verantwoordingsdruk steeds groter, vanuit diverse hoeken. De burger/belastingbetaler wordt steeds mondiger en verlangt ook van zijn overheid efficiëntie, kwaliteit en effectiviteit en vraagt ook meer dan vroeger publieke verantwoording en transparantie. De lokale beleidsvoerders eisen van de administratie dat de door hen vooropgestelde doelen gerealiseerd worden. Diverse hogere overheden vragen verantwoording over het gevoerde beleid voor het verkrijgen van subsidies. Het zijn allemaal even zoveel trends die al een tijd aan de gang zijn en waarvan het er niet naar uitziet dat ze eerstkomend zullen verdwijnen, wel in tegendeel. Een interessante oefening om nog even stil te staan bij het belang en de impact van het voeren van 27 strategisch management is die rond het model ‘strategische focus’ van Treacy en Wiersema . Deze auteurs hebben drie strategieën ontwikkeld die een organisatie kan voeren, gebaseerd op wat zij noemen ‘waardedisciplines’. Ze bedoelen hiermee ‘waarde in functie van de klant’. Hoewel dit model oorspronkelijk bedoeld is voor private ondernemingen, kan het als oefening evengoed toegepast worden op de overheids- en non-profitsector. Treacy en Wiersema onderscheiden volgende drie mogelijke strategieën voor een organisatie vanuit de waarde voor de klant: 1) operationele excellentie, 2) productleiderschap en 2) klantenintimiteit. Klantenintimiteit moet hier niet verward worden met klantentevreden. Elk van de drie strategieën mikt immers op klantentevredenheid, zij het via een verschillende strategie. Een organisatie kan maar in één van de drie strategieën echt uitblinken. Er moeten dus keuzes gemaakt worden. Deze keuze wordt omschreven als de strategische focus waar de organisatie zich op richt. We geven hieronder een omschrijving van elk van de drie strategieën. Operationele excellentie De klant voorzien van betrouwbare producten of dienstverlening tegen competitieve prijs en makkelijk te verkrijgen met zo min mogelijk ongemakken. Men houdt zich niet of nauwelijks bezig met innovaties of een-op-eenklantrelaties. Productleiderschap De klant innovatieve producten en diensten aanbieden (het beste op de markt) volledig tegemoetkomend aan de noden van de klant en grensverleggend op het vlak van product en dienstverlening. Klantenintimiteit De klanten persoonlijk kennen en in staat zijn om snel te antwoorden op hun specifieke en speciale noden, met producten en diensten op maat. Met de individuele klant wordt een nauwe band opgebouwd. Maatwerk en flexibel inspelen op de klantvraag is het credo. Oefening 6: geef op basis van voorgaande omschrijvingen aan welk type strategie, strategische focus, jouw lokaal bestuur op dit moment (bewust of onbewust) volgt. Geef vervolgens aan welke type strategie jouw lokaal bestuur volgens jou zou moeten volgen voor de volgende zes jaar.

27

(Kleijn & Rorink, 2010)



Het is belangrijk om in te zien dat elk van de drie mogelijke strategieën klantgericht is en dus niet enkel de strategie klantenintimiteit. Klantenintimiteit legt in de klantrelatie de nadruk op de bijzondere specifieke wensen van elke individuele klant. Bij productleiderschap is de klant even belangrijk, maar dan als afnemer van altijd het nieuwste van het nieuwste. Bij productleiderschap draait de strategie evenzeer om de klant, maar dan op zoek naar betrouwbare en efficiënte dienstverlening. Gelet op de eigenheid van lokale besturen is hier, misschien in tegenstelling tot het eerste intuïtieve aanvoelen, in principe eigenlijk maar één keuze mogelijk, met name: operationele excellentie. Hieronder volgt een beschrijving van de karakteristieken van de type-organisatie van elk van de drie mogelijk strategieën. Daaruit blijkt dat productleiderschap of klantenintimiteit voor een lokaal bestuur, of voor een overheid in het algemeen, eigenlijk niet mogelijk is. Zeker niet voor het geheel van de organisatie. De principes van rechtsgelijkheid staan bijvoorbeeld voor heel wat basisdienstverlening een strategie van klantenintimiteit in de weg. De principes van laagdrempeligheid en zuinigheid dwingen de lokale besturen naar operationele excellentie. Is het dan niet mogelijk dat één of meerdere diensten een andere strategie volgen, een andere strategische focus kiezen, dan de rest van de organisatie? We denken bijvoorbeeld aan een cultuurcentrum of een thuiszorgdienst. Theoretisch kan dat, maar in de praktijk wordt dat heel moeilijk sturen voor het managementteam, precies omwille van de grote verschillen in karakteristieken. Dit bemoeilijkt het voeren van strategisch management voor de organisatie. Alle functies en activiteiten binnen de organisatie worden dan immers niet meer gegroepeerd en gericht op de realisatie van één zelfde strategische agenda. Die situatie verandert echter weer op het moment dat een dergelijke dienst een zelfstandige entiteit wordt, een IVA of EVA. Op dat moment kan deze immers een eigen strategie met de bijhorende karakteristieken gaan voeren, zonder dat dit interfereert met de rest van de organisatie. Kenmerken van een organisatie in de strategie ‘Operationele excellentie’: 1) Karakteristieken: a) De doorloop van een product is ‘end-to-end’ geoptimaliseerd en gestroomlijnd om kosten te minimaliseren. b) Activiteiten zijn gestandaardiseerd, vereenvoudigd, start gecontroleerd en centraal gepland, waarbij weinig beslissingen worden overgelaten aan lager management. c) Managementsystemen hanteren vaste normen en zijn gericht op snelle transacties die vastliggen en op elkaar zijn afgestemd. 2) Beschrijving medewerkers: Men kent in principe geen helden, iedere medewerker moeten vervangbaar zijn in het proces. Hooguit erkenning voor degenen die het proces verbeteren in termen van efficiëntie en effectiviteit. Diensten zijn ingedeeld per proces. 3) Beschrijving proces: Centraal gestuurde en beheerde processen, standaardprocessen organisatiebreed. 4) Beschrijving processturing: Van belang zijn de doorlooptijd van productie, kosten per geproduceerde eenheid, constante kwaliteit. Kernprocessen: processen gericht opsturen van efficiëntie in de gestandaardiseerde operationele omgeving. Kenmerken van een organisatie in de strategie ‘Productleiderschap’: 1) Karakteristieken: a) Het focussen op R&D en de exploitatie van de markt. b) Een losse ad hoc organisatiestructuur die voortdurend wordt aangepast aan de nieuwe ondernemingsplannen en koerswijzigingen, die karakteristiek zijn voor het werk op onontgonnen terrein. c) Resultaatgerichte managementsystemen die het succes van een product evalueren en belonen en die ruimte bieden voor experimenteren. d) Een bedrijfscultuur die de prestaties en de fantasie van het individu stimuleert, en die onverwachte ideeën en een toekomstmentaliteit aanmoedigt. De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 1-26


2) Beschrijving medewerkers: De helden in de organisatie zijn de ontwikkelaars die technologische vernieuwingen teweeg brengen. Focus ligt op de innovatieve kracht. Teams zijn vaak losse cellen of projecten. 3) Beschrijving proces: De processen zijn gericht op zeer snelle productontwikkeling vanuit de losse organisatiestructuur, vaak bestaan uit multidisciplinaire, zelfsturende cellen of een voornamelijk projectmatig op een lerende organisatie. 4) Beschrijving processturing: Belangrijk zijn time-to-market, resultaten bij de product, kennismanagement. Kernprocessen: processen aan de ontwikkelkant, zoals projectmanagement. Kenmerken van een organisatie in de strategie ‘Klantenintimiteit’: 1) Karakteristieken: a) Een grote nadruk op de kernprocessen: ‘solution development’ (dat wil zeggen het helpen van de klant bij het begrijpen wat er nodig is), resultaatmanagement (er voor zorgen dat wat nodig is correct wordt geïmplementeerd), en een relatiemanagement. b) Een organisatiestructuur die de beslissingsbevoegdheid gedelegeerd aan de mensen die het dichtst bij de klant zitten. c) Een managementsysteem dat zich richt op een goed geselecteerde, met veel zorg omgeven, klantenkring. d) Een bedrijfscultuur die is ingesteld op specifieke in plaats van algemene maatregelen en op een langdurige goede relaties met klanten. 2) Beschrijving medewerkers: De helden zijn degenen die, vaak op individuele basis, door de hoge servicegraad de klantrelatie versterken en de klantwensen realiseren. Teams zijn gecentreerd rond de klant. 3) Beschrijving proces: Alle processen zijn gecentreerd rond, en worden geïnitieerd door klantenorders of service. Zo nodig kan decentraal worden besloten een bepaalde procesgang te wijzigen ten behoeve van een klant. 4) Beschrijving processturing: Van belang zijn klantentevredenheid, klantgerichtheid, aantal klachten, product portfolio is breed en diep, sturen op service levels, ‘excelling quality’. Kernprocessen: processen aan de klant kant, zoals account management en service level management. Figuur Figuur 1-19 en Figuur 1-20 tonen respectievelijk een overzicht van de belangrijkste eigenschapen van elk van de drie strategische focussen en een grafische voorstelling van het model met een aantal voorbeelden.

Figuur 1-19 Strategische focus Treacy en Wiersema - overzicht De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 1-27


Figuur 1-20 Strategische focus Treacy en Wiersema - figuur

Ter afsluiting van dit item nog twee nuanceringen bij het model van de strategische focus, die de ontwerpers ervan zelf reeds bij aanvang meegaven. Basisuitgangspunt van het model is dat een organisatie slechts in één van de drie waardedisciplines echt goed kan zijn. Wanneer een organisatie zou (willen) uitblinken in twee strategieën kan zou dat niet kunnen (of niet lang vol te houden zijn). Een aanvulling daarop is dat een excellente organisatie, naast haar gekozen strategische focus, ook steeds een bepaalde minimale drempel moet halen in de twee andere strategieën, zoals getoond met de rode driehoek in figuur Figuur 1-21. In het andere geval zal de te eenzijdige focus ook niet het gewenste effect hebben.

Figuur 1-21 Strategische focus Treacy en Wiersema - minimale drempelwaarde



De tweede nuancering is dat Treacy en Wiersema in hun eigen onderzoek een aantal bedrijven vonden die er in geslaagd waren uit te blinken in twee van de drie strategieën. Deze bedrijven waren er blijkbaar toch in geslaagd om de ‘[…] inherente spanningen tussen het organisatiemodel van elk van 28 de beide waardedisciplines op te lossen.’ . Hun voorspelling was dan ook dat ‘[…] uitblinken in één waardediscipline in de toekomst het minimum zal zijn voor een bedrijf om echt groot te worden en te blijven. De echt grote winnaars van de toekomst zullen die bedrijven zijn die in twee waardedisciplines 29 kunnen uitblinken.’ . Conclusie is in elk geval wel dat een organisatie die tracht uit te blinken in elk van de drie strategische focussen aan het eind van het verhaal waarschijnlijk eindigt met niets. Geen enkele organisatie krijgt dat naar mensen en middelen gemanaged. Dat betekent dus dat er altijd keuzes gemaakt zullen moeten worden en dat eens die keuze gemaakt alle activiteiten en functies binnen de organisatie daarop ook (in)gericht moeten worden.

1.6 Het belang van planmatig beleid Blijft tenslotte nog de vraag waarom een lokaal bestuur aan planmatig beleid zou gaan, los van het feit dat dit met de nieuwe organieke regelgeving een wettelijke verplichting is. Er zijn immers tal van redenen te bedenken om dat niet te doen. De bekendste daarvan zijn: de toekomst is niet te voorspellen, een lokaal bestuur moet snel kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen die zich aan dienen, dergelijke plannen belanden toch onderaan in de schuif, wat we vandaag plannen is morgen mogelijk al verouderd, enz… Vooreerst is het zo dat een aantal van deze redenen vooral argumenten zijn om planmatig beleid onderdeel te maken van het ruimer geheel van strategisch management en dus een pleidooi zijn om niet enkel de nieuwe beleidsen beheerscyclus te implementeren, maar om deze ook in te bedden in het ruimere perspectief van permanente organisatieontwikkeling. Doorheen dit inleidend hoofdstuk hebben we trachten aan te tonen dat planmatig beleid voeren de kern vormt van een efficiënte organisatie. Én dat deze kern gelinkt is aan alle andere processen die te maken hebben met het beheer van de organisatie. Het is die inbedding van de beleidsen beheerscylcus die maakt dat planmatig beleid wel kan werken. Wanneer het beleidsplan in een top-down én bottom-up beweging gemaakt wordt, rekening houdend met de beschikbare mensen en middelen, dan vergroot de kans dat het plan een realistisch uitvoerbaar plan is. Als het plan duidelijke hoofdlijnen aangeeft en de (in)richting van de organisatie daarop ook organiseert, dan vergroot de kans de het plan in de gewenste richting wordt uitgevoerd. Als medewerkers op een duidelijke wijze zien hoe hun dagelijks werk bijdraagt tot de realisatie van de doelstellingen van de organisatie, dan is dat een motiverende factor om goed werk af te leveren. Als informatie vanuit de dagelijkse uitvoering van de organisatieprocessen doorstroomt naar de lange termijn planning, dan kan men de toekomst nog niet voorspellen, maar wel de trends aanvoelen die op dit moment zelf en voor de (nabije) toekomst een rol spelen. Ten tweede is er de vaststelling dat heel wat van de genoemde redenen niet enkel gelden voor (lokale) overheden, maar evenzeer voor andere non-profitorganisaties én voor ondernemingen op de private markt. Maar toch kiezen heel wat van deze laatsten er uitdrukkelijk, en met succes, voor om het beleid van de organisatie op planmatige wijze te voeren. De reden daarvoor is waarschijnlijk te vinden in het feit dat ondanks alle mogelijke nadelen die er voor deze manier van werken te vinden zijn, de voordelen blijkbaar meer gewicht in de weegschaal leg30 gen . Oefening 7: geef een aantal mogelijke redenen waarom een lokaal bestuur zijn beleid op een planmatige wijze zou voeren.

28

(Treacy & Wiersema, 1993) Ibidem. 30 (Mouwen, 2008) 29



Volgens onze definitie is planmatig beleid het bewust en systematisch proces van het vastleggen van het geheel van te realiseren doelstellingen, tezamen met de in de tijd uitgezette acties en de daarvoor benodigde middelen om deze doelstellingen te bereiken. Gevolgd door de consequente uitvoering van de vastgelegde acties en de opvolging en evaluatie van het resultaat van deze uitvoering. Het grote voordeel van deze manier van werken in elk geval dat ze duidelijkheid biedt. Duidelijkheid voor eenieder die op een of andere manier bij de organisatie betrokken is, als medewerker, leidinggevende, bestuurder, klant/burger, samenwerkingspartner, over waar de organisatie voor staat en voor gaat. Het vormt zoals gezegd de kern van ons model van strategisch management. Omwille van de eenvoudige reden dat een organisatie pas (in)gericht kan worden op het bereiken van haar strategische agenda als deze er ook daadwerkelijk, geëxpliciteerd, is. Elke organisatie heeft immers en doel en een beleid om dat doel te bereiken, beleidsdoelstellingen. Te vaak is dat doel echter niet eenduidig, niet bij iedereen bekend (soms zelfs slechts bij enkelen) en/of is niet voor iedereen klaar welke middelen mogen, moeten of zullen worden ingezet om dat doel te bereiken. Evenmin als voor iedereen duidelijk is welke rol hij daar als onderdeel van het raderwerk van de organisatie in te spelen heeft. Planmatig beleid helpt om die duidelijkheid te creëren. Zoals in het verhaal van Alice in Wonderland. Wanneer Alice op een bepaald moment aan de Cheshire Cat vraagt: “Weet u alsjeblieft welke kant ik uit moet?”. Waarop de kat antwoordt: “Dat hangt af vanwaar je uit wil komen!”. Waarop Alice weer: “Dat maakt niet zoveel uit, als ik maar ergens uitkom.”. En de kat antwoordt: “Dan maakt het toch ook niet uit welke kant je uitgaat!”. Wat uiteraard niet de situatie is die we als lokaal bestuur wensen voor onze organisatie.

Figuur 1-22 Alice in Wonderland en de Cheshire Cat


2 De beleidsen beheerscyclus Inhoud 2

De beleidsen beheerscyclus ....................................................................................................... 2-1 2.1

Overzichten........................................................................................................................... 2-2

2.1.1

Figuren .............................................................................................................................. 2-2

2.1.2

Definities ........................................................................................................................... 2-2

2.1.3

Oefeningen ....................................................................................................................... 2-2

2.2

Inleiding ................................................................................................................................ 2-3

2.3

De beleidsen beheerscyclus in verhouding tot de missie en de visie van de organisatie . 2-3

2.4

De geïntegreerde beleidsen beheerscyclus ontleed .......................................................... 2-6

2.5

Over soorten doelstellingen ................................................................................................ 2-11

2.6

De doelstellingenindeling in de beleidsdocumenten .......................................................... 2-16

2.7

Over SMART-doelstellingen ............................................................................................... 2-22

Hoofdstuk 2: De beleidsen beheerscyclus

2.1 Overzichten 2.1.1 Figuren Figuur 2-1 De beleidsen beheerscyclus - basis ............................................................................................. 2-3 Figuur 2-2 Voortplannen en terugtellen ........................................................................................................ 2-8 Figuur 2-3 De integratie tussen meerjarenplan en budget............................................................................. 2-9 Figuur 2-4 De integratie tussen meerjarenplan en budget - schema 2 ......................................................... 2-10 Figuur 2-5 Vier vlakken voor de doelstellingenfocus, vertrekkend vanuit de missie en de visie van de organisatie, in een evenwichtige mix ................................................................................................... 2-12 Figuur 2-6 Matrix van de doelstellingenbreedte .......................................................................................... 2-13 Figuur 2-7 Richting, focus en breedte van doelstellingen in hun onderlinge hiërarchie ............................... 2-14 Figuur 2-8 Doelstellingenboom, doelstellingenpiramide, doelstellingencascade ......................................... 2-15 Figuur 2-9 Doelstellingenpiramide met de BBC-terminologie ...................................................................... 2-16 Figuur 2-10 Van missie naar acties .............................................................................................................. 2-17 Figuur 2-11 Beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties in meerjarenplan en budget .............................. 2-18 Figuur 2-12 Acties worden gerealiseerd door het uitvoeren van processen................................................. 2-19 Figuur 2-13 Voorbeeld opbouw beleidsrapporten ....................................................................................... 2-19 Figuur 2-14 Schema mogelijke indeling doelstellingenpiramide .................................................................. 2-20 Figuur 2-15 Eigenschappen van doelstellingen AMORE, MAGIE, SMART ..................................................... 2-24

2.1.2 Definities Geïntegreerde beleidsen beheerscyclus ...................................................................................................... 2-5 Balanced Scorecard ..................................................................................................................................... 2-11 2.1.3 Oefeningen Missie lokaal bestuur .................................................................................................................................... 2-3 Vergelijking nieuwe beleidsen beheerscyclus met huidige budgetcyclus................................................... 2-10 Doelstellingensoorten ................................................................................................................................. 2-13



2.2 Inleiding Zoals we hiervoor zagen, is de beleidsen beheerscyclus dé kern en hét sturend proces binnen het geheel van het strategisch management van een organisatie. Als strategisch management binnen een organisatie erop gericht is om de strategische agenda van die organisatie te realiseren, dan moet er eerst en vooral een strategische agenda zijn. Vervolgens wordt die in uitvoering gebracht én wordt systematisch opgevolgd hoe het met die uitvoering is gesteld. Aan het einde wordt ten slotte geëvalueerd hoe en in welke mate de vooropgestelde strategische agenda uiteindelijk gerealiseerd werd. Op deze manier is ook onmiddellijk de beleidsen beheerscyclus in zijn meest essentiële vorm beschreven. Hoewel er modellen bestaan van de beleidsen beheerscyclus met meer dan 12 stappen, is hij in essentie in drie sub-processen samen te vatten: 1. Beleidsplanning: het vastleggen van de doelstelling, het ramen van de kosten en het programmeren van de uitvoering van de doelstellingen. 2. Beleidsuitvoering en opvolging (ook wel monitoring genoemd): de vastgelegde plannen uitvoeren en de uitvoering opvolgen, samen met de registratie van de bijhorende financiële verrichtingen in de boekhouding. 3. Beleidsevaluatie: de mate van realisatie van de voorgestelde doelstellingen wordt gemeten en geëvalueerd, samen met de eindafrekening van de betreffende boekhoudperiode.

Figuur 2-1 De beleidsen beheerscyclus - basis

In dit hoofdstuk bespreken we de beleidsen beheerscyclus algemeen. We richten ons daarbij op twee zaken: 1) het belang van de onderlinge samenhang van de verschillende elementen van de cyclus en 2) de manier waarop de uitvoering van de cyclus is beschreven in de regelgeving, meer bepaald de reglementering inzake de beleidsen beheersrapporten. Bij dat laatste behandelen we uitdrukkelijk niet de wettelijke bepalingen inzake de vorm van deze rapporten, evenmin als de procedure tot goedkeuring ervan. Dat maakt voorwerp uit van een specifieke opleiding. In deze cursus bespreken we de inhoud van de rapporten en hoe deze inhoud tot stand komt. In dit algemeen hoofdstuk gaan we ook niet in op de details van elke fase van de beleidsen beheerscyclus afzonderlijk. Dat maakt het voorwerp uit van de volgende drie hoofdstukken.

2.3 De beleidsen beheerscyclus in verhouding tot de missie en de visie van de organisatie De doelstellingen die een organisatie via het voeren van een geïntegreerde beleidsen beheerscyclus wil bereiken bestaan in principe niet op zichzelf. Idealiter vertrekken ze vanuit een ruimer kader dat benoemd wordt als de missie en visie van de organisatie. De begrippen missie en visie worden zowel De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 2-3


in de literatuur als in gebruik op verschillende manieren ingevuld, afhankelijk van het achterliggend 1 theoretisch model dat men hanteert . In de zogenaamde culturele school, komt de visie voor de missie. De visie is dan de ‘toekomstdroom’ van de leider van de organisatie. Het is zijn visionaire inzicht dat hem er in de eerste plaats toe brengt de organisatie als dusdanig op te richten. Vervolgens wordt daaruit dan de missie afgeleid. De missie is daarbij de beschrijving van de wijze waarop de organisatie zich tegenover de buitenwereld en tegenover de medewerkers wil gedragen. Deze invulling van de begrippen missie en visie is zeer toepasselijk voor profit-organisaties, maar niet op de praktijk van de openbare sector. Organisaties in de openbare sector, openbare besturen, maken onderdeel uit van een bepaalde staatsinrichting en zijn belast met de realisatie van een bepaalde opdracht, een missie. Bij openbare besturen komt de missie dus als eerste, en geeft deze een antwoord op de vraag naar de reden van bestaan van de betreffende publieke organisaties. Voor de Vlaamse lokale besturen is deze missie vastgelegd in artikel twee van de respectievelijke organieke decreten. Oefening 1: Geef de missie van uw lokaal bestuur, zoals deze in artikel 2 van de organieke besluiten is beschreven. De visie bij een openbaar bestuur is dan de invulling die de beleidsvoerders geven aan de manier waarop de missie gerealiseerd moet worden. De visie is bijgevolg de politiek-ideologische invulling van de missie. Dat is zeker zo wat het extern te voeren beleid van de organisatie betreft. De beleidsvisie is per definitie het primaat van de politiek. Met de visie leggen de bestuurders meteen ook de grenzen van het te voeren beleid vast. Zij bepalen de manier van kijken en zij openen het strategisch venster waardoor naar de missie wordt gekeken. Het is dan ook een filter. Beleid maken is kiezen en kiezen is verliezen. Daarom is het belangrijk dat de beleidsvisie duidelijk geëxpliciteerd wordt. Bij de aanvang van de legislatuur is dat de eerste fundamentele taak voor de bestuursploeg. De beleidsvisie moet een wervende kracht hebben. Ze dient immers gedurende zes jaar voor de organisatie als een lichtbaken aan de horizon. Daarom is het ook aan te raden om van de visie zelf geen boekwerk te maken. Idealiter is de visie samengebald in twee à drie alinea’s en handelt ze over de grote lijnen. Aanvullend kan een meer uitgebreide tekst bestaan die de visie ruimer en meer gedetailleerd toelicht. In de strategische nota worden de beleidsdoelstellingen en de beleidsopties voor het ex2 tern en intern te voeren […]beleid op elkaar afgestemd en geïntegreerd weergegeven . Conform de wetgeving moet de strategische nota van het meerjarenplan de beleidsdoelstellingen en de beleidsopties voor het extern én intern te voeren beleid op elkaar afgestemd en geïntegreerd weergeven. Het is bijgevolg logisch dat de visie niet enkel handelt over het extern beleid, maar ook voor het intern beleid (de organisatieontwikkeling, -inrichting,…), de te volgen richting aangeeft. Hier verschijnt de top-down en bottom-up-filosofie voor de eerste maal in de beleidsen beheerscyclus. Daar waar de externe beleidsvisie een top-down-verhaal is, geldt voor de organisatievisie (het intern beleid) dat die zeker mee bottom-up gevoed moet worden. Hier heeft het managementteam zijn rol te spelen. Vervolgens kan de organisatievisie dan de basis vormen voor de afsprakennota tussen managementteam en beleid. Één visie voor het lokaal bestuur als geheel vormt de noodzakelijke start voor de beleidsen beheerscyclus. Dat wil echter niet zeggen dat voor bepaalde beleidsgebieden of organisatieonderdelen geen specifieke eigen visie meer geschreven kan worden. Zolang deze maar passen in de hoger liggende visie én onderling op elkaar zijn afgestemd. Een logische werkwijze is dan ook dat eerst, top-down,

1 2

(Mandour, Bekkers, & Waalewijn, 2005); (Desmidt & Heene, 2005) Artikel 146 GD, 146 OD en 142 PD.



door de beleidsvoerders, de overkoepelende beleidsvisie voor de bestuursperiode wordt vastgelegd, bijvoorbeeld in het bestuursakkoord. Binnen het kader van die overkoepelende visie kan het managementteam dan, in een interactief proces met de diensten van de administratie, een visie op het intern te voeren beleid ontwikkelen. Bij deze visie op de interne werking van de organisatie horen ook de (kern)waarden van de organisatie. 3 De drie mogelijke strategieën uit het model van de waardedisciplines van Traecy en Wiersema (zie ook hoofdstuk 1: Inleiding), kunnen hierbij een hulpmiddel zijn. Vervolgens wordt deze visie ter goedkeuring aan de beleidsvoerders voorgelegd. Op die manier ontstaat een gedragen visie voor heel de organisatie over het intern en extern te voeren beleid. Een volgende stap kan dan zijn dat onderliggende entiteiten van het bestuur (departementen, afdelingen, diensten, intern verzelfstandigde agentschappen,…) hun eigen visie schrijven, afgeleid van de overkoepelende visie. Hoewel dit een omslachtige oefening kan lijken, raden wij toch aan ze uit voeren. De visie vormt immers het fundament voor de verdere beleidscyclus. Ze helpt mee om van bij aanvang voor heel de organisatie de neuzen in dezelfde richting te hebben. Bovendien is het belangrijkste kenmerk van missie en visie niet wat daarvan op papier is gezet, maar wel het proces dat daartoe heeft geleid. Wil een missie en visie betekenis hebben voor medewerkers en andere stakeholders dan zal ze geba4 seerd moeten zijn op ideeën, opvattingen en ambities die men met elkaar deelt, of wil delen . Het geven van een voorbeeld van een visie is gevaarlijk, omdat dat uitnodigt tot ‘knippen en plakken’. Iets wat bij een visiebepaling uiteraard uit den boze is. Toch geven we hierbij een voorbeeld. Het betreft de visie van de gemeente Ravels. We hebben deze visie via het internet gevonden door via Google te zoeken op de woorden ‘visie gemeente’. Via deze zoekterm kan u zelf nog andere voorbeelden vinden. “We willen Ravels behouden als een landelijke en groene gemeente en verder uitbouwen tot een hedendaagse gemeenschap waar het vandaag en morgen goed is om te leven en te werken. Om dit waar te maken willen we, binnen een gezond financieel kader en vanuit een duidelijke langetermijnvisie, zorgen voor een kwaliteitsvolle en correcte dienstverlening voor alle inwoners, verspreid over de vijf dorpskernen. Een goede verstandhouding tussen bestuurders en medewerkers staat hierbij centraal. Toelichting bij de basistekst: We willen Ravels behouden als een landelijke en groene gemeente … •

• •

Ravels is een groene en landelijke gemeente met veel open ruimte en natuur. Deze opportuniteiten geven ons de mogelijkheid om toerisme, sport en vrijetijdsactiviteiten te ontwikkelen. Het behouden van deze sterke punten mag niet ten koste gaan van andere sectoren. We moeten oog hebben voor onze specifieke geografische ligging en de kansen hiervan optimaal benutten.

… en verder uitbouwen tot een hedendaagse gemeenschap waar het vandaag en morgen goed is om te leven en te werken. • •

Het gemeentebestuur wil een duurzame samenleving uitbouwen met oog voor de toekomst van onze kinderen. We willen de lokale economie en de plaatselijke tewerkstelling stimuleren, door opportuniteiten te benutten.

Om dit waar te maken willen we, binnen een gezond financieel kader …

3 4

(Treacy & Wiersema, 1993) (Nieuwenhuis, 2003-2010)



•

Een financieel gezonde situatie moet de basis blijven van ons beleid.

… en vanuit een duidelijke langetermijnvisie, … •

We willen werken met een langetermijnvisie die doordachte keuzes verwoordt en die werkt vanuit strategische doelstellingen.

… zorgen voor een kwaliteitsvolle en correcte dienstverlening voor alle inwoners, … • • •

• •

Een correcte dienstverlening voor iedere burger is belangrijk. Een aangepaste externe communicatie moet ervoor zorgen dat de gemeente bij haar bewoners zichtbaar wordt en uitstraling krijgt. Het verenigingsleven is erg belangrijk om tot een echte gemeenschap te komen. Een uitgebreid netwerk van ondersteunende faciliteiten voor verenigingen is dan ook belangrijk. We willen met een sterk sociaal beleid een speciale zorg voor medemensen met minder kansen ontwikkelen. We willen alle inwoners integreren in onze gemeente. De spanning tussen het bewaren van onze eigenheid en het openstaan voor andere culturen is hierbij een permanente evenwichtsoefening.

… verspreid over de vijf dorpskernen. • •

De gemeente voert één gecentraliseerd beleid. Niet alle infrastructuur moet in iedere dorpskern aanwezig zijn. We willen de vijf dorpskernen levendig houden. Een goed en evenwichtig uitgebouwde gemeentelijke infrastructuur is hierbij belangrijk.

Een goede verstandhouding tussen bestuurders en medewerkers staat hierbij centraal. • • • • • •

De beleidslijnen van het gemeentebestuur worden door de mandatarissen uitgetekend en door het personeel tot uitvoering gebracht. Iedereen is op zijn plaats verantwoordelijk voor een gedeelte van de goede werking van de gemeente. Vertrouwen geven en krijgen is op alle niveaus belangrijk. Het managementteam is een belangrijke schakel in het professioneel uitbouwen van de organisatie. Eerlijkheid, loyauteit en collegialiteit zijn belangrijke waarden. We willen werken met personeel: o dat goed opgeleid is o dat een groot verantwoordelijkheidsgevoel heeft o dat sterk gemotiveerd en betrokken is.”

De basisvisie in dit voorbeeld beslaat één paragraaf, die vervolgens verder wordt uiteengerafeld en toegelicht. De inhoud betreft zowel het extern als intern te voeren beleid. De krachtlijnen voor het extern te voeren beleid zijn er in vervat en verder ook heel duidelijk op welke wijze (intern) men dit wil realiseren.

2.4 De geïntegreerde beleidsen beheerscyclus ontleed De term beleidsen beheerscyclus wordt vaak in één adem genoemd met het bijvoeglijk naamwoord geïntegreerd. Geïntegreerd wil zeggen: ‘tot een geheel gemaakt’. Een geïntegreerde beleidsen beheerscyclus betekent dus dat de verschillende onderdelen van de cyclus zodanig georganiseerd en op elkaar afgestemd zijn, dat ze samen een geheel vormen.



In de decretale beleidsen beheerscyclus voor de lokale besturen is die integratie er concreet op vier vlakken: 1. De output van elke fase van de cyclus vormt (mee) input voor de volgende fase; 2. Het gebruik van financiële middelen wordt gelinkt aan beleidsdoelstellingen; 3. Het jaarlijks, operationeel, beleid past in een meerjarig, strategisch, beleid; 4. Het beleid wordt ondersteund door het beheer. Als de output van elke fase (mee) de input vormt voor de volgende fase, dan bepaalt de volgende fase logischerwijze ook mee de eisen waaraan die output moet voldoen. De output van de fase van de beleidsplanning zijn de beleidsdoelstellingen. Die beleidsdoelstellingen moeten zo zijn opgebouwd dat ze duidelijk richtinggevend zijn voor de beleidsuitvoering. Ze moeten niet alleen het te bereiken resultaat beschrijven (wat), maar ook wat er moet gebeuren om dit resultaat te bereiken (hoe) én ook welke middelen daartoe voorzien worden (waarmee). Dat vinden we ook op die manier terug in de regelgeving. Zoals hoger al aangegeven moeten in de strategische nota van het meerjarenplan beleidsdoelstellingen voor het te voeren beleid worden opgenomen. Het Besluit van de Vlaamse Regering van 25 juni 2010 beschrijft de elementen waaruit een beleidsdoelstelling moet bestaan. Elke beleidsdoelstelling bestaat uit: 1° een specifieke omschrijving van het vooropgestelde resultaat of eventueel van het vooropgestelde effect dat de raad wil bereiken voor het extern of intern te voeren beleid. In de mate van het mogelijke en het nuttige wordt dat resultaat of dat effect meetbaar gemaakt; 2° een of meer actieplannen die ondernomen zullen worden voor de realisatie van de beleidsdoelstelling. In elk actieplan wordt de realisatietermijn aangegeven; 3° de raming van de ontvangsten en uitgaven per jaar waarop de beleidsdoelstelling 5 betrekking heeft . In het verslag aan de Vlaamse Regering bij het besluit staat hierover te lezen dat: “[…] Artikel 6 bepaalt dat er per beleidsdoelstelling steeds drie vragen moeten beantwoord worden: • Wat willen we bereiken? • Wat gaan we daarvoor doen? • Wat zijn de financiële gevolgen?” Dit impliceert dat bij het vastleggen van een gewenst resultaat, de beleidsdoelstelling, ook van bij aanvang wordt bepaald op welke wijze, via welk(e) actieplan(nen), deze gerealiseerd zal worden en met welke middelen. Die laatste twee elementen zijn sturend voor de fase van de beleidsuitvoering. Bij de start van de uitvoering van het beleidsplan moet dus al bepaald zijn welke acties ondernomen zullen worden om de doelstellingen te realiseren. Concreet vertaalt zich dat in projecten, stappenplannen, uit te voeren dienstverleningsprocessen én in vastgelegde meetpunten (indicatoren) waaraan het verloop van de uitvoering afgemeten zal worden. Dit heeft als praktisch gevolg dat het bepalen van de beleidsdoelstellingen een twee richtingsgebeuren is. Beleidsdoelstellingen worden van boven naar beneden uiteengerafeld in actieplannen en acties en gekoppeld aan ramingen van benodigde middelen. De realisatie van de actieplannen wordt uitgezet in de tijd. Evenzeer moet van beneden naar boven ‘teruggeteld’ worden om te zien of de vooropgestelde actieplannen wel realistisch haalbaar zijn, naar mensen en middelen.

5

Artikel 6 BVR 25 juni 2010.



Figuur 2-2 Voortplannen en terugtellen

De idee dat de beleidsplanningsfase bepalend is voor de beleids(uit)voering vinden we ook terug in het concept van het budgethouderschap en het bijhorend ‘taakstellend budget’. Het budgethouderschap is de toegekende bevoegdheid tot beheer van een budget dat taakstellend is in die zin dat het een norm inhoudt waarvan de budgethouder de realisatie 6 nastreeft . De output van de beleidsuitvoering wordt gevormd door gerealiseerde acties, uitgevoerde actieplannen. Deze output is de input om aan beleidsevaluatie te gaan doen. Bij de beleidsevaluatie wordt deze gerealiseerde output, samen met de bereikte resultaten en/of effecten afgetoetst aan het oorspronkelijke beleidsplan, aan de vooropgestelde beleidsdoelstellingen. De doelstellingenrealisatie verwoordt het beleid dat het bestuur gedurende het financiële boekjaar heeft gevoerd. De doelstellingenrealisatie bevat minstens: 1° per prioritaire beleidsdoelstelling, opgenomen in het budget, een omschrijving van de mate van realisatie van het beoogde resultaat of eventueel van het beoogde effect; 2° per prioritaire beleidsdoelstelling als vermeld in 1°, de mate van realisatie van de actieplannen; 3° per actieplan als vermeld in 2°, de mate van realisatie van de acties; 4° per actieplan als vermeld in 2°, een overzicht van de ontvangsten en uitgaven van het 7 financiële boekjaar in kwestie . Een tweede integratie die is voorzien in de beleidsen beheerscyclus van de lokale besturen, is de link tussen de beleidsdoelstellingen en financiële middelen. Ten eerste moet elke beleidsdoelstelling de raming bevatten van de ontvangsten en uitgaven per jaar waarop de beleidsdoelstelling betrekking heeft. Vervolgens moet het totaal van al deze ramingen worden opgenomen in het financieel doelstel8 lingenplan van de financiële nota van het meerjarenplan . Het financieel doelstellingenplan is aldus de 9 weergave van de financiële consequenties van de beleidsopties van de strategische nota . Hetzelfde vinden we terug in het jaarlijks budget, met de beleidsnota en de financiële nota. 10

Het budget […] omvat een beleidsnota en een financiële nota . De beleidsnota verwoordt het beleid dat […] gedurende het financiële boekjaar zal voeren en concretiseert de beleidsdoelstellingen. De beleidsnota omvat een toelichting omtrent de financiële toestand van […] en verwoordt de aansluiting bij de financiële nota.

6

Artikel 158 GD, 160 OD, 160 PD. Artikel 33 BVR 25 juni 2010. 8 Artikel 12 BVR 25 juni 2010. 9 Artikel 146 §3 GD, 146 OD §3 en 142 §3 PD. 10 Artikel 150 GD, 152 OD, 146 PD. 7



De derde integratie is dat de jaarlijkse, operationele, cyclus past binnen een meerjarige, strategische cyclus. Voor het einde van het jaar dat volgt op de […]verkiezingen en vóór hij beraadslaagt over het budget voor het volgende boekjaar, stelt de […]raad een meerjarenplan vast. Dat meerjarenplan bestaat uit een strategische nota en een financiële nota. Het heeft betrekking op de hele periode waarvoor de […]raad werd verkozen, te rekenen vanaf de datum 11 van vaststelling ervan . Voor het begin van ieder financieel boekjaar stelt de […]raad op basis van het meerjaren12 plan het budget van […] vast . 13 Het budget van […] omvat een beleidsnota en een financiële nota . De beleidsnota verwoordt het beleid dat […] gedurende het financiële boekjaar zal voeren 14 en concretiseert de beleidsdoelstellingen . Tijdens de vergadering waarop de […]raad over de jaarrekening beraadslaagt, brengt [de hoofdbudgethouder] verslag uit over de financiële toestand, over het gevoerde beleid en 15 beheer tijdens het voorafgaande jaar en over de uitvoering van het budget . De […]raad past jaarlijks waar nodig het meerjarenplan aan in de loop van het vierde 16 kwartaal en voor hij beraadslaagt over het budget voor het volgende boekjaar . De onderlinge samenhang tussen het meerjarenplan en het budget wordt schematisch weergegeven in onderstaande figuur: 1. Vanuit de missie en visie wordt een meerjarenplan opgesteld. 2. De uitvoering daarvan vertaalt zich jaar na jaar in de opmaak van een budget. 3. De uitvoering van het budget leidt tot de realisatie van acties en actieplannen. 4. Bij de opmaak van het budget voor het volgend financieel boekjaar wordt de mate van realisatie van de acties en actieplannen geëvalueerd, later verfijnd en geformaliseerd in de jaarrekening. 5. Dit impliceert ook de evaluatie van de mate van realisatie van het beoogde resultaat van de beleidsdoelstellingen. 6. Uit die evaluatie volgt mogelijks een aanpassing van het meerjarenplan.

Figuur 2-3 De integratie tussen meerjarenplan en budget

11

Artikel 146 GD, 146 OD en 142 PD. Artikel 148 GD, 149 OD, 144 PD. 13 Artikel 149 GD, 151 OD,145 PD. 14 Artikel 150 GD, 152 OD, 146 PD. 15 Artikel 173, 1°, derde lid GD, 174 1°, derde lid OD, 169 §1, 2° PD. 16 Artikel 147, 1° GD,147, 1° OD, 143 1° PD. 12



Hetzelfde schema wordt meer vereenvoudigd als volgt weergegeven.

Figuur 2-4 De integratie tussen meerjarenplan en budget - schema 2

Ten slotte voorziet decretale reglementering ook uitdrukkelijk in richtlijnen betreffende de wijze waarop de beleidsuitvoering gekoppeld is aan het (organisatie)beheer. Hoofdstuk IV van Titel IV in de organieke decreten (Uitvoering van het budget, budgethouderschap en beheer van de middelen) bevat de bepalingen betreffende de uitvoering van het budget. Het uitgangspunt hierbij is dat het college, de raad voor maatschappelijk welzijn of de deputatie als uitvoerend orgaan hoofdbudgethouder zijn. Zij zijn verantwoordelijk voor de realisatie van het budget. Onder bepaalde voorwaarden kan dit budgethouderschap echter gedelegeerd worden. Dit gedelegeerd budgethouderschap houdt een taakstellend budget in. Daarmee wordt bedoeld dat het een norm inhoudt waarvan de budgethouder de realisatie nastreeft. Het BVR van 25 juni 2010 specifieert dit verder met de bepaling dat voor elke budgethouder een beheersbudget moet worden vastgelegd, 17 met daarin de taakstelling en de hem toegewezen kredieten . Per financieel boekjaar moet voor elke budgethouder ook een beheersrekening worden opgesteld, waarin minimaal de toegewezen taakstelling wordt geëvalueerd, als ook de toegewezen kredieten. Hoofdstuk V van de organieke decreten handelt over de boekhouding, de financiële rapportering en de kascontrole. In dit hoofdstuk staan onder meer de bepalingen opgenomen betreffende de verplichting van de gedelegeerde budgethouders om minstens éénmaal per jaar te rapporteren aan de secretaris, het college, de OCMW-raad, de griffier of de deputatie (afhankelijk van wie hen het budgethouderschap heeft gedelegeerd). De uitvoerende organen zelf moeten ook minstens één keer per jaar aan de raad rapporteren over de uitvoering van het hoofdbudgethouderschap. Daarnaast is er de verplichting voor de financieel beheerder om, in volle onafhankelijkheid, te rapporteren over zijn taak van voorafgaande controle van de wettigheid en de regelmatigheid van de voorgenomen verbintenissen. Evenals de verplichting om minstens éénmaal per jaar te rapporteren over de thesaurietoestand, de liquiditeitsprognose, de beheerscontrole en de evolutie van de budgetten. Samen met de verplichting voor de secretaris om jaarlijks aan de raad te rapporteren over organisatie 18 en werking van het intern controlesysteem , zijnde dus het organisatiebeheer(s)systeem (verder: OBS), vormt dit alles een uitgebreide, geïntegreerde regeling inzake het beheer van de uitvoering van het beleid.

17 18

Artikel 48 BVR 25 juni 2010 Artikel 101 GD, 100 OD, 97 PD



Oefening 2: Vergelijk deze ‘nieuwe’ beleidsen beheerscyclus voor de lokale besturen met de huidige budgetcyclus in uw bestuur: gelijkenissen, verschilpunten, wat verandert er, wat is er nodig om die verandering te realiseren,…

2.5 Over soorten doelstellingen De verplichting tot het formuleren van beleidsdoelstellingen, met bijhorende actieplannen (gekoppeld aan ramingen van uitgaven en ontvangsten) en acties voor de realisatie daarvan, is één van de belangrijkste nieuwigheden van de nieuwe beleidsen beheerscyclus voor de lokale besturen. Met een decretaal vastgelegde tussentijdse rapportage over de stand van zaken van de uitvoering ervan doorheen het budgettair werkjaar en met een jaarlijkse evaluatie over de mate van realisatie van de acties, actieplannen en beleidsdoelstellingen is het werken met beleidsdoelstellingen stevig verankerd. In het volgende hoofdstuk bespreken we uitgebreid via welk proces we komen tot het formuleren van beleidsdoelstellingen. In dit algemeen hoofdstuk bespreken we hier nog een aantal beschouwingen betreffende indelingen in soorten doelstellingen. We doen dit vanuit een aantal theoretische concepten, gekoppeld aan de regelgeving. We bespreken achtereenvolgens een indeling naar: richting, focus, breedte en horizon van de doelstelling. Wat betreft de richting (gerichtheid) van de doelstellingen hebben we hoger al aangegeven dat doelstellingen van een organisatie gericht kunnen zijn op het extern te voeren beleid en op het intern te voeren beleid. ‘Extern’ handelt over de doelstellingen die het lokaal bestuur wil bereiken om de missie te vervullen, ‘intern’ betreft de doelstellingen over de manier waarop de organisatie wordt ‘ingericht’ om de externe doelstellingen te bereiken. De doelstellingen over het intern te voeren beleid zijn steeds ondersteunend aan het extern te voeren beleid. Dat impliceert dat in principe de doelstellingen op het extern te voeren beleid niet ingedeeld worden volgens de indeling van het organogram van de organisatie, maar dat, net andersom, het organogram van de organisatie wordt afgestemd op de doelstellingen van het extern te voeren beleid. Anderzijds is het natuurlijk evenzeer zo dat de inrichting, cultuur en structuur van de organisatie mee het bepalend zal zijn voor het extern beleid dat gevoerd kan worden. Bovendien zal het praktisch niet altijd mogelijk en/of wenselijk zijn om een indeling in de beleidsdoelstellingen te maken die volledig los staat van de organisatiestructuur. Evenmin als het praktisch mogelijk zal zijn de organisatie telkens opnieuw aan te passen als er zich een wijziging in de doelstellingen voordoet. 19

Over de focus van de doelstellingen schrijven Bruggeman en Slagmulder dat een organisatie doelstellingen kan formuleren op drie vlakken: 1. Economisch: die geven aan wat de organisatie wil bereiken op financieel vlak; 2. Sociaal: die geven aan wat de organisatie wil betekenen voor zijn personeelsleden; 3. Maatschappelijk: die geven aan welke rol de organisatie wil spelen in de samenleving. Zij vullen deze classificatie aan met de vaststelling dat privé-ondernemingen hun hoofdaccent meestal leggen op economische doelstellingen en minder op sociale en maatschappelijke (een uitzondering niet te na gesproken), terwijl non-profitorganisaties hoofdzakelijk doelstellingen formuleren op dit laatste vlak. Bekeken vanuit het winstoptimalisatiestreven van privé-ondernemingen klopt dit uiteraard. Dat neemt echter niet weg dat lokale besturen, als non-profitorganisaties, evenzeer economische doelstellingen kunnen hebben. Zij het dan in de betekenis van zo economisch (zuinig) mogelijk omgaan met publieke middelen. Verder is het onze mening dat er nog een vierde vlak is waarop een organisatie doelstellingen kan formuleren, namelijk het eigen organisatorische vlak. Die doelstellingen handelen dan over wat de organisatie wil realiseren inzake zijn eigen ontwikkeling. Dit vierde vlak sluit aan bij de definitie die wij hanteren inzake strategisch management (zie hoofdstuk 1: Inleiding) en bij de bepaling in de organie-

19

(Bruggeman & Slagmulder, 2001)



ke decreten die stelt dat de strategische nota de doelstellingen betreffende het extern en intern te voeren beleid, op elkaar afgestemd en geïntegreerd moet weergeven. Op die manier ontstaat een vierdeling die nauw aansluit bij de elementen van de Balanced Scorecard van Norton en Kaplan. 20

De Balanced Scorecard is een managementmodel dat begin de jaren 90 werd ontwikkeld door Robert Kaplan en David Norton van de Harvard Business School. De basis voor het model was de vaststelling dat echt succesvolle bedrijven niet alleen en uitsluitend sturen op financiële doelstellingen, maar ook op klantendoelstellingen, doelstellingen rond interne processen en doelstellingen rond groei. Samen vormen deze de vier ‘perspectieven’ van de Balanced Scorecard. Waarbij het element scorecard er op duidt dat realisatie van de doelstellingen op elk van deze vier perspectieven wordt gemeten en opgevolgd. Balanced wijst erop dat deze vier perspectieven onderling ondersteunend zijn aan elkaar en in een gebalanceerd evenwicht moeten staan ten opzichte van elkaar. De doelstellingen op economisch vlak uit onze indeling komen dan overeen met het financiële perspectief, de doelstellingen op maatschappelijk vlak met het klantperspectief, de doelstellingen op organisatorisch vlak met het interne processenperspectief en de doelstellingen op sociaal vlak met het groeiperspectief. De eerste twee handelen over het extern beleid, de laatste twee over het intern te voeren beleid. Net zoals in de Balanced Scorecard is het ook onze stelling dat deze vier soorten doelstellingen moeten voortvloeien uit de missie en visie van de organisatie, als startpunt voor de beleidsbepaling. En eveneens zoals bij de Balanced Scorecard is het ook onze mening dat een lokaal bestuur een evenwichtige, elkaar ondersteunende mix van doelstellingen op elk van deze vier vlakken zou moeten hebben.

Figuur 2-5 Vier vlakken voor de doelstellingenfocus, vertrekkend vanuit de missie en de visie van de organisatie, in een evenwichtige mix

20

(Hannabarger, 2008), (Ahaus & Diepman, 2001)



Een volgende tweedeling is deze betreffende de breedte van de doelstellingen. Deze kan van zeer breed naar zeer smal gaan. Gecombineerd met de tweedeling extern – intern geeft dit volgende kwadrantenmatrix.

Figuur 2-6 Matrix van de doelstellingenbreedte 21

Doelstellingen op het extern te voeren beleid kunnen één specifiek werkveld van de organisatie beslaan of handelen over het geheel van alle werkvelden waarop de organisatie werkzaam is. Eenzelfde indeling is er ook op het vlak van het intern te voeren beleid. Doelstellingen kunnen hier gelden voor de organisatie als geheel of voor één specifiek organisatieonderdeel. Doelstellingen die (extern) het gehele werkveld of (intern) alle onderdelen van de organisatie betreffen worden ook wel organisatiedoelen genoemd. Organisatiedoelen staan hiërarchisch hoger ten opzichte van doelstellingen voor één werkveld of één organisatieonderdeel. Deze hiërarchie is er omwille van de noodzaak aan doelstellingencongruentie. Doelstellingen op één werkveld mogen niet strijdig zijn met organisatiedoelen die gelden voor alle werkvelden als geheel, net zoals doelstellingen voor één organisatieonderdeel niet loodrecht op doelstellingen voor de organisatie als geheel mogen staan. Wat betreft de focus van de doelstellingen is er ook een rangorde vast te stellen. Bovenaan staan, voor lokale besturen en non-profitorganisaties, de doelstellingen op maatschappelijk vlak, daaronder de doelstellingen op economisch vlak. Dit is anders in privéondernemingen, waar het hoogste doel uiteindelijk altijd financieel is. Met name: winstoptimalisatie. Onder de financiële doelstellingen komen de organisatorische doelstellingen en daaronder de doelstellingen op sociaal vlak. Andersom, van onder naar boven bekeken, vormen de medewerkers de basis van de organisatie. De wijze waarop de organisatie is ingericht (cultuur, structuur, processen) vormt het cement dat de medewerkers met elkaar verbindt en laten samenwerken aan het extern te voeren beleid. Dat extern te voeren beleid, de

21

We gebruiken hier bewust het woord werkveld en niet beleidsdomein. Beleidsdomein is een term uit het BVR van 25 juni 2011 met een specifieke betekenis in functie van de indeling van de financiële nota’s van de beleidsrapporten. Met werkveld bedoelen wij hier een inhoudelijk deel van het maatschappelijk leven waarop de lokale besturen werkzaam zijn.



maatschappelijke doelstellingen, moeten altijd passen binnen de financiële doelstellingen (mogelijkheden) van het lokaal bestuur.

