DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA
LAMPIRAN
PERATURAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA
NOMOR 02 TAHUN 2014
TENTANG
PEDOMAN PENYUSUNAN RANCANGAN UNDANG-UNDANG YANG BERASAL DARI DEWAN PERWAKILAN DAERAH RI
JAKARTA 2014
DAFTAR ISI DAFTAR ISI ..................................................................................................................................... . ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ BAB I
i
PENDAHULUAN .............................................................................................................................. 1 A. Umum ........................................................................................................................................... 1 B. Dasar Hukum ................................................................................................................................ 2 C. Maksud dan Tujuan ...................................................................................................................... 2 2 D. Ruang Lingkup .................................................................................................................. D2
BAB II
BAB III
WEWENANG DAN TUGAS SERTA PENGERTIAN UMUM ...................................................... 3 A. Wewenang dan Tugas.............................................................................................
3
B. Pengertian Umum ..................................................................................................
4
1. Pengajuan RUU DPD ........................................................................................
4
2. Pengertian Prolegnas .........................................................................................
5
3. Pengajuan Rancangan Prolegnas DPD .............................................................
7
PROSES PENYIAPAN RANCANGAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL DAN PENINDAKLANJUTANNYA .........................................................................
8
1. Penyiapan Rancangan Prolegnas DPD .......................................................................................... 8 2. Penetapan dan Pengajuan Rancangan Prolegnas .......................................................................... 9 3. Tindak Lanjut Rancangan Prolegnas DPD: Pembahasan Bersama Baleg .................................... 10 4. Penerimaan Prolegnas dari DPR ................................................................................................... 10 5. Pengajuan RUU di Luar Prolegnas .......................................................................... BAB IV
10
PROSES PENYUSUNAN RUU ....................................................................................................... 12 A. Pemahaman Dasar RUU dan Naskah Akademik .......................................................................... 12 1. Pemahaman Dasar RUU ........................................................................................................... 12 2. Pemahaman Aspek Teknis RUU .............................................................................................. 18 3. Sistematika RUU ...............................................................................................
22
4. Naskah Akademik ..............................................................................................
22
B. Media Masukan Informasi .....................................................................................
23
1. Pendapat Pemerintah ..........................................................................................
23
2. Pendapat Masyarakat .........................................................................................
24
C. Pembagian Tugas Penyusunan RUU .....................................................................
25
1. Komite .................................................................................................................
25
2. PPUU ..................................................................................................................
25
3. Anggota DPD ......................................................................................................
26
D. Proses Penyusunan RUU Oleh Komite/PPUU ......................................................
27
i
BAB V
1. Penyiapan ............................................................................................................
27
2. Penyusunan Draf Naskah Akademik .................................................................
29
3. Penyusunan Naskah Awal RUU ......................................................................... 4. Penyempurnaan Naskah RUU ………………………………………………… 5. Pengesahan Pada Tingkat Alat Kelengkapan ………………………………….
30 31 31
E. Proses Harmonisasi, Pembulatan, dan Pemantapan Oleh PPUU ...........................
32
1. Aspek Materil .....................................................................................................
33
2. Aspek Formil ...................................................................................................... 3. Sidang Gabungan PPUU/Komite ………………………………………………
35 35
F. Penetapan RUU Inisiatif DPD ................................................................................ 1. Penyampaian dan Penetapan Oleh Sidang Paripurna ........ ................................. 2. Penyampaian RUU Inisiatif DPD Kepada DPR .................................................
36 36 37
PENINDAKLANJUTAN DAN PUBLIKASI.............................................................
38
1. Pembahasan RUU Bersama DPR dan Pemerintah ...................................................................... 38 2. Publikasi ........................................................................................................................................ 39 BAB VI
PENUTUP ......................................................................................................................................... 41
SUBLAMPIRAN A
PANDUAN PENYUSUNAN RANCANGAN PROLEGNAS ..................................
42
SUBLAMPIRAN B
BAGAN ALUR PENYUSUNAN, PENETAPAN DAN PENGAJUAN RANCANGAN PROLEGNAS DPD .........................................................................
46
SUBLAMPIRAN C
BAGAN ALUR PENYUSUNAN PROLEGNAS ......................................................
47
SUBLAMPIRAN D
BAGAN ALUR PENYUSUNAN RUU YANG BERASAL DARI DPD BERDASARKAN PROLEGNAS ..............................................................................
48
SUBLAMPIRAN E
BAGAN ALUR PENGUSULAN RUU DI LUAR PROLEGNAS ............................
49
SUBLAMPIRAN F
BAGAN ALUR PENGAJUAN DAN PEMBAHASAN RUU DARI DPD ..............
50
SUBLAMPIRAN G
BAGAN ALUR PENYUSUNAN RUU OLEH KOMITE/PPUU..............................
51
SUBLAMPIRAN H
BAGAN ALUR HARMONISASI, PEMANTAPAN, PEMBULATAN OLEH PPUU...........................................................................................................................
52
ii
1
BAB I PENDAHULUAN A. Umum UUD 1945 menyatakan bahwa Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI memiliki tugas dan kewenangan antara lain mengajukan rancangan undang-undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. UU UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UUP3) dan UU No. 17 Tahun 2014 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UUMD3) mengatur lebih lanjut tugas dan kewenangan DPD ini termasuk tugas dan kewenangan dalam penyusunan rancangan program legislasi nasional (Prolegnas) terhadap UU terkait bidang disebut di atas. Namun, Putusan Mahkamah Konsitusi Republik Indonesia (MK) Nomor 92/PUUX/2012 menyatakan sebagian pasal-pasal dari kedua UU tersebut bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat dan sebagian pasal-pasal yang lain tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat bersyarat. Dengan putusan MK ini, kewenangan DPD dalam mengajukan RUU dan keterlibatannya dalam pembahasan bersama Presiden (Pemerintah) dan DPR berikut kewenangan penyusunan rancangan Prolegnas diteguhkan kembali sebagaimana disebut di dalam UUD 1945. Kewenangan mengajukan RUU terkait bidang-bidang yang ditentukan di dalam UUD 1945 adalah kewenangan penting DPD sebagai lembaga negara yang mewakili daerah dan pembawa aspirasi daerah. Oleh karena itu, memastikan agar kewenangan penting itu dapat terimplementasi dengan benar dan maksimal adalah upaya yang harus dilakukan oleh DPD. Dalam rangka memastikan pelaksanaan kewenangan DPD dimaksud, disusunlah Pedoman Penyusunan RUU Yang Berasal Dari Dewan Perwakilan Daerah ini.
1
B. Dasar Hukum 1) UUD 1945 Pasal 22 D ayat (1) dan ayat (2); 2) UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, (UU P3); 3) UU No. 17 Tahun 2014 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, (UU MD3); dan 4)
Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 92/PUU-X/2012.
C. Maksud dan Tujuan Maksud penyusunan Pedoman ini adalah untuk membantu DPD mempermudah menyiapkan rancangan Prolegnas dan RUU sesuai dengan kewenangan yang telah ditetapkan oleh UUD dan UU terkait serta Putusan MK disebut di atas. Melalui penyusunan Pedoman ini juga ingin dipastikan agar kewenangan penting DPD ini dapat terimplementasi dengan benar dan maksimal. Selain itu, Pedoman ini disusun bertujuan untuk membakukan alur proses dari penyiapan sampai terbentuknya rancangan Prolegnas dan RUU yang berasal DPD. Dengan demikian tercipta rancangan Prolegnas dan RUU dari DPD yang lebih berkualitas dalam rangka mengimplementasikan amanat UUD 1945.
D. Ruang Lingkup Pedoman ini pada dasarnya memuat uraian tentang: (1) Penyiapan Rancangan Prolegnas di lingkungan DPD dan tindak lanjutnya (2) Penyusunan RUU yang berasal dari DPD berdasarkan Prolegnas serta tindak lanjutnya (3) Penyusunan RUU yang berasal dari DPD di luar Prolegnas serta tindak lanjutnya Pedoman ini memuat pemahaman dasar, prinsip, mekanisme dan prosedur penyiapan Prolegnas dan penyusunan RUU yang berasal dari DPD.
2
BAB II WEWENANG DAN TUGAS SERTA PENGERTIAN UMUM A. Wewenang dan Tugas Eksistensi serta tugas dan wewenang DPD diatur dalam Pasal 2, 22 C, 22 D, 22 F, dan Pasal 23 E UUD 1945. Sementara itu, UU No. 12 Tahun 2011 Tentang P3, UU No. 17 Tahun 2014 Tentang MD3, UU No. 15 Tahun 2006, serta Peraturan DPD Tentang Peraturan Tata Tertib DPD mengatur lebih lanjut tentang wewenang dan tugas DPD ini sebagaimana diatur di dalam konstitusi. Namun, wewenang dan tugas seperti disebut di dalam UU MD3 dan UU P3 harus dibaca dan ditafsirkan sebagaimana Putusan Mahkamah Konsitusi Nomor 92/PUU-X/2012. Wewenang dan tugas DPD yang menjadi ruang lingkup dalam Pedoman ini adalah tugas dan wewenang DPD dalam mengajukan RUU termasuk penyiapan rancangan Prolegnas dan keterlibatan DPD dalam pembahasannya bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR RI) dan Presiden (Pemerintah) sebagaimana disebut di dalam Pasal 22 D ayat (1) dan (2). Dalam Pasal 22 D ayat (1) UUD 1945 itu disebutkan bahwa DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dalam Pasal 22 D ayat (2) UUD 1945 disebutkan bahwa DPD ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Kemudian, dalam UUMD3 dan UUP3, kewenangan DPD ini dijabarkan lebih lanjut serta diteguhkan dalam Putusan MK. Dari ketentuan Pasal 22 D ayat (1) dan (2) UUD 1945 di atas, DPD sepenuhnya memiliki kewenangan untuk mengajukan RUU (bukan usulan RUU) terkait bidang sebagaimana disebut di dalam Pasal 22 D itu dan ikut membahas RUU dimaksud sampai pada Pembicaraan Tingkat II bersama Presiden (Pemerintah) dan DPR. Kewenangan DPD dalam mengajukan RUU dimaksud sama statusnya dengan kewenangan Presiden dan DPR dalam mengajukan RUU. Seiring dengan kewenangan mengajukan RUU dimaksud. DPD juga berwenang sepenuhnya mengajukan rancangan Prolegnas (bukan usulan rancangan Prolegnas) terkait bidang RUU 3
sebagaimana disebut di dalam Pasal 22D UUD 1945 dimaksud. Kewenangan ini juga sama statusnya dengan kewenangan Presiden dan DPR dalam mengajukan rancangan Prolegnas. Wewenang dan Tugas DPD ini dijalankan terutama oleh Alat Kelengkapan yakni Komite dan Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU). Komite melakukan penyusunan, pembahasan dan penetapan usulan RUU sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing sebagaimana ditentukan oleh Sidang Paripurna. Sementara itu, PPUU melakukan penyusunan, pembahasan, dan penetapan usulan RUU yang telah ditugaskan oleh Sidang Paripurna untuk topik RUU yang tidak masuk ke dalam salah satu bidang tugas Komite. Di samping itu, tugas PPUU adalah melakukan harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi terhadap usul RUU
yang
disusun
oleh
Komite.
Dalam
hubungannya
dengan
Prolegnas,
PPUU
mengkoordinasikan penyiapannya.
B. Pengertian Umum Dalam hubungan dengan tugas dan kewenangan DPD ini, ada tiga pengertian umum yang perlu dielaborasi. Pertama, pengertian tentang pengajuan RUU. Kedua, tentang pengertian Prolegnas. Ketiga, tentang pengajuan rancangan Prolegnas. Ketiga pengertian ini diletakkan di dalam dalam sistem kekuasaan pembentukan UU. 1.
