KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS EMBERI ERÔFORRÁS GAZDÁLKODÁS

Bokodi Márta – Hazafi Zoltán – Kun Attila – Petrovics Zoltán – Szakács Gábor

ISBN 978-615-5269-35-6

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS EMBERI ERÔFORRÁS GAZDÁLKODÁS

ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

Bokodi Márta – Hazafi Zoltán – Kun Attila – Petrovics Zoltán – Szakács Gábor

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS EMBERI ERÔFORRÁS GAZDÁLKODÁS

A kézirat lezárása: 2014. február 28.

A tanulmánykötetben foglaltak kizárólag a szerzők véleményét tükrözik, nem tekinthetőek a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium hivatalos álláspontjának.

Szerkesztő: DR. HAZAFI ZOLTÁN

Lektorok: DR. NEMES FERENC – MTA doktora DR. PRUGBERGER TAMÁS – MTA doktora

© BOKODI MÁRTA – HAZAFI ZOLTÁN – KUN ATTILA – PETROVICS ZOLTÁN – SZAKÁCS GÁBOR

A hátsó borítóképet készítette: Dávid Csaba

TARTALOMJEGYZÉK ELŐSZÓ ...................................................................................................................... 6 KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS ........................................................................................... 8 HAZAFI ZOLTÁN: ÚJ KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA – A KÖZSZOLGÁLAT FEJLESZTÉSÉNEK JOGI ÉS EMBERI ERŐFORRÁS DIMENZIÓI ................................ 9 1. A KUTATÁS CÉLJA ÉS AKTUALITÁSA ................................................................... 9 2. A KUTATÁS TÉMAKÖREI ÉS TÁGABB ÖSSZEFÜGGÉSEI ..................................... 14 2.1. Jogi szabályozás .......................................................................................... 16 2.1.1. Differenciálódás-egységesítés ............................................................ 20 2.1.2. Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése ................. 21 2.1.3. Differenciálódás-egységesség a rendvédelemben: munkakörök minősítése ........................................................................................... 24 2.1.4. Nemzetközi fejlődési irányok: kinevezés vagy szerződés ................... 24 2.1.5. Önálló jogági fejlődés? ......................................................................... 30 2.2. Emberi erőforrás gazdálkodás .................................................................... 30 2.2.1. Az emberi erőforrás gazdálkodás helye és szerepe a teljesítmény menedzselésében ................................................................................ 31 2.2.2. A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzése rendszermodell alapján ....................................................... 33 3. MUNKAHIPOTÉZISEK ........................................................................................ 33 4. A KÖZSZOLGÁLAT FEJLŐDÉSÉT BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZŐK.............................. 34 5. A SZERVEZET ÉS FELADATRENDSZER BEFOLYÁSOLÓ HATÁSA ........................ 35 5.1. Autonóm szervek: szervtípusok között és a közszolgálati jogviszonyon belül megvalósuló specializáció ............................................. 36 5.2. Különböző jogállású szervek integrálása: önálló keverék-jogviszony születésének hajnalán.................................................................................. 43 5.3. Vegyes profilú államigazgatási szervek: szervezeti konglomerátum .......... 48 5.4. Eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe: jogviszonyváltás ........................................................................................... 50 5.5. A szerződéses alkalmazás problémaköre .................................................... 51 5.6. A vegyes jogállás HR összefüggései............................................................. 53 5.7. Személyi állomány koncentrációja ............................................................... 54 5.8. Az emberi erőforrás gazdálkodás, mint hatékonysági tartalék ................... 60 5.9. Összegzés ..................................................................................................... 61

6. ÁTJÁRHATÓSÁG ................................................................................................. 62 6.1. Hszt.: félúton ................................................................................................ 63 6.2. Hjt.: vegyes jogállás katonás rendben .......................................................... 65 6.3. A HR folyamatok egységes fejlesztése, mint az átjárhatóság és az egységesítés alapja .................................................................................. 67 6.3.1. Közszolgálati rendszermodell.............................................................. 67 6.3.2. HR folyamatok vizsgálata ..................................................................... 70 6.3.3. Mobilitás ............................................................................................... 71 6.4. Összegzés ..................................................................................................... 73 7. MUNKAERŐ-PIACI HATÁS .................................................................................. 73 7.1. Kínálati munkaerő-piac ................................................................................ 74 7.2. Munkaerő-piaci kitettség ............................................................................. 79 7.3. Összegzés ..................................................................................................... 80 8. ÖNÁLLÓ JOGÁGISÁG ............................................................................................ 82 9. KITÖRÉSI PONTOK, JAVASLATOK ....................................................................... 83 9.1. Jogi szabályozás ........................................................................................... 83 9.1.1. Közszolgálati kódex .............................................................................. 84 9.1.2. Kinevezés, közszolgálati szerződés rendezőelvek szerinti szétválasztása ......................................................................... 84 9.2. Emberi erőforrás gazdálkodás ..................................................................... 85 9.2.1. Személyi állományt érintő fejlesztések ................................................ 85 9.2.2. Rendszerirányítás ................................................................................ 87 KUN ATTILA – PETROVICS ZOLTÁN: A KÖZSZOLGÁLATI JOG ÖNÁLLÓ JOGÁGI FEJLŐDÉSÉNEK KÉRDÉSÉRŐL ................................................................... 89 1. BEVEZETÉS, KUTATÁSI CÉL ................................................................................ 89 2. A MUNKAJOG ÉS A KÖZSZOLGÁLATI JOG DIVERGENCIÁJA ÉS KONVERGENCIÁJA A JOGDOGMATIKA TÜKRÉBEN – A JOGÁGI ÖNÁLLÓSÁG ELMÉLETI KÉRDÉSEI ..................................................................... 90 2.1. A közszolgálati jog fogalma .......................................................................... 90 2.2. A jogági önállóságról általában .................................................................... 92 2.3. Magánjog és közjog? – Munkajog és a közszolgálati jog? ............................ 96 2.4. Munkajog és közszolgálati jog a jogági tagozódás két klasszikus kritériuma tükrében: elkülönült szabályozási tárgy és módszer ............... 100 2.4.1. A szabályozás tárgya .......................................................................... 100 2.4.2. A szabályozás módszere..................................................................... 101 2.5. A közszolgálati munkajog önálló jogági mivolta ellen ható további dogmatikai megfontolások ......................................................................... 105 2.6. Nemzetközi tendenciák .............................................................................. 108

3. A MUNKAJOG ÉS A KÖZSZOLGÁLATI JOG DIVERGENCIÁJA ÉS KONVERGENCIÁJA EGYES JOGINTÉZMÉNYEK TÜKRÉBEN ............................. 114 3.1. Polgári jog és közszolgálati jog .................................................................. 114 3.2. Kollektív munkajog ..................................................................................... 116 3.3. Jogviszonyváltások ..................................................................................... 119 3.3.1. Jogviszonyváltás a közszféra irányába ............................................... 119 3.3.2. Jogviszonyváltás a magánmunkajog irányába ................................... 122 3.4. Jogviták ...................................................................................................... 123 3.5. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony ................... 125 3.6. Egyes egyéb átfedések és határterületek .................................................. 127 3.7. Közbeszerzés és munkajog ........................................................................ 128 4. KONKLÚZIÓ ........................................................................................................ 131 BOKODI MÁRTA – SZAKÁCS GÁBOR: A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEK JELLEMZŐI ÉS AZ EMBERI ERŐFORRÁS GAZDÁLKODÁS ...................................... 133 1. A SZERVEZETI MŰKÖDÉS ÉS AZ EMBERI ERŐFORRÁS GAZDÁLKODÁS EGYMÁSRA GYAKOROLT HATÁSAI ..................................................................... 133 2. A KUTATÁSRÓL .................................................................................................. 137 2.1. A kutatás célja ............................................................................................ 138 2.2. A kutatás módszere .................................................................................... 138 2.3. A kutatás hipotézisei .................................................................................. 143 3. A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEKEN BELÜLI KAPCSOLATI RENDSZEREK, A SZERVEZETI KULTÚRA ÉS A VEZETÉS STÍLUSÁNAK JELLEMZŐI ................. 144 4. A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSÉVEL ÖSSZEFÜGGŐ NÉHÁNY TÉNYEZŐ VIZSGÁLATA ....................................................................................... 155 5. A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEK VEZETÉSI ÉS SZERVEZÉSI STRUKTÚRÁJÁNAK MEGÍTÉLÉSE ..................................................................... 165 6. KONKLÚZIÓ ÉS AJÁNLÁSOK ............................................................................. 173 MELLÉKLETEK ...................................................................................................... 177 IRODALOMJEGYZÉK............................................................................................... 184 Felhasznált irodalom: ....................................................................................... 184 Felhasznált Internetes hivatkozások ................................................................ 185


ELŐSZÓ Tisztelt Olvasó! Nagy örömömre szolgál, hogy a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkáraként én ajánlhatom a figyelmébe azt a tanulmánykötetet, amely a magyar közigazgatás, s azon belül a személyi állomány kutatásának legújabb eredményei közé tartozik. A kutatás kezdetekor úgy gondoltam, s most a 19 kutató, mintegy 2000 oldalt kitevő tanulmányainak áttekintését követően még inkább úgy vélem, hogy a nagy rendszerek átalakításához szükség van a tudomány közreműködésére, a meghozott döntések tudományos módszerekkel történő vizsgálatára, elemzésére. Külön örömömre szolgált, hogy ez a kötet az elmélet és a gyakorlat együttműködésének a gyümölcse. Hiszen a tudomány emberein kívül a vizsgálatokba bevontuk az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatot, a Gazdasági Versenyhivatalt, a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetet, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalt, valamint a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatalt. Megtisztelő volt, hogy a kutatás eredményeit lektorként nemzetközileg is elismert professzorok tekintették át és erősítették meg. Ezúton is köszönöm a felkért szervek vezetőinek támogatását, a kutatók munkáját, valamint a lektorok megfontolásra ajánlott véleményét és észrevételeit. Hiszem, hogy a magyar közigazgatás személyzetének megújítása nem mérhető pusztán az elkészült tanulmányok oldalszámával, és jelentősége nem ítélhető meg kizárólag szervezeti, intézményi, szabályozási és működési szemszögből. Az elmúlt időszakban ezért célunk nem volt más, mint a teljesítmény tisztességének helyreállítása a közszférában, ehhez pedig a közigazgatás teljes kultúráját kell átalakítani. Ebben pedig egy kevésbé formális, talán sokak számára nehezen megfogható és kissé titokzatosnak tűnő tényező, a tisztviselői gondolkodás, hozzáállás, elkötelezettség jelentőségét szeretném kiemelni. Mártonffy megfogalmazását kölcsönvéve a helyes és eredményes államvezetés tárgyi kellékei mellett a szubjektív kellékeknek is jelentőséget kell tulajdonítani a reformok eredményes megvalósításához. Az erény a lélek állandó készsége a jó gyakorlására. Ezt igaznak tartom a közszolgálatra is abban az értelemben, hogy csak az erényes tisztviselők képesek a jó cselekedetekre, a közjó szolgálatára s végeredményben a jó állam ideájának tartalommal való megtöltésére. Hiszem, hogy a jóra való készség, az emberi problémákra való érzékenység képes a lélektelen ügyintézést emberivé tenni, a rossz bürokráciát megjavítani s a tisztviselőket jó bürok-

6


ratákká formálni. Ez az erény képes lelket adni a tudományos gondolkodás eredményei, valamint a kormányzati döntések alapján újjáépülő állami gépezetnek. Ezzel a meggyőződéssel bocsájtjuk útjára, s ajánljuk figyelmébe valamennyi szakember számára tanulmánykötetünket. Dr. Biró Marcell Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára

7


KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS Köszönetet mondunk az ÁROP-2.2.17 azonosító jelű, „Új közszolgálati életpálya” projekt keretében megvalósult, az „Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya” című tudományos kutatás keretében született résztanulmányok szerzőinek: Bérces Kamillának, Bognár Lászlónak, György Istvánnak, Horváth Attilának, Krauss Ferenc Gábornak, Linder Viktóriának, Petró Csillának, Stréhli-Klotz Georginának, Szekendi Gyöngyvérnek, valamint Szabó Szilviának. Továbbá köszönjük az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, a Gazdasági Versenyhivatal, a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, a Belügyminisztérium, az Országos Rendőr-főkapitányság, valamint a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokság vezetőinek és kapcsolattartóinak a támogatását. Köszönjük Nemes Ferenc és Prugberger Tamás lektori munkáját. Végül köszönetet mondunk a kutatás megvalósítását segítő további munkatársaknak, így különösen a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Személyügyekért Felelős Helyettes Államtitkárság kutatásban részt vevő szakembereinek.

8


HAZAFI ZOLTÁN: ÚJ KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA – A KÖZSZOLGÁLAT FEJLESZTÉSÉNEK JOGI ÉS EMBERI ERŐFORRÁS DIMENZIÓI 1. A kutatás célja és aktualitása A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (továbbiakban: Magyary Program) alapvető változásokat indított el a magyar közigazgatásban, a szervezet- és feladatrendszer, az eljárások és a személyzet területén. A komplex megközelítés kifejezi az egyes területek közötti szoros összefüggést, valamint előrevetíti annak felismerését, hogy a legfontosabb személyügyi kérdések determináltak a szervezet, a feladatok és folyamatok oldaláról. Így például a személyi állomány optimális létszáma (mennyisége, minősége) csak az ellátandó feladatok ismeretében ítélhető meg, ami azt jelenti, hogy nemcsak a személyi állomány nagyságát, hanem szakmai összetételét is a feladatoktól függően célszerű meghatározni – s ami talán még fontosabb – előre tervezni. A szervezeti méretek befolyásolják a személyügyi folyamatok szervezésének módját, mivel a nagyobb szervezeti méretekből fakadó előnyök kihasználásával növelhető a személyügyi működés hatékonysága. S végül az új folyamatok eredményes bevezetése nagymértékben függ a személyi állomány tagjainak szakmai hozzáértésétől, támogató hozzáállásától. Mindezek alapján a közigazgatás problémáinak rendszerszerű megközelítése gyökeres változást hozhat a közigazgatási személyzetpolitika fejlesztésében és megvalósításában egyaránt.

9


Kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítésének hiánya1 „Eredményes személyzetpolitika nem létezik személyzetfejlesztési stratégia nélkül. Ennek ellenére a különböző kormányzati ciklusokra többnyire a hosszú távú, stratégiai gondolkodás hiánya volt a jellemző. Sok esetben a pillanatnyi (általában költségvetési) érdekek mentén születtek döntések, s a közszolgálat fejlesztése egyre inkább szabályozás-centrikussá vált. Önmagában a jogi szabályozási struktúra módosításától (pl. egységesítésétől) várták, hogy hatékonyabbá váljon a rendszer, anélkül, hogy az emberi erőforrás-gazdálkodás funkcióinak vizsgálatával, fejlesztésével foglalkoztak volna. Emiatt nem a valós problémákra kerestek megoldást, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden mást ennek rendeltek alá. Olyan kérdések maradtak megválaszolatlanul, mint az egyéniesítés megoldása a kiválasztásban és a díjazásban, a teljesítményértékelés módszertani megalapozása, a továbbképzési rendszer hatékonyságának javítása, a karriertervezés és mobilitás előmozdítása, valamint egy működőképes rendszerirányítás kialakítása. Változást hozhat ezen a területen a kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítése, amelynek segítségével fontos személyzetpolitikai döntések előre meghatározott, egymással koherens rendszert képező fejlesztési elvek és irányok alapján születhetnek. Ennek szellemében az utóbbi időben több olyan kormányzati dokumentum is elfogadásra került, amelyek a közszolgálat stratégiai fejlesztésére vonatkoznak. Míg a Széll Kálmán terv új életút-modellek kidolgozását írta elő, addig a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program részletes célrendszert állított fel a személyi állomány megújítására, amelyek kibontását, valamint megvalósításuk módját és ütemezését a Kormányzati Személyzeti Stratégia tartalmazta2.”

A Magyary Program stratégiai célként határozta meg a kiszámítható, vonzó életpályát és a személyzeti igazgatás fejlesztését. Ezek megvalósítására született meg a Közigazgatási Személyzeti Stratégia (a továbbiakban: Személyzeti Stratégia), amely az egyes közszolgálati intézmények, eszközök, eljárások fejlesztésére irányuló célokat, illetve beavatkozási területeket jelölte ki.

1 2

HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás 2012. évi 4. szám 2. old. 1336/2011. (X. 14.) Korm. határozat

10

Közigazgatási személyzeti stratégia

Magyary Program


Kiszámítható, vonzó életpálya

Személyzeti igazgatási fejlesztése

Elkötelezett munkatársak

Felkészültség javítása

Átjárhatóság

Munkáltatói képességek kialakítása

Vezetői képességek fejlesztése

Érdekegyeztetés továbbfejlesztése

Értékelvű, hivatásalapú közszolgálat megteremtése

Hatékony kiválasztás

Tartalékállomány továbbfejlesztése

Központi koordinációs szint kialakítása

Vezetőképzés megújítása

Kormánytisztviselői kamarai törvény

Az előmenetel munkaköri rendszerének kialakítása

Új továbbképzési rendszer

Egységesebb törvényi szabályozás

Munkáltatói joggyakorlás egységesítése

Karriermenedzsment rendszer kialakítása

Új közigazgatási vizsgarendszer

Tapasztalatok átadása, szakértői tevékenység

A képesítési rendszer felülvizsgálata

Forrás: Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás 2012. évi 4. szám 2. old.

A stratégiai célok megvalósítását szolgáló jelentősebb fejlesztéseket ÁROP programok támogatták3, ezért az uniós támogatások tervezése, illetve felhasználása szempontjából is különösen fontos volt, hogy a fejlesztési célokat stratégiai célrendszer keretében határozzák meg. Ez biztosítja, hogy a célok, egyfelől konzisztens rendszert alkossanak, egymásra épüljenek, megvalósításuk időben is összehangolt legyen, másfelől hatékonyan szolgálják az operatív program szintjén meghatározott prioritásokat, indikátor értékeket. Korábban az ÁROP ex-ante értékelés éppen a fejlesztési célok, irányok pontos meghatározását hiányolta. Nem megfelelő a célok és a strukturális változások irányának meghatározása4 „Az egyes prioritási tengelyeken belül definiált célok nem célként, hanem tevékenységként kerültek meghatározásra (pl. egyéni teljesítmény növelése). Az ilyen tevékenység típusú megfogalmazások helyett célszerűbb lenne például a „magasabb egyéni teljesítmény” típusú megfogalmazás. Véleményünk szerint az ÁROP céljainak megvalósulása strukturális változásokat tesz szükségessé a közszférában. E strukturális változások irányát, a megcélzott új struktúrát az OP stratégiája nem írja le (csak a célokat, és a tevékenységeket).” 3

Az Államreform Operatív Programot az Európai Bizottság a 2007. augusztus 21-én kelt, B(2007)4012 számú határozatával fogadta el. 4 Államreform Operatív Program ex-ante értékelése – Végső Értékelő Jelentés. 7. old. Budapest, Ex Ante Tanácsadó Iroda, 2007. Letölthető: http://www.nfu.hu/download/11475/AllamreformOperativProgram.doc

11


A fejlesztési célok egy részét már az ÁROP-2.2.5 is támogatta5, de valójában az ÁROP2.2.17 fókuszált kifejezetten a Magyary Program, illetve a Személyzeti Stratégia fejlesztéseire. Ez utóbbi program készítői kiemelten fontosnak tartották, hogy a program keretében létrejövő eredmények alapját képezzék a következő operatív programnak, s biztosított legyen a fejlesztési célok és eredmények egymásra épültsége.6 Ennek érdekében tervezték be a személyzeti rendszerben történt változásokat vizsgáló kutatások elvégzését, a beavatkozások személyzetre gyakorolt hatásainak elemzését, a magyar közszolgálatban működtetett emberi erőforrás gazdálkodás helyzetének, fejlődésének, fejlesztési lehetőségeinek vizsgálatát. A kutatásnak ezért alapvetően az a célja, hogy átfogó képet nyújtson arról, hol tart és merre fejleszthető ez a funkcionális szakterület, a vizsgálat minden területén fókuszba állítva a Magyary Programban meghirdetett új életpálya bevezetésének eredményeit.

Közös életpálya elemek a Magyary Programban7 A három jogviszony (kormányzati szolgálati, rendészeti, katonai) közötti átjárhatóság támogatása, valamint a karrier-lehetőségek kiszélesítése érdekében a Magyary Program az alábbi közös kapcsolódási pontokat határozta meg: • Hivatásetikai normák • Munkakör-alapú rendszer • Kiválasztás • Értékelés • Előmenetel és javadalmazás • Képzési, továbbképzési és vizsgarendszer • Állami gondoskodás/munkáltatói gondoskodás • Rendszerirányítás

Ennél fogva a kutatás döntően az elmúlt négy év intézkedéseit, illetve változásait vizsgálta. Ez alatt az idő alatt azonban bizonyos fejlesztések még csak elkezdődtek (pl. munkaköri rendszer bevezetése), vagy ha be is fejeződtek, hatásuk jelentkezéséhez hosszabb időre van szükség (pl. teljesítményértékelés átalakítása). Ennek ellenére úgy gondoljuk, hogy a tágabb összefüggések feltárásával, a nemzetközi környezet vizsgálatával, empirikus úton gyűjtött adatok elemzésével megállapításaink, következtetéseink nemcsak arra alkalma5 Az ÁROP-2.2.5 támogatásával történt, pl. az új közszolgálati életpálya-modellek koncepcionális megalapozása, a Kormánytisztviselői Döntőbizottság, mint új jogintézmény bevezetésének vizsgálata, az egységes és integrált közszolgálati teljesítménymenedzsment rendszer alapjainak kialakítása (koncepció, módszertan, értékelő rendszer), illetve a munkakörelemzés- és értékelés koncepcionális vizsgálata. Új lendület a közigazgatásban! Beszámoló az ÁROP-2.2.5-2008-0001 tevékenységeiről. 6 Az ÁROP-2.2.17 céljainak megfogalmazása is külön kiemelte a korábbi eredmények továbbfejlesztésének, integrálásának szükségességét. „A program célja: közigazgatási személyzeti rendszer átalakítása, valamint a szervezetrendszert és az eljárásokat működtető személyi állomány fejlesztése a korábbi eredményeket integrálva, azokat kiegészítve, komplex rendszerré fejlesztve, figyelemmel a rendészeti és honvédelmi életpálya rendszer elemeivel való összhang biztosítására.” Megvalósíthatósági tanulmány, ÁROP-2.2.17 „Új közszolgálati életpálya” 4. old. 7 Magyary Program (MP 11.0) 45. old

12


sak, hogy az előzetesen megfogalmazott hipotéziseinket igazolják, vagy éppen megcáfolják, hanem arra is, hogy a kitűzött fejlesztési irányokat megerősítsék, vagy ellenkezőleg a korrekció szükségességét mutassák.

