COMMENTAAR AWB
Artikel 3:42 1 De bekendmakmg van besluiten die met tot een of meer belanghebbenden zijn gencht, geschiedt door kenmsgevmg van het besluit of van de zakehjke inhoud ervan m een van oveiheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wyze 2 Indien alleen van de zakelyk inhoud wordt kenmsgegeven, wordt het besluit tegelijkeitijd ter mzage gelegd In de kenmsgevmg wordt vermeld waar en wanneer het besluit ter inzage ligt Inhoud commentaar1 l Algemeen, 2 Kenmsgevmg, 3 Ter inzagelegging, 4 In weikmgtiedmg en bekendmakmg van beleidsiegels /
Algemeen
Aitikel 3 42 ziet op de bekendmakmg van besluiten die met tot een of meei belanghebbenden zijn gencht, zoals besluiten van algemene stiekkmg (plannen, beleidsiegels) en beschikking tei zake van een zaak In deigehjke gevallen kan vooi de bekendmakmg van een deigehjk besluit volstaan woiden met de kenmsgevmg van het besluit of de zakehjke inhoud ervan m een geschikt medium (bijvooibeeld een van oveiheidswege uitgegeven blad zoals de Staatscomant of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad) dat een voldoende veispieidmgsbeieik heeft ondei diegenen vooi wie het besluit gevolgen kan hebben De kenmsgevmg als methode van bekendmakmg mgevolge aitikel 3 42 is, zeker m het ambtenaiemecht, vooial van betekems vooi de bekendmakmg van beleidsiegels Omdat met de Awb de bekendmakmg constitutief is gewoiden vooi de weiking van besluiten, zullen m de toekomst beleidsiegels dooi middel van kenmsgevmg moeten woiden bekendgemaakt alvoiens er een succesvol beioep op kan woiden gedaan dooi zowel het bestuuisoigaan zelf, als een belanghebbende bij een besluit dat op basis van een beleidsiegel is genomen (zie ook Rb 's-Heitogenbosch 19-2-1993, TAR 1993, 86) Niet bekendgemaakte beleidsiegels zullen echtei ook hun weikmg bhjven houden, mits zc zijn te kwahficeien als 'vaste bestuuispiaktijk' of 'beleid' Deigehjke vaste bestuuispiaküjken zullen, net als m de Door di W J M Voermans B"R 28/53
Comm Awb 3 42-pag l
COMMENTAAR AWB
situaüe van voor de Awb, bestuursorganen bij hun besluitvormmg veibin den op giond van de algemene begmselen van behoorhjk bestuur, met name het gehjkheids- en rechts/ekerheidsbegmsel/veitrouwensbegmsel (zie Sectie Staats- en bestuursrecht KUB, Beleidsregels geregeld7, in NTB 1992, p 253-267) Problemen kunnen ei echter ontstaan in gevallen waarm er een van een correct bekendgemaakte beleidsregel aiwijkende bestuurspraktijk ontstaat, of m gevallen waann een beleidsregel onvol doende of gebrekkig is bekendgemaakt Dooi aan te nemen dat bekendmakingkgebreken slechts relatieve gevolgen hebben, een opvattmg die in dit commentaar bij artikel 3 40 ondei punt 3 is besproken en overgenomen, kunnen sommige van die problemen op voorhand worden ondervangen De/e leer van de relatieve gevolgen van bekendmakingsgebieken brengt namelijk met /ich mee dat ook gebrekkig bekendgemaakte beleidsregels (ten voordele van belanghebbenden) kunnen werken en bestuuisorganen kunnen verbinden Problematische! woidt het bij vaste bestuurspiaktijken die eerder conett bekendgemaakte beleidsiegels dooikruisen Moeten deze praktijken als ten onrechte met bekendgemaakte cn dus vooialsnog als onverbindende (wijzigmgen van) beleidsiegels woiden aangemerkt, ot juist als beleid of vaste bestuurspraktijken die op grond van de begmselen van behooilijk bestuur verbinden 7 Alles bepalend zal in dergehjke geval len de viaag zijn of de doorkruiscnde praktijk ten vooi- of ten nadele van de belanghebbende weikt De essenüe van het bekendmakingsregnne van de Awb is zo mag men veionderstellen, dat met bekendgemaakte be stuurspiaktijken, die derogeien aan wel bekendgemaakte beleidsiegels, met zekei met m negatieve zm - aan belanghebbenden kunnen woiden tegengeworpen Ook uit de ambtenaarrechtehjke junspiudentie van de Cenüale Raad van Beroep komt een hjn naar voren waarbij in dergehjke gevallen in concieto de belangen van het bestuuisoigaan en de belanghebbende legen elkaai worden afgewogen In de junspiudentie van vooi de Awb nam de Centiale Raad van Beroep m sommige gevallen echter ook een gehoudenheid aan aan de kant van de belanghebbende om zieh te mfoimeien omtient het beleid (zie o a CRvB 21-11-1991, TAR 91, 11) Met de mtroductie van het bekendmakingsregnne van de Awb is die junspiudentie met meei van be lang nu de Awb de verantwooidelykheid tot bekendmakmg van beleidsie gels ongeconditioneeid neerlegt bij bestuursoiganen 2