Pengajuan RUU DPD
Dalam Pasal 5, Pasal 20, dan Pasal 22D UUD 1945 diatur tentang sistem kekuasaan pembentukan UU. Dalam Pasal 20 ayat (1) disebutkan bahwa kekuasaan membentuk UU ada di tangan DPR. Namun, setiap UU tidak akan terbentuk tanpa persetujuan bersama antara DPR dan Presiden sebagaimana diatur Dalam Pasal 20 ayat (2). Sementara itu, dalam Pasal 5 ayat (1) disebutkan Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR dan Pasal 22 D ayat (1) disebutkan bahwa DPD juga dapat mengajukan RUU kepada DPR untuk RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dalam sistem pembentukan UU menurut UUD 1945, pembentukan UU pada umumnya hanya melibatkan DPR dan Presiden. Namun, jika RUU yang terkait dengan 4
otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah, baik RUU dimaksud diajukan oleh DPD atau oleh DPR maupun Presiden, tiga lembaga negara yakni DPD, DPR, dan Presiden akan terlibat. Dalam bidang UU sebagaimana disebut dalam Pasal 22 D ayat (1) dan (2), DPD memiliki hak atau kewenangan yang sama dengan hak atau kewenangan DPR dan Presiden dalam hal pengajuan RUU bidang dimaksud. DPD juga memiliki kewenangan yang sama dengan kewenangan DPR dan Presiden dalam pembahasan RUU itu. Dengan demikian, naskah RUU yang diajukan DPD juga sama statusnya dengan naskah RUU yang diajukan oleh DPR atau Presiden. 2.
Pengertian Prolegnas
Menurut UUP3, Prolegnas adalah instrumen perencanaan program pembentukan UU yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Namun, pada prinsipnya, Prolegnas adalah himpunan konsepsi RUU yang diprogramkan untuk dibahas dan diputuskan dalam suatu periode lima tahunan (jangka menengah) dan periode tahunan (satu tahun anggaran) yang disebut program prioritas tahunan. Prolegnas disusun berdasarkan skala prioritas program pembentukan UU dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional. Prolegnas dalam pengertian itu secara normatif adalah penyusunan daftar konsepsi RUU yang didasarkan pada delapan hal berikut sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UUP3: (1) perintah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (2) perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; (3) perintah Undang-Undang lainnya; (4) sistem perencanaan pembangunan nasional; (5) rencana pembangunan jangka panjang nasional; (6) rencana pembangunan jangka menengah; (7) rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR, DPD; dan (8) aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat.
5
Menurut UUP3 itu, Prolegnas memuat program pembentukan UU dengan menyebut judul konsepsi RUU, materi yang diatur, dan keterkaitannya dengan Peraturan Perundang-undangan lainnya. Materi yang diatur dan keterkaitannya dengan Peraturan Perundang-undangan lainnya merupakan keterangan mengenai konsepsi RUU yang meliputi: (1) latar belakang dan tujuan penyusunan; (2) sasaran yang ingin diwujudkan; dan (3) jangkauan dan arah pengaturan. Materi pengaturan ini harus telah melalui pengkajian dan penyelarasan yang dituangkan dalam bentuk Naskah Akademik. Prolegnas ditetapkan untuk jangka menengah dan tahunan berdasarkan skala prioritas pembentukan RUU. Untuk penyusunan dan penetapan Prolegnas jangka menengah lima tahunan ini dilakukan pada awal masa keanggotaan DPD. Prolegnas jangka menengah dapat dievaluasi setiap akhir tahun bersamaan dengan penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas tahunan. Penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas tahunan sebagai pelaksanaan Prolegnas jangka menengah dilakukan setiap tahun sebelum penetapan RUU tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Penyusunan ini disepakati antara DPR, Pemerintah, dan DPD serta ditetapkan dalam bentuk Keputusan DPR dalam suatu Rapat Paripurna DPR. DPD, DPR, dan Pemerintah dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas. Dasar DPD untuk mengajukan RUU di luar Prolegnas adalah: (1) untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; dan (2) keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum. Di sisi lain, dalam Prolegnas dikenal daftar kumulatif terbuka. Adanya daftar kumulatif terbuka ini membuka peluang untuk membentuk UU selain yang sudah disebut dalam daftar konsepsi RUU Prioritas tahunan yang sudah ditetapkan sebelumnya. Peluang untuk membentuk UU dimaksud dilakukan atas dasar berikut ini: (1) pengesahan perjanjian internasional tertentu; (2) akibat putusan Mahkamah Konstitusi; 6
(3) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; (4) pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah Provinsi dan/atau Kabupaten/Kota; dan (5) penetapan/pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. 3.
Pengajuan Rancangan Prolegnas DPD
Sistem kekuasaan pembentukan UU yang disebut di dalam UUD itu dielaborasi lebih lanjut dalam UUP3 dan UUMD3 sebagaimana ditafsirkan oleh MK. Dalam peraturan perundang-undangan itu disebutkan bahwa penyusunan RUU harus dilakukan dalam suatu program yang disebut Prolegnas yang disusun sedemikian rupa menurut dasar tertentu. Sebagaimana halnya dengan kewenangan DPD dalam mengajukan RUU terkait bidang-bidang yang disebut dalam konstitusi, DPD juga berwenang untuk mengajukan rancangan Prolegnas seperti halnya DPR dan Presiden. DPD seperti halnya juga DPR dan Presiden, menyiapkan rancangan Prolegnas di lingkungannya masing-masing sebelum dibicarakan bersama dalam koordinasi Badan Legislasi DPR (Baleg) untuk kemudian disepakati dan ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR. Naskah rancangan Prolegnas yang dihasilkan DPD sama kualifikasinya dengan naskah rancangan Prolegnas yang disiapkan oleh DPR dan Presiden. Karena itu, masingmasing naskah yang disusun oleh masing-masing lembaga itu patut mendapat perlakuan yang sama dalam pembahasan. Jadi, dalam penyiapan dan pembahasan rancangan Prolegnas yang berkaitan dengan bidang UU yang terkait dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah, DPR, Presiden (Pemerintah), dan DPD memiliki kewenangan yang sama. Namun, penetapan Prolegnas tentunya dilakukan dalam Rapat Paripurna DPR.
7
BAB III PROSES PENYIAPAN RANCANGAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL DAN PENINDAKLANJUTANNYA 1.
Penyiapan Rancangan Prolegnas DPD
Penyusunan dan penetapan rancangan program legislasi nasional (Prolegnas) lima tahun atau jangka menengah dilakukan pada awal masa keanggotaan DPD dan rancangan Prolegnas prioritas tahunan mulai dilakukan pada akhir tahun sembari mengevaluasi Prolegnas jangka menengah DPD jika diperlukan. Baik penyusunan rancangan Prolegnas lima tahunan maupun rancangan Prolegnas prioritas tahunan dikoordinasikan oleh Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU). Ini dilakukan dengan meminta masukan dan pandangan melalui suatu Sidang Gabungan guna menginventarisasi daftar usulan RUU yang akan disampaikan kepada DPR yang kemudian disusun sebagai rancangan Prolegnas dari DPD. Rancangan Prolegnas yang penyiapan atau penyusunannya dikoordinasikan oleh PPUU itu, dilakukan dengan mempertimbangkan usulan dari anggota DPD, masyarakat, dan/atau daerah. Khusus untuk anggota atau Alat Kelengkapan DPD, usulan dimaksud disampaikan dalam bentuk tertulis dengan menyebut judul usulan RUU disertai dengan alasan yang memuat: (1) latar belakang dan tujuan penyusunan; (2) sasaran yang ingin diwujudkan; dan (3) jangkauan dan arah pengaturan. Untuk penyusunan rancangan Prolegnas prioritas tahunan, selain menyebut judul usulan RUU dengan latar belakang/tujuan yang hendak dicapai, sasaran yang ingin diwujudkan, dan jangkauan serta arah pengaturan, juga disusun dengan memperhatikan: (1) pelaksanaan Prolegnas tahun sebelumnya; (2) tersusunnya Naskah Akademik; dan/atau (3) tersusunnya naskah usulan RUU. Panduan penyusunan rancangan Prolegnas sebagaimana dimuat dalam Lampiran A Pedoman ini. 8
Kemudian, usul rancangan Prolegnas baik lima tahunan maupun prioritas tahunan dibahas dan ditetapkan oleh PPUU lalu disampaikan dalam Sidang Paripurna untuk ditetapkan sebagai rancangan Prolegnas dari DPD. Namun, sebelum disampaikan kepada Sidang Paripurna, usulan rancangan Prolegnas itu diagendakan terlebih dahulu dalam Sidang Panmus. 2.
Penetapan dan Pengajuan Rancangan Prolegnas
Dalam Sidang Paripurna, usulan rancangan Prolegnas jangka menengah dan prioritas tahunan yang disusun oleh PPUU dapat langsung diterima tanpa perubahan, diterima dengan perubahan, atau ditolak. Jika diterima dengan perubahan, naskah rancangan Prolegnas diperbaiki oleh PPUU. Setelah diperbaiki tidak diperlukan Sidang Paripurna untuk menerima atau menolak perbaikan dimaksud. Namun, jika ditolak, naskah usulan rancangan Prolegnas dikembalikan kepada PPUU dan Sidang Paripurna akan dilangsungkan kembali untuk menerima atau menolak hasil perbaikan dimaksud. Setelah usulan rancangan Prolegnas diputuskan dan ditetapkan sebagai rancangan Prolegnas DPD dalam Sidang Paripurna, Pimpinan DPD kemudian menyampaikan rancangan Prolegnas dimaksud kepada Pimpinan DPR untuk diteruskan kepada Baleg sebagaimana diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR dan Peraturan Tata Tertib DPD. Naskah rancangan Prolegnas dimaksud tidak dipandang sebagai masukan DPD kepada DPR melainkan sebagai rancangan Prolegnas DPD yang setara dengan rancangan Prolegnas DPR dan Pemerintah. Pimpinan DPD menyampaikan surat kepada Pimpinan DPR tentang Tim Kerja (Timja) dari Alat Kelengkapan DPD (PPUU) yang ditugaskan DPD untuk membahas rancangan Prolegnas itu di dalam rapat Baleg bersama dengan Timja/Alat Kelengkapan DPR dan Pemerintah. Untuk rancangan Prolegnas prioritas tahunan, rancangan Prolegnas DPD itu sudah diterima DPR (Baleg) paling lambat dua puluh hari kerja dalam masa sidang sebelum dilakukan penyusunan Prolegnas.
9
Adapun bagan alur penyiapan, penetapan, dan pengajuan rancangan Prolegnas DPD dimuat dalam Lampiran B pedoman ini. 3.
Tindak Lanjut Rancangan Prolegnas DPD: Pembahasan Bersama Baleg DPD melalui Timja yang diputuskan, membahas rancangan Prolegnas bersama Pemerintah dan DPR yang siap dengan rancangan Prolegnasnya masing-masing dalam rapat Baleg. Rancangan Prolegnas dari DPD sama derajatnya dengan rancangan Prolegnas dari DPR dan Presiden. Setelah pembahasan selesai, Baleg menyampaikan hasil kesepakatan pembahasan dari ketiga lembaga negara ini kepada Pimpinan DPR untuk diagendakan dalam Rapat Paripurna DPR. Dalam Rapat Paripurna DPR inilah Prolegnas diputuskan dan ditetapkan. Adapun bagan alur penyusunan Prolegnas di DPR dimuat dalam Lampiran C pedoman ini (sebagaimana tafsir Putusan MK).
4. Penerimaan Prolegnas dari DPR Proses penyusunan usulan RUU berawal sejak diterimanya Prolegnas dari DPR oleh Pimpinan DPD yang kemudian menginformasikan hal tersebut kepada Rapat Panmus dan Sidang Paripurna. Dari banyak ragam topik konsepsi RUU dalam Prolegnas yang disampaikan DPR kepada DPD, tidak selalu dapat ditentukan secara jelas Komite mana yang akan menyiapkan RUU yang berasal dari DPD. Dalam situasi seperti ini, jika suatu topik usulan RUU tidak masuk ke dalam bidang tugas Komite tertentu, usulan RUU dimaksud disiapkan oleh PPUU. Adapun bagan alur penyusunan RUU yang berasal dari DPD berdasarkan Prolegnas sebagaimana Lampiran D pedoman ini. 5. Pengajuan RUU di Luar Prolegnas DPD, DPR, dan Pemerintah dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas. Dasar DPD untuk mengajukan RUU di luar Prolegnas adalah: (1) untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; dan 10
(2) keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum. Usulan RUU di Luar Prolegnas ini dapat diajukan oleh masyarakat, Anggota DPD, komite, Panitia Perancang Undang-Undang, atau gabungan Alat Kelengkapan. Usul tersebut disampaikan secara tertulis kepada Pimpinan Panitia Musyawarah dengan dilengkapi lampiran berupa:
(1) latar belakang dan tujuan penyusunan; (2) sasaran yang ingin diwujudkan; (3) jangkauan dan arah pengaturan; (4) kesesuaian dengan tugas dan wewenang DPD; dan (5) daftar nama dan tanda tangan pengusul. Selanjutnya, Panitia Musyawarah menentukan Alat Kelengkapan/gabungan Alat Kelengkapan yang berkompeten untuk menindaklanjuti. Alat Kelengkapan/gabungan Alat Kelengkapan yang ditunjuk oleh Panitia Musyawarah menelaah apakah usul rancangan undang-undang memenuhi ketentuan/syarat RUU di luar Prolegnas. Dalam hal usul rancangan
undang-undang
memenuhi
ketentuan/syarat
pimpinan
Alat
Kelengkapan/gabungan Alat Kelengkapan menyampaikan usul tersebut kepada Panitia Musyawarah untuk diagendakan pengambilan keputusan di Sidang Paripurna. Adapun bagan alur pengusulan RUU di luar Prolegnas sebagaimana Lampiran E pedoman ini.