Figuur 2-7 Richting, focus en breedte van doelstellingen in hun onderlinge hiërarchie

Oefening 3: Geef binnen uw eigen organisatie een voorbeeld van elk van de verschillende mogelijke soorten (acht in totaal) doelstellingen. Voor lokale besturen heeft de vereiste van doelstellingencongruentie trouwens nog een extra dimensie, die zich bij privéondernemingen veel minder voordoet. En als ze zich daar toch zou voordoen, dan kan ze meestal vrij eenvoudig opgelost worden. Het betreft bij de lokale besturen de doelstellingencongruentie tussen werkveld-specifieke doelstellingen van verschillende werkvelden. Een privéonderneming is meestal maar op één enkel werkveld actief. Lokale besturen daarentegen hebben heel wat verschillende werkvelden. Zij bestrijken zowat alle aspecten van het maatschappelijk leven. Ze zijn actief in diverse sectoren en voor diverse doelgroepen, die soms aan elkaar tegengestelde noden, vragen, wensen en belangen hebben. Bovendien zijn er in een lokaal bestuur ook vaak een groot aantal diensten aan het werk, soms zelfs (steeds meer trouwens) op (een deel van) hetzelfde werkveld. Dat maakt het risico op incongruentie in de doelstellingen alleen maar groter. Strategisch management, zagen we in het inleidend hoofdstuk, is er op gericht om deze incongruentie te vermijden of op te lossen. Een duidelijke visie als kader voor de beleidsdoelstellingen is hier een belangrijk hulpmiddel.



Doordat lokale besturen op zoveel verschillende werkvelden actief zijn, vormen de organisatiedoelen best een onderdeel van de visie van het lokaal bestuur. De hiervoor opgenomen visie van de gemeente Ravels is daar een mooi voorbeeld van. Dit brengt ons bij de laatste indeling die we hier bespreken, met name de (tijds)horizon van de doelstellingen, ook wel uitvoeringshorizon genoemd. Een zeer traditionele indeling op dit vlak is de indeling strategisch, tactisch en operationeel. Deze indeling is afkomstig vanuit de wetenschap der oorlogsvoering, de krijgskunst. Van waaruit trouwens ook heel wat andere aspecten van de traditionele 22 beleidsen beheerscyclus én het strategisch management komen . De drie soorten staan in een onderlinge hiërarchische verhouding. Strategisch slaat hierbij op de doelstellingen die een organisatie op lange termijn wenst te realiseren. Tactische doelstellingen betreffen de middellange termijn en/of de manier waarop een bepaald aspect of onderdeel van de een strategische doelstelling gerealiseerd zal worden. De tactische doelstellingen groeperen operationele doelstellingen. Operationele doelstellingen gaan over de activiteiten die op de korte termijn worden uitgevoerd. Als alle operationele doelstellingen onder één tactische doelstelling met succes gerealiseerd worden, dan is in principe de tactische doelstelling ook behaald. De realisatie van alle onderliggende tactische doelstellingen zou theoretisch de realisatie van de strategische doelstelling moeten inhouden. Een zeer mooie, inspirerende beschrijving van de het werken met strategische, tactisch en operatione23 le doelstellingen is te lezen in het boek ‘D-Day. 6 juni 1994 ’, van Stephen E. Ambrose (de auteur van de bestseller ‘Band of Brothers’). In dat boek handelt een volledig hoofdstuk over ‘Planning en voorbereiding’. In de bij de lokale besturen bekende sectorale plannen is deze driedeling of een variant ervan steeds terug te vinden. Soms is de indeling anders benoemd, bijvoorbeeld: algemene doelstellingen, concrete doelstellingen en acties, maar een hiërarchische indeling op basis van uitvoeringshorizon is een standaardelement van elk beleidsplan. Men duidt deze indeling vaak aan met de term doelstellingenboom, of doelstellingenpiramide of doelstellingencascade, omwille van de vorm ervan wanneer men deze schematisch voorstelt.

Figuur 2-8 Doelstellingenboom, doelstellingenpiramide, doelstellingencascade

In de regelgeving betreffende de nieuwe beleidsen beheerscyclus van de lokale besturen zijn de termen strategisch, tactisch en operationeel niet gebruikt. Er is echter wel een hiërarchische driedeling te vinden: beleidsdoelstelling, actieplan en acties. Elke beleidsdoelstelling bestaat uit: 1° een specifieke omschrijving van het vooropgestelde resultaat of eventueel van het vooropgestelde effect dat de raad wil bereiken voor het extern of intern te voeren beleid. In

22 23

Ogilvie, 1995 Ambrose, 2003



de mate van het mogelijke en het nuttige wordt dat resultaat of dat effect meetbaar gemaakt; 2° een of meer actieplannen die ondernomen zullen worden voor de realisatie van de 24 beleidsdoelstelling. In elk actieplan wordt de realisatietermijn aangegeven; In dit besluit wordt verstaan onder: 1° actieplan: een verzameling van acties die binnen een vastgelegd tijdschema worden 25 uitgevoerd ; Er is niet uitdrukkelijk bepaald op welk niveau (welke horizon) beleidsdoelstellingen geschreven dienen te zijn. Belangrijk is echter wel de drieledige cascade die in de regelgeving is voorzien. Het uitgangspunt van de nieuwe beleidsen beheerscyclus is dat de raadsleden moeten sturen op hoofdlijnen. Die hoofdlijnen betreffen de beleidsdoelstellingen die het bestuur wil realiseren. Deze doelstellingen worden gerealiseerd door het uitvoeren van acties die gegroepeerd worden in actieplannen.

Figuur 2-9 Doelstellingenpiramide met de BBC-terminologie

2.6 De doelstellingenindeling in de beleidsdocumenten Bekijken we nog even verder de link van deze indeling met de regelgeving inzake de beleidsrapporten. In het BVR van 25 juni 2010 worden vijf beleidsrapporten gedefinieerd: het meerjarenplan, de wijziging aan het meerjarenplan, het budget, de budgetwijziging en de jaarrekening. In elk van deze beleidsrapporten is er telkens een inhoudelijk luik en een financieel luik. Het inhoudelijk luik betreft de beleidsdoelstellingen, het financieel luik de ramingen van uitgaven en ontvangsten. In het meerjarenplan wordt het inhoudelijk luik gevormd door de strategische nota, zoals we hoger al zagen. Het meerjarenplan wordt opgemaakt bij het begin van de legislatuur, tijdens het eerste legislatuurjaar. Het treedt in uitvoering ten laatste op 1 januari van het tweede jaar van de legislatuur en heeft een looptijd van zes jaar. Dat is dus tot 31 december van het eerste jaar van de volgende legislatuur. In het budget vormt de beleidsnota het inhoudelijk luik. Die beleidsnota bestaat op zijn beurt nog uit een doelstellingennota en een doelstellingenbudget. Het echt inhoudelijke, de informatie betreffende de beleidsdoelstellingen, is te vinden in de doelstellingennota. Eenzelfde indeling vinden we ook terug in de jaarrekening. 26 In de strategische nota van het meerjarenplan en de doelstellingennota van de beleidsnota van het 27 28 budget en de jaarrekening staan de prioritaire beleidsdoelstellingen. De prioritaire beleidsdoelstel-

24

Artikel 6 BVR 25 juni 2010 Artikel 1, 1° BVR 25 juni 2010 26 Artikel 11 BVR 25 juni 2010 27 Artikel 16 BVR 25 juni 2010 25



lingen zijn die beleidsdoelstellingen waarover expliciet gerapporteerd wordt. Het is de beslissing van de raad welke beleidsdoelstellingen hij expliciet gerapporteerd wil zien. De financiële nota’s van het meerjarenplan, het budget en de jaarrekening bevatten de financiële informatie betreffende het beleid, de ramingen van uitgaven en ontvangsten. Voor de financiële nota’s zijn er wettelijke schema’s vastgelegd. Deze zijn te vinden in het ministerieel besluit van 1 oktober 2010. Voor de strategische nota en beleidsnota’s zijn er geen wettelijke schema’s vastgelegd. De besturen moeten dus zelf invullen hoe zij deze onderdelen van de beleidsrapporten opbouwen en indelen. De wettelijke schema’s van de financiële onderdelen van de beleidsrapporten worden functioneel ingedeeld in beleidsdomeinen. Deze beleidsdomeinen zijn een indeling die elk lokaal bestuur vrij kan bepalen. Het betreft een indeling en groepering van de zogenoemde beleidsvelden. De beleidsvelden zijn een verplicht onderdeel van de budgettaire sleutel die gebruikt wordt voor de registraties in de dagboeken van de budgettaire en de algemene boekhouding. Vermits er voor de strategische nota en doelstellingennota geen wettelijk schema is vastgelegd, is voor de lokale besturen geen verplichting om de indeling in beleidsdomeinen uit de financiële nota’s over te nemen. Dat is een vrije keuze van het bestuur. Gecombineerd met wat we hoger bespraken betreffende de organisatiedoelen, komen wij tot volgend schema van mogelijke indeling van de ‘doelstellingenzijde’ van de beleidsrapporten. Ten overvloede wijzen we er nogmaals op dat dit geen wettelijke vastgelegde invulling is, maar slechts een voorbeeldindeling. De indeling die het bestuur op dit vlak gebruikt, is een eigen keuze. Hiërarchisch staan volgens ons helemaal bovenaan de missie, visie en de organisatiedoelen van de gekozen strategie van het lokaal bestuur. Daaronder komen dan de beleidsdoelstellingen en actieplannen, die op hun beurt nog verder verfijnd worden in acties. De visie van de organisatie is de (politieke) invulling van de manier waarop de beleidsvoerders, in samenwerking met het managementteam, de missie willen realiseren. Dit vertaalt zich idealiter in een strategie die wordt uitgeschreven in een aantal organisatiedoelen. In de visie wordt vastgelegd welke noden het lokaal bestuur heeft gedetecteerd en hoe zij de beschikbare middelen wenst in te zetten om daaraan tegemoet te komen.

Figuur 2-10 Van missie naar acties

28

Artikel 30 BVR 25 juni 2010



Vanuit de visie en bijhorende organisatiedoelen worden de beleidsdoelstellingen bepaald voor de verschillende werkvelden en het intern te voeren beleid. De prioritaire beleidsdoelstellingen worden opgenomen in de strategische nota van het meerjarenplan. Daar horen, per beleidsdoelstelling, ook de ramingen van uitgaven en ontvangsten bij, evenals de actieplannen. Voor die actieplannen moet ook de realisatietermijn worden aangegeven. Die realisatietermijn wordt bepaald op basis van de acties die het bestuur voorziet uit te voeren over de jaren heen. Vandaar ook het belang dat bij het bepalen van beleidsdoelstellingen en de bijhorende actieplannen niet alleen vooruit, maar ook terug wordt gerekend. De acties worden niet opgenomen in de strategische nota van het meerjarenplan. Dat is een te laag detailniveau. Het zou de strategische nota overbodig zwaar maken. Het meerjarenplan dient immers om het beleid te sturen op hoofdlijnen. In de doelstellingennota van de beleidsnota van het budget worden de acties die in dat betreffende werkjaar zullen worden uitgevoerd wel opgenomen. Bij de goedkeuring van het budget geeft de raad autorisatie om de strategische doelen van het beleid via die acties en de bijhorende middelen (op het niveau van de actieplannen) te realiseren.

Figuur 2-11 Beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties in meerjarenplan en budget

Onze suggestie is dat acties geformuleerd worden op het niveau van beleidsinstrumenten. Zoals we in het inleidend hoofdstuk bespraken, leveren beleidsinstrumenten producten en diensten af door middel van het uitvoeren van achterliggende processen. Processen uitvoeren betreft het inzetten van middelen doorheen een traject van vastgelegde stappen, dat leidt tot een vooraf bepaalde output. Die output helpt met het gewenste resultaat van de beleidsdoelstelling te realiseren. Een actie is dus het geheel van een input en de activiteiten die met deze input tot een output leiden.



Figuur 2-12 Acties worden gerealiseerd door het uitvoeren van processen

Idealiter start elk beleidsrapport dus met de visie van de beleidsvoerders, samen met de daaruit voortvloeiende organisatiedoelen. Vervolgens volgen, in de strategische nota van het meerjarenplan, de beleidsdoelstellingen, geformuleerd conform de bepalingen van artikel 6 van het BVR van 25 juni 2011. Hoe de beleidsdoelstellingen worden ingedeeld is een vrije keuze, maar een indeling naar werkveld is waarschijnlijk een vrij logische invulling. Wij gaan er van uit dat er per beleidsdomein 1 à 2 (strategische) beleidsdoelstellingen worden geformuleerd voor de duur van het meerjarenplan. Uit de lijst van alle beleidsdoelstellingen kiest de raad de prioritaire die ze expliciet wenst op te volgen.

Figuur 2-13 Voorbeeld opbouw beleidsrapporten

Het kan een mogelijke keuze zijn om in de strategische nota (c.q. doelstellingennota) dezelfde indeling in beleidsdomeinen te gebruiken als in de financiële nota. Er komt dan een soort bovenbouw boven de indeling werkvelden. Een nog verdere stap kan zijn om de organisatiedoelen af te stemmen op diezelfde beleidsdomeinen. Op zich leidt een dergelijke indeling tot transparantie in de onderlinge samenhang tussen de verschillende elementen van de beleidsrapporten.



Zetten we al het voorgaande ten slotte nog om in een schema dat weergeeft hoe de doelstellingenboom er dan zou uitzien.

Figuur 2-14 Schema mogelijke indeling doelstellingenpiramide

We sluiten dit onderdeel af met een voorbeeld dat alle voorgaande abstracte schema’s omzet naar een praktische invulling. Dit voorbeeld betreft een beleidsdoelstelling voor het werkveld jeugd, met de onderliggende actieplannen en acties.





2.7 Over SMART-doelstellingen Het is een vrij algemeen gangbaar idee dat doelstellingen SMART (geformuleerd) moeten zijn. SMART is een letterwoord dat staat voor: • • • • •

Specifiek: het moet voor iedereen eenduidig duidelijk zijn wat bedoeld wordt; Meetbaar: het bereiken resultaat moet door middel van vooraf vastgelegde criteria te meten zijn; Aanvaard: alle betrokken partijen moet het eens zijn over de inhoud van de doelstelling, zowel degene die ze autoriseert als degene die ze moet uitvoeren; Realistisch: de doelstelling met de beschikbare middelen uitgevoerd kunnen worden; Tijdsgebonden: het moet duidelijk zijn wanneer in de tijd de doelstelling bereikt moet zijn.

Het lijdt geen twijfel dat het SMART-principe een waardevol element is binnen het gegeven van strategisch management. Doelstellingen die aan het SMART-principe voldoen bieden houvast om mensen te richten en te sturen. En alhoewel het letterwoord niet expliciet in de regelgeving wordt vermeld, is het achterliggend wel een belangrijk element in de nieuwe BBC. Dat is wel uitdrukkelijk te lezen in de toelichting bij het BVR van 25 juni 2011, meer bepaald bij de artikelsgewijze bespreking van de artikels 6 en 7. Volgens de toelichting bepaalt artikel 6 dat er per beleidsdoelstelling steeds drie vragen moeten beantwoord worden: • Wat willen we bereiken? • Wat gaan we daarvoor doen? • Wat zijn de financiële gevolgen?



Nog steeds volgens de toelichting dragen deze vragen bij tot een SMART gerichte formulering van de beleidsdoelstellingen. Wat op zich past in de ruimere doelstelling achter de nieuwe beleidsen beheerscylcus: het bevorderen van planmatig beleid en strategisch management. Ook in het SMART-principe is de top-down bottom-up benadering terug te vinden. Bijvoorbeeld bij het element Meetbaar. Van bij het formuleren van de doelstelling (top-down) moet duidelijk zijn hoe de realisatie ervan later (bottom-up) gemeten zal worden. Zeker ook in het element Aanvaard vinden de dubbele gerichtheid terug. SMARTdoelstellingen moeten top-down en bottom-up aanvaard zijn. Realistisch impliceert dat niet alleen vooruit wordt gepland, maar ook teruggerekend. Toch zijn er een paar kanttekeningen bij het SMART-principe te plaatsen. Ten eerste is het zo dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen SMART-doelstellingen en SMART-formuleringen. Dat hoeft niet noodzakelijk samen te vallen. Een doelstelling moet klaar, helder, duidelijk en eenduidig zijn, ze moet meetbaar zijn, aanvaard, realistisch en tijdsgebonden, maar al die elementen ook mee opnemen in de formulering van de doelstelling maakt deze waarschijnlijk tot een onleesbaar gedrocht. ‘De raad heeft goedgekeurd en de uitvoerende medewerkers van de betrokken diensten hebben aanvaard om al het nodige te doen om dit te realiseren, met de beschikbare financiële middelen en de inzet van 20% werktijd van 3 voltijds equivalent aan medewerkers, om tegen eind september 2015 een nieuw voetbalveld aan te leggen ter hoogte van de Hazendonkstraat 16, kaderstraal gekend als 148J 4236 BRL.’ Het mag duidelijk zijn dat voorgaand voorbeeld niet de bedoeling van het SMART-principe kan zijn. Dus eerder dan een wijze van doelstellingen te formuleren, duidt SMART op een aantal principes waarvan doelstellingen de toets moeten kunnen doorstaan. Specifiek duidt er dan in de eerste plaats op dat het duidelijk moet zijn wat het gewenste resultaat moet zijn, zonder dat dit in de formulering van de doelstelling zelf tot in het kleinste detail beschreven moet zijn. Het meetbaar element kan in de doelstelling worden opgenomen, maar kan ook een apart onderdeel zijn. Bijvoorbeeld onder vorm van een lijst van indicatoren, gelinkt aan de doelstelling, maar bijgehouden in een afzonderlijk document of bestand. Het moet dus meetbaar zijn zonder dat het direct al gemeten is. De doelstelling hoeft geen geïntegreerde indicator te bevatten, maar moet er wel aan gelinkt kunnen worden. Zeker in geautoriseerde beleidsdocumenten komen per definitie alleen maar doelstellingen voor die door de beleidsvoerders aanvaard zijn. De aanvaarding door de uitvoerders wordt vaak bereikt door hen (bottom-up) te betrekken bij het formuleren van de doelstellingen. Het moeilijkste element is vaak het realistisch zijn van doelstellingen. Te vaak wordt er hoger en verder gemikt dan met de beschikbare middelen mogelijk is. Doelstellingen moet in elk geval een ambitie inhouden. Ze moeten een uitdaging zijn. Maar een uitdaging waarvan iedereen van de te voren weet dat ze niet haalbaar is met de beschikbare mensen en middelen, zal niemand motiveren om met de uitvoering ervan te starten. Een beleidsplan met dat soort doelstellingen is dan geen sturend document, vrucht van planmatig beleid, maar een beloftenboek dat vrij snel in de onderste lade van het bureau belandt. Het realismeprincipe is trouwens het eerste en belangrijkste element van de krijgskunde, waar het planmatig beleid en strategisch management vandaan komt. Volgens de basisprinci29 pes van de krijgskunde mogen de gestelde doelen de beschikbare middelen nooit te boven gaan . Grote veldheren die in het verleden cruciale veldslagen verloren, zondigden haast allemaal tegen dit eenvoudige en heldere principe. Wat het tijdsgebonden aspect betreft, kan het bijvoorbeeld een afspraak zijn dat een einddatum enkel expliciet wordt vermeld wanneer dat een andere datum is dan de einddatum van het gehele beleids-

29

(Ogilvie, 1995)



plan. Op die manier hoeft voor heel wat doelstellingen de einddatum waarschijnlijk niet vermeld te worden. Een tweede kanttekening heeft te maken met de vraag op welk niveau in de doelstellingenpiramide de doelstellingen aan het SMART-principe moeten voldoen. Is dat op het strategisch, tactisch of operationeel niveau? Het is een algemene vaststelling dat op het operationele niveau (acties) het niet echt moeilijk is om tot SMART-doelstellingen te komen. Zelfs SMART-geformuleerde doelstellingen is daar vaak mogelijk. Voor strategische doelstellingen en zeker voor organisatiedoelen is dat meestal een heel stuk moeilijker. De fixatie om dat toch te willen, leidt dan tot doelstellingen die eigenlijk op het operationele niveau zitten, onrealistische doelstellingen (en dus toch niet SMART) of zelfs zoveel frustratie dat het doelstellingenkind met het SMART-badwater wordt weggegooid. Daar komt nog bij dat van doelstellingen van een publieke organisatie toch ook een zekere wervende kracht wordt verwacht. Vandaar dat er sommigen pleiten om op het operationele niveau zeker te streven naar SMART-doelstellingen, maar op tactisch, strategisch en corporate niveau daar niet als dusdanig aan vast te houden. Een pleidooi waar wij ons bij aansluiten. 30 Een zeer mooie illustratie hiervan vonden wij bij Nieuwenhuis . Hij presenteert een model waarbij hij stelt dat hoe hoger de doelstelling hoe meer AMORE deze dient te zijn en hoe lager hoe meer SMART. Tussen AMORE en SMART ligt dan MAGIE. Waarbij AMORE en MAGIE staan voor: Ambitieus Motiverend Onderscheidend Relevant Echt

Meetbaar Acceptabel (Aanvaard) Gecommuniceerd Inspirerend Engagerend

Zeker het overwegen waard.

Figuur 2-15 Eigenschappen van doelstellingen AMORE, MAGIE, SMART

30

(Nieuwenhuis, 2003-2010)


3 Beleidsplanning Inhoud 3

Beleidsplanning ............................................................................................................................. 3-1 3.1

Overzichten........................................................................................................................... 3-3

3.1.1

Figuren .............................................................................................................................. 3-3

3.1.2

Definities ........................................................................................................................... 3-3

3.1.3

Oefeningen ....................................................................................................................... 3-3

3.2

Inleiding ................................................................................................................................ 3-4

3.3

Algemene situering ............................................................................................................... 3-5

3.3.1

Het beleidsplanningsproces: definitie en afbakening ....................................................... 3-5

3.3.2 Het beleidsplanningsproces en de begrippen strategie, strategiebepaling en strategische planning ......................................................................................................................................... 3-7 3.3.3

Het beleidsplanningsproces en strategisch management ................................................ 3-9

3.3.4

Het beleidsplanningsproces: theoretische invalshoek.................................................... 3-10

3.3.5

Beleidsplanning: een proces in zeven stappen .............................................................. 3-13

3.3.6

Kenmerken van de verschillende stappen van het beleidsplanningsproces .................. 3-15

3.3.7

Een meer praktische voorstelling van het model ............................................................ 3-17

3.4

Beleidsplanning: het meerjarenplan – het model stap voor stap ....................................... 3-18

3.4.1

Inventariseren ................................................................................................................. 3-19

3.4.2

Bewerken ........................................................................................................................ 3-35

3.4.3

Ramen ............................................................................................................................ 3-45

Omgevingsanalyse: samenvattend overzicht en plan van aanpak ............................................. 3-49 3.4.4

Confronteren ................................................................................................................... 3-51

3.4.5

Programmeren ................................................................................................................ 3-52

3.4.6

Budgetteren .................................................................................................................... 3-54

3.4.7

Beslissen ........................................................................................................................ 3-55

3.5

Beleidsplanning: het budget – het model stap voor stap ................................................... 3-55

Hoofdstuk 3: Beleidsplanning

3.5.1

Inventariseren ................................................................................................................. 3-55

3.5.2

Bewerken ........................................................................................................................ 3-58

3.5.3

Ramen ............................................................................................................................ 3-59

3.5.4

Confronteren ................................................................................................................... 3-59

3.5.5

Programmeren ................................................................................................................ 3-59

3.5.6

Budgetteren .................................................................................................................... 3-59

3.5.7

Beslissen ........................................................................................................................ 3-60

3.6

Timing opmaak meerjarenplan en eerste budget ............................................................... 3-60



3.1 Overzichten 3.1.1 Figuren Figuur 3-1: Afbakening van het beleidsplanningsproces ................................................................................ 3-6 Figuur 3-2: De geïntegreerde beleidsen beheerscyclus – meerjarenplan en budget .................................... 3-6 Figuur 3-3: Strategiebepaling ........................................................................................................................ 3-8 Figuur 3-4: Beleidsplanning - strategiebepaling en strategische planning ..................................................... 3-8 Figuur 3-5: Beleidsplanning - chronologische opbouw................................................................................... 3-9 Figuur 3-6: strategisch management als een integraal proces, inclusief de beleidsen beheerscyclus........... 3-9 Figuur 3-7: Strategisch management - chronologische opbouw .................................................................. 3-10 Figuur 3-8: Verschil tussen geplande en gerealiseerde strategie ................................................................. 3-11 Figuur 3-9: Overzicht van beleidsplanningsbenaderingen (naar Whittington) ............................................. 3-12 Figuur 3-10: Beleidsplanningsproces in zeven stappen ................................................................................ 3-13 Figuur 3-11: Beleidsplanningsproces - beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling vloeien in elkaar over. ..... 3-14 Figuur 3-12: Eigenschappen stappen beleidsplanningsproces (naar Berenschot) ........................................ 3-16 Figuur 3-13: Een meer praktische, chronologische voorstelling van het zevenstappenmodel ...................... 3-18 Figuur 3-14: Het zevenstappenmodel, de beleidsplanningschronologie en de geïntegreerde beleidsen beheerscyclus ...................................................................................................................................... 3-18 Figuur 3-15: Visie, strategie en beleidsdoelstellingen als antwoord op maatschappelijke noden ................ 3-19 Figuur 3-16: Voorbeeld verbintenis- en transactiekredieten bij een investering.......................................... 3-46 Figuur 3-17: Voorbeeld werkstroom ramen investering .............................................................................. 3-47 Figuur 3-18: Schema doelmatigheidsanalyse aangevuld met ramingen van uitgaven en ontvangsten ........ 3-48 Figuur 3-19: Overzichtstabel voorgestelde methodes voor omgevingsanalyse ............................................ 3-49 Figuur 3-20: Strategie bepalen - op het snijpunt van verwachtingen, willen en kunnen .............................. 3-52 Figuur 3-21: Verschillenanalyse ................................................................................................................... 3-56 Figuur 3-22: Schema van mogelijke timing voor het beleidsplanningsproces .............................................. 3-60

3.1.2 Definities Het beleidsplanningsproces .......................................................................................................................... 3-5

3.1.3 Oefeningen Kritieken op traditioneel model van beleidsplanning .................................................................................. 3-10 Inhoud zevenstappenmodel ........................................................................................................................ 3-13 Het Berenschotmodel en het zevenstappenmodel ...................................................................................... 3-16 Eigenschappen van processtappen.............................................................................................................. 3-16



3.2 Inleiding In het vorig hoofdstuk hebben we de beleidsen beheerscyclus in het algemeen besproken. We hebben de onderlinge samenhang van de verschillende sub-processen bekeken, evenals de wijze waarop de uitvoering van de cyclus beschreven is in de regelgeving. In de volgende drie hoofdstukken bespreken we nu elk sub-proces afzonderlijk in detail: hoofdstuk 3 behandelt de beleidsplanning, hoofdstuk 4 de beleidsmonitoring en hoofdstuk 5 de beleidsevaluatie. We houden daarbij steeds de onderlinge samenhang tussen de sub-processen voor ogen en koppelen elk sub-proces ook steeds aan de regelgevende bepalingen. De regelgevende bepalingen betreffen hoofdzakelijk de formele aspecten van elk van de subprocessen van de beleidsen beheerscylus. Ze beschrijven de vormvereisten van de verschillende beleidsen beheersrapporten, evenals de goedkeuringsprocedure ervan. Ze geven echter geen of zeer beperkte indicaties over de wijze waarop deze rapporten inhoudelijk tot stand moeten of, beter, kunnen komen. Vooral ook omdat dit afhankelijk is van een aantal kenmerken en keuzes van ieder lokaal bestuur afzonderlijk. In het verslag aan de regering bij het Besluit van de 25 juni 2010 valt hierover het volgende te lezen: ‘Met betrekking tot de planning zijn in dit besluit alleen de bepalingen aangaande de beleidsen beheersrapporten opgenomen, met name het meerjarenplan, het budget en de beheersbudgetten. De kwaliteit van deze rapporten wordt echter in zeer grote mate bepaald door het interne planningsproces. Aan het interne planningsproces, waarvan de beleidsen beheersrapporten het resultaat zijn, zal dus de nodige aandacht moeten besteed worden binnen een bestuur. Dit proces zal zowel topdown al bottom-up verlopen.’. Hiermee wordt het belang aangeduid van het uittekenen van de kwaliteitsvol proces van beleidsplanning, afgestemd op maat van het eigen bestuur. Daarbij wordt ook uitdrukkelijk gewezen op het topdown- én bottom-upverloop van dit planningsproces. De insteek die wij ook hanteren als rode draad doorheen deze syllabus. Deze syllabus poogt een bepaald traject aan te reiken betreffende de manier waarop een ‘doorsnee’ lokaal bestuur te werk zou kunnen gaan om een meerjarenplan, een budget, een tussentijds verslag aan de raad en een jaarrekening inhoudelijk op te maken. Daarbij hebben we enerzijds een aantal keuzes gemaakt, moeten maken, om tot een logisch en coherent verhaal te kunnen komen. Anderzijds hebben we zoveel als mogelijk aandacht besteed aan haalbare methoden en werkwijzen voor ieder soort bestuur, waarbij we ook regelmatig wijzen op keuzes die gemaakt kunnen (of moeten) worden en welke de gevolgen van deze of gene keuze zijn. Voor het schrijven van dit onderdeel van de syllabus hebben we ons, naast de BBC-regelgeving gebaseerd op drie gegevensbronnen: 1) een uitgebreide literatuurstudie, 2) onze eigen ervaring met de beleidsen beheerscyclus en 3) ervaringen van (medewerkers van) lokale besturen. Beleidsplanning op zich is immers niet nieuw in Vlaanderen. De vaak verguisde planlast heeft op zijn minst de verdienste gehad om voor heel wat sectoren binnen de lokale besturen het werken met een beleidsplan al in te burgeren. Dit hoofdstuk handelt over het eerste sub-proces van de beleidsen beheerscyclus: de beleidsplanning. We hebben hiervoor al aangegeven dat de regelgeving in feite voorziet in twee cyclussen die onderling in elkaar geïntegreerd zijn: de strategische cyclus van de meerjarenplan en de operationele cyclus van het jaarlijks budget. In dit hoofdstuk zal het dan ook over het sub-proces van de beleidsplanning gaan op de beide niveaus. De meeste aandacht gaat daarbij wel naar de beleidsplanning in het kader van het meerjarenplan, aangezien het meerjarenplan het kader vormt voor de daaruit volgende jaarlijkse budgetten. Toch schenken we ook nog aandacht aan de beleidsplanning bij het jaarlijkse budget, omdat dit uiteindelijk de formele autorisatie van het te voeren beleid inhoudt. In hoofdstuk 4 zoemen we in op de beleidsmonitoring, die vooral ter ondersteuning van de operationele, jaarlijkse cyclus dient. Hoofdstuk 5, beleidsevaluatie stelt ons instaat om een oordeel te vellen over de strategische planning. Het logische verband tussen de drie fasen blijkt uit hun onderlinge relatie.



Alvorens de beleidsplanning praktisch en in detail te bekijken, hebben we eerst nog een paragraaf (3.3) die een algemene situering geeft over de invulling die wij geven aan het beleidsplanningsproces. Zoals hiervoor al gesteld, hebben wij een aantal keuzes gemaakt. Dat is dus niet waardenneutraal. In paragraaf 3.3 lichten we deze keuzes toe. Ze leiden immers ook tot een aantal definities en conventies die we verder doorheen de syllabus zullen hanteren. Achtereenvolgens komen volgende aspecten aan bod: 1. Definitie en afbakening van het proces van beleidsplanning (3.3.1); 2. Wat verstaan we onder strategie, strategiebepaling en strategische planning (3.3.2); 3. Hoe verhoudt het beleidsplanningsproces zich ten opzichte van het proces van strategisch management (3.3.3); 4. Vanuit welke theoretische invalshoek bekijken we het beleidsplanningsproces (3.3.4); 5. Beleidsplanning als een proces in zeven stappen (3.3.5); 6. Een aantal algemene kernmerken van de zeven processtappen (3.3.6); 7. Een praktische voorstelling van het proces (3.3.7). Daarna volgt een uitgebreide paragraaf over beleidsplanning in het kader van het meerjarenplan. Daarin bespreken we elke stap van het proces afzonderlijk in detail. De volgende paragraaf handelt over beleidsplanning in het kader van het jaarlijks budget. Daarbij volgen we een vergelijkbare opbouw als bij paragraaf 3.4. We sluiten dit hoofdstuk af met een voorstel van timing voor het uitvoeren van het proces van beleidsplanning in kader van de opmaak van het meerjarenplan en het eerste budget (3.6).

3.3 Algemene situering 3.3.1

Het beleidsplanningsproces: definitie en afbakening

We zijn het inleidend hoofdstuk van deze syllabus begonnen met aan te tonen dat de beleidsen beheerscyclus geen doel op zich is, maar een middel om planmatig beleid en strategisch management te bevorderen bij de lokale besturen. Planmatig beleid hebben we daarbij als volgt gedefinieerd. Het bewust en systematisch proces van het vastleggen van het geheel van te realiseren doelstellingen, tezamen met de in de tijd uitgezette acties en de daarvoor benodigde middelen om deze doelstellingen te bereiken. Gevolgd door de consequente uitvoering van de vastgelegde acties en de opvolging en evaluatie van het resultaat van deze uitvoering. Beleidsplanning betreft de eerste zin van deze definitie. Het gaat over het vastleggen van de doelstellingen die het lokaal bestuur in een bepaalde periode wil realiseren. Waarbij niet alleen de doelstellingen worden vastgelegd, maar ook de acties én de daartoe benodigde middelen worden bepaald. Het proces van beleidsplanning eindigt dus, bij wijze van spreken, de dag voor de beleidsuitvoering start. De volgende dag start de beleidsuitvoering dan op basis van het resultaat van het beleidsplanningsproces dat de vorige dag werd afgesloten. Het resultaat van dat beleidsplanningsproces is een lijst van uit te voeren acties, met daarbij de raming van de benodigde middelen om deze uit te voeren, om te komen tot de realisatie van de vooropgestelde doelen. Het beleidsplanningsproces dat we verderop in dit hoofdstuk voorstellen zal dus handelen over hoe een lokaal bestuur kan komen tot: 1. Het vastleggen van doelstellingen voor de beleidsperiode; 2. Het bepalen van de acties die uitgevoerd moeten worden om deze doelstellingen te realiseren; 3. Het bepalen van de (financiële) middelen die nodig zijn om deze acties te kunnen uitvoeren; 4. Het verwerken hiervan tot een meerjarenplan en een uitvoerbaar budget, conform de regelgeving.



Figuur 3-1: Afbakening van het beleidsplanningsproces

Beleidsplanning is het eerste sub-proces van de geïntegreerde beleidsen beheerscyclus. In onderstaande figuur (3-2) brengen we deze geïntegreerde cyclus nog eens in herinnering, zoals we hem in hoofdstuk 2 hebben gedefinieerd en beschreven.

Figuur 3-2: De geïntegreerde beleidsen beheerscyclus – meerjarenplan en budget

1. 2. 3. 4.

Vanuit de missie en visie wordt een meerjarenplan opgesteld. De uitvoering daarvan vertaalt zich jaar na jaar in de opmaak van een budget. De uitvoering van het budget leidt tot de realisatie van acties en actieplannen. Bij de opmaak van het budget voor het volgend financieel boekjaar wordt de mate van realisatie van de acties en actieplannen geëvalueerd, later verfijnd en geformaliseerd in de jaarrekening. 5. Dit impliceert ook de evaluatie van de mate van realisatie van het beoogde resultaat van de beleidsdoelstellingen. 6. Uit die evaluatie volgt mogelijks een aanpassing van het meerjarenplan. In dit hoofdstuk bespreken we de stappen 1, 2 én 6 van het proces van de geïntegreerde beleidsen beheerscyclus: de opmaak van het meerjarenplan (1), de opmaak van het budget (2) en de aanpassing van het meerjarenplan (6).



De opmaak van het meerjarenplan is het eerste beleidsplanningsproces van de cyclus. Dit proces moet volgens de regelgever afgerond zijn ten laatste voor het einde van het jaar dat volgt op de lokale 1 verkiezingen . De opmaak van het budget is het tweede beleidsplanningsproces van de cyclus, dat zich herhaalt elk jaar van de legislatuur. Het wordt door de raad vastgesteld voor het begin van het 2 boekjaar waarop het betrekking heeft . Elk budget wordt vastgesteld op basis van het goedgekeurde meerjarenplan en moet er ook in passen. Het eerste budget van de legislatuur dat door de nieuw verkozen raad wordt goedgekeurd, heeft dus betrekking op het tweede boekjaar van de legislatuur. Indien er echter voor het eerste boekjaar van de legislatuur geen budget is goedgekeurd in het laatste jaar van de vorige legislatuur, dan kan de raad dat budget goedkeuren in het eerste kwartaal van het 3 eerste boekjaar . Dat budget van het eerste boekjaar hoeft niet meer te passen in het oude meerja4 renplan en nog niet te passen in het nieuwe meerjarenplan . Het derde beleidsplanningsproces uit de 5 cyclus is de eventuele aanpassing van het meerjarenplan , waarvan verwacht mag worden dat dit zich doorheen de legislatuur wel meerdere malen zal voordoen. Waarschijnlijk zal een dergelijk aanpassing zelfs minstens één per jaar aan de orde zijn, namelijk bij de opmaak van het nieuwe budget. 3.3.2

Het beleidsplanningsproces en de begrippen strategie, strategiebepaling en strategische planning

Beleidsplanning betreft dus zowel de opmaak van het meerjarenplan als van het jaarlijks budget (en ook de bijsturing van het meerjarenplan). Het betreft zowel de strategische als operationele beleidsplanning van het lokaal bestuur. We nemen hierbij als uitgangspunt dat ‘strategisch’ als bijvoeglijk naamwoord bedoeld is als: ‘over de lange termijn’. Strategisch komt van strategie en strategie is afkomstig van het Griekse woord ‘Strategos’. Strategos, van de woorden ‘stratos’ (leger) en ‘agein’ (leiden, leiding geven), betekende legeraanvoerder, generaal. De strategoi in Athene waren de bestuurders van de Griekse stadstaat en voerden ook het oppercommando van het leger. Zij stonden in voor het langetermijnbeleid. Het begrip strategie krijgt in de literatuur meerdere invullingen. We staan daar hier even bij stil, vooral 6 om voor de verdere syllabus een duidelijke afbakening te hebben. Met name Mintzberg geeft in zijn befaamde ‘Strategie-safari’ vijf mogelijke invullingen voor het begrip strategie: 1. Een plan voor de toekomst van de organisatie; 2. Een beschrijving van een patroon dat de organisatie in het verleden in haar werking heeft gevolgd; 3. Een positie die een organisatie inneemt in de markt; 4. Een nieuw product dat een organisatie in de markt plaats; 5. Een plot om de concurrentie te slim af te zijn. Wij hanteren in deze syllabus de invullingen onder punt 1 en 2. Voor wat betreft de punten 3, 4 en 5 zijn wij van mening dat deze haast uitsluitend, zo niet dan toch hoofdzakelijk, van toepassing zijn op private ondernemingen. Behalve in het geval dat een lokaal bestuur zich werkelijk als een volwaardige én gelijkwaardige speler op een segment van de vrije markt zou gaan begeven, zijn deze laatste drie invullingen dus niet echt toepasselijk. Merk wel op dat dit weer niet geldt voor de politieke partijen die de bestuurders van het lokale bestuur (willen) leveren. Voor hen kunnen deze vijf invullingen wel van toepassing zijn. Dat we ons bij de invulling van het begrip strategie niet enkel beperken tot punt 1, heeft te maken met de specifieke situatie van lokale besturen in het maatschappelijk veld. We haalden het ook al aan in het inleidend hoofdstuk, de lokale openbare besturen verschillen sterk van de doorsnee profitorganisatie op het vlak van werkveld en finaliteit. Lokale besturen hebben een uitgebreid werkveld, dat

1

Artikel 146 GD, 146 OD en 142 PD. .Artikel 148 GD, 149 OD, 144 PD. 3 Artikel 148 GD, 149 OD, 144 PD. 4 Ibidem. 5 Artikel 147, GD,147, OD, 143 PD. 6 (Mintzberg, Ahlstrand, & Lampel, 1999) 2



het hele leven van de burger/klant omspant én winstmaximalisatie is uitdrukkelijk niet de finaliteit van een openbaar bestuur. Lokale besturen zijn per definitie organisaties met een meervoudige doelstelling. Dat gegeven heeft belangrijke gevolgen voor het beleidsplanningsproces. We komen daar verder op terug. Bij de beleidsplanning voor het meerjarenplan wordt dus de strategie voor het lokaal bestuur vastgelegd als een plan voor de toekomst, een plan voor de komende bestuursperiode. Zoals we verderop zullen behandelen, gebeurt dit op basis van een omgevingsanalyse, waarin de ‘historische’ strategie, de strategie uit de vorige bestuursperiode, ook haar plaats heeft. De omgevingsanalyse vormt de basis voor het bepalen van de visie en de strategie. Het vastleggen van de visie en de daaruit voortvloeiende strategie (in hoofdstuk 2 beschreven als de ‘organisatiedoelen’) noemen we de strategiebepaling. De strategiebepaling omvat dan de omgevingsanalyse en de strategiekeuze.

Figuur 3-3: Strategiebepaling

Vervolgens wordt de strategie vertaald in een strategisch plan, een meerjarenplan. In de beleidsen beheerscyclus voor de lokale besturen bestaat het meerjarenplan uit een strategische nota en een financiële nota. De strategische nota bevat daarbij de prioritaire beleidsdoelstellingen en de bijhorende actieplannen die uitgevoerd moeten worden om deze beleidsdoelstellingen te realiseren. In de financiële nota vinden we de ramingen van uitgaven en ontvangsten voor het geheel van het meerjarenbeleid. Dat meerjarenplan krijgt een jaarlijkse operationele vertaling in een operationeel plan, het budget. In de beleidsen beheerscyclus van de lokale besturen bestaat het budget uit een beleidsnota en een financiële nota. Het vertalen van de strategie in beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties noemen we strategische planning. Strategiebepaling en strategische planning vormen dus samen het beleidsplanningsproces.

Figuur 3-4: Beleidsplanning - strategiebepaling en strategische planning De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-8


Omgezet in een meer chronologische opeenvolging ziet het totale schema er dan als volgt uit.

Figuur 3-5: Beleidsplanning - chronologische opbouw

3.3.3

Het beleidsplanningsproces en strategisch management

In het inleidend hoofdstuk hebben een model voor strategisch management voor lokale besturen naar voor geschoven, waarbij we hebben gesteld dat de beleidsen beheerscyclus een onderdeel is van het strategisch managementproces. Het bepalen van de strategische agenda, het meerjarenplan, is in onze visie dus onderdeel van het strategisch management van een organisatie. Daardoor geven wij een brede invulling aan het begrip strategisch management. Alhoewel de meeste definities een dergelijk brede invulling geven, geldt dat niet voor alle definities van strategisch management. Soms wordt dit beperkt tot de loutere operationele uitvoering van de strategische agenda, soms net tot het vastleggen van de strategische agenda. Wij zijn van mening dat het de beide elementen omvat. We voelen ons daarin ook gesterkt door de regelgeving. Ten eerste door het gegeven dat de nieuwe beleidsen beheerscyclus, (oorspronkelijk benoemd als ‘modernisering van het financieel beleid’) als element binnen de organieke decreten voor de Vlaamse regering tot doel heeft om ‘strategisch management te bevorderen’. Ten tweede door het gegeven dat aan het managementteam de opdracht wordt gegeven om én de beleidsvoorbereiding, de beleidsvoering en de beleidsevaluatie te ondersteunen. We gaan er van uit dat de taak van het management van een organisatie, en dus ook van een lokaal bestuur, het strategisch management is. En dat dit dus niet enkel de beleids(uit)voering betreft, maar ook het ondersteunen van de beleidsplanning.

Figuur 3-6: strategisch management als een integraal proces, inclusief de beleidsen beheerscyclus



Vertaald in een meer chronologisch schema ziet dat er als volgt uit.

Figuur 3-7: Strategisch management - chronologische opbouw

3.3.4

Het beleidsplanningsproces: theoretische invalshoek

Wij beschouwen het proces van beleidsplanning in deze syllabus als een bewust en systematisch proces. We zullen het hierna beschrijven als een geheel van uit te voeren stappen. Stappen die elk op zichzelf meerwaarde creëren en een output afleveren die input is voor de volgende stap. Door dat te doen, wekken we op zijn minst de indruk dat het maken van een beleidsplan (meerjarig/strategisch en/of jaarlijks budget/operationeel) volgens een bepaald uniform en gestandaardiseerd recept kan verlopen. Als alle stappen van het recept correct worden uitgevoerd, dan is het resultaat per definitie een appetijtelijk en goed verteerbaar beleidsplan, dat met een mooie omkadering met de nodige trots voorgesteld kan worden aan de buitenwereld. Het beleidsplanningsproces als een kookboek. Zowel uit de wetenschappelijke en vakliteratuur, als uit onze eigen praktijkervaring blijkt echter dat de realiteit zo niet is. Deze klassieke, rationele benadering van het beleidsplanningsproces is zeker en vast de meest bekende, de meest gedoceerde en de meest gebruikte, maar niet altijd met een even bevredigend resultaat. Toch nemen wij deze insteek hier ook als basis. Zij het wel dat we dat met de nodige nuancering doen én met een aantal expliciete corrigerende aanvullingen uit andere benaderingen. De reden om voor deze benadering te kiezen is dubbel. Ten eerste is die benadering ook de invalshoek die de wetgever gebruikt. Kwaliteitsvolle beleidsen beheersrapporten zijn het resultaat van een intern planningsproces. Een tweede reden is dat deze receptbenadering, ondanks zijn mankementen, ook een aantal belangrijke verdiensten heeft. Vooral het feit dat hij meer dan eender welke andere invulling duidelijke en bruikbare handvatten aanreikt. Mits het juiste gebruik, inzicht in de mogelijkheden en beperkingen, en aangevuld met correcties vanuit andere benaderingen, is deze vrij traditionele en methodische benadering volgens ons voor lokale besturen toch het meest geschikte hulpmiddel bij de beleidsplanning. Het valt niet binnen het bestek van deze syllabus om een studie te maken van alle theoretische benaderingen die er bestaan inzake mogelijke invulling van het beleidsplanningsproces. De geïnteresseerden verwijzen we daarvoor naar de gespecialiseerde literatuur. Hier beperken we ons tot een opsomming van de belangrijkste kritieken op het traditionele model en de mate waarin we deze als nuancering en correcties meenemen in het model dat wij voorstellen. Het traditionele model van beleidsplanning gaat er vanuit de een organisatie de strategie die zij moet volgen kan afleiden uit een grondige analyse van de omgeving van de organisatie. Klassiek is daarbij het maken van een SWOT-analyse. Sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen van en voor de organisatie worden netjes in vier lijstjes opgesomd. Doorheen de confrontatie van deze vier elementen wordt vervolgens op een bijna mathematische wijze de te volgen strategie vastgelegd. Daarna moet deze enkel nog in een strategisch plan omgezet worden, vertaald in operationele plannen en de uitvoering kan beginnen. Zolang dan de vastlegde operationele plannen maar consequent naar de letter worden uitgevoerd, zal de strategie automatisch gerealiseerd worden. Oefening 1: formuleer een aantal mogelijke kritieken op het traditionele model van beleidsplanning.



Omwille van de zeer sterke oorzaak-gevolg logica die de basis van dit model vormt, wordt het in de wetenschappelijke en vakliteratuur vaak benoemd als het deterministische model. Wat een eerder negatieve bijklank heeft. De belangrijkste kritiek op dit model is dan ook dat een dergelijk determinisme in de praktijk niet bestaat. Noch bij de strategiebepaling, noch bij de strategische planning, noch bij de beleidsuitvoering. Diverse wetenschappelijke studies, evenals onze eigen praktijk ervaring, ondersteunen die kritiek. Een SWOT-analyse leidt niet automatisch tot de enig juiste strategie, zelfs de meest mathematische invulling van deze methodiek geeft niet per definitie een dergelijk sluitend antwoord. Het bepalen van de strategie is en blijft een keuzemoment voor de beleidsvoerders van de organisatie. Bij die keuze spelen in de praktijk altijd ook heel wat andere aspecten een rol dan enkel en alleen het resultaat van een analysemethodiek. Andere rationaliteiten, emoties, psychologische elementen en kleinmenselijke elementen zijn daarbij evenzeer van invloed. Hetzelfde geldt ook voor de strategische planning die volgt op de strategiebepaling en voor de beleidsuitvoering. Het traditionele model houdt ook te weinig rekening met het feit dat in overheidsorganisaties beleid voor het grootste deel incrementeel wordt ontwikkeld. Dat wil zeggen: voortbouwend op het bestaande beleid. Een nieuw legislatuur impliceert niet dat er volledige tabula rasa wordt gemaakt van het beleid van de voorgangers, zelfs niet als een totaal nieuwe ploeg aantreedt. Heel wat beleid wordt behouden, of slechts licht aangepast of bijgestuurd. In de instrumentalistische benadering van beleidsplanning blijft dit beleid buiten de focus van het beleidsplanning. In het verlengde van de voorgaande nuancering ligt ook de vaststelling in de praktijk dat bepaalde strategische keuzes ontstaan buiten het beleidsplanningsproces. Dat komt mee doordat de omgeving van de organisatie uiteraard niet als versteend blijft stilstaan nadat de omgevingsanalyse is gemaakt. Daardoor ontstaat bij de beleidsuitvoering, naast de geplande strategie nog heel wat andere strategie. 7 Zo benoemt Mouwen bijvoorbeeld naast de geplande strategie ook nog de: • opgelegde strategie: afgedwongen door een hogere overheid; • opportunistische strategie: omdat zich nu eenmaal nieuwe kansen voordoen; • spontane strategie: die meestal stapje bij stapje ontstaat en plots als een patroon van ‘nieuwe’ strategie wordt ontdekt. Bovendien wordt ook niet alle geplande strategie daadwerkelijk gerealiseerd. Omwille van diverse redenen worden bepaalde doelstellingen niet of niet volledig gehaald. Dat is dan de niet-gerealiseerde strategie. Zoals in onderstaande figuur aangegeven ontstaan al deze strategieën nadat het formele beleidsplanningsproces is afgesloten.

Figuur 3-8: Verschil tussen geplande en gerealiseerde strategie

7

(Mouwen, 2008)



Tenslotte is er ook nog (last but not least) het belangrijkste verschil tussen een lokaal bestuur en een profit-organisatie: de doelencomplexiteit. Een profit-organisatie heeft in de regel uiteindelijk maar één doel: winstmaximalisatie. Een lokaal bestuur heeft per definitie meervoudige doelstellingen. Whitting8 ton heeft onderzoek gedaan naar dit onderscheid en de invloed daarvan op het proces van strategiebepaling. Hij plaats de finaliteit van een organisatie (winstmaximalisatie of meervoudig) op één as en de manier waarop aan beleidsplanning wordt gedaan (bewust of spontaan) op een andere as. Op die manier deelt hij organisaties in vier kwadranten in.

Figuur 3-9: Overzicht van beleidsplanningsbenaderingen (naar Whittington)

Klassieke organisaties in deze indeling zijn typische, traditionele, privéondernemingen. Wanneer een dergelijke onderneming beleidsplanning als bewust proces, met formele regels en procedures, hanteert, dan gebeurt dit volgens het deterministische beleidsplanningsmodel. Dat trouwens voor dergelijke organisaties vaak goede resultaten oplevert. Een typisch kenmerk van dit soort organisaties is de top-downbenadering van beleidsplanning en de grote invloed van het topmanagement van de organisatie in het beleidsplanningsproces. Evolutionaire organisaties zijn eveneens privéondernemingen, maar de beleidsbepaling verloopt hier op ongeplande wijze. Dat betekent niet noodzakelijk dat er beleid wordt gevoerd volgens de waan van de dag, maar ontwikkelingen in de markt zijn wel het leidend principe. Vaak staat er aan het hoofd van een dergelijke onderneming één visionaire leider die de lijnen uitzet. Procesmatig organisaties worden in deze indeling omschreven als organisaties die meervoudige doelstellingen (moeten) nastreven en waarbij hun strategie wordt vastgelegd doorheen onvoorspelbare complexe processen en compromissen die niet op een geplande manier tot stand komen. Kenmerkend bij dit soort organisaties is het ruime aantal verschillende belanghebbenden, met soms tegenstrijdige belangen in de omgeving van de organisatie. Dat laatste kenmerkt ook de systemische organisaties. Het verschil met de procesmatige benadering is dat systemische organisatie van het beleidsplanningsproces wél een bewust gepland en systematisch uitgevoerd proces maken, als onderdeel van het strategisch management van de organisatie.

8

Geciteerd in (Mouwen, 2008) en in (ten Bos, 2001).