Kutatás megalapozottsága „Nos, a fentiek fényében – anélkül, hogy egyenlőségjelet tennék a dolgozói karrier és a közszolgálati életpálya közé – jól érzékelhető az „Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya” c. kutatás tudományos jelentősége, újszerűsége és várható eredményeinek elméleti és gyakorlati hasznosítása. Ehhez persze arra van szükség – amint arra már más helyen is utaltam –, hogy a kutatás minden területén fókuszba kerüljön a közigazgatási életpálya bevezetése eredményeinek, esetleges hiányosságainak feltárása, bemutatása.”8 „A kutatási koncepció [e tekintetben] nagyon jó irányú és részletekbe menően analitikus és ugyanakkor szintetizáló jellegű is.”9

Az időtényező más szempontból is érintette a kutatást. A támogatást biztosító ÁROP2.2.17 közeli záró időpontja miatt ugyanis rendkívül rövid idő állt a kutatók rendelkezésére, amelyből adódó nehézségeket a kutatási kérdések szűkítésével, részletes kimunkálásával, a kezdeti eredmények rendszeres megvitatásával, valamint a szervezést hatékonyabbá tevő struktúra kialakításával próbáltuk megoldani.10 A kutatás indokoltsága mellett szólt az is, hogy az utóbbi időben bekövetkezett változásokról még nem állnak rendelkezésre főleg empirikus módszerrel gyűjtött adatokat, tapasztalatokat felhasználó objektív elemzések, vizsgálatok, amelyek a további fejlesztésekhez szükséges visszajelzésekkel tudnának szolgálni. Reményeink szerint ezért kutatásunk e hiány pótlásához is hozzájárulhat, annak ellenére, hogy sok esetben nekünk is szembesülnünk kellett a személyi állományra vonatkozó, releváns adatok, információk felkutatásának, megszerzésének és értelmezésének nehézségeivel. Az ez irányú tapasztalatok fontos adalékul szolgáltak a közszolgálati információs rendszer továbbfejlesztéséhez.

8

DR. NEMES Ferenc: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) DR. PRUGBERGER Tamás: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) 10 A kutatást kutatásvezető irányította. Az egyes témaköröket egy-egy munkacsoport vizsgálta, dolgozta ki. A munkacsoportokat egy-egy munkacsoport-vezető koordinálta. A munkacsoport vezetők és a kutatásvezető együttesen alkották a Kutatás Irányító Bizottságot (KIB). A KIB mellett független, szakmailag elismert lektorok végezték a kutatás minőségbiztosítását. Feladatuk a kutatási terv szakmai szempontú hitelesítése, valamint annak igazolása volt, hogy a kutatás megvalósítása, végrehajtása megfelelő módon történt. A kutatásban résztvevők munkáját központi koordinátorként a KIM munkatársai közül felkért koordinátor támogatta. 9

13


2. A kutatás témakörei és tágabb összefüggései A kutatás a közszolgálat jogi, szabályozási környezetét, illetve emberi erőforrás-gazdálkodási rendszerét vizsgálta. Ennek oka, hogy egyrészt a Magyary Programban meghatározott változtatások erre a két területre irányultak, másrészt a magyar közszolgálat hosszú évek óta napirenden szereplő kérdései, megoldandó problémái általában erre a két tényezőre, vagy annak valamelyik elemére vezethetőek vissza. Hajlamosak vagyunk túldimenzionálni a jogi szabályozásnak, mint külső befolyásoló tényezőnek a szerepét. S bár kétségkívül a szabályozási környezettől függ, hogy pl. mekkora mozgástere van a felhasználóknak, az integritás szempontjai milyen mértékben érvényesülnek, mennyire kötött a jogalkalmazók munkája, túlzás lenne elfogadni azt a vélekedést, hogy ami nincs szabályozva, az nem is létezik.11 A rendszerszerű fejlesztéseket nem lehet csak az egyikre, vagy a másikra alapozni, mivel mindkettő befolyásolja a közszolgálat működését. Ha a változtatások kizárólag a szabályozás módosítására, intézmények, szervezetek átalakítására irányulnak és az emberi erőforrás-gazdálkodás folyamatai kimaradnak a fejlesztések fókuszából, a várt eredmények nagy eséllyel nem fognak bekövetkezni. S ugyanez fordítva is elmondható. Magunk is egyet értünk azzal, hogy a magyar közigazgatás porosz–német mintát követve alapvetően jogias szemléletű, amely a jogszerűséget tekinti meghatározó értéknek s hajlamos figyelmen kívül hagyni a hatékonyság, társadalmi eredményesség követelményét.12 Közismert az is, hogy a közigazgatás szoros politika-függősége a vállalatigazgatáshoz képest más megvilágításba helyezi a közigazgatás hatékonyságának vizsgálatát. A finanszírozása nem a mérésen alapuló hatékonysági kritériumokhoz igazodik, hanem politikai követelményekhez.13 Mégis úgy gondoljuk, hogy a társadalom részéről egyre határozottabb az elvárás, hogy az adófizetők pénzéből finanszírozott állami szervek a lehető legnagyobb hatékonysággal működjenek, pl. azzal, hogy – Magyarország esetében a GDP 6,8%-át14 kitevő – személyügyi költség előirányzatot optimálisan használják fel. A hatékonyabb működésre vonatkozó nyomás idővel kikényszeríti, hogy a hatékonyság, társadalmi eredményesség szempontjai beépüljenek a politikai gondolkodásba, amelynek eredményeként a politika felismeri, hogy a közigazgatásnak a társadalmi környezettel való interaktivitása megköveteli a költségérzékenységet és elszámoltathatóságot, amely éppen a bürokrácia számára képezi az alapját annak a társadalmi konszenzusnak, hogy a közszolgálat folya11

DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „Közszolgálati Humán Tükör 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány, kézirat), 25. old. 12 DR. GAJDUSCHEK György: A közigazgatás hatékonysága – adalékok egy fogalom értelmezéséhez, Új Magyar Közigazgatás 2012 12. szám 21-22. old. 13 LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1981. 165. old 14 Forrás: NGM. A 2013. évi elemi költségvetési előirányzatok viszonyítása a 2013. évi (előzetes) GDP adathoz. A személyi juttatások előirányzata három részre oszlik: rendszeres személyi juttatások, nem rendszeres személyi juttatások és külső személyi juttatások. Jogviszonyok szerinti bontásban a rendszeres személyi juttatások előirányzatára áll rendelkezésre adat. A Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP 1,2%-a.

14


matos, pártatlan, befolyástól mentes működéséért cserébe a társadalom vállalja az általánoshoz képest nagyobb stabilitással, esetenként kedvezőbb anyagi megbecsüléssel járó közszolgálat finanszírozását.

A jogias megközelítés dominanciája Az elmúlt több mint két évtized több példával is szolgál arra vonatkozóan, hogy miként vált uralkodóvá a szabályozási szemlélet a közszolgálat megújításában, s szorította háttérbe a folyamatok szervezésében, megbízható működtetésében, illetve fejlesztésében gondolkodó módszertani, technikai megközelítést. Ezek közül kiemelkednek az egységes, illetve egységesebb törvényi szabályozás kapcsán megfogalmazott kormányzati célkitűzések. Ennek oka egyrészt a törvényi szabályozás rendkívüli differenciáltságából, másrészt az egyes illetményrendszerek egyenlőtlenségeiből adódott. Az első probléma lényege, hogy a rendszerváltozást követően a közszolgálat átfogó szabályozása helyett, több lépésben születtek meg a közszolgálat egyes foglalkoztatási területeit szabályozó törvények (volt időszak, amikor számuk elérte a tizenkettőt), amelynek következményeként ellentmondások, indokolatlan párhuzamosságok alakultak ki a szabályozásban. Az egyik ilyen ellentmondás vezetett a másik feloldandó feszültséghez, a megalapozatlan bérkülönbségekhez, amelyek megoldását az egységes közszolgálati törvénnyel képzelték.15 Beszédes tény, hogy csak azután született döntés a Kormány középtávú humánpolitikai stratégiájának elkészítéséről,16 miután lekerült a napirendről az egységes közszolgálati törvény megalkotása. Végül a stratégia elfogadására nem került sor. Az egységes közszolgálati törvény előkészítésének legsúlyosabb hibája a közszolgálat fejlesztésének stratégiai, koncepcionális megalapozásának elmulasztása volt. Az előkészítők nem a valós problémákon keresztül közelítették meg a rendszer fejlesztését, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden más kérdést ennek rendeltek alá. Önmagától a szabályozási struktúra átalakításától reméltek egy igazságosabb és hatékonyabb rendszert, anélkül, hogy az emberi erőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak elemzésére, értékelésére sor került volna. A jogi szabályozás megújítását nem eszköznek, hanem alapvető célnak tekintették.17

Mindjárt hozzátehetjük azt is, hogy a jogi környezet, valamint a szervezet struktúrája, működése – ideértve a HR folyamatok megszervezését is –, mint ún. hard elemek alapvetően meghatározzák a szervezet kultúráját (soft elem), amely befolyást gyakorol az érintettek problémamegoldására, kívánatos gondolkodás- és magatartásmódjára, valamint minta15

VADÁSZ János: Közszolgálati reform – A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása, Budapest, Kossuth 2006. 9. old. és 78. old. 16 1052/2005. (V. 23.) Korm. határozat 17 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) (phd értekezés) 167. old. Letöltés: http://doktori-iskola.ajk.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/Hazafi_Zoltan_ertekezes.pdf

15


követésére is.18 Bármiféle beavatkozásnak ezért a jogi szabályozást, a szervezeti struktúrát és működést, valamint a szervezeti kultúra alakítását egyszerre kell megcéloznia.

Nemzedéki megújulás, kultúraváltás19 „[…] Az volt a célunk, hogy a magyar közigazgatásban az intézményi és a jogszabályi megújulás mellett egy nemzedéki megújulás, s ezzel együtt egy kultúraváltás is történjen. Hogy a magyar közigazgatás szakítva a róla alkotott, sokszor téves elképzelésekkel, és szakítva a rossz hagyományokkal és beidegződésekkel, ne egyszerűen merev hatóságként, jogalkalmazó hatóságként, aktatologató hatóságként működjön, hanem egy olyan érzékeny intézményrendszer legyen, amelynek minden intézménye és minden intézményben dolgozó, minden kormánytisztviselője a legfőbb célnak azt tartsa, hogy a polgárt szolgálja. Nem általában a polgárokat, hanem a konkrét, az egyedi ügyével az államhoz, a közigazgatáshoz forduló polgárt.[…] Ezért gondoltuk azt, hogy szükség van a magyar közigazgatás nemzedéki megújítására, és ezért gondoltuk azt is, hogy szükség van egy olyan közigazgatási ösztöndíj programra, amely az eddigiektől eltérően nemcsak a hazai tapasztalatokra épít, hanem lehetővé teszi az ösztöndíj programban résztvevők számára, hogy külföldi tapasztalat szerzéssel gazdagabbá tegyék azt az ismeretanyagot, gazdagabbá tegyék azt a kapcsolatrendszert, amelyet a felsőoktatási tanulmányaik során elsajátítottak és ne csak gazdagabbá tegyék, de ezt a gazdagságot, ezt hasznosítsák is a közjó javára, a nemzet javára.[…] Tudjuk, hogy nem elég önmagában a nemzedékváltás, kultúraváltásra is szükség van, hiszen azt is tudjuk, hogy miközben egy nagyon komoly intézményi átalakítás zajlott és zajlik a közigazgatásban, a kultúraváltás egy hosszabb folyamat, de Önök talán láttak jó példákat, lehet, hogy láttak rossz példákat is. Én azt kérem, hogy mind a kettőt hozzák haza, mondják el, hogy a rossz példákat el tudjuk kerülni, és a jó példákat át tudjuk ültetni a magyarországi viszonyrendszerbe, hogy itt kamatoztatni tudjuk a magyar polgárok javára.”

2.1. Jogi szabályozás Mint ahogy azt a fentiekben hangsúlyoztuk, mindezidáig a közszolgálat problémáinak megközelítése túlzottan is jogi szempontú volt. Ezért határoztuk meg egyik fő célkitűzésünknek, hogy a közszolgálat személyügyi jelenségeit komplexen, a jogi és emberi erőforrás gazdálkodási (HR) oldalról egyaránt megvizsgáljuk. Ez azonban nem jelenti, hogy a jogi környezet feltárásával, elemzésével megválaszolható kérdések a szemünkben veszítettek volna jelentőségükből. Sőt! A jogi szabályozás sok esetben ráirányítja a figyelmet 18

BAKACSI Gyula: Szervezeti magatartás és vezetés, Budapest, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, 2001 226-232 o. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „Közszolgálati Humán Tükör 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány), 26. old. 19 NAVRACSICS Tibornak a Magyar Közigazgatási Ösztöndíj Program záró rendezvényén elmondott beszédéből (2014. január 17.) Forrás: http://www.kormany.hu/hu/kozigazgatasi-es-igazsagugyi-miniszterium/videok/navra-mko

16


a rendszer fejlődésének törvényszerűségeire, ellentmondásaira, egyéb sajátosságaira, amelyek arra indítanak, hogy általában nem jogi eszközökkel, módszerekkel végzett kutatások keressék a „háttérben” meghúzódó okokat, tárják fel az összefüggéseket. Az így megszerzett eredményeket egymással kiegészítve tudunk egzakt módon választ adni a felvetődő kérdésekre. Példaként említhetném a zárt és nyitott rendszerek közötti konvergenciát.

Rendszerek közötti konvergencia Bár elméletileg pontosan behatárolhatóak a zárt és nyitott rendszer szabályozási jegyei, a gyakorlatban azonban sehol nem található olyan rendszer, amely tisztán az egyik, vagy a másik szabályozási koncepcióra épülne. Sokkal inkább igaz, hogy az egyes országok közszolgálati szabályozásában mindkét rendszer vonásai megtalálhatóak, a különbség csak annyi, hogy országonként eltérő hangsúly helyeződik az egyes szabályozási típusokra. A kétféle rendszertípus fejlődését a dinamizmus, az egymás felé közeledés jellemzi, amelynek során kölcsönösen merítenek a másik előnyeiből (konvergencia). Ezt támasztja alá, hogy ott, ahol a karrier-rendszer a domináns, határozott szándék a rugalmasság, illetve az egyéniesítés növelése, vagyis a nyitottabb szabályozás felé történő elmozdulás, s ugyanez viszont is igaz, a nyitott rendszerek a stabilitást növelő szabályozási elemeket veszik át. Ez arra is utal, hogy nincs üdvözítő megoldás, nem mondhatjuk azt, hogy az egyik, vagy másik szabályozási modell a jobb, vagy rosszabb. A szabályozási koncepciók egymást kiegyensúlyozó hatása jól nyomon követhető a magyar szabályozás történetén keresztül is.

Napjainkban igen gyakran megfogalmazódik az a kérdés, hogy a jogi szabályozásnak menynyire kell összhangban állnia az emberi erőforrás-gazdálkodás eljárásaival, alkalmazott eszközeivel, technikáival. A kérdés annak kapcsán szokott felmerülni, hogy a tradicionális, karrier-alapú szabályozási keretekkel összeegyeztethetőek-e a munkakört középpontba állító, jellemzően a versenyszférában működtetett HR-folyamatok.20 Ez a közszolgálat működését alapvetően meghatározó két tényező – jellegét tekintve – elszakadhat-e egymástól, illetve hatnak-e egymásra, s ha igen, akkor milyen irányba? A magunk részéről azzal a felfogással értünk egyet, hogy a tradicionális értékeket is megtartó közszolgálati jogi szabályozást és az adminisztratív feladatokon messze túlmutató, korszerű emberi erőforrás gazdálkodást nem szükségszerű egymás ellentétjeként értelmezni, mert míg az első a kereteket jelöli ki, addig a másik a kereteken belül alkalmazható eljárásokat, eszközöket, technikákat.21 Hasonló eredményre lehet jutni, ha a dilemmát a politika és a bürokrácia közötti alkurendszer oldaláról közelítjük meg. A rendszer részét képező materiális jellegű 20

„A Magyary Program 2012-es változata (MP12.0) III. fejezetében foglaltak alapján az életpálya alapú zárt rendszer és a nyílt rendszernek nyilvánított munkakör alapú rendszer egyfajta elegye adja az új közszolgálati rendszert. Ez az eddigi nemzetközileg is elfogadott kategóriákat felülírva, egy sajátos magyar közszolgálatot vizionál.” DR. BALÁZS István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig, Új Magyar Közigazgatás 2012. évi 5. szám 11. old. 21 Carole MONIOLLE: Droit de la fonction publique et gestion des ressources humaines : entre complémentarité et opposition, Actualité Juridiques, Fonctions Publiques (a továbbiakban: AJFP) 2010. 234. old.

17


munkafeltételek (teljesítményfüggő díjazás, rugalmas munkarend stb.) és a bürokratikus működés értékrendje egyre inkább függetlenné válik egymástól a különböző reformcélok tükrében. Másként fogalmazva a rugalmasabb munkafeltételek, a menedzseri típusú működés kialakítása gyakran a weberi értékek megerősítésének szándékával kapcsolódik össze. A kormányok nemcsak a nagyobb rugalmasságot és hatékonyságot követelik meg, hanem az integritás, szabályszerűség, szakmaiság, diszkrimináció mentesség, kockázat kerülés stb. kívánalmait is. Úgy tűnik tehát, hogy a két tényező egymáshoz illeszkedve, egymástól függetlenül, s akár egymással ellentétes irányba is fejlődhet.22 A magyar közszolgálattól egyébként korábban sem voltak idegenek a vegyes megoldások. A rendszerváltozásig lényegében nyitottnak23 tekinthető személyzeti működésre is, – más politikai, társadalmi környezetben ugyan – de jellemzőek voltak bizonyos bürokratikus vonások. Fokozatosan ismételten megfogalmazódtak a szakmai képesítési előírások, megteremtődtek a rendszeres szakmai képzés, továbbképzés intézményi keretei, s mindvégig fennmaradt az államigazgatás megkülönböztetett szerepének elismerése.24A rendszerváltozást követően megalkotott új törvény alapvetően a karrier-rendszer elveire épült, de már életbelépésének pillanatában magában hordozta a munkaköri elemeket, illetve a korábbi munkajogias szemléletet. Bizonyos esetekben a társadalom értékrendjében, vagy a szervezet kultúrájában gyökerező okokra is visszavezethető a kettősség. A francia közszolgálatot az elbocsájthatatlanság mintaképeként szokták emlegetni. Valójában azonban a jogi szabályozásban nem jelenik meg az abszolút védelem, törvényben ugyanis elrendelhető létszámcsökkentés (loi de dégagement des cadres) csoportos vagy egyéni elbocsájtás.25 Ennek ellenére erre még egyáltalán nem, vagy csak kivételesen került sor,26 utoljára Pétain marsall idején.27 Vagyis az élethosszig tartó karrier garanciáját nem a jogi szabályozás, hanem az a társadalmi, politikai konszenzus teremti meg, amelynek értelmében a köztisztviselők vállalják a befolyástól mentes szolgálattal együtt járó kötelezettségeket és elfogadják a versenyszférához képest alacsonyabb kereseteket a nagyobb foglalkoztatási biztonságért cserében. A szervezeti kultúraváltás pedig önmagában bizonyítja, hogy a jogi keretek és az értékrend sok esetben nem állnak egymással összhangban. A kérdés már csak azért sem lehet érdektelen számunkra, mert a Magyary Program hasonló dilemmával találja magát szemben, hiszen a benne javasolt elképzelések olyan életpá22

FRITS M. VAN der MEER et al: Repenser le „marché bureaucratique”: l’évolution de la position ( juridique) des fonctionnaires en Europe, Revue Internationale des Sciences Administratives, 2013/1 Vol. 79, p. 95113. Doi: 10.3917/risa. 791.0095. Letöltés: www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-administratives-2013-1-page-95.htm. Letöltés időpontja: 2013.12.05. 95-96. old., 109. old 23 DR. LŐRINCZ Lajos: Az állam szerepének változása, különös tekintettel a közszolgálatra, a 2009. február 25-én „Közszolgálat a XXI. században” című konferencián elhangzott előadás. Új Magyar Közigazgatás 2009. 2. szám 5-6. old. 24 DR. LŐRINCZ Lajos: Magyar közigazgatás: Dilemmák és perspektíva, Budapest, Akadémiai Kiadó, 1988. 91-92. old. 25 Loi no 84-16 du 11 janvier 1984. 69. cikkely. 26 2009-ben 55 fegyelmi elbocsájtásra és 19 szakmai alkalmatlanság miatti jogviszony megszüntetésre került sor. Forrás: Philippe PLASART: Intouchables”: du statut au contrat, l’impossible réforme du statut des fonctionnaires, Le Nouvel Economiste, letölthető innen: http://www.lenouveleconomiste.fr/intouchables-du-statut-au-contrat-limpossible-reforme-du-statut-des-fonctionnaires-17870/ Letöltés ideje: 2014.01.31. 27 Philippe PLASART: uo.

18


lya-modellt vázolnak fel, amely megőrzi ugyan a karrier-rendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a HR gazdálkodás középpontjába.28 A jogi környezet vizsgálatával ez a kérdés is megválaszolható.

Kétféle értékrend ötvözése „A legfontosabb kérdés tehát annak eldöntése, hogy milyen értékek mentén történjen az új közszolgálati életpálya modell kialakítása. Álláspontunk szerint az erős, de az indokolthoz képest nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni képes – a nemzeti érdekeket előtérbe helyező – állam egy olyan közszolgálati etikai alapvetésre épülhet, amely az életpályamodell értékei mellett a hatékonyság és a teljesítmény értékeit is megtestesíti. Az értékválasztás tehát a stabilitást, kiszámíthatóságot képviselő karrier-elv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodást feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözését igényli. A kétféle értékrendszer látszólag egymással ellentétes irányú megoldásokat tesz szükségessé, ezért olyan életpálya-modellre van szükség, amely megőrzi ugyan a karrier-rendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a személyzeti gondolkodás középpontjába.”29

Úgy gondoljuk, hogy igen tág azoknak a témáknak a köre, amelyek szintén alátámasztják a jogi szabályozás jelentőségét, ezért – a már említett szűkös határidőre, s a korlátozott erőforrásokra is tekintettel – arra törekedtünk, hogy a jogi szabályozás kutatását pontosan lehatároljuk, s arra a három kérdésre fókuszáljunk, amelyek egyrészt a Magyary Program intézkedéseivel összefüggésbe hozhatóak, másrészt a szabályozási rendszer továbbfejlesztése szempontjából kellően általánosíthatóak is. Mindezek alapján az alábbi kérdéskörök vizsgálatára irányult kutatásunk: – differenciálódás, – egységesítés, – önálló jogági fejlődés. Mindhárom kérdés szorosan összefügg a Magyary Programban meghatározott elképzelésekkel, ugyanakkor a modernkori magyar közszolgálat kezdetektől fogva napirenden szereplő dilemmáihoz is kapcsolódik. 28 HAZAFI Zoltán: Új közszolgálati életpálya. In: DR. GELLÉN Márton: Új feladatok – átalakuló közszolgálat Nemzeti Közigazgatási Intézet 2011. 33. old. Letölthető: http://uni-nke.hu/downloads/konyvtar/digitgy/publikacio/ magyary_kotet.pdf 29 Magyary Program (MP 11.0) 44. old.