11
BAB IV PROSES PENYUSUNAN RUU A. Pemahaman Dasar RUU dan Naskah Akademik 1.
Pemahaman Dasar RUU
Sebelum menyusun naskah RUU, pemahaman tentang hakekat RUU adalah hal yang penting. Untuk itu, di bawah ini dipaparkan tentang konsepsi dasar RUU. a.
RUU Sebagai Rancangan Kebijakan Publik RUU pada hakekatnya adalah suatu rancangan kebijakan publik yang dituangkan ke dalam suatu bentuk kaedah hukum yang perumusannya dilakukan menurut cara dan kaedah tertentu. Kebijakan publik itu disusun sedemikian rupa dalam suatu kerangka hukum untuk mencapai maksud tertentu dengan menggunakan sumber daya, melibatkan institusi pemerintah, masyarakat, dan individu. Dalam hubungan ini, penting untuk selalu menyadari peran dan fungsi negara dan pemerintah -lewat pemangku jabatan dan institusinya- peran masyarakat, individu, hubungannya dengan peran negara dan pemerintah, penggunaan alokasi sumber daya, dan segala faktor hukum dan non-hukum yang melingkupinya. Untuk itu, dalam menyusun RUU siapa pihak yang akan diatur, siapa pihak yang diberi peran untuk mengatur (apa kewenangannya;
seberapa
besar/kecil
kewenangan
itu;
dari
mana
sumber
pendanaannya) dan bagaimana itu semua berinteraksi untuk mencapai maksud dibentuknya kebijakan itu sebagaimana termaktub di dalam RUU itu adalah suatu yang esensial.
b.
Sumber Materi Muatan dan Cakupan Substansi RUU 1) RUU yang diajukan DPD adalah RUU yang sumber materi muatannya bisa berasal dari UUD, Ketetapan MPR, UU lain, tindak lanjut putusan MK, rencana strategis DPD, atau pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat sesuai dengan bidang kewenangan yang diberikan oleh UUD dan UUMD3. Memahami karakter RUU dari sumber dan cakupan materinya adalah sangat penting. Ini berguna untuk menentukan sumber legalitas dan kewenangan yang diberikan UUD, Ketetapan 12
MPR atau UU lain kepada DPD untuk mengajukan suatu RUU. Dalam hubungan ini pula, dengan memahami sumber legalitas, DPD dapat menghindari penyusun RUU yang bisa bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi atau bertentangan dengan kewenangannya. 2) RUU yang diajukan DPD dapat disusun dengan ruang lingkup yang luas atau sebaliknya. RUU yang memiliki ruang lingkup yang luas biasanya akan banyak memberi delegasi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah atau kepada UU lain untuk mengatur hal-hal yang lebih spesifik. Sementara itu, jika memilih untuk menyusun RUU yang lebih spesifik membuka kemungkinan lebih banyak RUU yang perlu disusun. Ini tentu akan membawa konsekuensi terhadap penggunaan sumber daya yang lebih besar dan waktu penyusunan yang lebih panjang. Di sisi lain, memilih apakah akan menyusun RUU dengan cakupan yang luas atau RUU dengan ruang lingkup yang lebih spesifik akan menentukan bagaimana RUU itu kelak mengatur aspek-aspek detil. Menentukan ruang lingkup terutama jika RUU yang diusulkan dipecah ke dalam beberapa RUU- juga berguna dalam menghindari terjadinya tumpang tindih antara satu RUU dengan RUU lain terutama pada topik yang beririsan.
c.
Pendekatan Dalam Menentukan Muatan RUU Suatu RUU sesungguhnya dibentuk dengan setidaknya menggunakan dua pendekatan pokok: (Ann Seidman et.al. 2000).
1
Dua pendekatan itu seperti di bawah
ini. 1) Problem solving (pemecahan masalah). Menyusun RUU dengan model pendekatan ini dilakukan untuk mengatasi masalah yang ada sekarang, potensi untuk menjadi masalah, atau yang dapat diperkirakan sebagai masalah di waktu yang akan datang; dan 2) Ends-Means (menetapkan tujuan di awal pembentukan RUU dan menyusun cara untuk mencapainya). Menyusun RUU dengan model pendekatan ini dimotifasi oleh
1
Ann Seidman et.al Dalam bukunya LEGISLATIVE DRAFTING FOR DEMOCRATIC SOCIAL CHANGE: A MANUAL FOR DRAFTERS (2000) menyebutkan ada tiga pendekatan. Dua pendekatan tersebut di atas dan pendekatan ketiga adalah Incrementalism. 13
adanya tujuan (ends) tertentu yang hendak diraih sementara substansi RUU adalah media dan cara (means) untuk mencapai tujuan itu.
Perbedaan kontras dari keduanya adalah yang pertama memulai langkah menyusun RUU dengan tidak terlebih dahulu menetapkan tujuan tertentu secara spesifik kecuali hanya mencari penyelesaian masalah. Sementara yang kedua adalah kebalikan dari yang pertama. Memulai menyusun RUU dengan menetapkan tujuan yang hendak dicapai di depan lalu mencari cara bagaimana mencapainya. Namun, dalam praktik, pendekatan pertama dan kedua sering kali bercampur. Oleh karena itu, memilih pendekatan dalam penyusunan RUU adalah bagian yang penting dalam menentukan out-put dari RUU itu. Ini karena dari pilihan pendekatan inilah ditentukan motif /tujuan/maksud dibentuknya RUU. Motif/tujuan/maksud RUU secara naratif dipaparkan di dalam Naskah Akademik dan pada bagian Penjelasan Umum kelak setelah RUU itu menjadi UU.
d.
Preferensi Ideologis Dalam hampir setiap RUU baik itu bermuatan kebijakan yang luas atau sempit; baik itu yang bersumber atau ditentukan dalam UUD atau sumber lain; baik itu disusun dengan menggunakan pendekatan ends-means atau problem solving, selalu ada muatan ideologis yang terkandung di dalam batang tubuh RUU itu. Muatan ideologis di sini dimaksudkan sebagai suatu preferensi moral tentang apa yang baik dan buruk atau pilihan nilai-nilai ideal yang bersumber dari pandangan hidup atau kepercayaan, baik yang disebut secara normatif dalam hukum dasar atau tidak. Preferensi ini sering kali baik disengaja atau tidak mewarnai cara berpikir dan tujuan yang hendak diraih lewat RUU. Juga, ini mempengaruhi cara pandang dalam melihat realitas masalah sosial, cara mengatasinya, dan apa tujuan yang harus diraih dari setiap RUU. Persoalannya kemudian pilihan moral ini berpotensi besar menjadi konservatisme negatif atau sebaliknya progressivisme negatif. Untuk yang pertama, ini diwujudkan dalam bentuk melestarikan tatanan, struktur, masyarakat dan negara serta sistem sosial, politik, ekonomi, dan budaya yang melingkupinya walau mungkin jika 14
ditelaah lebih dalam- justru menghambat kemajuan. Konservatisme seperti ini biasanya resisten terhadap pembaruan. Padahal, pembaruan sering kali dibutuhkan di negaranegara yang mengalami transisi menuju demokrasi dari otoritarianisme. Sebaliknya, untuk yang kedua, ini diwujudkan dalam bentuk menolak setiap bentuk tatanan yang sudah mapan walau mungkin -jika ditelaah lebih dalam- tatanan dimaksud sesungguhnya memang perlu dilestarikan atau hanya perlu diadaptasi atau disesuaikan pada unsur-unsur yang tidak elementer, tanpa mengubah dasar yang membentuk tatatan dimaksud. Untuk itu, mempertimbangkan dan menentukan apa pilihan ideologis yang terkandung di dalam RUU yang diusulkan menjadi bagian esensial dalam menentukan materi yang diatur. e.
Analisis Dampak Semua bentuk perundang-undangan yang disusun dengan menggunakan pendekatan apapun memiliki tujuan tertentu yang hendak diraih dan pasti membawa dampak tertentu baik positif atau negatif. Oleh karena itu, salah satu substansi pokok dalam menyusun usulan RUU adalah melakukan evaluasi sebelum peristiwa yang diperhitungkan akan terjadi jika RUU itu diberlakukan. Ini dilakukan misalnya dengan mengkalkulasi biaya dan manfaat ekonomi serta biaya dan manfaat sosial langsung atau tidak langsung akibat dari pelaksanaan UU itu kelak. Evaluasi model ini berguna juga untuk menentukan siapa pihak-pihak yang berpotensi untuk diuntungkan dan sebaliknya siapa pihak-pihak yang dirugikan. Selain itu, analisis dampak ini berguna juga untuk mengestimasi apa keuntungan dan kerugian RUU ini bagi isu-isu pokok dalam menjaga kelangsungan negara demokratis atau kemajuan otonomi daerah dan masyarakat di daerah. Ini termasuk isu-isu seperti hak asasi manusia/human security, jender, kelompok rentan, dan kelompok minoritas. Juga isu lingkungan hidup dan korupsi. Biaya ekonomi adalah segala pengeluaran langsung atau tidak langsung untuk dan akibat pelaksanaan UU. Ini seperti pengeluaran dari dana negara (APBN/APBD) atau masyarakat. Biaya ekonomi dapat juga berupa hilangnya kesempatan untuk 15
mendapatkan pendapatan (opportunity lost). Sedangkan biaya sosial adalah semua dampak sosial yang tidak diinginkan. Keuntungan ekonomi adalah segala pemasukan finansial langsung tidak langsung kepada pos pendapatan negara atau masyarakat. Sementara itu, manfaat sosial adalah segala dampak sosial yang diinginkan seperti tambahan
kemajuan
di
berbagai
bidang,
kedamaian,
atau
tambahan
kesejahteraan/pengurangan kemiskinan.
f.
Efektifitas Implementasi Memastikan agar RUU terimplementasi secara efektif sejak diundangkan untuk jangka waktu yang lama sampai kemudian ada kebutuhan untuk mengganti atau mengubahnya adalah hal krusial. Pada prinsipnya, UU dilaksanakan oleh dua pihak implementing agencies (pejabat, badan-badan pemerintah, dan badan-badan sistem peradilan) dan role occupants (masyarakat) (Ann Seidman et.al 2000). Oleh karena itu, urusan memastikan implementasi UU adalah urusan menjelaskan mengapa pihak-pihak dimaksud mau atau tidak mau berbuat sedemikian rupa sebagaimana yang dituntut oleh UU (Ann Seidman et.al 2000). Misalkan, suatu RUU mengatur kewenangan dan tugas-tugas tertentu kepada suatu lembaga guna mencapai maksud dibentuknya RUU. Maka, memastikan apakah lembaga itu akan menjalankan kewenangannya sebagaimana ditentukan adalah memastikan tentang bagaimana: 1) lembaga itu termasuk masing-masing individu yang terlibat di dalamnya mendapat dukungan yang dibutuhkan untuk melaksanakan kewenangan dan tugasnya; 2) masing-masing
individu
mengerti
dan
mampu
menjalankan
kewenangannya; 3) imbalan atau insentif yang pantas bagi individu atas hal-hal yang harus dlakukannya; 4) proses pengambilan keputusan di lembaga itu dapat mendukung terlaksananya fungsi lembaga; dan akhirnya memastikan para pihak terkait memiliki pola pikir yang sejalan dengan maksud dan tujuan dalam mengimplementasikan fungsi dan kewenangan lembaga itu (Ann Seidman et.al 2000). 16
Sering ada kesalahpahaman mendasar dari para penyusun RUU dalam memastikan implementasi efektif, yakni melekatkan semua bentuk perintah dan larangan dengan ancaman pidana. Pihak-pihak yang diatur tidak selamanya mengikuti perintah dan larangan UU karena adanya ancaman. Ancaman pidana memang perlu dibuat tetapi setelah mempertimbangkan aspek-aspek mengapa pihak-pihak dimaksud mau atau tidak mau berbuat sedemikian rupa seperti disebutkan di atas. Termasuk dalam hal ini mempertimbangkan kesiapan sistem hukum dan peradilan pidana dalam merespon setiap bentuk penciptaan kriminalisasi baru atas suatu perbuatan.
g.