Het mag duidelijk zijn de lokale besturen, mee als gevolg van de invoering van de BBC, thuishoren in dit laatste kwadrant. Beleidsbepaling moet in dit soort organisaties worden gezien als een proces waarbij de complexiteit van de maatschappelijke omgeving ten volle betrokken moet worden. Dit wordt ook wel de wet van ‘noodzakelijke complexiteit’ genoemd, die zegt dat om in een complexe omgeving te kunnen opereren systemen nodig zijn die zelf ook voldoende complexiteit bezitten. Het beleidsplanningsinstrumentarium moet als gevolg daarvan ook de nodige gedifferentieerdheid bezitten, om een 9 dergelijke complexiteit aan te kunnen . Dergelijke organisaties worden gekenmerkt door een externe én interne heterogeniteit aan belanghebbenden en bijhorende belangen, wat op zich een aantal specifieke risico’s inhoudt bij de beleidsbepaling: • tegenstrijdige beleidsdoelstellingen, • halfslachtige compromissen, • alles willen realiseren voor iedereen, • negeren van de soms beperkte ruimte om zelf de strategie te kunnen bepalen, • medewerkers die de invloed van koepelorganisaties hoger plaatsen dan de organisatiebelangen, • … Gebaseerd op voorgaande kritieken, bedenkingen en nuanceringen bij de bruikbaarheid voor lokale besturen van het klassieke beleidsplanningsmodel, stellen wij nu hierna een procesmodel voor dat wel op het klassieke model is gebaseerd, maar er ook uitdrukkelijk een aantal correcties/aanvullingen op aanbrengt. 3.3.5

Beleidsplanning: een proces in zeven stappen

Het model dat wij voorstellen is gebaseerd op een stappenplan dat werd ontwikkeld door de Vereni10 ging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) . Dit model bevat zeven processtappen. Drie daarvan behoren tot de beleidsvoorbereiding en vier tot de beleidsbepaling. De zeven stappen van het proces zijn: inventariseren, bewerken, ramen, confronteren, beslissen, programmeren en budgetteren. Oefening 2: geef aan wat volgens u de inhoud van elk van de zeven onderscheiden stappen van het beleidsplanningsproces is en hoe de zeven stappen zich onderling verhouden. Geef daarbij uitdrukkelijk aan wat het resultaat van de stap is, de output, die de meerwaarde van de stap betekent, omdat het de input van de volgende stap is.

Figuur 3-10: Beleidsplanningsproces in zeven stappen

9

(Mouwen, 2008) (VNG, 1980)

10



Hier bespreken we kort de inhoud van de verschillende stappen en hun plaats binnen het geheel van het proces. De meer gedetailleerde bespreking van elk van de stappen komt aan bod onder punt 3.4.2. In het model worden de zeven stappen deels na elkaar, deels naast elkaar voorgesteld. Ramen wordt geplaatst naast inventariseren en bewerken, budgetteren naast confronteren, beslissen en programmeren. Hiermee wordt uiteraard aangegeven dat deze processtappen parallel worden uitgevoerd, waarbij de stap van het ramen start met het inventariseren en aan intensiteit toeneemt naar het eind van de stap van het bewerken. Daarna, vanaf het confronteren, wordt ramen budgetteren. Tijdens de stap van het beslissen nemen de activiteiten van het budgetteren stelselmatig af, om volledig te stoppen samen met het eind van de stap van het programmeren. Maar ook de vijf andere stappen van het proces zijn in praktijk niet duidelijk onderling afgescheiden. Ze lopen doorheen heel het proces van beleidsplanning als een vloeiend geheel in elkaar over. De kleurovergang van het procesmodel geeft dit in elkaar vloeien symbolisch weer. In de praktijk wordt bij het inventariseren ook al deels aan bewerken gedaan en bij bewerken al aan confronteren, enz… Soms gaat dat in elkaar overvloeien zelfs nog verder. Bepaalde inventarisatieactiviteiten houden ook al een stukje programmeren in en vice versa.

Figuur 3-11: Beleidsplanningsproces - beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling vloeien in elkaar over.

De eerste stap van het beleidsplanningsproces is inventariseren. Het samenbrengen van informatie over de omgeving (extern en intern) waarbinnen het lokaal bestuur functioneert. Hiervoor zijn diverse bronnen en methoden beschikbaar die we verder zullen bespreken. Het resultaat van deze stap is dat het lokaal bestuur beschikt over alle nodige, nuttige en zinvolle informatie betreffende ontwikkelingen in de omgeving van de organisatie. Die ontwikkelingen kunnen zowel de toekomst als het verleden betreffen en gaan zowel over het externe werkveld van het lokaal bestuur als de interne organisatie van het bestuur. Het materiaal dat tijdens de inventaris verzameld is, wordt vervolgens bewerkt. Het wordt geanalyseerd, geordend en door de filter van de visie gehaald. Ten overvloede herhalen we hier nog eens dat dit in de praktijk een stuk zal samenlopen met het inventariseren en waarschijnlijk ook met het bepalen van de visie. Dat is op zich niet erg en zelfs logisch. Het maakt, opnieuw, deel uit van de top-down én bottom-up-aanpak die voor deze oefening het best rendeert. Het strak na elkaar willen uitvoeren van de verschillende stappen zoals ze in het model worden gepresenteerd, werkt enkel contraproductief. Het resultaat van deze stap is dat het ruwe materiaal uit de inventaris gesynthetiseerd is tot een samenhangend overzicht. Dit overzicht presenteert de beleidsvoerders de keuzes die moeten en kunnen gemaakt worden.

Bij de beleidsvoorbereidingsfase hoort ook nog de stap van het ramen van de middelen. Er wordt een schatting gemaakt van verwachte uitgaven en ontvangsten. Dit loopt parallel aan het inventariseren en bewerken. Het ramen van de ontvangsten van de algemene financiering is in de eerste plaats een opdracht voor de financieel beheerder. Hij (zij) heeft zicht op de ontvangsten waarop het bestuur kan rekenen in het kader van de algemene financiering. Het ramen van de uitgaven en ontvangsten voor specifieke dienstverlening is een expertise die in principe voornamelijk bij de bevoegde individuele diensten en/of budgethouders aanwezig is. Op basis van historische gegevens en trends voor de toekomst kan worden voorgerekend wat de realisatie van een beleidsdoelstelling zal gaan kosten, welke De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-14


inkomsten er eventueel uit voortvloeien (retributies, specifieke subsidies) en welke kloof met de algemene middelen zal moeten worden gedicht. Met al het materiaal uit de stappen van de beleidsvoorbereiding, gaan we vervolgens over naar de beleidsbepaling. De eerste stap hierbij is de confrontatie. De beleidsdoelstellingen, met de bijhorende kostenraming, worden geplaatst tegenover de geraamde beschikbare middelen. Meestal zal het daarbij zo zijn dat er meer mogelijk te realiseren doelen zijn dan (de immer beperkte) beschikbare middelen toelaten. Confronteren is dan het afwegen van het wenselijke tegenover het haalbare. Daarbij speelt de beleidsvisie een cruciale rol. Wat ons dan naadloos bij de volgende stap brengt: beslissen. Dit is het punt in het sub-proces van de beleidsplanning waarop keuzes gemaakt moeten worden. Welke beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties worden weerhouden, met welke timing en welke middelen. Deze stap bestaat uit verschillende activiteiten. In de praktijk zal meestal de hoofdbudgethouder, al dan niet in overleg met het managementteam, hier de knopen doorhakken. Dit is een activiteit in het proces die meerdere malen na elkaar doorlopen kan (zal) worden. Uit de besprekingen zullen immers meer dan waarschijnlijk vragen komen naar bijkomende ramingen, andere simulaties, uitbreiding van de acties, bijstellen van het ambitieniveau van de voorgestelde beleidsdoelstellingen, enz… Uiteindelijk leidt dit tot een ontwerpmeerjarenplan en een, daaruit afgeleid, ontwerpbudget, die vervolgens voor goedkeuring worden voorgelegd aan de raad. Het is immers het prerogatief van de raad om het voorgestelde beleid goed te keuren. Doorheen het confronteren en beslissen worden terzelfdertijd de ramingen omgezet in budgetten. Naarmate de confrontatie overgaat in beslissingen, worden de ramingen verfijnd en afgewerkt tot budgetten bij de beleidsdoelstellingen. De laatste stap van de beleidsbepaling is programmeren. Deze stap vormt de schakel, de noodzakelijke verbinding, met de volgende sub-processen. In de eerste plaats uiteraard met de beleidsuitvoering. Dit is het belang en de kracht van de integratie van de drie sub-processen waar we het in het vorig hoofdstuk over hadden. Bij het programmeren worden de acties uit de actieplannen geoperationaliseerd. Er wordt bepaald wat, hoe en door wie het uitvoeren van een concrete actie inhoudt. Bij het programmeren hoort ook het vastleggen van de meetpunten voor opvolging en evaluatie, de indicatoren. Ook dat gebeurt voordat met de uitvoering van het beleidsplan begonnen wordt. De indicatoren hebben immers een sturende functie. Ze bevatten letterlijk de waarden waarnaar gestreefd moet worden om te bereiken. In de fase van de beleidsuitvoering zal immers gerapporteerd moeten worden over de stand van zaken van de uitvoering van het budget (hoofdbudgethouder, secretaris en andere gedelegeerde budgethouders) en over de beheerscontrole (financieel beheerder). En in de fase van de beleidsevaluatie, bij de jaarrekening, zal gerapporteerd moeten worden over de mate waarin het vooropgestelde resultaat en/of effect van de beleidsdoelstellingen werd bereikt en in welke mate de actieplannen en acties gerealiseerd werden. Op die manier wordt de Plan-Do-Check-Act-cirkel rondgemaakt. Om dat te kunnen moeten dus wel in het sub-proces van de beleidsplanning de ‘checks’ worden vastgelegd waarop de ‘do’ beoordeeld zal worden. 3.3.6

Kenmerken van de verschillende stappen van het beleidsplanningsproces

Het adviesbureau Berenschot presenteert in hun uitgave ‘Het strategieboek’ een stappenmodel dat een vergelijkbaar pad volgt als het zevenstappenmodel dat wij voorstellen. Zij onderscheiden volgende stappen: 1) bepalen strategisch venster, 2) interne en externe analyse, 3) synthese en opties, 4) waardering en keuze, 5) uitwerking en planning. De meerwaarde van hun benadering is dat zij voor elke fase van het model hebben aangegeven in welke mate er specifieke aandacht moet gaan naar: • het stimuleren van creativiteit, • het analyseren, • keuzes maken, • participatie doorheen heel de organisatie, • draagvlak creëren.



Oefening 3: geef voor de stappen uit het Berenschotmodel aan met welke stap(pen) ze gelijklopen in het zevenstappenmodel. Oefening 4: geef voor elke stap van het Berenschotmodel op een schaal van 1 tot 5 aan in welke mate er volgens jou specifieke aandacht moet gaan naar de vijf hiervoor genoemde eigenschappen. De overlap tussen het zevenstappenmodel en het Berenschotmodel is groot maar niet volledig. Het bovenste deel van onderstaande figuur legt de overeenkomende stappen of fasen over elkaar.

Figuur 3-12: Eigenschappen stappen beleidsplanningsproces (naar Berenschot)

Bij het maken van de interne en externe analyse (in ons model inventariseren en confronteren) moeten (mogen) er absoluut nog geen keuzes worden gemaakt. Alle beschikbare materiaal moet in aanmerking genomen worden. Analyse is hierbij natuurlijk van groot belang. Creativiteit dan weer van minder belang en zeker niet bij analyse van de interne omgeving. Dit zijn activiteiten die niet in de eerste plaats gericht zijn op draagvlak creëren, hoewel het wel belangrijk is om zoveel mogelijk de hele organisatie hierbij te betrekken. Synthese en opties (in ons model bewerken en confronteren) vraagt veel aandacht voor het stimuleren van creativiteit. Analyse is hier al minder aan de orde. Keuzes maken is hier ook nog niet echt in het spel. Hier wordt wel de eerste opstap gemaakt naar het creëren van draagvlak. Het belang van de participatie van de hele organisatie is hier echter wel lager dan in de vorige fase. Bij waardering en keuzes (confronteren en besluiten in ons model) wordt de aandacht voor het creeren van draagvlak nog belangrijker, maar dit is wel een activiteit waarbij geen participatie van de hele organisatie wordt verwacht. Integendeel, dit is dé activiteit bij uitstek waar de bestuurders hun rol dienen te spelen. Het belangrijkste element is hier uiteraard keuzes maken. Hier speelt creativiteit maar een beperkte rol. Bij uitwerking en planning (programmeren) moet er weer wel meer creativiteit aan bod komen. Ook hier wordt draagvlak gecreëerd. Participatie van de hele organisatie is hier cruciaal. Analyseren en kiezen komt hier ook zeker nog bij te pas. Berenschot plaatst in hun model het bepalen van visie, missie en strategisch venster vooraan, als eerste stap van het proces. In ons model is dat niet zo. De missie ligt immers al vast en het bepalen van de visie en de corporate strategie zien wij als onderdeel van de processtap confronteren. We sluiDe beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-16


ten ons wel aan bij de vaststelling van Berenschot dat de hier belangrijkste eigenschappen creativiteit en keuze zijn. En dat ook dit een activiteit is die uitgevoerd dient te worden door de bestuurders, waarbij participatie van alle geledingen van de organisatie geen aandachtpunt is. Hooguit kan hier een bijdrage van het managementteam verwacht worden. Het lijkt misschien vreemd dat bij de visiebepaling het creëren van draagvlak zeer laag gescoord staat, vermits van een visie algemeen toch wordt verwacht dat ze een wervende kracht heeft. Dat laatste is ook echt wel een vereiste van een goede visie. Maar de activiteit van het bepalen zelf wordt niet uitgevoerd om draagvlak te creëren, maar wel om duidelijke keuzes te maken. Draagvlak wordt vooral gecreëerd door medewerkers hun bijdrage te laten leveren bij de omgevingsanalyse en met deze bijdrage ook daadwerkelijk rekening te houden bij het maken van beleidskeuzes. En zeker ook wordt draagvlak op het beleidsplan gecreëerd door medewerkers zelf de verantwoordelijkheid te geven om de strategie om te zetten in operationele plannen. Dit sluit aan bij wat we in het inleidend hoofdstuk al stelden. Namelijk dat iedereen in de organisatie zijn rol te spelen heeft. De raad stuurt op hoofdlijnen. Hoofdbudgethouder en MAT zetten in onderlinge samenwerking deze strategische hoofdlijnen om naar beleid en de medewerkers operationaliseren dit via actieplannen en uitvoering van acties. 3.3.7

Een meer praktische voorstelling van het model

Beleidsplanning bestaat op het strategisch niveau uit de twee grote onderdelen: strategiebepaling en strategische planning. Strategiebepaling omvat hierbij de analyse van de interne en externe omgeving gevolgd door de uiteindelijke strategiekeuze. Onder de omgevingsanalyse vallen de stappen inventariseren en bewerken van het zevenstappenmodel. Deze beide stappen lopen echter nog een stuk door in de fase van de strategiekeuze. De fase van de strategiekeuze vangt aan op het moment dat in het zevenstappenmodel de stap confronteren begint. Deze stap loopt nog een stuk verder door in de fase van de strategische planning. De strategisch planning omvat verder de stappen programmeren en beslissen, evenals de uitlopers van de stap ramen en de volledige stap budgetteren. De stap die de strategisch planning normaliter afsluit is de stap beslissen. En dit dan binnen deze stap met de activiteit ‘goedkeuren door de raad van het meerjarenplan’. Cruciaal in dit plaatje is het moment van de visiebepaling, als onderdeel van de strategiekeuze. De politieke visie op het toekomstig te voeren beleid ‘opent’ de confrontatiestap in het zevenstappenmodel. Voor een groot deel wordt de visiebepaling ‘gevoed’ met de gegevens uit de stappen inventariseren en bewerken. Andere elementen, soms zelfs van buiten de directe omgeving van het lokaal bestuur, zullen hierbij echter zeker ook een rol spelen. Dit laatste gegeven wekt soms wrevel op bij de medewerkers die vaak heel wat tijd hebben gespendeerd aan het maken van een gedegen omgevingsanalyse. In hun ogen zijn keuzes in de beleidsvisie en de daaruit volgende strategie soms totaal irrationeel en onlogisch, gelet op de gegevens van de omgevingsanalyse. Een dergelijke reactie volgt uit een te sterke gehechtheid aan het instrumentalisme van het traditioneel model. De praktijk van het menselijk leven is echter dat er niet zoiets bestaat als één vaststaande en onontkoombare rationaliteit. Wat voor één persoon rationeel is, kan voor een ander persoon of belanghebbende totaal irrationeel zijn en omgekeerd. De beleidskeuzes worden gemaakt door de beleidsvoerders, vanuit hun rationaliteit. Een gedegen omgevingsanalyse is daarbij zeker en vast een zeer waardevol instrument, maar niet het enige bepalende. Mocht dat immers wel zo zijn, dan zou de methodiek en de techniek het eigene van de mens vervangen. Anderzijds mag de individuele medewerker wel van de bestuurders verwachten dat zij een duidelijke visie bepalen en daar uitdrukkelijk ook een klare strategie uit afleiden. Zodat op basis daarvan dan de beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties bepaald en geprogrammeerd kunnen worden. Activiteiten waarbij de participatie van het geheel van de organisatie een belangrijke rol spelen en die ook bedragen tot het verkrijgen van het benodigde draagvlak voor de beleidsuitvoering. Indien aan deze verwachting onvoldoende voldaan wordt, is het zeer moeilijk de stap van strategiebepaling naar strategische planning te zetten. Zolang er geen duidelijkheid of vastheid over de strategie bestaat is het fundament om de volgende processtappen te kunnen zetten niet aanwezig. Uit de praktijk weten we dat dit een probleem kan zijn in de realiteit van een lokaal bestuur. Het voordeel van het



doorlopen van het stappenplan in zo’n situatie is dat het de vinger op de wonde legt en op dit manier een sensibiliserende werking kan hebben.

Figuur 3-13: Een meer praktische, chronologische voorstelling van het zevenstappenmodel

Om dit onderdeel af te sluiten plaatsen we dit chronologisch schema nu nog eens naast het betreffende deel van onze figuur van de geïntegreerde beleidsen beheerscyclus.

Figuur 3-14: Het zevenstappenmodel, de beleidsplanningschronologie en de geïntegreerde beleidsen beheerscyclus

3.4 Beleidsplanning: het meerjarenplan – het model stap voor stap In deze paragraaf bespreken we het zevenstappenmodel van het beleidsplanningsproces nu stap voor stap. We stellen daarbij een aantal meer of minder bekende methoden en technieken voor. Zeker voor de eerste drie stappen zijn er vanuit het traditionele model van het beleidsplanningsproces heel wat methoden beschikbaar. Ze zijn echter niet allemaal even geschikt voor gebruik bij openbare besturen. We hebben een selectie gemaakt van die methoden en technieken waarvan wij geloven dat ze bruikbaar en hanteerbaar zijn voor lokale besturen. We hebben daarbij ook rekening gehouden met de inzichten die we in de vorige paragraaf hebben aangereikt. We geven bij de bespreking van een indi-



vidueel model ook aan welke kanttekeningen of nuanceringen er bij aan te brengen zijn of aan welke kritiek het gebruik van de methodiek net tegemoet komt. We bespreken in totaal 9 methoden die gebruikt kunnen worden voor de stappen inventariseren en/of bewerken. Vermits de stappen in de praktijk in elkaar overvloeien hebben sommige methodieken een dubbel gebruik. Voor elke methodiek geven we naast de inhoudelijke bespreking en de werkwijze ook aan in welke mate deze: • geschikt is voor gebruik op micro-, meso- of macroniveau, waarmee we bedoelen: op het niveau van één enkel beleidsinstrument, op het niveau van een werkveld of op het niveau van de organisatie als geheel; • bedoeld is voor interne of externe analyse; • top-down of bottom-up gericht is; • gericht is op analyse van het bestaande beleid of op nieuw beleid. We sluiten de bespreking van de stappen inventariseren, bewerken en ramen, die samen de omgevingsanalyse vormen, af met een algemeen overzicht en een voorstel van een plan van aanpak. De stappen confronteren, beslissen en budgetteren bevatten minder methoden en technieken. Voor de stappen confronteren heeft dit te maken met het gegeven dat hierover ook de literatuur veel minder materiaal te vinden is. De stap beslissen heeft voornamelijk betrekking op de formele autorisatie van het voorgestelde beleid, met andere woorden de opmaak en goedkeuring van de officiële beleidsrapporten. Deze stap van het beleidsplanningsproces komt op zichzelf uitgebreid aan bod in de syllabus rond de beleidsen beheersrapporten. De processtap programmeren vormt weer een uitgebreider onderdeel van deze paragraaf. Deze processtap maakt de overgang naar het beleidsplanningsproces op het niveau van het budget, en dus naar de beleidsuitvoering én beleidsmonitoring. 3.4.1

Inventariseren

De eerste stap van het zevenstappenmodel is het inventariseren. De strategie en daaruit voortvloeiende beleidsdoelstellingen zijn bedoeld om tegemoet te komen aan vastgestelde maatschappelijke noden, ontwikkelingen, problemen, enzovoort. Bij de inventarisatie gaat het erom deze maatschappe11 lijke noden, ontwikkelingen problemen te detecteren en te verzamelen .

Figuur 3-15: Visie, strategie en beleidsdoelstellingen als antwoord op maatschappelijke noden

11

(Meijlaers, Leroy, Kaesemans, & Quanten, 2007)



Hiervoor zijn diverse bronnen beschikbaar. We geven hierna een overzicht. Mogelijke informatiebronnen zijn, onder andere: • kennis en ervaring van de medewerkers, • de lokale adviesraden, wijk- en buurtraden, bewonersgroepen, • geregistreerde meldingen en klachten, • (af)lopende beleidsplannen; • memoranda, aangereikt door belangengroepen, • geformuleerde wensen en noden van partnerorganisaties, • analyses van gegevens uit eigen databanken, • externe databanken, • bevragingen bij bevolking, toeristen, forenzen,… • speciale studies, uitgevoerd door de eigen diensten, • speciale studies, uitgevoerd door externen. We presenteren deze bronnen hier niet in een willekeurige volgorde. Het is onze stellige overtuiging dat de kennis en ervaring van de eigen medewerkers een bron van onschatbare waarde aan informatie bevat. We willen hier dan ook uitdrukkelijk een lans breken om deze, het zal niet verwonderen, bottom-upgegevens ten volle te gebruiken. De eigen medewerkers zijn in principe immers aangeworven omwille van hun kennis en expertise binnen hun werkveld. Zij zijn bovendien voor heel veel dienstverlening het eerste aanspreekpunt voor de bevolking. Er mag dan ook logischerwijze vanuit gegaan worden dat zij heel wat nuttige omgevingsinformatie kunnen verschaffen. In een bevraging die wij organiseerden bij de pilootbesturen 2011 werd ‘de eigen medewerkers’ trouwens het vaakst vernoemd als geconsulteerde bron bij de opmaak van het huidige meerjarenplan. De lokale adviesraden bestaan in heel wat besturen voor tal van werkvelden en doelgroepen. Hun rol is uitdrukkelijk de bestuurders te adviseren over het gevoerde en te voeren beleid. Zeker bij de opmaak van een nieuw meerjarenplan zijn de adviesraden bevoorrechte gesprekspartners. Als laatste onderdeel van deze paragraaf presenteren we een voorstel van timing voor het zevenstappenmodel. Het inventariseren vindt volgens deze timing plaats tijdens het laatste jaar van de legislatuur. Het zijn met andere woorden de zittende adviesraden die in deze fase van het proces geconsulteerd worden als informatiebron. De nieuwe raden worden samengesteld na de installatie van de nieuw verkozen gemeenteraad. Deze nieuwe raden zullen eveneens een rol spelen in het beleidsplanningsproces, maar op een ander moment. Met name in de stap van het beslissen. Daarnaast zijn in heel wat lokale besturen ook wijk- en buurtraden actief, evenals bewonersraden en buurtcomités. Soms zijn deze vanuit het bestuur zelf geïnitieerd, soms ontstaan een bewonersinitiatief. Deze, al dan niet formeel georganiseerde, vormen van burgerparticipatie zijn eveneens belangrijke 12 informatiebronnen tijdens de fase van het inventariseren . Elk lokaal bestuur dient conform de organieke regelgeving te beschikken over een systeem van klach13 tenbehandeling, dat bij reglement van de raad wordt ingesteld . Bij een dergelijk systeem van klachtenbehandeling hoort een klachtenregister. Ook dat vormt een belangrijke informatiebron, in de eerste plaats voor wat betreft de externe perceptie van de interne werking van de organisatie. Naast het 14 klachtenregister houden lokale besturen vaak ook overzicht bij van meldingen die burgers maken

12

De organieke regelgeving voorziet trouwens ook in de mogelijkheid om burgerinitiatieven actief te betrekken bij de beleidsuitvoering door middel van gedelegeerd budgethouderschap. 13 Artikel 197 GD, OD, PD. 14 Onder klacht begrijpen we hier de formeel geuite ontevreden over de wijze waarop de dienstverlening werd afgeleverd. Meldingen en meningen over het ontbreken van bepaalde dienstverlening of over beleidskeuzes beschouwen wij dus niet als een klacht. De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-20


over het al dan niet gevoerde gemeentelijk beleid. Dat soort registers bevat dan weer informatie over het extern gevoerde of toekomstige gewenste beleid. We denken hierbij bijvoorbeeld aan gemelde mankementen aan het openbaar domein. Aflopende beleidsplannen zijn de volgende informatiebron. Het gebruik van deze bron is een uitdrukkelijke nuancering op het traditionele beleidsplanningsmodel dat enkel vooruit kijkt en niet achterom. Wetende echter dat bij lokale besturen, en openbare besturen in het algemeen, heel wat beleid incrementeel ontstaat, is achterom kijken minstens even belangrijk. Bij het gebruik van het (af)lopende beleidsplan als informatiebron bij de omgevingsanalyse moeten meerdere invalshoeken gehanteerd 15 worden. Vallet bespreekt het incrementeel beleidsplanningsmodel uitgebreid en wijst er daarbij uitdrukkelijk op dat nieuwe beleidsvoerders oog moeten hebben voor strategische krachtlijnen uit de vorige beleidsperiode. Zij geeft aan dat zich daarbij verschillende vragen opdringen, zoals bijvoorbeeld: • Welke strategische keuzes uit de vorige legislatuur blijven gelden? • Welke worden niet meer weerhouden en hoe moet het dan met de dienstverlening die eruit ontstaan is? • Welke nieuwe, spontane, opgedrongen, opportunistische strategie is er gedurende de legislatuur ontstaan die nog niet in beleidsdoelstellingen en formele strategische keuzes zijn opgenomen? OVAM heeft een lange traditie om naar aanleiding van elke nieuw uitvoeringslan een grondige analyse en zelfs evaluatie te maken van zowel de omgeving als het bestaande beleid. Steeds meer belangengroepen en koepelorganisaties grijpen de verkiezingen aan als het moment om zogenaamde memoranda te overhandigen aan de nieuw verkozen beleidsploeg. Een memorandum is een gedenkboek of een herinneringsboek. Het wordt in deze context hier gebruik als een document om de nieuwe beleidsvoerder te herinneren aan de wensen en verzuchtingen van de betreffende belangengroep of koepelorganisatie. Zeker in België, met een sterk ontwikkeld middenveld, is de rol van deze actoren erg sterk. Lokale besturen functioneren al lang niet meer als enige speler in het veld van het ‘bevorderen van het welzijn van de burger’. Op heel veel aspecten werken zijn samen met lokale op supra-lokale partners. Bij het aantreden van een nieuwe bestuursploeg hebben deze partnerorganisaties meestal ook wel een verlanglijstje van op te lossen noden en problemen die zij zien ten gevolge van diverse maatschappelijke ontwikkelingen. Lokale besturen hebben, als gevolg van de steeds verder ontwikkelende informatisering van de dienstverlening, ook beschikking over heel wat gegevens omtrent de omgeving die zich bevinden in eigen databanken. De analyse van deze gegevens kan heel wat informatie aanreiken over ontwikkelingen in de externe omgeving. Via het internet is er bovendien heel wat informatie uit externe databanken, van bijvoorbeeld hogere overheden ter beschikking, die vaak gratis en makkelijk te consulteren zijn. We denken hier bijvoor16 beeld aan de website lokale statistieken van de Vlaamse Gemeenschap . Verder bestaat er altijd de mogelijkheid om rond bepaalde thema’s of bij bepaalde doelgroepen specifieke bevragingen te organiseren, wanneer andere kanalen en gegevensbronnen hierover te weinig informatie voor een gedegen analyse aanleveren. Het opzetten van een bevraging is wel een tijdrovende bezigheid die bovendien het nodige vakmanschap vereist. Dit vakmanschap dient om drie doelen te verwezenlijken. Ten eerste dienen de vragen correct gesteld te zijn (de kunst van de enquête-

15 16

(Vallet, 2007) www.lokalestatistieken.be



ring). Ten tweede dient een terugkoppeling voorzien te worden naar de respondenten, zowel intern als extern. Tot slot willen we de informatie zoveel mogelijk stroomlijnen en vanuit de analyse doorkoppelen naar de synthese die als voorbereiding voor de volgende fase dient. Sinds enkele jaren is er erg 17 toegankelijk software op de markt die ons in staat stelt deze drie doelen te verwezenlijken in een geautomatiseerde omgeving. De tijd dat betrouwbare bevragingen alleen door universiteiten gedaan werden, ligt achter ons. Verderop in deze cursus komt gegevensverzameling en het gebruik ervan nog een paar keer terug. Onafhankelijk van de methode om de informatie te inventariseren en te analyseren kunnen deze pakketten een goedkope en significante meerwaarde bieden. Bovendien zit vaak wetenschappelijke ondersteuning bij de vraagstelling inbegrepen in de formule. In dezelfde lijn als gerichte bevragingen liggen specifieke studies die worden uitgevoerd, hetzij door de eigen diensten, hetzij door externen. Deze laatste gegevensbronnen zijn duidelijk van een andere orde dan de overige bronnen. Ze kosten vaak ook inzet van meer middelen. Het is aan te raden om deze dan ook voor heel specifieke situaties te gebruiken, wanneer totaal onontgonnen gebied geanalyseerd moet worden, of voor analyse van een heel specifieke problematiek. Na de bespreking van de mogelijke informatiebronnen reiken we nu een aantal methoden aan om de gegevens uit deze bronnen te inventariseren en te analyseren. We behandelen hierbij de DESTEPmethodiek, de Belanghebbendenanalyse, de strategische ruimte matrix en de SWOT-analyse. De hierna volgende besprekingen van de verschillende methoden gebeurt aan de hand van een vast canvas. Eerst omschrijven we de methode. Daarna bespreken we de kenmerken ervan aan de hand van vaste parameters zoals weergegeven wordt in de figuur hieronder en tot slot lichten we de werkwijze toe. Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

Elke methode die we bespreken krijgt een score van 1 tot 5 op elk aspect van bovenstaande lijst. 1 betekent dat deze methode daar niet tot zeer weinig voor geschikt is, 5 betekent zeer geschikt. De scores 4 en 5 kleuren we groen, de score 3 oranje en de scores 1 en 2 rood.

17

zie bv. www.Questback.be



DESTEP Omschrijving DESTEP is een letterwoord dat staat voor Demografisch, Ecologisch, Sociaal-cultureel, Technologisch, Economisch en Politiek-wetgevend. Met een DESTEP wordt een inventaris/analyse opgemaakt van ontwikkelingen en trends op elk van deze elementen. Kenmerken

Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

1 5 4 2 5 4 3 1 5

Deze methode is vooral bruikbaar op meso- en macroniveau. Dat betekent dus op het niveau van een specifiek werkveld of op het niveau van de organisatie als geheel. Deze methode wordt voornamelijk gebruikt om de externe omgeving te inventariseren. Alhoewel bepaalde trends op elk van de onderdelen ook betrekking kunnen hebben op de interne omgeving. Denken we bijvoorbeeld maar aan de vergrijzing (demografisch) of groeiend milieubewustzijn waardoor medewerkers ook gevoelig worden voor bijvoorbeeld gebruik van hernieuwbare materialen (ecologisch) of nieuwe informatica-technologie die het mogelijk maakt om bepaalde dienstverlening te automatiseren (technologisch). De methode heeft in de eerste plaats een top-down-benadering. Vanuit een eerste algemene globale inventaris wordt verder verfijnd naar bepaalde specifieke werkvelden. Deze methode, die gericht is op het in kaart brengen van trends, brengt voornamelijk informatie naar boven over nieuw te voeren beleid (of incrementele aanpassing aan het bestaande beleid). Werkwijze Om een DESTEP-inventaris te maken moeten meerdere van de hiervoor genoemde bronnen geraadpleegd worden. De gegevens van het eigen bevolkingsregister geven demografische informatie. Databanken van softwareprogramma’s ter ondersteuning van de dienstverlening bevatten informatie over sociaal-culturele ontwikkelingen. Voor de laatste zijn de adviesraden ook een belangrijke bron. Externe en interne databanken kunnen gegevens verschaffen over de ecologische en economische ontwikkelingen op het grondgebied van het lokaal bestuur. Politiek-wetgevende trends zijn vaak via koepelorganisaties en vakliteratuur beschikbaar. Bij dat alles zijn bovendien nog eens de eigen medewerkers beschikbaar die trends in hun werkingsgebied kunnen definiëren. Een werkwijze kan dan ook zijn om de omgevingsanalyse te starten met een globale DESTEPinventaris voor de omgeving van de organisatie. Deze kan dan top-down verspreid worden en als basis gebruikt worden voor een meer specifieke analyse op het niveau van afgebakende werkvelden. Eventueel kan de informatie uit deze analyses daarna opnieuw geaggregeerd worden op organisatieniveau.



Belanghebbendenanalyse Omschrijving Een lokaal bestuur hebben we hoger (3.3.4) gekenmerkt als een organisatie met een grote externe en 18 interne heterogeniteit. Mouwen noemt dit hybride organisaties. Anders dan een privéonderneming die enkel winstmaximalisatie als finaliteit heeft, hebben de lokale besturen tal van belanghebbenden in de nabije omgeving van de organisatie. Privéondernemingen hebben strikt gezien enkel aandeelhouders (shareholders) waar ze rekening moeten mee houden. De aandeelhouders hebben letterlijk een deel van het bedrijf in hun bezit. De winstmaximalisatie (én het voortbestaan van de onderneming op lange termijn) is uitdrukkelijk voor hen bedoeld. Belanghebbenden (stakeholders) zijn individuen of groepen van individuen (al dan niet georganiseerd), maar ook partnerorganisaties, andere overheden, leveranciers, enz die menen een belang te hebben bij het beleid dat het lokaal bestuur voert of gaat voeren. Belangrijk is dat deze niet enkel menen een belang te hebben, maar dat ze dat ook claimen. Met een belanghebbendenanalyse worden deze geclaimde belangen geïnventariseerd en in kaart gebracht. Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

4 5 3 5 5 2 3 2 5

Een belanghebbendenanalyse kan uitgevoerd worden ten aanzien van een bepaalde dienstverlening (microniveau) of een bepaald werkveld, een bepaalde dienst of afdeling (mesoniveau) van het lokaal bestuur. Het is als techniek niet echt geschikt voor het macroniveau. Geaggregeerde resultaten van meerdere belanghebbenden analyses op mesoniveau kunnen wel informatie op macroniveau bieden. De methode kan perfect gebruikt worden zowel voor analyse van de interne als externe omgeving. Gelet op het feit dat ze vooral voor micro en mesoniveau geschikt is, werkt een bottom-up-benadering beter dan een top-down benadering. Deze methode brengt voornamelijk informatie aan over vragen voor nieuw te voeren te beleid, minder over het bestaand beleid.

Werkwijze Een belanghebbendenanalyse start met het maken van een lijst van alle belanghebbenden rond (letterlijk) een dienstverlening, bepaald werkveld, dienst of afdeling. Vervolgens overloopt men elke belanghebbende afzonderlijk en schrijft langsheen de verbindingslijn tussen het centrum van de figuur en belangen die worden geclaimd.

18

(Mouwen, 2008)



Men kan een belanghebbendenanalyse ook in twee richtingen uitvoeren. Dat houdt in dat men naast de belangen van de belanghebbenden ook een inventaris maakt van de claims die de organisatie zelf wil stellen naar de belanghebbenden. De verbindingslijn wordt dan een tweerichtingspijl. Het dichtst bij het centrum schrijft men de claims van de belanghebbende, het dichtst bij de belanghebbende (eventueel in een andere kleur) de claims van de eigen organisatie. Het resultaat van de oefening is een overzicht van alle claims, alle belangen, die de omgeving stelt ten aanzien van een bepaald aspect of onderdeel van de organisatie en eventueel vice versa.

Dit overzicht vraagt nu verdere analyse: waar zitten gelijklopende en/of complementaire belangen, waar zitten tegenstrijdige belangen. Dat kan dan zowel zijn tussen verschillende belanghebbenden onderling en/of tussen belanghebbenden en de organisatie. En volgende stap is het aggregeren van de deze gegevens. Bronnen voor deze oefening zijn zeker en vast de adviesraden en memoranda. Maar ook weer de medewerkers van de organisatie, als rechtstreekse interface tussen de organisatie en de omgeving. Deze analyse is niet het werk van één iemand alleen achter het bureau. Het is een groepsgebeuren. Met een aantal medewerkers die vanuit hun werk betrokken zijn op het centrale onderwerp wordt deze oefening in een gezamenlijke werksessie gemaakt. De oefening begint als een brainstorm. Dat betekent dat alle ideeën goed zijn. Vervolgens komt het uitzuiveren en groeperen.



Strategische ruimte-matrix Omschrijving 19

Diverse auteurs wijzen er terecht op dat bepaalde belanghebbenden rondom de organisatie vaak meer hebben dan enkel een belang. In heel wat gevallen beschikken zij over bepaalde invloed of zelfs macht ten aanzien van het lokaal bestuur. Het komt trouwens steeds meer voor dat belanghebbenden zich gaan groeperen en organiseren om dergelijke macht te verkrijgen. Die macht kan allerhande vormen aannemen, onder andere als: • belonings- of bestraffingsmacht: vaak door middel van financiële incentives, maar ook bijvoorbeeld de mogelijkheid om dwingende regels op te leggen; • informatiemacht: als enige beschikken over bepaalde toegang tot informatie of een coördinerende bevoegdheid die een bepaalde belanghebbende heeft ten aanzien van het lokaal bestuur; • expertisemacht: wanneer een belanghebbende alleen-leverancier is van bepaalde producten of vaardigheden of dienstverlening waar het lokaal bestuur afhankelijk van is • netwerkcentraliteitsmacht: wanneer een persoon of organisatie dicht bij het centrum van een bepaald netwerk zit en daar reële invloed kan uitoefenen, via persoonlijke contacten of lobbying. Wanneer een belanghebbende deze macht gebruikt, dan beperkt hij hiermee de facto de ruimte van het lokaal bestuur om zelf strategische beslissingen te nemen op dat specifieke gebied. We kunnen die als volgt voorstellen. Rondom de organisatie bevinden zich de belanghebbenden, die we ook al kennen van de voorgaande methodiek. Deze belanghebbenden vormen samen de omgeving rond de organisatie, waarbinnen de organisatie mogelijk beschikbare strategische ruimte heeft. Indien geen enkel van de belanghebbenden welke vorm van macht dan ook heeft over de organisatie, dan is die strategische ruimte maximaal.

19

(Mouwen, 2008), (Vallet, 2007), (ten Bos, 2001)



In de praktijk is dat dus echter niet zo. Op diverse werkvelden hebben één of meerdere belanghebbenden bepaalde macht ten aanzien van het lokaal bestuur. De hogere overheid via regelgeving of subsidies, partnerorganisaties via expertise of informatie, leveranciers via expertise, non-profitaanbieders van bepaalde dienstverlening via concurrentie, verenigingen via lobby, enz… Door het uitoefenen van deze macht beperken zij de strategische ruimte van het lokaal bestuur.

Het in kaart brengen van die strategische ruimte kan men doen door middel van een strategische 20 ruimtematrix . Een dergelijke matrix brengt de invloed, macht van belanghebbenden in kaart ten aanzien van een bepaald onderdeel van de organisatie. Daarbij kan deze macht zeer breed zijn, maar ook beperkt ten aanzien van bepaalde aspecten van de dienstverlening. Een hogere overheid kan bijvoorbeeld regels opleggen betreffende de input, throughput en output van een bepaalde dienstverlening en daarbij ook nog opleggen welke personeelsinzet hiervoor gebruikt moet worden, welke financiële middelen men hiervoor moet inzetten, via welke softwaretoepassing men dat moet doen, welke communicatie men hierover moet voeren enzovoort. Op dat moment is de strategische ruimte op dit specifieke werkveld of over deze specifieke dienstverlening uitermate beperkt. Maar evenzeer kunnen de richtlijnen of de financiële incentives van de hogere overheid zich beperken tot de gewenste output van een bepaalde dienstverlening of een bepaald werkveld. Dat laat natuurlijk weer heel veel ruimte. Dan kan het echter weer zijn dat op dit aspect van de werking van het lokaal bestuur profit-aanbieders aanwezig zijn op de markt, die door hun manier van het aanbieden van de dienstverlening het bestuur opnieuw beperken in zijn keuzemogelijkheden. Het belang van het in kaart brengen van dit alles zit hem in het feit dat heel wat werk en vooral frustratie vermeden kan worden. Wanneer de strategische ruimte op een bepaald werkveld of ten aanzien van bepaalde dienstverlening klein is op het vlak van de output, maar veel ruimte laat bij de throughput of bij de ondersteunende processen, dan moet verdere analyse zich enkel daar op richten en niet op de mogelijkheden inzake output. Werkvelden of dienstverlening waar de strategische ruimte in zijn totaliteit zeer beperkt is, biedt weinig keuzevrijheid. Het is belangrijk dat dit klaar en duidelijk is voor het maken van de keuzes moet beginnen. Deze analyse speelt bovendien later bij beleidsmonitoring en beleidsevaluatie een belangrijke rol.

20

(Mouwen, 2008)



Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

4 5 2 5 5 2 3 4 5

Deze methode is geschikt voor analyse op micro- en, vooral, mesoniveau. Aggregeren naar macroniveau is hier weinig zinvol. Ze kan gebruikt worden zowel voor analyse van de strategische ruimte op gebieden en aspecten van de externe omgeving, als van de interne omgeving. De focus is vooral bottom-up. Waarmee we bedoelen dat de informatie van onderuit wordt aangeleverd. Bronnen zijn hier: regelgeving en richtlijnen van hogere overheden, samenwerkingsovereenkomst, kennis van de markt bij de medewerkers, een DESTEP-analyse die al gemaakt werd. Een strategische ruimte matrix geeft informatie over zowel bestaand als nieuw beleid. Werkwijze

…

PSPA

VVSO

Verenigingen

Belangheddendenorg

Welzijnsregio

Partnerorganisaties

Provincie

Vlaamse Gewest

Overheid

Voor het uitvoeren van deze analyse wordt een matrix opgemaakt, met in de rijen de onderdelen van het proces, of het geheel van de dienstverlening op een bepaald werkveld, waarvoor de analyse wil maken. Dat betreft dan: input, throughput en output van de primaire processen en alle ondersteunende processen. In de kolommen worden de belanghebbenden geplaatst, gegroepeerd in grote soorten, maar wel allemaal individueel benoemd. Vervolgens wordt dan, door middel van een overleg in groep, een score van 0 tot 5 gegeven over de mate van macht van de betreffende belanghebbende ten aanzien van elk aspect van de dienstverlening. De matrix wordt dus kolom per kolom afgewerkt. Wanneer men deze matrix maakt in een rekenbladprogramma, dan kan door middel van de functie voor voorwaardelijke opmaak de strategische ruimte snel en overzichtelijk gevisualiseerd worden. Het is wel belangrijk dat de argumenten uit het overleg om een bepaalde score toe te kennen ook geregistreerd worden. Een goede verslaggeving is cruciaal bij deze analyse.

Primair Input Throughput Output Ondersteunend Personeel Informatica Juridisch Financieel Administratie Communicatie Gebouwen Technieken De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-28


Bij het toepassen van de methodiek, net als bij de SWOT-analyse, de TOWS-analyse en de confrontatiematrix, die we verder behandelen, bestaat altijd het risico op wat men benoemd als ‘groepsdenken’. Dat is het fenomeen waarbij de groep zich onmiddellijk aansluit bij de eerste mening die naar voor gebracht wordt. Groepsdenken is een belangrijke valkuil en verhindert creativiteit, wat net een heel belangrijk aspect is van de fase van de omgevingsanalyse. Daarom kan overwogen worden om het invullen van de matrix (SWOT, TOWS, confrontatiematrix) eerst afzonderlijk te laten uitvoeren door elk individueel lid van de werkgroep en dat vervolgens het resultaat hiervan aan iedereen ter beschikking te stellen als basis voor de gezamenlijk sessie. Van de leider van deze sessie wordt verwacht dat hij er voor zorgt dat alle meningen aan bod komen en iedereen zijn bijdrage levert (kan leveren) aan het debat.



CAF, INK, EFQM Omschrijving We hebben deze drie sterk gelijkende managementmodellen in het inleidend hoofdstuk reeds aangehaald en daar gebruikt als één van de bronnen voor het opbouwen van ons eigen model inzake strategisch management bij lokale besturen. Deze drie modellen gaan er van uit dat een organisatie inzake het management ervan aandacht moet hebben voor vijf organisatie- of aandachtsgebieden (te weten: Leiderschap, strategie en beleid, management van de medewerkers, management van de middelen en management van de processen) en vier resultaatsgebieden (zijnde: de klanten en partners, de maatschappij, de medewerkers en het bestuur en de financiers).

Deze modellen beschrijven voor elk van deze onderdelen op normatieve wijze hoe de organisatie zich moet (in)richten om een excellente organisatie te worden, te zijn en/of te blijven. Het INK-model heeft daarbij het extra element dat het vijf ontwikkelingsfasen onderkent waarin een organisatie zich kan bevinden. Organisaties maken als het ware een natuurlijke ontwikkeling door langsheen deze vijf fasen. Wanneer een organisatie zich op alle velden van het model in dezelfde fase bevindt, dan is ze in evenwicht. Na verloop van tijd ontstaat er echter onevenwicht omdat de organisatie op een bepaald veld de overgang maakt naar een volgende fase, bijvoorbeeld omdat bepaalde maatschappelijke of interne ontwikkelingen daar toe leiden of zelfs toe verplichten. Dat onevenwicht brengt ongemak in de organisatie en er start een turbulente periode waarbij de organisatie op de verschillende andere velden ook aan een veranderingstraject begint dat de overgang naar de volgende fase mogelijk maakt. Eens dat gelukt is, komt er opnieuw evenwicht voor de organisatie. Zij het vaak niet voor lang. Deze aanvulling van het INK-model geeft een inzicht waarom verandering in organisaties blijkbaar de enige constante is… Elk van deze modellen beschikt over een methode voor zelfevaluatie. Aan de hand van een (uitgebreide) vragenlijst kan een organisatie een foto van zichzelf maken, binnen de kaders van het model. Die zelfevaluatie kan de organisatie echt zelfstandig uitvoeren, of hiervoor een (al dan niet) gecertifi-



21

eerd begeleider inschakelen. Het INK-model biedt op zijn website een quickscan aan waarmee een organisatie zichzelf door middel van 25 vragen over vijf fundamentele kenmerken van de INK-filosofie kan positioneren. Een stap verder is dat de modellen ook voorzien in erkenningen, prijzen, feed-backvisitaties en audits. Dit zijn echter elementen die deel kunnen gaan uitmaken van het strategisch plan van de organisatie. In deze fase gaat het over deze modellen als analyse en inventarisatietool. Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

1 4 5 5 1 4 3 4 3

Dit soort analyse is niet geschikt voor het microniveau. Ideaal wordt ze uitgevoerd op macroniveau, eventueel op mesoniveau. Daardoor heeft deze methode vooral een top-down-focus, maar er kan ook bottom-up gewerkt worden. De analyse betreft eigenlijk uitsluitend de interne organisatie en dus niet de externe omgeving. Ze verschaft voornamelijk informatie over het bestaand beleid, maar geeft wel indicatie over het toekomstig te voeren intern beleid van de organisatie. Werkwijze Ook dit is een oefening die in groep dient te gebeuren, met dus ook weer de nodige aandacht voor het risico op groepsdenken. Afhankelijk van de keuze voor meer of minder top-down of bottom-up wordt een werkgroep samengesteld van medewerkers uit alle onderdelen en niveaus van de organisatie of wordt de oefening bijvoorbeeld beperkt tot de leden van het managementteam. Best wordt door iedereen vooraf het huiswerk gemaakt van het invullen van de vragenlijst van de zelfevaluatie. Vervolgens is er de bespreking in groep om te komen tot een gezamenlijke score. Ook hier is weer de neerslag van de argumentatie een belangrijk element. Deze kan later in het beleidsplanningsproces gebruikt worden om beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties uit af te leiden.

21

http://www.ink.nl/data/bin/a4e9c08f9ebaf8_Checklist%20Fundamentele%20Kenmerken.pdf



SWOT Omschrijving De meest gekende inventarisatie- en analysetechniek in het kader van beleidsplanning is wellicht de SWOT, ook wel sterkte/zwakteanalyse genoemd. Bij een SWOT-analyse worden vier lijsten gemaakt, ten aanzien van een bepaalde dienstverlening of werkveld. De eerste twee lijsten betreffen kenmerken van de dienstverlening of het werkveld zelf: welke kansen (Opportunities) en welke bedreigingen (Threats) dienen zich hierop aan. Vervolgens wordt een lijst gemaakt van de sterkten (Strengths) en de zwakten (Weaknesses) van de organisatie, specifiek ten aanzien van die dienstverlening of dat werkveld. Het kan niet voldoende benadrukt worden dat kansen en bedreigingen handelen over (een bepaald aspect) van de externe omgeving en de sterkten en zwakten handelen over de interne omgeving, de organisatie zelf ten aanzien van (dat aspect van) de externe omgeving. Het onderscheid is soms moeilijk. Een hulpmiddel kan zijn om voor ogen te houden dat een organisatie geen rechtstreekse impact heeft op kansen en bedreigingen. Dat kan enkel via de sterkten en zwakten. Op deze laatste heeft de organisatie wel rechtstreekse invloed. 22 Deze methode komt zeer uitdrukkelijk uit de klassieke beleidsplanningsbenadering , wat ook aan de terminologie ervan te merken is. Voor een openbaar bestuur klinken de woorden zwakten en bedreigingen sommigen moeilijk in de oren. De reden hiervoor is te vinden in de herkomst van de SWOT. De methodiek is geleend bij de profit-sector, waar strategiebepaling in de eerste plaats een competitief verhaal is. Iets wat uiteraard veel minder speelt bij openbare besturen. Een oplossing hiervoor kan zijn om bij de toelichting van de methodiek zwakten te omschrijven als interne ontwikkelingsmogelijkheden voor de organisatie of valkuilen. Bedreigingen kunnen dan bijvoorbeeld omschreven worden als maatschappelijke noden in de externe omgeving van de organisatie. Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

4 5 1 5 5 3 3 2 5

De SWOT-analyse is zeer geschikt voor analyse op mesoniveau (een werkveld) of microniveau (een dienstverlening). Binnen een hybride organisatie is hij echter totaal niet geschikt voor macroanalyse. Dat is anders bij organisaties die slechts één doel als finaliteit hebben. Gelet op de twee soorten lijsten die gemaakt worden is het uiteraard een methode die informatie verschaft over de externe en interne organisatie. Echter altijd ten aanzien van één bepaald werkveld. De focus is niet echt top-down of bottom-up. Deze laatste insteek kan wel bereikt worden door eerst analyses te maken op het niveau van de verschillende dienstverleningen binnen één werkveld en deze vervolgens te aggregeren. De inventaris geeft wel wat informatie over het bestaande beleid, maar is toch hoofdzakelijk gericht op het vinden van informatie voor nieuw te voeren beleid.

22

(SCV vzw, 2009), (Mandour, Bekkers, & Waalewijn, 2005)



Werkwijze Opnieuw een techniek die via gezamenlijk werksessies verloopt. Een belangrijke valkuil is hier het feit dat lokale besturen hybride organisaties zijn. Lokale besturen zijn werkzaam op zeer veel werkvelden én vaak met een integrale benadering als invalshoek. Dat laatste impliceert dat ten aanzien van een bepaald werkveld binnen een organisatie meerdere diensten en/of afdelingen betrokken zijn, die elk hun eigen sterkten en zwakten hebben te aanzien van de kansen en bedreigingen die zich binnen een bepaald werkveld aandienen. Dat betekent dus dat hier uitdrukkelijk aandacht moet worden geschonken aan het overschrijden van diensten/of afdelingsgrenzen bij het opmaken van de analyse. Er moeten dus niet alleen meerdere SWOT-analyses gemaakt worden, tegenover één specifieke analyse van kansen en bedreigingen moeten meerdere analyses van sterkten en zwakten geplaatst worden.