19


2.1.1. Differenciálódás-egységesítés Korábban már utaltunk a közszolgálat egységes vagy egységesebb szabályozásával foglalkozó vitákra, itt azonban rögtön le kell szögeznünk, hogy kutatásunknak ezekkel a kérdéseivel nem az volt a célunk, hogy kiegészítsük az egyébként igen gazdag szakirodalmat. Sokkal inkább az indított minket az említett témák vizsgálatára, hogy míg a Magyary Program a három hivatásrend közötti átjárhatóságot, illetve a szabályozások összehangolását hirdette meg, addig az utóbbi néhány évben olyan változásokat tapasztaltunk a közigazgatás személyi állományára vonatkozó szabályozásban, amelyek számunkra azt mutatták, hogy a differenciálódás-egységesítés kérdése nemcsak a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszeren belül, hanem a közszolgálati tisztviselők jogállása tekintetében is igen markánsan felvethető. Márpedig a három hivatásrend egységesebb szabályozása attól is függ, hogy a harmonizálandó törvények önmagukban mennyire képesek egységes szabályozási kereteket nyújtani. Így például, amennyiben a „civil” közigazgatásban nem sikerül elejét venni annak, hogy parttalanná váljanak a szervezeti különállást szorgalmazó szándékok, minimális az esélye annak, hogy a jóval jelentősebb ágazati érdekek mentén differenciálódó hivatásrendekre vonatkozó szabályozás egységesebbé váljon. Ez a kérdés nemcsak a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) kapcsán fogalmazható meg, hanem a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogiszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) esetében is, amelynek keretén belül szintén érvényesülnek ágazati, „szervezeti sajátosságok”. A differenciálódás-egységesítés folyamata tehát a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszer keretei között és az egyes törvényeken belül egyaránt megjelenik, egymással szorosan öszszefügg, egymást feltételezi, ezért kutatásunk mindkét jelenségre egyformán tekintettel volt. Tágabb értelemben vett közszolgálat differenciálódása „Magyarországon a modern közszolgálat törvényi alapjait a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) fektette le. A Ktv. a megalkotásakor egységesen szabályozta valamennyi közigazgatási szervnél (államigazgatási szerveknél és önkormányzati hivataloknál) foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonyát. Az elmúlt két évtizedben azonban tanúi lehettünk annak, hogy az egységes közszolgálati jogállás széttöredezetté vált, a közszolgálati jogviszonyból levált számos elkülönült jogviszony, melyek önálló törvényekben nyertek szabályozást. Ennek eredményeképpen a közalkalmazotti jogviszony mellett beszélhetünk kormányzati szolgálati jogviszonyokról, hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati jogviszonyáról, a rendvédelmi szervek (rendőrség, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, büntetés-végrehajtási szervezet), Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV), polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról, ügyészségi szolgálati jogviszonyról, bírósági szolgálati jogviszonyról, valamint az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról. A differenciálódási folyamat egyik fő iránya tehát az önálló jogviszonyok megjelenése volt.”30 30

Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. (a továbbiakban: Kutatási terv) 2. old. (Kézirat)

20


A közszolgálati rendszeren belül a Magyar Honvédség, a rendvédelmi és a közigazgatási szervek viszonylatában vizsgáltuk az egységesség-differenciálódás folyamatát. Ennek oka, hogy a Magyary Program átjárhatóságra vonatkozó intézkedései kifejezetten ezt a három szolgálati területet érintették.31 Az egységesség-differenciálódás kérdésével az egyes törvények szintjén is foglalkoztunk, mégpedig csak a Kttv. és a Hszt. vonatkozásában, mert a honvédek jogállásáról szóló 2012. CCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) homogén szabályrendszere ezt nem tette szükségessé. 2.1.2. Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése A Kttv. esetében az autonóm szervek önálló szabályozását, illetve a vegyes jogállást vizsgáltuk meg. Az elmúlt időszakban főleg az autonóm szerveknél jelentek meg olyan speciális rendelkezések, amelyek egyre szélesebb körben vonták ki az itt dolgozókat az egységes törvényi keretek alól. Ennek legfőbb indoka, hogy biztosított legyen e szervek függetlensége személyügyi kérdésekben. Ez általában azt jelenti, hogy e szervek első számú vezetőjének jogállását speciális szabályok rendezik, személyi állományuk tagjai nem kormánytisztviselőnek, hanem köztisztviselőnek minősülnek, ami nagyobb mozgásteret enged a munkáltatónak. Saját jogállási törvényeik a Kttv.-hez képest is speciális rendelkezéseket tartalmaznak, valamint a szerv vezetőjének hatáskörébe utalják lényeges személyügyi kérdések szabályozását.32 Az autonóm szervek önálló szabályozásáról kialakítandó kép teljessége érdekében megvizsgáltuk, hogy más európai országokban milyen sajátosságok jellemzik a független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozást, illetve humánerőforrás gazdálkodásukat. A differenciálódás-egységesítés kérdése azonban nemcsak szervtípusok, illetve szervek között, hanem egy szerven belül is vizsgálható. Bár a Ktv. 1992-ben az „egy szerv egy jogállás” elvének megfelelően határozta meg személyi hatályát, később ez az elv egyre inkább fellazult, s ma is találkozhatunk ún. vegyes jogállású szervekkel, ahol az alkalmazottak egy része nem közszolgálati tisztviselő, hanem közalkalmazott, vagy munkavállaló. Az elmúlt néhány évben több olyan intézkedés is született, amelyek ismét aktuálissá tették, illetve más megvilágításba helyezték a vegyes jogállás kérdését. Főleg a központi közigazgatás átszervezése kapcsán korábban közalkalmazottként, illetve munkavállalóként foglalkoztatott személyek jogállását minősítették át kormánytisztviselővé. Amennyiben korábbi közalkalmazotti, illetve munkavállalói feladatkörük nem változott, kormánytisztviselői jogviszonyuk valójában közalkalmazotti, vagy munkavállalói 31

Magyary Program (MP 11.0), 42. old. Így például a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke dönt az illetménypolitikai alapelvekről, béren kívüli juttatásokról, köztisztviselőinek alapilletményéről, meghatározza a teljesítményértékelés rendszerével, a kiválasztás politikával, továbbképzéssel összefüggő részletszabályokat.

32

21


jogállást takar. Ezt a helyzetet szemben a de iure fennálló vegyes jogállással, látens vagy de facto vegyes jogállásnak nevezhetjük. Ugyanakkor a Nemzeti Adó- és Vámhivatallal (a továbbiakban: NAV) összefüggésben számoltunk egy harmadik változattal is. A NAV saját jogállási törvénye ugyanis számos HR funkcióra speciális szabályokat állapít meg, kivonva ezzel az ott dolgozó kormánytisztviselőket az egységes szabályozás alól (pl. továbbképzés, teljesítményértékelés, jogvita, néhány kivételtől eltekintve az előmenetel, díjazás). Két teljesen különálló szervezet összeolvadásából jött létre, amelynek eredményeként a Hszt., illetve a Kttv. hatálya alá tartozó személyi állomány került azonos szervezeti irányítás alá. Ebben a helyzetben érthető, hogy végső célként akár egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony kialakításának gondolata is felvetődik. Ennek megfelelően a NAV esetében a vegyes jogállásnak egy újabb változatával lehet dolgunk, amelyet integráció-központú megközelítésnek is nevezhetünk, utalva a két jogállás integrálásának és egy új jogviszony-típus megteremtésének szándékára. A munkavállalók alkalmazását a közigazgatásban az állította ismét reflektorfénybe, hogy a Kttv. megerősítette, közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskör gyakorlásával közvetlenül össze nem függő feladat ellátására munkaviszony létesíthető, illetve az engedélyezett létszám 10%-ában korlátozta az így foglalkoztatott személyek számát, azzal, hogy ez alól indokolt esetben mentesítés adható.33 A közszolgálati tisztviselők és munkavállalók együttalkalmazásának jelentőségét mutatja, hogy közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalók létszáma meghaladja a 15 ezret.34 Ez elsőre magas számnak és aránynak (11,8%) tűnik, mégis a karrierrendszerű országokban jelzett mérték (17,2%) alatt marad.35

Munkavállalók az osztrák közigazgatásban36 Az osztrák szövetségi közigazgatás személyi állományának (45.000 fő) 56%-át munkaszerződéssel foglalkoztatják (Vertragsbediensteten), s csak 44%-át köztisztviselőként (Beamten).37

33

Kttv. 8. § (1)-(4) bekezdések. NGM 2013. május 31-ei adatai alapján. Forrás: költségvetési szervekre vonatkozó 1668 OSAP számú adatgyűjtés (2013) 35 Pl. francia közszolgálat. Forrás: Rapport annuel sur l’état de la fonction publique (Politiques et pratiques de ressources humaines, Faits et chiffres) DGAFP, Paris, 2012. La documentation francaise. 289. old. 36 DÁVID Csaba összeállítása alapján. 37 Az adat a 2012. december 12-i állapotot tükrözi. Forrás: Personal des Bundes 2013. 33. o. 34

22


Munkaszerződéssel foglalkoztatottak

Köztisztviselők

Mindkét csoport

-

-

nagy felelősséget megkövetelő feladatok ellátása

határozott vagy határozatlan idejű foglalkoztatási jogviszony

élethosszig tartó foglalkoztatási jogviszony

főfoglalkoztatás

jogviszonyból eredő jogok

jogviszonyból eredő jogok + többletjogok

szolgálati kötelezettségek

jogviták rendezése magánjogi úton (munkaügyi bíróság)

jogviták rendezése közigazgatási bíróságokon

továbbképzés teljesítményalapú juttatások

Munkaviszonyt határozott vagy határozatlan időre lehet létesíteni. A munkaviszony szerződéses alapozású, de több esetben is olyan mértékű közjogi beavatkozás mutatható ki, amely a munkavállalót a köztisztviselőhöz közeli helyzetbe hozza. Ezek alapján a munkaszerződéssel foglalkoztatottak inkább tekinthetőek kvázi köztisztviselőnek, mint munkavállalónak. Ez különösen abból a szempontból igaz, hogy a köztisztviselők jogállásában, pl. díjazásukban is megjelenik a szerződésesekre jellemző munkaköri elem. A kétféle jogállás között erős konvergencia tapasztalható. Munkaszerződéssel alkalmazott

Köztisztviselő

bércsoport (v1-v5)

alkalmazási csoport

Munkakör értékelés

értékelési csoport

Funkciós csoport

Adott munkakör

munkakör

munkakör

Illetmény besorolás (A1-A7)

A munkaviszony „kellően általános” indokok alapján (pl. munkaerő feleslegessé válása, vagy munkakörülmények megváltozása) felmondással ugyan megszüntethető, de felmondási védelmet élveznek azok, akik már betöltötték 50. életévüket, és legalább 10 éve állnak munkaviszonyban, mivel nekik a munkaerő feleslegessé válása vagy a hivatalszervezet és a munkakörülmények megváltozása jogcímén nem lehet felmondani. Munkabérük megállapítása kötött besorolás alapján történik. Munkakörük alapján 5 bércsoport (v1: „legmagasabb szolgálat” v2: „magas szolgálat” v3: „szakszolgálat” v4: „középső szolgálat” v5: „kisegítő szolgálat”) valamelyikébe sorolják be őket. Átmenetileg vagy tartósan másik közigazgatási szervhez kirendelhetőek. Alapvető kötelességük a jogszabályoknak megfelelő, becsületes, elkötelezett és pártatlan munka-

23


végzés. Munkavégzésük során és magánéletükben egyaránt kötelesek olyan magatartást tanúsítani, amivel fenntartják a közbizalmat. A köztisztviselőkhöz hasonlóan a munkavállalókat is előre kell sorolni a közszolgálatban eltöltött idejük alapján. Az első előresorolásra 5 év közigazgatásban töltött munkaviszony után kerül sor, ezt követően pedig minden második évben. Az előresorolásuk alapját képező „szolgálati idejükbe” a magánszférában létesített munkaviszonyuk időtartama fele részben, legfeljebb másfél év számítható be. A munkavállalók is kötelesek a törvényben előírt képzéseken részt venni. Így például teljesíteniük kell az alapképzést, amelynek sikertelensége felmondási ok.

2.1.3. Differenciálódás-egységesség a rendvédelemben: munkakörök minősítése Az 1996-ban elfogadott Hszt. – az 1971. évi 10. tvr. szellemének megfelelően – egy törvényben rendezte a Honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos állományának szolgálati viszonyát, ami természeténél fogva azt eredményezte, hogy az általános közös szabályok mellett, az egyes fegyveres és rendvédelmi szervek érdekérvényesítő erejétől függően igen eltérő tartalmú és terjedelmes különös rész született.38 Azzal azonban, hogy a Magyar Honvédség saját jogállási törvényével „kivonult” a Hszt.-ből, új helyzet teremtődött. Folyamatosan visszatérő kérdése a szervezeti irányításnak és ezzel együtt a munkajogi szabályozásnak is, hogy mely munkaköröket milyen jogállású dolgozóval töltsenek be, mikor indokolt hivatásos szolgálati jogviszonyban álló alkalmazása, s mikor egyéb, jellemzően közalkalmazotti jogviszonyban álló foglalkoztatása. 2.1.4. Nemzetközi fejlődési irányok: kinevezés vagy szerződés A differenciálódás-egységesség vizsgálata nem lenne teljes, ha nem vennénk figyelembe a nemzetközi, elsősorban európai fejlődési irányokat. Ennek kapcsán világosan látnunk kell, hogy az egységesítés igénye ott merül fel, ahol egyrészt meghatározó a speciális közszolgálati szabályozás, másrészt erősen fragmentált. Jó példa erre a francia közszolgálat, ahol a hatalmi ágak szétválasztásának elvéből következően nem létezik egységes törvény, amely átfogná a végrehajtói, a törvényhozói és a bírói hatalmi ágban dolgozó alkalmazottakat.39 Mindegyikre külön szabályozás vonatkozik. Még a végrehajtói hatalom sem egységes, mivel egy keret-törvényhez (statut général) kapcsolódva speciális törvény vonatkozik az állami, a helyi önkormányzati és az egészségügyi szférára, míg sajátos jellege miatt a hadseregre a keret-törvényt sem kell alkalmazni, teljesen önálló törvényi szabályozással rendelkezik.40 38

Kutatási terv, 4. old. A francia Alkotmány 64. cikkelye úgy rendelkezik, hogy a bírák jogállását külön törvény szabályozza. (V. Ord. no 58-1270 du 22 déc. 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.) 40 A kereskedelmi és ipari szektorban működő közszolgáltatók alkalmazottai jogállását az általános munkajogi szabályok rendezik, kivéve az első számú vezetőt és a pénzügyi, gazdálkodási vezetőt, akik köztisztviselők, vagyis a közjog hatálya alá tartoznak. Bár esetenként ezeknél, pl. Posta, France Telecom is lehetnek köztisztviselők, mivel korábban az intézmények közigazgatási jogállásúak voltak, ennélfogva a személyi állományuk is köztisztviselőnek minősült. Ennek köszönhető, hogy bizonyos pozíciók megőrizték igazgatási jellegüket. 39

24


A differenciált szabályozás ellenére, vagy éppen arra tekintettel azonban lehetőség van az egyes területek közötti átjárásra. Ennek leggyakoribb formája a détâchement, amely leginkább a mi fogalmaink szerinti határozott idejű áthelyezésnek feleltethető meg.41 Az áthelyezés azonban többnyire csak egy irányba, a közigazgatás felé működik. Ez azt jelenti, hogy a bírák (magistrat) és katonák áthelyezéssel köztisztviselői állást is betölthetnek, ugyanez fordítva azonban nem lehetséges. A hatalmi ágak szétválasztásának elve leginkább a törvényhozói területet szigeteli el, mivel az áthelyezés bármilyen irányba, illetve irányból kizárt.42 Az átjárás azonban még a közigazgatáson belül (államigazgatás, önkormányzatok, egészségügy) sem igen működik, annak ellenére, hogy a törvényi szabályok rugalmasabbá tételével próbálják meg elősegíteni a mobilitást.43 A változó szabályok még annak a lehetőségét is megteremtették, hogy a magánszférából jöjjenek többnyire speciális szakértelemmel rendelkező munkavállalók ad hoc jellegű feladatok ellátására. Létszám arányuk már a jogszabály módosítását megelőzően jelentősen növekedett az egyes minisztériumoknál.44 Ez a jelenség azonban már átvezet a vegyes jogállás problémájához. A vegyes jogállás tekintetében abból indultunk ki, hogy a jelenség nem egyedülálló, más európai államokban is csökken a kinevezett köztisztviselők aránya a közszolgálatban45, ugyanakkor növekszik a szerződéses alkalmazottaké. Mindez annak ellenére megy végbe, hogy magas szintű jogszabályok írják elő a köztisztviselői kinevezés kizárólagosságát. Németországban közhatalom gyakorlásával járó feladatot kizárólag köztisztviselők láthatnak el46, de a belga, a ciprusi, a görög, a spanyol és a holland alkotmány is tartalmaz olyan rendelkezést, amely szerint a közigazgatásban elsősorban köztisztviselőket kell alkalmazni. Hasonló törvényi rendelkezés létezik Franciaországban is, amely alól csak törvény tehet kivételt. Ennek ellenére egyre gyakrabban sérül a „közhatalmat csak köztisztviselő gyakorolhat”elv.47 41

A détâchement lényege, hogy a köztisztviselő saját kérelmére, határozott időre (általában öt évre), vagy határozatlan időre kikerül saját corps-jából, s egy másik corps-ba, állami, vagy önkormányzati tulajdonú vállalathoz, egyesülethez, alapítványhoz, közérdekű feladatot ellátó magánszervezethez, nemzetközi szervezethez, vagy külföldi állam szervéhez „helyezik át”. A fonctionnaire détâché megőrzi jogát arra, hogy az „áthelyezés” megszűnését követően – megtartva előmenetelét és nyugdíjjogosultságát – reintegrálódjon saját corps-jába. 42 Loi no 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, 3. cikkely 43 A törvénymódosítás a „mise à disposition”alkalmazását tette rugalmasabbá. Elrendelése felfogható szolgálati érdekből történő mozgatásként, amikor mintegy „kölcsön adják” a köztisztviselőt, aki ugyanakkor megőrzi előmenetelét és díjazását az eredeti corps-jában. (La loi n 2007-148 du 2 février) A három közigazgatási közszolgálati terület (állam, önkormányzat, egészségügy) közötti mobilitás 0,2% volt 2010-ben. Az áthelyezések aránya kedvezőbb képet mutat, 4,2% volt ugyanebben az évben. Forrás: Rapport annuel sur l’état de la fonction publique (Politiques et pratiques de ressources humaines, Faits et chiffres) DGAFP, Paris, 2012. La documentation francaise. 398., 401. old. 44 Létszám arányuk bizonyos igazgatóságokon elérte a 30-50%-ot. BENJAMIN GAEL: Modernisation de la fonction publique et mobilité: la réforme des mises à disposition, AJFP 2007. 324. old. 45 La fexibilisation du statut des fonctionnaires: De l’emloi à vie à d’autres relations de travail plus flexibles? Az EU tagállamai közigazgatási főigazgatói számára készített tanulmány 2005. Luxemburg 18. old. 46 Német alkotmány 33. §-ának (4) bekezdése: „az általános szabály szerint a közhatalom gyakorlását állandó jelleggel a közszolgálatnak a szolgálaton és a hűségen alapuló közjogi viszonyban álló tagjaira kell bízni”. 47 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) (phd értekezés), 16. old.

25


De miért is lényeges, hogy a közszolgálatban hogyan alakul a kinevezett köztisztviselők és a szerződéses alkalmazottak aránya? A köztisztviselők jogait és kötelezettségeit – eltérően a munkavállalóktól – törvények s egyéb jogszabályok állapítják meg, vagyis jogállásuk tartalmát az állam egyoldalúan, általánosan, személytelenül határozza meg (situation statutaire). Ebből az következik, hogy jogállásuk uniformizált, s csak annyiban, illetve úgy változtatható meg, amennyiben s ahogy egy jogszabály módosítható. Az egyoldalú meghatározottságból az is következik, hogy a jogalkotó bármikor megváltoztathatja a szabályokat, módosíthatja a jogokat és kötelezettségeket, mégpedig a köztisztviselő beleegyezése nélkül. Ez utóbbi biztosítja, hogy a foglalkoztatást rugalmasan módosítsák, ha változnak a szolgálati, szervezeti érdekek.48 Ezt azért kell külön is hangsúlyozni, mert közérdek fűződik a közszolgálat folyamatos működéséhez, a közszolgálat folyamatos biztosításához (principe de la continuité du service public).49 Egy közfeladat ellátásáról ugyanis azért döntenek, mert a társadalmi, közösségi élet fenntartásához arra szükség van, következésképpen a feladat folyamatos ellátását „minden áron” biztosítani kell.50 Ehhez viszont a közigazgatás számára széles körű mozgásteret engedő szabályozási keretekre van szükség. A jogok és kötelezettségek normatív meghatározása a hierarchikus működést, a szolgálati, állami és közérdeket, valamint a szakmai lojalitást is garantálja, míg a köztisztviselő számára védelmet nyújt a vezetői, munkáltatói önkénnyel szemben. Ha részletesen meghatározzák a szabályok a foglalkoztatás tartalmát (személyes karrier előrehaladása, feladatellátás, felelősség stb.), jelentősen csökken a vezető és beosztott közötti függőség abban az értelemben, hogy a részletes, mindenre kiterjedő szabályok gyakorlatilag kizárják az önálló kezdeményezést, alkudozást, nyomásgyakorlást, amelyek közül bármelyik a „játékszabályok” meghatározásának hiányában visszaéléshez, önkényhez vezethetne.51 A garanciák lényeges eleme a munkakör és a besorolás szétválasztása, amely a munkakörök átalakítása, módosítása, megszüntetése esetén is biztosítja a köztisztviselők továbbfoglalkoztatását. A köztisztviselői jogállás garanciái egyúttal a hatékonyság gyenge pontjai. Az uniformizálás korlátozza a differenciálást, s ez megnehezíti, hogy a közigazgatás versenyképes legyen a munkaerő-piacon s hozzájusson mindahhoz a szakértelemhez, amire szüksége van. A szervezeti változások miatt létszám felettivé vált köztisztviselők elbocsátására csak korlátozottan van lehetőség, amely növeli a működési költségeket. Így érthető, hogy a költségvetési, hatékonysági szempontok előtérbe kerülésével a közigazgatás egyre szélesebb körben veszi igénybe a szerződéses alkalmazottakat. 48

Roger BONNARD: Précis de Droit administratif, 4eme éd., Paris 1942. 446-447. old. Léon DUGUIT: Droit constitutionnel, 1re éd. 1907, 416. old. Gaston JÈZE: Principes généraux du droit administratif, Paris 3e éd. 1930, 341. old., újra kiadva Dalloz 2004. 50 George VEDEL, Pierre DELVOLVÉ: Droit administratif, Presse Universitaire de France, 1958 Paris 1110. old. 51 Aloin W. GOULDNER: Patterns of Industrial Bureaucracy. Glancol, Free Press, 1953. Hivatkozik rá LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1981. 157. old 116. lbj. 49

26


A szerződéses megállapodással a felek – bizonyos törvényi keretek között – közösen határozzák meg a jogviszony tartalmát. Ez nagy rugalmasságot biztosít ahhoz, hogy a munkáltató még a speciális szakértelemmel rendelkező munkavállalót is meg tudja szerezni a munkaerő-piac éppen aktuális viszonyait figyelembe véve, s addig és olyan mértékben vegye igénybe, ameddig és amennyiben rá ténylegesen szüksége van. Tehát a kinevezés és a szerződéses alkalmazás egymáshoz való viszonya a stabilitás, kiszámíthatóság, illetve a hatékonyság összefüggésében értelmezhető. Egymást nem zárják ki, összehangolásuk megoldható, ehhez azonban differenciálni szükséges közszolgálati feladatok között. Vannak szerzők, akik nem a jogviszonyt létrehozó aktust tekintik meghatározónak és elhatároló ismérvnek, hanem a feladat jellegét, amelyre irányul a kinevezés vagy a szerződés. A különbségtétel lényege, hogy a köztisztviselők közhatalmi feladatot (acte d’autorité) vagy a szervezet működtetését szolgáló feladatot (acte de gestion) elláthatnak. Valójában azonban csak az első esetben beszélhetünk különleges feladatellátásról, a közhatalom gyakorlásában való részvételről, amelynek természetszerűleg nem lehet szerződéses alapja, hiszen az eljárásra való felhatalmazást, hatáskört nem szerződéses megállapodás teremti meg. Ezzel szemben a szervezet működtetéséhez szükséges feladatok olyan szolgáltatások, amelyekről magánjogi szerződésben lehet megállapodni.52 Természetesen sok esetben az elhatárolás nem annyira egyértelmű, ezért arra is találunk példát, hogy a szerződéses alkalmazás részben normatív alapúvá válik. Ebben az esetben nem arról van szó, hogy a közigazgatási szerv és az alkalmazott, mint munkáltató és munkavállaló közösen megállapodnak a szerződésben foglaltakról, amelyeket később szintén közösen megváltoztathatnak, hanem a közigazgatási szerv egyoldalúan határozza meg a szerződés tartalmát, s ha úgy gondolja, azt bármikor módosíthatja, anélkül, hogy ehhez szükség lenne a köztisztviselő elfogadó nyilatkozatára.53 Az egyoldalú meghatározottság tehát e szerződések esetében is érvényesül. Ugyanakkor a szerződéses alkalmazás abban mégis különbözik a kinevezéstől, hogy a szerződések tartalma nem feltétlenül uniformizált, hanem azt a munkáltató esetenként differenciáltan is megállapíthatja, azzal a megszorítással, hogy külön jogszabály54 vonatkozik a szerződéses alkalmazottakra és a köztisztviselők jogállási törvényének bizonyos rendelkezéseit rájuk is irányadónak kell 52