Peminimalisasian Potensi Korupsi Setiap RUU selalu memuat kewenangan atau kekuasaan kepada badan atau pejabat negara baik itu meneguhkan kewenangan yang sudah ada atau menambah dengan kewenangan yang baru. Setiap pemberian kekuasaan/kewenangan selalu menimbulkan peluang baru bagi tindakan koruptif. Sementara di sisi lain, jika kewenangan /kekuasaan tidak diberikan kepada badan/pejabat pemerintah, maksud dan tujuan pembentukan RUU tidak akan tercapai. Sebagai sebuah bentuk kejahatan, korupsi adalah kejahatan khusus yang lahir dari paradok ini. Untuk itu, menilai bagaimana mekanisme transparansi, model akuntabilitas, dan pengawasan pelaksanaan kewenangan/kekuasaan tadi dimuatkan dalam RUU adalah kunci penting. Jadi, walau korupsi dapat timbul karena isi suatu UU namun dapat pula dicegah dengan UU. Beberapa cara untuk mempersempit peluang korupsi antara lain seperti berikut ini: (1) memperkecil ruang diskresi pejabat atau badan pemerintah dalam memutus atau tidak memutus sesuatu. Walau ini juga mengandung akibat plus/minus, namun secara umum diskresi yang luas adalah manifestasi kekuasaan yang besar dan kekuasaan yang besar - seperti yang sudah dipahami bersama - cenderung koruptif; (2) dalam teks norma, dihindari penggunaan kata-kata -yang berhubungan dengan pelaksanaan kewenangan- bermakna kabur dan ambigu. Ini menimbulkan multi interpretasi. Pelaksana kewenangan tentu cenderung akan memilih interpretasi yang menguntungkannya; dan 17
(3) pelaksana
kewenangan
dalam
memutus
suatu
tindakan
harus
melakukannya sedemikian rupa sehingga aspek transparan dan akuntabilitas terjunjung. Dalam memutuskan untuk menolak atau menerima permohonan izin misalnya, pengaturan syarat-syarat yang dapat diverifikasi sehingga publik dapat menilai apakah suatu putusan itu fair atau tidak secara terbuka penting. 2. Pemahaman Aspek Teknis RUU
Pemahaman konsep kunci tentang Teknis Peraturan Perundang-undangan sangat penting. Ini karena RUU disusun sedemikian rupa dengan mengikuti kebiasaan bahkan aturan tertulis yang rigid sebagaimana diatur di dalam UUP3. Oleh karena itu, menyusun bagian-bagian dari RUU seperti bab, bagian, paragrap, atau pasal demi pasal sesuai dengan kaidah teknis sebagaimana diatur di dalam UUP3 itu adalah suatu keharusan. Ini seperti aturan tentang formalitas bentuk UU sebagaimana telah dimuatkan di dalam Lampiran UUP3 dan asas pembentukan suatu UU. Asas pembentukan UU dimaksud adalah: (1) kejelasan tujuan; (2) kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; (3) kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; (4) dapat dilaksanakan; (5) kedayagunaan dan kehasilgunaan; (6) kejelasan rumusan; dan (7) keterbukaan.
Ketentuan teknis di dalam UUP3 itu tidak akan semua dipaparkan dalam naskah ini, kecuali sebagaimana disebut di bawah ini. Namun, hal-hal lain yang tidak dimuat di dalam UU itu namun relevan untuk diketahui dipaparkan juga. a.
Prinsip Pengelompokan dan Penataurutan Kumpulan norma dalam RUU tersebar ke dalam banyak bab, bagian, paragrap, atau pasal dan ayat serta tersusun tidak secara acak melainkan dengan alur pengelompokan tertentu. Maksud utama pengelompokan adalah untuk memudahkan pengguna UU, termasuk penegak hukum dalam memahami dan menginterpretasikan isi UU. 18
Pengelompokan dilakukan dengan beberapa cara. Namun, prinsip utamanya adalah bagian pengaturan norma umum diletakkan setelah norma khusus. Pengaturan hal yang berkaitan disusun sedemikian rupa menurut sikuennya jika peristiwa yang diatur itu tersusun secara kronologis. Penyusunan norma ditempatkan dalam satu kelompok jika hal yang diatur memiliki kesamaan topik. Misalnya, dalam pengaturan tentang perizinan, aspek-aspek tentang perizinan dikelompokkan dalam kelompok aturan perizinan yang dimulai dari bagian umum dan ikuti pada bagian yang khusus atau bagian pengecualian. Praktik pengelompokan dalam penyusunan RUU di Indonesia umumnya dilakukan dengan mengelompokkan topik yang diatur, bukan dengan mengelompokkan pengaturan aktor. Misalnya, di dalam UU Minerba, norma-norma itu dikelompokkan ke dalam topik pengaturan tentang penguasaan minerba, kewenangan pengelolaan, wilayah pertambangan, dan seterusnya. Bukan mengelompokkan kaidah-kaidah itu ke dalam kelompok aturan tentang pemerintah pusat, menteri, kepala daerah, badan usaha, koperasi, atau individu dalam hubungannya dengan penguasaan Minerba, kewenangan pengelolaan, wilayah pertambangan, dan seterusnya. Menyusun RUU agar tertib dalam menempatkan pengelompokan dan penataurutan ini sangat penting.
b.
Prinsip Pembentukan Kalimat Seperti
halnya
pengelompokan,
penyusunan
kalimat
dilakukan
dengan
berpedoman pada kaidah tertentu. Ini juga untuk memudahkan penggunaan termasuk penegak hukum dalam melaksanakan dan menginterpretasikan isi UU. Kalimat perundang-undangan yang baik perlu disusun dengan pola kalimat aktif subjek + (kata bantu harus/wajib/dapat) + predikat (kata kerja aktif) atau subjek + dilarang + predikat (kata kerja). Pola ini dipilih untuk lebih memastikan implementasi norma itu dalam rangka mencapai maksud dan tujuan dibentuknya RUU. Dengan menyebutkan subjek di depan disusul kata bantu ‘harus’ misalnya dan predikat dalam bentuk kata kerja aktif, kalimat norma itu jelas menunjuk siapa harus melakukan apa. Jika akhirnya kalimat norma ini tidak terimplementasi, terang terlihat siapa yang harus bertangung-jawab. Seringkali kalimat perundang-undangan disusun dengan pola kalimat pasif. Kalimat seperti ini acapkali menyembunyikan subjek (objek 19
pelaku). Oleh karena itu, jika kalimat norma itu tidak terimplementasi, siapa pihak yang harus bertanggung-jawab tidak terlihat langsung.
Selain itu, memperhatikan aspek kejelasan kalimat sangat penting. Dalam menyusun RUU, penggunaan kata-kata yang ambigu dihindari. Juga, menuliskan norma dengan kalimat yang panjang dan beranak kalimat tidak dilakukan. Kata-kata yang ambigu dan kalimat yang panjang biasanya mengundang multi interpretasi. Penggunaan kata yang konsisten juga penting untuk menghindari kebingungan pemahaman. Jika dimaksudkan adalah ‘kepala daerah’ maka penggunaan kata ‘pemimpin daerah’ sebagai frasa pengganti ‘kepala daerah’ di kalimat yang lain adalah contoh ketidakkonsistenan penggunaan kata atau frasa. c.
Ketentuan Pidana Tidak semua RUU harus memuat ketentuan pidana. Jika suatu RUU memuat ketentuan pidana, itu membawa konsekuensi langsung ke sistem penegakan hukum pidana. Setiap tambahan pidana baru berarti tambahan beban langsung bagi penyidik, penuntut, pengadilan, dan dalam beberapa hal lembaga pemasyarakatan. Seperti telah disinggung pada bagian sebelumnya, kepatuhan hukum tidak selamanya didasarkan pada ada tidaknya ancaman pidana. Sementara itu, tambahan beban baru bagi sistem penegakan hukum pidana tanpa dibarengi dukungan sumber daya terhadapnya, pemuatan ketentuan pidana hanya akan membuka pintu baru bagi praktik korupsi dan peluang kesewenang-wenangan. Jika RUU harus memuatnya, menilai ketentuan dimaksud apakah mengikuti prinsip yang sudah diatur di dalam KUHP sangat penting. Selain itu, beberapa hal lain yang juga sama pentingnya adalah tentang: (1) perumusan normanya. Norma pidana yang tepat memuat dengan jelas apa perbuatan yang dilarang (actus reus) dan apa kesalahannya (mens rea) baik itu implisit atau eksplisit; (2) bentuk perbuatan-perbuatan yang dilarang. Ada perbuatan-perbuatan yang memang patut dilarang (kriminalisasi) untuk mencapai maksud dibentuk RUU. Namun, ada juga yang tidak patut. Mengkriminalisasi suatu perbuatan 20
yang hasilnya tidak akan mencapai maksud dibentuknya RUU adalah suatu kekeliruan; (3) ancaman hukumannya. Ada ragam dan tingkatan hukuman mulai dari pidana denda, kurungan, penjara, pidana mati, dan pidana tutupan (pidana tutupan ini hampir tidak pernah dipakai lagi). Ini semua adalah ragam pidana pokok. Ada juga pidana tambahan yakni pencabutan hak-hak tertentu dan perampasan barang tertentu. Ketepatan aplikasi jenis-jenis ancaman hukuman ini sangat penting termasuk juga memastikan apakah setiap bentuk perbuatan yang dilarang mendapat ancaman hukuman setimpal dengan akibat perbuatan yang ditimbulkannya.
d.
Ketentuan Peralihan Tidak semua RUU harus memuat Ketentuan Peralihan. Ketentuan ini muncul untuk menghindari kekosongan hukum dengan membuat transisi dari ketentuan lama yang akan diganti atau dihapus dihadapkan dengan ketentuan baru yang mengatur topik yang sama namun berbeda. Contoh: suatu UU baru memiliki rejim perizinan usaha pertambangan yang berbeda dengan rezim perizinan dalam UU yang digantikan. Ini seperti hal-hal menyangkut syarat-syarat yang harus dipenuhi pemohon izin sebelum izin dikeluarkan. Terhadap izin-izin yang dikeluarkan berdasarkan UU lama, tidak serta merta batal atau tidak berlaku begitu UU baru berlaku. Ini karena tidak serta merta pemohon izin dapat menyiapkan syarat-syarat berdasarkan UU yang baru. Adalah tidak adil jika pemegang izin berdasarkan UU lama langsung kehilangan izinnya karena syarat-syarat yang dimilikinya tidak lagi sesuai dengan syarat-syarat dalam UU yang baru. Untuk itu, Ketentuan Peralihan akan mengatur keberlakuan izin yang lama sampai suatu waktu tertentu untuk kemudian mengikuti rezim izin yang baru. Dalam praktik, ada suatu bentuk aturan yang terlihat seperti aturan peralihan namun sesungguhnya aturan itu adalah aturan pencabutan ketentuan lama secara “diamdiam”. Bentuk aturan itu kira-kira berbunyi: “Sejak berlakunya UU ini segala ketentuan menyangkut “suatu hal” masih tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan dalam UU ini”. Penulisan bentuk ketentuan seperti ini tidak tepat karena membuat ketidakpastian hukum. 21
3.
Sistematika RUU
Dalam UUP3, susunan dan sistematika kandungan yang harus dimuatkan ke dalam suatu RUU telah diatur sedemikian rupa. Ini diuraikan di dalam Lampiran Tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan, sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari UU tersebut. 4.
Naskah Akademik
a.