Doelmatigheidsanalyse Omschrijving 23

De doelmatigheidsanalyse is een methode die op zoek gaat naar de middel-doelrelatie van de acties, organisatieprocessen, die een organisatie uitvoert. Ze vertrekt van het uitgangspunt dat alles wat een organisatie doet, alle activiteiten en acties die zij verricht, dat deze bijdragen tot een bepaald (eind)doel. Vanuit dit uitgangspunt wordt dan voor elke actie binnen de organisatie de doelmatigheidsketen geconstrueerd en geëvalueerd. Er wordt dus voor elke actie bekeken tot de realisatie van welke doelstelling zij bijdraagt en vervolgens wordt geanalyseerd in welke mate die bijdrage ook effectief en efficiënt is. De doelmatigheidsanalyse vormt als methode, samen met de SWOT-analyse, de overgang van louter inventariseren naar bewerken. Ze start als een inventaris maar leidt doorheen de verdere uitvoering naar een syntheseoverzicht dat verder kan helpen bij het bramen en budgetteren en zelfs bij het programmeren. Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

5 3 1 5 5 1 5 5 2

Doelmatigheidsanalyse is als methode vooral bedoeld om uit te voeren op het microniveau, dus vertrekkend vanuit specifieke dienstverlening. Het is bijgevolg ook typische bottom-upmethode. Ze verschaft voornamelijk inzicht in het bestaande beleid alhoewel ze natuurlijk ook helpt daar binnen hiaten te ontdekken. De doelmatigheidsanalyse vormt een correctie op het klassieke beleidsplanningsmodel, precies omwille van het feit dat ze voornamelijk gericht is op het bestaande beleid in de organisatie. Naast de (af)lopende beleidsplannen is het vooral de daadwerkelijke realiteit en praktijk van het dagelijks uitgevoerde werk dat hier bekeken wordt. Op die manier wordt ook spontaan ontstane strategie mee in de analyse genomen, maar ook gescreend op beleid dat niet gerealiseerd is. De methode is bruikbaar zowel voor analyse van de externe als interne omgeving. Werkwijze Doelmatigheidsanalyse start met het maken van een lijst van alle acties die een organisatie uitvoert. Dit gebeurt best op dienstniveau maar kan ook georganiseerd worden binnen het kader van afgebakende werkvelden. In dat laatste geval zullen weer meerdere diensten samen aan een lijst moeten werken. We hebben acties in het inleidend hoofdstuk omschreven als beleidsinstrumenten die het bestuur inzet of nog als product/dienstverlening die een lokaal bestuur produceert of aflevert als resultaat van het uitvoeren van een organisatieproces. Wanneer alle acties zijn opgelijst, wordt volgend beoordelingsschema doorlopen: 1. Wat is het huidig doel van deze actie?

23

(Bouckaert, Van Reeth, Auwers, & Verhoest, 1998), (Meijlaers, Leroy, Kaesemans, & Quanten, 2007)



Dit is een getrapt verhaal. Bijvoorbeeld, subsidies aan jeugdverenigingen worden verleend met als doel het verenigingsleven te ondersteunen, maar dit dient op zich het verder liggende einddoel om meer jongeren kansen te bieden op aangepaste sport-, spelen ontspanningsmogelijkheden. Acties waarvoor geen doel gevonden kan worden, moeten uiteraard een rood knipperlicht laten branden. 2. In welke mate draagt deze actie bij tot het bereiken van het doel? Dit is de effectiviteitsvraag. Indien aanwezig wordt deze vraag uiteraard beantwoord op basis van objectieve gegevens, zoals cijfers uit databanken of studies, in het andere geval zal dit een deels subjectieve inschatting zijn. Als dat het geval is moet deze subjectieve inschatting op z'n minst beargumenteerd zijn. Wanneer het antwoord op deze vraag is dat de bijdrage van deze actie laag is, dan betekent dat opnieuw een knipperlicht voor de organisatie. 3. In het geval de bijdrage tot het bereiken van de doelstelling hoog is, moet tenslotte de vraag naar de efficiëntie van de actie gesteld worden. Verloopt de uitvoering van dit organisatieproces momenteel op de meest efficiënte manier? Een negatief antwoord is hier opnieuw een knipperlicht. Door het consequent uitvoeren van deze oefening voor alle acties van de organisatie komt men een overzicht van de meest efficiënte en effectieve acties ten aanzien van de momenteel aanwezige beleidsdoelstellingen in de organisatie, samen met een lijst van acties die geen doelstelling dienen of die geen effectieve en/of efficiënte bijdrage leveren aan de beleidsdoelstellingen.

3.4.2

Bewerken

Na de methoden die in de eerste plaats bedoeld zijn voor het loutere inventariseren komen nu een viertal methoden aan bod die bedoeld zijn voor het bewerken. Het beschikbare materiaal uit de inventarisatie wordt nu bewerkt van een louter gegevens naar informatie. We bespreken achtereenvolgens de TOWS-analyse en de confrontatie matrix, twee methoden die voortbouwen op de SWOT-analyse, opnieuw de doelmatigheidsanalyse en de waardeketenanalyse.



TOWS Omschrijving Een loutere SWOT-analyse biedt het lokaal bestuur uiteindelijk niet veel meer dan een verzameling van telkens vier bij elkaar horende lijsten. Om op basis hiervan echter keuzes te kunnen maken moet 24 nog een volgende stap gezet worden. Deze stap is de zogenaamde TOWS-analyse . Hierbij worden de externe en interne factoren met elkaar geconfronteerd. Kansen en bedreigingen worden geplaatst tegenover sterkten en zwakten. Zo ontstaan drie mogelijke strategieën waaruit gekozen kan worden: 1. offensieve strategieën, waarbij sterkten gebruikt worden kansen te benutten; dat impliceert dus dat acties worden ondernomen om bestaande sterkten te behouden als sterkte en dat vanuit die sterkten zoveel als mogelijk wordt gestreefd naar het realiseren van gedetecteerde kansen. 2. Defensieve strategieën, waarbij zwakten worden weggewerkt om de impact van de bedreigingen te verminderen of te vermijden. 3. Ondersteunende strategieën, waarbij kansen worden gebruikt om zwakheden te overwinnen of sterkten worden gebruikt om bedreigingen af te wenden.

Sterkten Offensieve Strategieën

Zwakten Ondersteunende strategieën

Gebruik sterkten om kansen te benutten.

Gebruik kansen om zwakheden te overwinnen.

Ondersteunende strategieën

Defensieve strategieën

Gebruik sterkten om bedreigingen af te wenden.

Minimaliseert zwakten en wendt bedreigingen af.

Kansen

Bedreigingen

Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

4 5 1 5 5 3 3 2 5

Vermits de TOWS-analyse een vervolg is op de SWOT-analyse, is deze methode evenmin geschikt voor het macroniveau, wel voor het meso- en microniveau. Uiteraard gaat het ook hier over zowel de externe als interne omgeving en is de focus niet echt topdown of bottom-up te benoemen. De inhoud blijft voornamelijk gericht op nieuw beleid.

24

(Mouwen, 2008)



Werkwijze Het maken van een TOWS-analyse is opnieuw een gezamenlijke oefening die volgt nadat de SWOTanalyse is afgewerkt. Dit gebeurt echter niet noodzakelijk of misschien zelfs best niet in eenzelfde werksessie. Het resultaat van de analyse wordt verkregen doorheen debat en overleg. De deelnemers aan de sessie dragen hun argumenten aan en er wordt gewerkt aan het bereiken van een gemeenschappelijk, gedragen, besluit. Het is een methode met een duidelijk subjectieve insteek, die vooral helpt om de gegevens van de SWOT-analyse te synthetiseren en om een gedragen kijk hierop te verkrijgen.



Confrontatiematrix Omschrijving De TOWS-analyse is een kwalitatieve methode om de gegevens van een SWOT-analyse te bewerken. De confrontatiematrix is een kwantitatieve methode om dit te doen. Beide methodes werken echter wel op basis van subjectieve inschattingen. Bij een confrontatiematrix worden de kansen en bedreigingen gescoord ten aanzien van de sterkten en zwakten van de organisatie. Dit helpt bij het bepalen van prioriteiten van acties die uitgevoerd zouden moeten worden. Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

5 4 1 5 5 3 3 2 5

De confrontatiematrix heeft dezelfde kenmerken als de TOWS-analyse: • vooral geschikt voor meso- en microniveau, zij het misschien iets meer voor het microniveau; • levert zowel informatie over de externe als interne omgeving; • niet echt top-down of bottom-up; • hoofdzakelijk gericht op nieuw beleid. Werkwijze Voor het maken van een confrontatiematrix worden de resultaten van een SWOT-analyse in een tabel uitgezet, de kansen en bedreigingen in de kolommen en de sterkten en zwakten onder elkaar in de rijen. Daarna wordt de tabel van links naar rechts, kolom per kolom overlopen. Voor elke kans en vervolgens voor elke bedreiging wordt bekeken welke sterkte de organisatie in staat stel om de betreffende kans te benutten of de betreffende bedreiging af te weren, of welke zwakte de organisatie verhindert om de betreffende kans te benutten of de betreffende bedreiging af te weren. Aan de sterkte of zwakte die het meest in staat stelt of het meest verhindert wordt een score 5 gegeven. De volgende sterkte of zwakte krijgt een score 3, de volgende een score 1. Alle andere sterkten en zwakten krijgen een score 0. De scores 5, 3 en 1 worden toegekend aan alle sterkten en zwakten samen en dus niet afzonderlijk eerst aan de sterkten en dan aan de zwakten. In elke kolom komen over alle rijen heen dus telkens slechts drie getallen voor: 5, 3 en 1 en de som per kolom is altijd 9. De som van de rijen zal uiteraard verschillen per rij. Deze oefening wordt eerst afzonderlijk door alle deelnemers van de analyse uitgevoerd en daarna overgemaakt aan de eindverantwoordelijke voor de analyse. Deze telt alle gegeven scores samen, of laat het rekenbladprogramma dit voor hem doen. Het resultaat is een eindscore per rij. De rijen met de hoogste score zijn een indicatie voor de elementen die zeker aandacht vragen voor het opmaken van het meerjarenplan. De cellen in de matrix met de hoogste scores (binnen een lijn met één van de hoogste scores) geeft de relatie aan tussen de interne factoren en externe factor. Gecombineerd met een TOWS-analyse geeft dit op zijn minst een goede indicatie van mogelijke acties en/of actieplannen voor het toekomstig beleid.



In de rijen komen de sterkten en de zwakten, onder elkaar.

In de kolommen worden de kansen en bedreigingen naast elkaar geplaatst.

Vervolgens wordt kolom per kolom een score 5, 3 en 1 toegekend, verdeeld over alle sterkten en zwakten samen. Het totaal onderaan een kolom is dus altijd 9.

In de rijen met de hoogste scores, geven cellen met de hoogste individuele score aan ten aanzien van welke kans of bedreiging er acties gezet kunnen of moeten worden vanuit de betreffende sterkte of zwakte.

De rijen met de hoogste totaalscore zijn sterkten of zwakten waarmee men prioritair aan de slag moet.



Doelmatigheidsanalyse Omschrijving Zoals al aangekondigd bij de eerste bespreking ervan onder de stap inventariseren, komt de doelmatigheidsanalyse hier bij de stap bewerken opnieuw aan bod. De stap die hier in de doelmatigheidsanalyse wordt gezet is het groeperen van de opgelijste acties in actieplannen en beleidsdoelstellingen. Dit gebeurt uiteraard op basis van het feit dat de betreffende acties vooreerst een gemeenschappelijk einddoel hebben en in hun onderlinge samenhang een actieplan vormen. Deze stap van de doelmatigheidsanalyse kan theoretisch pas uitgevoerd worden wanneer er op zijn minst een basis van visie en strategie aanwezig is. Dat is dus ten vroegste na de verkiezingen, wanneer de nieuwe beleidsploeg bekend is. We weten echter dat het grootste deel van het beleid bij openbare besturen incrementeel beleid is. Dat betekent dat het grootste deel van de bestaande beleidsdoelstellingen behouden blijven, zij het licht gewijzigd, aangepast of bijgestuurd. In de praktijk kan de oefening dus al op zijn minst begonnen worden in de periode voorafgaand aan de lokale verkiezingen en afgewerkt worden op het moment dat de visie en strategie bekend is. Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

5 3 1 5 5 1 5 5 2

De kenmerken van de doelmatigheidsanalyse zijn hier uiteraard dezelfde als deze besproken bij de stap van het inventariseren. Werkwijze De acties die in de eerste stap werden opgelijst, worden nu gegroepeerd per beleidsdoelstelling waaraan ze bijdragen. Vervolgens worden ze onder de beleidsdoelstellingen gegroepeerd in actieplannen. Wanneer men deze oefening voor de eerste maal als bestuur uitvoert, is ze vrij tijdsintensief, omdat ze zogenaamd iteratief moet worden uitgevoerd. Dat betekent dat men ze meerdere malen moet herhalen om een bevredigend resultaat te krijgen. Het is echter wel een oefening die aanzet tot een grondige reflectie over de werking van de organisatie als geheel en tot in de kleinste details. Het begin van de oefening bespraken we tevoren al: het maken van een inventaris van alle acties die in het bestuur worden uitgevoerd. Acties zijn beleidsinstrumenten of dienstverlening(sproducten) die worden afgeleverd ten behoeve van de externe of interne klant. Voor het grootste deel is dit wat men het gelijkblijvend of het regulier of het bestaand of het beslist beleid noemt. Volgens het uitgangspunt van de doelmatigheidsanalyse worden al deze acties uitgevoerd met een bepaald doel. Het is op zich voor een organisatie een uitermate interessante oefening om hierin voor zichzelf inzicht in te krijgen. Zeker in periodes waarin gezocht wordt naar efficiëntiewinsten en/of naar kerntaken van het bestuur is deze oefening een handig hulpmiddel. Ook wanneer het lokaal bestuur nog niet echt de ruime ervaring heeft met het formuleren van beleidsdoelstellingen is de doelmatigheidsanalyse een goede hulp om hiermee aan de slag te gaan. Ze dwingt immers om na te denken over het doel van wat er dagdagelijks in de organisatie gebeurt. De grote valkuil hierbij is dat het evidente wordt vergeten. Het afleveren van allerhande attesten en uittreksels uit de registers van de beDe beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-40


volking en de burgerlijke stand is een dergelijk evidente actie dat ze bijvoorbeeld makkelijk vergeten wordt. Niettemin is het een actie die essentieel is in de werking van het bestuur én ook een bepaald doel dient. De strategische ruimte hierbij is vrij beperkt, maar deze dienstverlening draagt wel bij tot het realiseren van een doelstelling. In het andere geval hoeft ze niet uitgevoerd te worden. Wat men hierbij moet voor ogen houden, is het gegeven dat een beleidsdoelstelling niet enkel handelt over spectaculair nieuw beleid, maar voor het overgrote deel net handelt over de verderzetting van bestaand beleid. Wanneer we er van uit gaan dat beleidsdoelstellingen op strategisch niveau worden geformuleerd en actieplannen op tactisch niveau en acties op operationeel niveau, dan omvatten beleidsdoelstellingen logischerwijze zowel acties die nieuwe dienstverlening(sproducten) invoeren als acties die bestaand (regulier, gelijkblijvend) beleid betreffen. Samen vormen deze acties actieplannen die op hun beurt samen weer beleidsdoelstellingen vormen. We verwijzen hier naar het voorbeeld van beleidsdoelstelling, actieplannen en acties dat we gaven in hoofdstuk 2. Het is deze middel-doelrelatie die men zichtbaar maakt met de doelmatigheidsanalyse. In de vaklitera25 tuur wordt dit policy deployment genoemd, het ontplooien van het beleid. En dit van de top naar alle uithoeken van de organisatie en vice versa, van richten (strategisch), naar inrichten (tactisch), naar verrichten (operationeel) via het uitvoeren van organisatieprocessen. Eens deze oefening is gemaakt, vormt ze een basis die voor lange tijd meegaat. Bij de opmaak van een nieuw meerjarenplan vormt de bestaande ontplooiing van het beleid dan het startpunt. De oefening is dan eerder aftoetsen, corrigeren en aanvullen. Evenzeer vormt het resultaat van de oefening de basis om het strategisch management te gaan uitbouwen. In het model dat wij hiervoor hebben voorgesteld is de beleidsen beheerscyclus de basis, maar de organisatieprocessen zijn het scharnierpunt. Het procesmanagement vormt in het model het scharnierpunt, net zoals in de EFQMgebaseerde managementmodellen (INK, CAF). De organisatieprocessen zijn op verschillende manier het scharnierpunt. Zij zijn de pivot tussen de beleidsdoelstellingen en de beleidsresultaten. Zij vormen de link tussen de noden van de burger/klant en de dienstverleningsproducten die worden afgeleverd om aan deze noden tegemoet te komen. Zij verbinden de inzet van mensen en middelen aan de realisatie van de organisatiestrategie. In de organisatieprocessen worden de beheersmaatregelen van het organisatiebeheersysteem ingebouwd. Een mogelijk hulpmiddel is het invulschema dat op de volgende bladzijde is weergegeven. Bovenaan wordt de beleidsdoelstelling ingevuld, daaronder in de tweede kolom de actieplannen, die in de derde kolom worden uitgesplitst in acties. In de eerste kolom worden een aantal extra gegevens genoteerd: • de specifieke maatschappelijke problemen waaraan de beleidsdoelstelling tegemoet wil komen; • de doelgroepen waarop het beleid is gericht; • andere beleidsinstanties die eveneens rond deze beleidsdoelstelling werkzaam zijn. Het eerste element is een toetssteen om bij de stap van het confronteren te kijken of de beleidsdoelstelling in de huidige vorm nog relevant is voor het toekomst beleid. Of, met andere woorden, de maatschappelijke noden nog in dezelfde vorm bestaan, of worden gepercipieerd door de bestuurders, als ze oorspronkelijk werden vastgesteld. Het tweede element is een handige hulp om het gevoerde/voorziene beleid ten aanzien van specifieke doelgroepen in kaart te brengen. Het laatste element kan uit de belanghebbendenanalyse en/of de strategische ruimtematrix gehaald worden en kan nuttig zijn om te zien met welke partners rekening gehouden moet worden om afstemming te zoeken. Iets wat mee het voorwerp vormt van de laatste methode die we hier bespreken, de waardenketenanalyse.

25

(Dorr, 2006), (Hardjano & Bakker, 2006)





Waardeketenanalyse Omschrijving De waardeketenanalyse onderzoekt de toegevoegde waarde van het al dan niet uitvoeren van een bepaalde stap in een organisatieproces of van een organisatieproces binnen het geheel van de organisatie of van de bijdrage van de organisatie aan de maatschappelijke noden in een bepaald werkveld. Het helpt om overbodige stappen, organisatieprocessen of bijdragen van een organisatie te ontdekken, zodat deze geëlimineerd kunnen worden. Kenmerken Micro Meso Macro Intern Extern Top-down Bottom-up Bestaand Nieuw

5 4 1 5 2 1 5 5 2

De waardeketenanalyse is een methode die geschikt is voor analyses op micro- en mesoniveau, niet voor het macroniveau. De analyse is in de eerste plaats gericht op de interne omgeving, alhoewel het wel gaat over de dienstverlening die wordt aangeboden aan de interne én externe klant. Het gaat echter in de eerste plaats over de waardetoevoeging binnen die dienstverlening. Daardoor is de analyse ook bottom-up gefocust en is ze in de eerste plaats gericht op de analyse van bestand beleid. Werkwijze Op microniveau kan de waardeketenanalyse gebruikt worden binnen het procesmanagement van de organisatie. Organisatieprocessen zijn een ordening van samen horende activiteiten die worden gestart vanuit een bepaalde input en waarbij het uitvoeren van het proces zelf de input omvormt naar output en zodoende waarde toevoegt aan het (deel)product ten behoeve van de interne of externe afnemer. Elke stap binnen een dergelijk proces voegt in principe een bepaalde waarde toe ten opzichte van de vorige stap. Als dat niet het geval is, dan betreft het een overbodige stap die uit het proces verwijderd kan worden.

Overbodige stappen in processen ontstaan vaak omdat een ten gevolge van automatisering in een bepaalde stap een nieuwe activiteit worden ingevoerd in het proces die een aantal andere activiteiten overbodig maakt, maar die uit gewoonte toch behouden blijven. Het inscannen van inkomende factu-



ren, bijvoorbeeld, maakt het onnodig dat een dienst zelf nog een facturenarchief bijhoudt. Toch wordt nog steeds van elke inkomende factuur een kopie gemaakt. Op mesoniveau betekent een waardeketenanalyse dat het eigen aanbod wordt bekeken in het ruimer geheel van dienstverleningsaanbod ten aanzien van een bepaalde maatschappelijke behoefte. Daarbij wordt zowel horizontaal als verticaal gekeken. Zijn er voor de betreffende maatschappelijke behoefte binnen een bepaald werkveld andere organisaties in de omgeving die een aanvullend, gelijklopend of misschien zelfs overlappend aanbod verzorgen. Dat kan op hetzelfde niveau van het lokaal bestuur zijn of op een hoger bestuursniveau. Misschien is een dergelijk aanbod er niet op hoger niveau, maar wel op hetzelfde niveau, en kan het efficiënter aangeboden worden op een hoger niveau. Misschien wordt binnen het grondgebied van het lokaal bestuur, vanuit historische ontwikkelingen, dezelfde dienstverlening vanuit twee of zelfs meer instanties aangeboden. Misschien is bepaalde dienstverlening ook aanwezig als een profit-aanbod en is de meerwaarde om het zelf te blijven aanbieden daardoor zeer klein. Misschien kan beter nieuwe meerwaarde gecreëerd worden door de verdere uitbouw van de profit-aanbod te ondersteunen.

Dezelfde afwegingen en analyses kunnen uiteraard ook gemaakt worden voor wat beteft de ondersteunende processen van de organisatie. Misschien is de meerwaarde van deze zelf uit te voeren ook gewijzigd. Misschien is het efficiënter deze te delen in shared services centers of om deze uit te besteden aan externe aanbieders.



3.4.3

Ramen

Vanuit deze laatste vraag komen we haast automatisch bij de volgende stap van het zevenstappenmodel, met name het ramen van uitgaven en ontvangsten. Parallel aan de stap van het bewerken van de gegevens uit de stap van het inventariseren wordt ook gestart met het maken van ramingen. Ramingen zijn in een eerste fase (nog) ruwe schattingen die, verder doorheen de stap van het bewerken, steeds meer verfijnd worden. Tijdens de stap van het confronteren blijft het maken van ramingen verder doorlopen, omdat tijdens het confronteren extra, nieuwe, berekeningen van geraamde uitgaven en ontvangsten worden gevraagd. Deze beïnvloeden op hun beurt weer de confrontatie, waardoor waarschijnlijk weer andere berekeningen gevraagd worden. Naarmate het beleidsplanningsproces verder vordert in de tijd en de stap van het confronteren overgaat in de stap van het beslissen, gaat het maken van ramingen over in het budgetteren. De stap van het maken van de ramingen valt uiteen in verschillende activiteiten die in principe opnieuw zowel deels top-down werken en deels bottom-up. Iedereen in de organisatie dient hier vanuit zijn kennis en expertise een bijdrage aan te leveren. Ten eerste moeten er, top-down, ramingen gemaakt worden van de verwachte beschikbare ontvangsten. Dat is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de financieel beheerder. Hij moet instaan voor de raming van de middelen voor de algemene financiering. Voor de provincies en de gemeenten zijn er de ontvangsten uit de aanvullende belastingen (personenbelasting en opcentiemen), de eigen belastingen, de middelen uit algemene subsidies en financiële opbrengsten. De OCMW’s hebben de bijdragen van de centrale overheden, de gemeentelijke bijdrage en financiële opbrengsten. Naast de ontvangsten van de middelen voor de algemene financiering, zijn er ook ontvangsten die verbonden zijn aan het al dan niet realiseren van bepaalde doelstellingen en/of het leveren van prestaties. Dat laatste zijn de zogenaamde retributies (voor zaalverhuur, gebruik van sportinfrastructuur, tickets voor culturele voorstellingen,…). Het eerste zijn specifieke subsidies van hogere overheden die worden toegekend voor het bijdragen aan het realiseren van hun beleidsprioriteiten. Voor het maken van deze ramingen zit de noodzakelijke kennis en expertise vaak verspreid over diverse medewerkers binnen de organisatie, die vanuit hun taak zicht hebben op de verwachte ontvangsten uit een retributie of sectorspecifieke subsidies. Hier worden de gegevens dus bottom-up aan geleverd. Voor het ramen van de uitgaven spelen ook diverse diensten en specifieke functies binnen het bestuur een rol. De technieken voor het maken van de ramingen verschillen afhankelijk van de soort uitgave die het betreft. We onderscheiden daarin vier grote groepen: personeelskosten, werkingskosten, investeringen en overdrachten. Met overdrachten worden de zogenaamde ‘niet-ruiltransacties’ bedoeld. We denken hier aan premies en subsidies. Het ramen van de personeelskosten is in de eerste plaats de taak van de personeelsdienst. Via het loon- en weddesoftwarepakket kunnen ramingen gemaakt worden waarbij rekening kan worden gehouden met indexaanpassingen en het doorlopen van weddeschalen. Deze ramingen betreffen natuurlijk het reeds aanwezige personeel. Waar de personeelsdienst geen zicht op heeft zijn personeelsleden die extra aangeworven moeten worden. Bij het maken van de omgevingsanalyse kan bijvoorbeeld naar boven komen dat een dienst voorstelt om het eigen dienstverleningsaanbod op een bepaald werkveld gevoelig uit te breiden. Die uitbreiding zorgt er voor dat er bijkomend personeel op die dienst nodig is. De raming van de kosten voor selectie en aanwerving en het loon van dat bijkomend personeel is eveneens een taak van de personeelsdienst. Deze raming kan uiteraard enkel gemaakt worden als de personeelsdienst hiervan ook op de hoogte is gebracht. Het maken van deze ramingen vraagt dus overleg tussen de diensten die instaan voor de externe dienstverlening en de ondersteunende diensten, die instaan voor de interne dienstverlening. Dat geldt zeker ook voor het ramen van de investeringskosten. De dienst die instaat voor het gebouwenbeheer kan zelf de ramingen maken van de permanente kosten voor het beheer van een gebouw, zoals de kosten voor nutsvoorzieningen, onderhoud, preventieve onderhoudswerken en kleine herstel-



lingen. Normaliter heeft deze dienst ook een goed zicht op eventueel noodzakelijke grotere onderhoudswerken, maar waarschijnlijk heeft deze dienst geen zicht op gewenste nieuwe investeringen in gebouwen. Wanneer de dienst verantwoordelijk voor de uitvoering van het jeugdbeleid als nieuwe actie het openen van een jeugdcentrum voorstelt, dan zal de dienst voor het gebouwenbeheer hiervoor pas ramingen kunnen maken als zij hiervan op de hoogte zijn gesteld. Hetzelfde geldt uiteraard voor investeringen in machines, voertuigen, informatica, enz… Een belangrijk aandachtspunt bij het maken van de ramingen voor investeringen is het onderscheid tussen de verbintenis- en de transactiekredieten. In de syllabus over de beleidsen beheersrapporten komt dit uitgebreid aan bod, dus bespreken we dit hier beperkt. Investeringen die een bestuur wenst aan te gaan hebben een geraamde totale uitgave, die men het verbinteniskrediet noemt. Dit is, zoals de naam het aangeeft, het totale bedrag van de uitgave (eventueel ook ontvangst) voor de verbintenis die men met een derde wenst aan te gaan. De verbintenis is dan de overeenkomst die voortvloeit uit het gunnen van een overheidsopdracht voor het leveren van een bepaald goed of uitvoeren van werken. Deze levering of de betreffende werken kunnen over meerdere jaren in de tijd gespreid zijn. De bouw van een nieuw sportcomplex wordt ingeschat als een werk van ongeveer 48 maanden, vanaf het ontwerp tot en met de inhuldiging. De transactiekredieten voor investeringen zijn nu de geraamde uitgaven binnen één financieel boekjaar in het kader van een bepaalde investering. Het verbinteniskrediet van een investering is dus met andere woorden de som van alle transactiekredieten die voor die investering geraamd zijn. Dit maakt dat bij het ramen van de uitgaven en ontvangsten voor investeringen de operationele planning en de financiële planning met elkaar verbonden moeten worden. Bij de bouw van het hiervoor aangehaalde nieuwe sportcomplex zou dat er bijvoorbeeld als volgt kunnen uitzien. Verbintenis

Transactie 1 2 3 Terreinen en gebouwen € 525.000,00 € 100.000,00 € 250.000,00 € 150.000,00 Wegen en overige infrastructuur € 300.000,00 € € € 250.000,00 Installaties, machines en uitrusting € 200.000,00 € € 50.000,00 € 150.000,00 Meubilair, kantooruitrusting en rollend materiaal € 80.000,00 € € € 80.000,00 Investeringen in immateriële vaste activa € 105.000,00 € 20.000,00 € 35.000,00 € 35.000,00 € 1.210.000,00 € 120.000,00 € 335.000,00 € 665.000,00 Figuur 3-16: Voorbeeld verbintenis- en transactiekredieten bij een investering

4 € 25.000,00 € 50.000,00 € € € 15.000,00 € 90.000,00

Het totale verbinteniskrediet voor deze investering is 1.210.000 euro, verspreid over vijf rubrieken. Deze verbintenissen per rubriek zijn verdeeld over een operationele uitvoeringstijd van vier werkjaren en dus ook vier financiële boekjaren. De aankoop van het terrein (100.000 euro) en het maken van het ontwerp (20.000 euro) is voorzien in het eerste boekjaar. De bouwwerken zijn voorzien in het eerste (250.000 euro) en tweede (150.000 euro) boekjaar, met nog een transactiekrediet voor afwerking (25.000 euro) in het vierde boekjaar. De aanleg van de omgevingsinfrastructuur is voorzien in het derde (250.000 euro) en vierde (50.000 euro) boekjaar. De uitrusting van het gebouw wordt voorzien voor het tweede (50.000 euro) en derde (150.000 euro) boekjaar, en de aankoop van meubilair in het derde boekjaar (80.000 euro). De uitgaven voor de ontwerper-architect, in het totaal als verbintenis geraamd op 105.00 euro, zijn voorzien in een transactiekrediet per financieel boekjaar, vier in totaal. Om het ramen van investeringen te stroomlijnen binnen het lokaal bestuur kan het zinvol zijn hiervoor een specifieke werkstroom uit te tekenen, ondersteund met een standaardformulier. Zo een werkstroom start dan bijvoorbeeld bij de dienst die de verantwoordelijke dienstverlener is binnen het betreffende werkveld en die op het standaardformulier de noodzakelijke gegevens over de gewenste investering aanbrengt. Vervolgens gaat het formulier naar de dienst die instaat voor gebouwenbeheer die de nodige ramings- en operationele planningsgegevens toevoegt, verbintenis- en transactiekredieten, evenals een raming van de duur van de uitvoering van de investering. Daarna gaat het formulier door naar de dienst die instaat voor verzekeringen, die hiervoor de nodige ramingen kan toevoegen, waarna het formulier zijn weg vervolgt naar de dienst verantwoordelijk voor de omgevingsaanleg. Eventueel moet het daarna nog naar de dienst verantwoordelijk voor het informaticabeheer en uiteindelijk



komt het terug bij de dienst die oorspronkelijk die investering aanvroeg en die alle gegevens nu kan gebruiken om de ramingen voor zijn acties af te werken.

Figuur 3-17: Voorbeeld werkstroom ramen investering

Voor het maken van de ramingen kan het invulschema van de doelmatigheidsanalyse verder aangevuld worden met kolommen voor ramingsgegevens per actie. Naast kosten voor personeel en investeringen zijn er aan acties meestal ook werkingskosten verbonden, uitgaven voor exploitatie: aankoop van verbruiksmaterialen bijvoorbeeld. Een laatste soort uitgaven zijn eventuele overdrachten die worden voorzien, bijvoorbeeld werkingssubsidies aan verenigingen en organisaties, convenanten en dergelijke. Op die manier wordt het totaal van de uitgaven en (rechtstreekse) ontvangsten per actie geraamd. Vervolgens kunnen totalen voor actieplannen en beleidsdoelstellingen gemaakt worden. Bij het maken van de ramingen en ook bij het budgetteren moet het bestuur opnieuw een aantal technische keuzes maken. In het bijzonder over het versleutelen van uitgaven en ontvangsten aan acties. De ramingen van uitgaven voor specifieke werkingsmiddelen en overdrachten kunnen meestal eenduidig en uitsluitend aan een actie worden toegewezen. Het geraamde bedrag voor subsidies aan sportverenigingen heeft een eenduidige en uitsluitende link met het beleidsinstrument sportsubsidies en dus met de actie: ‘toekennen van sportsubsidies’. Met eenduidig bedoelen we dat duidelijk is waarvoor de middelen exact gebruikt zullen worden, met name het geven van subsidies. Met uitsluitend bedoelen we dat het betreffende geraamd bedrag enkel daarvoor gebruikt wordt. Voor acties die een



investering betreffen is diezelfde eenduidigheid en uitsluitendheid meestal ook duidelijk. Langs de ontvangstenzijde geldt hetzelfde voor retributies en specifieke subsidies. Dat is echter moeilijker als het gaat over personeelskosten en algemene werkingsmiddelen. Personeelsleden werken meestal mee aan het realiseren van meer dan één actie. De raming van de loonkost is wel eenduidig (loon), maar niet uitsluitend aan één actie toe te wijzen. Eventueel kan er gewerkt worden met verdeelsleutels en percentages, maar er kan evengoed voor gekozen worden om alle loonuitgaven voor een bepaalde beleidsdoelstelling samen te zetten. Daartoe kan dan bijvoorbeeld een actieplan gecreëerd worden voor de niet expliciet toegewezen middelen, ondersteunend aan de beleidsdoelstelling. Nog anders kan er voor gekozen worden om de ramingen van de personeelskosten onder te brengen in een actieplan rond overig beleid en ze dus te beschouwen als verrichtingen die niet in beleidsdoelstellingen zijn opgenomen. Eenzelfde keuze moet het bestuur maken voor wat betreft ramingen van werkingsmiddelen die niet eenduidig en/of uitsluitend kunnen toegewezen worden aan een actie. Komen deze ook onder het actieplan voor de niet expliciet toegewezen middelen bij de betreffende beleidsdoelstelling of komen ze terecht bij de ramingen van de verrichtingen die niet in beleidsdoelstellingen zijn opgenomen?

Figuur 3-18: Schema doelmatigheidsanalyse aangevuld met ramingen van uitgaven en ontvangsten

Een keuze die eveneens gemaakt moet worden, toch wat betreft exploitatie-uitgaven en/of – ontvangsten, is de wijze waarop ramingen voor meerdere jaren gemaakt zullen worden. Gebeurt dit incrementeel of zero-based? Wordt er dus ofwel gewerkt met een jaarlijks indexeringspercentage of wordt elk jaar voor elke uitgave en ontvangst de raming vanaf nul gemaakt? Naar alle waarschijnlijkheid wordt er gekozen voor een combinatie van beide systemen en verschilt dit nog bij het maken van de ramingen, enerzijds, en het budgetteren, anderzijds, en/of bij de opmaak van het meerjarenplan, enerzijds, en het maken van de jaarlijkse budgetten, anderzijds. Zo zal voor het meerjarenplan misschien voor bepaalde uitgaven gewerkt worden met een incrementele raming, die op het moment van het jaarlijks budget zero-based wordt verfijnd. Investeringen worden in principe altijd zero-based gebudgetteerd. Voor het budgetteren van investeringen kan vaak gebruik gemaakt worden van algemene standaardprijzen en prognoses.



Omgevingsanalyse: samenvattend overzicht en plan van aanpak Het zal met al het voorgaande voor iedereen duidelijk zijn, wellicht tot spijt van diegenen die het tegendeel hadden verwacht, dat er niet zoiets bestaat als een eenduidig en eenvoudig stappenplan om te komen tot een omgevingsanalyse voor een lokaal bestuur. Onderstaande overzichtstabel toont alle besproken methodes met hun respectievelijke score op elk van de verschillende facetten die we hebben bekeken, aangevuld met nog een score voor de vraag of de methode hoort bij het inventariseren of bij het bewerken.

Figuur 3-19: Overzichtstabel voorgestelde methodes voor omgevingsanalyse

Daarbij valt onmiddellijk op dat er buiten de DESTEP-methode geen enkele methode ter beschikking is om voor een organisatie met een meervoudige doelstelling als finaliteit, zoals een lokaal bestuur, een globale macroanalyse van de externe omgeving te maken. Er zal dus gewerkt moeten worden met meerdere analyses op meso- en microniveau, die samengebracht worden in een synthese. Dit is het gevolg van de hoger reeds aangehaalde wet van de complexiteit. Het uitvoeren van een omgevingsanalyse bij een lokaal bestuur vraagt dan ook om een plan. Het is de taak van het managementteam om dat plan op te maken en ervoor zorgen dat het uitgevoerd geraakt, dat er een omgevingsanalyse ter beschikking is van de bestuurders op het moment dat zij moeten beslissen over de visie en de strategie. Het managementteam zal hierbij meerdere keuzes moeten maken: • welke methodes gaan we gebruiken; • welke werkvelden definiëren we en hoe worden deze afgebakend; • welke diensten/medewerkers moeten een bijdrage leveren aan de belanghebbendenanalyse en/of de SWOT-analyse voor welke werkvelden; • leggen we evenveel nadruk op de analyse van de externe omgeving als van de interne omgeving; • leggen we evenveel nadruk op de analyse van het bestaande beleid als op de analyse van mogelijk nieuw beleid? Wanneer er voor gekozen wordt om evenveel aandacht te besteden aan de interne als aan de externe omgevingsanalyse en verder ook evenveel aandacht te besteden aan bestaand als aan nieuw beleid en dit bovendien op een integrale en geïntegreerde wijze te doen voor de organisatie als geheel, dan vraagt dit om goede coördinatie. Dan is dit een oefening die niet op enkele dagen, zelfs niet op enkele weken kan worden uitgevoerd. Dan vraagt dit om een inspanning van heel de organisatie gedurende meerdere maanden. In ons voorstel van timing dat wij presenteren aan het eind van deze paragraaf, De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-49


stellen wij daarom ook voor dat het lokaal bestuur met het maken van de omgevingsanalyse begint tijdens het laatste jaar van de legislatuur. Naar onze mening best zo vroeg mogelijk in dat laatste jaar. De verkiezingen voor de nieuwe beleidsploeg zijn immers altijd in oktober van dat jaar. Idealiter is de omgevingsanalyse ter beschikking vanaf het moment dat deze achter de rug zijn, ten laatste op 1 januari van het eerste jaar van de nieuwe legislatuur. In zijn meest uitgebreid mogelijke vorm is dit een niet te onderschatten inspanning voor de organisatie, die uitgevoerd moet worden terwijl het werk, de realisatie van het aflopende beleidsplan, evenzeer blijft doorgaan. En waarbij er het laatste jaar van de legislatuur, precies om willen van de aankomende verkiezingen, niet altijd in de meest ideale omstandigheden kan worden gewerkt. De opdracht van het managementteam in dit alles bestaat uit: Delegeren, Aggregeren, Integreren, Synthetiseren (samengevat het letterwoord: DAIS). Met delegeren bedoelen we dat het managementteam de omgevingsanalyse niet alleen kan maken. Iedereen van de organisatie moet erbij betrokken worden. Participatie is een belangrijk kenmerk van deze fase. Delegeren betekent ook dat moet worden vastgelegd welke werkvelden er worden geanalyseerd en wie binnen de organisatie aan die analyses moet deelnemen. Daarbij wordt een verantwoordelijke per werkveld aangeduid, evenals een ondersteunend verslaggever. Samen zullen zij moeten instaan voor de organisatie en uitvoering van de diverse noodzakelijke analyses. Meer dan waarschijnlijk zullen deze mensen hiertoe opleiding moeten krijgen en ondersteuning, intern vanuit het managementteam, eventueel aangevuld met ondersteuning van externe experten. Delegeren betekent ten slotte ook het verloop van de werkzaamheden opvolgen en waar nodig bijstuurt. Vervolgens komt het aggregeren waarbij resultaten van analyses op microniveau worden samengevoegd op mesoniveau en eventueel van mesoniveau op macroniveau, dat laatste waar dit nuttig en zinvol is. Daarna begint het werk van het managementteam. Alle beschikbare gegevens integreren en verwerken tot een synthesedocument voor de nieuwe beleidsploeg. In de hiervoor besproken methoden is een zekere hiërarchie terug te vinden die voor de planning van de werkzaamheden gebruikt kan worden. Een globale DESTEP-analyse kan de start zijn van de werkzaamheden. Deze kan dan aan de verantwoordelijken voor de analyses van de verschillende werkvelden bezorgd worden als basisdocument, dat ze dan, als eerste stap, voor hun specifieke werkveld kunnen aanvullen. Vervolgens kunnen per werkveld de belanghebbendenanalyse en de strategische ruimtematrix opgemaakt wordt. Of er hierbij direct gewerkt wordt op het mesoniveau, of eerst afgedaald naar het microniveau en daarna geaggregeerd tot op het mesoniveau, is niet in een eenduidige regel te vatten en hangt af van bestuur tot bestuur, van werkveld tot werkveld. Voor die dienstverlening of werkvelden met zeer beperkte strategische ruimte, waarvoor bovendien uit de DESTEP-analyse blijkt dat er weinig nieuwe ontwikkelingen te verwachten zijn, is de analyseoefening hiermee zo goed als klaar. Voor de overige werkvelden begint nu de volgende fase. Op basis van het materiaal uit de vorige fase kunnen hier nu SWOT-analyses, TOWS-analyses en confrontatiematrixen opgemaakt worden. Daarnaast kan er ook gestart worden met de doelmatigheidsanalyse van de bestaande werking. Op basis van de resultaten hiervan, kunnen waar nodig en nuttig nog waardeketenanalyses uitgevoerd worden voor specifieke dienstverlening, dienstverleningsprocessen of specifieke stappen in die dienstverleningsprocessen. Terwijl dit binnen de organisatie bezig is, kan het managementteam een analyse van het management van de organisatie uitvoeren door middel van het INK/CAF/EFQM managementmodel. Het door ons voorgestelde model van strategisch management, dat voor een groot deel op deze modellen geaxeerd is, kan uiteraard ook als insteek dienen voor deze analyse. Daarna volgt de fase van het integreren en het synthetiseren. Wanneer een bestuur er voor kiest om de omgevingsanalyse minder uitgebreid te maken, zich bijvoorbeeld te beperken tot een aantal werkvelden, of enkel het detecteren van mogelijk nieuw beleid, dan zal het benodigde plan hiervoor uiteraard beperkter zijn. Dan kan bijvoorbeeld worden volstaan met het maken van een aantal belanghebbendenanalyses en/of een aantal SWOT-analyses (en de De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-50


daarop volgende TOWS-analyses en/of confrontatiematrixen). Dit impliceert natuurlijk wel dat het bestaande beleid als gegeven wordt beschouwd en niet of slechts beperkt in vraag wordt gesteld. Wij raden ook in dit geval aan om bij het maken van de analyses de grenzen van de diensten/afdelingen te overschrijden, alleen al om de creativiteit die in de analysefase nodig is te stimuleren. Verder willen we hier benadrukken dat de wetenschappelijke kritiek op het traditionele planningsmodel heeft aangetoond dat het maken van een omgevingsanalyse geen exacte wetenschap is die altijd en overal steeds opnieuw tot exact hetzelfde resultaat leidt. Daarom is in bepaalde gevallen het proces van het uitvoeren van de analyses al een belangrijk resultaat op zich. Tenslotte willen we afsluitend nog aanhalen dat het maken van een omgevingsanalyse, evenals het maken van een strategisch plan, evenals het invoeren van planmatig beleid en strategisch management voor een organisatie perfect een groeipad kan zijn. Op dat vlak sluiten wij ons aan bij de visie van het INK-managementmodel. Met name dat een organisatie steeds verder ontwikkeld op weg naar excellentie, maar dat die excellentie nooit echt bereikt wordt. 3.4.4

Confronteren

De volgende stap in het zevenstappenmodel is het confronteren. In deze stap worden een tweetal belangrijke confrontaties aangegaan. Wat op zich niet per se negatief begrepen moet worden. De confrontaties die hier worden aangegaan leiden immers tot het bepalen van de strategie, tot het maken van keuzes. We herhalen ten overvloede dat de aanwezigheid van een politieke visie hierbij cruciaal is voor het verdere proces. Vaak is een dergelijke visie aanwezig onder de vorm van een bestuursakkoord, soms echter bevat het bestuursakkoord nog geen gemeenschappelijke overkoepelende visie, maar enkel een aantal afspraken waarover de coalitiepartners het eens zijn. En soms is er geen bestuursakkoord. In bepaalde gevallen is de visie misschien wel aanwezig in de hoofden van bepaalde mensen, maar niet voor iedereen geëxpliciteerd. In al die gevallen is het veruitwendigen van de visie, het formuleren van de visie de eerste activiteit in de stap van het confronteren. De eerste confrontatie is dan het ontbreken van de politieke visie. Voor het formuleren van een visie bestaat geen eenduidig, universeel schema of stappenplan. Het verloopt meestal als een combinatie van een aantal geplande activiteiten en van een aantal onvoorziene gebeurtenissen en activiteiten. Het is hoger al aangehaald dat daarbij diverse factoren een rol spelen. Het verdient aanbeveling dat bij het ontbreken van een formele visie, de administratieve top van het lokaal bestuur aan de bestuurders aanbiedt hiervoor een aantal faciliterende activiteiten op te zetten. Anderzijds verdient het evenzeer aanbeveling dat de administratieve top deze activiteiten niet zelf leidt. Dat wordt best extern uitbesteed, omwille van neutraliteit. Evenmin is het aan te bevelen dat de administratieve top bij het ontbreken van een visie, deze zelf gaat formuleren. Het aanreiken van de omgevingsanalyse kan in dat geval misschien de aanzet vormen tot het formuleren van een visie, eventueel slechts impliciet. Dat het formuleren van de visie, en vervolgens de strategie, vaak langs grillige paden verloopt, wordt 26 door heel wat auteurs aangegeven . Ook in de vakliteratuur specifiek gericht op visieontwikkeling en 27 strategievorming in profit-organisaties. Men spreekt daarbij zelfs van het politieke arena-model . Waarmee men aangeeft dat dit element van beleidsplanning gepaard gaat met macht en conflict, met het smeden van coalities en het maken van compromissen. Conflicten worden soms zelfs niet opgelost, maar leiden in het beste geval tot een visie en strategie met tegenstrijdige doelstellingen, waarbij met de tijd als buffer hanteert. Men schuift de echte beslissing voor zich uit. De eerste confrontatie die hier plaatsvindt is deze tussen de resultaten uit de omgevingsanalyse, het werk van de administratie, en de visie van de bestuurders op het toekomst te voeren beleid. Bij de confrontatie tussen de politieke visie en de omgevingsanalyse mag men er hopelijk van uitgaan dat

26 27

(Mintzberg, Ahlstrand, & Lampel, 1999), (Vallet, 2007), (ten Bos, 2001) (Keuning, 2007)



deze mekaar voor een groot deel overlappen. Het tegendeel zou immers betekenen dat dat ofwel de administratie ofwel de politici ver afstaan van wat er leeft bij de klanten van het lokaal bestuur. Anderzijds zal het natuurlijk wel zo zijn dat er accentverschillen zullen zijn. De bestuurders kijken waarschijnlijk meer vanuit het wenselijke, de administratie meer vanuit het haalbare. Dit is de tweede confrontatie die zich aandient, deze tussen de gewenste beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties en het saldo van de bijhorende ramingen van uitgaven en ontvangsten met de geraamde beschikbare middelen voor algemene financiering. Het is immers zo dat de middelen voor de algemene financiering deze (meestal uitsluitend) negatieve saldo’s moeten aanvullen. En ook voor lokale besturen is het een gegeven dat de bomen helaas niet tot aan de hemel groeien. Er zullen dus keuzes gemaakt moeten worden. Ook dit is een moeilijk te beschrijven menselijk proces. Een aantal technieken zijn wel ter beschikking om bepaalde technische keuzes te maken, zoals het uitrekenen van verschillende scenario’s, kosten-batenanalyse of multivariantenanalyse, beslissingsbomen, risicoanalyses, maar heel veel keuzes worden niet gemaakt op basis van technische motieven. Ook hier spelen tal van elementen en ratio’s een rol. Waar het uiteindelijk bij het confronteren om gaat is het vinden van het snijpunt tussen volgende drie elementen: wat zijn de verwachtingen (van de interne en externe omgeving), wat willen we (als bestuurders) en wat kunnen we (naar mensen en middelen).

Figuur 3-20: Strategie bepalen - op het snijpunt van verwachtingen, willen en kunnen

3.4.5

Programmeren

Van zodra de strategie is bepaald, kan worden begonnen met het programmeren. Het maken van de plannen om de strategie te realiseren. In deze fase van het beleidsplanningsproces lopen verschillende stappen uit het zevenstappenmodel samen en/of vloeien in elkaar over. Bewerken, confronteren en ramen lopen op een bepaald moment in het proces samen en door elkaar en in elkaar over. Bestuurders brengen nog gegevens aan voor de omgevingsanalyse die nog bewerkt moeten worden en aanleiding geven tot extra ramingen, die op hun beurt weer in de confrontatie opgenomen moeten worden. Dit is een iteratief gebeuren dat zich doorheen de tijd ontwikkelt. Bewerken gaat dan op een bepaald moment over in programmeren, ramen in budgetteren en confronteren in beslissen. Programmeren is het nog verder uitwerken van de eerder al genoemde policy deployment, het ontplooien van het beleid. Dit is de stap waarin operationele planningen worden gemaakt. De investeringen zijn geraamd. De duur van de werken is ingeschat, nu worden ze ingepland in de tijd. De bestaande organisatieprocessen met hun output zijn gekend. De toekomstig gewenste output is gekend. Nu kunnen benodigde personeelscapaciteiten berekend worden. Daarbij speelt de beschikbare finanDe beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-52


ciële ruimte een rol, evenals de mogelijkheden naar inzet van de medewerkers. Vijf man kunnen in eenzelfde tijdsperiode niet het werk van acht man realiseren. Dus ofwel wordt er extra personeel voorzien, wat misschien financieel niet haalbaar is, ofwel worden de ambities naar beneden bijgesteld. Bij het programmeren van de personeelsinzet gaat het om het becijferen van de benodigde personeelscapaciteit voor het uitvoeren van de organisatieprocessen. De huidige werking vormt daarbij de basis. Via technieken van tijdschatten en tijdschrijven kan worden geraamd wat het aan extra personeelsinzet zou vragen om met een bepaald organisatieproces meer output te realiseren. Of omgekeerd, wat het afbouwen of stopzetten van een bepaalde dienstverlening aan vrijkomende personeelscapaciteit betekent. Resultaat van dergelijke oefening kan ook zijn dat in het meerjarenplan acties worden ingeschreven om bepaalde organisatieprocessen efficiënter te maken, bijvoorbeeld door te informatiseren. Door het programmeren worden de beleidsdoelstellingen een sturend element voor het lokaal bestuur, dat gebruikt kan worden voor het strategisch management van de organisatie. Het geeft een antwoord op de volgende vragen: wie gaat wat doen tegen wanneer en hoe wordt dat opgevolgd? Net zoals de doelstellingenhiërarchie een cascade vormt, is dat ook zo met het antwoord op de ze vragen. Het realiseren van de beleidsdoelstellingen gebeurt door het uitvoeren van acties. Het uitvoeren van acties wordt bij de meerjarenplanning toegewezen aan afdelingen en diensten binnen de organisatie. Bij de opmaak van het budget worden acties verder naar beneden in de organisatie toegewezen aan specifieke medewerkers of teams. Voor heel wat acties is die toewijzing uiteraard in het verleden al gebeurd en blijft dat ook zo voor de volgende legislatuur. Voor nieuwe acties moet dat in de fase van het programmeren vastgelegd worden. Uit de omgevingsanalyse kan ook naar voor zijn gekomen dat sommige taken misschien beter op 28 een andere plaats en/of op een andere manier uitgevoerd zouden worden . Dat hertekenen van de organisatie zal dan waarschijnlijk op zijn beurt een actie van het meerjarenbeleid zijn. Het programmeren helpt bij het confronteren en beslissen. Capaciteitsinschattingen, werklastprognoses, projectplanningen, en dergelijke helpen om het realiteitsgehalte van de beleidsdoelstellingen te verhogen. In deze fase van het beleidsplanningsproces komt de top-down én bottom-up benadering idealiter ten volle tot uiting. Top-down geven de bestuurders aan wat wenselijk is en bepalen zij de financiële kaders waarbinnen dit moet gebeuren. Bottom-up geven de medewerkers vanuit hun specifieke kennis en expertise aan wat haalbaar is, gegeven de beschikbare mensen en middelen. Bij de bespreking van de kenmerken van de verschillende fasen van het beleidsplanningsproces, onder punt 3.3.6, hebben we aangestipt dat dit de fase is waarin participatie het belangrijkste kenmerk is én dat dit de fase is waar het meeste draagvlak voor het plan kan worden gecreëerd (of verloren). 29 Mouwen waarschuwt hierbij voor de valkuil dat participatie niet echt participatie is, maar eerder ‘verkopen’ van top-down opvattingen. Ook wijst hij er op dat hybride organisaties net extra aandacht moeten schenken aan het creëren van draagvlak omwille van de interne heterogeniteit. Daarmee doelt hij onder andere op het gegeven dat binnen dit soort organisaties, zoals ook lokale besturen, vaak professioneels tewerkgesteld zijn met een zeer specifieke vakkennis die zich in de regel meer aangesproken voelen door de regels en codes van hun professie, dan door de strategie van de organisatie.