H. BERTHÉLEMY: Traité élémentaire de droit administratif, 13e ed. Paris, 1933 56-59. old. Példa erre a francia közszolgálat. A Conseil d’Etat is többször megerősítette, hogy a szerződéssel alkalmazottak csaknem ugyanolyan helyzetben vannak, mint a kinevezett köztisztviselők abban az értelemben, hogy a közigazgatási szerv szabadon, az alkalmazottak egyetértése nélkül módosíthatja a szerződés tartalmát, s az alkalmazottak nem hivatkozhatnak a szerzett jogok védelmére. (CE 2 mars 1949, Synd. nat. du personnel civil des contrôles techniques; CE 27 juin 1958, Synd. autonome des personnels du ministère de l’industrie; CE 14 oct. 1983, Zarka; CE 18 mars 1994, Mme Verpeaux. A döntésekre történő hivatkozás található: Serge Salon – Jean Charles Savignac: Code de la fonction publique commenté. Édition 2013. Paris, Dalloz-Sirey: 2013. (a továbbiakban: Commentaire de code de la fonction publique) http://www.dalloz.fr/documentation/Document?id=CDFP helyen elérhető online változat. Letöltés ideje: 2014. 01. 26. 54 Décret n°86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’Etat pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat. 53

27


tekinteni, vagyis ezek a normatív szabályok külön kikötés nélkül automatikusan beépülnek a szerződésbe, azoktól eltérni nem lehet. Ebben az esetben a szerződéses alkalmazás is részben a közjog által s közjogi módszerekkel meghatározott, ezért nem magánjogi, hanem közjogi, vagy közszolgálati szerződésről beszélünk (contrat de droit public). Megkötésére akkor kerül sor, amikor a jogviszony közszolgálati alapfeladat ellátására létesül, ha ilyen közvetlen kapcsolat nincs, akkor általános magánjogi szerződést kötnek.55 A közjogi szerződés – joghatását tekintve – már egészen közel áll a köztisztviselői kinevezéshez. A francia közszolgálati jogban még abban az esetben is kiváltja a jogviszony létrejöttét, ha a szerződés jogi hiba miatt jogszabályba ütközik és a hibát nem lehet kijavítani. Ebben az esetben ugyanis – a szerződés keretein belül maradva – egy másik hasonló, vagy ha ez nem lehetséges, vagy az érintett ezt kéri, egy egészen másik állást kell felajánlani.56 Állás felajánlási kötelezettség akkor is terheli a munkáltatót, ha a munkakör megszüntetése miatt akarja elbocsátani a határozatlan idejű szerződéses jogviszonnyal rendelkező alkalmazottat. Ennek hiányában jogellenes a jogviszony megszüntetése.57 A szerződéses alkalmazás parttalanná válásának megakadályozására különböző technikák alkalmazhatóak, pl. külön jogszabály sorolja fel az érintett szerveket és álláshelyeket, amelyek szerződéssel is betölthetőek.58 További garancia lehet az ellenőrzés intézményesítése. Így pl. a Conseil d’Etat megsemmisítheti azt a jogszabályi rendelkezést, amelylyel olyan álláshelyet akarnak a kivételek közé felvenni, amely esetében nem állnak fenn a szerződéses alkalmazás feltételei. Bár az általános elv szerint a közszolgálat folyamatos működését szolgáló állásra csak köztisztviselői kinevezés adható, kivételek ez alól is vannak, amelyeket politikai döntés,59 speciális szakértelmet igénylő sajátos feladatellátás, illetve feladat- és hatáskör szabad gyakorlásának garantálása indokolhat. A közszolgálati szerződés gyökerei egyébként a II. világháború előtti magyar közszolgálatban is megtalálhatóak. Gyakorlatilag a szerződés tárgyát képező feladatok, valamint a feladatok ellátásának módját (alá-fölérendeltség, fokozott felelősség, büntetőjogi védelem, kötött dí55

Préfet de la Région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et a. c/ Conseil des prud’hommes de Lyon: Lebon 536, jurisprudence dite «Berkani; Mme Hamon c/ Greta Sud: AJFP 1997, no 3, p. 15 . A döntésekre történő hivatkozás található: Commentaire de code de la fonction publique. 56 CE 31 déc. 2008, M. Cavallo, req. no 283256: Lebon 481; AJDA 2009. 142,chron. Liéber et Botteghi : Le retour du «fonctionnaire contractuel» A döntésekre történő hivatkozás található: Commentaire de code de la fonction publique. 57 Lásd Conseil d’Etat döntését! CE, 18 décembre 2013, n° 366369 Forrás: La veille juridique sur la fonction publique janvier 2014 – n° 54 Letöltés innen: http://www.fonction-publique.gouv.fr/fonction-publique-262, Letöltés időpontja: 2014. 01.26. 58 Décret n°84-455 du 14 juin 1984 fixant la liste des institutions administratives spécialisées de l’Etat prévue au 3° de l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat. Pl. Autorité des marchés financiers, Haute Autorité de la communication audiovisuelle (NOTA: actuellement CSA), Commission de la concurrence, Médiateur, Conseil supérieur de l’audiovisuel. 59 Pl. Franciaországban bizonyos magas szintű állásokba történő kinevezés a Kormány diszkrecionális jogkörébe tartozik.

28


jazás) tekintve csaknem teljesen megegyezett a köztisztviselői kinevezéssel, a különbség annyi volt, hogy a szerződéssel alkalmazott személy nem szerzett állami nyugdíjra igényt.60 A szerződéses alkalmazás szorosan összefügg a munkajog, valamint az új közmenedzsment (NPM) jelentőségének növekedésével is, amelynek köszönhetően több európai országban napirenden szerepel a tradicionális, közjogias szabályozás felülvizsgálata. Ezt akár tekinthetjük közös jellemzőnek is. Abban azonban már eltérnek az államok, hogy milyen válaszokat adnak a felvetődő kérdésekre. Egyes országok a jelenlegi status quo fenntartására törekednek, ahol bár születtek intézkedések a nagyobb rugalmasságot lehetővé tevő HR eszközök bevezetésére, de a végrehajtott reformok nem haladták meg a hagyományos közjogi kereteket. Idesorolható Németország, Belgium, Franciaország. Más államok esetében a speciális szabályozás visszaszorulásának lehetünk tanúi. Így a skandináv államokban, Olaszországban és Svájcban haladtak leginkább előre az önálló közszolgálati szabályozás felszámolásában. S végül megkülönböztethetőek azok az országok, akikre az utóbbi időben leginkább a weberi típusú szabályozás kialakítására, illetve megerősítésére irányuló törekvések voltak jellemzőek. E körbe tartoznak a közép-kelet-európai országok, valamint Nagy-Britannia. Az előzőek esetében az uniós csatlakozás feltételeként előírt követelmények teljesítése játszott szerepet a közjogi keretek megerősítésében, még ha a végbement reformok sokszor az NPM eszközeinek, módszereinek átültetésére irányultak, míg Nagy-Britanniában a kormányzásról szóló törvény elfogadása tekinthető jelentős mérföldkőnek a brit közszolgálat fejlődésében.61 A fenti kategorizálás talán túlságosan is leegyszerűsítettnek tűnhet, mivel országonként találhatunk olyan jellemzőket is, amelyek éppen az ellenkező irányba mutatnak. Így például az erős közjogi alapokkal rendelkező Franciaországban az uniós irányelvek közszolgálatba történő átültetésének kötelezettsége, valamint az uniós szabályozás munkaköri szemlélete miatt egyre gyakrabban vizionálják a közszolgálati jog jelentőségének csökkenését, kérdőjelezik meg a speciális szabályozás indokoltságát.62 Ezek a szempontok azonban inkább csak teljesebbé teszik a képet, a fejlődés irányát nem változtatják meg. Mindenesetre jól látható, hogy a közszolgálati jog jövője csaknem minden európai államban a szakmai diszkurzus hangsúlyos részét képezi, ezért kutatásunk sem mellőzhette fejlődésének vizsgálatát az elmúlt néhány év változásaival összefüggésben.

60

MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 383-384. old. FRITS M. VAN der MEER: i.m. 22. lbj. 111-112. old. 62 J. BOURDON, Vers une banalisation du droit de la fonction publique? AJFP 2005 284. old. J. WOLIKOW: Fonctionnaires et salariés : différences, convergences, AJFP 2010 172. old., M. TOUZEIL-DIVINA: « Travaillisation» ou «privatisation» des fonctions publiques? AJFP 2010 228. old. 61

29


2.1.5. Önálló jogági fejlődés? Az önálló jogági fejlődés gondolata azért fogalmazódott meg bennünk, mert – bár korábban is folytak viták a közszolgálati jog önálló jogágiságáról63 – valójában az utóbbi néhány évben születtek olyan törvénymódosítások, amelyek a közszolgálat klasszikus munkajogtól történő távolodását tükrözték. Megszűnt a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) háttér jogszabály funkciója, ezzel párhuzamosan több olyan rendelkezés is beépült a Kttv.-be, amelyet korábban a munkaviszonyra irányadó szabályozás rögzített. A jogalkotó célja ugyanakkor e jogintézmények átültetése kapcsán az volt, hogy az Mt. jogintézményeit csak annyiban vegye át, amennyiben az maradéktalanul megfeleltethető a közszolgálattól megkövetelhető magasabb szintű elvárásoknak.

2.2. Emberi erőforrás gazdálkodás A Magyary Program intézkedései a jelenlegi karrieralapú rendszerről a nyitott munkaköralapú rendszerre való fokozatos átállást feltételezik. Ennek megalapozásához fel kell építeni a munkaköralapú megoldáshoz igazodó életpálya-tervezés új rendszerét, módszertanát. A sikeres átállást a fizetések és a juttatások elégtelenségén túl az emberközpontúság, a karrierépítés, a folyamatok kialakítása, a felső vezetés, a szabályozottság és a munkaeszközök területén tapasztalható hiányosságok gátolják leginkább.64 Ezek többsége az emberi erőforrás gazdálkodás területéhez tartozik, vagy azzal szorosan összefügg. A már említett komplex megközelítésen túlmenően ezek az okok is azt támasztották alá, hogy a kutatásnak ki kell terjednie az emberi erőforrás-gazdálkodás lényeges aspektusaira is. Meggyőződésünk, hogy a HR kérdések nem egyszerűen csak az összefüggés okán követelik meg a tudományos vizsgálatot, hanem ez a szakterület költség-hatékony működésével hozzáadott értéket tud biztosítani a közszolgálati feladatellátás egészéhez. Ez annál inkább igaz, minél inkább elfogadjuk, hogy cselekedni, eredményt elérni, másokat cselekvésre bírni és vezetni a közigazgatásban csak úgy lehetséges, hogy mindenkit aktivitásra képes és kész erőforrásnak tekintünk.65 Ehhez azonban arra van szükség, hogy az adminisztratív személyzeti munka átalakuljon egy integráltan működtetett, a kompetenciákra építő stratégiai alapú emberi erőforrás gazdálkodássá.66

63

A rendszerváltozás előestéjén élénk vita bontakozott ki arról, hogy a közszolgálatot a munkajog speciális területeként kell-e szabályozni, vagy a közjog részeként. Kisebbségben maradtak azok, akik szerint a specialitások nem indokolják, hogy a közszolgálati szabályokat az államigazgatási jogba kellene külön területként beépíteni. ÁDÁM L. 1989. december 5-7. között tartott első Országos Humánpolitikai Konferencián elhangzott előadása alapján. Magyar Közigazgatás 1990. június 64 Magyary Program (MP 12.0) 56. old. 65 MAGYARY: i.m. 60. lbj. 137. old. 66 Kutatási terv 8. old.

30


Magyary az emberről, mint erőforrásról67 „Erélyesnek, erőforrásnak kell mindenkinek lennie, ahhoz, hogy cselekedni, eredményt elérni, még inkább ahhoz, hogy másokat is cselekedtetni s vezetni tudjon. Ha a közigazgatásban van erély, akkor fog kezdeményezni, lesz iniciatívája, fog merni felelősséget vállalni, nem fogja a feladatokat kerülni, hanem örömét leli a teljesítményekben, a haladásban, az emberek sorsának javításában. Akkor hivatása magaslatán fog állni. Ha azonban csak azt nézi, hogy a hivatalos órát betartsa és nyugdíjéveket gyűjtsön annyi munkával, ami éppen arra elég, hogy állásából el ne távolítsák, akkor nem erőforrás, hiányzik az erélye és nem is tudja helyét betölteni. Ha az emberek, akikből a szervezeti egység áll, mind vagy túlnyomórészt ilyenek, a szervezet értékét a nemzet kárára nagyon leszállítják.”

2.2.1. Az emberi erőforrás gazdálkodás helye és szerepe a teljesítmény menedzselésében Nemzetközi téren is egyre inkább előtérbe kerül a közszolgálat emberi erőforrás dimenzióinak vizsgálata, amely nyilvánvalóan összefügg a rugalmas eszközök keresésével, a működés hatékonyságának növelésével.68 Ez azonban túlzott leegyszerűsítése lenne a HR kérdések kezelésének. Ma már azt mondhatjuk, hogy a közszolgálatban nemcsak felismerték a HR szerepét és jelentőségét a teljesítmény menedzselésében, hanem az egyes országok tudatosan alakítják HR politikájukat a stratégiai célokkal és irányokkal összhangban. Többségüket az a felismerés vezeti, hogy a szervezeti teljesítmény abban az esetben javulhat, ha a HR funkció vertikálisan és horizontálisan egyaránt integrálódik a szervezetben.69 Az előbbi a szervezeti stratégiai célok támogatását, az utóbbi az egyes HR folyamatok, pl. kiválasztás, díjazás, fejlesztés, integrált rendszerré történő fejlesztését jelenti. A gondolkodás egészen odáig jutott, hogy a HR tevékenység teljesítményének öszszetevőit, mérésének (értékelésének) módszerét kutatják a közszolgálatban, s az eredmények megvitatása az Európai Közigazgatási Együttműködés napirendjén szerepel.70 67

MAGYARY: i.m. 60. lbj. 137. old. Az Európai Közigazgatási Együttműködés (angol rövidítése: EUPAN) keretében az utóbbi néhány évben több tanulmány is született a HR témákhoz kapcsolódóan. Ezek a következők: The impact of individual assessments on organisational performance in the public services of eu ember states; What are Public Services Good at? Success of Public Services in the Field of Human Resource Management;Leadership Competencies for Change Management; Human Resources Performance – Survey of public administration services in the European Union; Leistungsbewertung im öffentlichen Dienst in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 69 Annie Chemla-Lafay-Marie-Thérèse Deleplace – Claire le Flécher – Julien Meimon – Sylvie Trosa: Performance de la fonction ressources humaines : définitions et cadre d’analyse, Département Recherche, Études, Veille – Institut de la Gestion Publique du Développement Economique, Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, 2008. 15., 26. old. Letölthető innen: http://infos.emploipublic.fr/wp-content/uploads/2011/11/rapport_chemla_lafay.pdf . Letöltés ideje: 2014. 01.30. Revue de l’OCDE sur la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques en Belgique, OECD, 2007. 64. old. 70 European Public Administration Network (EUPAN) 68

31


Az országok gyakorlatának elemzésével HR folyamatok eredményességét igazoló eljárások kialakítását vizsgálják.71 A HR munkáról kialakított szemlélet gyökeres átalakulása törvényszerűen vezetett a HR tevékenység professzionalizációjához, ami azt jelenti, hogy ennek a tevékenységnek a szakmai kompetenciái is gyorsan változnak. A köztisztviselők már kevésbé igénylik az élethosszig tartó foglakoztatást, sokkal inkább várják el személyes képességeik kibontakoztatását és a személyes törődést. Ehhez azonban arra van szükség, hogy a HR tevékenységet ellátók is képesek legyenek megfelelni az új elvárásoknak. A kutatás során megvizsgáltuk, milyen demográfiai változások következtek be az elmúlt időszakban, mik voltak a kimutatható tendenciák és ezek hátterében milyen okok tárhatók fel. A személyi állomány összetételében bekövetkezett mennyiségi és minőségi változások milyen hatást gyakoroltak az emberi erőforrás gazdálkodásra. A feltárt adatok, információk alapján miben és hol ragadhatók meg a fejlesztés, a fejlődés lehetőségei. A közszolgálati jog által működtetett jogintézmények mennyiben és milyen pontokon feleltethetők meg a modern értelemben vett integrált emberi erőforrás gazdálkodásnak. Ezek alapján hogyan lehet kiépíteni az integrált rendszer folyamatait és az egyes folyamatokhoz besorolható funkciókat, illetve az így kialakított emberi erőforrás gazdálkodási struktúrát mennyire, illetve milyen pontokon lehet megfeleltetni, érvényre juttatni a közszolgálati jogban. Választ kerestünk arra is, hogy a közszolgálat vizsgált területeinél milyen színvonalon, szervezeti és módszertani keretek között, milyen személyi feltételek mellett végzik az emberi erőforrás gazdálkodást, a személyzeti munkát. Melyek azok a humán funkciók, amelyeket ellátnak, és melyek azok, amelyek hiányoznak a palettáról. Milyen különbségeket tapasztalunk az egyes közszolgálati szervek által biztosított szolgáltatások köre és minősége között. A bürokratikus terheket milyen módszerekkel lehet csökkenteni, az adminisztratív jellegű személyzeti munkát hogyan, milyen feltételek biztosításával lehet átalakítani. Miként sikerülhet a jelenlegi munkát stratégiai alapúvá és integrálttá tenni. Képet rajzoltunk arról, hogy a közszolgálat felsővezetői, a vonalbeli vezetők és a beosztott munkatársak milyen szerepek betöltését várják el a humántevékenységet ellátóktól. Ezek az elvárások mennyiben mutatnak összhangot e funkcionális szakterületen tevékenykedők önképéhez képest. A 360 fokos értékelés eredményeként kialakult összkép hogyan viszonyul az integrált emberi erőforrás gazdálkodás meghonosításához szükséges ideálisnak tartott helyzethez. Abban az esetben, ha nagy a távolság mely területeken és milyen kompetenciafejlesztésre van szükség, milyen szervezeti, strukturális és módszertani változások bevezetését kell kezdeményezni egyrészt az egyetemi képzésben, másrészt a munkavégzésben.

71

Annie Chemla-Lafay és mások: i.m. 69. lbj. 11. old.

32


2.2.2. A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzése rendszermodell alapján A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzéséhez kialakítottunk egy rendszermodellt, amely egyrészt szervezeti szinten tartalmazza a stratégiai alapú, integrált szervezeti emberi erőforrás gazdálkodás folyamatait, másrészt ezekhez hozzáilleszti a szervezeti szintű folyamatokat befolyásoló kormányzati funkciókat. A jogi szabályozás elemzésével arra kerestük a választ, hogy az egyes szervezeti szintű folyamatok mennyire szabályozottak, tartalmukat tekintve jogviszonyonként mennyire térnek el egymástól, illetve találunk-e olyan folyamatokat, amelyek szabályozása részben, vagy egészben összehangoltabbá tehető. Vizsgáltuk azt is, hogy az egyes szervezeti szintű folyamatok működtetésének színvonala összefüggésbe hozható-e a szabályozottság mértékével. A kutatás során külön kiemeltük a teljesítményértékelést, mint a legelfogadottabbnak minősített szervezeti szintű folyamatot és megvizsgáltuk fejlődésének szakaszait, majd a levonható következtetések alapján kiemeltük azokat a kulcstényezőket, amelyek egy HR folyamat fejlesztésében meghatározóak.

3. Munkahipotézisek A fentiek alapján az alábbi hipotéziseket állítottuk fel: – A közszolgálati hivatásrendekben az emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciókat, azonos módon és elvek mentén látják el (például a kiválasztás, az értékelés, a díjazási rendszer kialakítása valamennyi területen jelentkezik), ám az e funkciókra vonatkozó jogi szabályozás számos lényeges eltérést mutat. Az azonos funkciókból következően ugyanakkor nincs elvi akadálya a stabil közjogi alapokon nyugvó – közös elvek és értékek mentén rögzített – standardizált jogi szabályozásnak. Vagyis az egységesítés alapját – szemben a korábbi jogi megközelítéssel – az egységes elvek szerint felépülő emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciói képezhetik.72 A nemzetközi megoldásokról azt gondoltuk, hogy a rendészeti szervek humánrendszerei azonosságokat mutatnak fel a civil közigazgatásokban élő szabályozásokkal és gyakorlatokkal, ám ennek megoldásai és mértéke különböző.73 – A jogállások közötti, illetve a jogálláson belüli differenciálódás felgyorsult, a jogviszonyok közötti választás rendezőelvek nélkül történik, sok esetben az ellátandó munkakör jellegétől függetlenül. Az autonóm szervek függetlenségét biztosító speciális szabályozás kialakítása nem következetes, szervenként (ugyanazon szervtípuson belül) jelentős eltérések mutathatók ki. A folyamat eredményeként akár a teljes jogállást átfogó, önálló, „szigetszerű” statútumok jönnek létre, amelyek megbontják az általános, Kttv. szerinti szabályozás koherenciáját. Feltételeztük továbbá, hogy az általános szabályoktól való eltérés az indokoltnál alacsonyabb jogforrási szinten történik, amely akár alkotmányossági aggályokat is felvethet. Nemzetközi viszonylatban erre az esetre is igaz az általános tétel, amely szerint 72 73

Kutatási terv, 13. old. Uo. 15. old.

33


a nemzeti tradíciók, a jogi berendezkedés és – nem példa nélkülien, továbbá egyes térségekben fokozottabb mértékben – a váltakozó irányú politikai döntéshozatal gyakorolnak hatást a független szervek jogállására, humánerőforrás gazdálkodására. Az egy szervezeten belüli több jogállásban történő foglalkoztatás különböző feszültségekkel jár. – A NAV esetében megfigyelhető, hogy egy (szervezeti) egységesítési szándék a munkajog területén differenciálódást, elkülönülést hívott életre. Ennek eredményeként kialakulóban van egy olyan szabályozási integráció, amely elvezethet egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony létrejöttéhez. Ugyanakkor a jogalkalmazási feladat a korábbinál bonyolultabbá válik az Mt., mint mögöttes joganyag „kiesése” ellenére is, a Kttv., a Hszt. és a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: NAV tv.), valamint a végrehajtási rendeletek és belső szabályzatok többszintű szabályozási rendszerében. – A közszolgálati jog az utóbbi időkben bekövetkezett jogalkotási folyamatok hatására egyre inkább elkülönült a klasszikus munkajogtól, és mind a szabályozás tárgyát – a közszolgálattal összefüggő jogviszonyokat –, mind pedig annak módszerét tekintve kimutatható az önálló jogági jellege. Ugyanakkor a távolító körülményekkel párhuzamosan több olyan tényező is jelentőséget kapott az utóbbi időkben, amelyekben a két terület (közszféra és versenyszféra munkajoga) sajátos, újszerű konvergenciája érhető tetten. Ezek – a sokszor még csupán kezdetleges vagy éppen még csak nemzetközi példák alapján előirányozható – tényezők új típusú kapcsolatokat, szinergiákat, átfedéseket stb. generálnak a ’közszférabeli’ és a ’magán’ foglalkoztatás között. – Azt gondoltuk, hogy a mai ismereteink szerint legkorszerűbbnek tartott stratégiai alapú integrált emberi erőforrás gazdálkodás közszolgálaton belüli kialakításának és sikeres működtetésének csak részben adottak az alapjai, a személyi, a jogi, a gazdasági, valamint a strukturális feltételei. Azonban azt is feltételeztük, hogy a munkaköralapú rendszer kiépítésével ezek esélyei lényegesen javulnak, célirányos, módszertanilag megalapozott munkavégzéssel, a humánfunkciók humánfolyamatokba szervezésével, továbbá az integrált emberi erőforrás-gazdálkodás működtetéshez szükséges közszolgálati jogi háttér biztosításával, a stratégiai gondolkodás és szemlélet megerősítésével, a humántevékenység stratégiai szintre emelésével, a változások hatékony menedzselésével a remélt cél elérhetővé válik.