Pengertian Menurut UUP3, Naskah Akademik adalah: “… naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat.” Setiap pengajuan RUU harus disertai dengan Naskah Akademik, tidak terkecuali RUU yang berasal dari DPD. Dari pengertian itu terkandung beberapa hal: (1) Naskah Akademik adalah hasil penelitian; (2) Naskah Akademik mengkaji suatu permasalahan dalam masyarakat berikut solusi terhadapnya yang kemudian dituangkan ke dalam RUU; (3) Naskah Akademik harus dapat dipertanggung-jawabkan secara ilmiah.
Sebagaimana RUU, Naskah Akademik disusun oleh pemrakarsa yakni anggota atau Komite/PPUU sesuai dengan bidang tugas masing-masing. Penyusunan Naskah Akademik yang tidak masuk bidang suatu Komite dilakukan oleh PPUU. Naskah Akademik secara sikuen disusun terlebih dahulu sebelum naskah RUU. Ini karena Naskah Akademik berfungsi sebagai pemberi justifikasi ilmiah mengapa suatu RUU perlu disusun. Namun, dalam praktik keduanya dapat disusun simultan.
22
b.
Sistematika dan Isi Dalam UUP3, kandungan yang harus dimuatkan ke dalam Naskah Akademik dan susunan/sistematika dari Naskah Akademik telah diatur sedemikian rupa. Ini diatur dalam Lampiran tentang Teknik Penyusunan Naskah Akademik RUU, sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari UU tersebut.
B. Media Masukan Informasi Media masukan informasi adalah sarana dan forum dari mana informasi yang berkaitan dengan pelaksanaan fungsi pengajuan usulan RUU dari DPD diperoleh. Dari media masukan informasi ini, materi tentang substansi yang akan dimuatkan ke dalam Naskah Akademik dan naskah usulan RUU tersusun. Untuk mendapatkan masukan informasi dimaksud, Komite atau PPUU membuat sarana dan forum dalam bentuk berbagai kegiatan yang diselenggarakan baik di pusat maupun di daerah-daerah. Forum yang diselenggarakan di Jakarta (di pusat) adalah seperti di bawah ini. 1.
Pendapat Pemerintah Untuk
memperoleh
informasi
tentang
pendapat
pemerintah,
Komite/PPUU
mengadakan forum Dengar Pendapat, yaitu pertemuan dengan pejabat kementerian/badan pemerintah yang bidang tugasnya sesuai dengan topik RUU yang tengah disusun. Tujuan dari forum ini adalah untuk mendapatkan informasi langsung dari pihak pertama yang paham tentang materi yang akan dimuatkan dalam RUU dimaksud. Dalam forum ini, secara khusus pertanyaan-pertanyaan yang relevan untuk disampaikan, antara lain: (1) mengkonfirmasi atau memperifikasi permasalahan dan penyebab munculnya permasalahan dalam lingkup bidang tugas kementerian/badan pemerintah yang menjadi dasar disusunnya RUU; (2) jika pemrakarsa telah menyusun solusi terhadap permasalahan yang akan dituangkan ke dalam RUU, apakah pihak pemerintah melihat solusi dimaksud akan efektif dalam menanggulangi masalah; (3) apakah ruang lingkup dari materi yang diatur di dalam RUU tidak bertentangan dengan materi UU yang sedang berlaku;
23
(4) apakah ada kemungkinan dampak baik positif atau negatif dari solusi yang akan dimuatkan aturannya dalam RUU setidaknya dalam lingkup bidang tugas kementerian/badan pemerintah dimaksud; (5) jika usulan RUU kelak menjadi UU, apakah kementerian/badan pemerintah terkait siap mengimplementasikan materi yang diatur dengan menimbang ketersediaan sumberdaya dan aspek-aspek lain yang relevan dalam mewujudkan isi RUU itu; (6) jika RUU itu memberikan kewenangan tambahan kepada kementerian/badan pemerintah, apakah kewenangan dimaksud tidak membuka pintu baru bagi praktik korupsi; dan (7) apakah aspek-aspek teknis sebagaimana diatur di dalam UUP3 telah dipatuhi dalam RUU.
2.
Pendapat Masyarakat Selain memperoleh informasi dari sumber pemerintah, Komite/PPUU harus menyerap informasi/aspirasi di masyarakat. Media masukan informasi dari masyaraat dapat melalui forum Dengar Pendapat Umum, Diskusi Kelompok Terarah (Focus Group Discussion), dan lain-lain. a. Dengar Pendapat Umum Dengar Pendapat Umum adalah forum dimana Komite atau PPUU bertemu dengan kelompok-kelompok masyarakat, tokoh-tokoh masyarakat, atau pakar yang memiliki keahlian dan pengalaman yang relevan dengan materi yang diatur dalam RUU. Tujuan dari SDPU ini adalah untuk mendapat bahan masukan dari masyarakat (role occupants) dan pandangan ahli terhadap kaidah-kaidah yang dimuat di dalam RUU. Dalam forum ini, masukan informasi menyangkut hal-hal berikut dapat diperoleh: (1) perspektif masyarakat terhadap materi RUU baik berupa keinginan, persetujuan, kesiapan, kendala implementasi atau penolakan terhadap semua atau sebagian isi dari RUU; dan (2) persektif pakar yang melihat dari sisi ilmu yang relevan apakah materi RUU ini jika kelak berlaku akan mencapai maksud pembentukannya. b. Diskusi Kelompok Terarah 24
Di luar aktifitas sebagaimana dipaparkan di atas, Komite atau PPUU perlu mengadakan Diskusi Kelompok Terarah (DKT) yang melibatkan pers dan kelompok masyarakat atau ahli lain yang belum terjangkau dalam forum sebelumnya. Tujuannya adalah untuk mempertajam temuan-temuan dan analisis atau mengumpulkan perspektif lain dalam forum yang sudah dibuat terdahulu. DKT juga bertujuan untuk memperluas daya serap aspirasi yang sebelumnya melalui forum Dengar Pendapat Umum yang lebih bersifat individual, menjadi diharapkan mencerminkan aspirasi publik yang lebih luas. c. Sumber Lain Selain forum dan kegiatan disebut di atas, Pemrakarsa RUU mendapat masukan informasi dari tim pendukung yang terdiri dari tenaga/tim ahli, perancang undang-undang, dan staf sekretariat jenderal. Selain itu, pemrakarsa juga perlu melakukan penelitian pustaka, penelitian lapangan, dan diskusi/konsultasi dengan para pakar/narasumber yang lebih paham penelitian lapangan.
C. Pembagian Tugas Penyusunan RUU Tugas penyusunan usulan RUU dapat dilakukan melalui pintu Komite atau PPUU. 1.
Komite Komite melakukan penyusunan, pembahasan dan penetapan usulan RUU sesuai dengan bidang tugasnya sebagaimana ditugaskan oleh Sidang Paripurna. Kemudian, usulan RUU yang telah disiapkan dan ditetapkan oleh Sidang Paripurna Komite disampaikan oleh Pimpinan Komite kepada Pimpinan PPUU untuk dilakukan harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi. Setelah dilakukan harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi, usulan RUU dimaksud dikembalikan kepada Komite. Komite kemudian menyampaikan usulan RUU untuk ditetapkan dalam Sidang Paripurna dengan terlebih dahulu diagendakan dalam Panmus.
2.
PPUU PPUU melakukan penyusunan, pembahasan, dan penetapan usul RUU yang telah ditugaskan oleh Sidang Paripurna untuk topik RUU yang tidak masuk ke dalam salah satu 25
bidang tugas Komite. PPUU ketika menyiapkan usulan RUU secara inherent melakukan proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan. Setelah Sidang Paripurna PPUU memutuskan dan menetapkan usulan RUU, PPUU menyampaikan usulan RUU dimaksud untuk ditetapkan dalam Sidang Paripurna dengan terlebih dahulu diagendakan dalam Panmus. 3.
Anggota DPD Satu atau beberapa orang anggota DPD dapat mengajukan usulan RUU, namun anggota tidak melakukan penyusunan RUU secara mandiri. Usul RUU yang berasal dari anggota DPD disampaikan secara tertulis kepada pimpinan Komite terkait bidang tugas yang sesuai dengan substansi usulan RUU. Surat dimaksud disertai dengan lampiran berupa latar belakang, tujuan, pokok pikiran, daftar nama, asal provinsi, dan tanda tangan pengusul. Komite dapat menolak usulan RUU ini dengan dasar substansinya tidak sesuai dengan fungsi, tugas, hak, dan wewenang DPD dan/atau surat tidak melampirkan latar belakang, tujuan, pokok pikiran, daftar nama, asal provinsi, dan tanda tangan pengusul. Jika usulan RUU diterima, Komite menindaklanjuti penyusunannya. Komite atau Anggota DPD dapat juga menerima usulan RUU yang berasal dari masyarakat atau daerah. Untuk usulan RUU yang berasal dari masyarakat dan daerah ini, pemrakarsa terlebih dahulu mengajukan permohonan penyusunan kepada Sidang Paripurna dengan disertai penjelasan mengenai konsepsi pengaturan RUU yang meliputi: (1) latar belakang dan tujuan penyusunan; (2) sasaran yang ingin diwujudkan; (3) jangkauan dan arah pengaturan; dan (4) kesesuaian dengan tugas dan wewenang DPD. Apabila permohonan penyusunan usulan RUU yang berasal dari masyarakat atau daerah ini tidak mendapatkan persetujuan, usulan RUU tersebut tidak dapat diajukan kembali pada masa sidang tersebut.
26
D. Proses Penyusunan RUU Oleh Komite/PPUU 1. Penyiapan Proses penyusunan RUU oleh Komite/PPUU berlangsung dalam beberapa tahapan. a.
Penilaian Awal Komite/PPUU mencermati konsepsi RUU yang masuk dalam daftar Prolegnas tahunan yang baru ditetapkan. Dari pencermatan ini, Komite/PPUU melakukan penilaian (assesment) adakah konsepsi RUU dari daftar Prolegnas tahunan yang substansinya masuk dalam bidang tugas Komite/PPUU. Jika ada, apakah Komite/PPUU perlu menjadikan konsepsi RUU itu sebagai usulan RUU Alat Kelengkapan terkait atau sebaliknya. Dengan mengacu pada hal-hal yang harus dijelaskan untuk menjustifikasi perlu tidaknya pembentukan suatu RUU sebagaimana ditentukan dalam sistematika Naskah Akademik, dalam tahap penilaian awal ini, Komite/PPUU melakukan diskusi kelompok terarah dan RDP atau RDPU. Ini dapat dilakukan di pusat atau di daerah. Hasil penilaian ini menjadi dasar apakah Alat Kelengkapan akan memutuskan untuk menyiapkan konsepsi RUU dimaksud sebagai usulan RUU atau tidak. Walaupun suatu konsepsi RUU terkait bidang tugas Alat Kelengkapan masuk dalam Prolegnas, tidak berarti Alat Kelengkapan harus menyiapkan usulan RUU jika alasan perlu tidaknya atau urgensi pembentukan RUU itu tidak dapat dijustifikasi melalui penilaian awal ini.
b.
Penetapan Tim Kerja Jika Rapat Pleno Alat Kelengkapan menetapkan bahwa suatu konsepsi RUU tertentu dijadikan sebagai RUU yang akan diusulkan, Rapat Pleno Alat Kelengkapan menetapkan Timja yang bertanggung-jawab menyiapkan Naskah Akademik dan Naskah RUU dimaksud dan melaporkan perkembangan penyusunan kedua naskah itu kepada Pimpinan Alat Kelengkapan dan Rapat Pleno Alat Kelengkapan.
c.