Een onderdeel van programmeren is ook het delegeren van het budgethouderschap, indien het bestuur beslist hiermee te gaan werken. Het gedelegeerd budgethouderschap is een uitdrukkelijk formele manier om beleidsuitvoeringsverantwoordelijkheid aan een personeelslid toe te wijzen. Hij of zij krijgt immers een door de secretaris of het college, deputatie of de raad toegewezen taakstellend budget, dat vertaald moet worden in een specifiek document: het beheersrapport.

28 29

(Bruggeman & Slagmulder, 2001) (Mouwen, 2008)



Bij het programmeren hoort dan ook het bepalen van de indicatoren aan de hand waarvan de beleidsuitvoering opgevolgd zal worden. Zeker voor wat betreft het taakstellend budget, maar evenzeer voor alle andere beleidsdoelstellingen en ook wanneer er niet met gedelegeerd budgethouderschap wordt gewerkt. Over het opvolgen, de monitoring van de beleidsuitvoering, en het werken met indicatoren handelt het volgende hoofdstuk van deze syllabus. Hier beperken we ons dan ook tot het benadrukken van het belang dat opvolgingsindicatoren in deze fase van het beleidsplanningsproces worden vastgelegd. Op zich is dit een logisch gevolg van de vereiste dat doelstellingen voldoen aan de SMART-vereisten. De M van SMART impliceert dat ze meetbaar zijn. Die meetbaarheid moet dus op het moment van het vastleggen van de doelstellingen al aanwezig zijn. Beleidsdoelstellingen worden SMART doordat ze worden ‘ontplooid’ in actieplannen. Actieplannen worden meetbaar doordat ze worden ontplooid in 30 acties. Acties worden meetbaar doordat ze worden ontplooid in indicatoren . Al te vaak echter worden indicatoren pas op een later moment bepaald. Namelijk op het ogenblik dat voor het eerst er over de doelstellingenrealisatie gerapporteerd moet worden. Los van het feit dat de doelstelling dan eigenlijk niet aan de SMART-voorwaarden voldeed op het moment dat ze werd geformuleerd, brengt dat in veel gevallen problemen met zich mee. We sommen er een aantal op: • Het blijkt dat de doelstelling te ambitieus was; omdat de vraag naar het meten niet is gesteld, werd ook de vraag naar het realiteitsgehalte van de doelstelling niet gesteld; • Het blijkt dat er geen indicator gevonden kan worden die tegen een aanvaarde kostprijs opgevolgd kan worden; • Het blijkt dat wel een goede, en zelfs kostenefficiënte indicator kan worden gevonden, maar dat doorheen de uitvoering van de doelstelling de betreffende gegevens niet op systematische wijze werden bijgehouden; • Het blijkt dat wel een goede, kostenefficiënte indicator kan worden gevonden, waarvoor zelfs de gegevens beschikbaar zijn, maar de score op de indicator is slecht en wordt daarom toch maar niet gebruikt. Vandaar het belang om opvolgingsindicatoren en opvolgingsmomenten reeds bij het programmeren vast te leggen. Op die manier kan het beleidsplan bij de beleidsuitvoering dienen als een instrument voor beheerscontrole. 3.4.6

Budgetteren

Doorheen het programmeren worden ramingen van uitgaven en ontvangsten steeds nauwkeuriger. Hoe dichter confronteren bij beslissen komt, hoe meer het maken van ramingen overgaat naar budgetteren. In de strikt wettelijke zin van het woord is budgetteren ‘het inschrijven van alle verwachte uitgaven en ontvangsten in een budgettair dagboek’. In de syllabus betreffende de beleidsen beheersrapporten komen de regels inzake het registeren in de budgettaire dagboeken specifiek aan bod. In de context van deze syllabus is het van belang er op te wijzen dat bij de beleidsplanning voor het meerjarenplan alle verwachte uitgaven en ontvangsten die opgenomen zijn in het meerjarenplan ingeschreven moeten zijn in een budgettair dagboek. Dat betekent dus dat de ramingen van uitgaven en ontvangsten die bij de beleidsdoelstellingen vermeld moeten worden, bottom-up berekend moeten zijn. De registraties in een budgettair dagboek vereisen, in voorkomend geval, een verwijzing naar een actieplan. De facto zou op basis van de ramingen ingevuld in het schema van de doelmatigheidsanalyse zelfs gekend kunnen zijn voor welke actie de betreffende raming in het budgettair dagboek werd ingeschreven.

30

We zullen in hoofdstuk 4 zien dat ook op het niveau van actieplannen en beleidsdoelstellingen indicatoren bepaald kunnen worden, zij het van een andere orde.



3.4.7

Beslissen

Met het vastleggen van ramingen in budgettaire dagboeken gaat de stap van het confronteren over in de stap van het beslissen. Onder deze stap vallen alle activiteiten die te maken hebben met het formeel goedkeuren van het meerjarenplan (en met het jaarlijks autoriseren van het budget). Op een bepaald moment in het beleidsplanningsproces wordt het programmeren afgesloten, zijn de laatste financiële knopen doorgehakt, alle definitieve ramingen zijn geregistreerd in de budgettaire dagboeken de formele beleidsrapporten kunnen worden opgemaakt voor goedkeuring door de raad. Voor het meerjarenplan gaat het concreet over de strategische nota en de financiële nota. De beleidsnota van het meerjarenplan bevat de prioritaire beleidsdoelstellingen, met de bijhorende actieplannen. Bij de prioritaire beleidsdoelstellingen in de strategische nota worden wettelijk verplicht de ramingen van de ontvangsten en uitgaven vermeld per jaar waarop de beleidsdoelstelling betrekking heeft. Bij elk actieplan wordt verplicht de realisatietermijn aangegeven. Al deze gegevens zijn in principe beschikbaar als resultaat van de vorige stappen. De financiële nota bestaat uit het financiële doelstellingenplan en de staat van het financieel evenwicht. Voor de verdere bespreking van de formele goedkeuringsprocedure verwijzen we opnieuw naar de syllabus over de beleidsen beheersrapporten. Hier staan we nog stil bij twee bijzondere aspecten van de processtap van het beslissen. Het eerste aspect is het element van de consultatie van de lokale betrokkenen en de adviesraden. In het ontwerp van decreet inzake de planlastvermindering staat het opleggen van die consultatie, uitgedrukt als ‘betrokken geweest zijn bij de strategische meerjarenplanning’, uitdrukkelijk ingeschreven als mogelijke voorwaarde die kan worden opgelegd door de betreffende bevoegde minister. Bij de bespreking van de omgevingsanalyse hebben we de adviesraden en de lokale betrokkenen reeds uitdrukkelijk als te consulteren bronnen vermeld. Daarnaast kan het echter ook in deze stap van het beleidsplanningsproces zinvol zijn een dergelijke consultatie nog als activiteit in de bouwen. Het resultaat van het planningsproces wordt dan voor advies voorgelegd. Het tweede aspect betreft het bepalen van de prioritaire beleidsdoelstellingen. In de strategische nota worden enkel de prioritaire beleidsdoelstellingen opgenomen. Prioritaire beleidsdoelstellingen zijn beleidsdoelstellingen waarover expliciet gerapporteerd wordt in de beleidsrapporten. In de toelichting bij het BVR van 25 juni 2010 staat bepaald dat ‘de raad uit alle geformuleerde beleidsdoelstellingen die selecteert welke hij belangrijk vindt en waarover hij bijgevolg expliciet wenst te rapporteren in zijn beleidsrapporten’. Het bepalen van de prioritaire beleidsdoelstellingen is volgens de toelichting bij het BVR dus een taak, een bevoegdheid van de raad. Formeel is dat uiteraard zo, doordat de raad de het meerjarenplan goedkeurt. In de praktijk zal het echter meer dan waarschijnlijk in de gemeenten en provincies zo zijn dat de prioritaire beleidsdoelstellingen door het college, respectievelijk de deputatie worden bepaald. Tenzij er natuurlijk in de processtap van het beslissen een activiteit, zoals bijvoorbeeld een raadscommissie, wordt georganiseerd, waarbij aan de raadsleden de mogelijkheid wordt geboden om daadwerkelijk zelf de prioritaire beleidsdoelstellingen vast te leggen.

3.5 Beleidsplanning: het budget – het model stap voor stap Het eerste budget van de legislatuur (voor het tweede jaar van de legislatuur) volgt op een logische, haast natuurlijke manier uit het meerjarenplan. De opmaak van de daarop volgende budgetten vraagt een jaarlijks eigen proces. Naar processtappen toe is het zevenstappenmodel hier eveneens op van toepassing. De inhoud van elk van de zeven stappen zal uiteraard wel anders zijn dan bij de opmaak van het meerjarenplan. 3.5.1 Inventariseren Het meerjarenplan is uiteraard dé eerste en belangrijkste gegevensbron voor het jaarlijks budget, samen met de evaluatie van de uitvoering het budget van het lopend werkjaar. Uit het meerjarenplan kan worden afgeleid welke acties voor het komende financieel boekjaar bij het programmeren oorspronkelijk voorzien waren. De evaluatie van de uitvoering van het lopend budget zal informatie verschaffen over de mate waarin de uitvoering van het meerjarenplan al dan niet op schema zit en waar



31

dus eventueel bijsturing nodig is. De betekent dat een zogenaamde verschillenanalyse wordt gemaakt. Het oorspronkelijke plan wordt afgetoetst aan de reële uitvoering en waar nodig bijgestuurd.

Figuur 3-21: Verschillenanalyse

Hierna worden de verschillende bronnen en elementen in detail beschreven die kunnen worden afgetoetst in de stap van het inventariseren. Ze worden hier na elkaar besproken, in een bepaalde hiërarchie, waarbij het meerjarenplan het hoogste niveau vormt. In de praktijk zal het meer dan waarschijnlijk zo zijn dat dit aftoetsen van deze verschillende elementen parallel aan én door elkaar zal gebeuren. Het meerjarenplan is het basisbeleidsdocument voor de lopende legislatuur. Het wordt opgemaakt in het eerste werkjaar van de legislatuur en bevat de beleidsdoelstellingen en beleidsopties voor het lokaal te voeren beleid. In het meerjarenplan staan de te bereiken doelstellingen voor de duur van de legislatuur ingeschreven, de beleidsdoelstellingen, geformuleerd op strategisch niveau. Deze lange termijn doelstellingen, die zijn vooropgesteld om te bereiken binnen een termijn van zes jaar, krijgen hun jaarlijkse korte termijn vertaling via de acties in het jaarlijks budget. Bij het voorbereiden van een nieuw budget moet dan ook zeker het meerjarenplan als eerste bron geraadpleegd worden. Elk jaar opnieuw wordt bekeken welke concrete acties die oorspronkelijk in het meerjarenplan waren ingeschreven voor het betreffende budgetjaar ook daadwerkelijk in het budget moeten worden voorzien. Mogelijks zijn er bijsturingen van de ramingen nodig of verschuivingen in de tijd. De evaluatie, in de meest ruime zin van het woord, van het budget van het lopend werkjaar is de tweede, belangrijke, informatiebron voor het inventariseren van de benodigde gegevens voor de opmaak van het budget. Bij de voorbereiding van de opmaak van het nieuwe budget wordt bekeken of alle acties en actieplannen rond nieuwe beleidsinitiatieven gehaald zullen worden of niet. In het laatste geval moeten ze misschien opnieuw opgenomen worden in het volgende budget, al dan niet in gewijzigde vorm. Het kan ook zijn dat geslaagde nieuwe beleidsinitiatieven opnieuw opgenomen worden in het volgende budget, maar dan als recurrente dienstverlening. De recurrente dienstverlening die in het budget staat ingeschreven wordt eveneens onder de loep genomen. Is ze nog wel nuttig voor de doelstelling die ze moeten dienen? Wordt er wel gebruik van

31

Bruggeman & Slagmulder, 2001



gemaakt? Op de correcte manier? Door de juiste doelgroep? Is er een bijsturing nodig? Of moet er volgend jaar een evaluatie gehouden worden van een bepaalde dienstverlening? Zouden de middelen die ervoor gebruikt worden niet nuttiger besteed kunnen worden? Zijn de eerder gemaakte ramingen nog correct? Hierbij is het belangrijk om te onderlijnen dat aanpassingen aan de oorspronkelijk geraamde acties voor een bepaald budgetjaar meer dan waarschijnlijk ook een impact zullen hebben op de nog volgende budgetjaren van het meerjarenplan. Dit moet dan ook zeker meegenomen worden in de inventarisatiefase. Een volgende bron zijn de eventuele andere lopende beleidsplannen. In principe zouden deze inhoudelijk gelijk moeten lopen met het meerjarenplan. In de praktijk wordt daar zoveel mogelijk naar gestreefd, maar is dat misschien niet altijd gerealiseerd. Daarnaast zijn er voor een aantal beleidsdomeinen die behoren tot de bevoegdheid van de Vlaamse overheid aan het begin van de legislatuur beleidsdoelstellingen vastgelegd waar de lokale besturen konden op ‘inschrijven’ door deze op te nemen in het eigen meerjarenplan. Halverwege de legislatuur is er voor de Vlaamse overheid de mogelijkheid om deze beleidsdoelstellingen bij te sturen. In dat geval betekent die waarschijnlijk ook en bijsturen van de lokale meerjarenplannen en budgetten. Het jaarlijks budget beschrijft in principe de werking voor één jaar van het lokale bestuur inzake de prioritaire beleidsdoelstellingen. De beleidsdoelstellingen en actieplannen uit het meerjarenplan zijn daartoe verder ontplooid in acties. De inhoud hiervan is echter zeker geen statisch gegeven, maar evolueert in de praktijk permanent. Het is dus best mogelijk dat in de loop van een werkjaar binnen een beleidsdomein nieuwe dienstverlening wordt ingevoerd dit niet in het oorspronkelijk budget was voorzien (en ook niet werd opgenomen in de reeds voorbije budgetwijziging(en)). Of dat bepaalde dienstverlening net (onvoorzien) wordt stopgezet. Bij de voorbereiding van het budget voor het volgend werkjaar moet dan ook de daadwerkelijk situatie betreffende de aangeboden dienstverlening afgetoetst worden. Wijzigingen in de daadwerkelijke situatie vragen immers een aanpassing van het budget op dat vlak. Dit vraagt dat op een systematische manier wordt overlopen welke dienstverlening daadwerkelijk wordt aangeboden. Dit kan op basis van de inventaris van de processen van de dienst, de takenpakketten van de medewerkers, de dagelijkse praktijk van de werking op een dienst,… Het meerjarenplan is uiteraard geen statisch gegeven. Het bevat een vooropgestelde planning van de doelstellingen die het beleid tijdens de legislatuur wil bereiken, maar naast deze doelstellingen duiken zeker en vast regelmatig kansen en zelfs ook verplichtingen op voor nieuwe doelen. Nieuwe doelen die nog niet te voorzien waren bij de opmaak van het meerjarenplan. Nieuwe doelen waarop men vanuit het beleid wenst in te spelen, of die men van hogerhand dient te halen. We hebben dat hoger spontane, opportunistische en opgelegde strategie genoemd, naast en na de geplande strategie. Deze nieuwe doelen vertalen zich soms in nieuwe dienstverlening of in nieuwe projecten voor het volgende werkjaar. Uiteraard moeten deze nieuwe projecten ook opgenomen worden in het budget. Bij de opmaak van het meerjarenplan werden alle voorziene nieuwe investeringen voor de duur van het meerjarenplan ingeschreven, op basis van de gegevens die de verschillende diensten hiervoor aanleverden bij de ondersteunende diensten. Op het moment van de opmaak van het jaarlijks budget moet uiteraard ook voor deze ramingen bekeken worden of ze nog overeenstemmen met de daadwerkelijke realiteit. Er kunnen zich bij de uitvoering van de investeringen (gegroepeerd in investeringsenveloppes) immers verschillende situaties voordoen: de eerdere ramingen blijken niet meer te voldoen, de uitvoering van de investering heeft vertraging (of versnelling) opgelopen, bijkomende investeringen zijn nodig, enz… Dit alles kan zijn impact hebben op het effectieve budget voor het betreffende budgetjaar én voor het meerjarenplan. Hierover is overleg noodzakelijk tussen de ondersteunende diensten en de diensten die de betreffende investeringen bij de aanmaak van het meerjarenplan hebben aangevraagd en goedgekeurd gekregen. Daarnaast kan ook nog voorvallen dat totaal nieuwe, oorspronkelijk niet voorziene, investering nodig zijn, bijvoorbeeld in het kader van nieuwe acties (actieplannen en beleidsdoelstellingen). In functie van het efficiënt verloop van de opmaak van De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 3-57


het budget, zullen diensten die de externe dienstverlening uitvoeren en diensten die instaan voor de facilitaire investeringen tijdens de inventarisatiefase elkaar onderling gegevens moeten aanleveren. Ten eerste zijn er de gegevens betreffende acties die investeringen betreffen die bij de opmaak van het meerjarenplan door de ondersteunende diensten werden ingegeven. De ondersteunende diensten moeten deze gegevens nakijken en waar nodig aanpassen. In dat laatste geval is best voorzien in een procedure om de dienst voor wie de investering bedoeld was hiervan op zijn te informeren en eventueel hierover overleg te hebben. Hierbij kan het voorvallen dat de dienst voor wie de investering bedoeld is, deze niet meer wenst. Bijvoorbeeld omdat de hoger liggende beleidsdoelstelling gewijzigd is. Daarnaast kan het natuurlijk evengoed voorkomen dat een dienst een investering voor een bepaalde actie wenst, die bij de opmaak van het meerjarenplan nog niet voorzien was en dus nu bij de opmaak van het budget nieuw moet worden ingevoerd. Het kan nuttig zijn hiervoor gebruik te maken van dezelfde werkstroom en het formulier als bij de opmaak van het meerjarenplan. 3.5.2

Bewerken

De volgende stap is het bewerken van de gegevens verkregen in de inventaris. Deze stap betreft het vaststellen van de acties voor het volgend werkjaar (eventueel ook nog nieuwe actieplannen en beleidsdoelstellingen) en de daarbij horende ramingen van hiervoor benodigde financiële middelen. Theoretisch volgt deze stap na de stap van het inventariseren. In de praktijk is het echter zo dat deze beide fasen grotendeels parallel aan elkaar lopen, en ook parallel met de invoeren (aanpassen) van de gegevens in de budgettaire dagboeken. Het is immers zo dat tijdens het inventariseren ook al wordt begonnen met het bepalen van mogelijke nieuwe acties, met het ramen van de daartoe benodigde middelen, met het bepalen welke acties behouden blijven, met het nakijken welke middelen daartoe behouden blijven of aangepast moeten worden, en doorheen al deze afwegingen worden de gegevens die al beslist zijn reeds ingegeven, aangepast en bewerkt. Tijdens deze stap worden in grote lijnen drie taken uitgevoerd: acties vastleggen, bijhorende middelen ramen en waar nodig daarover overleg plegen met andere diensten en afspraken maken. Ook deze drie taken volgen elkaar niet de één na de ander op, maar verlopen in de praktijk door elkaar. De acties bepalen de benodigde middelen, maar de beschikbare middelen bepalen ook mee het ambitieniveau van de acties. Onderling overleg tussen diensten bepaalt de inhoud van de acties en vervolgens opnieuw de benodigde middelen. Anderzijds kan de inhoud van een acties of actieplan ook voor gevolg hebben dat er (een) andere dienst(en) bij betrokken moeten worden. Acties worden vastgelegd voor de maximale duur van één werkjaar. Ze vallen onder één specifiek actieplan en één specifieke beleidsdoelstelling. In principe zijn er twee soorten acties te onderscheiden: acties betreffende de recurrente werking en acties over nieuw beleid, nieuwe dienstverlening. Acties over de recurrente werking betreffen datgene wat het lokaal bestuur wil bereiken met de organisatieprocessen van de dagdagelijkse dienstverlening of met de organisatie van systematisch weerkerende evenementen. Voorbeelden hiervan zijn: het afleveren van attesten allerhande, toekennen van premies en subsidies, onderhoud van het openbaar domein, kinderopvang, dienstverlening aan loketten, de organisatie van activiteiten voor de bevolking of voor specifieke doelgroepen (jaarmarkt, sportkampen, jeugddag,…), enz… Al deze activiteiten worden georganiseerd om permanent een bepaald doel te bereiken. Zo is het ‘reinigen van de straten volgens de vastgelegde frequenties’ een actie, die meehelpt aan de realisatie van de beleidsdoelstelling om ‘Het openbaar domein proper te houden’. Het jaarlijks organiseren van een ‘gezondheidsweek’ is een actie om de beleidsdoelstelling te realiseren dat er ‘een efficiënte basisdienstverlening algemeen welzijn wordt uitgebouwd om iedere inwoner alle kansen te geven op volwaardige wijze deel te nemen aan het publieke leven in de stad’. Acties over nieuw beleid of nieuwe dienstverlening betreffen datgene wat een organisatie in het betreffende werkjaar éénmalig of voor het eerst willen organiseren. Voorbeelden hiervan zijn: de aankoop van een nieuw voertuig, het invoeren van een nieuwe premie of dienstverlening, de organisatie van een nieuw cultureel evenement, de evaluatie van een bestaande dienstverlening, enz… Ook deze acties worden gerealiseerd om een bepaalde beleidsdoelstelling te bereiken. De ‘aankoop van een



nieuwe veegmachine’ draagt bijvoorbeeld bij aan de beleidsdoelstelling om ‘Het openbaar domein proper te houden’. Het invoeren van de verdeling van ‘extra vuilniszakken voor incontinentiepatiënten’ helpt mee om de beleidsdoelstelling te realiseren dat er ‘een efficiënte basisdienstverlening algemeen welzijn wordt uitgebouwd om iedere inwoner alle kansen te geven op volwaardige wijze deel te nemen aan het publieke leven in de stad’. Acties rond nieuw beleid, zijn per definitie eindig in duur. Dit kan één jaar zijn of meerdere jaren, bijvoorbeeld voor grote investeringswerken. Acties rond nieuw beleid, nieuwe dienstverlening, kunnen na het realiseren ervan verschillende kanten uit: ze zijn met succes voltooid, maar worden niet herhaald; ze hebben met succes geleid tot de invoering van een nieuwe dienstverlening en geven vanaf dan aanleiding tot een nieuwe recurrente actie; ze zijn met succes voltooid en worden vanaf dan jaarlijks herhaald als een evenement; ze zijn niet met succes voltooid en worden als nieuwe acties (al dan niet aangepast) opnieuw in het budget als nieuw beleid ingeschreven; ze zijn niet met succes voltooid en worden ook niet opnieuw als actie ingeschreven. Acties van de recurrente werking die horen bij een actieplan van een prioritaire beleidsdoelstelling worden in principe ieder jaar van het lopende meerjarenplan opnieuw hernomen in het jaarlijks budget. Op basis van de gegevens verkregen uit de inventarisatiefase worden nu in deze fase de acties voor het budget van het volgend werkjaar geformuleerd. Vermits bij de opmaak van het meerjarenplan alle voorziene acties en bijhorende ramingen al werden gepland en geraamd, is het belangrijkste onderdeel van het werk hier om na te kijken of de eerder gemaakte planningen en ramingen nog kloppen met de realiteit. Het betreft dus vooreerst het nakijken, en waar nodig aanpassen, van alle acties van de recurrente dienstverlening waarvan uit de inventarisatie is gebleken dat ze behouden blijven, eventueel aangevuld met acties van de recurrente werking die nog niet in de beleidsnota waren opgenomen. Vervolgens of daarnaast worden acties geformuleerd over eventueel nieuw beleid of nieuwe dienstverlening. 3.5.3

Ramen

Tijdens de stap van het inventariseren en de stap van het bewerken zijn de oorspronkelijke ramingen uit het meerjarenplan waar nodig bijgesteld, aangepast en aangevuld. Voor nieuwe acties, actieplannen en/of beleidsdoelstellingen worden nieuw ramingen gemaakt. 3.5.4

Confronteren

Eens het ontwerpbudget klaar kan dit naar de stap confronteren. In deze stap wordt het ontwerp voorgelegd aan de bestuurders. Tijdens de inventarisatiestap hebben zijn waarschijnlijk ook al ideeën en gegevens aangereikt voor wat betreft het budget voor het volgend financieel boekjaar en de aanpassing van het meerjarenplan waar dat volgens ken nodig is. In de confrontatiestap dienen zij weer keuzes te maken tussen het gevraagde, het gewenste en het haalbare. 3.5.5

Programmeren

Nadat de definitieve acties voor het volgend financieel boekjaar zijn vastgelegd volgt ook opnieuw een stap van programmeren. Voor nieuwe acties moeten uitvoerders aangeduid worden en taken toegewezen en waarschijnlijk ook opvolgingsindicatoren worden bepaald. Maar ook voor de bestaande acties kunnen deze gegevens aan revisie en bijstelling toe zijn. Idealiter worden hier tijdens de budget opmaak de een aantal formele activiteiten rond uitgevoerd in het kader van het procesmanagement en het organisatiebeheersysteem. 3.5.6

Budgetteren

Parallel aan het confronteren worden de ramingen op scherp gesteld en aangepast of ingeschreven in de budgettaire dagboeken, gebudgetteerd.



3.5.7

Beslissen

Tenslotte moet het budget geautoriseerd worden door de raad, nadat eerst (meer dan waarschijnlijk) de aanpassing aan het meerjarenplan werd goedgekeurd. Voor het formele verloop van deze procedures verwijzen we opnieuw naar de syllabus beleidsen beheersrapporten.

3.6 Timing opmaak meerjarenplan en eerste budget Ter afsluiting van dit hoofdstuk presenteren we hier een voorstel van mogelijke timing voor het uitvoeren van het zevenstappenmodel voor beleidsplanning. We integreren daarbij de meerjarenbeleidsplanning met de opmaak van het eerste budget. De stappen van het beleidsplanningsproces voor het meerjarenplan zijn weergegeven in driedimensionale blokken met felle kleuren, deze voor het budget in vlakken met pasteltinten van dezelfde kleuren. In zijn totaliteit omvat dit beleidsplanningsproces ongeveer twee jaar, waarvan meer dan anderhalf jaar gespendeerd wordt aan de beleidsplanning voor het meerjarenbeleidsplan. De beleidsplanning voor het meerjarenbeleidsplan vangt aan bij het begin van het laatste jaar van de legislatuur, natuurlijk met de stap van het inventariseren. Deze stap loopt tot ongeveer eind november (misschien zelfs nog langer) van datzelfde jaar. Parallel aan deze eerste stap, start vanaf april-mei van datzelfde jaar de stap van het bewerken. We stelden al dat inventariseren en bewerken deels in elkaar overvloeien: SWOT-analyses gaan over in TOWS-analyses en confrontatiematrixen, doelmatigheidsanalyse begint als inventariseren en gaat dan over naar bewerken. De activiteit van het inventariseren blijft echter zeker doorlopen tot het moment waarop de vakministers van de Vlaamse Regering (ten laatste eind oktober van het jaar van de lokale verkiezingen) hun beleidsprioriteiten bekend hebben gemaakt. In het kader van de planlastvermindering komt het bekendmaken van deze beleidsprioriteiten en de keuze van het lokaal bestuur om deze al dan niet op te nemen in het meerjarenplan in de plaats van de sectorale plannen. De beleidsprioriteiten zullen dus mee deel uitmaken van de inventaris die bij de lokale besturen gemaakt wordt. Zodra de nieuwe beleidsploeg bekend is, dat kan vrij snel na de lokale verkiezingen zijn, bestaat de mogelijkheid om met de stap van het confronteren te beginnen. De eerste en cruciale activiteit daarbinnen is het vastleggen van de visie en strategie door de nieuwe bestuurders. Intussen is zeker ook al begonnen met het maken van de ramingen voor de acties die vanuit de doelmatigheidsanalyse, maar ook vanuit de TOWS-analyses en confrontatiematrixen, naar voor zijn gekomen. In onze planning loopt de fase van het bewerken nog voor een deel door tijdens het confronteren. Dat is zo omwille van het feit dat de oefening van de doelmatigheidsanalyse maar helemaal gefinaliseerd kan worden als de visie en strategie definitief zijn vastgelegd. Programmeren volgt dan logisch uit het bewerken. Hoe verder in de stap van het confronteren hoe meer het maken van ramingen overgaat in echt budgetteren. Idealiter kan ongeveer in de helft van het eerste jaar van de legislatuur de stap van het beslissen starten, met daarin ook onder andere de consultatie van de adviesraden.

Figuur 3-22: Schema van mogelijke timing voor het beleidsplanningsproces



Vanuit het programmeren en het beslissen op het niveau van het meerjarenplan volgen op dat moment automatisch de stappen van het inventariseren, bewerken, confronteren en ramen voor het eerste budget. Vanaf het najaar moet dit dan gefinaliseerd worden in het budget, door op het niveau van één werkjaar te gaan programmeren, budgetteren en het budget te laten goedkeuren. In de praktijk zal in diezelfde zitting van de raad hoogstwaarschijnlijk ook het meerjarenplan goedgekeurd worden.


4 Beleidsmonitoring Inhoud 4

Beleidsmonitoring .......................................................................................................................... 4-1 4.1

Overzichten........................................................................................................................... 4-2

4.1.1

Figuren .............................................................................................................................. 4-2

4.1.2

Definities ........................................................................................................................... 4-2

4.1.3

Oefeningen ....................................................................................................................... 4-2

4.2

Inleiding ................................................................................................................................ 4-3

4.3

Definitie en afbakening ......................................................................................................... 4-3

4.3.1

Monitoring in de ruime zin ................................................................................................ 4-5

4.3.2

Monitoring in de enge zin ................................................................................................. 4-6

4.3.3

Monitoring van de beleidsuitvoering ................................................................................. 4-7

4.4

BBC en monitoring................................................................................................................ 4-8

4.4.1

De organieke regelgeving ................................................................................................. 4-8

4.4.2

Het BVR van 25 juni 2010 .............................................................................................. 4-10

4.4.3 Andere opportuniteiten verbonden aan monitoring, buiten het wettelijk kader: monitoring als onderdeel van strategisch management ............................................................................... 4-12 4.5

Een monitoringssysteem uitbouwen ................................................................................... 4-14

4.5.1

Informatiebehoeften als basisuitgangspunt .................................................................... 4-16

4.5.2

De informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix ........................................... 4-18

4.5.3

De beleidstheorie vastleggen ......................................................................................... 4-21

4.5.4

Indicatoren bepalen ........................................................................................................ 4-23

4.5.5

Rapportage op basis van het uitzonderingsprincipe ...................................................... 4-29

4.6

Beheersbare monitoring ..................................................................................................... 4-29

Hoofdstuk 4: Beleidsmonitoring

4.1 Overzichten 4.1.1 Figuren Figuur 4-1: Monitoringssysteem beleidscyclus 1 ........................................................................................... 4-4 Figuur 4-2: Beleidscyclus 1............................................................................................................................. 4-4 Figuur 4-3: Monitoringssysteem beleidscyclus 2 ........................................................................................... 4-4 Figuur 4-4: Beleidscyclus 2............................................................................................................................. 4-4 Figuur 4-5: Monitoring in de ruime zin. Informatieverzameling in elke fase van de cyclus ............................ 4-5 Figuur 4-6: Monitoring in enge zin. Informatieverzameling over fase van beleidsuitvoering ........................ 4-6 Figuur 4-7: Monitoring als distance-to-targetbenadering .............................................................................. 4-6 Figuur 4-8: Beleidsmonitoring op het operationele niveau............................................................................ 4-7 Figuur 4-9: Monitoring op verschillende plaatsen en niveaus doorheen de beleidsen beheerscyclus.......... 4-8 Figuur 4-11: Tussentijdse rapportage van beleidsuitvoering, ook op strategisch niveau ............................. 4-12 Figuur 4-12: Rechtstreekse top-down en bottom-up link tussen beleidsdoelstellingen en medewerkers, doorheen acties en actieplannen ......................................................................................................... 4-13 Figuur 4-14: De budgettaire cyclus als sturende factor ................................................................................ 4-18 Figuur 4-15: Informatiebehoeften gevisualiseerd ........................................................................................ 4-18 Figuur 4-16: Rapportagematrix.................................................................................................................... 4-21 Figuur 4-18: Indicatoren over verschillende aspecten van organisatieprocessen......................................... 4-25 Figuur 4-19: Indicatoren over effecten en impact ........................................................................................ 4-26 Figuur 4-20: Normwaarden ......................................................................................................................... 4-26 Figuur 4-21: Monitoringscascade................................................................................................................. 4-27 Figuur 4-22: Generieke verticale processen ................................................................................................. 4-31

4.1.2 Definities Beleidsmonitoring ......................................................................................................................................... 4-7 Interne controle ............................................................................................................................................ 4-9 Kritische succesfactoren .............................................................................................................................. 4-19 Indicatoren.................................................................................................................................................. 4-23 Performance management.......................................................................................................................... 4-23 Performance governance ............................................................................................................................ 4-24

4.1.3 Oefeningen Verschillende types van monitoringssystemen ............................................................................................. 4-9 Waarom een beleidsmonitoringssyteem uitbouwen ................................................................................... 4-12 Informatiebehoeften bepalen ..................................................................................................................... 4-14



4.2 Inleiding In hoofdstuk 3 hebben wij een aantal inzichten en een stappenplan aangereikt om van een strategiebepaling tot een strategisch plan te komen. Deze strategische planning is het resultaat van een stappenmodel. Wij hebben hiervoor een stappenmodel voorgesteld dat gebaseerd is op het VNG-model en dat wij het a3o-zevenstappenmodel genoemd hebben. Dit model (en haar alternatieven) eindigt met de stap programmering. We kunnen dit de eindfase van de planning noemen. De organisatie weet wat ze wil, heeft een globale strategie hiervoor ontwikkeld en uitgeschreven in organisatiedoelen en heeft deze operationeel vertaald via de doelstellingencascade van beleidsdoelstelling, actieplan en actie. Bovendien heeft ze haar ambities in financiële termen uitgedrukt, waardoor de in te zetten middelen duidelijk geworden zijn. We kunnen dit vergelijken met de situatie waarbij de kok weet wat hij gaat klaarmaken (bv. lasagne), uit de verschillende mogelijke recepten een keuze gemaakt heeft en vervolgens alle ingrediënten verzameld heeft. Hij staat dus klaar om eraan te beginnen of anders, abstracter gezegd, hij heeft zijn beleid gepland en is klaar voor de implementatie. Zodra de eerste pan op het vuur gaat, is de kok aan het uitvoeren/koken. In wat hierna volgt bespreken we inzichten en een methode om die uitvoering/dat kookproces op te volgen. We hebben het hier dus niet over het koken zelf. Dat maakt voorwerp uit van een syllabus over strategie-uitvoering en operationele procesvoering. We wagen ons ook nog niet aan inzichten en methodes om het resultaat (de lasagne) te beoordelen. Dit laatste doen we in hoofdstuk 5. Het kader waarbinnen deze cursus opgevat is, namelijk strategisch management, geeft aan dat net zoals een kok zijn uitvoering wil opvolgen (door bv. af en toe te proeven), ook de strategische manager naast het bepalen van zijn strategische doelen, processen voorziet om het verloop van de doelstellingenrealisatie, te monitoren en te evalueren. Alvorens we een methode voorstellen, staan we eerst stil bij het concept beleidsmonitoring. We merken dat in de beleidspraktijk monitoring snel in de mond genomen wordt en vele ladingen kan dekken. Deze cursus heeft, onder meer, als doelstelling om een conceptuele helderheid in het gebruik van termen te creëren. Net als in de vorige hoofdstukken kunnen we ons bij de meeste gebruikte termen wel een idee vormen van wat ze ongeveer inhouden. De bruikbaarheid van de termen is echter sterk afhankelijk van de juiste afbakening. Dit is niet anders bij beleidsmonitoring. Deze helderheid trachten wij aan te reiken door achtereenvolgens een definitie en afbakening te bieden. Daarna bekijken we de BBC-regelgeving in functie van deze definitie en afbakening. We sluiten dit hoofdstuk af met een paragraaf over de uitbouw van een beheersbaar monitoringssysteem.

4.3 Definitie en afbakening Wie op zoek gaat naar een definitie rond monitoring hoeft niet veel moeite te doen om veel informatie te vinden. Zowel in de literatuur als in praktijkbeschrijvingen wordt gretig gebruik gemaakt van dit concept. Het lijkt er soms op dat monitoring gebruikt wordt als een verkoopargument om het beleid van een organisatie of het management van een verantwoordelijke geloofwaardig te maken. Het geeft dat extraatje meer dat mooie plannen een kans op slagen geeft of toch minstens de transparantie biedt om die kans op slagen tijdens de uitvoering in te schatten. Als u zich waagt in de veelheid van informatie over monitoring dan zal u merken dat er grosso modo twee stromingen bestaan over wat monitoring precies is. In de literatuur is men hierover explicieter dan in de gevalstudies. De impliciete doorwerking van deze tweedeling in de gevalstudies bevestigt evenwel de theoretische tweedeling. Oefening 1: Hieronder staan twee voorbeelden van een beleidscyclus en het bijhorende monitoringssysteem. Geef voor elk voorbeeld aan welke informatie het monitoringssysteem verschaft.



Figuur 4-1: Monitoringssysteem beleidscyclus 1

Figuur 4-2: Beleidscyclus 1

Figuur 4-3: Monitoringssysteem beleidscyclus 2

Figuur 4-4: Beleidscyclus 2



Bij de beleidscyclus van het eerste voorbeeld begint de beleidsplanning bij het verliefde koppeltje. De zwangerschap is de beleidsuitvoering en de baby rechtsonder is het beleidseffect. Het apparaat geeft informatie over het ongeboren kind (hartslag, enz…) en eventueel over de moeder in de laatste fase van de zwangerschap (weeën). Alhoewel het een heel belangrijk monitoringsinstrument is, geeft het ons geen directe informatie over de planningsfase noch over het beleidseffect. Het is evenwel zo dat het ons indicaties kan geven over die andere fasen, maar de informatie gaat ook nog steeds over de beleidsuitvoeringsfase. De cockpit van de wagen, in het tweede voorbeeld, geeft ons meer informatie over de andere fasen in de beleidscyclus. Hij geeft ons informatie bij de beleidsplanning door middel van de GPS. Zo kunnen wij bij het plannen van onze trip informatie over mogelijke bestemmingen en de routes ernaartoe opvragen. Het GPS-systeem geeft ons mogelijks zelfs info over de weersgesteldheid in de door ons gekozen bestemming, zodat we eventueel nog een andere bestemming kunnen kiezen. Eens gekozen en vertrokken kunnen we onderweg onze vooruitgang volgen, doordat de afgelegde en de nog af te leggen afstand constant gemeten wordt. De snelheid tijdens het traject wordt eveneens constant opgevolgd, zelfs zodanig dat we de verwachte aankomsttijd (distance to target) voorgerekend krijgen. Eventueel beschikken we over een waarschuwingssysteem dat ons flitspaallocaties aangeeft, evenals files. Waarbij het systeem misschien zelfs een alternatieve route voorstelt. Eens aangekomen vertelt dit monitoringssysteem ons dat we aangekomen zijn, hoelang we daar over deden sinds ons vertrek, hoeveel kilometer we hebben gereden, tegen welke gemiddelde snelheid, hoeveel brandstof er nog over is, wat ons gemiddeld verbruik was, hoeveel kilometer we nog kunnen afleggen met de nog resterende brandstof, hoe het zit met het oliepeil enz… Deze voorbeelden geven de tweedeling perfect aan. Enerzijds heb je monitoring in de meest ruime zin van het woord en anderzijds is er een veel engere interpretatie. Hieronder bespreken we de twee varianten. 4.3.1

Monitoring in de ruime zin

Monitoring in de meest ruime zin levert informatie over alle fasen van de beleidscyclus. Zoals in de tweede oefening hierboven levert de beleidsmonitoring ons informatie die we kunnen gebruiken bij de beleidsbepalings/-planningsfase. Maar ook tijdens de beleidsuitvoeringsfase en zelfs bij de beleidsrealisatie levert de monitoring ons informatie. Ze doet dit tijdens de fase en over de fase. Dit is het grote verschil met het voorbeeld in de eerste oefening waarbij alleen tijdens de uitvoeringsfase informatie verschaft wordt. Deze informatie kan ons meer inzicht of indicaties over de andere fasen geven maar de informatie is enkel gebaseerd op de uitvoeringsfase.

Figuur 4-5: Monitoring in de ruime zin. Informatieverzameling in elke fase van de cyclus



De informatie in de verschillende fasen wordt in de figuur hierboven voorgesteld. Tijdens de beleidsbepaling gaat de monitoring over de omgeving. In hoofdstuk 3 hebben we dit besproken onder de noemer van de omgevingsanalyse. In de beleidsuitvoering stelt de monitoring ons in staat een stand van zaken van die uitvoering te maken. In de fase van de beleidsevaluatie levert de monitoring van de beleidseffecten ons informatie over de mate van doelbereiking. Op deze manier werkt monitoring ter ondersteuning van de verschillende fasen in de beleidscyclus. 4.3.2

Monitoring in de enge zin

Zoals we met de oefeningen duidelijk maakten, bestaat er naast een ruime benadering van monitoring ook een beperktere invulling. We noemen deze de monitoring in de strikte zin. Deze variant meet alleen tijdens de beleidsuitvoeringsfase. De verdienste van de monitoring is dat het de bijzonder dynamische fase van de beleidsuitvoering voor even statisch maakt door een meting uit te voeren. Door herhaaldelijk en systematisch te meten, krijgen we via de statische meting een goed beeld van de dynamische uitvoering van het beleid. Een continu meeting zou de perfecte weergave zijn van de dynamisch uitvoering maar tegelijkertijd levert dit een informatie-overflow op die tot non-informatie leidt. De kracht van deze invulling van monitoring ligt in het snijvlak van de betrouwbaarheid en de beheersbaarheid. Later meer hierover (4.6). Onderstaande figuur geeft de focus van monitoring in enge zin aan.

Figuur 4-6: Monitoring in enge zin. Informatieverzameling over fase van beleidsuitvoering

De monitoring in deze fase levert ons informatie op over de stand van zaken op het vlak van beleidsaspecten in de uitvoering maar ook op het vlak van de financiële evolutie in de beleidsuitvoering. Beide insteken worden vaak gevat in een distance-to-target benadering die als de vooruitgang weergeeft ten opzichte van de verwachte en geplande doorlooptijd.

Figuur 4-7: Monitoring als distance-to-targetbenadering De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 4-6


Zowel in de ruime als in de strikte zin valt informatie over de beleidsuitvoering onder monitoring. Monitoring is evenwel niet beleidsuitvoering. Het is wel het opvolgen van deze beleidsuitvoering. Als we trachten een definitie te maken van beleidsmonitoring in de strikte betekenis dan komen we tot het volgende: Beleidsmonitoring is het systematisch observeren van de beleidsuitvoering in functie van bewaking en bijsturing met behulp van gespecialiseerde hulpmiddelen (bewakingsapparatuur) die aangesloten zijn op een systeem dat waarschuwt wanneer grenswaarden overschreden worden. Essentieel hierbij is, enerzijds, de focus, namelijk de beleidsuitvoering, en, anderzijds, de systematiek en de aanwending: controle en/of bijsturing in de beleidsuitvoering. 4.3.3

Monitoring van de beleidsuitvoering

We belanden nu bij de focus van de beleidsmonitoring: de beleidsuitvoering. In onderstaande figuur zit de dynamiek van de strategische cyclus (meerjarenplan) en de operationele cyclus (budget) vervalt. Zoals we in hoofdstuk 3 besproken hebben, leidt de meerjarenplanning tot een opeenvolging van jaarlijkse budgetten die de beleidsdoelstellingen in die meerjarenplanning vertalen naar actieplannen en acties. De beleidsuitvoering zit per definitie in het laagste operationele niveau. De hogere niveaus zijn, door het logische verticale verband, clusters van de verbonden niveaus eronder. De beleidsuitvoering zit met andere woorden in de acties. Deze acties zijn de ingezette beleidsinstrumenten. Vanuit een input worden activiteiten uitgevoerd waardoor er output gecreëerd wordt. De synthese van deze acties zit in de actieplannen. De beleidsuitvoering, in de praktijk, zit op handelingsniveau in de acties.

Figuur 4-8: Beleidsmonitoring op het operationele niveau



Bij de bespreking van de geïntegreerde beleidsen beheerscyclus in zijn onderlinge samenhang (hoofdstuk 2) en ook bij de beleidsplanning (hoofdstuk 3) hebben we al aangehaald welke rol de beleidsopvolging (monitoring) speelt bij de opmaak van het meerjarenplan en het jaarlijks budget. We denken daarbij concreet aan de verschillenanalyse die in principe mee leidt tot aanpassing van het budget (operationele monitoring) en aanpassing van het meerjarenplan (strategische monitoring). Voor de volledigheid moeten we daar nog aan toevoegen dat de operationele monitoring ook kan leiden tot aanpassing van het meerjarenplan, wanneer door de budgetwijziging het budget niet meer past in het meerjarenplan. We visualiseren dit alles in onderstaande figuur.

Figuur 4-9: Monitoring op verschillende plaatsen en niveaus doorheen de beleidsen beheerscyclus

4.4 BBC en monitoring 4.4.1

De organieke regelgeving

In de organieke regelgeving wordt op verschillende plaatsen verwezen naar tussentijdse opvolging van de beleidsuitvoering. De financieel beheerder rapporteert in volle onafhankelijkheid minstens eenmaal per aan de gemeenteraad/raad voor maatschappelijk welzijn/provincieraad en het college burgemeester en schepenen/de deputatie. Dat rapport omvat minstens een overzicht de thesaurietoestand, de liquiditeitsprognose, de beheerscontrole, alsook de evolutie 1 de budgetten .

1

165 GD, 167 OD, 161 PD


jaar van van van


De financieel beheerder rapporteert in volle onafhankelijkheid minstens eenmaal per jaar aan de gemeenteraad/raad voor maatschappelijk welzijn/provincieraad over de uitvoering van zijn taak van voorafgaande controle van de wettigheid en regelmatigheid van de voor2 genomen verbintenissen . De door de secretaris/griffier met budgethouderschap belaste personeelsleden rapporteren minstens eenmaal per jaar aan de gemeentesecretaris over de uitvoering van hun budgethouderschap. Bij toepassing van artikel 159,§3, rapporteert het met budgethouderschap belaste personeel minstens eenmaal per jaar aan het college van burgemeesters en schepenen over de 3 uitvoering van het budgethouderschap . [De hoofdbudgethouder] rapporteert minstens eenmaal per jaar aan de […]raad over de 4 uitvoering van het budgethouderschap . Naast deze rapportageverplichtingen is er nog de verantwoordelijkheid van de secretaris/griffier om jaarlijks aan de raad te rapporteren over de interne controle. Onverminderd de opdrachten inzake interne controle die krachtens dit decreet of door de […]raad aan andere organen of personeelsleden worden opgedragen, staat de secretaris/griffier in voor de organisatie en de werking van het interne controlesysteem. Hij rapporteert daarover jaarlijks aan het college van burgemeester en schepenen/deputatie en aan 5 de raad . Waarbij interne controle als volgt wordt gedefinieerd: Interne controle is het geheel van maatregelen en procedures die ontworpen zijn om een redelijke zekerheid te verschaffen over : 1. het bereiken van de doelstellingen; 2. het naleven van wetgeving en procedures; 3. de beschikbaarheid van betrouwbare financiële en beheersinformatie; 4. het efficiënte en economische gebruik van middelen; 5. de bescherming van activa; 6. het voorkomen van fraude. In hoofdstuk 1 hebben we besproken dat met deze invulling van het begrip interne controle in feite de uitbouw van een organisatiebeheer(s)systeem wordt beoogd. In het door ons gehanteerde model van strategisch management is dit beschreven als een ondersteunend systeem dat er voor moet zorgen dat een organisatie op rechtmatige wijze haar doelstellingen bereikt, op een economische en efficiënte manier, met vrijwaring van de eigen activa en beschermd tegen fraude En waarbij de organisatie beschikt over betrouwbare financiële en beheersinformatie. Het is een gedeelde verantwoordelijk van de secretaris/griffier en de financieel beheerder én van het college en de deputatie om de raad tussentijds te rapporteren over de stand van zaken van de beleidsuitvoering en de controle op het beheer van die beleidsuitvoering. Als we deze bepalingen visualiseren in onze figuur waarin de beleidsuitvoering vervat zit, dan krijgen we volgend beeld:

2

166 GD, 168 OD, 162 PD 167 GD, 169 OD, 163 PD 4 168 GD, 169 OD, 164 PD 5 101 GD, 100 OD, 97 PD 3



Figuur 4-10: Tussentijdse rapportage over beleidsuitvoering

4.4.2

Het BVR van 25 juni 2010

In het Besluit van de Vlaamse regering vinden we volgende bepalingen betreffende rapportage over de uitvoering van het beleid: 6

De jaarrekening bestaat uit : 1. de beleidsnota 2. de financiële nota 3. de samenvatting van de algemene rekeningen 8 De beleidsnota van de jaarrekening bevat : 1. de doelstellingenrealisatie 2. de doelstellingenrekening 3. de financiële toestand

6 8

Artikel 30 BVR Artikel 32 BVR



Ons oog valt onmiddellijk op de doelstellingenrealisatie als onderdeel van de beleidsnota van de jaarrekening. Artikel 33 BVR geeft ons meer duidelijkheid over wat dit betekent: De doelstellingenrealisatie verwoordt het beleid dat het bestuur gedurende het financiële boekjaar heeft gevoerd. […] bevat minstens: 1. per prioritaire beleidsdoelstelling, opgenomen in het budget, een omschrijving van de mate van realisatie van het beoogde resultaat of eventueel van het beoogde effect; 2. per prioritaire beleidsdoelstelling als vermeld in 1, de mate van realisatie van de actieplannen; 3. per actieplan als vermeld in 2, de mate van realisatie van de acties; 4. per actieplan als vermeld in 2, een overzicht van de ontvangsten en uitgaven van het financiële boekjaar in kwestie. De mate van realisatie van een actie of een actieplan meten we via monitoring. De mate van realisatie van de prioritaire beleidsdoelstellingen is op het moment van de jaarrekening de eindevaluatie van het operationele beleid dat tijdens het financieel boekjaar werd gevoerd. Op het strategisch niveau van het meerjarenplan is deze eindevaluatie in de praktijk een tussentijdse monitoring van het langetermijnbeleid. Artikel 33 van het verslag bevestigt dit: In de doelstellingenrealisatie wordt het gevoerde beleid geëvalueerd aan de hand van drie kernvragen: - Wat hebben we bereikt? In welke mate werd, per prioritaire doelstelling opgenomen in het budget, het beoogde resultaat of eventueel het beoogde effect gerealiseerd? - Wat hebben we hiervoor gedaan? In welke mate werden de actieplannen en acties die op het financiële boekjaar betrekking hebben gerealiseerd? - Wat zijn de ontvangsten en uitgaven van het betrokken actieplan gedurende het financiële boekjaar? Net zoals in de planningsfase gebeurt de financiële vertaling van de actieplannen in de evaluatiefase op kasbasis. Deze kennisvragen kunnen we niet met de natte vinger oplossen. Hiervoor moeten we meten en weten. Bij voorkeur doen we dit op een efficiënte en beheersbare manier. Dit vereist dan weer een georganiseerde aanpak. We vullen de figuur nog aan met deze informatie en krijgen dan volgend beeld.



Figuur 4-11: Tussentijdse rapportage van beleidsuitvoering, ook op strategisch niveau

De financiële, beleidsen beheersrapporten uit de organieke regelgeving (zoals beschreven onder 4.4.1) en de beleidsnota van de jaarrekening maken de brug tussen de beleidsuitvoering en de beleidsplanning. De indicatoren die deze rapporten voeden zitten op beleidsinstrumentenniveau. Het is immers de feitelijke beleidsuitvoering die observeerbaar en daardoor meetbaar is. Op meer geaggregeerd niveau (actieplannen en zelfs beleidsdoelstellingen) spreken we over analyse en synthese op basis van basisdata (die dus op het niveau van de beleidsinstrumenten bestaan). 4.4.3

Andere opportuniteiten verbonden aan monitoring, buiten het wettelijk kader: monitoring als onderdeel van strategisch management

Naast de wettelijke bepalingen, die erg duidelijk zijn over het al dan niet monitoren van het beleid, zijn er nog andere redenen waarom een bestuur haar beleidsuitvoering in de gaten zou houden. Oefening 2: Waarom zou u, los van de wettelijke verplichtingen, de uitvoering van het beleid in uw bestuur willen opvolgen? Wat zou u met deze informatie willen doen?