4. A közszolgálat fejlődését befolyásoló tényezők Kutatásunk eredményeinek értékelése alapján arra a következtetésre jutottunk, hogy jól kimutathatóak azok a makró szintű tényezők, amelyek a vizsgált időszakban befolyásolták a közszolgálati rendszer fejlődését, s így szerepet játszanak munkahipotéziseink igazolásában is. Azért, hogy erre az összefüggésre rávilágítsunk nem egyszerűen végigvesszük a feltett kérdéseinket, hanem az általunk befolyásolónak tartott tényezőkkel összefüggésben mutatjuk be kutatási eredményeinket.

34


Véleményünk szerint a szervezet és feladatrendszer változásai, az átjárhatóság iránti igény és a munkaerő-piac gyakoroltak meghatározó befolyást a vizsgált időszakban a közszolgálat fejlődésére.

5. A szervezet és feladatrendszer befolyásoló hatása Egységesítés és differenciálódás a Kttv. alapján A Kttv. az egységesebb szabályozás irányába tett lépésként értékelhető. Formailag megszüntette a kormánytisztviselői és a köztisztviselői jogállás elkülönült szabályozását, leválasztotta a háttér jogszabályként alkalmazott Mt.-t, kijelölte a közszolgálatban szokványosnak nem tekinthető más foglalkoztatási formák (pl. munkaszerződés) alkalmazásának kereteit, rendelkezett a közszolgálati személyzeti igazgatással kapcsolatos feladatokról, újra egységesítette az érdekegyeztetést, felszámolta a korábbi minősítés, teljesítményértékelés és munkaértékelés túlzottan differenciált és párhuzamos szabályozását. Értelmező rendelkezéseket épített be a fogalmak egységes alkalmazására, amelynek jelentősége különösen a korábbi munkajogi szabályok beépítése tekintetében mutatkozik meg, mivel ennek a törvénynek kell megmondania, hogy mit értünk munkaidőn, beosztás szerinti heti, illetve napi munkaidőn stb. Meghatározta a jogviszony alanyai számára irányadó általános magatartási követelményeket, szabályozta a személyhez fűződő jogok védelmét, valamint az egyenlő bánásmód követelményét. Külön fejezetben ugyan, de a kormányzati szolgálati jogviszony keretén belül szabályozta a közigazgatási és helyettes államtitkárok jogállását. Az új törvény azonban nem állította helyre a korábbi status quo-t abban az értelemben, hogy megtartotta a kormánytisztviselői és köztisztviselői jogállás kettőségét szemben a Ktv. egységes köztisztviselői fogalmával. A kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályokat tekinti elsődlegesnek, s ezekhez képest határozza meg külön fejezetben a helyi önkormányzatoknál és az egyéb autonóm szerveknél foglalkoztatott köztisztviselőkre eltérően alkalmazandó szabályokat.

A vegyes jogállás a differenciált jogi szabályozás következménye. Ha azonban a távolabbi összefüggéseket is figyelembe vesszük, jelen esetben azt, hogy a közigazgatás számára elrendelt feladatok határozzák meg a szervezetet, s annak részeként a személyi állományt (létszámát, összetételét), akkor láthatjuk, hogy a vegyes jogállás kérdései is összefüggésbe hozhatóak a feladatrendszerrel és a szervezettel, valamint azok változásaival. Ez a kapcsolat az ún. autonóm szervek, különböző jogállású szervek integrálása, a vegyes profilú államigazgatási szervek, valamint eltérő jogállású szervek beolvasztása esetén mutatható ki. Azt is mondhatjuk, hogy a vegyes jogállás ennek a kapcsolatnak valamiféle „terméke”. Egy esetben a vegyes jogállás térnyerése nem a sajátos szervezet és feladatrendszerrel, hanem sokkal inkább a közszolgálati kinevezés primátusának fellazulásával és a szerződéses

35


alkalmazás egyre szélesebb körű alkalmazásával magyarázható. Ez utóbbi problémakörrel külön pontban foglalkozunk.

5.1. Autonóm szervek: szervtípusok között és a közszolgálati jogviszonyon belül megvalósuló specializáció Az autonóm szervek kialakulása és fejlődése mögött az állami szerepvállalás bővülése, valamint a kormányzás rendszerének, módszereinek változása húzódik meg. A közigazgatás a társadalom és a gazdaság egyre szélesebb területét kívánja befolyásolni, s ehhez új típusú szervezetekre van szüksége.74 Fejlődésük sokszínűsége miatt nehezen kategorizálhatóak. Már jellegük megítélése sem egységes a hazai közigazgatás-tudományban. Berényi Sándor az autonóm szerveket a kormánytól való függetlenségük rögzítése mellett az államigazgatási alrendszer szervei közé sorolja, ezzel szemben György István szerint aggályos e szerveket a központi államigazgatás részének tekinti. 75 Ez utóbbi állásponton van Balázs István is, aki az autonóm szerveket ún. atipikus közigazgatási szerveknek tekinti, amelyek nem minősíthetőek a hagyományos értelemben vett államigazgatási szervnek, s bár a végrehajtó hatalmi ág részét képezik, attól relatíve függetlenek. 76 Manning szerint e szervekre a specializáció a jellemző, menedzsmentjük különbözik a hagyományos hierarchiától, nagyobb működési és pénzügyi autonómiát élveznek, ugyanakkor fokozott mértékben átláthatóak és számon kérhetőek, az érintett miniszter pedig általában nem szól bele a napi ügyekbe, viszont a parlament felé beszámolási kötelezettséggel tartoznak.77 A nemzetközi összehasonlítás alapján arra következtetünk, hogy a vizsgált szervtípus közös jellemzői: nem tartoznak a kormány irányítása alá, nem a végrehajtó hatalomban hagyományosnak mondható minisztériumi formában működnek, a személyi állományuk pedig igen változatos jogállásban kerül foglalkoztatásra.78 74

LŐRINCZ Lajos: A kormányzás módszerének változásai, Magyar Közigazgatás, 1984. évi 1. szám 46-60. old. Idézi GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, résztanulmány (kézirat) 1-2. old. 75 BERÉNYI Sándor az autonóm államigazgatási szervek kormánytól való függetlenségének rögzítése mellett úgy foglal állást, hogy azok államigazgatási feladatokat látnak el, erre is tekintettel a közigazgatási rendszeren belül az államigazgatási alrendszer szervei közé sorolhatóak. BERÉNYI Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (autonómiák és önkormányzatok), Budapest, Rejtjel 2003. 301-302. old. Amint arra György István résztanulmányában rámutat, az autonóm szervek egyik típusa sem illeszthető azonban aggály nélkül a központi államigazgatási szervek körébe DR. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 3. old. 76 BALÁZS István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák lehetséges alkalmazási területei a magyar közigazgatásban. in: Balázs István, Jancsovics Andrea: Alternatív gondolatok a közigazgatásról, dereguláció: a közszolgálat és a nyilvánosság, Közigazgatási Füzetek 13. Budapest, MKI 1994. 7-31. old. Idézi DR. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, résztanulmány (kézirat) 2-3. old. 77 Nick MANNING – Geoffrey SHEPHERD: Get Brief: Arms Lenghth Bodies, The World Bank, 2009. Idézi LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (kézirat) 5. old. 78 Uo. 29. old.

36


Az autonóm szervek elterjedése fokozatosan kibővítette a Ktv. hatálya alá tartozó speciális közigazgatási szervek körét, s ezzel együtt egyre több eltérő szabály épült be a köztisztviselők jogállásának szabályozási rendszerébe. Eredetileg csupán az államhatalmi szervek hivatalaira terjedt ki a törvény hatálya, majd 1995. november 1-jével került be expressis verbis az első autonóm államigazgatási szerv (Közbeszerzések Tanácsa), 1996. február 1-jével pedig az első – mai terminológia szerinti – önálló szabályozó szerv, az Országos Rádió és Televízió Testület Irodája.79 Az elmúlt néhány évben is folytatódott az autonóm szervek körének bővülése. Személyi állományuk jogállásának szabályozása többszörös áttételen keresztül specializálódik. Már önmagában az is specializáció, hogy az általuk foglalkoztatottak köztisztviselőnek minősülnek, de saját jogállási törvényeik a Kttv.-hez képest is eltérő rendelkezéseket tartalmaznak. Meghatározott esetekben lényeges személyügyi kérdésekben a szerv vezetője kap szabályozási hatáskört. A specializáció tehát több szinten és a közszolgálati jogviszony keretén belül megy végbe, ezért sui generis jogviszonyról nem beszélhetünk. A megkülönböztetés azonban a jogviszony lényeges elemeit is érintheti, mint pl. a díjazást vagy az előmenetelt. A specializáció másik lényeges jellemzője, hogy szervtípusok között differenciál. A Kttv. alapján az autonóm szervek körében az államhatalmi szervek hivatalai, az autonóm államigazgatási szervek, valamint az önálló szabályozó szervek különböztethetőek meg. Az államhatalmi szervek hivatalai (Köztársasági Elnöki Hivatal, Országgyűlés Hivatala, Alkotmánybíróság Hivatala, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala és az Állami Számvevőszék hivatala) inkább csak pragmatikus megfontolásból kerültek a Kttv. hatálya alá, mivel olyan szervek kiszolgálását végzik, amelyek a hatalmi ágak fölött, vagy a törvényhozó hatalmi ágban, illetve ahhoz kapcsolódóan, a végrehajtó hatalomtól való függetlenséggel és a törvénynek alárendelt működéssel látják el feladataikat. Ennek megfelelően osztják azok jogállásbeli jellegzetességét, vagyis nem sorolhatóak a végrehajtói hatalmi ághoz.80 Ugyanakkor közigazgatási jellegű feladatokat (jogalkalmazás, szervező, irányítási, felügyeleti, ellenőrzési munka) látnak el, amelynek során állami impériumot alkalmaznak. Kézenfekvő megoldásnak tűnt a Ktv. hatálya alá vonni őket abban az időszakban, amikor az elképzelések még arról szóltak, hogy a Ktv.-t egységes közszolgálati törvénnyé „erősítik”.81 Megállapíthatjuk, hogy e szervek azonban éppen az eltérő hatalmi ághoz tartozásuk okán nem gyakorolnak hatást a közigazgatási közszolgálati pragmatika homogenitására, illet79 2012-ben megjelent – már a Kttv.-ben – a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hivatala, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, az Országgyűlési Őrség, majd 2013-ban a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal és a Nemzeti Választási Iroda. 2014-ben a Nemzeti Emlékezet Bizottságának Hivatala került ebbe a körbe. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról (résztanulmány) 8-10. old. 80 A kutatás e szervek közül az Állami Számvevőszékkel összefüggésben a végrehajtó hatalomtól való függetlenség körében az Országgyűlésnek való alárendeltséget, az elnök megválasztásának módját, a beszámolási kötelezettségét és a költségvetés elfogadásának módját emeli ki. Uo. 3-14. old. 81 Uo. 5-6. old.

37


ve annak hiányára, és szintén ez alapján nem vizsgálható az egységes kormányzati személyzeti politika érvényesülése sem körükben – azaz csupán a teljesség kedvéért kerültek a vizsgálódás fókuszába.82 Számos esetben a jogszabályszerkesztés ökonómiájának elve is sérül, és az egyes jogállási törvények csak megismétlik a Kttv. valamely szabályát.83 Az autonóm államigazgatási szervek (Közbeszerzési Hatóság, Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, Nemzeti Választási Iroda)84, valamint az önálló szabályozó szervek azonban más megítélés alá esnek. A végrehajtói hatalom részeként legfontosabb jogállási kérdésük, hogyan biztosítható a mindenkori kormánnyal szembeni függetlenségük. Autonómiájuk általában intézményi, szakmai és személyi oldalról egyaránt biztosított. Az utóbbihoz kapcsolódik személyi állományuk sajátos jogállása. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: NMHH) jogállását szabályozó, a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.), valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalról (a továbbiakban: MEKH) szóló 2013. évi XXII. törvény összehasonlítása alapján megállapítottuk, hogy hatalmas különbség van a két hivatalnál foglalkoztatott köztisztviselők közszolgálati jogviszonya között, amely az eltérő szabályozás különböző megközelítéséből ered. Míg az NMHH esetében a Kttv. csupán technikai rendelkezéseket tartalmazó háttérszabály, mivel valamennyi lényeges tárgykörben eltérő rendelkezést állapít meg az Mttv., addig a MEKH köztisztviselőire többnyire a Kttv. rendelkezéseit kell alkalmazni. A legjelentősebb különbség azonban az, hogy az NMHH önállóan alakítja ki a személyzetpolitikájával kapcsolatos alapelveket.85 Ezzel az Mttv. az autonóm szervek közül egyedülálló módon „kiveszi a hatóságot a Kormány személyzetpolitikája alól, s önálló utat engedélyez.”86 Ez világosan kifejezi, hogy a NMHH teljesen elkülönült, egyedi személyzeti politikája alapján a közszolgálati jogviszony tartalmának számos jelentős kérdésében korlátok nélkül térhet el. Megállapíthatjuk tehát, hogy „a közszolgálati jog kógens szabályozási karaktere e ponton jelentős törést szenved, és talán nem túlzás azt állítani, hogy a 82

Uo. 6. old. Például az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 15. § (2) bekezdését. 84 Ksztv. 1. § (3) bekezdés. 85 Az NMHH elnöke ezen túlmenően meghatározza a feladatok ellátásához szükséges munkakörök rendszerét, a szükséges erőforrások mennyiségét, illetve a szervezeti és működési szabályzatban jelöli ki azon munkaköröket, amelyek betöltői feladataikat munkaviszony keretében látják el, át nem ruházható hatáskörében pedig dönt az illetménypolitikai alapelvekről, béren kívüli juttatásokról, köztisztviselőinek alapilletményéről és annak eltérítéséről. A speciális, egyedi szaktudással rendelkező munkakört, illetve több vezetői munkakört betöltő köztisztviselők részére személyi illetményt állapíthat meg, és meghatározhatja a jogviszony megszűnése esetén esetlegesen alkalmazandó, elhelyezkedést korlátozó szabályokat is. Saját hatáskörében a Közszolgálati Szabályzatban maga határozza meg a teljesítményértékelési rendszerével, az ahhoz kapcsolódó jutalmazással, toborzási és kiválasztási politikájával, valamint a továbbképzések, tanfolyamok, egyedi fejlesztések tervezésével és lebonyolításával kapcsolatos részletszabályokat. Az NMHH nem tartozik a közigazgatási személyügyi tevékenységekkel kapcsolatos adatszolgáltatási körbe sem [Mttv. 110/A. § (2)-(7) bek.]. 86 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 23. old. 83

38


szabályozás e szervnél egyfajta „magánjogiasabb” logikával átitatott, diszpozitív módszereket alkalmazó logika irányába mozdult el.”87 A kutatás során vizsgáltuk, hogy lehetséges-e egy ún. autonómia-rangsort felállítani a különböző autonóm szervek között, amely alapján meg lehetne határozni, hogy az egyes autonóm szervtípusok, illetve csoportok esetében mely jogintézmények tekintetében és milyen terjedelemben indokolt a közszolgálati jogviszony általános szabályaitól eltérő speciális szabályozás. Arra a megállapításra jutottunk – a nemzetközi példákat is figyelembe véve –, hogy „logikai érveket a státuszbeli különbségek indokolására nem minden esetben lehetséges felsorakoztatni.” 88 Az államhatalmi szervek hivatalai esetében, figyelemmel más hatalmi ághoz való tartozásukra, az Országgyűlés bármikor alkothat olyan jogállási törvényt, amely kivonja e szerveket a Kttv. hatálya alól, azaz elvileg bármilyen speciális közszolgálati (vagy egyéb jelzővel illetett) pragmatika létrehozható esetükben.89 A másik hatalmi ághoz tartozás akár egy radikális változást is indokolhat, amelynek értelmében a Kttv. elveszítené mögöttes törvényi jellegét, az egyes szervek tekintetében pedig önálló jogállási törvény rendezné a közszolgálati pragmatika elemeit (ez azonban minden bizonnyal számos párhuzamosságot eredményezne).90 Mégis úgy gondoljuk, hogy az egységesítési törekvések, valamint a kiszolgáló hivatalokban végzett közigazgatási jellegű feladatok azt indokolják, hogy jogállásuk a Kttv. – ha nem is törvényi keretein belül –, de hatálya alatt nyerjen jogi szabályozást. Erre alapvetően két lehetséges szabályozási módszert tartunk elképzelhetőnek. Az első és egyben a legegyszerűbb megoldás a jelenlegi helyzet további fenntartása, amely azt jelentené, hogy a Kttv. hatálya továbbra is kiterjedne az államhatalmi szervek hivatalaiban foglalkoztatott köztisztviselőkre, ha a külön jogállási törvény másként nem rendelkezik.91 A második – alapvetően csupán formai – megoldás, mely a hatalmi ágak megosztásának elvéből indul ki, csupán a szervi hatályra vonatkozó hivatkozási rendet fordítaná meg. Ez azt jelentené, hogy az államhatalmi szervek hivatalai ugyan kikerülnének a Kttv.-ből, de nem kerülnének ki a Kttv. hatálya alól: a külön jogállási törvények utalnának a Kttv.-re, és csak a speciális törvényben nem rendezett kérdésekre terjedne ki a Kttv. hatálya.92 A másik két típus esetében mindenekelőtt annak eldöntése szükséges, hogy az autonóm államigazgatási szerveknek vagy az önálló szabályozó szerveknek kellene-e nagyobb autonómiával rendelkeznie. Ez azonban nem csupán a közszolgálati szabályozás, hanem az adott szervtípus autonómiájának kérdésében történő állásfoglalást is igényli. Ez a kérdés azonban két oknál fogva is megválaszolhatatlan. Egyfelől ugyanis az, hogy valamely szerv autonóm államigazgatásinak vagy önálló szabályozónak minősül-e, alapvetően csupán at87

PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya (kézirat) 36. old. LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (kézirat) 30. old. 89 DR. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 28. old. 90 Uo. 32. old. 91 Uo. 30-31. old. 92 Uo. 31-32. old. 88

39


tól függ, hogy szükséges-e számára jogalkotási lehetőséget biztosítani, vagy sem. Sem az ellátandó feladatok jellege, sem az ott dolgozók jogai és kötelezettségei, többletkötelmei, illetve a szakképzettségükkel szemben támasztott előírások nem predesztinálják a szerv egyik vagy másik típusba sorolását. A tényleges helyzet ugyanis az – s ez megerősíti kutatásunk kiinduló hipotéziseit is –, hogy e szervek jogállása tekintetében sem egységes koncepció, sem egységes szabályozás nem mutatkozik. Másfelől amint arra a kutatás rámutat, nem vonható le semmilyen következtetés a köztisztviselők jogállásának szabályozásából az egyes autonóm szervek típusaira nézve. Ez azt jelenti tehát, hogy amennyiben „vakon” tanulmányozzuk az egyes jogállási törvényeket, azaz nem ismerjük azt, hogy az adott szervet melyik csoportba sorolta a jogalkotó, nem fogunk tudni erre nézve következtetéseket levonni a közszolgálati pragmatika egyes elemiből. Úgy tűnik tehát, hogy teljesen eshetőleges az egyes eltérő jogintézményekre vonatkozó szabályozás rajzolata.93 A kutatás alapján amellett foglalunk állást, hogy a végrehajtó hatalmi ágba tartozás okán a közszolgálati jogviszony tekintetében az autonóm államigazgatási szerveket és az önálló szabályozó szerveket egy csoportba sorolhatjuk. A Kttv.-hez való viszonyuk azonban megítélésünk szerint lényegesen különbözik az államhatalmi autonóm szervekétől. György István több javaslatot is megfogalmaz attól függően, hogy elfogadjuk-e központi államigazgatási szervi minőségüket94 a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 1. § (2) bekezdése alapján. Amennyiben azokat központi államigazgatási szervnek tekintjük, abban az esetben nem konzekvens a Kttv. hatálya, illetve az autonóm szervekre vonatkozó szabályozási koncepciója. Ebben az esetben ugyanis e szervek egy tekintet alá esnek a többi központi államigazgatási szervvel, mint például a Miniszterelnökséggel, a minisztériummal, a kormányhivatallal vagy a központi hivatallal, ezért nem indokolt a rájuk vonatkozó speciális szabályozás. Ebből az következne, hogy az itt foglalkoztatottak jogviszonyának valamennyi elemét a Kttv.-nek kellene szabályoznia, s nem a köztisztviselőkre, hanem a kormánytisztviselőkre vonatkozó rendelkezéseket kellene alkalmazni rájuk. Amint azt György István megjegyzi, a Kttv. keretei alkalmasak lennének arra is, hogy érvényesíteni lehessen e szervek specialitásából fakadó megfontolásokat, az azonban fogalmilag kizárt lenne, hogy például önállóan alakítsák személyzeti politikájukat. Ez a megoldás feltehetően nivellálná a jelenlegi, igen jelentős különbségeket, melyek nem feltétlenül indokolhatók a szervek feladataival, társadalmi rendeltetésével.95 Ha azonban e szerveket nem tekintjük központi államigazgatási szerveknek, több szabályozási megoldás is lehetséges. Az első lényege, hogy a Kttv. rendezné az autonóm szervek köztisztviselőinek jogállását, általános részben a közös szabályokat, míg külön fejezetben a speciálisakat. Amennyiben e szervek autonómiáját, kormánytól való távolságát kívánjuk hangsúlyozni, a személyi állomány külön szabályozása lehet indokolt, méghozzá az ál93

Uo. 28-29. old. Noha ezzel kapcsolatban kifejeztük aggályainkat. 95 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, résztanulmány (kézirat) 32-34. old. 94

40


lamhatalmi szervek hivatalainál leírt három megoldás alapján: első megoldásként a Kttv. hatálya akkor terjedne ki az autonóm szervekre, ha törvény másként nem rendelkezik; a második megoldás szerint megfordulna a hivatkozási rend, és a külön törvények utalnának a Kttv.-re, mint háttérszabályra; a harmadik megoldás alapján pedig csak a külön törvények hatálya terjed ki az autonóm szervekre. György István amellett foglalt állást, hogy a legkonzekvensebb megoldás az lenne, ha a Kttv. szövegéből kikerülnének ezek a szervek, ugyanakkor a külön jogállási törvények utalnának a Kttv. mint háttérszabály alkalmazására. Ez egyúttal jelezné a szervek függetlenségét, ám elkerülhetővé tenné a felesleges ismétléseket és párhuzamosságokat.96 A magam részéről másként látom a felvázolt alternatívák alkalmazhatóságát. Véleményem szerint nem lenne szerencsés kiemelni a Kttv. szabályozási kereteiből az autonóm államigazgatási szerveket. Az autonóm központi szerv sajátos jogállásának biztosítása mérlegelésekor figyelemmel kell lenni arra, hogy nem alaptalan „[…] az az ellenérv, amely szerint e szervek számának jelentős növelése bizonyos értelemben a közigazgatási rendszer megkettőződéséhez vezetne, amennyiben a közvetlen vagy közvetett kormányirányítás alatt álló közigazgatási szervek mellett, felduzzasztaná a kormányirányítás csatornájából kiemelt szervek csoportját, egyfajta párhuzamos szervezeti struktúrához vezetve.”97 Az autonóm szervek száma egy bizonyos mértéken túl már „drámai módon” csökkentheti az államigazgatás működésének hatékonyságát. Bár nehéz megmondani, hol van az a határ, amikor az autonóm szervek már olyan számban kerülnek ki az államigazgatás egységes irányítása alól, hogy az már veszélyt jelent a hatékonyságra, annyi azonban bizonyosra vehető, hogy az egységes kormányzati személyzetpolitika – amely a kormányzati irányítás lényeges eleme – szempontjából az autonóm szervek önállósodását együtt kell értékelni más, a széttartó fejlődés irányába mutató jelenségekkel. Az utóbbiakhoz tartozik a NAV szervezeti integrációjával összefüggő specializálódási szándék, amely akár egy újabb sui generis jogviszony megjelenéséhez vezethet. Az autonóm szervek száma tizenhárom, személyi állományuk létszáma meghaladja a háromezret. A NAV mintegy tizenötezer kormánytisztviselőt foglalkoztat. Együttesen tehát csaknem a kormánytisztviselői kar egynegyedét érinti az egységes kormányzati személyzetpolitika alóli kikerülés vagy a kormányzati személyzetpolitikán belüli differenciálódás. Ezek hatása összeadódva már komoly kockázatot jelenthet a személyzeti működés, s azon keresztül a közigazgatás hatékonyságára. Ha már a jelenlegi Kttv. keretei között széttartó az autonóm államigazgatási szervek speciális szabályozása, amely többnyire nem elvi megfontolások eredményeként alakult ki, e szervek kiemelése a Kttv. keretei közül végképp az „ahány szerv, annyi megoldás” fejlődési irányt erősítené. Úgy gondolom, hogy a Magyary Program szellemiségéből az egységesítés irányába mutató személyzetpolitika olvasható ki, ezért közigazgatási személyzetpolitikai szempontból csak olyan megoldás támogatható, amely jobban magában hordozza az egységes keretek megőrzését. Álláspontom szerint ez csak a Kttv. keretein belül megvalósított differenciálással érhető el. 96 97

Uo. 35-36. old. MOLNÁR Miklós: A szabályozó közigazgatási hatóságokról, Magyar Közigazgatás 2002. 649. old.