Perencanaan Kerja Timja melakukan menyusun rencana garis besar (RGB) pelaksanaan penyusunan RUU yang memuat tentang aspek-aspek penting yang perlu ditetapkan terlebih dahulu sebelum pelaksanaan penyusunan dilakukan. Ini termasuk penetapan jadwal 27
kerja,
tujuan yang hendak dicapai, serta tahapan-tahapan kegiatan yang harus dilaksanakan untuk mencapai tujuan itu. Timja juga menentukan kriteria dan menyeleksi Tim Ahli untuk membantu Timja dalam menyiapkan substansi Naskah Akademik dan merancang (drafting) materi RUU ke dalam struktur RUU. d. Penyiapan Naskah Akademik Proses penyiapan Naskah Akademik adalah proses penyiapan konsepsi tertulis yang tersusun secara sistematis tentang alasan rasional yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah tentang perlunya pembentukan RUU. Proses penyiapan Naskah Akademik pada dasarnya adalah proses untuk: (1) menemukan dan menyusun secara sistematis tentang alasan perlunya pembuatan RUU dengan menunjukkan permasalahan yang hendak diatasi dan solusi yang diambil atau tujuan spesifik yang hendak diraih; (2) menyusun kerangka dan kajian teoretis dan praktik empiris, perkembangan pemikiran, serta implikasi sosial, politik, ekonomi, dan keuangan negara akibat dari pengaturan yang akan dimuatkan ke dalam RUU ; (3) mengevaluasi dan menganalisis peraturan perundangundangan terkait. Ini menyangkut tentang kondisi hukum yang ada, keterkaitan RUU ini dengan Peraturan Perundang-undangan lain dan menuliskan bahwa RUU dimaksud sejalan dan tidak saling tumpang tindih dengan UU yang sedang berlaku; (4) menyusun landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis sebagai justifikasi atau fondasi dari RUU yang sedang disusun; (5) menentukan jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan dari RUU yang sedang disusun. Dalam proses penyusunan Naskah Akademik ini terlihat bahwa penyusunan RUU harus dilakukan dengan kajian komprehensif dan mendalam. Ini karena validitas suatu RUU tergantung pada kualitas Naskah Akademiknya. Adapun, sistematika Nasah Akademik dapat merujuk Lampiran UUP3 tentang Teknik Penyusunan Naskah Akademik RUU. Sementara itu, penyiapan Naskah Akademik dilakukan dalam tahapan-tahapan yang disebut dalam angka 3 Sub Bab D di bawah ini. 28
2. Penyusunan Draf Naskah Akademik Pelaksanaan penyusunan rancangan awal Naskah Akademik/RUU dilakukan berikut ini. 1) Studi Pendahuluan Dalam tahap ini, Timja merumuskan pokok-pokok pikiran yang akan dituangkan ke dalam Naskah Akademik sebagai dasar perlunya penyusunan RUU. Timja dapat di samping dapat melakukan SDP atau SDPU, juga mengundang nara sumber atau pihak-pihak lain yang memiliki kompetensi pada bidang yang menjadi topik RUU. 2) Pendalaman dan Studi Empirik Dalam tahap ini, Timja melakukan SDP, SDPU, rapat konsultasi, atau diskusi kelompok terarah untuk semakin mempertajam pokok-pokok pikiran yang sudah dirumuskan dalam tahap studi pendahuluan. Timja juga dapat memperkuat pemahaman dengan melakukan studi empirik yang dibantu oleh Tim ahli. 3) Penulisan Rancangan Naskah (draft) Timja menuangkan substansi dari hasil kegiatan pendalaman ke dalam Naskah Akademik/RUU sebagai draft awal. Naskah awal ini kemudian dibahas dan dimatangkan secara internal (uji sahih internal) sebelum disampaikan dalam forum uji sahih publik di daerah. Dalam uji sahih yang dilakukan di Jakarta ini, Timja dapat mengundang nara sumber atau lembaga swadaya masyarakat yang kompeten dalam bidang yang menjadi topik RUU. 4) Studi Referensi Bila diperlukan, dalam rangka penyusunan draf Naskah Akademik, dapat dilakukan Studi Referensi ke Luar Negeri. Draf Naskah Akademik yang telah disusun bisa jadi berubah. Pemikiran-pemikran yang ada dalam Naskah Akademik berubah pada kesempatan proses perubahan RUU DPD. Dalam
hal
ini,
antara
Naskah
Akademik
melengkapi/menyempurnakan.
29
dan
RUU
terjadi
proses
saling
3. Penyusunan Naskah Awal RUU Proses penyusunan Naskah RUU adalah proses memindahkan isi Naskah Akademik ke dalam kalimat-kalimat normatif yang tersusun dalam sistematika/kerangka seperti judul, pembukaan, batang tubuh, penutup, penjelasan, lampiran (jika diperlukan); struktur dan pengelompokan norma seperti bab, bagian, paragraf, pasal serta ayat; dan format tertentu sebagaimana diatur di dalam bagian Lampiran UUP3. Menyusun normanorma dimaksud disebut juga merancang peraturan perundang-undangan atau legislative drafting. Proses penyusunan Naskah RUU dengan demikian adalah proses untuk: (1) menentukan judul yang tepat bagi RUU; (2) menentukan dan menyusun bagian Pembukaan RUU yang memuat frasa Dengan Rahmat Tuhan Yang Maha Esa; jabatan pembentuk peraturan perundang-undangan; konsiderans; dasar hukum; dan diktum; (3) menentukan dan menyusun bagian Batang Tubuh RUU yang memuat ketentuan umum; materi pokok yang diatur; ketentuan pidana (jika diperlukan); ketentuan peralihan (jika diperlukan); ketentuan penutup’ (4) menentukan Penutup RUU; (5) menyusun Penjelasan RUU; dan (6) menentukan apakah RUU memuat lampiran dan memuatkannya jika diperlukan. Dalam bagian Lampiran UUP3 telah diatur sedemikian rupa teknis perancangan ini. Timja dibantu Tim Ahli mengikuti petunjuk dan aturan sebagaimana dimuat. Timja dibantu Tim Ahli dapat memulai merancang naskah RUU sembari menyelesaikan Naskah Akademik. Pekerjaan penyiapan dan penyusunan Naskah Akademik dan naskah RUU ini dapat dilangsungkan simultan. Namun argumentasi dasar perlunya RUU itu harus terlebih dahulu selesai dituangkan dalam Naskah Akademik. Berdasarkan draf Naskah Akademik, Tim Ahli menyusun naskah awal RUU. Setelah naskah awal tersebut selesai, Tim Ahli menyerahkan kepada Tim Kerja (Timja) 30
untuk dibahas. Timja dalam pembahasan naskah awal RUU, bila diperlukan, dapat menghadirkan narasumber dari luar. Hasil pembahasan Timja dikonsolidasikan oleh Tim Ahli dan menjadi masukan untuk penyempurnaan naskah awal RUU menjadi draf RUU. Namun demikian, dalam praktenya proses tersebut dapat berlangsung secara berulang dalam rangka penguatan isi muatan RUU. 4. Penyempurnaan Naskah RUU a. Uji Sahih Publik Naskah awal dari Naskah Akademik dan Naskah RUU diuji sahih melalui beberapa seminar di perguruan tinggi yang ditunjuk di tiga bagian kawasan Indonesia, barat, tengah, dan timur. Dari hasil uji sahih ini, Timja dibantu dengan tim ahli melakukan revisi terhadap kedua naskah awal dimaksud. Hasil uji sahih dilaporkan oleh Timja kepada Rapat Pleno Komite. b. Penyempurnaan Oleh Tim Ahli dan Timja Timja bersama Tim Ahli membahas masukan yang diperoleh dari proses uji sahih sampai menghasilkan konsep naskah Naskah Akademik dan RUU yang disepakati/disempurnakan. c. Ulasan dari Pakar yang Relevan (Peer Review) Naskah Akademik dan RUU yang telah disempurnakan pada huruf b. dimintakan masukan dan review kepada pakar yang relevan dalam forum Dengar Pendapat Umum. d. Penyusunan Draf Akhir Berdasarkan masukan dari pakar sebagaimana huruf c. Timja bersama Tim Ahli menyempurnakan Naskah Akademik dan draf RUU dan menyusun draf akhir. Apabila diperlukan, pakar pada huruf c. dapat dihadirkan kembali untuk memberikan masukan dan review akhir. 5. Pengesahan Pada Tingkat Alat Kelengkapan a. Pendistribusian Draf Akhir Naskah Akademik dan RUU 31
Draf akhir Nasah Akademik dan RUU didistribusikan kepada Komite/PPUU untuk dibahas. b. Pembahasan Oleh Komite/PPUU Komite/PPUU membahas Naskah Akademik dan RUU tersebut bersama Timja dan Tim Ahli, dan bila diperlukan dapat menghadirkan pakar/pejabat yang berkompeten. Di akhir pembahasan Komite/PPUU mengambil keputusan meliputi tiga alternatif, yaitu: (1) Diterima; (2) Diterima dengan perbaikan teknis/redaksional; (3) Disempurnakan (subtansi). c. Penyempurnaan Oleh Timja dan Tim Ahli Dalam hal Naskah Akademik dan RUU perlu disempurnakan sebagaimana huruf b ayat (3) Tim Ahli menyempurnakan nasah tersebut. Setelah naskah disempurnakan sebagaimana mestinya, Tim Ahli menyampaikan kepada Timja untuk selanjutnya diteruskan kepada alat kelengkapan dan disahkan dalam Pleno alat kelengkapan terkait. d. Proses Harmonisasi Dalam hal Naskah Akademik dan RUU diterima dan/atau disempurnakan maka dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan oleh PPUU
E. Proses Harmonisasi, Pembulatan, dan Pemantapan Oleh PPUU Setiap RUU yang disiapkan baik oleh Komite maupun oleh PPUU dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, serta pemantapan konsepsi oleh PPUU. Pengharmonisasian, pemantapan, dan pembulatan RUU merupakan suatu bentuk telaah materil dan formil internal DPD yang dilaksanakan oleh PPUU. Secara khusus pengharmonisasian diartikan sebagai aktifitas yang dilakukan untuk mewujudkan keselarasan RUU dengan Pancasila, UUD 1945, Ketetapan MPR, dan tujuan nasional. Harmonisasi RUU dengan filsafat dan hukum dasar ini 32
disebut singkronisasi vertikal. Harmonisasi RUU juga dilakukan terhadap UU lain yang sedang berlaku. Penyelarasan ini disebut sebagai singkronisasi horizontal. Sementara pembulatan dan pemantapan diartikan sebagai suatu kesatuan aktifitas yang bertujuan untuk menelaah kelengkapan unsur-unsur substansi aturan dan meminimalkan multiinterpretasi agar RUU dimaksud sempurna/mantap. Menelaah kelengkapan aturan adalah menelaah tentang kelengkapan kandungan materi yang diatur, kelengkapan aturan peralihan, ketentuan pidana, ketepatan perumusan kaedah, dan lain-lain. Sedangkan meminimalisasi multi interpretasi dapat berupa memilih penggunaan kata dan penyusunan kalimat yang jelas dan lugas. Dengan demikian, proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan adalah proses untuk menilai kesesuaian aspek filosofis, yuridis, sosiologis, dan politis dari RUU dimaksud terhadap fondasi negara dan perundang-undangan yang relevan serta kelengkapan kandungan aturan untuk mewujudkan RUU yang sempurna. Di samping itu, suatu RUU harus pula sesuai dengan kaidah pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur di dalam UUP3. Upaya pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan dapat digolongkan ke dalam dua aktifitas pokok. Pertama, menelaah kesesuaian filosofis, yuridis, sosiologis, dan politis. Ini dapat disebut sebagai telaah aspek materil kandungan RUU. Kedua, menelaah keselarasan bentuk dan susunan RUU terhadap ketentuan pembentukan peraturan perundang-undangan. Ini menyangkut format dan teknis penyusunannya yang dapat disebut sebagai telaah aspek formil. 1.
Aspek Materil Penelaahan aspek materil adalah kegiatan menilai kesesuaian dari substansi Naskah Akademik dan RUU terhadap falsafah negara Pancasila, UUD 1945, tujuan nasional, Ketetapan MPR, dan keselarasannya dengan UU lain. Substansi RUU dilarang bertentangan dengan Pancasila. Untuk itu suatu RUU tidak akan memuat substansi yang dapat merongrong falsafah bangsa seperti kehidupan beragama yang menjunjung tinggi keTuhanan yang Maha Esa, perikemanusiaan, memecah belah bangsa atau mendegradasi bhinneka tunggal ika, musyawarah, dan prinsip keadilan sosial. Ini semua adalah aktifitas pengharmonisasian.