Afhankelijk van welke rol u in het bestuur speelt, wilt u misschien weten wat de stand van zaken is in functie van de dagelijkse sturing? Misschien heeft u behoefte aan een dashboardfunctie die een typisch management informatiesysteem (MIS) u kan bieden? Misschien ziet u wel iets in de link tussen de rechtspositieregeling (RPR) en de opvolging van de beleidsuitvoering? Dagelijkse sturing en een MIS zijn open deuren en logisch in het kader van de uitbouw van strategisch management. De verwijzing naar de RPR is misschien wat minder gekend. Deze volgt uit het model van strategisch management dat wij in het inleidend hoofdstuk van deze syllabus hebben geïntroduceerd. 9

Het besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2007 stelt in artikel 43: De evaluatie wordt uitgevoerd op basis van vooraf vastgestelde evaluatiecriteria. De evaluatiecriteria sluiten aan bij de functiebeschrijving en bij de doelstellingen van het bestuur. De aansluiting bij de doelstellingen van het bestuur springen in het oog. Bij de periodieke evaluatie van een personeelslid in een lokaal bestuur (gemeente/OCMW/provincie) dienen de evaluatiecriteria afgeleid te worden van de functiebeschrijving (vaak een oplijsting van taken, verantwoordelijkheid en benodigde competenties) en de doelstellingen van het bestuur. Aangezien de planning van de medewerkers gebeurt in de deelentiteit van de organisatie waarin ze tewerkgesteld worden, is het logisch dat niet alle doelstellingen van het beleid gebruikt worden als basis voor het bepalen van de personeelsevaluatiecriteria maar wel een relevante selectie. Gezien het operationeel niveau van de functiebeschrijvingen en gezien de noodzaak aan SMART geformuleerde criteria voor de personeelsevaluatie mogen we veronderstellen dat het meest concrete niveau van de doelstellingen, namelijk de actieplannen en de acties, hiervoor als basis zal dienen. Met andere woorden, de evaluatiecriteria worden afgeleid van het zo concreet mogelijk niveau van de beleidsplanning en van de functiebeschrijving. Om een oordeel te vellen op basis van deze criteria dienen ze opgevolgd te worden. Hiervoor is een monitoring van de beleidsuitvoering nodig. Dit kadert ook logisch in de top-down bottom-benadering van het model van strategisch management. We hebben beargumenteerd dat het een cruciale voorwaarde voor strategisch management is om de medewerkers bottom-up te betrekken bij het beleidsplanningsproces, voornamelijk bij het programmeren. Bij de beleidsontplooiing zijn ze de eerste betrokken partij om de concrete acties en actieplannen voor de uitvoering van de beleidsdoelstellingen voor te stellen. Het is dan ook logisch dat hun bijdrage aan de realisatie van deze acties, actieplannen én op die manier uiteindelijk ook de beleidsdoelstellingen, mee een criterium is bij hun persoonlijke evaluatie.

Figuur 4-12: Rechtstreekse top-down en bottom-up link tussen beleidsdoelstellingen en medewerkers, doorheen acties en actieplannen

9

Ook gekend als het rechtspositieregelingsbesluit



4.5 Een monitoringssysteem uitbouwen Wij hopen dat we u met het voorgaande overtuigd hebben van (1) de verplichting tot monitoren, maar ook vooral (2) van de opportuniteiten die monitoring biedt voor de organisatie en dat u monitoring ziet als een ondersteuning van de uitvoeringsfase van het beleid. In deze volgende paragraaf van dit hoofdstuk bespreken we een methode voor de uitbouw van een monitoringssysteem. Dat systeem willen we lean en mean houden. Met andere woorden, we streven naar nuttige informatie zonder de beheersbaarheid van het systeem uit het oog te verliezen. Dit vereist dat wij een hanteerbaar systeem ontwikkelen zodat dat er geen energie verloren gaat in ad hoc initiatieven met een beperkte bruikbaarheidsscope. Concreet betekent dit dat we een systeem gaan voorstellen dat opgebouwd wordt vanuit de volgende invalshoeken: • de informatiebehoeften zijn het basisuitgangspunt; • monitoringsindicatoren worden in de eerste plaats en hoofdzakelijk afgeleid uit de organisatieprocessen achter de beleidsinstrumenten; • rapportages gebeuren op basis van het uitzonderingsprincipe. Deze invalshoeken brengen ons tot een systeem waarbij voor de organisatieprocessen, die de operationele basis vormen van de beleidsinstrumenten (zie ook het inleidend hoofdstuk), indicatoren worden bepaald om aan opvolging van de realisatie van de beleidsdoelstellingen te doen. Via de techniek van selectieve rapportage en de techniek van aggregatie van de rapportagegegevens wordt vervolgens een rapportagesysteem opgezet dat afgestemd wordt op de informatiebehoeften in de organisatie. De methode die we voorstellen bevat volgende stappen: • het vastleggen van de informatiebehoeften in de organisatie; • de informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix; • de beleidstheorie van de organisatie bepalen; • de indicatoren bepalen; • rapporteren op basis van uitzondering. Deze stappen moeten niet noodzakelijk na elkaar doorlopen worden in de volgorde dat ze hierna worden besproken. Ze kunnen zelfs best deels parallel aan elkaar worden uitgevoerd. Temeer omdat ook het uitwerken van een monitoringssysteem weer grotendeels een iteratief proces is. Keuzes uit de ene stap hebben een invloed op de andere stappen. Het maken van de puzzel voor de hele organisatie vraagt opnieuw de nodige tijd en coördinatie. Ook dit is weer een taak voor het managementteam. Evenzeer is ook hier overleg en terugkoppeling met de bestuurders nodig. De beleidsmonitoring is er immers in de eerste plaats ter ondersteuning voor het uitvoeren van hun wettelijke opdracht. De beheer(s)monitoring is er dan weer ten behoeve van het managementteam -en dienst en/of afdelingshoofden. Bij de bespreking van de methode voor het uitbouwen van een monitoringsysteem gebruiken we een werkvoorbeeld. We gebruiken daarvoor het voorbeeld van een beleidsdoelstelling dat we toonden in hoofdstuk 2. We hebben daar aangegeven dat het vastgelegde beleid van het lokaal bestuur operationeel gerealiseerd wordt door de dagdagelijkse uitvoering van organisatieprocessen. Deze produceren dienstverlening(sproducten) voor de burger/klant. De beleidsdoelstelling in dit voorbeeld is: Door ondersteuning van het regulier jeugdwerk, een eigen aanvullend aanbod en het creëren van ruimte voor jeugd, wordt aan jongeren kansen geboden om zich binnen de stedelijke context te ontplooien. Daarbij wordt specifieke aandacht geschonken aan maatschappelijk kwetsbare jongeren.



Daarbij zijn volgende actieplannen voorzien om deze doelstelling te realiseren: AP.1 AP.2 AP.3 AP.4 AP.5 AP.6 AP.7

Het regulier jeugdwerk wordt ondersteund om te voorzien in een kwaliteitsvol vrijetijdsaanbod. Er wordt een eigen aanvullend kwaliteitsvol vrijetijdsaanbod voorzien. Jongeren worden op maat geïnformeerd. Er wordt voorzien in voldoende en aangepaste ruimte voor kinderen en jongeren om te spelen, te experimenteren en zich te ontplooien. Er wordt een positief fuifklimaat gecreëerd. Om de integratie en participatie van maatschappelijk kwetsbare jongeren te verhogen, worden doelgerichte initiatieven gestimuleerd en ondersteund. De dienst Jeugd organiseert wijkgericht een eigen aanbod voor maatschappelijk kwetsbare jongeren.

Onder actieplan 1 horen de volgende acties. • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Het vervoersubsidiereglement is aangepast. Het kadervormingsreglement is aangepast. Er is een vormingsmoment georganiseerd voor jeugdverenigingen waarop de bestaande subsidiereglementen worden uitgelegd. Er is een vormingsmoment georganiseerd over een relevant thema voor jeugdverenigingen. Er is een cursus brandbestrijding en evacuatie georganiseerd voor jeugdwerkers. Er is een subsidiereglement opgesteld voor het belonen van erkende jeugdverenigingen die in orde zijn met hun lokalenmap. De beloningssubsidies aan de erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De verwarmings- en elektriciteitsinstallatie in alle jeugdlokalen van de erkende jeugdverenigingen is gekeurd. De brandblussers in alle lokalen van de erkende jeugdverenigingen zijn gekeurd. De Jeugdraad wordt ondersteund bij de organisatie van Jeugdraadactiviteiten. De verenigingen van het regulier jeugdwerk zijn via een erkenningsprocedure versterkt in hun werking. Het jeugdwerk is ondersteund via een audio-visuele uitleendienst. De basis- en werkingssubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De vervoerssubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De projectsubsidies voor jeugdprojecten zijn toegekend conform het reglement. De kadervormingstoelagen aan jeugdleiders zijn toegekend conform het reglement. De infrastructuursubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De investeringssubsidie voor infrastructuur aan de erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement.

De beleidsinstrumenten die hier worden ingezet zijn: Diverse subsidies (Economisch/stimulerend) Vorming (Communicatief/stimulerend) Preventieve keuring van verwarmings- en elektriciteitsinstallaties (Communicatief/stimulerend) Logistieke en inhoudelijke ondersteuning (Economisch/stimulerend) Uitlenen materiaal (Economisch/stimulerend) Uitgedrukt in organisatieprocessen zijn dit volgende organisatieprocessen: Afleveren (van subsidies) Informatie verstrekken (via vorming) Preventieve keuring Ondersteuning bieden (inhoudelijk)



Ondersteuning bieden (logistiek) Ondersteuning bieden (uitlenen) 4.5.1

Informatiebehoeften als basisuitgangspunt

Als start voor de uitbouw van ons monitoringssysteem nemen wij de informatiebehoeften van de organisatie.

Oefening 3: Stel, u bent Raadslid Lid college/deputatie/vast bureau Lid MAT Diensthoofd Medewerker Wat zou u willen weten en op welk moment doorheen het financieel boekjaar over de acties, actieplannen en beleidsdoelstellingen?



De praktijk leert dat medewerkers vooral behoefte hebben aan informatie die hen duidelijkheid verschaft over hun persoonlijk functioneren. En dit op elk moment doorheen het werkjaar. Dat wil zeggen dat informatie over beleidsuitvoering voor hen antwoord moet geven op de volgende vragen: 1. Wat wordt er concreet van mij als medewerker verwacht? 2. Doe ik dat wat van mij verwacht wordt goed? 3. Was wat ik gedaan heb zinvol voor de organisatie? 4. Moet/kan dit in de toekomst beter of anders? Diensthoofden hebben dan weer vooral nood aan informatie voor dagelijkse sturing en bijsturing. Deze informatie gaat over de inzet van middelen (ook de menselijke) en de stand van zaken van de uitvoering van de acties en actieplannen waar hij of zij met zijn/haar dienst verantwoordelijk voor is. Voor cruciale acties in de actieplannen willen zij dagelijks de stand van zaken kunnen consulteren. Voor de andere acties is een rapportage met een lagere frequentie voldoende. Het managementteam is uiteraard ook geïnteresseerd in de stand van zaken van de uitvoering van de acties en de actieplannen, maar dan voor het geheel van de organisatie. Naast de stand van zaken van de uitvoering zal het managementteam ook willen weten hoe de uitvoering zich verhoudt tot het beleidsplan, dus of de beleidsdoelstellingen gerealiseerd worden door de beleidsuitvoering (beleidsevaluatie). Daarbij heeft het managementteam bovendien ook interesse in de werking van de risicobeheersmaatregelen. Bieden die voldoende zekerheid dat de organisatie zijn doelstellingen zal halen? Gelet op het vogelperspectief van het managementteam wenst zij deze informatie in de eerste plaats te krijgen voor de cruciale acties en de achterliggende organisatieprocessen. De tijdshorizon is hierbij een rapportage om de anderhalve à twee maand. De doelstellingenrealisatie interesseert ook zeker het college/bureau/deputatie. Als hoofdbudgethouder zijn zij immers de eerste verantwoordelijke voor de uitvoering van het beleid. Wettelijk is er voorzien in minimaal één rapportage door de gedelegeerde budgethouders aan de hoofdbudgethouder. Maar wat als er geen gedelegeerde budgethouders zijn? De hoofdbudgethouder zal dan evenzeer geïnformeerd willen zijn over de tussentijdse stand van zaken van de beleidsuitvoering. En waarschijnlijk wil hij deze informatie meer dan één keer per jaar. Momenten van interne kredietaanpassingen of budgetwijzigingen zijn een ideaal moment om deze rapportage aan te koppelen. Tot slot zal de raad, die stuurt op hoofdlijnen, interesse hebben in hoe de beleidsuitvoering uiteindelijk uitmondt in effecten die overeenkomen met de missie, visie en strategie van het bestuur en uiteindelijk de maatschappelijke behoeften die de context van het bestuur bepalen. Er is wettelijk voorzien dat de raad hierover minimaal tweemaal wordt geïnformeerd: minstens eenmaal tijdens de uitvoering van het budget en bij de jaarrekening. U merkt dat welke rol u ook opneemt, u informatie wenst om er dan ook “iets mee te doen”. Dit is de essentie van de Deming-cirkel (PDCA-cirkel). Het laten rondgaan van de informatie in functie van de sturing en bijsturing, zoals getoond in onderstaand figuur (zie ook het inleidend hoofdstuk).

Figuur 4-13: De PDCA-cirkel stuurt de informatiestroom van het monitoringsysteem De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 4-17


4.5.2

De informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix

De informatiebehoeften zijn dus het sturend principe voor de uitbouw van ons monitoringssysteem. Het uitvoeren van de vorige oefening legt bloot welke informatiebehoeften er in de organisatie zijn. Op basis daarvan kunnen we nu voor ons bestuur een rapportagematrix opstellen. Die rapportagematrix geeft ons een overzicht van welke informatie op welk moment voor wie in de organisatie beschikbaar moet zijn, de rapportagefrequentie, de periode waarover gerapporteerd moet worden en hoe de informatie verkregen wordt. In het systeem dat wij als voorbeeld gaan uitbouwen, gebruiken we om te beginnen de budgettaire cyclus als sturende factor om de informatiebehoeften op beleidsen beheersvlak in de tijd te plaatsen. In onderstaande figuren visualiseren we dit.

Figuur 4-14: De budgettaire cyclus als sturende factor

We gaan er vanuit dat de maand juni en de maand november de maanden zijn waarin mogelijke budgetwijzigingen aan de raad worden voorgelegd. Bovendien is de maand november de maand waarin het budget voor het volgend financieel boekjaar wordt afgewerkt en er dus ook hieromtrent een informatienood is (zie ook vorig hoofdstuk in verband met het beleidsplanningsproces op het niveau van het jaarlijks budget). De maand februari is voor ons ook een cruciaal moment voor ons monitoringssysteem, al wordt hier eerder bedoeld ‘vanaf de maand februari’. Dit betreft namelijk de monitoring op strategisch niveau of dus de opmaak van de beleidsnota van de jaarrekening, met daarin onder andere de doelstellingenrealisatie. Vervolgens vullen we dit schema aan met de gegevens uit de vorige oefening. JAN 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

a a

FEB

a a

MRT

b a a

APR

a a

MEI

c b a a

JUN

a a

JUL

b a a

AUG

a a

SEP

a a

OKT

NOV

c c c b a a

a a

DEC

JAN

b a a

a a

FEB d d d d d d d d a a

Figuur 4-15: Informatiebehoeften gevisualiseerd

Voor elke individuele medewerker is er, zoals we al aanhaalden, de nood om zijn plaats, zijn taak in het grote raderwerk te kennen. De meeste medewerkers hebben dit liefst met duidelijke richtlijnen. Voor sommigen moet dit gaan tot op het niveau van zeer concrete taakuitvoeringsinformatie, minimaal heeft een medewerker nood aan duidelijkheid over de output die hij verwacht wordt te leveren. Daar gaan we in deze vanuit. We visualiseren deze informatiebehoefte dan ook niet in dit schema. Ze moet al voldaan zijn voor de eerste dag van dit schema. Doorheen het werkjaar hebben diensthoofden en afdelingshoofden (beheersmatig) de nood om voor een beperkt aantal cruciale acties dagelijks over de meest recente informatie te kunnen beschikken. De nadruk ligt hier op het woord ‘kunnen’. Daarmee geven we aan dat deze informatie niet elke dag moet worden aangeleverd in een rapport, maar dat de verantwoordelijke voor de uitvoering van de actie systematisch elke wijziging in de voortgang van de realisatie moet registreren. Vaak is deze registratie trouwens het gevolg van handelingen die gezet worden om de actie te realiseren. Het aanmaken, in een centraal notulenbeheersysteem, van een agendapunt voor een vergadering van de raad, is bijvoorbeeld een handeling in uitvoering van een investeringsdossier. Het dienst- of afdelingshoofd kan deze geregistreerde informatie dan raadplegen op het moment dat hij ze nodig heeft. Wat dus in principe elke werkdag kán zijn. Voor een individuele dienst betreft dit misschien slechts een paar acties, voor de organisatie als geheel schatten we dat het om maximaal De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 4-18


20% van alle acties gaat (a). Het overgrote deel daarvan zijn waarschijnlijk acties die investeringen betreffen of die nieuwe dienstverlening introduceren. Nieuw beleid dus. Deze groep wordt aangevuld met een beperkt aantal acties van het bestaand beleid die misschien extra aandacht vragen omdat uit de vorige evaluatie van de doelstellingenrealisatie bleek dat er bij de uitvoering meer dan toegelaten afwijking was van de gestelde realisatienorm. Het MAT (beheersmatig) en het college (beleidsmatig) wensen, in de matrix die wij hier opstellen, 5 keer per jaar een overzicht van de beleidsuitvoering waarbij ze minimaal dezelfde scope nemen als het geheel van wat voor de diensthoofden cruciale acties zijn, aangevuld met nog een aantal acties of indicatoren die informatie geven over de organisatiebeheersing en/of de algemene realisatie van de beleidsdoelstellingen. Wij schatten dit op een totaal van maximaal 30% van de acties (b). 10

Deze informatiescope wordt in de literatuur vaak benoemd als de kritische succesfactoren 11 (KSF) of ook al wel eens als visionaire succesbepalende factoren (VSBF). Dit zijn die acties (operationele doelstellingen) binnen de organisatie die een cruciale bijdrage leveren aan de realisatie van de strategie. Het grootste deel hiervan betreft nieuw of vernieuwend beleid, aangevuld met acties waar bijsturing nodig was. Dat betekent niet dat over de overige acties van de beleidsvoering geen opvolgingsinformatie wordt verzameld. Deze wordt gewoon minder frequent gerapporteerd. Ahaus en Diepman noemen deze laatste soort de hygiënische succesbepalende factoren. Dit zijn dan de acties van het bestaand beleid die minimaal correct en kwaliteitsvol gerealiseerd moeten worden. Gebeurt dat niet, dan komt de organisatie in een crisis terecht. De visionaire succesbepalende factoren helpen de organisatie op weg naar een succesvolle realisatie van de voorgestelde strategie. Als deze niet worden gehaald, blijft de organisatie theoretisch op hetzelfde niveau als voorheen en is er dus een status quo. Dat laatste durven wij echter te betwisten. Het kan immers zijn dat een visionaire succesbepalende factor of een kritische succesfactor het vermijden van een bedreiging of het wegwerken van een zwakte betrof. Het niet realiseren daarvan leidt dan meer dan waarschijnlijk tot een achteruitgang en niet tot een status quo. Niettemin vinden we het onderscheid tussen kritische succesbepalende factoren (kritische acties) en hygienische succesbepalende factoren (hygiënische acties) wel een goed model om onderscheid te maken in de opvolgingsintensiteit van acties. Bekijken we opnieuw ons voorbeeld van de beleidsdoelstelling op het vlak van jeugdbeleid. Bij de acties onder het eerste actieplan zijn volgende acties kritische acties, waarvan het diensthoofd dag na dag de situatie wil kunnen opvolgen: • •

Het vervoersubsidiereglement is aangepast. Het kadervormingsreglement is aangepast. Omdat was gebleken dat van deze subsidies steeds minder gebruik werd gemaakt. De criteria bleken niet meer aangepast aan de realiteit.

•

Er is een vormingsmoment georganiseerd voor jeugdverenigingen waarop de bestaande subsidiereglementen worden uitgelegd. Bij de evaluatie van het vorig financieel boekjaar was gebleken dat verschillende subsidiereglementen te weinig gekend waren bij de jeugdverenigingen.

• •

Er is een cursus brandbestrijding en evacuatie georganiseerd voor jeugdwerkers. Er is een subsidiereglement opgesteld voor het belonen van erkende jeugdverenigingen die in orde zijn met hun lokalenmap. De beloningssubsidies aan de erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De verwarmings- en elektriciteitsinstallatie in alle jeugdlokalen van de erkende jeugdverenigingen is gekeurd.

• •

10

(Ahaus, 2001), (Dorr, 2006), (Hardjano & Bakker, 2006), (Nieuwenhuis, 2003-2010), (Bruggeman & Slagmulder, 2001), (Van den Berghe, 2011) 11 In de internationale literatuur KPI: Key Performance Indicators De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 4-19


•

De brandblussers in alle lokalen van de erkende jeugdverenigingen zijn gekeurd. Er wordt hoog ingezet op brandveiligheid omdat dit één van de prioriteiten was van de hogere overheid.

De overige acties zijn hygiënische acties, verderzetting van bestaand beleid: • • • • • • • • • •

Er is een vormingsmoment georganiseerd over een relevant thema voor jeugdverenigingen. De Jeugdraad is ondersteund bij de organisatie van Jeugdraadactiviteiten. De verenigingen van het regulier jeugdwerk zijn via een erkenningsprocedure versterkt in hun werking. Het jeugdwerk is ondersteund via een audiovisuele uitleendienst. De basis- en werkingssubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De vervoerssubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De projectsubsidies voor jeugdprojecten zijn toegekend conform het reglement. De kadervormingstoelagen aan jeugdleiders zijn toegekend conform het reglement. De infrastructuursubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. De investeringssubsidie voor infrastructuur aan de erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement.

Op de piekmomenten van de budgettaire cyclus is informatiebehoefte van de raad uiteraard bepalend voor de scope van de rapportage. De scope van 30% van het managementteam en de hoofdbudgethouder valt daar logischerwijze onder, hier aangevuld met informatie in functie van een eventuele budgetwijziging (c). We gaan er daarbij vanuit dat die informatiebehoefte nog stijgt naar een eventuele tweede budgetwijziging (c). Indien voor de strikt wettelijke bepaling wordt gekozen en dus maar éénmaal wordt gerapporteerd aan de raad over de stand van zaken van de uitvoering van het budget, dan stellen wij voor dat dit begin september gebeurt. In de maanden juli en augustus zijn er meestal geen vergaderingen van de raad. Een tussentijdse rapportage in juni zal echter meestal nog niet echt veel zinvolle informatie bevatten, temeer omdat de informatievergaring om praktische redenen al een paar weken voor de rapportage moet worden afgesloten. De rapportering over de beleidsuitvoering als onderdeel van de jaarrekening, in dit schema gesitueerd vanaf februari in het jaar volgend op het betreffende financieel boekjaar, betreft theoretisch de volle 100% van de beleidsuitvoering (d). In de praktijk zal dit waarschijnlijk anders zijn, aangezien enkel expliciet gerapporteerd moet worden over de prioritaire beleidsdoelstellingen. De informatie uit het schema in figuur 4-15 zetten we nu om in een rapportagematrix. Deze bestaat uit de volgende kolommen. In de eerste kolom wordt de naam van de informatie geschreven. De tweede kolom omschrijft de inhoud van de informatie. De derde kolom de bestemmeling van de informatie. De vierde kolom beschrijft de periodiciteit van de gegevensinput. Informatie die dagdagelijks nodig is, heeft een inputperiodiciteit die permanent is. Anders is de verkregen informatie niet up-to-date en voldoet ze niet aan de informatievereiste. Dat betekent omgekeerd ook dat informatie die enkel bij de jaarrekening beschikbaar moet zijn, in principe ook enkel op dat moment ingevoerd moet worden in het monitoringssysteem. De periodiciteit van de input is met andere woorden afhankelijk van de periodiciteit van de output. Die staat vermeld in de vijfde kolom. In de laatste kolom staat over welke periode de informatie rapporteert. Dat kan de huidige, ad nunc, stand van zaken zijn, of een bepaalde periode (bijvoorbeeld de voorbije twee maand) of cumulatief (alle vorige rapportageperiodes + de laatste twee maand). Over de periodiciteit van de input nog even de volgende toevoeging. In onze matrix staat daar overal, behalve bij de opvolgingsinfo, vermeld ‘Permanent via een koppeling of in functie van de output via



een kloppeling’. Met het eerste bedoelen we dat we ernaar streven om de informatie zoveel mogelijk op te halen uit databanken van de software die gebruikt wordt in de dienstverleningsprocessen. Het rekenblad voor het registreren en behandelen van subsidieaanvragen is daar een voorbeeld van. Het is daarbij de ambitie om deze informatie rechtstreeks vanuit de specifieke dienstverleningssoftware op te halen in de software van het beleidsmonitoringssysteem. Alles wat niet op die manier, dus zonder manuele tussenkomst, in de software van het beleidsmonitoringssysteem terecht kan komen, moet via het toetsenbord door een medewerker ingebracht worden. Dat noemen we een kloppeling. Kloppelingen moeten zoveel mogelijk vermeden worden, omdat ze per definitie dubbel werk betekenen. Immers, de gegevens werden al geregistreerd in het kader van de uitvoering van de dienstverlening en moet dan uit die registratie opgehaald worden en overgetypt in de databank van het monitoringssysteem. Dit soort werk is een van de typische factoren die een weerstand tegen monitoring oproept en terecht. Hierbij speelt het criterium van de kosten/baten. Een dienstverlening waarover enkel bij de jaarrekening wordt gerapporteerd, en waarbij de dienstverleningssoftware toelaat om bijvoorbeeld overzichtstabellen aan te maken, hoeft misschien nooit een koppeling te worden, wegens te duur. Maar, bij een dienstverlening die tot de kritische acties behoort en waarbij dagelijks informatie in de specifieke dienstverleningssoftware wordt ingevoerd, kan de kost van de koppeling wel opwegen tegenover het dagelijks dubbel invoeren van de informatie (of het na verloop van tijd niet meer invoeren van de informatie in het monitoringssysteem…)

NAAM

INHOUD

BESTEMMELING

PERIODICITEITINPUT

PERIODICITEITOUTPUT

RAPPORTAGE PERIODE

Opvolgingsinfo

Permanent beschikbaar kritische acties

Diensthoofden en afdelingshoofden

Permanent

Permanent ad hoc

Ad nunc

Beheersprioriteiten rapport

Kritische indicatoren inzake beheer organisatie

MAT

Permanent via koppeling of in functie van output via kloppeling

Begin maart medio mei begin jul Begin okt begin dec

Jan tem feb maa tem 15 mei 15 mei tem jun jul tem sep okt tem nov

Beleidsprioriteiten rapport

Prioritaire indicatoren vastgelegd door het college

College/MAT


Begin maart medio mei begin jul Begin oktober begin dec

Jan tem feb maa tem 15 mei 15 mei tem jun jul tem sep okt tem nov

Tussentijdse opvolging

Stand van zaken uitvoering budget

College/MAT/ diensthoofden/ GR


Medio mei begin oktober

Jan tem 15 mei jan tem sep

Eindevaluatie

Eindevaluatieverslag werkjaar

College/MAT/ diensthoofden/ GR


Begin februari

Januari december

tem

Figuur 4-16: Rapportagematrix

Deze invulling is slechts een suggestie. De matrix moet voor elk bestuur individueel ingevuld worden. 4.5.3

De beleidstheorie vastleggen

De rapportagematrix geeft ons een uitgangspunt. Dit is echter nog onvoldoende om te weten wat we nu precies moeten meten om aan de informatiebehoefte te voldoen. Om dat te bepalen, gebruiken wij een wetenschappelijke methode die voortbouwt op het werk dat werd uitgevoerd tijdens de stap van het programmeren in het sub-proces van de beleidsplanning (zie ook hoofdstuk 3). Deze methode wordt benoemd als: de beleidstheorie. In hoofdstuk 5 zullen we dit idee verder uitwerken in het kader van de beleidsevaluatie. De beleidstheorie van een beleid is geen theorie over beleidsontwikkeling of beleidsvoering, maar wel de redenering (de theorie) achterliggend aan een welbepaald gekozen beleid. Het is het geheel van argumentaties en (kennis)elementen achter die argumentaties die bepalen hoe het beleid gevormd is van agendasetting tot beleidsuitvoering. De beleidstheorie is niet beperkt tot De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 4-21


de theoretische inzichten bij de doelbepaling (cfr.: de omgevingsanalyse) maar omvat alle aannames die verantwoorden waarom de beleidsmaker bepaalde keuzes in de programmering maakt om de beleidsdoelen in actieplannen en acties om te zetten. De beleidstheorie is met andere woorden het logische theoretische model van het beleid. In de ideale situatie verschilt ze niet van de praktische uitrol van het beleid. We gebruiken de beleidstheorie in deze cursus vanuit twee perspectieven: enerzijds als een kader om de beleidsevaluatie vorm te geven en anderzijds als een kader om de monitoringskeuzes te maken. In beide gevallen is de kracht van het oorzakelijk verband, dat in de beleidstheorie centraal staat, de belangrijkste toegevoegde waarde van dit concept aan onze ambitie om een beheersbare en betrouwbare manier te vinden om aan beleidsmonitoring en –evaluatie te doen. Het bepalen van de beleidstheorie is een cruciale stap in onze methode voor het opzetten van een monitoringssysteem. De kwaliteit van het voorgaande, de beleidsplanning, wordt in deze stap expliciet getest. Indien bij de beleidsplanning een logische vertaling van de strategie naar het operationele werd gemaakt, via de programmering, dan zal de reconstructie van de aannames die hieraan ten gronde lagen niet erg moeilijk zijn. Echter, indien de beleidsplanning minder gestructureerd en logisch verlopen is, dan zal de reconstructie van de beleidstheorie snel stuiten op ontbrekende aannames. Indien bijvoorbeeld de praktijk in een bestuur is dat de beleidsplanning vertrekt vanuit een bottom-up benadering zonder dat er een top-down ordening en stroomlijning gebeurt, dan is de kans groot dat de beleidsplanning niet volledig logisch is en dat bijgevolg de reconstructie van de beleidstheorie het gebrek aan logische gedachtesprongen zal blootleggen. In een dergelijke situatie van ‘onverbonden’ beleid loopt de beleidstheorie mank. Acties die op het terrein worden uitgevoerd hebben geen duidelijke, uitdrukkelijke link met de beleidsdoelstellingen. We moeten ons in die situatie de vraag stellen of we, ofwel, deze acties wel moeten blijven uitvoeren, ofwel, in de ACT-fase de beleidstheorie kunnen versterken door de onverbonden acties aan beleidsdoelstellingen te koppelen (bijvoorbeeld door beleidsdoelstellingen te herformuleren of bij te creëren). De reconstructie van de beleidstheorie is niet bepaald rocket science. We gaan simpelweg op zoek naar het waarom achter de beleidsplanning. Toch zijn er een paar nadelen/valkuilen waarvoor men aandachtig moet zijn. Ten eerste is men erg afhankelijk van bevoorrechte getuigen. Dit zijn de medewerkers en de beleidsbeslissers die de beleidsplanning mee vorm gegeven hebben. Het is niet altijd een prettige oefening om je eigen denkvermogen, weliswaar toegepast op het beleid, onder de loep te (laten) nemen. Niet zelden zetten deze bevoorrechte getuigen hun hakken in het zand en zijn ze karig met informatie. Een tweede valkuil is dat de focus van de oefening verschuift van de reconstructie van de beleidstheorie naar een oordeel over het methode van de beleidstheorie. Tijdens de reconstructie kan dit best vermeden worden omdat het een versterkende invloed heeft op de eerste valkuil en omdat het de aandacht afleidt van de hoofddoelstelling. Naast deze nadelen heeft deze oefening drie zeer belangrijke voordelen. Ten eerste bouwt deze oefening verder op het werk uit de beleidsplanning. Ten tweede wordt deze oefening gerecupereerd in de beleidsevaluatie en creëren we zo schaalvoordelen. Ten derde geeft de uitkomst van de oefening ons de informatie die we nodig hebben om in te schatten waar de cruciale of vitale punten in de beleidsuitvoering zitten. Het zijn zeker deze punten die we willen opvolgen door middel van een monitoringssysteem. Het bouwen van de beleidstheorie achter een bepaalde beleidsdoelstelling is in feite eigenlijk de omgekeerde oefening van de policy deployment, de policy roll-up dus. We vertrekken vanuit de geformuleerde acties en bepalen de mate waarin deze bijdragen aan de realisatie van het bovenliggende actieplan. We drukken dat uit in een percentage. Alles samen moeten de acties onder een actieplan voor 100% bijdragen aan de realisatie ervan. Anderzijds zou elk beleidsinstrument dat bij het bestuur wordt ingezet, vertaald moeten kunnen worden in een actie die bijdraagt aan een actieplan. Anders zitten we dus met de hiervoor vernoemde lacune in onze beleidstheorie. Dat betekent dat onze beleidsontplooiing niet correct is uitgevoerd. Laten we echter aannemen dat dit wel zo is. Dan herhalen we de vorige oefening opnieuw voor de mate van bijdrage van de actieplannen aan de realisatie van de beleidsdoelstelling. We kunnen deze oefening nu zelfs nog herhalen tot het niveau van de strategie, het niveau van de organisatiedoelen, maar in de regelgeving wordt dat niet verlangd. De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 4-22


Passen we dit nu toe op ons voorbeeld. Achter elke actie hebben we met een percentage aangegeven in welke mate deze bijdraagt aan de realisatie van het actieplan. • • •

Het vervoersubsidiereglement is aangepast. 3% Het kadervormingsreglement is aangepast. 3% Er is een vormingsmoment georganiseerd voor jeugdverenigingen waarop de bestaandesubsidiereglementen wordenuitgelegd. 4% Subtotaal 10%

•

Er is een cursus brandbestrijding en evacuatie georganiseerd voor jeugdwerkers. 10% Er is een subsidiereglement opgesteld voor het belonen van erkende Vilvoordse jeugdverenigingen die in orde zijn met hun lokalenmap. 10% De beloningssubsidies aan de erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. 5% De verwarmings- en elektriciteitsinstallatie in alle jeugdlokalen van de erkende jeugdverenigingen is gekeurd. 10% De brandblussers in alle lokalen van de erkende jeugdverenigingen zijn gekeurd. 10% Subtotaal: 45%

• • • •

• • • • • • • • • •

Er is een vormingsmoment georganiseerd over een relevant thema voorjeugdverenigingen. 1% De Jeugdraad is ondersteund bij de organisatie van Jeugdraadactiviteiten. 2% De verenigingen van het regulier jeugdwerk zijn via een erkenningsprocedure versterkt in hun werking. 2% Het jeugdwerk is ondersteund via een audio-visuele uitleendienst. 10% De basis- en werkingssubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. 5% De vervoerssubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. 5% De projectsubsidies voor jeugdprojecten zijn toegekend conform het reglement. 5% De kadervormingstoelagen aan jeugdleiders zijn toegekend conform het reglement. 5% De infrastructuursubsidies aan erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. 5% De investeringssubsidie voor infrastructuur aan de erkende jeugdverenigingen zijn toegekend conform het reglement. 5% Subtotaal: 45% Totaal: 100%

De laatste stap die we nu nog moeten zetten, is bepalen hoe we de realisatie van de acties zelf gaan opvolgen. Daartoe gaan we indicatoren bepalen op procesniveau, in de beleidsinstrumenten. 4.5.4

Indicatoren bepalen Indicatoren definiëren wij als (veelal cijfermatige) gegeve,ns die het resultaat zijn van selectie en bewerking van basisgegevens, en die informatie verschaffen over een bepaald aspect en/of onderdeel van de beleids(uit)voering in een organisatie.

Indicatoren zijn elementen van performance management en kunnen binnen performance governance gebruikt worden. Performance management is het systematisch verzamelen van gegevens in functie van sturing



Performance governance is een prestatiemeetsysteem in functie van het besluitvormingsproces In de BBC-benadering van sturen op output zit duidelijk de ondertoon van een performance management. Het cyclisch gegeven van de beleidscyclus in het algemeen en de wisselwerking tussen het strategisch en operationeel niveau in het bijzonder leggen de link naar een performance governance. In 4-13 hebben we de PDCA-cirkel rond het geheel van strategisch management getekend en niet louter binnen de uitvoeringsfase. Hiermee is de link naar de besluitvorming gemaakt. We maken hierbij het onderscheid dat beleidsmonitoring eerder aansluit bij performance management en dat een performance governance eerder informatie aanlevert aan de beleidsevaluatie. Dat in beide gevallen gemeten wordt en dat deze metingen meerdere doelen dienen kan alleen maar toegejuicht worden. De laatste stap van de opbouw van ons monitoringssysteem is nu het bepalen van de indicatoren om de acties op te volgen en deze een gewicht (percentage) toe te kennen op basis van de mate waarin het halen van de norm van die indicator bijdraagt aan de realisatie van de actie. In feite komt dit neer op het nog verder uitwerken van de beleidsontplooiing. Het bepalen van indicatoren lijkt redelijk simpel. Je weet wat je wil meten (dankzij de beleidstheorie), dus het enige wat je dan nog moet doen is “meten” en registreren. Hier komt de paradox van de beleidsmonitoring kijken. Ogenschijnlijk lijkt vooral de reconstructie van de beleidstheorie een moeilijke oefening te zijn en op het eerste zicht lijkt het meten zelf niet uitdagend te zijn. De realiteit is echter geheel omgekeerd. De reconstructie valt in de praktijk vaak mee (zeker indien de praktijk door strategisch management gestuurd werd). Het kiezen van de juiste indicatoren daarentegen is een stap die de nodige aandacht vraagt: • Cijfers op zich zijn nog geen goede indicatoren. Het is niet omdat we de uitvoering in een cijfer kunnen uitdrukken dat we daarom een goede indicator hebben. Bijvoorbeeld als we naar de congestie op de autowegen kijken dan was het tot voor kort erg lastig om het aantal wagens op de weg te meten. We hadden wel cijfers over het aantal wagens in circulatie. Dit cijfer werd dan ook vaak gebruikt maar an sich was het een slechte indicator omdat het geen rekening hield met het aantal gereden km’s, de tijd en plaats van het gebruik, enz. • Bruikbare indicatoren vereisen een duidelijke conceptuele basis. We gaan dit punt hier niet ver uitdiepen omdat het een nog grotere rol speelt in de beleidsevaluatie en daar verder besproken wordt. • Exhaustief trachten te zijn is een rem op de bruikbaarheid. Het principe less is more is hier zeker van toepassing. Teveel informatie is non-informatie. • Anderzijds is het zo dat slechts één indicator gebruiken om een proces te meten dan vaak weer te weinig informatie oplevert om echt iets over het proces te kunnen zeggen. Zonder normatief te zijn, kan als streven genomen worden: een drietal indicatoren per proces. • De symbolische waarde van een indicator kan het wezenlijk belang ervan overschaduwen. Zeker in politiek geladen discussies kunnen bepaalde indicatoren overbelicht worden zodat we het eigenlijke doel van het beleid overvleugelen. Een cynisch voorbeeld hierbij is het meten van snelheid in functie van verkeersveiligheid. Als je de oorzakelijke rol van snelheid isoleert van alle andere factoren dan merk je dat snelheid an sich geen significante invloed heeft op de verkeersveiligheid. Het is evenwel zo dat snelheid in combinatie met de rijomstandigheden en vooral de afstand wel een effect heeft op de verkeersveiligheid. Echter, snelheid heeft, om verschillende redenen, een hoge symboolwaarde gekregen (denk aan de monsterboetes bijvoorbeeld). • Dankbare acties om indicatoren te formuleren zijn (investerings)projecten. Projecten hebben immers mijlpalen (indien projectmatig gemanaged). Deze mijlpalen kunnen als indicator van voortgang gerecupereerd worden. • Indicatoren kunnen kengetallen of stuurgetallen zijn. Een kengetal is een “weetje”, het is interessant om in de gaten te houden (typisch iets over de context) maar het heeft geen invloed op de (bij)sturing. Hierin verschilt het met een stuurgetal, dat precies wel doorwerkt in de bij-



sturing. Kengetallen hebben in de beleidstheorie geen gewicht (percentage 0). Kengetallen kunnen stuurgetallen worden indien ze over een fenomeen gaan dat door veranderd inzicht van de beleidsmaker een belangrijk op te volgen element wordt en dus ook genormeerd wordt. Vanaf dat moment worden ze niet louter opgevolgd maar ook gecontroleerd (op basis van de norm). Elk stuurgetal kan kengetal worden, maar niet elk kengetal stuurgetal. Nemen we het beleidsinstrument afleveren van bouwvergunningen. Een kengetal dat zeker interessant is om (beleidsmatig) te weten, is het aantal afgeleverde bouwvergunningen. We kunnen van deze indicator echter nooit een stuurgetal maken. Dat zou anders betekenen dat we vooraf kunnen inschatten hoeveel bouwaanvragen zullen worden ingediend en hoeveel we er daarvan goedkeuren. Én dat we dat kunnen bijsturen als tussentijds blijkt dat we de norm niet zullen halen. Wat in het proces van het afleveren van de bouwvergunningen wel een stuurgetal kan zijn, is de afhandeltermijn van een aanvraag. Daar kunnen we wel een norm op zetten die ons niet in deontologische problemen brengt. Onderstaande figuur geeft dit conceptueel weer.

Figuur 4-17: Kengetallen en stuurgetallen

•

Indicatoren kunnen theoretisch handelen over verschillende aspecten van het organisatieproces achter het beleidsinstrument (de actie). Onderstaande figuur illustreert dat. Indicatoren kunnen gaan over de basisonderdelen van het proces: de input, het proces (activiteiten) en de output. Ze kunnen ook gaan over ratio’s op basis van onderdelen van het proces: zuinigheid (economisch omgaan met de middelen), efficiëntie en de kostenefficiëntie.

Figuur 4-18: Indicatoren over verschillende aspecten van organisatieprocessen

•

Indicatoren kunnen ook geformuleerd worden op andere niveaus dan het procesniveau. Een effectindicator meet op het niveau van een beleidsdoelstelling welk het effect is geweest van de realisatie van de doelstelling. De ratio tussen middelen en effecten geeft een indicator op het vlak van kosteneffectiviteit. Een impactindicator meet dan weer welke impact het bereikte effect gehad heeft om de maatschappelijke nood lenigen waarvoor de doelstelling bedoeld



was. Deze indicatoren situeren zich echter op het niveau van de beleidsevaluatie en vallen dus buiten het bestek van dit hoofdstuk.

Figuur 4-19: Indicatoren over effecten en impact

•

•

Indicatoren op procesniveau zijn natuurlijke, binaire of reële getallen. Natuurlijke getallen zijn getallen die resulteren uit een telling van een eindig aantal objecten. Binaire getallen kunnen slechts twee waarden aannemen. Reële getallen zijn het resultaat van een berekening. Een indicatorgetal op zichzelf zegt niets. Het moet altijd geplaatst worden tegenover een vooraf vastgestelde norm, ook wel streefcijfer genoemd. Overschrijding (in positieve of negatieve zin) van de gestelde norm leidt in principe tot bijsturing van de uitvoering. De norm zelf kan bestaan uit een zekere ‘bandbreedte’ die gevormd wordt door een ondergrens en een bovengrens ten opzichte van het streefcijfer. De verschillende posities die het uiteindelijke indicatorgetal aanneemt ten opzichte van de bandbreedte resulteert dan in verschillende mogelijke sturingsreacties: tussen bovengrens en streefwaarde: oké, geen reactie; tussen ondergrens en bovengrens: verhoogde aandacht; onder ondergrens: onmiddellijke procesbijsturing.

Figuur 4-20: Normwaarden

Door het afwerken van onze beleidsontplooiing tot op het niveau van procesindicatoren en de roll-up in functie van de beleidstheorie, krijgen we, schematisch voorgesteld, de volgende verantwoording voor onze monitoringscascade.



Figuur 4-21: Monitoringscascade

De dikte van de verbindingspijlen geeft weer in welke mate de actie bijdraagt aan de realisatie van het actieplan of de beleidsdoelstelling. Bij de indicatoren geeft de dikte van de verbindingspijl de mate weer waarin het halen van de norm van die indicator bijdraagt aan de realisatie van de actie. In dit figuur is het zo dat de uiterst linkse actie in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van het actieplan. Voor het tweede actieplan is het eveneens de uiterst linkse actie die het meest bijdraagt. De twee andere dragen elk evenveel bij. Bij de uiterst linkse actie van het eerste actieplan hebben we drie indicatoren als stuurgetal en twee als kengetal. Het halen van de norm van de bovenste indicator heeft hierbij het meest gewicht voor het bepalen of de actie gerealiseerd werd. Bij de tweede actie hebben we een stuurgetal rechtstreeks op het niveau van de actie zelf. Die indicator heeft bovendien een gewicht van 100%. De drie indicatoren onder de actie moeten blijkbaar niet behaald worden om de actie te realiseren. Toch worden ze opgevolgd. De reden waarom deze worden opgevolgd ligt echter elders dan in de actie, het actieplan of de beleidsdoelstelling zelf. Die reden ligt bij een andere beleidsdoelstelling. Het gaat hier bijvoorbeeld over indicatoren die iets zeggen over de doorlooptijd van het proces. Nu is het zo dat in de visie van het betreffende bestuur bij de strategie, in één van de organisatiedoelen, is bepaald dat men snelle dienstverlening en correcte dienstverlening wil realiseren voor alle organisatieprocessen die te maken hebben met het afleveren van product (bvb.: subsidies, premies, attesten, vergunningen,…). Om dit organisatiedoel op te volgen wordt in alle organisatieprocessen die te maken hebben met het afleveren van producten de doorlooptijd als indicator opgevolgd. Niet als een indicator over de actie zelf, maar als een indicator over een organisatiedoel. Het al dan niet gerealiseerd zijn van een actie hoeft niet altijd gemeten te worden door het samentellen van het resultaat van onderliggende indicatoren. Het kan zijn dat één indicator, meestal een outputindicator, hierover voldoende zegt. Acties die investeringsprojecten betreffen zijn daar, zoals hoger al aangegeven, het beste voorbeeld van. De indicator is hier: uitvoering op schema, ja of nee (binair). Voor andere acties geldt net het omgekeerde. We hernemen het voorbeeld van de bouwvergunningen. Daar kan geen outputindicator gebruikt worden om het realiseren van de actie te meten. Dat kan enkel door te werken met een samengestelde indicatorenset, bijvoorbeeld: doorlooptijd en aantal materiele vergissingen bij de procesuitvoering.



Dezelfde bemerking geldt ook voor actieplannen. En zelfs beleidsdoelstellingen. Theoretisch is het mogelijk dat de realisatie daarvan met één indicator, te meten op het niveau van het actieplan of de beleidsdoelstelling zelf gemeten kan worden. Dit zal echter de uitzondering die de regel bevestigd. Als die situatie zich voordoet is dat misschien eerder een signaal van het feit dat de doelstelling op actieniveau werd geformuleerd. Wat wel vaker voorkomt, is de situatie waarbij één indicator gemeten op het niveau van de beleidsdoelstelling gecombineerd wordt met de optelsom van de indicatoren van de onderliggende actieplannen en acties. Waarbij die ene indicator meestal in feite toch gemeten wordt als output van een van de onderliggende processen op actieniveau. De volgende stap is nu dat de resultaten van de verschillende indicatoren per actie samengeteld worden op actieniveau, vervolgens wordt gesynthetiseerd op niveau van actieplan en tenslotte op niveau van beleidsdoelstelling. Hiervoor wordt gewerkt met het in figuur 4-19 getoonde model van de stoplich12 tenmethode . Elke indicator heeft een te bereiken norm. Voor die norm wordt een ondergrens en een bovengrens bepaald. Een score onder de ondergrens geeft een rood licht, tussen onder en bovengrens een oranje licht en boven de bovengrens een groen licht. Dan wordt een berekeningswijze vastgelegd, waarbij het gewicht van de indicator wordt verrekend met de behaalde score. Die berekeningswijze kan verschillen per soort proces of dienstverlening, of strenger zijn voor kritische acties dan voor hygiënische acties. Voor kritische acties kan bijvoorbeeld gelden dat als één van de drie indicatoren oranje kleurt en de andere twee groen, dat als resultaat heeft dat die actie een rood stoplicht krijgt. Terwijl voor een hygiënische actie dezelfde situatie betekent dat die actie een oranje knipperlicht krijgt. Afhankelijk van het gewicht van de actie kan in het actieplan kan dan nog beslist worden of de actie een oranje knipperlicht krijgt omwille van die ene actie met een oranje knipperlichtlicht of toch een groen licht (eventueel zelfs gecombineerd met een oranje knipperlicht). Deze manier van werken maakt het mogelijk om indicatoren die in andere eenheden gemeten worden toch ‘samen te tellen’, te aggregeren. Op basis van deze methodiek kan dan vervolgens gerapporteerd worden op basis van uitzondering (zie 4.5.5) Dit stoplichtenmodel is alweer een element van het top-down bottom-up verhaal dat voor ons de rode draad vormt doorheen planmatig beleid en strategisch management..

Afsluitend aan deze paragraaf, geven we als uitsmijter nog een lijst van kwaliteitseisen mee waaraan een goede indicator moet voldoen. We gebruiken hierbij het referentiekader dat Verlet en Deschamps in 2009 op de studiedag van het Vlaams Evaluatieplatform gepresenteerd hebben: FABRIC. • Een indicator dient FOCUSED te zijn. Dit betekent dat de indicator helder en afgebakend dient te zijn. De toestand van het leefmilieu is niet focused, de gezondheid van de bevolking idem. Geuren, kleuren en smaken trachten we te vermijden. • Een tweede vereiste is dat de indicator APPROPRIATE is. Ze moet met andere woorden geschikt zijn om aan de meetbehoefte te voldoen. Als we de congestie op de weg willen meten dan is het aantal verkochte wagen zoals hierboven al geduid, geen geschikte indicator. Deze vereiste gaat in feite over de inhoudsvaliditeit. • BALANCED is de derde vereiste. Dit betekent dat de indicator gewogen en geïnterpreteerd moet zijn. Haar relatieve plaats in het monitoringssysteem verleent haar deze kwaliteit . • De vierde kwaliteitseis is een evidente: ROBUST. Dit betekent zoveel als betrouwbaarheid bij herhaling. Indien we hetzelfde keer na keer meten, mogen we hetzelfde resultaat verwachten. • Een indicator staat niet op zich. Het is een onderdeel van een kader waarbinnen het haar betekenis ontleedt: INTEGRATED.

12

Hardjano T. B., 2006



•

Tot slot, in het kader van beheersbaarheid, verwachten we van een indicator dat ze COSTEFFECTIVE is. Er dient een evenwicht te zijn tussen de informatie die ze levert en de kost om die informatie te bekomen.

Indien een indicator de check van de valkuilen en de FABRIC –toets doorstaat dan is de kans groot dat ze bruikbaar is. Dit natuurlijk onder voorwaarde dat de reconstructie van de beleidstheorie ons getriggerd heeft dat te meten waarvoor we de indicator gekozen hebben. 4.5.5

Rapportage op basis van het uitzonderingsprincipe

Wanneer we onze indicatoren, onze beleidstheorie en onze rapportagematrix nu met elkaar combineren, dan kunnen we een rapportageschema gaan opstellen. Voor elke actie kunnen we bepalen tot welke rapportage van de rapportagematrix deze behoort: permanent op te volgen, tweemaandelijks, bij de rapportage aan de raad,… Volgens de vastgelegde outputperiodiciteit van elke rapportage kunnen we dan op het betreffende moment het vastgelegde rapport aanmaken. Daarbij rapporteren we op basis van het uitzonderingsprincipe. Daarmee bedoelen we het volgende. De rapportage start met de lijst van alle beleidsdoelstellingen die een groen licht hebben. Daarover wordt verder geen informatie verschaft, vermits deze geen problemen vertonen op het vlak van realisatie. Daarna volgt de lijst van de beleidsdoelstellingen die een oranje of rood licht hebben. Voor elk van die beleidsdoelstellingen worden de acties besproken die een rood of oranje licht hebben. Over de andere wordt geen informatie verschaft vermits deze niet voor de problemen in de realisatie van de beleidsdoelstelling zorgen. Het voordeel van deze manier van rapporteren is dat geen onnodig dikke rapporteren worden geproduceerd met lijsten van acties die volgens plan gerealiseerd worden. Enkel de essentiële en cruciale informatie voor opvolging van de doelstellingenrealisatie wordt gepresenteerd. Deze methode heeft echter ook een nadeel. Dat is nadeel is de psychologische weerstand die hij soms oproept. Het ligt namelijk niet in onze menselijk aard om uitgebreid te rapporteren over wat er niet goed loopt. Liever geven we ruim gelardeerde toelichtingen bij alles wat we wel goed hebben gedaan. Dat geldt voor de mens als individu, net zo goed als voor een organisatie. Dit is echter een leugen die we onszelf voorhouden. In het slechtste geval verstoppen we op die manier net die zaken binnen de organisatie waar we extra aandacht aan zouden moeten besteden. Deze weerstand kan opgevangen worden door aan het begin van het rapport aan te geven welk deel van het beleid volgens plan verloopt. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een percentage zijn.