41


Természetesen a megfogalmazott megoldások közötti választás a kormányzati személyzeti politika feladata. Hangsúlyozzuk ugyanakkor, hogy bármelyik megoldást is veszik fontolóra a döntéshozók, álláspontunk szerint az elvi-szakmai alapon nem indokolható, igen jelentős jogállásbeli különbségek felülvizsgálatát és csökkentését, illetve arányosítását indokolt lenne minél hamarabb elvégezni.98 Ehhez kapcsolódóan fontosnak tartjuk, hogy a jogalkotó adjon támpontokat az eltérések irányához és mértékéhez. Vizsgálódásunk eredményeként megállapíthatjuk, hogy a jelenlegi törvény nem következetes, és eleve nem is lehet az, hiszen a Kttv. 2. §-a anélkül ad felhatalmazást az autonóm szervek jogállási törvényei számára eltérő, speciális szabályok megalkotására, hogy az eltérés határait megszabná. Az autonóm szervekre ugyanis csak törvény eltérő rendelkezése hiányában kell alkalmazni a Kttv. rendelkezéseit – ellentétben a Ktv. korábbi rendelkezésével, mely kifejezetten meghatározta azokat a jogintézményeket, amelyekkel összefüggésben egyáltalán el lehetett térni99 –, a hatályos szabályozás semmilyen korlátot nem teremt a törvényalkotó számára.100 Ebből az következik, hogy az autonóm szervek jogállási törvényeiben bármely kérdés szabályozható, az eltérés irányától és mértékétől függetlenül, s így elvileg akár az is lehetséges, hogy „valamely autonóm szervnél foglalkoztatottak esetében teljesen új pragmatikát alkossanak a Kttv. teljes kizárásával.”101 Amint azt az egyes autonóm szervek jogállási törvényeinek vizsgálata igazolta, az eltérésekre vonatkozó rendező elvek hiányoznak. Ez alapján arra a következtetésre juthatunk, hogy az eltérések iránya és mértéke elsődlegesen az adott szerv érdekérvényesítő képességének, illetve akaratának a függvénye, valamint a mindenkori jogalkotó szubjektív – különösebb elvi megfontolásokat nélkülöző – megítélésére van bízva.102 Megkíséreltünk javaslatokat megfogalmazni, hogy a közszolgálati pragmatika mely elemeiben és milyen körben lehet indokolt eltérő szabályokat alkotni az autonóm szervek közszolgálati alkalmazottaira nézve.103 Az első javaslat a kinevezéshez kapcsolódik, és felveti az autonóm szervek alkalmazottaira nézve a kötelező pályázati rendszer bevezetését. Ezt nemcsak a kiválasztandókkal szemben támasztott magas követelményrendszer, hanem az autonóm szervek politikától való távolsága és intaktsága is alátámaszthatja. Megfontolandónak tartjuk, hogy az autonóm szervek közszolgálati tisztviselőivel szemben – tekintettel tevékenységük speciális jellegére – ne lehessen alkalmazni a kirendelés szabályait. Noha a Kttv. szabályai biztosítják az egyes szervek közreműködését a képzés, továbbképzés vonatkozásában, felvethető, hogy e szervek esetében lehetnek olyan speciális követelmények, módszerek (például vizsgaformák), amelyek eltérő szabályozást indokolnak. Az összeférhetetlenségi szabályok tekintetében indokolt eltéréseket álláspontunk szerint továbbra is szükséges lenne megtartani, illetve megteremteni. 98

GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 36. old. Ktv. 1. § (2) bekezdés. 100 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 11. old. 101 Uo. 11. old. 102 Uo. 12. old. 103 A cél nem a részletszabályok megalkotása volt, hanem csak a legfontosabb eltérési területek meghatározása. 99

42


A Kttv. előmenetelre vonatkozó szabályai alapvetően jól szolgálhatják az autonóm szerveknél alkalmazottak karrierjét, mégis indokolt lehet az eltérő besorolási kategóriák (elnevezések) vagy speciális, esetleg tradicionális címek használata. A minősítés és a teljesítményértékelés területén adott esetben szintén megalapozott lehet az eltérés, de csak abban az esetben, ha bizonyítható, hogy a szervekre a munkakör-alapú értékelési rendszer nem alkalmazható változtatás nélkül. Végezetül azzal együtt, hogy e szerveknél nem tartjuk indokoltnak az önálló illetménypolitikai rendszer létrehozását, illetve az illetményalap eltérő meghatározását, megfontolandó az illetménykiegészítés rendszerének áttekintése, és annak elemzése, hogy vajon indokolt lehet-e e szervek rendszeren belüli helyének felülvizsgálata (például magasabb illetménykiegészítés meghatározása). Ezen túlmenően nem tartjuk elképzelhetetlennek azt sem, hogy e szerveknél jól körülhatárolt módon személyi illetmény megállapítására kerülhessen sor.104 Az egyes jogállási törvényekben közös, hogy az illetményrendszer tekintetében kedvezőbb irányban térnek el a Kttv.-hez képest, azzal az indokkal, hogy e szakemberek rendkívül képzettek, és nagy a kitettségük a munkaerőpiacon.105 Ez a szabályozási megoldás értékítéletet is magában foglal, és azt sugallja – kissé leegyszerűsítve –, hogy az autonóm szervek köztisztviselőivel szemben például a minisztériumban dolgozó kormánytisztviselők nem tekinthetők ilyen szintű szakembereknek.106 Erre a veszélyre utal a nemzetközi szakirodalom is: az autonóm szerveknél biztosított privilégiumok torzíthatják a közszektor ösztönző rendszerét, a közszektor kiegyenlítetlen ösztönző struktúrái pénzügyi és foglalkoztatási problémákat is szülhetnek, megnehezíthetik a minisztériumokba és az egyéb, nem kiemelt szervekbe történő jó minőségű munkaerő toborzását, továbbá elégedetlenséget, motiváció-hiányt szülhetnek a nem autonóm területeken dolgozó állományban.107

5.2. Különböző jogállású szervek integrálása: önálló keverék-jogviszony születésének hajnalán A különböző jogállású szervek integrálásának példája mutatja meg leginkább, hogy a szervezet, illetve annak sajátosságai miként befolyásolják a személyi állomány viszonyait. A NAV esetében nem pusztán az eltérő törvényi szabályozás önállósodás irányába mutató evolúciója mutatható ki, hanem a szervezeti integráció108 és a jogállás változás közötti 104

PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya, 43. old Vö. LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, 31-32. old. Linder megjegyzi, hogy sok esetben hasonló érveknek a közszféra bármely területén létjogosultsága lenne (legyen szó például rendőrről, bíróról vagy önkormányzati jegyzőről). 106 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 34. old. 107 Rob LAKING: Agencies: their Benefits and Risks, OECD Journal on Budgeting. Volume 4. Number 4. OECD, 2005. Idézi LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, 33. old. 108 A NAV két szervezet, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH), valamint a Vám- és Pénzügyőrség (VP) végbe ment egyesülése eredményeként jött létre 2011. január 1-jén. 105

43


kapcsolat is. A szervezeti átalakítás következményei kimutathatóan lecsapódnak a személyi állomány jogállásának szabályozásában. A NAV állománya alapvetően két foglalkoztatotti csoportból, kormánytisztviselőkből és szolgálati viszonyban álló hivatásos állományú pénzügyőrökből áll, vagyis egy szervezeten belül a civil és rendészeti jogállás egyszerre van jelen. Ennyiben a NAV vegyes jogállású szervnek tekinthető, amely nem egyszerűen tevékenységének vegyes profiljával van összefüggésben, hanem döntően a háttérben meghúzódó szervezeti integrációval. A NAV példája azért is sajátos, mert a szervezeti változások nemcsak egyszerűen differenciálnak, hanem – véleményünk szerint – egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony kialakulásának irányába mutatnak.109 A NAV tv. evolúciójának vizsgálata alapján több következtetésre jutottunk. A Magyary Programban meghatározott egységesítési törekvésekkel szemben a NAV-nál foglalkoztatott kormánytisztviselőkre vonatkozó jogi szabályozás az elkülönülés útjára tért rá, s ezzel a Magyary Program célkitűzései partikuláris érdekeknek rendelődtek alá, s így másodlagossá váltak.110 Bérces Kamilla tanulmányában rámutat ugyanakkor arra is, hogy mindezek ellenére a NAV tv.-nek úttörő szerepe lehet, mivel a két szolgálati jogviszony (Hszt., Kttv.) egységesítésének „prototípusa” a két törvény közelítésének modelljévé is válhat. Az egységesítésnek ezért, bár csupán egyetlen szervezetre koncentrál önmagán túlmutató jelentősége lehet.111 Bár a NAV létrejöttekor a szervezetintegrációhoz való igazodás érdekében a jogalkotó még nem az önálló státusztörvény megalkotása mellett döntött, hanem a meglévő közszolgálati jogi keretek között kísérelte meg összhangba hozni a jogállási kérdéseket az új szervezeti viszonyokkal, később egyre nyilvánvalóbbá vált „a státusztörvény irányába való elmozdulással kapcsolatos koncepcionális jogalkotói szándék.”112 Ez abban mutatkozott meg, hogy a NAV tv. személyi állományra vonatkozó részét érintő jelentős számú módosítás, kiegészítés113 eredményeként két év alatt kifejlődött egy – mind 109

Mivel a NAV – ellentétben a jogelőd Vám- és Pénzügyőrséggel – nem rendvédelmi szerv, hanem a Kormány irányítása és az adópolitikáért felelős miniszter felügyelete alatt álló, államigazgatási, de fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó országos hatáskörű szerv (központi államigazgatási szerv, kormányhivatal) [Ksztv. 1. § (2) és (4) bek.], ez értékválasztást is jelenthetett volna a foglalkoztatási viszonyait illetően, ugyanakkor a kormánytisztviselői és a hivatásos szolgálati jogviszony kettőssége megmaradt, amit az indokol, hogy a NAV a civil közigazgatási feladatok mellett az állami erőszak-monopólium alkalmazásával, az élet és testi épség kockáztatásával járó feladatokat is ellát. Megjegyzendő, hogy a NAV a Hszt. 1. § (1) bekezdése értelmében a Hszt. alkalmazásában fegyveres szervnek minősül, de nem tartozik a rendvédelmi szervek közé. Dr. Bérces Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a 2011-2013 közötti időszakban, résztanulmány (kézirat) 12. old. 110 Uo. 47-49. old. 111 Uo. 85. old. 112 Uo. 87. old. 113 A kutatás részletesen elemezte a 2011. január 1-jén hatályba lépett Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvényt, valamint annak módosításait 2012. január 1-jével, március 1-jével, szeptember 1-jével és 2013. január 1-jével, 2014. január 1-jével hatályba lépő módosításait, a végrehajtási rendeletek körét, valamint a Foglalkoztatási Szabályzatot (ld. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Foglalkoztatási Szabályzatáról szóló 2092/2013. számú NAV elnöki szabályzatot), Uo. 5-11., 33-49. old.

44


a Kttv., mind a Hszt. szabályaitól jelentősen különböző – sajátos közszolgálati pragmatika.114 Bár a NAV tv. tartalmi bővülése abból az igényből is ered, hogy az alapjogszabályok (Kttv. Hszt.) közötti eltéréseket hidalja át, a módosítások nem minden esetben tekinthetőek következetesnek, mivel olyan kérdésekben is eltértek, ahol ez nem feltétlenül volt indokolt”,115 illetve annak ellenére vonták ki a NAV-ot az egységesítési szándékok alól, hogy az adott kérdésre vonatkozó egységes szabályozás már rendelkezésre állt mind a civil, mind a hivatásos állomány tekintetében, mint például a minősítés, teljesítményértékelés kérdése.”116 Paradox módon a NAV tv. közszolgálati jogon belüli differenciálódását az integrált szervezeten belüli egységesítés ösztönözte, amely megerősíti korábbi feltételezésünket, hogy a differenciálódás és az egységesítés egyszerre van jelen és hat a rendszerben. Ugyanakkor bizonyos módosítások esetében a Kttv.-től való eltérés nem támasztható alá a kétféle jogállás közelítésével, inkább „belső, szervezeti, irányítási, költségvetési érdekek érvényesítéséről” volt szó.117 A NAV tv.-nek azontúl, hogy differenciál a közszolgálati jogon belül, van egy másik lényeges sajátossága, nevezetesen az, hogy a NAV-ot lényeges kérdésekben kiemeli az egységes kormányzati személyzetpolitika kereteiből. Az önálló státusz törvény megalkotására vonatkozó törekvésekhez az autonóm szervekre jellemző önállósodás társul a személyzetpolitika területén. Bár a NAV kormányhivatal, s mint ilyen a kormány irányítása alá tartozik, a teljesítményértékelés, minősítés, továbbképzés, képesítés esetében mégis kikerül a kormány államigazgatásra alkotott egységes szabályozása alól. A NAV Foglalkoztatási Szabályzata,118 nemcsak végrehajtási, technikai szabályokat tartalmaz – mint ahogy ez általában jellemző a közszolgálati szabályzatra – hanem jogosultságokat és kötelezettségeket is előír a személyi állomány tagjaira vonatkozóan,119 vagyis a jogállás egyes kérdéseiben statuáló jellegű. Szabályozási jogkörében az elnök alakítja ki a szervezeti értékelési és ösztönzési rendszert, a minősítési, egyéni teljesítményértékelési rendszert, meghatározza a cafetéria juttatás igénybevétele részletes szabályait, meghatározza az egyes idegennyelv-tudási pótlékra jogosító nyelveket és munkaköröket; ezekre 114

A NAV tv. első négy módosítása a személyi állományra vonatkozó, eredetileg húsz paragrafusból álló II. fejezetet száztizenkilenc szakasszal egészítette ki, a legutóbbi módosítás pedig több mint ötvenszakasznyi közszolgálati jogot érintő módosítást tartalmaz. (Az egyes adótörvények és azokkal összefüggő más törvények, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról szóló 2013. évi CC. törvény a résztanulmány elkészítésekor még kihirdetésre várt.) Ld. Uo. 115 Uo. 89. old. Például a szabadság mértéke tekintetében. 116 Uo. 89. old. 117 Uo. 40-45. old. 118 Ld. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Foglalkoztatási Szabályzatáról szóló 2092/2013. számú NAV elnöki szabályzatot. Dr. Bérces Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a 2011-2013 közötti időszakban, 10-11. old. 119 Ld. például a munkavállalók munkabéréről kötendő megállapodás kereteire, az ügykezelők illetményére, az illetményelőleg folyósítására, a költségtérítésre, egyéb juttatásokra, a munkaidő-beosztásra, rendkívüli munkavégzésre, elismerésekre, belső képzésekre, tanulmányi szerződésekre vonatkozó normákat, Uo. 10. old.

45


nézve utasításokat, illetőleg belső szabályzatokat ad ki. Ezáltal olyan jogviszony-alakítási jogosultságokkal rendelkezik, amelyek egyébként részben hagyományosan jogszabályi körbe tartoznak.120 A két szolgálati terület egységesítése, az önálló státusz törvény irányába tett jelentős lépések ellenére, nehezen halad, bár kétségtelen, hogy a módosítások a jogállások közelítését eredményezték. Ezt támasztja alá, hogy a személyi állomány vegyes jellege változatlanul visszatükröződik a humánpolitikai funkciók ellátásában is. A Hivatali Központban két humánpolitikai szervezeti egység, a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya és a Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya látja el a két személyi kör humánpolitikai feladatait. Működésük lényegében egymástól független, a humánpolitikai funkciókat önállóan látják el, tevékenységük között csekély az átfedés, közösen ellátott feladat pedig csupán az elismerésekkel kapcsolatosan jelentkezik. Ez ugyan összefüggésbe hozható a korábbi hagyományokkal,121 de számunkra inkább azt bizonyítja, hogy továbbra is éles határvonal húzódik a két hivatásrend között. Mindez azt mutatja, hogy önmagában a szabályozás nem oldja meg a szervezeti és működési problémákat, egyéb jogon kívüli tényezők figyelembe vételére is szükség van, mint pl. az egységes szervezeti kultúra kialakításának hosszú folyamata. Ezt támasztják alá kutatásunk nemzetközi tapasztalatokat értékelő megállapításai is.122 Az „eltérő szervezeti kultúrából érkező, más-más értékrenddel rendelkező tisztviselők együttműködésének kialakítása”,123 valamint az új – közös – szervezeti kultúra kifejlődése hosszú időbe telhet, és ez kétségtelenül nem pusztán a belső szabályzatok kérdése. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy kihívást jelentett az integrációs folyamatban érintett szervezeteken belül az alkalmazottak áthelyezése, valamint az egymástól távol álló munka- és szervezeti kultúrák harmonizálása. A közös szervezeti kultúra megteremtése időt, fokozatosságot és szakadatlan erőfeszítéseket igényel.124 Úgy gondoljuk, hogy az egységesítést segítette volna, ha az önálló jogi szabályozás megteremtése helyett vagy mellett nagyobb hangsúlyt kapott volna a civilesítés. A kutatás azt ál120

Uo. 7. és 18. old. Az egykori APEH, illetve VP humánpolitikai rendszere az egyesüléskor lényegesen különbözött: a nagy létszámú adóhivatalnál erőteljes központi irányítás érvényesült, és a megyei igazgatóságokon önálló humánpolitikai osztályok működtek; a kisebb létszámmal működő vámhivatalnál a központ a teljes szervezetre nézve erőteljes szerepet töltött be, helyi szinten csak ügyintézők működtek parancs-végrehajtási, operatív jellegű feladatokkal. A NAV létrejöttekor ez a kettősség megmaradt: melyek megőrizték elődjeik szervezeti kultúráját. 122 A közelmúltban nemcsak Magyarországon, hanem Európa több országában sor került a közterhek beszedéséért felelős közigazgatási szervezetek összevonására. Kutatásunk éppen ezért megkísérelte feltérképezni e folyamatok tapasztalatait is. DR. LINDER Viktória a World Bank tanulmánya alapján (The World Bank: Integration of Revenue Administration. A Comparative Study of International Experience. 2012.) a Dániában, Svédországban, Lettországban, Romániában, Bulgáriában és az Egyesült Királyságban lezajlott integrációs folyamatokat vette vizsgálat alá. Linder Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (kézirat) 24-27. old. 123 Uo. 22. old. Ld. például Svédország példáját, ahol is a vámtisztek, valamint az egyéb adóbevételekért felelős tisztek között merültek fel a különböző attitűdökből fakadó, illetve önértékeléssel kapcsolatos problémák. Uo. 24. old. 124 Uo. 23. old. 36. old. Az Egyesült Királyságban mindezt rugalmas munkavégzési megoldások, magas színvonalú foglalkozás-egészségügyi szolgálat – s ennek keretén belül – munka-pszichológiai, mentális és jóléti tanácsadás egészíti ki. Uo. 27. old. 121

46


lapította meg, hogy a vámterületen napjainkban is a szolgálati viszony túlsúlya jellemző,125 átfogó – valamennyi foglalkoztatott feladatainak felülvizsgálatán alapuló – „civilesítésre” mindezidáig nem került sor, annak ellenére, hogy a funkcionális területen, ahol a foglalkoztatottak szintén szolgálati beosztással és rendfokozattal rendelkeznek, a civilesítésnek lenne tere. „Távlatilag, a szervezet homogénebbé tételének igénye megköveteli,” hogy a döntéshozók ezt a lehetőséget is mérlegeljék.126 A munkaköri rendszer tervezett bevezetése a folyamatot segítheti. Mindazonáltal a civilesítés elmaradása, illetve a munkakör értékeléssel közös alapra helyezett illetmények egyaránt bérfeszültségeket okozhatnak a szervezetben. Az első azért, mert hiányzik a különbségtétel, vagyis a magasabb díjazás elvi alapja, a másik azért, mert éppen az előzőből fakadó különbségeket szüntetné meg, amely esetenként illetménycsökkenést eredményezne. Az egységesítés kapcsán azt is jelezni szükséges, hogy a jelenlegi jogszabályi környezetben nehézkes a két szolgálati terület közötti mozgás, ezért érdemes lenne a NAV-on belüli jogviszonyváltást megkönnyítő szabályozást kialakítani, pl. egy külön jogintézmény megalkotásával (például a jogviszony „átalakítása”).127 Végezetül fennmarad a kérdés, hogy a NAV munkajogi önállósodása elvezethet-e egy újabb közszolgálati jogviszony születéséhez. Egyetértünk azzal, hogy ennek lehetőségét a jogalkotás eddigi ütemét szemlélve nem zárhatjuk ki,128 de egy új sui generis jogviszony kialakítása nem indokolt.129 Inkább a vegyes jogállásnak ez esetben egy sajátos változatával állunk szemben, amely egyfajta „integráció-központú” megközelítést tesz magáévá olyképpen, hogy két különböző jogállás szabályozását egyetlen szervezetben kísérli meg „összegyúrni”, kimondva vagy kimondatlanul azzal a szándékkal, hogy a két jogállást valamilyen módon integrálja, és egy új jogviszony-típusban egyesítse. Bérces Kamilla külön rámutat arra a veszélyre, hogy a NAV példája hosszú távon a közszolgálat egységesítést célzó törekvésekre is rányomhatja a bélyegét, más szervezeteket is arra ösztönözhet, hogy valamiféleképpen egyedi elbírálás alá essenek. Ezt a magam részéről azzal egészíteném ki, hogy az autonóm szervekkel együtt a NAV önállósodási törekvése már komoly kockázatot jelent nemcsak az egységes személyzeti működés számára, hanem a Magyary Programban lefektetett egységesebb közszolgálati rendszer számára is.