33
Materi RUU secara yuridis dilarang bertentangan dengan kaidah UUD 1945. Jika suatu RUU tentang Pemilihan Kepala Daerah mengatur tentang syarat-syarat calon kepala daerah dan penyelenggara pemilihan kepala daerah misalnya, maka syarat-syarat calon dilarang memuat ketentuan yang dapat mendiskriminasi calon kepala daerah berdasarkan asul-usul daerah, jenis kelamin, atau agama. Jika RUU itu mengatur sebaliknya, RUU dimaksud inkonstitusional atau bertentangan dengan Pasal 27 dan Pasal 28D UUD 1945. RUU juga harus selaras dengan UU lain yang bersinggungan. RUU tentang Pemilihan Kepala Daerah misalnya harus selaras dengan UU tentang Pemerintahan Daerah, UU Tentang Pemilihan Umum, dan UU lain yang relevan. Di samping itu, RUU juga harus memenuhi asas pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana disebut di dalam UUP3 seperti: kejelasan tujuan dan kegunaan, kejelasan rumusan, kesesuaian materi muatan. Aspek yuridis lain yang patut ditelaah adalah tentang kesesuaian cakupan atau ruang lingkup substansi pengaturan RUU yang berasal dari DPD. Ini karena lingkup subtansi RUU yang dapat diajukan DPD terbatas, yakni hanya mengatur substansi sebagaimana disebut di dalam Pasal 22 D UUD 1945. Menilai aspek yuridis adalah juga menilai apakah dengan memberlakukan RUU yang sedang disusun akan menjawab permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum yang terjadi dengan mempertimbangkan peraturan perundang-undangan yang berlaku demi mencapai kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat. Telaah aspek sosiologis adalah kegiatan mengkaji muatan suatu RUU terhadap maksud atau tujuan pembentukannya yakni untuk memenuhi kebutuhan masyarakat sesuai dengan bidang yang diatur oleh RUU, mekanisme mencapai tujuan, ruang lingkup subjek, dan objek yang diatur. Ini semua pada prinsipnya adalah menelaah kandungan kebijakan publik yang berdimensi sosial, ekonomi, dan politik dari RUU itu. Dengan demikian, kegiatan mengharmonisasi, memantapkan, dan membulatkan suatu RUU pada tataran substantif bukan kegiatan menelaah rumusan-rumusan normatif dari suatu pilihan politik tertentu sepanjang pilihan dimaksud tidak bertentangan dengan aspek materil disebut di atas. Dalam suatu RUU Pemerintahan Daerah yang baru misalnya diatur bahwa otonomi daerah diletakkan sepenuhnya pada wilayah provinsi bukan pada wilayah kabupaten/kota dan bupati/walikota tidak dipilih langsung oleh rakyat. Pilihan ini tidak 34
menjadi objek pengharmonisasian, pemantapan, dan pembulatan karena pilihan yang diambil oleh Komite atas dasar kajian objektif yang dilakukan. Pilihan dimaksud bisa menjadi objek pengharmonisasian, pemantapan, dan pembulatan jika itu ternyata tidak harmonis dengan UU lain yang bersinggungan misalnya dengan UU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, UU Pemilihan Kepala Daerah, atau UU lain yang bersinggungan yang sedang berlaku. 2.
Aspek Formil Penelaahan aspek formil adalah menilai kesesuaian Naskah Akademik dan RUU berdasarkan kaidah formalitas pembentukan perundang-undangan sebagaimana diatur di dalam UUP3. Kaidah formalitas perundang-undangan ini, baik untuk Naskah Akademik maupun naskah RUU, hampir seluruhnya dimuat di dalam Lampiran UUP3. Menilai formalitas Naskah Akademik adalah menilai apakah naskah itu telah memenuhi format dan sistematika berikut kandungan yang harus dimuatkan dalam tiap-tiap bab dari sistematika. Ini menilai kelengkapan RUU agar RUU bulat dan mantap. Menilai formalitas RUU adalah juga menilai kesesuaian bagian pembukaan, batang tubuh, bagian penutup, lampiran (jika ada) penjelasan, struktur kalimat dan pilihan kata, penulisan norma, tanda baca, dan hal-hal teknis lain terhadap kaidah perancangan (drafting).
3.
Sidang Gabungan PPUU/Komite Untuk kepentingan harmonisasi, pemantapan dan pembulatan RUU, PPUU mengadakan sidang gabungan dengan Komite yang bersangkutan untuk memperoleh penjelasan tentang Naskah Akademik dan RUU dimaksud. Jika PPUU menemukan permasalahan yang berkaitan dengan substansi (aspek materil), PPUU membahas permasalahan tersebut dengan Komite.
Dengan demikian, kegiatan pengharmonisasian,
pemantapan, dan pembulatan merupakan kegiatan konsultatif antara Komite dan PPUU dalam rangka menjamin kepastian RUU dimaksud singkron atau harmonis dengan falsafah, hukum dasar, tujuan nasional, dan perundang-undangan yang relevan. Apabila dalam pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan RUU dimaksud memerlukan perumusan kembali, perumusan dilakukan oleh Tim Kerja (Timja) gabungan PPUU dan Komite yang bersangkutan, yang waktu penyelesaiannya dikonsultasikan dengan 35
Panmus. Timja yang anggotanya disepakati antara kedua Alat Kelengkapan ini menyampaikan hasil perumusannya kepada PPUU. Dalam melaksanakan tugas pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan RUU itu, PPUU disamping mendapat dukungan sepenuhnya dari sekretariat jenderal juga dibantu oleh Pusat Perancangan Kebijakan dan Informasi Hukum Pusat-Daerah.
F. Penetapan RUU Inisiatif DPD 1.
Penyampaian dan Penetapan Oleh Sidang Paripurna Komite atau PPUU (untuk usulan RUU yang disiapkan oleh PPUU) menyampaikan
usulan RUU yang telah diharmonisasi kepada Panmus untuk diagendakan dalam Sidang Paripurna. Sebelum RUU disampaikan dalam Sidang Paripurna, Sekretariat Jenderal mendistribusikan naskah dimaksud kepada Anggota DPD. Jika masih ada anggota DPD yang menilai perlu untuk memberikan masukan atau catatan, maka masukan tadi oleh Panmus dikomunikasikan kepada Komite/PPUU apakah RUU akan kembali disempurnakan. Dalam Sidang Paripurna, Komite atau PPUU (untuk usulan RUU yang disiapkan oleh PPUU) menyampaikan penjelasan atas RUU untuk diputuskan sebagai RUU yang berasal dari DPD. Keputusan tersebut dapat berupa: diterima tanpa perubahan; diterima dengan perubahan; atau ditolak. Jika usulan RUU diterima dengan perubahan yang tidak substansial atau yang bersifat redaksional, Sidang Paripurna menugaskan Komite dan/atau PPUU untuk memperbaiki dan menyempurnakan usulan RUU tersebut. Sidang Paripurna tidak perlu diadakan untuk menerima perubahan itu. Namun, jika usulan RUU perlu dilakukan perubahan yang bersifat prinsip dan fundamental, Sidang Paripurna mengembalikan usulan RUU dimaksud untuk dibahas kembali di Komite atau PPUU guna diajukan kembali pada Sidang Paripurna berikutnya. Jika usulan RUU ditolak, usulan RUU dimaksud tidak dapat diajukan kembali dalam Sidang Paripurna pada tahun sidang itu. Dalam kesempatan Sidang Paripurna ini juga, diajukan daftar nama Anggota tim DPD yang berasal dari Komite dan PPUU yang akan terlibat dalam pembahasan bersama DPR dan Pemerintah.
36
2. Penyampaian RUU Inisiatif DPD Kepada DPR Setelah usulan RUU yang disiapkan oleh Komite atau PPUU diputuskan dan ditetapkan dalam Sidang Paripurna menjadi RUU DPD, pimpinan DPD menyampaikan secara tertulis RUU dimaksud beserta Naskah Akademiknya kepada pimpinan DPR dan kepada Presiden. Surat dimaksud juga menyebutkan anggota Timja yang ditetapkan dari usulan Komite atau PPUU untuk mewakili DPD dalam melakukan pembahasan dengan DPR dan Pemerintah.
37
BAB V PENINDAKLANJUTAN DAN PUBLIKASI
1. Pembahasan RUU Bersama DPR dan Pemerintah RUU dari DPD sama derajatnya dengan RUU yang datang dari Presiden atau DPR. Oleh karena itu, RUU dari DPD dibahas bersama antara tiga lembaga negara ini: DPD, Presiden (Pemerintah), dan DPR. Pada awal Pembicaraan Tingkat I, DPD melalui Alat Kelengkapan atau Tim Kerja yang ditunjuk oleh Sidang Paripurna menyampaikan Penjelasan tentang RUU yang diajukan. Penjelasan dimaksud berupan paparan DPD tentang maksud, tujuan serta argumentasi konsepsi dan materi aturan yang dikandung oleh RUU yang diajukan. Sementara itu, Pemerintah dan DPR akan memberikan Pandangan terhadap RUU dari DPD dimaksud dan mengajukan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM). Sebaliknya, jika suatu RUU yang berkaitan dengan kewenangan DPD dimana DPD ikut membahas diajukan oleh DPR atau Presiden, DPD memberikan Pandangan dan mengajukan DIM. Pada awal pembahasan RUU pada Tingkat Pembicaraan I ini, Timja DPD menyiapkan daftar susunan isu-isu krusial untuk dibahas dalam forum-forum lobi dan menyiapkan argumentasi dalam setiap pembahasan. Dalam pembahasan DIM, Timja DPD menyiapkan bahan-bahan dan argumentasi untuk merespon bahan DIM yang dibuat oleh DPR dan Pemerintah. Timja DPD terlibat pada setiap rapat Panitia Kerja (Panja), pemusatan kegiatan, dan kunjungan kerja bersama DPR dan Pemerintah. Dalam masa pembahasan ini, Timja menyampaikan perkembangan pembahasan yang berlangsung di DPR. Timja mengidentifikasi pemikiran atau gagasan terhadap isu-isu substantif dan dinamika yang berkembang dalam pembahasan dan menelaahnya apakah sejalan dengan sikap DPD atau sebaliknya. Timja juga dapat berperan serta dan aktif melakukan lobi-lobi terhadap pihak pemerintah dan DPR untuk memastikan agar gagasan DPD yang terkandung dalam RUU DPD itu dapat diterima. Dalam melakukan hal ini, Tim Kerja berkonsultasi dengan Alat Kelengkapan untuk mendapat masukan dan arahan dalam menyikapi pembahasan itu.
38
Jika dikemudian hari terdapat perbedaan prinsip dalam pembahasan materi RUU, Timja menyampaikan hal itu kepada Rapat Alat Kelengkapan dan Rapat Panmus atau jika dimungkinkan kepada Sidang Paripurna guna menentukan sikap DPD terhadap perbedaan prinsip itu. Pada akhir Pembicaraan Tingkat I ini, DPD, Pemerintah, dan DPR menyampaikan Pendapat Mini. Jika RUU DPD dimaksud dilanjutkan pembahasannya pada Tingkat Pembicaraan II, DPD dan Pemerintah selanjutnya akan menyampaikan Pendapat Akhir sebelum RUU dimaksud ditetapkan dengan sebagai UU melalui persetujuan bersama antara Presiden dan DPR. (Panduan penyusunan Pandangan/Pendapat dimuat dalam PEDOMAN PELAKSANAAN FUNGSI PEMBERIAN PANDANGAN/PENDAPAT DAN PERTIMBANGAN DPD TERHADAP RUU.) DPD dapat menarik kembali RUU yang diajukannya ketika sedang dalam pembahasan. Alasan penarikan misalnya karena ternyata diketahui RUU secara prinsip bertentangan atau tidak singkron dengan Pancasila; Undang-Undang Dasar 1945; Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
Undang-Undang lainnya; sistem perencanaan pembangunan nasional; rencana pembangunan jangka panjang nasional; rencana pembangunan jangka menengah; rencana strategis DPD; dan aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat. Namun, penarikan ini harus disetujui oleh Pemerintah dan DPR.
Adapun bagan alur pengajuan dan pembahasan RUU dari DPD bersama DPR, dan Pemerintah sebagaimana Lampiran F pedoman ini (berdasarkan tafsir Putusan MK).
2. Publikasi Untuk membantu menginformasikan segala upaya yang dilakukan Komite atau PPUU dalam mengumpulkan dan menerima masukan informasi guna menyiapkan usulan RUU ini, forum-forum dan kegiatan yang diselenggarakan oleh Alat Kelengkapan dimaksud perlu dipublikasikan. Di samping aktifitas Alat Kelengkapan disebut di atas, penyampaian RUU yang berasal dari DPD kepada DPR tentu juga patut dipublikasikan. Penyusunan RUU yang berasal dari
adalah salah satu bentuk pelaksanaan tugas dan kewenangan DPD sebagaimana 39
diamanatkan UUD, UU terkait, dan Putusan Mahkamah Konstitusi. Publikasi kegiatan ini sangat penting dan merupakan bentuk pertanggung-jawaban DPD kepada publik. Sekretariat Jenderal DPD menyiapkan hal-hal terkait guna mewujudkan publikasi pengajuan RUU ini.