4.6 Beheersbare monitoring Rapportage op basis van het uitzonderingsprincipe, op basis van de stoplichtmethode die we combineren met de methodiek van de beleidstheorie, en volgens een rapportageschema op basis van een rapportagematrix moet er volgens ons voor zorgen dat monitoring van de beleidsuitvoering een beheersbare oefening is voor het bestuur. Er moet immers maar permanent gemonitord worden op een beperkt percentage van de acties. En daarover moet enkel uitgebreid gerapporteerd wanneer deze niet op schema zijn. Dat laatste zou echter in principe de uitzondering moeten zijn. De monitoring kan nog beheersbaarder gemaakt worden door enkel de prioritaire beleidsdoelstellingen, met bijkomende actieplannen en acties op te volgen. Dat raden wij echter af. Het is niet omdat over de niet-prioritaire beleidsdoelstelling niet expliciet gerapporteerd moet worden aan de raad, dat deze geen opvolging inzake uitvoering vragen. Wanneer er voor gekozen wordt om enkel de prioritaire beleidsdoelstellingen doorheen de uitvoering van het budget te monitoren, dan loopt de organisatie immers het risico dat de focus te sterk op de prioritaire beleidsdoelstellingen komt te liggen, ook bij de uitvoerders, waardoor andere beleidsdoelstellingen minder aandacht krijgen of zelfs verwaarloosd worden en daardoor niet of niet volledig gehaald worden. Daar is de organisatie natuurlijk ook niet mee gebaat. Bovendien maakt de opvolging van de beleidsuitvoering ook een link met de personeelsevaluatie, zoals we hoger al betoogden. Deze link kan uiteraard niet gerealiseerd worden als niet voor alle beleidsdoelstellingen de realisatie van de uitvoering gemonitord wordt.



Wat wij willen aanraden om de beheersbaarheid van het monitoringssysteem te verhogen, is enerzijds zoveel mogelijk informatisering, zeker voor de opvolging van kritische acties, en anderzijds het werken met een gecentraliseerde systematiek voor het bepalen van de indicatoren in de organisatieprocessen. Een valkuil waar organisaties bij het uitbouwen van een monitoringssysteem immers vaak in trappen, is dat zij de indicatoren gaan bepalen op productniveau en niet op procesniveau. Producten zijn de output van processen. Processen zijn een ordening van samen horende activiteiten die worden gestart vanuit een bepaalde input en waarbij het uitvoeren van het proces zelf de input omvormt naar output en zodoende waarde toevoegt aan het (deel)product ten behoeve van de interne of externe afnemer. De producten van een lokaal bestuur bestaan voor het grootste deel uit dienstverlening. Er worden weinig echte goederen geproduceerd. Productcatalogussen van het dienstverleningsaanbod bij lokale besturen variëren van 250 tot 350 producten. Wanneer voor elk van deze producten individueel op zoek wordt gegaan naar indicatoren, dan wordt dit al snel een onoverkomelijke opdracht. Het beheersbaar maken van monitoring kan nu gerealiseerd worden door te gaan werken met zogenaamde verticaal generieke processen. Bij verticaal generieke modellen wordt er uitgegaan van het gegeven dat binnen één zelfde organisatie (met verschillende afdelingen, departementen, diensten, secties,..) op een hoog niveau er slechts een beperkt aantal procestypes mogelijk zijn. Eens deze gemodelleerd zijn, dienen ze als basis voor de meer specifieke processen die er van afgeleid kunnen worden. Met ‘op hoog niveau’ wordt bedoeld: maximaal een tiental processtappen. Nemen we als voorbeeld volgende producten: basissubsidies voor de jeugdverenigingen, werkingssubsidies voor de sportverenigingen, werkingssubsidies voorde seniorenorganisaties, vervoersubsidies voor jeugdverenigingen, vervoersubsidies voor sportverenigingen. Op zich is de doelgroep van elk van deze subsidies verschillend. De criteria voor het berekenen van de hoogte van de subsidie verschillen ook. Het verloop van het proces is echter identiek. Zeker op hoog niveau (maximaal 10 processtappen) doorloopt het toekennen van al deze subsidies dezelfde processtappen: 1) Informatie verzamelen; 2) Aanvragen beoordelen; 3) Accorderen (akkoord geven door adviesraad); 4) Besluiten (indien geen akkoord, besluit door college); 5) Formaliseren; 6) Leveren. Zoals getoond in figuur 14 en 15 is hetzelfde ook mogelijk voor heel wat andere processen binnen het lokaal bestuur, zoals vergunningen, premies, materialen. De voorwaarden voor een bouwvergunning zijn uiteraard niet dezelfde als voor een natuurvergunning en op detailniveau zullen deze, bijvoorbeeld, op het niveau van bevoegdheden verschillen, maar in de hoofdlijnen doorlopen deze wel dezelfde processtappen: 1) registreren van de aanvraag, 2) behandelen van de aanvraag, 3) besluiten over de aanvraag, 4) het besluit formaliseren en 5) het besluit afleveren aan de klant. Op een nog hoger niveau kan zelfs gesteld worden dat de procestypes ‘subsidies’, ‘vergunningen’, ‘premies’ en ‘materialen’, samen met ook nog bijvoorbeeld, ‘persoonsgebonden documenten, ‘tegemoetkomingen’ en ‘individuele voorzieningen’ allemaal behoren tot het procestype ‘Leveren van een zaak’. Uiteindelijk beginnen die allemaal met de stap (1) ‘Info van de klant verzamelen (verkrijgen)’, (2) vervolgens wordt die info behandeld (voldoet de aanvraag aan de voorwaarden, kan de vergunning, het document, de dienstverlening,.. worden afgeleverd), (3) daarna wordt het formele besluit genomen (door de ambtenaar zelf: komt in aanmerking voor warme maaltijd, kan voorlopig rijbewijs krijgen; door het college: mag (ver)bouwen); (4) dat besluit wordt geformaliseerd in een officieel document (vergunning, brief) en (5) tenslotte wordt de zaak afgeleverd. Meer op detailniveau zullen deze processen onderling meer verschillen, maar ook dan blijven subtypes bestaan die zo goed als identiek zijn. Zoals bijvoorbeeld subsidies, premies, vergunningen. Het is waarschijnlijk voor de meeste van de generieke processen zo dat pas op het detailniveau van de activiteiten binnen processtappen en de bijhorende specifieke instructies er echt verschillen tussen deze processen zitten. De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 4-30


Figuur 4-22: Generieke verticale processen

Door een modelleertraject op te zetten, waarbij van een hoog niveau wordt vertrokken en dan steeds verder naar het detail wordt toegewerkt, kunnen procesindicatoren van hoog naar laag in de organisatie bepaald worden. Op die manier kunnen ook gemakkelijk over diensten en afdelingen heen indicatoren worden bepaald voor het opvolgen van de realisatie van organisatiedoelen. Die manier van werken kan dan trouwens ook gebruikt worden voor het bepalen van risico’s en beheersmaatregelen in het kader van het organisatiebeheer(s)systeem.


5 Beleidsevaluatie Inhoud 5

Beleidsevaluatie .............................................................................................................. 5-1 5.1 Overzichten ............................................................................................................... 5-2 5.1.1 Figuren .............................................................................................................. 5-2 5.1.2 Definities ........................................................................................................... 5-2 5.1.3 Oefeningen ........................................................................................................ 5-2 5.2 Inleiding .................................................................................................................... 5-3 5.3 Kwantitatieve benadering ......................................................................................... 5-4 5.4 Kwalitatieve benadering ........................................................................................... 5-5 5.5 BBC en beleidsevaluatie ........................................................................................... 5-7 5.5.1 Filosofie ............................................................................................................. 5-7 5.5.2 Bepalingen ......................................................................................................... 5-8 5.6 Een evaluatiemethode voor lokale besturen ........................................................... 5-10 5.6.1 De theorie ........................................................................................................ 5-10 5.6.2 Evaluatief conceptueel kader........................................................................... 5-17 5.6.3 Output-, outcome- en impacteffecten .............................................................. 5-17 5.6.4 Directe, indirecte en afgeleide neveneffecten ................................................. 5-18 5.6.5 Effectiviteit ...................................................................................................... 5-19 5.7 Methode - stappenplan............................................................................................ 5-23 5.7.1 Stap 1: reconstructie van het effectenspectrum ............................................... 5-24 5.7.2 Stap 2: beoordelen van de effecten.................................................................. 5-25 5.7.3 Stap 3: beoordelen van het causale verband: het causale verhaal ................... 5-27 5.7.4 Stap 4: beoordelen van het beleid ................................................................... 5-29

Hoofdstuk 5: Beleidsevaluatie

5.1 Overzichten 5.1.1 Figuren Figuur 5-1: De beleidsen beheerscyclus als een gesloten systeem ........................................................... 5-8 Figuur 5-1: Concepten over effecten en effectiviteit .................................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. Figuur 5-2: Meerjarenplan en budget gekoppeld aan evaluatie ............................................................... 5-21 Figuur 5-1: De evaluatiemethode ............................................................................................................ 5-23 Figuur 5-2: Reconstructie van de beleidstheorie voorbeeld bodemsaneringsdecreet .............................. 5-25 Figuur 5-3: Beoordeling van de schakels voorbeeld bodemsaneringsdecreet .......................................... 5-27 Figuur 5-4: Beoordeling van het oorzakelijk verband voorbeeld bodemsaneringsdecreet ....................... 5-28

5.1.2 Definities Beleidstheorie .............................................................................................................................................. 5-4 Beleidstheorie evaluatie ............................................................................................................................... 5-4 Case study evaluatie ..................................................................................................................................... 5-5 Causal proximity ......................................................................................................................................... 5-10 Causale verwantschap ................................................................................................................................ 5-10 Causaal aandeel ......................................................................................................................................... 5-11 Theory-driven evaluation ........................................................................................................................... 5-12 Social science theory .................................................................................................................................. 5-12 Utalization-focused evaluation ................................................................................................................... 5-13 Hoofdeffect ................................................................................................................................................ 5-15 Neveneffect ................................................................................................................................................ 5-15 Outputeffect .............................................................................................................................................. 5-16 Outcome-effect .......................................................................................................................................... 5-16 Impacteffect ............................................................................................................................................... 5-16 Effectiviteit ................................................................................................................................................. 5-17 Institutionele effectiviteit ........................................................................................................................... 5-17 Doelgroepeffectiviteit ................................................................................................................................ 5-17 Impacteffect ............................................................................................................................................... 5-18 Impacteffectiviteit ...................................................................................................................................... 5-18 Maatschappelijke effectviteit ..................................................................................................................... 5-18 5.1.3 Oefeningen Toepassen van de reconstructie van de beleidstheorie .............................................................................. 5-22 Toepassen van de beoordeling van de effecten .......................................................................................... 5-24 Toepassen van het beoordelen van het oorzakelijk verband ...................................................................... 5-25 Toepassen van de effectiviteitsevaluatie .................................................................................................... 5-28



5.2 Inleiding Beleidsevaluatie is geen nieuw fenomeen. Wij hebben in Vlaanderen niet dezelfde traditie als de Angelsaksische landen met hun grote evaluaties van sociale projecten van kort na de Tweede Wereldoorlog, maar toch is beleidsevaluatie ondertussen sterk verankerd in het Vlaamse bestuurlijke land1 schap. Het Vlaams Evaluatieplatform is hiervan het beste bewijs. De behoefte aan beleidsevaluatie is niet altijd even sterk geweest en heeft zich over de jaren ontwikkeld. Kort gezegd zijn er vijf hoofdmotieven om aan beleidsevaluatie te doen: duiding, verantwoording, beleidsleren, beleidsontwikkeling en wat men de tweede golfmotieven noemt. Aan de basis van het duidingsmotief ligt de behoefte om het beleid te duiden of om te experimenteren met nieuwe evaluatiemethoden. Dit is de wetenschappelijke insteek. Thesissen en eindwerken die vaak geen verbondenheid hebben met een bestaande evaluatieopdracht, zijn typische voorbeelden van evaluaties waarbij het inhoudelijke motief – er is ook een formeel motief dat verband houdt met het voldoen aan afstudeervereisten maar dat laten we buiten beschouwing – louter het duiden van het beleid is. Dit motief heeft eerder een wetenschappelijke basis dan een beleidsbasis. Men kan trachten de verantwoording van het beleid aan de hand van een evaluatie aan te tonen. Dit is de kritische insteek. Afhankelijk van het soort evaluatievraag kan men deze legitimiteit breed of eng opvatten. Een evaluatie waarbij men kijkt naar de effectiviteit van het beleid is een enge invulling van legitimiteit. We noemen dit interne legitimiteit. Een beleidsevaluatie geënt op zowel de effectiviteits- als de neveneffectenevaluatievraag, is een brede invulling van verantwoording. We noemen dit externe legitimiteit. Een andere evaluatievraag, naast of samen met de effectiviteitsvraag, is de vraag naar efficiëntie en kosteneffectiviteit. Deze vraag houdt een mix van interne en externe legitimiteit in, waarbij de externe legitimiteit beperkt wordt tot de ingezette middelen. Een derde motief is wat men tegenwoordig als beleidsleren omschrijft. Dit is een verzamelterm voor alles wat te maken heeft met het vergaren van informatie en inzicht in het beleid in functie van het aan de slag gaan met dit beleid. Door dit laatste verschilt ze van het eerste motief. Evaluaties dragen bij tot dit doel door naast een analyse ook voor een beoordeling van het beleid te zorgen. Hierdoor creëert men een toegevoegde waarde ten opzichte van loutere beleidsanalyses. Door meer richtinggevende waardeoordelen aan de beoordeling toe te voegen bij de analyse, past men het beleidsleren meer toe. Het situeert zich op twee niveaus. Enerzijds kan beleidsleren plaatsvinden in functie van theoretische kennisopbouw. Anderzijds kan men aan beleidsleren doen in functie van het bijsturen van het beleid. Het verschil tussen de twee functies bestaat uit de aanwending van de evaluatieresultaten. In het eerste geval doet men in feite aan kennisopbouw omwille van de kennisopbouw. In het tweede geval doet men aan kennisopbouw om het beleid te verbeteren. Een bekende exponent van deze laatste opvat2 ting is Utilization-focused Evaluation . Deze evaluatiebenadering stelt de aanwending van de evaluatieresultaten centraal en geeft de evaluant een grote rol in het bepalen van deze aanwending. Op deze manier creëert men een context waarbinnen beleidsleren een vruchtbare bodem vindt om te 3 kunnen bijsturen . Een evaluatie kan men motiveren vanuit de behoefte een beoordeling van de actuele stand van zaken in het beleidsdomein of van het beleid als basis te nemen voor de ontwikkeling van nieuw of vernieuwend beleid. Dit soort evaluaties kunnen ex ante zijn waarbij verschillende toekomstige scenario’s geëvalueerd worden tegen een horizon van het actuele beleid(sdomein) maar ze kunnen ook ex

1

www.evaluatieplatform.be (Patton, 1997) 3 Naast Utilization-focused evaluation kunnen we ook Responsive evaluation (Stake, 2003), Empowerment evaluation (Fetterman, 2001), Constructivist evaluation (Guba en Lincoln, 1989) en Advocacy-adversary evaluation, (Owens, 1973) en (Wolf, 1975) aan dit rijtje toevoegen. 2



post zijn, waarbij de beoordeling van het beleid dat loopt tot het evaluatiemoment, de basis voor de toekomstige beleidsontwikkeling vormt. Binnen de beleidscyclus krijgt evaluatie dan een plaats tussen de afronding van het huidige beleid en de start van het nieuwe beleid. Net zo goed kunnen we evaluatie als startpunt van de beleidscyclus beschouwen. Aangezien de beleidscyclus een gesloten kringsysteem is, is de relatieve positionering relevanter dan de chronologische posities. In het BBC-verhaal gebeurt een beleidsevaluatie volgens dit motief tijdens de voorbereiding van een nieuw meerjarenplan. De hoger vermelde motieven hadden allen betrekking op de aanwending van de evaluatieresultaten. De laatste jaren is er een andersoortig motief bijgekomen dat minder met de evaluatieresultaten te maken dan wel met het evaluatieproces heeft. De evaluatie is, in deze optiek, een middel tot een nonevaluatiedoel geworden. Empowerment evaluation is het duidelijkste voorbeeld van deze nieuwe golf. Ook Advocacy-adversary evaluation herbergt een intrinsieke belangstelling voor het evaluatieproces. We noemen deze groep de tweede golfmotieven. Hieronder bespreken we de methodologieën die intuïtief de meeste kans op succes hebben. We vatten de bespreking op vanuit een opdeling in kwalitatieve benaderingen enerzijds en kwantitatieve benaderingen anderzijds.

5.3 Kwantitatieve benadering 4

Kwantitatief georiënteerde onderzoekers zoals Cook, Campbell en Stanley hebben als doel het effect van een of meerdere variabelen te onderzoeken. De meest bekende vorm van de kwantitatieve evaluatiewetenschap is het (quasi)experiment. Het uitgangspunt van een experiment is de causale hypothese. In een beleidsevaluatieve opzet zou deze hypothese gaan over de relatie tussen het beleid en beleidseffecten. In een andere toepassing kan het bijvoorbeeld gaan over het effect van een geneesmiddel op de mens, het effect van muziek op het geluksgevoel van parkieten,…. Gebruikmakend van variaties van experiment- en controlegroepen en meetmomenten organiseert de onderzoeker een experiment waaruit een correlatie tussen beleid en effect dient te blijken die overtuigend als een causale relatie gezien kan worden. De overtuigingskracht schuilt in twee elementen. Enerzijds dient de causale hypothese (ook wel de causale theorie over de relatie) sterk te zijn en anderzijds dient de opzet van het experiment geschikt te zijn om het bewijs te leveren dat de causale theorie klopt. Het bewijs wordt geleverd door statistische analyses van de verzamelde gegevens. Een zwakte in een van beide delen levert een zwakke bewijskracht op. Dit is een strikte voorwaarde die niet altijd gerealiseerd kan worden. We identificeren twee categorieën waarbinnen wij problemen zien voor de experi5 mentele aanpak: technische en administratieve moeilijkheden . De technische probleem zijn samen te vatten als: •

•

•

Moeilijkheden bij het selecteren van de juiste criteria: dit heeft veel te maken met de doelstellingen die we willen evalueren. In het geval van SMART geformuleerde doelstellingen is de 6 meetbaarheid gewaarborgd. Als de doelstellingen meer MAGIE of AMORE zijn geraken we met de experimentele aanpak in de problemen. De oncontroleerbaarheid van de (beleids)situatie: de vereiste om binnen een experimentele design over een interventiegroep en over een vergelijkbare controlegroep te beschikken is in een beleidssituatie onrealistisch. Het is niet evident om twee identieke groepen te vormen en het is nog minder aanvaardbaar dat slechts een van deze groepen moet/mag genieten van een bepaald beleidsinitiatief. De beleidsinterventies zijn niet gestandaardiseerd: beleid treedt op in variaties die door operationalisering op lagere niveaus (actieniveau) ontstaan. Hierdoor is de interventie niet homo-

4

(1968 en 1979) (Weiss en Rein, 1988) 6 Zie ook 2.2 5



•

geen in zijn toepassing. Deze variaties zijn geen probleem voor een beleidsevaluatie met een kwalitatieve insteek omdat een beschrijving van de interventies deze variaties kan opvangen. De uitkomsten van een experiment zijn intrinsiek gelimiteerd: de uitkomsten zijn beperkt door de opzet van het experiment. Vanuit een hypothese worden mogelijke uitkomsten getest. Het experiment kan hierdoor nooit een uitkomst opleveren die niet door de hypothese vooropgesteld werd.

De administratieve moeilijkheden situeren zich op volgende vlakken: • Conflicten in verband met de beleidsuitvoering: het is niet denkbeeldig dat de beleidsuitvoerder zijn beleidsacties aanpast van zodra hij lucht krijgt van een beleidsevaluatie. Dit kan positieve gevolgen hebben, maar ook negatieve effecten zoals een weigering tot medewerking zijn mogelijk. • Afhankelijkheid van (povere) monitoring: dit nadeel hebben we in het vorige deel alvast proberen op te lossen • De parameters voor monitoring veranderen in doelen: een van de grote gevaren van indicatoren is dat zij doelstellingen worden. Ook dit hebben we in het vorige deel behandeld. • Onvoldoende beleidscontextkennis: de methodologische specialist die de beleidsevaluatie uitvoert is niet noodzakelijk ook een beleidsspecialist. Hierbij bestaat het gevaar dat er vanuit de verkeerde hypothese vertrokken wordt. Het is duidelijk dat er veel bezwaren zijn voor het gebruik van een experimenteel opgezette beleidsevaluatie. Het belangrijkste argument om het zwaartepunt van een beleidsevaluatie niet bij deze techniek te leggen is dat de eisen voor een goed uitgevoerd experiment zeer moeilijk te vervullen zijn in een beleidscontext en dat zelfs indien aan deze eisen voldaan is, de resultaten zeer eenzijdig zijn en maar zelden kunnen aansluiten op een beleidsevaluatieve vraagstelling.

5.4 Kwalitatieve benadering Naast de kwantitatieve benadering die we vanuit een beleidsevaluatief standpunt identificeren met een experimentele design (waarbij statistische analyses op de data gedaan worden) bestaat er sinds 7 enkele decennia een sterke kwalitatieve stroming binnen het evaluatielandschap. Naast de pragmatische stroming die vooral beleidsleren centraal zet, zijn er ook benaderingen en methoden binnen de kwalitatieve stroming die de zoektocht naar oorzakelijke verbanden en de daaruit voortvloeiende legitimiteit niet uit de weg gaan. De vier belangrijkste methodes zijn: beleidstheorie-evaluatie, realistic evaluation, casestudie evaluatie en impact evaluatie. Beleidstheorie-evaluatie of policy theory evaluation is een evaluatiemethode waarbij de beleidsthe8 orie centraal staat. Van de Graaf en Hoppe formuleren de definitie als volgt:

[Beleidstheorie is] … het geheel van argumentaties en kennis(elementen) achter die argumentaties… 9

Policy theory evaluation wordt beschreven als: Consisting of an explicit theory or model of how the program causes the intended or observed outcomes and an evaluation that is at least partly guided by this model.

7

Exponenten zijn o.a. Guba en Lincoln, Patton, Fetterman, Scriven, Pawson, Stufflebeam,… (2000) 9 (Rogers et al., 2000) 8



Beleidstheorie-evaluatie schuift de beleidstheorie heel expliciet als centraal element naar voor. De reconstructie of het opstellen van de beleidstheorie is dan ook een belangrijk onderdeel van deze methode. Een tweede belangrijk luik slaat terug op ‘is at least partly guided by’ zoals door Rogers et al., hierboven aangeven. Het betreft het instrumenteel gebruiken van de beleidstheorie voor de evaluatie. Er zijn twee manieren om dat te doen. De eerste manier betreft het zoeken naar een beperkte bijsturing in het beleid. De focus van de evaluatie ligt hierbij niet op het achterhalen van de causale vraagstukken. De tweede variant zet wel het oorzakelijk verband in het middelpunt van de belangstelling. De belangrijkste toegevoegde waarde hierbij is dat er een onderscheid gemaakt wordt in de oorzaken die tot de beoordeling leiden. Dit is vooral duidelijk en nuttig indien er een gebrekkige effectiviteit is. De methode stelt ons in staat om te achterhalen of dit door implementatiedeficieten (gebrekkige uitvoering) of door een zwakke beleidstheorie komt. Het onder de loep nemen van beide invalshoeken (mogelijk oorzaken) zijn bouwstenen om de legitimiteit van het beleid aan te tonen. Realistic evaluation, de tweede variant, heeft als doel beleidseffecten te evalueren. Het is een eva10 luatiemethode die een product is van het kritisch realisme. Deze school heeft haar intrede gedaan in het wetenschappelijk onderzoek gericht op het vraagstuk van de causale attributie. Voor een uitste11 kende bespreking en positionering van deze school verwijzen we naar Gijselinckx . Pawson en Til12 ley die deze benadering vertaald hebben naar een evaluatiemethode. Realistic evaluation plaatst de intrinsieke eigenschappen van de objecten centraal in de zoektocht naar een oorzakelijk verband. Ze betrekt generatieve mechanismen, krachten en tendensen die allen een rol spelen in het veroorzaken van gebeurtenissen of handelingen in de causale analyse. Realistic evaluation tracht het oorzakelijke verband via mechanismen binnen de beleidscontext te duiden. De context is een dynamische speler in dit opzicht en vormt hierdoor een onderdeel van de verklaring. Het moge duidelijk zijn dat dit niet de meest toegankelijke variant is. Realistic evaluation zal op zoek gaan naar de generatieve mechanismen achter de subsidie voor wijkbarbecues. Ze zal niet tevreden zijn met een verklaring over de relatie tussen geld geven en het plaatsvinden van de barbecue. Ze zal op zoek gaan naar de effecten van het ontvangen van het geld bij de ontvanger. Vervolgens zal ze deze effecten ontrafelen totdat ze processen vindt die niet ontrafelbaar meer zijn en als generatieve mechanismen bestempeld kunnen worden. Met andere woorden, mechanismen of processen die context en invloedsonafhankelijk zijn. De casestudie-evaluatiemethode als derde variant is een empirische verdieping in de relatie tussen 13 een hedendaags fenomeen en zijn context. Yin formuleerde het origineel als:

A case study is an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon within its real-life context, especially when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident. Net als realistic evaluation legt casestudie-evaluatie de nadruk op het betrekken van de beleidscontext bij de evaluatie. Waar realistic evaluation dit doet in het kader van de oorzakelijke analyse, wordt de beleidscontext meer als het onderzoeksveld van de evaluatie gezien bij een casestudie-evaluatie. Een tweede belangrijk onderscheid met betrekking tot de beleidscontext is dat realistic evaluation de bevindingen beperkt tot de bestudeerde beleidscontext en dus geen voorspellende kracht formuleert voor andere beleidsevaluaties of andere beleidssituaties. Casestudie-evaluatie heeft wel de ambitie in bepaalde gevallen te kunnen generaliseren en dus ook te voorspellen.

10

(Bashkar, 1998, 1999a, 1999b, 2000, 2002a, 2002b, 2007, 2008, en 2009) (2006) 12 (2003) 13 (2003) 11



Yin stelt dat een casestudie-evaluatie verklaart hoe en waarom een bepaald beleid (al dan niet) gewerkt heeft. Door het beleid te verklaren, creëert de evaluator een inzicht in het beleid. Op basis hiervan beoordeelt hij vervolgens het beleid. Hierdoor is deze methode erg geschikt om de legitimiteit van het beleid te beoordelen en te laten doorwerken naar een volgende cyclus. 14

De familie van de impact evaluatie, courant impact assessments (IA) genoemd, bevat de social , environmental en de regulatory impact assessments. Alle zijn typische ex ante evaluatiemethoden om de effecten van vooropgesteld beleid te evalueren. Klassiek wordt deze methode gebruikt om grote overheidsprojecten te beoordelen. De laatste jaren, zeker sinds de intrede van de regulatory impact assessment, worden de beleidsmaatregelen en beleidsprogramma’s ook aan deze methode onderworpen. De kern van de methode ligt in het zoeken naar vergelijkbare situaties. Dit sluit aan bij de aanpak en dus ook de beperkingen van het experimentele design. Een sluitende vergelijkbaarheid is utopisch zeker ingeval het over vaak eenmalige projecten of beleidsmaatregelen gaat. Vergelijkingen dienen vaak in het buitenland gezocht te worden waarbij de kans op een verschillende context erg groot is. De kracht van de IA ligt in het beschrijvende karakter van zowel het evaluatieobject, haar context als de vergelijking met alternatieven. Door het evaluatieobject grondig te beschrijven worden de kenmerken van dit object blootgelegd, wat een belangrijke voorwaarde is voor een oorzakelijke analyse. Vanuit een ex ante perspectief is deze methode krachtig. Ze geeft een dubbele beoordeling van de verwachte waarde en de waarschijnlijkheid van de impact. Dit stelt de evaluator in staat om een redelijk precieze beoordeling te maken. Naast de doelstellingen (de beoogde effecten) focust ze op alle mogelijke effecten. Zo worden ook de neveneffecten in de evaluatie betrokken. Op deze manier zal een impact evaluatie de lezer duidelijk maken welke verborgen kosten er te verwachten zijn, zelfs indien het beleid gerealiseerd is. Om achteraf de legitimiteit aan te tonen is deze methode minder geschikt. Samenvattend stellen we dat de kern van een evaluatiemethode om de legitimiteit van het beleid aan te tonen in een beleidstheorie-evaluatie ligt. Deze kern wordt idealiter gebracht in een casestudy evaluatiemethode zodat de beleidscontext sterk aanwezig is en de beleidsplanning het uitgangspunt vormt. De keuze van de methode lijkt hiermee gemaakt. Echter, de legitimiteit van het beleid kan enkel en alleen aangetoond worden indien de methode goed uitgevoerd wordt. Veel, zo niet alles hangt af van de kracht van de bewijsvoering over de veronderstelde oorzakelijke verbanden in de beleidstheorie die, indien geloofwaardig aangetoond, de legitimiteit van het beleid aantonen.

5.5 BBC en beleidsevaluatie Het besluit en het verslag BBC zeggen in wezen niet zo heel veel expliciet over beleidsevaluatie. Toch is het element van evalueren van beleid sterk aanwezig in de filosofie achter en enkele concrete tools binnen het BBC-verhaal. 5.5.1

Filosofie

Een van de doelen van BBC is om te evolueren naar een outputsturing. Niet zozeer de ommezwaai van input naar output voor beleidsevaluatie is opvallend. Wel dat het een sturend instrument dient te zijn. De beleidscyclus is een gesloten systeem waarbij beleidsevaluatie een onderdeel is van een opeenvolging van fases die ook de planningsfase en de uitvoeringsfase bevat. We gaan er van uit dat deze fases elkaar onderling versterken. Het logische gevolg is dat we de sturingsambitie alleen maar kunnen interpreteren als dat deze sturing naast beleidsplanning en de monitoring van de uitvoering van de planning ook de beoordeling van de effecten van de uitvoering in het licht van de planning (de evaluatie dus) bevat. In het verslag bij het BVR van 25 juni 2010 wordt expliciet vermeld dat de BBC en de bijhorende rapporten dienen om twee bevoegdheden van de raad te ondersteunen. Enerzijds het toekennen van autorisatie en de bewaking ervan en anderzijds het bepalen van het beleid en het

14

Een goede conceptuele bespreking vindt u bij Burdge (1994)



evalueren van de beleidsuitvoering. De beleidsrapporten dienen dus o.a. voor het evalueren van het beleid. Onderstaande figuur geeft het principe van het gesloten systeem weer. De rol van evaluatie situeert zich zowel op het niveau van het budget als dat van het meerjarenplan. Welke invulling evaluatie krijgt op deze twee niveaus bespreken we verderop.

Figuur 5-1:

De beleidsen beheerscyclus als een gesloten systeem

Dit figuur maakt ons duidelijk dat de output van de uitvoering van het beleid van het bestuur de input vormt voor bijsturing en/of sturing van de beleidsplanning. Een meer uitvoerige bespreking van deze figuur bieden wij aan in hoofdstuk 2 onder paragraaf 3.3.3. 5.5.2

Bepalingen

Het BVR van 25 juni 2010 stelt in artikel 30 en 32 De jaarrekening bestaat uit: 1. de beleidsnota 2. de financiële nota 3. de samenvatting van de algemene rekeningen De beleidsnota van de jaarrekening bevat:



1. de doelstellingenrealisatie 2. de doelstellingenrekening 3. de financiële toestand Ons oog valt direct op de doelstellingenrealisatie van de beleidsnota van de jaarrekening. Artikel 33 geeft ons meer duidelijkheid over wat dit betekent: De doelstellingenrealisatie verwoordt het beleid dat het bestuur gedurende het financiële boekjaar heeft gevoerd. […] bevat minstens: 1. per prioritaire beleidsdoelstelling, opgenomen in het budget, een omschrijving van de mate van realisatie van het beoogde resultaat of eventueel van het beoogde effect; 2. per prioritaire beleidsdoelstelling als vermeld in 1, de mate van realisatie van de actieplannen; 3. per actieplan als vermeld in 2, de mate van realisatie van de acties; 4. per actieplan als vermeld in 2, een overzicht van de ontvangsten en uitgaven van het financiële boekjaar in kwestie. Enerzijds kunnen we de mate van realisatie van een actie, een actieplan of een beoogde resultaat/effect zien als het meten van de doelbereiking op deze niveaus. Het meten van de doelbereiking volgt rechtstreeks uit de monitoring. Anderzijds kunnen we hieronder een effectiviteitsvraag vermoeden. Artikel 33 van het verslag bij het BVR van 25 juni 2010 is hierover niet geheel duidelijk. In de doelstellingenrealisatie wordt het gevoerde beleid geëvalueerd aan de hand van drie kernvragen: - Wat hebben we bereikt? In welke mate werd, per prioritaire doelstelling opgenomen in het budget, het beoogde resultaat of eventueel het beoogde effect gerealiseerd? - Wat hebben we hiervoor gedaan? In welke mate werden de actieplannen en acties, die op het financiële boekjaar betrekking hebben, gerealiseerd? - Wat zijn de ontvangsten en uitgaven van het betrokken actieplan gedurende het financiële boekjaar? Net zoals in de planningsfase gebeurt de financiële vertaling van de actieplannen in de evaluatiefase op kasbasis. In de vragen: “wat hebben we bereikt?” en “wat hebben we hiervoor gedaan” zit een verwijzing naar een oorzakelijk verband verstopt. De koppeling tussen “we” en “bereiken” en “we” en “hiervoor gedaan” kunnen we interpreteren als de vraag naar de relatie tussen het beleid (geheel van acties en actieplannen) en het beoogde effect/resultaat. Omdat noch het BVR van 25 juni 2010, noch het verslag hierbij, ondubbelzinnig zijn, kunnen we niet spreken van een formele verplichting tot het voeren van een effectiviteitsevaluatie. Wel bevat de doelstellingenrealisatie duidelijk een oordeel over de mate van realisatie van de onderdelen van het beleid. Dit is een doelbereikingsevaluatie waarbij het oorzakelijke verband niet in vraag gesteld wordt. Verderop noemen we dit de institutionele effectiviteit en 15 deze volgt direct uit de monitoring. Een doelbereikingsevaluatie van het budget lijkt ons ook aan te sluiten op wat praktisch haalbaar is. Het onderzoeken van de effectiviteit van een beleid is een niet geringe oefening. Omdat we toch de kiem van de effectiviteitsvraag merken in het verslag en omdat we de beleidscyclus als een gesloten kring zien, pleiten we ervoor een beleidsevaluatie vertrekkende vanuit de effectiviteitstoets te voorzien op het einde van de legislatuur. Hier dient ze twee doelen. Ten eerste geeft ze de verantwoording 16 over het gevoerde beleid weer. Ten tweede dient ze als onderdeel van de omgevingsanalyse voor de beleidsplanning van de nieuwe cyclus.

15 16

Zie hoofdstuk 3 Zie hoofdstuk 2: 3.4.2.1



Om deze beleidsevaluatie op het einde van de legislatuur een ambtelijke insteek te laten behouden en zo te vermijden dat de evaluatie een politieke discussie op zich is, stellen wij voor een goalbased evaluatie uit te voeren. Hierbij vormen de doelstellingen of “goals” de basis of onderwerp van de evaluatie. Met een goalbased evaluatie zoeken we een antwoord op de impacteffectiviteit van het beleid. De tegenhanger van goalbased is goalfree. In de goalfree evaluatie wordt in tegenstelling tot de goalbased evaluatie, de beleidsdoelstellingenboom en dus de beleidsplanning in vraag gesteld. We vertrekken hierbij niet van de doelstellingen van het beleid maar toetsen het beleid, de strategie aan haar zinvolheid. Deze eerder politieke beoordeling lijkt ons geen plaats te hebben in een ambtelijke evaluatieoefening wat niet wegneemt dat het een erg waardevolle insteek is voor een nieuwe legislatuur. De vraag is echter of de ambtenarij deze oefening moet uitvoeren. Later verwijzen we naar maatschappelijke effectiviteit indien de effectiviteit tegen het licht van (politieke) opportuniteit gehouden wordt. Hoe we concreet de impacteffectiviteitsvraag aanpakken op een solide geloofwaardige manier, leggen we hieronder verder uit.

5.6 Een evaluatiemethode voor lokale besturen Hieronder stellen we een evaluatiemethode voor die ons inziens tegemoet komt aan drie criteria: 1) ze is robuust genoeg om de legitimiteit van het beleid op een betrouwbare manier aan te tonen; 2) ze is praktisch goed uitvoerbaar; 3) ze ligt in lijn met de filosofie van het strategisch management, de strategische planning en de uitgangspunten over evaluatie in de BBC, die alle hiervoor beschreven zijn. We stellen deze methode aan u voor door ze eerst theoretisch te duiden. Hiermee tonen we de betrouwbaarheid en overeenkomst met de filosofie van BBC aan. Daarna vertalen we deze theorie via een conceptueel kader naar een concreet stappenplan. Indien u nu al overtuigd bent van de betrouwbaarheid van de methode en haar aansluiting met BBC kan u ineens doorbladeren naar het stappenplan (paragraaf 5.7). Indien u graag de achtergrond kent, dan nodigen wij u uit de volgende pagina's te lezen. 5.6.1

De theorie

Achter elk goed stappenplan hoort een solide theorie te schuilen. Je kan immers niet in het luchtledige plots een gedetailleerde handleiding voor pakweg een openhartoperatie neerzetten. Niemand zal de handleiding au serieux nemen omdat deze weinig vertrouwen inboezemt. Indien het een handleiding voor iets triviaals zou zijn dan is de kans groot dat her of der wel iemand de lakmoesproef doet. Ingeval het een risicovolle en vooral belangrijke onderneming betreft, zou het wel eens lang wachten op de eerste durver kunnen zijn. Een betere manier om vertrouwen te winnen, is theoretisch de nodige adelbrieven te vergaren. 17

Shadish et al. stelt dat een goede theorie duidelijkheid moet verschaffen over: Beoordelingskader Gebruik van kennis, praktisch en theoretisch over het evaluatieobject Valorisatie van de evaluatie De methode

17

(1991)



5.6.1.1

Beoordelingskader

Een evaluatie is essentieel gericht op het beoordelen van het evaluatieobject. Dit is traditioneel het einddoel van elke evaluatie. Recent zijn er andere doelen bijgekomen. Deze hebben we hoger besproken. De BCC heeft geen ambitie op vlak van doelverruiming zoals de ‘tweedegolf’-evaluaties dit hebben. De kern ligt in het beoordelen van het beleid. Beoordelen gebeurt in drie stappen. Eerst worden beoordelingscriteria geselecteerd. Vervolgens wordt de score van het evaluatieobject op deze criteria gemeten (het eigenlijke beoordelen). Op basis van deze stappen wordt in stap drie de synthese van de deelresultaten gemaakt. 5.6.1.1.1

Criteria

De eerste opdracht is de selectie van beoordelingscriteria. Afhankelijk van de evaluatievraag verandert het beoordelingscriterium. Een effectiviteitsvraag wordt beoordeeld middels het criterium ‘effectiviteit’, wat de toets is waarbij gekeken wordt of het beleid haar doel bereikt en of dit doel ook dankzij het beleid bereikt wordt. Dit is een alom aanvaard criterium, maar wordt in de evaluatiepraktijk wel eens verschillend geïnterpreteerd. Voornamelijk het onderdeel causale attributie zorgt voor verschillende invullingen van dit criterium. Voor ons is effectiviteit onlosmakelijk gekoppeld aan de notie van causale attributie. Het is de inbreng van het beleid die centraal staat in de evaluatie. Het gaat dus duidelijk verder dan louter de doelbereiking. 5.6.1.1.2

Beoordelen

Na het samenstellen van de criteriaset dienen de criteria een waarde toegekend te krijgen. Hier ligt een van de grootste uitdagingen voor beleidsevaluatie. Immers de beoordeling moet rekening houden met het effect dat in het criterium vervat zit én met het verband tussen het beleid en dit effect. Deze elementen worden vaak in één enkele analyse/beoordeling gegoten. Deze methode trekt deze elementen expliciet uit elkaar. Hierdoor wordt de score van het criterium apart gedaan. Dit is een expliciete keuze om de evaluatie een echte effectiviteitsevaluatie te laten zijn. Immers, indien we dit niet doen ontstaat het risico dat de effectiviteitsevaluatie een doelbereikingsevaluatie wordt. Vervolgens wordt de causale analyse tussen beleid en effect gedaan. Deze elementen worden dan in een beoordelingsanalyse gegoten waarbij dankzij de geïnstitutionaliseerde transparantie over deze twee elementen een oordeel per criterium/(neven)effect gedaan kan worden. De verzameling van (sub)beoordelingen is de basis voor een globale beoordeling van het beleid. Het toekennen van waarden gebeurt op basis van empirische vaststellingen die verzameld worden op de daarvoor meest geschikte wijze. Dit kan via documentenanalyse, enquêtes, focusgroepen, interviews enz. Naast het toekennen van waarden is het uitvoeren van een causale analyse belangrijk. Idealiter gaat de evaluator op zoek naar de mechanismen die een bepaald beleidseffect veroorzaken. Hierbij onderzoekt hij de handelingen van bepaalde objecten. Zowel de resultaten als de beweegredenen zijn onderwerp van de causale analyse. De kern van de zoektocht naar oorzakelijkheid ligt dus bij deze mechanismen waarvan een deel van de radertjes behoren tot de interne eigenschappen van de objecten en waarvan een ander deel van deze radertjes contextafhankelijk zijn. Het is echter niet realistisch te veronderstellen dat binnen de context van een beleidsevaluatie de zoektocht naar de interne eigenschappen voor alle relevante objecten gedaan kan worden. Hierdoor is het logisch dat we geen sluitend bewijs over alle oorzakelijke verbanden binnen een aanvaardbare termijn kunnen krijgen. Wij durven te stellen dat dit zelfs niet nodig is om optimale resultaten te bekomen. De evaluator zal dus moeten teruggrijpen naar theoretische inzichten en aannames die over deze eigenschappen, krachten, tendensen en dus mechanismen bestaan. Hierbij is het gebruik van theoretische kennis over het beleid belangrijk. Deze theoretische kennis moet de empirische kennislacunes compenseren. Om dit amalgaam aan analyse-elementen in een complexe omgeving zoals beleid in te



passen, hanteren we twee maatstaven om zo het oorzakelijke verband te duiden: causale verwantschap en causaal aandeel. 5.6.1.1.2.1

Causale verwantschap

De causale verwantschap duidt aan hoe duidelijk de veronderstelde oorzaak en gevolg aan elkaar 18 gerelateerd zijn. Homer-Dixon introduceerde de maatstaf causal proximity. …causal proximity is really a function of the number of intervening causal steps or variables between the cause and its effects; the larger the number of intervening variables, the lower the causal proximity. Homer-Dixon beperkt causal proximity tot een fysieke schaal waarbij enkel de plaats in de keten bepaalt of de promixity (verwantschap) hoog of laag is. We voegen hieraan een tweede element toe: de kennis over de schakels in de keten. De verwantschap wordt ook beïnvloed door de kennis en bewijslast die we over de schakels naar voren kunnen brengen. Zo zal het verwantschap tussen twee schakels ingeval duidelijke bewijzen over beïnvloeding hoger zijn dan in een situatie waarbij we geen uitspraken over deze beïnvloeding kunnen doen. Deze toevoeging vinden we nodig om het onderscheid 19 met causale kracht niet te moeten maken. Homer-Dixon maakt een onderscheid tussen ‘proximity’ en ‘strength’ waarbij beide vaak gelijk opgaan maar geen verder verband hebben. Een lage verwantschap heeft vaak, maar niet noodzakelijk, ook een zwakke kracht. Omdat in beleidsevaluatie de uitdaging niet zoveer ligt in het uittekenen van de causale ketens maar wel in het bewijzen van de causale relaties van de schakels van deze ketens, kiezen we voor één maatstaf: causale verwantschap, die een som maakt van de nabijheid en de kracht van de beïnvloeding, door elementen als bewijskracht en tussenstappen in te calculeren. Het causale verwantschap is de maatstaf die de nabijheid en de kracht van de beïnvloeding aanduidt. De causale verwantschap wordt per causale schakel bestudeerd, waardoor er geen ruimte is voor tussenstappen, tenzij er een blackboxsituatie bestaat. In dit laatste geval vermoeden we tussenstappen zonder dat we ze kunnen duiden. Via causale verwantschap duiden we het effect (op de keten) van deze situatie. Deze maatstaf is buitengewoon geschikt om de kracht van beïnvloeding tussen veronderstelde oorzaak en gevolg in een complexe en vooral lange keten te duiden. Beleidsprocessen beginnend met een beleidinterventie en eindigend in een beleidseffect, lopen over verschillende stadia waarbij verschillenden subeffecten zich manifesteren. In situaties waarbij gegevens ontbreken om een volledige gedocumenteerde keten te duiden zal causale verwantschap de evaluator in staat stellen de kracht van de overige, wel gedocumenteerde, schakels in de keten te duiden. Omdat causale verwantschap geen enkele rekening houdt met de context hebben we nog een bijkomende maatstaf nodig. 5.6.1.1.2.2

Causaal aandeel

Het causale aandeel is een noodzakelijke aanvulling om het belang van de oorzaak in het gevolg te duiden. Dit sluit aan op de non-deterministische opvatting over causaliteit die we volgen. De causale verwantschap houdt geen rekening met de interactie met de context. In deze context spelen andere factoren een rol in het beïnvloeden van het gevolg/effect. Om het aandeel van het beleid, of de aan het beleid gerelateerde schakel in de keten, aan te duiden gebruiken we de maatstaf causaal aandeel. We duiden, letterlijk, het aandeel in het effect aan.

18 19

(1995) (Homer-Dixon,1995)



Het causaal aandeel is een maatstaf voor het relatieve oorzakelijk aandeel van de invloedsfactor op het effect. Indien er slechts één invloedsfactor is, is het aandeel natuurlijk 100% (er is dan sprake van een hoogst uitzonderlijke deterministische situatie). Vaak zullen er meerdere oorzaken zijn en dienen we op zoek te gaan naar het precieze aandeel van de beleidsgerelateerde oorzaak in het gevolg. Hiervoor hebben we geen nood aan verdere kennis over de verdeelsleutel tussen de andere oorzaken. Wel is het aandeel van de beleidsoorzaak ten opzichte van alle andere oorzaken belangrijk. Idealiter kunnen we dit kwantificeren. In de realiteit van beleidsevaluaties is dit echter weinig waarschijnlijk. We zullen ons bijgevolg beroepen op kwalitatieve oordelen. Dit neemt niet weg dat het kwalitatieve oordeel, weliswaar minder precies, erg duidelijk kan zijn over het causale aandeel van het onderzochte beleid(selement). We streven met deze maatstaf precisie na maar beseffen dat in de evaluatierealiteit, zeker ingeval een omvangrijk beleidsinitiatief geëvalueerd wordt, een benadering van precisie het hoogst haalbare zal zijn. Meer nog dan precisie streven we transparantie na. Deze transparantie is een noodzakelijke voorwaarde voor een correcte evaluatiebasis in elke omstandigheid, zeker ingeval de precisie van de toewijzing van het aandeel submaximaal is. Via deze maatstaven koppelen we causale informatie aan de criteria. Zonder de causale informatie kan geen effectgerelateerde evaluatie uitgevoerd worden omdat er dan sprake is van een loutere doelbereikingsevaluatie. Deze causale beoordeling is met andere woorden essentieel. Een loutere opsomming van schakels in ketens met daarbij per relatie een dubbele causale maatstaf is onoverzichtelijk en nauwelijks begrijpbaar. Ook zal er geen eenvormigheid uit al deze relaties blijken. Om dit op te vangen, synthetiseert de methode dit amalgaam aan evaluatie-elementen in een verhaal: het causale verhaal. Dit causale verhaal geeft de beoordeling van het evaluatieobject weer. Het is gebouwd op de fundamenten van de beoordeling waarbij criteria en causale attributie centraal staan. De causale ketens die we terugvinden tussen evaluatieobject en zijn effecten vormen de verhaallijn waarbij de beoordeling aan de hand van criteria en causale maatstaven voor de noodzakelijke duiding en toelichting zorgen. Het causale verhaal draagt in zich de synthese van de evaluatie en dient desgevallend als basis voor het formuleren van de beleidsaanbevelingen. 5.6.1.2

Gebruik van kennis, praktisch en theoretisch over het evaluatieobject

Een evaluatiemethodologie hoort een plan te hebben in verband met het gebruik van kennis over het beleid. Er zijn zelfs evaluatiebenaderingen die kennis over het beleid, in de Angelsaksische literatuur 20 ‘program theory’ genoemd, centraal stellen. Historisch is Chen de eerste geweest die deze benadering voorstelde. Onder de noemer ‘theory-driven evaluation’ vormde Chen een nieuwe benadering die 21 door Shadish et al. naast comprehensive evaluation en tailered evaluation geplaatst wordt. Chen’s benadering bestaat uit het modelleren van het beleid vergelijkbaar met de aanpak van econometristen (als ze modellen bouwen). Aan de hand van hoe het beleid werkt, wordt een model gemaakt dat de basis vormt voor het selecteren van de vragen en het verzamelen van de gegevens. Chen gebruikt dus een theorie over het beleid (beleidstheorie) als richtinggevend voor het stellen van evaluatievragen en voor het verzamelen van de gegevens nodig voor de evaluatie. Volgend op de bijdrage van Chen werd ‘theory’ een populair onderwerp in evaluatiemethodologische discussies. In het amalgaam

20 21

(1990) (1991)



22

van discussies over theorie in evaluatie trachten Donaldson et al. gram theory-driven evaluation science te definiëren als:

klaarheid the scheppen door pro-

the systematic use of substantive knowledge about the phenomena under investigation and scientific methods to improve, to produce knowledge and feedback about, and to determine the merit, worth, and significance of evaluands such as social, educational, health, community, and organizational programs. Het is jammer dat Donaldson et al. zich in hun definitie beperken tot een afgelijnde groep van beleidsthema’s en overheidsinstrumenten. Het toepassingsgebied van deze evaluatiebenadering ligt immers open. Er zijn geen indicaties waarom deze kennis over het beleid geen input, zoals voorgesteld door Donaldson, kan hebben in een evaluatie van een milieubeleidsinstrument, een economische overheidsmaatregel, een strategisch plan binnen defensie,… . Uit de definitie van Donaldson blijkt voorts dat ‘program theory-driven’ niet beperkt is tot theoretische kennis over het evaluatieobject maar open getrokken wordt naar alle kennis, dus ook praktische inzichten of kennis gebaseerd op praktijkervaring. In Donaldson’s definitie zien we ook duidelijk dat hij deze benadering als een algemene onderzoekstak ziet waarbinnen evaluatie een expliciete rol heeft. Wij koesteren de inzichten van Chen en zij die zijn ideeën hebben opgepikt. Chen’s suggestie om een model te maken om het beleid te kaderen, hernemen we onder de noemer van de reconstructie van 23 de beleidstheorie. Waar Chen een onderscheid maakt tussen een ‘action model’ en een ‘change model’ zien wij meer heil in de eenvoud van een enkel model dat het pad tussen beleid en beleidsef24 fect weergeeft. Chen’s change model bestaat uit prescriptieve aannames over het beleid. Het bevat die acties die verondersteld worden te gebeuren. Het action model bevat aannames over de causale processen die dienen te gebeuren om de doelstellingen te bereiken. In deze zin is het action model descriptief. In theorie is deze invulling van de beleidstheorie in twee componenten (action and change) 25 correct. Onze ervaring leert ons dat er grenzen zijn aan het conceptueel detailniveau waarmee in een doorsnee evaluatie gewerkt kan worden. Daarom bepleiten wij het gebruiken van de synthese van de action en change modellen als beleidstheorie, zonder daarbij aandacht te verliezen voor de (beleids)elementen en causale aannames die daartussen bestaan. De rol van theorie/kennis over het evaluatieobject heeft niet alleen een structurerende rol maar dient ook om inzicht te verwerven in de causale relaties die geborgen liggen in de verbanden tussen beleidsonderdelen en –effecten. Door gebruik te maken van theorie/kennis kan de causale aanname voorzien worden van een bewijsvoering die haar in het meest gunstige geval van een causale aanname naar een causaal feit doet veranderen. Gezien de complexiteit van beleid en de interactie met een vaak brede beleidsen maatschappelijke context, is het aangewezen theorie niet te beperken tot theorie over het evaluatieobject. Door de theoretische horizon open te trekken en zo alle theoretische bijdragen te gebruiken kunnen de causale relaties die het beleidsobject veroorzaakt en de causale relaties die op de effecten van het beleidsobject inspelen beter geduid worden. Omdat beleid bijna altijd bestaat uit een component die menselijk gedrag probeert te sturen, is het gebruik van ‘social science 26 theory’ voor de handliggend. Donaldson en Lipsey definiëren een social science theory’ als volgt: …social science theories attempt to provide generalizable and verifiable knowledge about the principles that shape social behavior.