Kenm^gevmg
Bekendmakmg van besluiten die met tot een of meei belanghebbenden 7ijn gencht geschiedt door kennisgeving van het gehele besluit of de zake Comm Awb 3 42-pag 2
BUR ^sm
COMMENTAAR AWB
lyke mhoud daarvan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag , nieuws-, of huis-aan-huisblad, dan wel op andeie gesendete wyze Wanneei het gehele besluit dooi middel van kenmsgevmg moet woiden bekendgemaakl, of wanneer kan worden volstaan met een weeigave van de zakehjke inhoud wordt - binnen de grenzen die door het tweede bd woiden aangebracht - aan de discretie van het bestuui sorgaan oveigelaten Ook by de keuze van het rnedmm waann het besJuit dooi middel van kennisgeving wordt bekendgemaakt heeft het bestuuisoigaan nogal wat aimslag De keuzevnjheid is echtei met geheel onbegiensd Uitsluilend mondehnge kenmsgevmg is bijvooibeeld onvoldoende (zie MvT VO Awb, derde tranche, p 54) In gevallen waaibij door middel van kenmsgevmg beleidsregels woiden bekendgemaakt kan ook met volstaan worden met kenmsgevmg van de beleidsiegel bij gelegenheid van de bekendmakmg van het besluit (waaibij de beleidsiegel een 10! speelt), of mtsluitende kenmsgevmg van de beleidsiegel m het kader van een bezwaar- of beioeps pioteduie (zie MvT VO Awb, deide tianche, p 54) 3
Ter mzaf>eleg%ing
Om te vooi körnen dat belanghebbenden zieh, in gevallen waann het bestuuisoigaan volstaat met bekendmakmg van besluiten dooi middel van kenmsgevmg van de zakehjke inhoud, onvoldoende kunnen mformeien omüent de inhoud van die besluiten is, met de derde tranche van de Awb, een tweede hd aan aitikel 3 42 toegevoegd Indien slechts de zakehjke inhoud van het besluit is kennisgegeven, moet het gehele besluit tegehjkertijd met die kenmsgevmg tei inzage woiden gelegd In de kenmsgevmg moet in een deigehjk geval woiden vermeld waai en wanneei een besluit tei m/age hgt Deze aanvullmg is een uitvloeisel van de junsprudentie van de Hoge Raad op het punt van de bekendmakmg van beleidsiegels De Hoge Raad eist namehjk dat m gevallen waann slechts de veikoite zakehjke inhoud van een beleidsiegel is bekendgemaakt, de gehele mhoud van het besluit loch vooi de betiokkenen kenbaai en toegankelijk behoort le zijn (zie o a HR 19-6-1990, NJ 1991, 119 en HR 29-9-1990, NJ 1991, 120) In de Memone van Toehchting op het tweede hd van aitikel 3 42 van de Awb woidt ovengens aanbevolen om zoveel mogelyk de gehele tekst van beleidsiegels te publiceien Veikoite kenmsgevmg is, volgens de Memone van Toehchting, slechts op /ijn plaats mdien het zeei omvangnjke beleidsiegelmgen betieft, of, mdien in (de bylage bij) de legelmg uitvoenge en technisch gedetailleerde specificaties zijn opgenomen (zie MvT VO Awb, deide tianche, p 55) BUR u/ss
Cornm Awb 3 42-pag 3
COMMENTAAR AWB
4
Imverkingtredmg en bekendmaking van beleidsregels
Artikel 3 40 Awb bepaalt hierover 'Een besluit treedt niel m werkmg voordat het is bekendgemaakf Dat betekent ook dat een beleidsregel, m artikel l 3 Awb gedefimeerd als besluit, moet woiden bekend gemaakt vooidat deze mwerkmg kan treden Voor beslmten die, net als beleidsregels, niet tot een of enkele belanghebbenden zijn gencht, maar zieh lichten tot een ruimere krmg adressanten, geschiedt bekendmaking door middel van kennisgevmg van het besluit of van de zakehjke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aanhuisblad, dan wel op andere geschikte wijze (zie het hierboven becommentaneerde eerste hd van artikel 3 42 Awb) In ambtenaienzaken zal dit veelal betekenen dat een vakblad of een huisoigaan dat ondei de doelgioep een luime veispreiding gemet, als geschikl medium m aanmerking komt Indien slechts de zakehjke mhoud van een beleidsiegel wordt gepubhceerd - ook bij beleidsiegels is dat mogehjk