125

A Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál foglalkoztatott kormánytisztviselők és pénzügyőrök képesítési előírásairól szóló 96/2012. (XII. 20.) Korm. rendelet határozza meg azokat a munkaköröket, amelyek csak hivatásosokkal tölthetők be; a hivatásos és a civil állomány között nincs átjárás, kizárólag eseti elnöki engedély alapján lehetséges ettől eltérni [NAV tv. 17. § (2) bek.]. BÉRCES Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a 2011-2013 közötti időszakban, 86. old. 126 Uo. 87. old. 127 Uo. 89-90. old. 128 PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya 129 Vö. BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerében, résztanulmány (kézirat) 28-29. old.

47


5.3. Vegyes profilú államigazgatási szervek: szervezeti konglomerátum A vegyes profilú államigazgatási szervek esetében a különböző jogállások – tipikusan a kormánytisztviselői és a közalkalmazotti – egymás melletti fennállása eredményez vegyes jogállást egy szervezeten belül. Idesorolhatjuk még azt is, amikor a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjának szolgálati jogviszonya mellett közalkalmazotti jogviszony jelenik meg.130 Előfordulhat az is, amikor a közigazgatási szervnél munkaviszonyban történik a foglalkoztatás,131 vagy klasszikus polgári jogi jogviszonyban – például megbízási vagy vállalkozási szerződéssel132 –, vagy közfoglalkoztatottként,133 de az ezekkel kapcsolatos kérdéseket nem itt tárgyaljuk, mivel nem a szervezet vegyes profiljával, hanem sokkal inkább a szerződéses alkalmazás problémakörével függnek össze. A különböző típusú jogviszonyok fennállását, egymáshoz való viszonyát az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (Szolgálat) példáján keresztül vizsgáltuk.

Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (Szolgálat) A Szolgálat vizsgálata azért is különleges, mert a kormánytisztviselők és közalkalmazottak együttes alkalmazására viszonylag kevés példát találunk.134 Kezdetben a Szolgálatot egységes szervezetként működő, önálló jogi személyiséggel rendelkező, központi hivatalként alakították ki úgy, hogy keretén belül alakították ki a központi és helyi szervezeti szintet.135 Központi szerve az Országos Tisztifőorvosi Hivatalból (OTH) és országos intézetekből állt, de ezek közül csak az OTH tartozott a Ktv. hatálya alá. Később azonban szembesülve azzal, hogy a Szolgálat vegyes profilú (hatósági és nem hatósági feladatokat ellátó) szervezeteket (szervezeti egységeket) foglal magába, megszüntették a Szolgálat önálló szervezeti jogállását, és úgy alakították át, hogy csak az egyes szervezetek, intézetek egységes irányításához szükséges kereteket biztosítsa, amelynek eredményeként a korábban egységes Szolgálat több szervezet konglomerátumává alakult át.136 Ebben a konstrukcióban a Szolgálat már nem rendelkezik önálló jogalanyisággal, az OTH és az országos intézetek azonban költségvetési szerveknek minősülnek. 130

Több rendészeti szerv (például rendőrség, büntetés-végrehajtás) szintén vegyes jogállásúnak tekinthető, hiszen a hivatásos állományú tagjai mellett közalkalmazottakat is foglalkoztat. 131 Kttv. 8. § (2) bek. 132 Kttv. 8. § (2)-(3) bek. 133 2011. évi CVI. törvény 134 Példaként említhetjük a Klebelsberg Intézményfenntartó Központot. 135 Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról szóló 1991. évi XI. törvény (a továbbiakban: ÁNTSZ tv.) 1. § (3) bek. A Szolgálat élén az országos tisztifőorvos állt, aki feladatait a népjóléti miniszter közvetlen irányításával látta el. (ÁNTSZ tv. 7. § (1) bek.) 136 Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról, a népegészségügyi szakigazgatási feladatok ellátásáról, valamint a gyógyszerészeti államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 1. § (1) bek. FICZERE Lajos – FORGÁCS Imre (szerk.): Magyar közigazgatási jog, Budapest, Osiris 2001. 257. old. Idézi HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, résztanulmány (kézirat) 9. old. 11. lbj.

48


Az OTH állományában kormánytisztviselőket, kormányzati ügykezelőket, munkavállalókat, az országos intézeteknél pedig közalkalmazottakat foglalkoztatnak. Az OTH központi államigazgatási szervként hatósági feladatokat lát el, ennek megfelelően személyi állományának tagjai kormánytisztviselők. Az országos intézeteknél közalkalmazottak állnak jogviszonyban.

A Szolgálat szervezeti konglomerátumában vegyesen található államigazgatási szerv és egyéb költségvetési szerv. Ez utóbbi kategóriába tartoznak az országos intézetek, amelyek a Szolgálat szakmai-módszertani, tudományos kutatási, képzési, továbbképzési, nyilvántartási, koordinálási, szakértői, valamint az egészségügyi szolgáltatók feletti egyes szakfelügyeleti feladatait látják el.137 Az intézetek tevékenységében vegyesen fordulnak elő közintézeti (például szakmai-módszertani, tudományos-kutatási) és hatósági karakterű (szakértői, szakfelügyeleti) feladatok – ez utóbbiak esetenként hatósági jogkörrel is kiegészülnek – ami számukra vegyes profilt kölcsönöz.138 Közalkalmazottakat foglalkoztatnak, akik hatósági jellegű, illetve tisztán hatósági feladatokat is elláthatnak, ezeket azonban mintha nem értékelnék „érdeminek”. Esetükben tehát megtörik a hatósági jogkör gyakorlása mentén történő szétválasztás elve.139 Felvetődik a kérdés, hogy amennyiben a szerv rendelkezik bizonyos hatósági jogkörökkel, de a karaktere túlnyomórészt nem hatóságias, ettől még van-e lehetőség közalkalmazotti jogviszonyban történő foglalkoztatásra? Mi az a hatósági jogkör „mennyiség”, amely átfordíthatja a jogállást közalkalmazottiból közszolgálati tisztviselőibe?140 A kutatás azt támasztotta alá, hogy a válasz sokkal inkább gyakorlatias, mint elvszerű. A hatósági jogkör, mint elhatároló ismérv egyértelműen veszített a jelentőségéből, s az elhatárolás igencsak relatív, alapvetően praktikus megfontolású, amely általában véve is kedvez a vegyes jogállás terjedésének. A gyakorlatias megközelítés ebben az esetben azt jelenti, hogy a szervezeti konglomerátumon belül fennálló szervezeti elkülönüléshez igazítják a különböző jogállások határait, amely megkönnyíti a működtetést. Gyakorlatias szempont az is, hogy bár a Kttv. összességében jóval magasabb illetményeket kínál, mint a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.),141 ezt azonban tompítja a Kjt. „felülről nyitott” illetményrendszere. Ezzel a lehetőséggel 137

323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 9. § (1) bek. HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, résztanulmány (kézirat) 16-17. old., 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 15. § (1) és (3) bek., 16. § (1)-(2) bek., 25. § a) pont ab) alpont. Egy közalkalmazottakat foglalkoztató, közintézeti jogállású szerv hatósági jogkörökkel való felruházása a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 12. § (3) bekezdés e) pontja alapján lehetséges, s nem példa nélküli, hogy nem közigazgatási szervek is felhatalmazást kapnak valamely hatósági jogkör gyakorlására. 139 PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya, 48. old. 140 Uo. 141 Az ÁNTSZ-nél egy egyetemi végzettséggel, húszévnyi szolgálati jogviszonnyal és egy angol középfokú komplex nyelvvizsgával rendelkező kormánytisztviselő illetménye 294.500 forint, a közalkalmazott garantált illetménye 172.900 forint. HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, 22. old. 138

49


élnek is a munkáltatók, amelynek következtében az országos intézeteknél „igen széles skálán szóródnak” a közalkalmazotti illetmények. Ez igaz az egyes intézeteknél dolgozó, azonos vagy nagyon hasonló munkakört betöltő közalkalmazottakra is.142 Az illetmények differenciálódása megítélésünk szerint kevésbé a feladatoknak, munkaköröknek, sokkal inkább a szervek érdekérvényesítő képességének,143 illetve az adott területet övező kitüntetett kormányzati figyelemnek tulajdonítható.

5.4. Eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe: jogviszonyváltás Az eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe a személyi állomány oldaláról jogviszonyváltással jár, amely bizonyos esetekben olyan helyzetet eredményezhet, hogy a ténylegesen ellátandó feladatkör jellege nem áll összhangban a de iure fennálló jogviszonnyal, pl. a korábbi közalkalmazott kormánytisztviselőként ugyanazt a munkát és ugyanott, sokszor változatlan belső szervezeti struktúrában látja el. Ezt a helyzetet de facto, azaz „látens vegyes jogállásnak” is nevezhetjük. A Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetet (GYEMSZI) több közalkalmazottakat foglalkoztató költségvetési intézmény integrálásával hozták létre.144 Ezek feladat- és hatáskörét – melyek döntő része nem közhatalmi – a GYEMSZI központi hivatalként látja el, ezért az átvett közalkalmazottak munkakörének változatlansága esetén kormánytisztviselői jogállásuk valójában közalkalmazotti feladatok ellátását takarja. Ebben az esetben de iure ugyan kormánytisztviselőkről beszélünk, de valójában de facto közalkalmazotti „jogállással” van dolgunk. Mivel azonban a GYEMSZI feladatés hatásköre fokozatosan új hatósági jogkörökkel bővült ki, a korábbi szolgáltatás típusú munkakörök aránya várhatóan csökkenni fog, illetve közhatalmi feladatokkal vegyes profilú munkakörök alakulnak ki. A jogviszonyváltás során a végrehajtók szembesültek a közalkalmazotti és a kormánytisztviselői illetmények különbségéből adódó problémával. A különbség kétirányú volt, bizonyos esetekben a magasabb közalkalmazotti illetmény megőrzésére,145 más esetekben az alacsonyabb illetmények szintre hozására kellett megoldást találniuk. Az első esetben 142

Uo. 23-24. old. A kutatás rámutat arra, hogy az illetmény-különbségeket a közelmúltban fokozta az egyes egészségügyi dolgozók és egészségügyben dolgozók illetmény- vagy bérnövelésének, valamint az ahhoz kapcsolódó támogatás igénybevételének részletes szabályairól szóló 256/2013. (VII. 5.) Korm. rendelet, mely alapján az országos intézetek közalkalmazottai közül nem mindenki volt jogosult az illetménynövelésre. Uo. 27. old. 38. lbj. 143 Egyes intézetek korábban önálló gazdálkodást folytattak, ezért képesek voltak magasabb illetményt folyósítani alkalmazottaik részére, és ezt az integrációt követően is „át tudták menteni”. Uo. 24. old. 144 Ld. bővebben a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetről szóló 59/2011. (IV. 12.) Korm. rendeletet. A GYEMSZI jogelődje az Egészségügyi Stratégiai Kutatóintézet, az Egészségügyi Szakképző és Továbbképző Intézet, az Országos Gyógyszerészeti Intézet, az Országos Szakfelügyeleti Módszertani Központ, valamint az Egészségügyi Minőségfejlesztési és Kórháztechnikai Intézet. 2011. május 1-jén jött létre. 145 Az Országos Gyógyszerészeti Intézetben a többi szervhez képest jóval magasabbak voltak a jogviszonyváltást megelőzően a közalkalmazotti illetmények, a jogviszonyváltás itt okozta a legtöbb problémát.

50


a Kttv. többletdíjazást nyújtó eszközeit alkalmazták széles körben,146 de arra is akadt példa, hogy munkaszerződést kötöttek a rugalmasabb díjazás érdekében. Ugyanakkor az alacsonyabb illetményeket korrigálták, ezért a jogviszonyváltás az alkalmazottak többségénél illetményemelkedést hozott,147 annak ellenére, hogy az alkalmazottak egy részénél az alapilletményt 80%-ra állították be, hogy a többi alkalmazott esetében a pozitív irányú eltérítéseknek meglegyen a pénzügyi fedezete.148 A fent említett változások több összefüggésre is rámutatnak. Ha elfogadjuk, hogy a magasabb közalkalmazotti illetmények az adott munkakör, tevékenység munkaerő-piaci értékét tükrözik, akkor megállapítható, hogy ezt az értéket a Kttv. kötött illetményrendszere – munkakör-alapú díjazási eszközök hiányában – nem képes elismerni. Helyette olyan eszközök alkalmazására kényszerül a munkáltató, amelyek nem a munkaköri sajátosságok díjazását, hanem más célt szolgálnak, pl. a nagyobb teljesítmény elismerését. Ráadásul némelyik eszköz kifejezetten rontja a szervezet hatékonyságát, pl. újabb vezetési szintek beépítése. A jogviszonyváltás diszfunkcionálissá tette ezeknek az eszközöknek alkalmazását.

5.5. A szerződéses alkalmazás problémaköre Korábban már utaltunk rá, hogy a Kttv. a korábbiakhoz képest egyértelműbben és korlátozóbban szabályozta a szerződéses alkalmazás feltételeit, ugyanakkor a feltételek fennállása esetén viszonylag tág körben tette lehetővé az alkalmazását. Kitértünk arra is, hogy ez nem tekinthető kivételesnek, mert összhangban áll a nemzetközi gyakorlattal, ugyanakkor bemutattuk a felmerülő kockázatokat is. Hangsúlyoztuk, hogy bár szembetűnő a munkaszerződésesek magas aránya, az nem haladja meg a hasonló országokban tapasztalt mértéket. Kutatásunk megerősítette, hogy igen jelentős arányban foglalkoztatnak munkavállalókat a szervek. Az OTH-nál meghaladja az országos átlagot (21%). Ennek az elsődleges magyarázata a fizikai dolgozók magas aránya, akik nemcsak saját szerveztük, hanem valamennyi országos intézet műszaki üzemeltetési feladatait ellátják, vagyis tevékenységük hatósugara túllépi a szervezeti kereteket.149 Valójában azonban nem a fizikai alkalmazottak okoznak problémát, hanem az a személyi kör, akiket feladatkörük alapján kormánytisztviselőként, illetve kormányzati ügykezelőként kellene foglalkoztatni. Ennek elmaradása azzal magyarázható, hogy a kormánytiszt146 Az alapilletmény eltérítést, a vezetői munkakörök (elsősorban főosztályvezető-helyettesi szintek) beiktatását, a címadományozást, illetve a céljuttatást alkalmazták. 147 A nem vezető beosztású kormánytisztviselők, illetve munkavállalók 30%-ának, a vezető beosztású kormánytisztviselők 43%-ának emelkedett az illetménye. Horváth Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, 37. old. 64. lbj. 148 Uo. 37. old. 149 Felvethető ennek kapcsán, hogy amennyiben az egyes intézeteké lenne a feladatellátás, e munkavállalók máris közalkalmazottak lennének. Ebből is látszik mennyire relatív e tekintetben az elhatárolás. PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya, 50. old.

51


viselői besorolás és díjazás bizonyos munkakörökben – különösen a „szellemi-funkcionális” pozíciókban150 – nem biztosít versenyképes „munkabért”, illetve nem ismeri el magasabb illetménnyel a felsőfokú szakképzettséget, ezért az ilyen szakképzettséggel rendelkezők csak a II. besorolási osztályba lennének besorolhatóak a Kttv. alapján.151 Az NRSZH-nál végzett vizsgálatunk a szerződéses alkalmazás csaknem valamennyi problémáját kimutatta. A különböző európai uniós projektekkel járó152 adminisztratív feladatokat 2011-ig a szerv kormánytisztviselői látták el, ezt követően azokat részben mintegy ötszáz, munkaviszonyban álló munkavállaló vette át. Ez azonban komoly bérfeszültséget eredményezett. A munkavállalóként foglalkoztatottak jelentősen magasabb (hozzávetőlegesen bruttó 100 ezer forinttal több) díjazásban részesülnek, mint a hasonló feladatkörben foglalkoztatott kormánytisztviselők. A projektes státuszok többségét fiatal, középiskolai végzettségű munkavállalókkal töltik be, akiket kormánytisztviselőként csak a II. besorolási osztályba lehetne besorolni. Ez nemcsak növeli a bérfeszültséget, hanem „elszívó hatást” is kivált a szerven belül, mivel a kormánytisztviselők egy része a magasabb díjazás miatt a projektmunkatársi státuszt választja feladva ezért a kormánytisztviselői kinevezését. Esetükben a kormányzati szolgálati jogviszonnyal járó pályabiztonságnál nagyobb motiváló erővel hat a magasabb díjazás, még ha a munkaviszony csak határozott időre létesül is.153 A feltárt összefüggések segíthetnek megérteni a személyi állomány egyes fejlődési tendenciáit is. A középiskolai végzettséggel rendelkező, II. besorolási osztályba tartozó tisztviselők létszáma 2010-2013 között 14,68%-al csökkent.154 A csökkenés összefüggésbe hozható a képesítési rendszernek azzal a sajátosságával, hogy a feladatkörök többségét I. és II. besorolású tisztviselők egyaránt elláthatják és a szervek inkább diplomás tisztviselőket választanak. Ugyanakkor a csökkenést a kutatás során feltárt, a besorolással összefüggő bérfeszültség is magyarázhatja, hogy a középiskolai végzettséggel, illetve felsőfokú szakképzettséggel rendelkezőket – az államigazgatásban mindössze 3%-os az arányuk155 – az alacsony besorolási illetmények miatt inkább munkavállalóként foglalkoztatják, vagyis a besorolási struktúra merevsége a munkaszerződések irányába tereli a „feleket”, mert másképpen a szervek nem tudnának megfelelni a munkaerő piaci igényeknek. Hasonló 150 Például informatikus, titkárnő, építési referens, beruházási szakértő, beruházási csoportvezető, pénzügyi, gazdasági, biztosítási, munka- és tűzvédelmi ügyintéző. 151 Amint azt HORVÁTH Attila megjegyzi, részükre – mérlegképes könyvelő, felsőfokú pénzügyi-számviteli, felsőfokú költségvetési (államháztartási) végzettség esetén – ugyanakkor közszolgálati szabályzat lehetővé teszi a képzettségi pótlék fizetését, bár ennek mértéke relatíve alacsony, mindössze az illetményalap 40%-a [a közszolgálati tisztviselők részére adható juttatásokról és egyes illetménypótlékokról szóló 249/2012. (VIII. 31.) Korm. rendelet 2. § (4) bek. c) pont]. Uo. 12. old., 15. lbj. 152 Az NRSZH a kutatás idején például hét európai uniós projektben volt érintett TÁMOP 1.1.1-12/1, EKOP1.1.13.-2012-2012-0001, ÁROP-1.A.4-2012-2012-0014, TÁMOP 5.4.8, TÁMOP 5.5.7, TIOP 3.2.2, KMOP 4.1.2/B (ld. http://nrszh.kormany.hu/projektek, Letöltve: 2013. november 30.). 153 Ezen túlmenően a két státusz lényegi különbségeiből fakadóan eltérés van egyes munkaszervezési, felelősségi kérdésekben, nem is beszélve arról, hogy a funkcionális szervezeti egységeinek változatlan létszámmal kell kiszolgálnia a közel kétszeres számú alkalmazotti állományt HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, 29. old. 154 Forrás: Közszolgálati Statisztikai Adatgyűjtés (a továbbiakban: KSA) 155 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013”(ágazati összefoglaló tanulmány), 56. old.

52


okok húzódhatnak meg az ügykezelői állomány arányának drámai csökkenése mögött, amellett, hogy az utóbbi évtizedekben az idesorolható munkakörök jelentős változáson mentek át, egy részük érdemi, ügyintézői munkakörökbe olvadt be.

5.6. A vegyes jogállás HR összefüggései A közszolgálat befolyásoló tényezőinek egyikeként lehet megemlíteni az ügyfelek – a személyi állomány tagjainak – elvárásait. Egyfelől ők veszik igénybe a HR szakterület szolgáltatásait, másfelől nekik kell teljesíteniük a jogviszonyuk alapján meghatározott kötelezettségeket. A személyi állomány azonban nem egységes, mint ahogy bemutattuk, jogállásuk különböző lehet, de demográfiai csoportok szerint is differenciálódhat. A különböző alkalmazotti „[…]csoportok (nők – férfiak, különböző generációk, vezetők – beosztott munkatársak stb.) eltérő érdekeket artikulálhatnak, amelyek érinthetik a jövedelmek elosztását (gazdasági külön érdek), a szervezeten belüli státuszt, elismertséget (pszichológiai külön érdek), vagy a kötelességek és jogok, valamint a munkahely és a magánélet kérdéseit (politikai külön érdek).”156 A jogállás alapján történő „csoportképződés” talán a legélesebben rajzolja meg a jövedelmek elosztását érintő gazdasági érdekek közötti határvonalat, mivel normatív módon és konkrétan tesz különbséget pl. a díjazásban, juttatásban. Ez érdekellentéteteket szülhet, megzavarva a munkahelyi légkört és gyengítheti a munkamotivációt. Azoknál a szervezeteknél, ahol vegyesen dolgoznak különböző jogállású alkalmazottak „[…]felfedezhetjük a „többségi és a kisebbségi” társadalmi csoportokra jellemző jeleket. A többséghez tartozók pl. a rendvédelmi és a katonai szervezeteknél a hivatásos állomány tagjai, a közigazgatásnál pedig a kormánytisztviselők – pozíciójuknál, besorolásuknál, bérezésüknél fogva – óhatatlanul felsőbb kasztba tartozónak tekinthetik, illetve tekintik is magukat az egyéb állományviszonyosokhoz pl. köztisztviselőkhöz, közalkalmazottakhoz, vagy a munkavállalókhoz képest. Ez a helyzet időnként megoldhatatlan problémák elé állítja a vezetőkön kívül valamennyi érintett munkatársat is. Különösen kritikus a helyzet akkor, amikor ugyanazt a feladatot ellátva a hivatásos, a kormánytisztviselő és a közalkalmazott jelentősen eltérő bérezésben, illetve egyéb béren kívüli juttatásokban részesül.”157 Ahol a különböző érdekek szövevényes hálózata alakul ki, különös hangsúlyt kell fektetnie a vezetésnek a különböző érdekek integrációjára, ahelyett, hogy kényszerítő körülménynek értékelve megpróbál alkalmazkodni ehhez a sajátos helyzethez.158 Ez azonban csak ott lehet eredményes, ahol „[…] a hagyományos bürokratikus, ezért kizárólag az utasításokkal operáló feladat elintézés helyett az illetékesek inkább a problémák tényleges és ésszerű megoldására koncentrálnak.”159 156

Uo. 27. old. Uo. 29. old. 158 BAKACSI-BOKOR-CSÁSZÁR-GELEI-KOVÁTS-TAKÁCS: Stratégiai emberi erőforrás menedzsment, Budapest, KJK KERSZÖV, 2000. 61-62. old. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013”(ágazati összefoglaló tanulmány), 26. old. 159 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013”(ágazati összefoglaló tanulmány), 26-27. old. 157

53


5.7. Személyi állomány koncentrációja A szervezet és feladatrendszer befolyásoló hatása nemcsak a közszolgálat jogi szabályozásában, hanem a működtetésben is kimutatható, különösen, ha figyelembe vesszük az utóbbi néhány évben lezajlott változásokat. Úgy gondoljuk, hogy az államigazgatás integrációja a személyi állomány jelentős mértékű koncentrációját eredményezte.160 A közigazgatási szervek száma 2010-2013. között egyharmadával csökkent. S bár a folyamat már 2008ban megkezdődött, a legnagyobb mértékű változás 2013-ban következett be. Az államigazgatásban megfeleződött a szervek száma.