40
BAB VI PENUTUP Seperti yang dimaksudkan, Pedoman ini disusun untuk mempermudah Anggota dan Alat Kelengkapan dalam menyiapkan usulan RUU sembari membakukan cara dan proses penyusunannya. Seiring dengan berkembangnya praktik penyiapan dan penyusunan usulan RUU, Pedoman ini perlu terus dikembangkan dan diadaptasi untuk mencapai maksud maksimal dari pembentukannya. Untuk memastikan terselenggaranya pelaksanaan fungsi pengajuan RUU dari DPD ini, Sekretariat Jenderal memberikan dukungan yang dibutuhkan. Semoga Pedoman ini berguna dan mencapai maksud serta tujuan pembentukannya.
41
Lampiran A Panduan Penyusunan Rancangan Prolegnas Penyusunan Prolegnas dibagi ke dalam dua bagian. Penyusunan Prolegnas jangka menengah dan Prolegnas prioritas tahunan. Rancangan Prolegnas jangka menengah disusun pada awal masa periode. Rancangan prioritas tahunan disusun pada tahun sebelum tahun Prolegnas berjalan. Baik Prolegnas lima tahunan dan Prolegnas prioritas tahunan memuat judul konsepsi RUU dan tiga alasannya: latar belakang dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan; dan jangkauan dan arah pengaturan. Dalam UUP3 ketiga alasan ini merupakan keterangan konsepsi dari RUU yang dimasukkan dalam Prolegnas. Di samping itu, khusus dalam menyusun Prolegnas prioritas tahunan, diperhatikan juga pelaksanaan Prolegnas tahun yang berjalan dan tahun sebelumnya serta ketersediaan Naskah Akademik. Sebelum suatu konsepsi RUU diusulkan dalam Prolegnas baik untuk lima tahunan atau prioritas tahunan, beberapa kriteria berikut ini dapat dijadikan pertimbangan atau panduan dalam menentukan urgensi suatu konsepsi RUU.
A. Prolegnas Lima Tahunan Kriteria yang perlu dipertimbangkan dalam menyusun Prolegnas lima tahunan sebagai berikut: (1) Perlunya kebutuhan untuk memenuhi ketentuan dengan delapan dasar penyusunan Prolegnas sebagaimana disebut dalam Pasal 18 UUP3; (2) Perlunya kebutuhan untuk mendorong kebijakan/politik hukum tertentu yang ingin diwujudkan oleh DPD; (3) Perlunya kebutuhan akibat hasil evaluasi pelaksanaan Prolegnas lima tahunan sebelumnya.
B. Prolegnas Prioritas Tahunan Kriteria yang perlu dipertimbangkan dalam menyusun Prolegnas prioritas tahunan sebagai berikut: 42
(1) ada kesesuaian dan kebutuhan berdasarkan rencana Prolegnas lima tahunan dan evaluasinya; (2) ada kebutuhan untuk menyusun konsepsi RUU akibat hasil evaluasi pelaksanaan Prolegnas tahun sebelumnya; (3) ada permasalahan atau potensi permasalahan hukum dalam masyarakat yang hanya dapat diselesaikan dengan membentuk UU baru sehingga materi yang akan diatur oleh konsepsi RUU yang diusulkan sangat dibutuhkan; (4) tidak atau belum ada perundang-undangan yang mengatur materi yang akan diatur oleh konsepsi RUU yang diusulkan dan ketiadaan aturan ini menimbulkan atau berpotensi menimbulkan kerugian negara dan masyarakat; (5) hasil evaluasi pelaksanaan UU yang berlaku menunjukkan bahwa UU itu perlu diganti karena pelaksanaannya justru menimbulkan masalah baru atau menimbulkan kerugian bagi negara dan masyarakat (jika konsepsi RUU yang diusulkan adalah konsepsi RUU pencabutan atau pencabutan dengan penggantian). (6) hasil evaluasi pelaksanaan UU yang berlaku menunjukkan bahwa UU itu perlu diubah pada bagian-bagian tertentu karena implementasi bagian-bagian itu justru menimbulkan masalah baru atau menimbulkan kerugian bagi negara dan masyarakat (jika konsepsi RUU yang diusulkan adalah konsepsi RUU perubahan).
Dengan demikian, pengajuan usul Prolegnas harus dilakukan dengan pertimbangan yang komprehensif. Ini untuk mencegah pengajuan usulan RUU yang tidak penting yang dapat menimbulkan penggunaan sumber daya yang tidak perlu dan dapat menciptakan masalah baru ketika menjadi UU. Di bawah ini disampaikan materi yang perlu dimuatkan ke dalam tiga keterangan konsepsi dari RUU yang dimasukkan dalam Prolegnas dimaksud.
a.
Latar Belakang dan Tujuan Penyusunan Rancangan Prolegnas harus didasarkan pada delapan dasar normatif seperti disebut pada Sub- Bab B dari Bab II Pedoman ini. Penyusunan rancangan Prolegnas berawal dari menentukan apa dasar penyusunan rancangan itu. Rancangan dapat didasarkan pada sebagian atau mungkin juga keseluruhan dari delapan dasar sebagaimana diatur di dalam UU P3 itu. Selain itu, dalam bagian latar belakang ini dimuatkan juga penjelasan mengapa topik 43
konsepsi RUU itu harus diprioritaskan pembentukannya dalam kurun waktu dimaksud. Konsepsi RUU itu diprioritaskan misalkan karena ada suatu masalah sosial yang berskala luas dengan dampak yang demikian besar mendesak untuk dipecahkan dibandingkan dengan masalah sosial yang lain. Bisa juga karena mempertimbangkan ketersediaan sumber daya ekonomi dan sumberdaya manusia untuk mendukung pelaksanaan RUU itu kelak ketika menjadi UU. Dasar filosofis, yuridis, dan sosiologis juga dimuatkan pada bagian latar belakang ini untuk mendukung justifikasi perlunya pembentukan RUU itu. Seiring dengan itu, tujuan atau keadaan tertentu yang hendak dicapai dengan pembentukan RUU itu juga dimuatkan dalam bagian latar belakang ini. b.
Sasaran yang Ingin Diwujudkan Sasaran yang ingin diwujudkan adalah penjelasan tentang suatu sasaran yang hendak dicapai dengan memuatkan materi muatan tertentu dalam RUU itu. Misalkan, RUU tentang Pemilihan Kepala Daerah, keterangan konsepsi tentang Sasaran yang Ingin Diwujudkan dari pengusulan RUU itu adalah mengurangi praktik politik uang, mengurangi besarnya biaya penyelenggaraan pemilihan kepala daerah, dan besarnya biaya yang harus dikeluarkan oleh kandidat dan partai pengusungnya. Untuk itu, pada bagian ini, dijelaskan bagaimana praktik pemilihan kepala daerah selama ini dan mengapa itu harus diubah. Ini dapat dilakukan dengan dengan menunjukkan bahwa melalui pengaturan baru (melalui sasaran yang ingin diwujudkan dalam RUU yang hendak diusulkan), kelemahan model pemilihan sebelumnya dapat dihapuskan atau setidaknya diminimalisasi pada tingkat yang bisa ditoleransi.
c.
Jangkauan dan Arah Pengaturan Jangkauan dan Arah Pengaturan adalah pemaparan tentang jangkauan dan arah pengaturan dari ruang lingkup materi yang akan dimuatkan di dalam RUU. Jangkauan dan arah pengaturan berhubungan erat dengan sasaran yang ingin diwujudkan dari RUU itu. Misalkan, RUU Pemilihan Kepala Daerah, dalam keterangan konsepsi tentang sasaran yang ingin diwujudkan adalah mengurangi praktik politik uang, mengurangi besarnya biaya penyelenggaraan pemilihan kepala daerah, dan besarnya biaya yang harus dikeluarkan oleh kandidat dan partai pengusungnya. Maka, Jangkauan dan Arah Pengaturan memuat hal-hal 44
apa yang akan diatur dan sampai pada aspek dan batas mana aturan tentang pengurangan praktik politik uang akan dibuat. Pada subjek siapa saja aturan itu akan diberlakukan, sistem apa yang akan dipilih untuk diatur, pada hal-hal apa subjek dilarang, harus, atau dapat berbuat apa guna mencapai sasaran dan tujuan dari pembentukan RUU itu.
45
Lampiran B Bagan Alur Penyusunan, Penetapan, dan Pengajuan Rancangan Prolegnas DPD
Masukan dari masyarakat, daerah, anggota, dan Komite
Ditolak Inventarisasi, Kompilasi, dan Pemantapan Rencana Prolegnas DPD oleh PPUU melalui rapat gabungan dengan komite terkait
Diterima dengan perubahan
Paripurna
PPUU Perbaikan
Diterima Timja Prolegnas Pimpinan DPR
46
Pimpinan DPD
Lampiran C Bagan Alur Penyusunan Prolegnas
47
Lampiran D Bagan Alur Penyusunan RUU yang Berasal dari DPD Berdasarkan Prolegnas
RUU Prolegnas
Harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi oleh PPUU
KOMITE/PPUU
Sidang Paripurna
KOMITE/PPUU -
Inventarisasi materi Penyusunan NA Penyusunan Draft RUU Uji Sahih/Uji Publik/Studi Referensi Penyempurnaan NA dan Draft RUU
Diterima
Diterima dengan perubahan
KOMITE/PPUU Perbaikan Subtansi
48
PIMPINAN DPD
PIMPINAN DPR
Lampiran E Bagan Alur Pengusulan RUU di Luar Prolegnas Panitia Musyawarah Usulan RUU dari aspirasi masyarakat/Ang gota DPD di luar Prolegnas
Diterima
Sidang Paripurna
Ditolak
KOMITE/PPUU/Gab ungan 1. Telaah syarat penuhi keadaan luar biasa/urgensi nasional
Harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi oleh PPUU
2. Usul RUU
KOMITE/PPUU
Sidang Paripurna
KOMITE/PPUU -
Inventarisasi materi Penyusunan NA Penyusunan Draft RUU Uji Sahih/Uji Publik/Studi Referensi Penyempurnaan NA dan Draft RUU
Diterima
KOMITE/PPUU Perbaikan Subtansi
Diterima dengan perubahan
49
PIMPINAN DPD
PIMPINAN DPR
Lampiran F Bagan Alur Pengajuan dan Pembahasan RUU dari DPD
DPD menyampaikan pendapat pada pembahasan Tingkat II dalam Rapat Paripurna DPR sampai dengan sebelum tahap persetujuan, sesuai Tatib DPR (Putusan MK hlm. 246)
50
Lampiran G Bagan Alur Penyusunan RUU Oleh Komite/PPUU
Penyiapan
Penilaian Awal Komite/PPUU atas Prolegnas Bentuk Timja
Timja susun program Siapkan NA
Penyusunan Draf NA
Penyusunan Naskah Awal RUU
Studi pendahuluan
Tim Ahli, Timja, Narasumber
Pendalaman/ studi empirik
Penyempurna an Naskah RUU
Pengesahan Tingkat Alkel
Uji sahih publik
Distribusi draf akhir
Sempurnakan o/ Tim Ahli dan Timja
Komite/PPUU bahas/putuskn Diterima
Penulisan draf NA
Peer review
Studi referensi
Draf akhir
Sidang Komite /PPUU
Diterima dg perbaikan redaksional Disempurnakan (subtansial)
Timja&Tim Ahli sempurnakan 51
Harmonisasi PPUU
Lampiran H Bagan Alur Harmonisasi, Pemantapan, Pembulatan Oleh PPUU
Aspek Materiil
Komite/PPUU (menyampaikan draf RUU kepada PPUU)
Harmonisasi, Pembulatan dan Pemantapan Konsepsi o/ PPUU dlm Ragab PPUU/Komite
Harmonisasi: selaraskan dg falsafah Pancasila, UUD 1945, Tap MPR, tujuan nasional dan UU lain
Aspek Formil Pembulatan dan pemantapan: sesuaikan dg kaidah formalitas UU P3, cek kelengkapan usur2 subtansi dan cegah multitafsir
52
Draf RUU Hasil Harmonisasi, Pemantapan Konsepsi, Pembulatan PPUU