op giond van aitikel 3 42, eerste hd Awb - dan kan dat alleen indien woidt veimeld waai en wanneei het volledige besluit tei inzage wordt gelegd (aitikel 3 42, tweede hd) De Awb kent op het eerste oog een 'haid' mweikmgtiedmgsregime alleen besluiten die op de Awb-wijze /ijn bekendgemaakt kunnen werken en veibmden Aangenomen moet worden ddt (nog) niet conect bekendgemaakte besluiten, zoals overwogen wijzigmgen van een beleidsiegel, ook niet kunnen werken en veibmden als een beleidsregel m de zin van de Awb Onder het oude lecht werd wel aangenomen dat, dooidat toenteitijd de binding van beleidsregels geheel en al op de begmselen van behooihjk bestuur berustte, voorgenomen beleidsiegelwijzigmgen hun schaduw vooiuitkonden werpen(Ziebijvooibecld AR 14-3-1985, tB/S III, nr 602) Ook onder de Awb kan het probleem ontstaan dat dooi consistente afwijkmg van het beleid in een beleidsregel, of door het ontstaan van een van de beleidsregels afwijkende vaste bestuuispraktijk - bijvoorbeeld ten gevolge van een vooigenomen beleidswijzigmg - bij de justitiabcle het vertrouwen kan ontstaan dat confoim de 'meuwste en laatste' beleidsmzichten beshst zal worden Ovei de vraag hoe de rechter deze pioblemen ondei de Awb op zal lossen bestaat nog geen eensluidende opvattmg De Awb kenl met betiekking tot de bekendmaking van beleidsregels, naast de legels ovei de bekendmaking van besluiten in het algemeen, nog een bijzondeie bepalmg die niet is ondeigebiacht in afdchng 3 6, maar m titel 4 4 Awb Artikel 4 83 Awb, waar het hiei om gaat, bepaalt over de bekendmaking van beleidsiegels het volgende 'Bij de bekendmaking van het beuml, mhoudende een beleidsregel, wordt zo mogehjk hei weltehjk voorschrift vermeld waaruil de bevoegdheid waarop het besluit, mhoudende Comm Awb 3 42-pag 4
BUR 28/56
COMMENTAAR AWB
een beleidsregel, betrekking heeft voortvloeü'. Dit artikel voorkomt dat er misverstand kan ontstaan over de bevoegdheidsgrondslag van een beleidsregel. In 1996 deed de Hoge Raad twee opmerkelijke uitspraken op beleidsregelterrein die verband houden met de bekendmaking van beleidsregels. In die uitspraken werden uitlatingen van ministers als voldoende deugdelijk gepubliceerd beleid aangemerkt om te worden toegepast als recht in de zin van artikel 99 RO (HR 13-3-1996 AB 1996, 211, m.nt. Th.G. Drupsteen (Kortingsregeling WVO-heffing) en HR 25-10-1996 AB 1997, 236 (Dubbel afgewezen Roemeense). De Hoge Raad leek dus uitlatingen op eenzelfde manier te gaan behandelen als beleidsregels, hetgeen leidt tot een verschil met de regeling in de Awb, waarin dergelijke uitlatingen niet als beleidsregel zouden kunnen worden aangemerkt. In beide gevallen ging het om schriftelijke uitlatingen van de bewindslieden gedaan in antwoord op kamervragen. Doordat deze uitlatingen waren gepubliceerd in de kamerstukken - en daarmee in de ogen van de Hoge Raad waren gepubliceerd conform de eisen die voortvloeien uit artikel 99 RO - en omdat ze daarenboven door een bevoegd bestuursorgaan waren gedaan, nam de Hoge Raad aan dat deze regels als 'recht' in de zin van artikel 99 RO konden worden gezien (Zie voor de artikel 99 RO-criteria die de Hoge Raad stell HR 29-6-1991, AB 561, m.nt. Van der Burg, NJ 1991, 120, m.nt. M. Scheltema (Boadu-arrest). Met deze uitspraken worden schriftelijke, maar niet expliciete, uitspraken door de burgerlijke rechter op gelijke wijze behandeld als beleidsregels in de zin van de Awb. Dit houdt echter nog geen gelijkstelling met gepubliceerde uitlatingen en beleidsregels in de zin van de Awb in. Afgewacht moet worden of onder de Awb-regeling niet-expliciete, maar schriftelijke uitlatingen van bestuursorganen, in het bezit van bestuursbevoegdheid, door de jurisprudentie zullen worden aangemerkt als 'beleidsregels' in de zin van de Awb. Met name zal bij de oplossing van die vraag een rol speien of het publicatiemedium (voor de uitspraken van de Hoge Raad van 1996 waren dat de kamerstukken) aangemerkt kan worden als bekendmaking op 'andere geschikte wijze' in de zin van artikel 3:42, tweede lid, Awb.
DUR
20/87
Comm. Awb 3:42-pag. 5