22

(2006) (o.a. 1990, 2004) 24 (1990) 25 (o.a. Gysen et al., 2002, 2004, 2006) 26 (2006) 23



Ook al mag de evaluator zich niet beperken tot wat de ‘social sciences theories and evidence’ aanreikt, toch is het waardevol dat de evaluator onderzoekt welke bijdrage deze insteek kan hebben voor 27 de evaluatie . Donaldson en Lipsey bespreken uitvoerig welke rollen er voor social science theory weggelegd zijn. Hierbij zien zij een bijdrage in zowel de beleidsvorming als de beleidsevaluatie. De bijdrage voor beleidsevaluatie ligt voornamelijk in het aanbieden van informatie in verband met waarschijnlijkheden dat bepaalde beleidsinstrumenten in bepaalde contexten succesvol kunnen zijn en in het ondersteunen van beslissingen op het niveau van de design van de evaluatie. In onze ervaring ligt de belangrijkste meerwaarde van sociaalwetenschappelijke theorieën eerder in het aanvullen van de argumentaties met betrekking tot de causale relaties en aannames die inherent zijn aan een effectgerelateerde evaluatie. Zo kan een theorie over de relaties tussen attitudeverandering en gedragsverandering zeer waardevol zijn om de relaties tussen een sensibiliseringsactie en het afvalgedrag van burgers te stofferen binnen een evaluatie van de doelstellingen van deze sensibiliseringsactie. Hierdoor komen we tot de vaststelling dat het design van een evaluatie bepaald wordt door de evaluatievraag en het evaluatieobject, niet door de beschikbare kennis of inzichten. Het gebruik van de informatie die ons door de beleidsplanning en de beleidsmonitoring wordt aangeleverd geeft invulling aan het toepassen van de methode in het kader van BBC. De beleidsplanning is de blauwdruk van de beleidstheorie. De redeneringen achter de beleidstheorie vormen de kenniselementen die de causale verbanden leggen tussen de acties, actieplannen en beleidsdoelstellingen. De monitoring geeft ons de waarden van deze elementen. Met andere woorden: de methode recupereert de gegevens die er al zijn of zouden moeten zijn. In de praktijk zien we dat het een paar cycli duurt vooraleer de beleidstheorie voldoende gestoffeerd en onderbouwd is, opdat alle causale verbanden in de beleidstheorie geduid zijn. In dit proces werkt de beleidsevaluatie als een katalysator door de hiaten in de beleidstheorie bloot te leggen. Vanuit deze analyse kan de beleidstheorie aangepast of aangevuld worden. In de praktijk betekent dit dat de logische link tussen acties, actieplannen en beleidsdoelstellingen beter geduid worden of anders gezet worden. Het is zeker te verwachten dat bepaalde beleidsinterventies zullen verdwijnen en andere erbij zullen komen. We kunnen in dit kader niet blind zijn voor de politieke realiteit die weleens haaks durft te staan op de praktische ambtelijke logica. Een goede dialoog en verregaande transparantie helpen alvast de verfijning van de beleidsplanning tot een beleid met een sterke beleidstheorie. 5.6.1.3

Valorisatie van de evaluatie

Evaluaties zijn geen vrijblijvende oefeningen. Ze hebben een functioneel doel, namelijk een oordeel vellen over een beleid dat kadert in een evaluatiemotief. Dit motief, of het nu beleidsduiding, beleidsleren, beleidsvoorbereiding of beleidsverantwoording is, heeft gebruikers. Deze gebruikers dienen logischerwijze gebruik te kunnen maken van de evaluatie(resultaten). We zien het als de rol van de evaluator om zijn evaluatiedesign zo vorm te geven dat hij het gebruik van de evaluatie door gebruikers 28 garandeert. Dit sluit nauw aan bij de Utilization-focuzed benadering van Patton : Utalization-focuzed Evaluation begins with the premise that evaluations should be judged by their utility and actual use; therefore, evaluators should facilitate the evaluation process and design any evaluation with careful consideration of how everything is done, from beginning to end, will affect use…Therefore, the focus in utilization focused evaluation is on the intended use by intended users. In essentie komt deze benadering erop neer dat de inbreng van de stakeholders in de evaluatie verankerd wordt om zo de betrokkenheid te verhogen en de gebruiksvriendelijkheid te garanderen. We staan Patton’s doel na, namelijk de ‘utilization’ bewaken maar interpreteren zijn stakeholderbetrokkenheid op een meer genuanceerde manier. Daar waar Patton deze betrokkenheid als een doel voorstelt,

27 28

(Donaldson en Lipsey, 2006; Scriven, 1998, 2004 and Stufflebeam 2001, 2004) (1997)



zien wij het louter als een middel om de valorisatie te bewaken. Indien deze valorisatie op een andere, eenvoudigere manier in een bepaalde evaluatiesituatie bewerkstelligd kan worden, dan is de betrokkenheid van de stakeholders, vanuit dit perspectief niet langer opportuun. De beleidsrealiteit leert ons echter dat dit slechts zelden het geval is en dat stakeholders enkel via actieve of minstens passieve participatie aan de evaluatie voldoende interesse in de evaluatie behouden om achteraf ook daadwerkelijk de evaluatie(resultaten) aan te wenden. Bovendien waarschuwen wij voor de vaak voorkomende situatie waarbij de opdrachtgever van de evaluatie tegelijkertijd een onderdeel is van het evaluatieobject. In deze situatie vertoont de opdrachtgever een meer dan gemiddelde interesse voor en controleneiging op de evaluatie. Dit wordt vaak geïnstitutionaliseerd door de inputmomenten waarbij de geevalueerde gegevens verstrekt over het evaluatieobject. Tijdens deze momenten zal de evaluator vaak een sturingsgedrag vanwege de opdrachtgever/stakeholder ondervinden in functie van de verwachtingen van deze laatste. Dit sturingsgedrag is vaak niet eens bewust. De geëvalueerde zal vanuit een natuurlijk verdedigingsmechanisme een filter plaatsen op de communicatie in functie van en over de evaluatie. De methode kan in eender welk gebruiksperspectief geplaatst worden. Door het beroep dat ze doet op expertenkennis, voorziet ze momenten waarbij de input van de stakeholders gevraagd wordt. Hiermee wordt de betrokkenheid en dus ook de bereidheid tot valorisatie gestimuleerd. De belangrijkste bijdrage tot een optimale valorisatie schuilt in het transparante en expliciete karakter van de methode. Door de beleidsketen(s) uit te tekenen en visueel neer te zetten enerzijds en door de kracht van de relaties tussen de elementen in deze keten transparant te maken anderzijds, zorgt de methode voor een zeer duidelijk beeld van de mogelijkheden en de beperkingen van de evaluatie. De gebruiker krijgt zo een heel duidelijk beeld van de kracht van de evaluatie-uitkomst. Dit is een belangrijke voorwaarde om deze uitkomst op de juiste manier te valoriseren. Door ook heel expliciet te zijn over de (gegevens/analyse)hiaten in de evaluatie biedt het een kader dat in de toekomst, bij nieuwe inzichten, vervolledigd kan worden zonder dat de evaluatie herdaan moet worden. Hierdoor kan de gebruiker door de nieuwe inzichten of gegevens aan de ketens toe te voegen het causale verhaal aanvullen. Op een abstract niveau beschouwd, betekent dit dat de analyse vervolledigd en de synthese desgevallend aangepast wordt. De methode zorgt dus voor een direct gebruik en een gebruik op langere termijn. Tevens legt het zeer expliciet de link met beleidsvoorbereiding door aan te duiden waar het beleid vooral uit aannames bestaat. Beleid tracht zoveel mogelijk gebaseerd te zijn op solide feiten en waarschijnlijke veronderstellingen. De lacunes en de zwakke plekken in de redenering die de kern van de beleidsvoorbereiding vormen, worden blootgelegd. Dit is de basis voor de synthese maar tevens de onderzoeksagenda voor de toekomst. Voor BBC zijn de gebruikers duidelijk. Enerzijds zal de administratie op basis van de beleidsevaluatie haar uitvoering (zeker op lange termijn) kunnen aanpassen en bestendigen. Anderzijds zullen de politieke vertegenwoordigers een evaluatie van de resultaten van het beleid kunnen maken. Indien deze de beleidstheorie niet in vraag stellen zal dat gebeuren binnen het kader van de doelstellingenrealisatie. Stellen ze de beleidstheorie wel in vraag dan zal dit zijn plaats hebben in het meer politieke debat van de gemeenteraad (provincieraad / OCMW-raad) via het verslag van het college van burgemeester en schepenen (deputatie / voorzitter OCMW). Verderop zullen we deze benadering onder de noemer van de duiding van de maatschappelijke effectiviteit uitleggen.



5.6.2

Evaluatief conceptueel kader

Zoals hoger gesteld bestaat een methodologie uit drie onderdelen. In de vorige alinea hebben de theoretische insteek besproken. In de volgende zullen we de methode/stappenplan presenteren en in deze alinea (2) komt het conceptueel kader aan bod. Dit conceptueel kader is noodzakelijk om een vocabulaire te bepalen om de methode helder te houden en om de brug te maken tussen theorie en methode. Achtereenvolgens bespreken we het evaluatieobject: de beleidseffecten en de verschillende vormen van effectiviteit. Het concept beleid is hiervoor al voldoende aanbod gekomen. 5.6.2.1

Effecten

Effect is een veel gebruikt concept. De term ‘effect’ komt vaak voor in beleidsteksten, in beleidsliteratuur en zeker in beleidsevaluaties. Hij kent daarbij vele invullingen. Hieronder trachten we klaarheid in het concept ‘effect’ te scheppen door het niet als een vlag voor één lading maar als een containerbegrip te beschouwen. In deze spreekwoordelijke container zitten verschillende vormen van effect vervat. Overeenkomstig de evaluatiecriteria effectiviteit en neveneffectiviteit onderscheiden we effecten op de eerste plaats aan de hand van het criterium ‘bedoeling’. Hieruit volgt dat indien een effect ‘bedoeld’ was, we het als een hoofdeffect bestempelen. In het omgekeerde geval, namelijk wanneer een effect onbedoeld is, is het een neveneffect. Deze opdeling brengt ons tot volgende definities: Hoofdeffect: een hoofdeffect van een beleid of interventie29 is een effect dat bewust en bedoeld door de interventie veroorzaakt wordt.

Neveneffect: een neveneffect van een interventie volgt uit deze interventie zonder dat dit de bedoeling was. Dit sluit niet uit dat het neveneffect verwacht kan zijn. Uit deze definities volgt tevens het belangrijke verschil tussen bedoeling en anticipatie (verwachting). Een effect kan geanticipeerd zijn zonder bedoeld te zijn. Neveneffecten kunnen al dan niet geanticipeerd zijn. Het is belangrijk de criteria ‘bedoeling’ en ‘anticipatie’ niet te verwarren. De meeste en vooral de meest omvangrijke neveneffecten worden over het algemeen geanticipeerd. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de werkgelegenheidseffecten van bepaalde milieubeleidsinstrumenten. Vaak wordt een beleidsinspanning gedaan, precies om deze geanticipeerde maar niet bedoelde (neven)effecten op te vangen. Ter illustratie verwijzen we naar de maatregelen getroffen in de marge van de implementatie in Vlaanderen van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Het neveneffect, vermindering van tewerkstelling in de varkenssector, was onbedoeld maar wel geanticipeerd. De anticipatie blijkt uit de verzachtende maatregelen (financiële steunmaatregelen voor varkensboeren) door de overheid getroffen. Dat het niet ‘bedoeld’ is, blijkt uit de doelstellingen van de richtlijn, die niet over tewerkstelling maar wel over nitraatniveaus gaan. Zowel voor hoofdeffecten als voor neveneffecten is een verdere opsplitsing mogelijk. 5.6.3

Output-, outcome- en impacteffecten

29

‘Interventie’ gebruiken we hier als term om de ‘trigger’ te duiden. Een interventie kan dus breder dan een beleidsactie gezien worden. We zullen voor de leesbaarheid in het vervolg van de tekst enkel de term ‘interventie’ hanteren. De beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 5-17


30

Wij kunnen effecten verdelen in (hoofd)effecten in output-, outcome- en impacteffecten : Outputeffecten zijn die effecten die direct en binnen het beleid plaatsvinden en die geen gedragsverandering van de doelgroep of een verandering van de toestand van het werkveld zijn.

Outcome-effecten zijn de respons van de doelgroep op de outputeffecten en op het beleid.

Impacteffect is de verandering van de toestand van het werkveld.

Voorbeelden van outputeffecten zijn de aanstelling van de diversiteitsmanagers, het openen van integratiebureaus, het oprichten van de bestuursschool, het boren van een waterput, het uitkeren van leefloon,…. Outputeffecten zijn voornamelijk merkbaar op korte termijn. Dit betekent niet dat ze ook snel verdwijnen. Ze kunnen integendeel lang zichtbaar zijn. Vaak zijn outputeffecten geen onderdeel van de doelstellingen van een beleid. Ze hebben ook vaak geen directe invloed op het behalen van de doelstellingen. Wel vervullen zij de, meestal, noodzakelijke voorwaarde voor verdere effecten. Terwijl outputeffecten zich voornamelijk manifesteren op korte termijn, zijn outcome-effecten zichtbaar op middellange termijn. Het outcome-effect is de waargenomen gedragsverandering (of voortzetting van het gedrag) van de doelgroep. Een voorbeeld van een outcome-effect is het bezoekgedrag van de doelgroep aan integratiebureaus, het gebruik van de waterput,… . Een impacteffect is het finale effect. Vaak volgt het op het outcome-effect. Zo verwachten we dat het impacteffect van het outcome-effect ‘sanering van vervuilde grond’, een verbeterde bodemkwaliteit is. Een impacteffect kan direct uit een outcome-effect volgen. Vooral in milieubeleid merken we een langetermijnaspect bij de impacteffecten. Dit betekent dat het impacteffect zich pas later manifesteert. Dit is echter geen wetmatigheid. Bij een outputeffect kan het organiseren van een opleiding klantgerichtheid zijn. De outcome zou een betere dienstverlening door de loketbediende zijn en de impact hiervan is een beter geïnformeerde burger. 5.6.4

Directe, indirecte en afgeleide neveneffecten

Ook neveneffecten kunnen we verder opdelen. Namelijk isdirecte, indirecte en afgeleide neveneffecten. Net als bij hoofdeffecten is het onderscheid in de tijd af te meten. Aangezien neveneffecten niet tot de scope van BBC horen, behandelen we ze hier niet verder.

30

Zie ook European Environmental Agency (2001).



5.6.5

Effectiviteit

Naast de effecten verduidelijken we ook de verschillende vormen van effectiviteit. Een beleid is effectief indien het zijn doelstellingen realiseert.

Dit lijkt op het eerste zicht evident. Er zijn echter twee elementen die nadere aandacht verdienen. Het eerste element heeft betrekking op de combinatie van ‘zijn’ en ‘doelstellingen’. Een beleid kan maar effectief zijn indien het zelf voor de beoogde verandering zorgt. Effectiviteit van beleid impliceert dus dat het beleid ook daadwerkelijk verantwoordelijk is voor de verandering. Dit element is in feite het causale element dat onlosmakelijk verbonden is met effectiviteit. Effectiviteit is enkel mogelijk indien er sprake is van oorzakelijkheid tussen beleid en beleidseffect. Het tweede element heeft betrekking op de combinatie ‘doelstellingen’ en ‘realiseren’. Effectiviteit houdt in dat beoogde doelen gerealiseerd worden. Enkel indien een beleid de beoogde doelstellingen volledig realiseert, kunnen we spreken van een effectief beleid. Het is echter niet zo dat indien het beleid de doelstellingen bijna realiseert dat we van een niet-effectief beleid spreken. Effectiviteit kunnen we op een continuüm plaatsen waarbij aan de uiterste positieve kant ‘effectief’ geplaatst wordt, aan de uiterste negatieve kant ‘niet-effectief’ geplaatst wordt en dat tussen deze uitersten alle vormen van (sub-)effectiviteit mogelijk zijn. In ons evaluatiemodel onderscheiden we vier vormen van effectiviteit: institutionele effectiviteit, doel31 groepeffectiviteit, impacteffectiviteit en maatschappelijke effectiviteit . 5.6.5.1

Institutionele effectiviteit

Institutionele effectiviteit is de mate waarin de ‘output’ van een beleid in overeenstemming is met de outputdoelstellingen van dat beleid. We illustreren dit met volgend voorbeeld: Indien de beleidsplanning de actie bevat een opleiding klantgerichtheid te bestellen en deze bestelling is door het bestuur geplaatst, dan is de output gerealiseerd door het bestuur en is de institutionele effectiviteit maximaal. Het gebeurt dat de outputeffecten de enige meetbare effecten van het beleid zijn. In dat geval dienen ze als indicatoren voor een van de andere vormen van effectiviteit. Wat we in vorige delen van deze cursus als monitoring bestempeld hebben, is in feite het meten van de institutionele effectiviteit. Dit komt neer op het beoordelen van wat we, als instituut, van plan waren te doen. 5.6.5.2

Doelgroepeffectiviteit Deze effectiviteit toetst de ‘outcome-effecten’ van het beleid aan de outcome- beleidsdoelstellingen en onderzoekt het oorzakelijke verband tussen interventie en outcome-effecten.

Indien het beleid de beoogde gedragsveranderingen veroorzaakt, is de doelgroepeffectiviteit hoog.

31

zie ook Gysen et al. (2003).



Indien de verbeterde dienstverlening een doelstelling (bv. in een actieplan) zou zijn en deze gedragsverandering wordt effectief gemeten en ze is toe te wijzen aan de output (in dit geval de opleiding) dan is de doelgroepeffectiviteit maximaal. Waar de institutionele effectiviteit relatief eenvoudig vast te stellen is door de directe actie-reactie relatie, ligt dit bij doelgroepeffectiviteit al wat moeilijker. We kunnen terugkijkend op het voorbeeld andere bepaalde factoren hebben zoals een ander loket beleid, sensibiliserende campagnes, herschikkingen op de werkvloer enz. 5.6.5.3

Impacteffectiviteit

De impact van het beleid definiëren we als De verandering van de toestand van het thema.

32

Mickwitz verwijst naar dit begrip als de ultieme outcome. Wij verkiezen deze term niet te gebruiken om zo het onderscheid tussen outcome en impact duidelijker te stellen. We vinden dit onderscheid cruciaal omdat het impacteffect het effect is waar het allemaal om draait. Beleid is normaal gezien opgebouwd om problemen op te lossen op bepaalde gebieden. Met het begrip impact hebben we een concept waarmee we deze afrekening ook kunnen maken. Impact is dus het effect in het beleidsveld. Impacteffectiviteit is de mate waarin het beleid verantwoordelijk is voor het realiseren van de impactdoelstelling. Indien de doelstelling zou zijn beter geïnformeerde burgers te hebben en dit zou gemeten worden en bovendien toegekend worden aan de verbeterde dienstverlening dan is de impacteffectiviteit maximaal. Nog meer dan bij de doelgroepeffectiviteit is het vaststellen van de oorzakelijke verbanden bij de impacteffectiviteit moeilijk. Hoe verder we in tijd en ruimte verwijderd zijn van de oorspronkelijke beleidsinterventie (bv. de opleiding klantgerichtheid) hoe meer ruimte er is voor andere interveniërende factoren. 5.6.5.4

Maatschappelijke effectiviteit

Ten slotte onderscheiden we een vierde vorm van effectiviteit namelijk de maatschappelijke effectiviteit. Maatschappelijke effectiviteit is een maat om de maatschappelijke relevantie van het beleid te meten. Het is immers denkbaar dat de impacteffectiviteit van een deel van het beleid hoog is, maar dat dit te danken is aan het lage ambitieniveau van de (juiste) doelstellingen, of van de formulering van verkeerde doelstellingen. Waar de centrale vraag bij de impacteffectiviteit bv. “wordt de leefbaarheid beter van dit beleid?” was, wordt het hier “wordt de maatschappij beter van dit beleid”? Uitspraken doen over dit type van effectiviteit is een delicate zaak. Iedereen heeft namelijk een andere visie op de kenmerken van “een betere maatschappij”. Om deze eerder politieke kwestie op een we-

32

(2003)



tenschappelijke manier te kunnen benaderen, dient het meten van deze effectiviteit enkel binnen expliciet gestelde kaders te gebeuren. Een voorbeeld van zo’n kader is duurzame ontwikkeling. Zelfs in dit laatste voor de handliggend geval is een operationalisering naar concrete criteria noodzakelijk. Onderstaand figuur geeft de verschillende vormen van effectiviteit weer. Maatschappelijke effectiviteit

Behoeften

Middelen - maatschappelijk

Doelstellingen

Instrumenten

Outcome

Impact

Output

Middelen - Beleid - Proces

Inputs Institutionele effectiviteit

Doelgroepeffectiviteit Impacteffectiviteit Figuur 5-2: Concepten over effecten en effectiviteit

Nog niet besproken maar wel in de figuur te zien, zijn de beleidsinputs. We gaan hierop niet dieper in omdat we het als een gegeven, een onderdeel van de beginsituatie beschouwen. Voor een bespreking van de inputs verwijzen we naar het stuk over beleidsmonitoring (hoofdstuk 4). Als we figuur 3-2 aanvullen met deze evaluatieperspectieven krijgen volgend inzicht:

Figuur 5-3:

Meerjarenplan en budget gekoppeld aan evaluatie



1. 2. 3. 4.

Vanuit de missie en visie wordt een meerjarenplan opgesteld. De uitvoering daarvan vertaalt zich jaar na jaar in de opmaak van een budget. De uitvoering van het budget leidt tot de realisatie van acties en actieplannen. Bij de opmaak van het budget voor het volgend financieel boekjaar wordt de mate van realisatie van de acties en actieplannen geëvalueerd, later verfijnd en geformaliseerd in de jaarrekening. Deze evaluatie is de beoordeling van de institutionele effectiviteit van het beleid. 5. Dit impliceert ook de evaluatie van de mate van realisatie van het beoogde resultaat van de beleidsdoelstellingen. Deze evaluatie kan de een loutere doelbereiking of een impacteffectiviteitsevaluatie van het beleid zijn. 6. Uit die evaluatie volgt mogelijks een aanpassing van het meerjarenplan. 7. Indien de beleidsplanning als basis verlaten wordt, spreken we van een toetsing van de maatschappelijke effectiviteit.



5.7 Methode - stappenplan In deze paragraaf wordt de evaluatietheorie, gebruikmakende van de concepten, in een stappenplan vertaald. We dalen als het ware van het theoretische naar het praktische niveau af. De methode bestaat uit vier stappen. Deze stappen hebben in enkele gevallen sub-stappen om te voorzien in de behoefte de drie verschillende evaluatievragen te stellen:

Effectiviteitevaluatie

Neveneffectiviteitevaluatie

Totale effectevaluatie

Voor ons doel is enkel het oranje pad van de effectiviteitsevaluatie interessant. Figuur 2 stelt het stappenplan schematisch voor.

1 1a

Reconstructie van het effectenspectrum

1b

Reconstructie beleidstheorie

Reconstructie blinde vlek

2

Inschatting van de effecten

3

Beoordeling van het causale verband

4

Beoordeling van het beleid

4a

Beoordeling effectiviteit

4b

Beoordeling neveneffectiviteit

4c

Effectbeoordeling

Effectiviteitsevaluatie Totale effectevaluatie Neveneffectiviteitsevaluatie Figuur 5-4:

De evaluatiemethode



Zoals uit de figuur blijkt, lopen drie routes door de 4 stappen. Deze routes (ook te herkennen aan de kleuren oranje, groen en geel) vertegenwoordigen de evaluatievragen. Elke route loopt ook door elke stap waarbij in stappen 1en 4 de verschillen tussen de routes het duidelijkst naar voor komen. De vier stappen bespreken we hieronder en illustreren we met een reëel voorbeeld uit de Vlaamse overheid. 5.7.1

Stap 1: reconstructie van het effectenspectrum

Aansluitend op onze theoretische insteek rond het gebruik van theorie in de evaluatie voorzien we in deze eerste stap het reconstrueren van het effectenspectrum. Dit is in feite een gestructureerde verzameling van de beleidseffecten. Theorie speelt een rol zoals bij de theory-driven evaluatie. Het model van effecten dat het effectenspectrum tracht te zijn, wordt o.a. opgebouwd aan de hand van theoretische inzichten en kennis over het evaluatieobject. Deze insteek loopt als een rode draad door deze stap in de methode. Het doel van deze stap is niet om een causaal model te maken, wel om een vermoedelijk causaal model te maken. De precieze status van de causale attributie tussen de elementen in dit model wordt niet hier maar in stap 3 behandeld. Praktisch gezien bestaat deze reconstructie uit een reconstructie van de beleidstheorie. De beleidstheorie handelt per definitie enkel over hoofden geanticipeerde neveneffecten. Het geeft de onderliggende veronderstellingen weer. Het gaat dus over de veronderstellingen van de beleidsmaker. De reconstructie van de beleidstheorie is gestoeld op het verzamelen van theoretische en empirische kennis over het evaluatieobject. Hiertoe worden voornamelijk drie onderzoekstechnieken ingezet: de documentenanalyse, het expertinterview en de literatuurstudie. Vanuit de documentenanalyse onderzoekt de evaluator de beleidsteksten die voorhanden zijn met betrekking tot het beleid. We onderscheiden drie soorten teksten:

juridische brontekst: de wet of het uitvoeringsbesluit dat als kerndocument beschouwd wordt, of met andere woorden het wettelijk kader. In het kader van BBC is de strategische nota van het meerjarenplan de belangrijkste brontekst;

begeleidende en toelichtende teksten: hieronder vallen de beleidsadviezen, rondzendbrieven, beleidsnota’s, enz. die het brondocument operationaliseren en verduidelijken;

voorbereidende documenten: ook teksten die geschreven zijn ter voorbereiding van het beleid kunnen waardevolle inzichten verschaffen.

Bij de selectie van te bestuderen teksten is het belangrijk een grens te trekken vanuit een pragmatisch standpunt. Dit is in het bijzonder van toepassing bij de ‘voorbereidende documenten’. De ‘General Accounting Office’ in de VS graaft bv. bijzonder diep en analyseert de verslagen van de bevoegde parlementaire commissie waar het beleid vorm gegeven werd. Deze onderzoeksdaad verbetert het beeld over de beleidstheorie maar vergt tevens de inzet van een belangrijk deel van de schaarse onderzoeksmiddelen zoals tijd en geld. Het is daarbij niet altijd nodig om zo diep in de beleidsvoorbereidende teksten te graven omdat aan de hand van de twee andere categorieën van teksten we eigenlijk al een scherp beeld kunnen krijgen. Dit beeld dient vervolgens geïnterpreteerd en toegelicht te worden door de actoren die betrokken waren bij de beleidsvorming. Hiermee bedoelen we in de eerste plaats de beleidsverantwoordelijken. Vanuit de hypothese dat de verantwoordelijke actoren het meest volledige zicht hebben op de overwegingen en de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid, zijn zij de kernactoren voor het expertinterview.



Omdat een beleid in de praktijk wel eens een andere invulling krijgt, zijn de actoren, betrokken bij de implementatie van het beleid, een tweede belangrijke bron van informatie. Hoger vermelde technieken, documentenanalyse en expertinterview, worden aangevuld met een literatuurstudie. Voorbeelden van ‘literatuur’ zijn onderzoeksrapporten, voorbereidende, vergelijkende studies, en theoretisch materiaal. Zoals eerder aangegeven, staat de methode een optimaal gebruik van beschikbare kennis en praktische inzichten over het evaluatieobject voor. Aan de hand van de informatie uit deze bronnen reconstrueert de evaluator de onderliggende veronderstellingen van de beleidsmaker. Deze veronderstellingen gaan over geanticipeerde (neven)effecten van de beleidsinterventie. De figuur hieronder geeft de reconstructie van de beleidstheorie van het bodemsaneringsdecreet weer. De tussenstappen/schakels hebben nog geen waarde gekregen en de verbanden tussen de schakels worden als een gegeven verondersteld.

Figuur 5-5-5:

Reconstructie van de beleidstheorie voorbeeld bodemsaneringsdecreet

Reconstrueer de beleidstheorie van een beleidsdoelstellingen naar keuze. Geef aan welke mogelijke tussenliggende stappen er verondersteld worden die niet in actie of actieplannen neergeschreven zijn.

5.7.2

Stap 2: beoordelen van de effecten

Nadat we de veronderstelde effecten gedetecteerd en geïdentificeerd hebben, wacht ons de opdracht deze effecten in te schatten naar grootte en betekenis. Hiervoor hebben we beoordelingscriteria nodig. De werkwijze is verschillend voor hoofdeffecten (bedoelde effecten) en neveneffecten (onbedoelde effecten).



Het meten en beoordelen van de veronderstelde bedoelde effecten komt neer op het beoordelen van 33 de doelbereiking. Deze stap wordt in de evaluatieliteratuur de ‘goalattainment-/goalachievementevaluatie’ genoemd. Het is belangrijk op te merken dat deze stap verschilt met het vaststellen van de effectiviteit. Voor dit laatste is een bijkomende stap nodig, waarbij het oorzakelijke verband onderzocht wordt tussen het beleid en het bedoelde effect. De evaluator dient een overzicht te maken van de doelstellingen van het beleid. Dit kan hij maken aan de hand van een documentenanalyse. De beleidsdocumenten worden gescreend op doelstellingen. Deze kunnen gaan van strategische tot operationele doelstellingen. Op zich is het zoeken van de doelstellingen een eenvoudige onderzoeksstap. Veel informatie wordt al aangeleverd door de reconstructie van de beleidstheorie. Het gebruiken van de doelstellingen voor het beoordelen van de veronderstelde effecten is in de praktijk echter minder eenvoudig. Dit komt omdat doelstellingen vaak niet specifiek, niet meetbaar, niet uitgesproken, niet realistisch of niet tijdsgebonden (SMART) zijn. Voor het meten en beoordelen zijn vooral doelstellingen die niet specifiek, niet meetbaar of niet tijdsgebonden zijn, problematisch. Hierna schetsen wij een paar problematische situaties die een uitdaging zullen vormen voor de evaluator. Bij het formuleren van beleidsdoelstellingen wordt vaak nagelaten duidelijke en specifieke termen te gebruiken. Termen als ‘optimaal’, ‘beter’,… zien we vaak terugkomen. Ook de beschrijving van het beleidsonderwerp is soms vaag. Het wordt in te algemene termen omschreven zodat er onduidelijkheid bestaat over wat de grenzen zijn van het beleidsonderwerp. Een voorbeeld is de ‘verbetering van de leefbaarheid van wijk X. Over welke aspecten van de leefbaarheid gaat het? Over alle mogelijke aspecten of over een selectie? Niet-specifieke doelstellingen zijn uiteraard een probleem voor de evaluator omdat hij het doel niet helder kan inschatten. Om dit probleem te ondervangen, kan de informatie van de reconstructie van de beleidstheorie als primaire bron van informatie helpen om een eigen afbakening van de doelstelling te maken. Het is belangrijk dat de redenering die schuil gaat achter deze afbakening duidelijk en geargumenteerd weergegeven wordt. Een ander probleem is de meetbaarheid van doelstellingen/effecten. Een (vage) doelstelling zoals ‘verbetering van de leefbaarheid’ is zeer moeilijk te meten. Immers, hoe meet je verbetering van een complex gegeven? Wanneer is er verbetering? Indien alle deelaspecten erop vooruitgaan, indien de helft van de deelaspecten erop vooruitgaan? Als er op één aspect vooruitgang is terwijl er voor de rest een status quo is? Ook concrete doelstellingen als het halveren van de criminaliteit, kunnen de evaluator voor problemen stellen. In dit laatste geval is het probleem vooral de monitoring van dit beoogde effect. Deze hindernis neemt de evaluator door goede indicatoren te gebruiken (zie hierboven). Echter, ook hier geldt dat het belangrijk is de argumentatie voor de keuze van de indicator duidelijk en transparant te beschrijven. Het ontbreken van een tijdshorizon is een probleem voor de beoordeling. Zonder een tijdshorizon kan geen afrekening gemaakt worden omdat het niet duidelijk is wanneer de doelstelling gerealiseerd moet worden. Net als bij niet-specifieke doelen, grijpt de evaluator hier terug naar de analyse van de beleidstheorie om niet-geformuleerde tijdhorizonten te reconstrueren. Indien hoger vermelde problemen afwezig of overwonnen zijn, is het mogelijk een beoordeling te maken met betrekking tot de beoogde doelstellingen. Deze beoordeling neemt de vorm aan van een overzicht van alle doelstellingen met daarbij de maatstaf (het beoordelingscriterium) en het meetresultaat. Deze meting is kwantitatief voor de doelstellingen die kwantificeerbaar zijn en kwalitatief voor de doelstellingen die kwalitatief geformuleerd zijn of niet kwantificeerbaar zijn. Indien de doelstelling van het beleid een vermindering van het huishoudelijke afvalaanbod is dan zal deze doelstelling bijvoor-

33

o.a. Scriven (1991)



beeld gemeten worden in termen van kilogram huishoudelijk afval. In andere gevallen zal een kwalitatieve beoordeling, die vaak dan ook genuanceerd en omstandig onderbouwd is, gebruikt worden. De figuur hieronder geeft de beoordeling van de schakels weer. Rode schakels voldoen niet, groene schakels wel (op basis van de mate van realisatie). De blauwgrijze schakels zijn onmogelijk in te schatten (bv. omwille van het langetermijnsaspect). De verbanden tussen de schakels worden als een gegeven verondersteld.

Figuur 5-6:

Beoordeling van de schakels voorbeeld bodemsaneringsdecreet

Neem de vorige oefening als basis en geef de verschillende schakels een waarde. Indien je dit uit je monitoringssysteem kan halen is dit prima. Indien niet start je met een norm vast te stellen.

5.7.3

Stap 3: beoordelen van het causale verband: het causale verhaal

Causale verbanden zijn zeer moeilijk vast te stellen. Dit geldt voor wetenschappelijk onderzoek in het algemeen en in het bijzonder voor de effecten in de context van het beleid. Klassieke laboratoriumexperimenten zijn vaak niet mogelijk of haalbaar. Om toch een appreciatie te geven van de te onderzoeken causale verbanden stellen wij het causale verhaal voor. Het causale verhaal en de daarbij horende causale maatstaven: causale verwantschap en causaal aandeel. We geven hieronder de praktische uitwerking weer. Het ‘causaal verhaal’ is gebaseerd op argumentatie. Deze argumentatie duidt het oorzakelijke verband en daardoor de (neven)effectiviteit. We kiezen hier duidelijk voor argumenten/duiding als realistisch en beleidswaardevol alternatief voor kwantitatief experimenteel bewijs. De effecten worden in de vorm van ketens opgebouwd en weergegeven. Het begin van de keten is telkens een ‘beleidselement’ (zoals een beleidsmaatregel of een beleidsinstrument of een bewuste afwezigheid van een van deze twee) of interventie. Andere schakels ordenen we naar outputeffecten, outcome-effecten en impacteffecten en directe, indirecte en afgeleide neveneffecten.



Zowel vanuit een output- een outcome of een impacteffect kan een direct onbedoeld effect, dus een neveneffect, voortkomen. Dit direct effect kan, maar moet niet, de oorzaak zijn van een indirect of zelfs een afgeleid neveneffect. Niet elke schakel heeft eenzelfde relatie met de andere schakels. Omdat het verband tussen twee schakels niet altijd even duidelijk of even sterk is, verfijnen we de betekenis van de relaties tussen de schakels aan de hand van twee maatstaven, namelijk causale verwantschap en causale aandeel. Een goed causaal verhaal bevat dus ketens die een beeld geven van de verschillende effecten van het beleid en geeft informatie over de relaties tussen de verschillende ketens. Dankzij het gebruik van de twee maatstaven zal oorzakelijke duiding voor elke relatie mogelijk zijn. Geen enkele schakel zal buiten beschouwing gelaten worden. We benadrukken dat een verhaal niet louter een gestructureerde verzameling van kwalitatieve gegevens is. Ook kwantitatieve gegevens worden opgenomen in het causale verhaal. De informatie over deze ketens wordt aan de hand van de causale verwantschap en het causale aandeel geduid. Hiervoor hanteren we in de eerste plaats kwantitatief of statistisch bewijsmateriaal. Eerder (paragraaf 5.5) hebben we de beperkingen hiervan besproken. We vullen kwantitatief bewijs dan aan met kwalitatieve elementen die we hoofdzakelijk uit literatuuronderzoek en interviews met bevoorrechte getuigen halen. De twee vorige stappen, namelijk de reconstructie van het effectenspectrum en de beoordeling van de neveneffecten leveren al een groot deel van deze informatie aan. Naast empirisch bewijs gebruiken we theoretische bewijzen. Hierbij is het belangrijk de bewijskracht transparant te maken. Causale verwantschap speelt hierin een belangrijke rol. De figuur hieronder geeft de beoordeling van de schakels en de verbanden tussen de schakels weer. De tint van de pijl geeft het causale verwantschap weer. Een donkere pijl duidt op een hogere causale verwantschap dan een lichtere pijl.

Figuur 5-7:

Beoordeling van het oorzakelijk verband voorbeeld bodemsaneringsdecreet

Herneem de vorige oefening en schat de causale verwantschap en het causaal aandeel voor elk verband in. De argumenteer je keuze.



5.7.4

Stap 4: beoordelen van het beleid

Na de analysestappen (1 tot 3) dient een synthese gemaakt te worden. Dit is de beoordeling van het beleid op basis van de gestelde criteria. Deze stap bouwt verder op de bevindingen uit stap drie. Stap drie geeft ons een aantal ketens, die de verschillende effecten die we aangereikt krijgen vanuit stap twee, koppelen aan het onderzochte beleid. Deze ketens verbinden met andere woorden de beleidsdoelstellingen aan de beleidseffecten. Hiervoor hebben we een causaal verhaal beschreven dat de argumentatie van de verschillende ketens vormt. Dankzij het causale verhaal kunnen we elk effect in de juiste verhouding appreciëren. De beoordeling van het causale verhaal in het licht van de effectiviteit van het beleid gebeurt in deze stap. Deze beoordeling wordt gedaan conform de algemene opzet van deze methode, namelijk het ‘verhalend’ argumenteren. De beoordeling is een synthese van de resultaten van stap 1 tot 3. Met andere woorden: stap 3 geeft ons uitsluitsel over het oorzakelijke verband tussen beleid en effecten. Stap 4 stelt ons in staat conclusies te trekken op basis van deze verbanden en op basis van de doelbereiking. Het geargumenteerde karakter is noodzakelijk om nuance te leggen in het verhaal. Effectiviteit is geen zwart/wit verhaal waarbij beleid ofwel effectief ofwel niet effectief is. De waarheid ligt vaak ergens tussenin. Het is van cruciaal belang dat deze redenering grondig onderbouwd wordt. De bewijsvoering van deze redenering dient op de meest transparante wijze gevoerd te worden. Het is aan de evaluator en natuurlijk aan zijn critici om de zwakke punten in de redenering of argumentatie bloot te leggen. Het is een utopie te denken dat een beleidsevaluatie gebouwd wordt op de funderingen van sluitend bewijs. Het is echter wel realistisch te denken dat een goede beleidsevaluatie gebouwd wordt op fundamenten van verschillende kwaliteit. Zolang de kwaliteit gekend is en er rekening wordt gehouden met de zwaktes en sterktes van het fundament, is een bruikbare evaluatie haalbaar. Het is echter de uitdaging de sterktes en de zwaktes van de fundamenten goed te kennen en het ontwerp van de evaluatie hieraan aan te passen. We illustreren de verschillende stappen aan de hand van volgend, geheel fictief voorbeeld. We vertrekken van volgende beleidsplanning voor een OCMW-bestuur: Er is 1 beleidsdoelstelling die de dienstverlening van het bestuur wil verhogen. Er zijn drie actieplannen geformuleerd: de eerste over de fysieke toegankelijkheid, de tweede over de passieve informatietoegankelijkheid en de derde over de actieve informatietoegankelijkheid. Elke actieplan bestaat uit twee acties. Schematisch ziet dit er als volgt uit: BD: verhogen toegankelijkheid dienstverlening AP1: verbeteren fysieke toegankelijkheid A1.1: hellend vlak zetten A1.2: voorbereiden van een omvattend toegankelijkheidsverbeteringsplan AP2: verbeteren informatietoegankelijkheid -passief A2.1: informatie over dienstverlening aanbieden via gemeentelijk infoblad A2.2: informatie over dienstverlening aanbieden via folder in administratief centrum AP3: verbeteren informatietoegankelijkheid -actief A3.1: eerstelijns loketfunctie organiseren A3.2: tweedelijns informatiefunctie organiseren Stap 1: reconstructie van de beleidstheorie Uit bevraging van de bevoorrechte getuigen en na onderzoek van de voorbereidende doDe beleidsen beheerscyclus van de gemeenten, OCMW’s en provincies: beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie 5-29


cumenten (o.a. de omgevingsanalyse) leren wij dat dit bestuur de toegankelijkheid van de dienstverlening vanuit twee assen ziet. Enerzijds zijn zij overtuigd het gebouw waarin de dienstverlening plaats vindt, geen fysieke belemmeringen mag hebben. Anderzijds zetten zij in op het wegnemen van informatiedrempels met betrekking tot de dienstverlening. Wat de fysieke toegankelijkheid betreft zien zij een tweestappenplan. In eerste instantie dient een belemmering aan de voordeur opgelost te worden (hellend vlak) en in tweede instantie willen zij de start maken van een grondige verbetering van de gehele fysieke toegankelijkheid via een verbeteringsplan. De achterliggende gedachte is dat het ontbreken van het hellend vlak op dit moment het meest prangend is en dat voor de andere verbetering een aanpak ten gronde nodig is. Het andere zwaartepunt wordt opgesplitst in twee actieplannen: de passieve en de actieve informatietoegankelijkheid. Deze actieplannen zijn nodig om de burger aan te zetten van de dienstverlening gebruik te maken. Ze willen met andere woorden dat mensen ook effectief al dan niet via het hellend vlak tot aan de loketten geraken. Hierbij zetten ze in op informatieverspreiding via een deur tot deur verspreiding (infoblad) en door het voorzien van folders in het administratief centrum waar mensen sowieso af en toe een keer moeten komen. Dit bestuur zet ook in op de fase nadat de mensen de weg gevonden hebben tot het bestuur. Ze doet dit door aan het loket een eerstelijnsinformatiefunctie te organiseren zodat hier de vragen ontvangen worden en de doorverwijzing start. Een tweede actie gaat over de informatie aanlevering aan de burger over de dienstverlening an sich. De reden hiervoor is dat de vragen van mensen niet altijd overeenstemmen met hun behoeften en dat meer diepgang in de informatie uitwisseling nodig is om de toegang tot de juiste dienstverlening te realiseren. Stap 2: beoordelen van de effecten We meten in dit voorbeeld, dankzij ons monitoringssysteem, dat alle acties uitgevoerd zijn en via indicatoren zien we dat de actieplannen ook op groen staan. Dit betekent dat de institutionele effectiviteit hoog is. In de realiteit zullen we niet altijd zo een hoge realisatiegraad hebben maar in dit voorbeeld is het dus wel zo. Stap 3: het causale verhaal In deze stap laten we de maatstaven op de beleidstheorie los: de causale verwantschap (CV) en het causale aandeel (CA). ** Het causale verhaal tussen A1.1 en AP1: CV: hoog CA: laag Motivering: een hellend vlak verbetert de fysieke toegankelijkheid, zonder twijfel (tenzij er al een ligt). Het aandeel van een hellend vlak in de fysieke toegankelijkheid is beperkt. Er zijn tal van andere bepalende factoren voor fysieke toegankelijkheid: we denken maar aan de breedte van de deuren, de manier waarop deuren opgaan, de vlakheid van de gangen en burelen. Of het gebruik van pictogrammen of braille voor slecht- of minderzienden enz. * Het causale verhaal tussen A1.2 en AP1: CV: laag CA: laag Motivering: er is geen enkel rechtstreeks verband tussen de voorbereiding van een plan en de fysieke toegankelijkheid. Er zijn nog een paar noodzakelijke tussenstappen te zetten zoals het realiseren van het plan en het uitvoeren van de aanbevelingen. De verwantschap is dus laag. Het aandeel van de voorbereiding van het plan is omwille van dezelfde reden laag. Indien de actie de uitvoering van de aanbevelingen was, dan hadden we hier een heel andere inschatting gemaakt. De formulering van de acties heeft met andere woorden een grote invloed op het evaluatieresultaat. * Het causale verhaal tussen AP1 en BD:



CV: hoog CA: laag Motivering: de verwantschap is hoog omdat de fysieke toegankelijkheid een direct effect heeft op de toegankelijkheid van de dienstverlening. Het causale aandeel is laag omdat het slechts een van de factoren van belang is (naast de twee andere actieplannen maar ook naast andere factoren zoals de kwaliteit van de dienstverlening o.a.). De beperkte verhoging op vlak van de fysieke toegankelijkheid (zie hoger) zorgt ervoor dat het theoretische maximale aandeel niet gehaald wordt en het causale aandeel effectief niet erg hoog is. Dezelfde redenering maar dan met andere, op maat gemaakte inschattingen kunnen we doen voor de andere twee actieplannen. Stap 4: beoordeling Afhankelijk van de beoordeling van de effecten in stap 2 en het totale causale verhaal uit stap 3 maken we een oordeel over het bereiken van de beleidsdoelstelling en dus over de (impact)effectiviteit. Deze was niet erg ambitieus, namelijk het verhogen van de dienstverlening. Op basis van de een veronderstelde verwantschap tussen AP 2 en 3 met de beleidsdoelstelling en een significant aandeel hierin (AP1 komt in ons voorbeeld als erg beperkt over) kunnen we, hypothetisch, besluiten dat de het beleid effectief is geweest wat deze beleidsdoelstelling betreft.

Doorloop de stappen 2 en 3 voor AP1 en AP2


Ahaus, J., & Diepman, J. (2001). Balanced Scorecard & Model Nederlandse Kwaliteit. Apeldoorn: Kluwer. Ambrose, S. (2003). D-Day. 6 juni 1944. Roeselare: Roularta Books NV. Bachus, K, Bruyninckx, H., Gysen, J., Laga, A., Henckens, H. and L. Van Ootegem (2001) Evaluatie van de gemeentelijke en provinciale milieuconvenanten 1992-1999 met het oog op een nieuw initiatief vanaf 2002. Leuven: HIVA. Bouckaert, G., Van Reeth, W., Auwers, T., & Verhoest, K. (1998). Handboek doelmatigheidsanalyse. Prestaties begroten. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Bruggeman, W., & Slagmulder, R. (2001). Beheerscontrole. Tielt: Lannoo NV. Burdge, R. (1994) A conceptual approach to social impact assessment. Middleton: Social Ecology Press. Cook, T. & Campbell, D. (1979), Quasi-experimentation. Boston: Houghton Mifflin Company. Campbell, D. & Stanley, J. (1968), Experimental and quasi-experimental designs for research. Chicago: Rand McNally & Company. De Samblanx, M. J., Keulemans, F., & Leroy, J. (2005). Audit en controle in lokale besturen. Brussel: Politeia nv. Desmidt, S., & Heene, A. (2005). Strategie en organisatie van publieke organisaties. Tielt: Lannoo nv. Dessler, D., "How to Sort Causes in the Study of Environmental Change and Violent Conflict," in Nina Graeger and Dan Smith, eds., Environment, Poverty, Conflict, PRIO Report 2/94 (Oslo: International Peace Research Institute, 1994), pp. 91-112. Dorr, D. (2006). Presteren met processen. Procesmanagement voor dienstverlenende organisaties. Deventer: Kluwer. Faber, K., & Tepper, J. (2006). Resultaatgericht besturen. Van beleid tot resultaat voor overheid en not-for-profitorganisaties. Deventer: Kluwer. Fetterman, D. (2001). Foundations of Empowerment Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage. Graaf, H. Van De and R.Hoppe (2000) Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidswetenschap en beleidskunde. Bussum: Coutinho. Guba, E. G. and Lincoln, Y. S. (1989). Fourth generation evaluation. Newbury Park: Sage Gysen J., Bruyninckx H. & Bachus K. (2006), ‘The modus narrandi. A methodology for evaluating effects of environmental policy’, Evaluation, jg. 12, nr. 1, p. 97-120. Gysen J., Bachus K. & Bruyninckx H. (2006), ‘De Modus Narrandi’, in Crabbé A., Gysen J. & Leroy P.(red), Vademecum Milieubeleidsevaluatie, Vandenbroele, Brugge.

Gysen,J., Bachus, K. and H. Bruyninckx (2002) Evaluating the Effectiveness of Environmental Policy: an analysis of Conceptual and Methodological Issues. Leuven-Antwerpen: HIVA-Steunpunt Milieubeleidswetenschappen. Hannabarger, C., Buchman, R., & Economy, P. (2008). Balanced Scorecard voor Dummies. Amsterdam: Pearson Education Benelux BV. Hardjano, T., & Bakker, R. (2006). Management van processen. Deventer: Kluwer. Homer-Dixon T.(1995), Strategies for studying causation in complex ecological political systems. ‘Occasional paper’. Washington, D.C. American Association for the advancement of science and the university of toronto. Found on: http://www.library.utoronto.ca/pcs/eps/method/methods1.htm visited 28/09/05 Keuning, D. (2007). Strategisch management. Koersbepaling en besluitvorming. Groningen/Houten: Wolters-Noordhoff. Kleijn, H., & Rorink, F. (2010). Verandermanagement. Amsterdam: Pearson Education Benelux BV. Mandour, Y., Bekkers, M., & Waalewijn, P. (2005). Marketing en strategiemodellen. Den Haag: Sdu Uitgevers. Meijlaers, S. (ed.), Leroy, J., Kaesemans, B., & Quanten, F. (2007). Beleidsplanning in lokale besturen. Brussel: Politeia. Mickwitz P. (2003) ‘A framework for evaluating environmental policy instruments: context and key concepts’, Evaluation, jg. 9, nr. 4, p. 415-436. Mintzberg, H., Ahlstrand, B., & Lampel, J. (1999). Op strategie-safari. Een rondleiding door de wildernis van strategisch management. Schiedam: Scriptum. Mouwen, C. (2008). Strategische planning voor de moderne non-profit-organisatie. Assen: Van Gorcum BV. Nieuwenhuis, M. (2003-2010). The Art of Management (the-art.nl). ISBN-13: 978-90-806665-1-1. Ogilvie, R. (1995). Krijgen is een kunst. Omtrent krijgskunde en ondernemingsstrategie. Amsterdam: Addison-Wesley. Owens (th. (1973), Educational evaluation by adversary proceeding in House E.R. , School of evaluation: the politics and process. Berkeley: McCutchan. Patton, M. (1997) Utilization-focus evaluation. The new century text. Thousand Oaks: Sage. Pawson, R. & Tilley, N. (2003), Realistic evaluation. London: Sage. Rogers, P. et al. (2000), ‘Program theory evaluation: practice; promise, and problems’ in: New Directions for Evaluation, jg. onbekend, nr. 87. Rossi, P., Lipsey, M. and H. Freeman (2004) Evaluation. A systematic approach. Thousand Oaks: Sage.

Scriven M. (1991), Evaluation thesaurus. London: Sage. SCV vzw. (2009). Starten en ondernemen met kennis van zaken. Brugge: Die Keure. Shadish, W. et al. (1991), Foundations of program evaluation. Newbury Park: Sage. Staes, P. (2008). Het Common Assessment Framework (CAF). Brussel: J. Leroy. Stake, R. (2003). Case studies. In N. K. Denzin & Y. S. Lincoln (Eds.), Strategies of qualitative inquiry (2nd Ed.) (pp. 134 - 164). Thousand Oaks, CA: Sage. Stufflebeam, D.L. (2001), ‘Evaluation models’ in: New Directions for Evaluation, jg. onbekend, nr. 89. ten Bos, R. (2001). Strategisch denken. Op zoel naar nieuwe helden. Zaltbommel: Thema. Treacy, M., & Wiersema, F. (1993). Customer Intimacy and Other Values Disciplines. Harvard Bussiness Review, 83-93. Vallet, N. (2007). Strategisch management in publieke organisaties ...de vlag die vele ladingen dekt. Brussel: Politeia. Van den Berghe, W. (2011). Het juiste cijfer. Leuven: Acco. Van Gils, A. (2011). Procesmanagement. In G. Bouckaert, A. Hondeghem, J. Voets, S. Op de Beeck, & E. Cautaert, Handboek Overheidsmanagement (p. 430). Brugge: Vanden Broele. VNG. (1980). Besturen met beleid: beleidsplanning als hulpmiddel voor gemeenten. 's Gravenhage: VNG. Yin, R (2003) Case study research. Design and method. Thousand Oaks: Sage. Young, O. (1997) ‘Rights, Rules, and Resources in World Affairs’, in O. Young (ed.) Global Governance: Drawing Insights from the Environmental Experience, pp.1-23. Cambridge, Massachusetts: MIT Press.

Leeswijzer: toelichting bij de syllabus

Recommend Documents