Közigazgatási szervek száma 2010, 2013 (db) 2 370

2 500 2 000

1 558 1 500 1 000 500 0

1 922

436

12

1 329

2010 Közigazgatási szervek száma összesen Helyi önkormányzatok igazgatási szerveinek száma Államigazgatási szervek száma Egyéb szervek száma

Forrás: KSA | Grafikon: saját készítés

160

DR. BALÁZS: i.m. 20. lbj., 10. old.

54

218 2013

11


Szervezeti változások Az államigazgatási szervezetrendszert érintő változások közül kiemelést érdemel a csúcsminisztériumi modell kialakítása, a hasonló tevékenységet folytató államigazgatási szervek összevonása, valamint a területi államigazgatási szervek beillesztése a megyei (fővárosi) kormányhivatalokba.161 A kormányhivatalok szervezeti keretei közé 17 különböző ágazati szakigazgatási szerv integrálódott (így pl. az igazságügyi szolgálat, erdészeti igazgatóság, földhivatal, munkaügyi központ, fogyasztóvédelmi felügyelőség), valamint szintén a kormányhivatalok szervezeti keretein belül létrejöttek a járási hivatalok. A szervezeti változásokhoz sorolható még az egyes intézmény fenntartási feladatokat ellátó közigazgatási szervek létrehozása. A GYEMSZI, mint központi hivatal létrehozásával 66 egészségügyi funkciót ellátó megyei intézményt, gazdasági társaságot integráltak közös szerezeti keretek közé az önkormányzatok költségvetési konszolidációjának jegyében.162 A helyi önkormányzatok igazgatási szerveinek rendszerét jelentősen átalakította a körjegyzőségek megszüntetése és a szerepkörüket átvevő közös önkormányzati hivatalok létrehozása. Míg az egy szervre jutó átlagos létszám 2010-ben 47,2 volt, addig ez a szám 2013-ban 71,6-ra növekedett. Ez azt jelenti, hogy a személyi állomány koncentrációja több mint 50%-kal emelkedett. Az államigazgatásban még jelentősebb a változás, 230%-kal lett nagyobb az egy szervre jutó átlagos létszám. Ebben a szférában jól látható, hogy a koncentráció növekedésében az ezer és kétezer fő közötti létszámot foglalkoztató szervek számának emelkedése játszik szerepet. Államigazgatási szervek száma létszám kategóriánként 2010, 2013 (db) 140

131 2010 2013

120 100

89 77

80

62 60 40

46 35 32

24

20

18

21

28 16

26

24 24 9

1 3

0 1–10

11–20

21–50

51–100

101–300 301–500 501–1000 1001–2000 2001–

Létszám kategóriák (fő) Forrás: KSA | Grafikon: saját készítés 161 162

288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet 59/2011. (IV. 12.) Korm. rendelet

55


Míg 2010-ben egy jóval kiegyenlítettebb létszám megoszlás mellett az ötszáz és ezer fő közötti szervek foglalkoztatták legnagyobb százalékban (24,25%) a kormánytisztviselőket, addig 2013-ban a súlypont eltolódott az ezer és kétezer közötti létszámmal rendelkező szervek felé, amelyek már az állomány 43,08%-át foglalkoztatják. Államigazgatási szervek számának és az általuk foglalkoztatottak létszámának aránya létszám kategóriánként 2010, 2013 (%) 43,08%

45% 40% 35% 30% 24,25%

25% 20% 15%

11,50%

10% 5,45%

5% 0% 1–10

11–20

21–50

51–100 101–300 301–500 501–1000 1001–2000 2001– Létszám kategóriák (fő) Államigazgatási szervek aránya – 2010 Államigazgatási szervek aránya – 2013 Létszám aránya – 2010

Létszám aránya – 2013


Ugyanakkor a helyi önkormányzatok igazgatási szerveinél alig 5%-os a változás.163 Az eltérő mértékű koncentrációban az is kifejeződik, hogy az államigazgatásban nemcsak a szervezetek összevonását, hanem az önkormányzati feladatok állami szektorba történő átadását is követte a személyi állomány mozgása. A szerkezeti átalakulás a finanszírozás rendszerét is érintette. Míg a tágan értelmezett közszférában 2011-ben a bérek GDP arányos finanszírozása csaknem azonos arányban oszlott meg a központi és az önkormányzati igazgatás között, addig 2013-ban a központi igazgatás aránya az önkormányzati igazgatásnak több mint a háromszorosára emelkedett. Ugyanakkor a közigazgatásban a feladat és a létszám átrendeződése ellenére a központi és a helyi közigazgatás közötti arány gyakorlatilag nem változott.164 Ennek oka, hogy itt 163

Forrás: KSA A központi alrendszerben bekövetkezett közel 250 ezer fős létszámnövekedés főbb összetevői: pedagógus 120-125 ezer, szociális terület 10-12 ezer, fekvőbeteg ellátás néhány ezer, önkéntes tűzoltó több mint 10 ezer, önkormányzatoktól a kormányhivatalokba 12 ezer, más háttérintézményi átszervezések 15-20 ezer többlet létszámot jelentett. Emellett számos eddig közszférán kívül ellátott feladat is átkerült részben státusszal, részben új státuszok kialakításával ezt jelzi a közel 15 ezres összlétszám növekedés. Az arányok jelentős eltolódása figyelhető meg a két alrendszer személyi juttatásaiban. A Kttv-s központi alrendszer GDP aránya azért nem változott, mert 2013-ban előzetes adatok szerint 1568 milliárd forinttal nőtt a GDP

164

56


a GDP növekedés ellensúlyozta a központi Kttv-s létszám növekményt (az önkormányzatoknál a létszámcsökkenés és a GDP növekmény együtt 0,1%-os csökkenésként jelenik meg). Ebből az is látható, hogy közel 1% pontos GDP emelkedés 0,5% pontos finanszírozási aránycsökkenést jelent a közigazgatásban.165 1. táblázat: A közszolgálat költségvetés szerinti személyi juttatás előirányzatának a GDP-hez viszonyított aránya 2011. évben [GDP 27.635,4 milliárd Ft – 2011. év, tényadat] Alrendszerek

Központ

Létszám összesen (fő)

272 691

483 646

756 337

Személyi juttatás összesen (milliárd forintban)

1 014,4

994,9

2 009,3

3,7%

3,6%

7,3%

Létszám – Kttv. hatálya alá tartozók (fő)

68 160

42 360

110 520

Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása (milliárd forintban)

235,4

113,3

348,7

Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP %-ában

0,9%

0,4%

1,3%

Személyi juttatás összesen a GDP %-ában

Önkormányzat

Összesen

Forrás: NGM számítás

(összehasonlításként az összes közigazgatás személyi juttatásainak összege 2013-ben 1986 milliárd volt). Lényegében ez növekmény teljesen ellensúlyozta a központi Kttv-s létszám növekményt (az önkormányzatoknál a létszámcsökkenés és a GDP növekmény együtt 0.1%-os csökkenésként jelenik meg). Ezt támasztja alá, hogy önmagában a GDP növekmény összesen 0,5% pontos finanszírozási arány csökkenést eredményezett, mivel 2011ben is a 2013. évivel gyakorlatilag azonos 2009 milliárd volt az összes közigazgatás személyi juttatása. 0,95%-os GDP emelkedés 0,5% pontos finanszírozási aránycsökkenést jelent. 165 Egy nemzetközi tanulmány szerint 1%-os létszámemelkedés vagy csökkenés 0,3%-os GDP arányos finanszírozás változást jelent. Forrás: Amélie Barbier-Gauchard-Annick Guilloux-Marie-Francoise Le Guilly: Tableau de bord de l’emploi public, Situation de la France et comparaisons internationales. Letölthető innen: www.strategie.gouv.fr/content/tableau-de-bord-de-l%E2%80%99emploi-public-situation-de-la-france-et-comparaisons-internationales Letöltés ideje: 2014. 01. 31.

57


2. táblázat: A közszolgálat költségvetés szerinti személyi juttatás előirányzatának a GDP-hez viszonyított aránya 2013. évben [GDP 29.203,0 milliárd Ft – 2013. év, előzetes adat] Alrendszerek

Központ

Létszám összesen (fő)

524 115

247 722

771 837

Személyi juttatás összesen (milliárd forintban)

1 527,1

459,2

1 986,3

5,2%

1,6%

6,8%

Létszám – Kttv. hatálya alá tartozók (fő)

79 499

31 881

111 380

Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása (milliárd forintban)

263,2

87,2

350,4

Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP %-ában

0,9%

0,3%

1,2%

Személyi juttatás összesen a GDP %-ában

Önkormányzat

Összesen

Forrás: NGM számítás

A szervezetrendszer átalakítása jelentősen átrendezte ugyan a létszámon belüli arányokat az államigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok igazgatási szervei között, az öszszlétszám nagyságát azonban egyáltalán nem befolyásolta. Közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma 2006, 2013 (fő) 115 000 100 000

111 961

80 621

85 000 70 000

111 853

2006 2013

66 589

55 000

45 372

40 000

31 232

25 000 10 000

Államigazgatásban foglalkoztatottak létszáma (fő)


58

Helyi önkormányzatok igazgatási szerveinél foglalkoztatottak létszáma (fő)

Közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma összesen (fő)


Az utóbbi három évben gyakorlatilag nem változott a közszolgálati tisztviselők létszáma (2010:111.873; 2013:111.853).166 Ez megerősíti azt a korábban tett megállapításunkat, hogy a szervek számának csökkenése nem feltétlenül jár együtt a létszám csökkenésével. A létszám adatok kizárólag a létszám-csökkentések hatását igazolják vissza, amelyek egyébként nem bizonyulnak tartósnak.167

79 066

69 128

68 388

67 242

65 984

600

400

436

436

444

500

300

10 000

223

245

Köszolgálati jogviszonyban állók száma a központi, területi és helyi közigazgatási szerveknél (fő) Szervek száma (db)

234

30 000 20 000

800 700

64 696

66 589

67 756

70 304

61 896

68 332

64 876 52 018

50 903

51 971

40 000

54 154

50 000

51 438

60 000

66 653

70 000

62 029

634

652

707

693

685

687

687

672

80 000

622

646

721

729

90 000

720

Az államigazgatási szervek száma és az általuk foglalkoztatott tisztviselők létszáma 1994-2013

0

200 100 0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Forrás: KSA | Grafikon: saját készítés

Az elmúlt 20 év szervezeti változásait figyelembe véve, a létszám alakulása nem minden esetben mutat azonos irányba. Míg 1994-2006 között az államigazgatásban a szervek számának változását a létszám alapvetően követte, addig ezt követően egy olló rajzolódik ki, amely azt mutatja, hogy a szervek számának csökkenése ellenére a létszám emelkedett. Ezt több tényezővel magyarázhatjuk. Egyrészt azzal, hogy 2006 előtt döntően a kiszervezéseknek, illetve a visszaszervezéseknek volt köszönhető a szervezetek számának változása, míg 2006 után a szervezeti összevonások miatt csökkent a szervezetek száma. Úgy gondoljuk, hogy a második periódusban az önkormányzati feladatok állami átvétele miatt nem csökkent a létszám. A feladatok átadására ugyan már 2010 előtt is találunk példát,168 de az állami feladatellátás arányát jelentősen növelő strukturális átalakításokra valójában ezt követően került sor. 166 167 168

Forrás: KSA HAZAFI Zoltán: i.m. 17. lbj., 200. old. Illetékhivatalok és főépítészi irodák.

59


Ugyanakkor a megyei és fővárosi kormányhivatalokat érintően változás tapasztalható a HR feladatokat ellátó szervezeti egységek egyik legfontosabb hatékonysági mutatójának alakulásában. Egy HR ügyintézőre átlagosan 100 kormánytisztviselő kiszolgálása jut.169 Ez gyakorlatilag megfelel a korábban tervbe vett önálló személyügyi szolgáltató központtól elvárt teljesítmény indikátornak.170 A tervek szerint171 tovább fog folytatódni a szervezeti integráció, amelynek eredményeként még nagyobb szervezetek jönnek létre. Ez további teret engedhet a funkcionális működés hatékonyságának javításához, amely egy kiegyenlítettebb, a feladatokhoz jobban igazodó létszám gazdálkodást tehet lehetővé.

5.8. Az emberi erőforrás gazdálkodás, mint hatékonysági tartalék A létszám alakulása szorosan összefügg az emberi erőforrás-gazdálkodás színvonalával. Kutatásunk során megállapítottuk, hogy a közszolgálat valamennyi területén az emberi erőforrás gazdálkodási tevékenységre a személyzeti menedzsment és az emberi erőforrás menedzsment közötti állapot jellemző. Ebben a köztes állapotban – írja Szakács Gábor – a személyzeti működést túlnyomó részben az adminisztratív, bürokratikus, operatív és erősen szabályozott jelleg uralja. A HR szervezeti egységek, illetve szakemberek leggyakrabban követő magatartást tanúsítanak. A stratégiai nézőpont megjelenése, a stratégiai gondolkodás csak esetenként fordul elő, ritka az integráló szerepkör. Elsősorban a jogi szabályozásból kiindulva a metodikailag és rendszertanilag valójában egybe tartozó humán tevékenységek, vagy humán funkciók nem alkotnak egységes, integrált rendszert, humánfolyamatokat. Márpedig a hatékony közszolgálati működés a jól körülhatárolt, szabályozott és egységes logikai rendszerbe foglalt, a változásokhoz rugalmasan alkalmazkodni képes, fejleszthető, az integrált rendszerműködés alapjául szolgáló folyamatok kialakítása nélkül nehezen képzelhető el.172 Véleményünk szerint a nagyobb szervezeti méretekből adódó hatékonysági lehetőség kihasználásához az emberi erőforrás gazdálkodásnak el kell érnie egy bizonyos fejlettségi szintet. Úgy gondoljuk, hogy erre a szintre eddig még nem sikerült eljutnia, s – többek között – e miatt sem sikerült a létszámot a központilag elrendelt leépítések ellenére stabilizálni, tervezhetővé, kiszámíthatóvá tenni. Hiányoztak, s hiányoznak mind a mai napig azok a mechanizmusok, pl. stratégiai alapú létszám-gazdálkodás, mobilitás politika, karrier-tervezés, amelyek a lehetőségeket képesek konkrét eredményekké transzformálni. A rendszer hatékonysági tartaléka ezért nem elsősorban a létszám csökkentésében, hanem az említett mechanizmusok kialakításában rejlik. A működés hatékonysága akkor javítható, ha a nagyobb szervezeti méretekhez integrált, stratégiai alapú emberi erőforrás gazdálkodás társul. 169

KIH adatközlés 2014 Egy 2006-ban végzett felmérés szerint a tárcáknál ugyanez a mutató 39,23 volt. Megvalósíthatósági tanulmány a Kormányzati Személyügyi Központ szervezetének kialakítására, KPMG Tanácsadó Kft. Kézirat. 2006. november 3. 171 Magyary Program 2014 előkészítése során megfogalmazott célok. 172 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány), 23, 27-28. old. 170

60


Stratégiai alapú létszám-gazdálkodás hiányosságai173 „Amíg az erősebben centralizált és strukturáltabban működő rendvédelmi szektorban a kérdéses humán tevékenységeket központosítottan (országos és területi szintű szervezeteknél) egységes direktívák, valamint jogszabályi előírások alapján, a szervezet öszszlétszámára vonatkozóan valósítják meg, addig az államigazgatásban, de még inkább az önkormányzatoknál az érintett szervezetben, illetve az egyes szervezeti egységek szintjén tesznek eleget ennek a feladatnak. A mért adatok alapján egyértelműen kijelenthető, hogy a közszolgálat valamennyi területén folyik munkaerő tervezés és létszámgazdálkodás, még akkor is, ha erről a megkérdezettek jelentős hányadának nincs tudomása. A problémát abban látjuk, hogy a munkaerő tervezés és a létszámgazdálkodás a legtöbb helyen nem közép (2-4 évre) és hosszú távra (4 évnél hosszabb időre) tehát nem a szervezet stratégiai, valamint humánstratégiai céljaihoz igazítva, hanem az azonnali (féléves), vagy a rövid távú (egy évre szóló) igények kielégítését szolgálva valósul meg. Az önkormányzati területről jelezték markáns megoldásként az egy évre szóló tervezés gyakorlatát […]. A vizsgálat adataiból arra lehet következtetni, hogy a közszolgálat legtöbb területét illetően hosszú távú, stratégiai alapú munkaerő tervezésről és létszámgazdálkodásról nem lehet beszélni. A stratégiai alapú tervezési lehetőségeket erősen korlátozzák a folyamatosan változó politikai szándékok, az ezekhez igazodó, többségében szűkülő költségvetési források, a bérköltségek, a mindenkori kormányok által kiadott központi direktívák (létszámleépítések, vagy bővítések, feladatátrendeződések, szervezeti átalakítások stb.), valamint egyéb, az adott szervezetek szintjén nem befolyásolható tényezők. Az operatív, rövid időre szóló tervezés dominanciáját igazolják azok az adatok, amelyek szerint a munkaerő tervezésnél a szervezet előző évi létszámadatait, a bérköltségek alakulását, a hatályos jogszabályi előírásokat, a várható nyugdíjazásokat, a bekövetkezett fluktuáció mértékét, a szervezet éves munkatervét, és az előre jelzett szervezet-átalakításokat veszik elsősorban figyelembe. Ezekhez képest a hosszabb távú tervezést alátámasztó válaszok (szervezeti stratégia és egyéb stratégiák figyelembe vétele, emberi erőforrás gazdálkodási stratégia felhasználása) nagyságrendje jóval az előzőek mögött marad. A korábban ismertetett és a stratégiai tervezésre vonatkozó eredményeket visszaigazolva, ennek a kérdéskörnek a megítélésénél is voltak olyanok, akik tudják, vagy remélik, hogy a hosszabb távra szóló stratégiai tervezésnek, a stratégiai gondolkodásnak megvan a létjogosultsága a közszolgálat valamennyi vizsgált szegmensében is.”

5.9. Összegzés Igazolva látjuk hipotézisünket, amely szerint a kormánytisztviselői és köztisztviselői jogálláson belüli differenciálódás felgyorsult. A vegyes jogállás többféle formáját különböztettük meg, amelyeket összefüggésbe hoztunk a közigazgatás szervezet és feladatrendszer 173

DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 111-112. old.

61


sajátosságaival, illetve az elmúlt években végbement változásokkal. Kutatásunk példáin keresztül bemutattuk, hogy az autonóm szervek függetlenségét biztosító speciális szabályozás nem következetes, szervenként (ugyanazon szervtípuson belül) jelentős eltérések mutathatók ki. Ezek – egyes szervek esetén – önálló, „szigetszerű” statútumok kialakulásának irányába mutatnak. Míg a közszolgálati jogviszony esetében a szervek autonómiája indokolhat egy bizonyos mértékű, rendezőelvek szerint kialakított speciális szabályozást, addig a Kormány irányítása alá tartozó szervek kormánytisztviselői esetében ez nehezen indokolható. Ennek ellenére éppen a kormányzati szolgálati jogviszony kapcsán mutattunk ki eddig nem tapasztalt két új fejlődési tendenciát: egy új sui generis jogviszony kialakulásának valószínűségét, illetve a látens vegyes jogállás jelenségét. A szervezetrendszer változásaival összefüggésben bemutattuk, hogy a szervezeti integráció milyen lehetőségeket nyújt a hatékonyabb működés kialakításához. Ugyanakkor még nem sikerült kiaknázni a nagyobb szervezeti méretekből, illetve a személyi állomány nagyobb koncentrációjából adódó lehetőségeket. Ezt részben a létszám ingadozásával támasztottuk alá, amelyből arra is következtettünk, hogy még nem adottak a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás bevezetésének feltételei. Ennek hiányában azonban a működés nem tehető hatékonyabbá. Javaslatokat is megfogalmaztunk, amelyek az alábbiak szerint foglalhatóak össze. Több alternatíva közül azt a megoldást támogatjuk, hogy az autonóm szervek jogállását a Kttv. szabályozza, oly módon, hogy az eltérések külön fejezetbe kerülnek. Ez felveti a törvény szerkezetének átgondolását, általános rész és különös rész kialakításának szükségességét, hiszen ennek a megoldásnak a lényege, hogy a törvény kódex jelleggel foglalja magába a közös szabályok mellett az egyes szervekre vonatkozó speciális rendelkezéseket is. Az általános rész határozza meg, hogy melyek azok a rendelkezések, amelyek egyformán érvényesülnek a közigazgatási jellegű munkavégzésre tekintettel, s melyek azok a tárgykörök, amelyeknél eltérés indokolt. Ugyanakkor meg kell szüntetni az autonómia védelmével nem indokolható specialitásokat, pl. autonóm államigazgatási szerv esetében az önálló személyzetpolitika kialakításának lehetőségét. Nem tartjuk indokoltnak egy további sui generis jogviszony kialakítását. Ha a rendszer szintjén nem cél a két törvény (Hszt., Kttv.) egybeolvasztása, akkor önmagában egy szervezeti integráció sem indokolhatja egy új önálló jogviszony létrehozását. Ebből az is következik, hogy azokban a kérdésekben, amelyekben már megvalósult a szolgálati terület közelítése, indokolt ismét a szabályozás alá vonni a NAV-ot (TÉR, továbbképzés).

6. Átjárhatóság Az átjárhatóságot azért tekintettük a közszolgálat jogi és HR gazdálkodási rendszerét meghatározó tényezőnek – bár valójában az átjárhatóság inkább az előbbi kettő következménye –, mert a három szolgálati terület közötti átjárhatóság javítása, mint fő kormány-

62


zati célkitűzés konkrét intézkedéseken keresztül befolyásolja a jogi szabályozást, illetve emberi erőforrás gazdálkodást. Kutatásunk során azt vizsgáltuk, hogy a rendvédelem és honvédelem sajátosságai mennyiben engednek teret a szabályozás közelítésének, illetve mennyiben korlátozzák azt. Azt kellett megállapítanunk, hogy mind a Hszt.-nek, mind pedig a Hjt.-nek megvannak a maga belső koherencia problémái, amelyek sok esetben a differenciálódás és egységesség kérdésén keresztül jelentkeznek és több tekintetben rokonságot mutatnak a közigazgatás hasonló dilemmáival.

6.1. Hszt.: félúton A rendészeti szervek foglalkoztatási jogviszonyait szabályozó Hszt.-t a Kttv. és a Hjt. közé pozicionálhatjuk több ok miatt is. A hivatásos szolgálati viszonyt a „közös múlt”, a közös szabályozási előzmények a katonai szolgálati viszonyhoz kötik. Mindkét jogállást – a civil közszolgálattól is megkülönböztető – közös jegyek jellemzik, mint például a szigorú függelmi viszonyok fennállása, a felettes utasítása, parancsa iránti feltétlen engedelmesség, a rendfokozati rendszer és az életviszonyok magánéletre is kiterjedő széleskörű szabályozottsága. Ugyanakkor mind a rendvédelmi szervek tevékenységében, mind pedig a szolgálati viszony szabályozásában elindult egy közeledési folyamat. Az utóbbit elősegítette, hogy a Magyar Honvédség állományára vonatkozó törvényi szabályozás kivált a Hszt. szabályozási rendszeréből. A kötöttebb katonai jogviszony kiemelése teret engedett a hivatásos szolgálati jogviszony „civilesítésének”, a kormányzati szolgálati jogviszonyhoz való közeledésének. Ugyanakkor a hivatásos szolgálati viszony – a közös szabályozási előzmények miatt és a közös „működési” elvek miatt – még mindig közelebb áll a hivatásos katonai jogviszonyhoz, mint a kormányzati szolgálati viszonyhoz, mely utóbbitól az előmeneteli rendszer és a hozzá kapcsolódó illetményrendszer is elválasztja.174 A Hjt. önállósodása nemcsak a civil szabályozáshoz való közeledést segítette elő, hanem homogénebbé tette a szabályozást. Ezzel lényegesen lecsökkent a Különös Rész szerepe is, ezért a szabályok jelentős része átcsoportosítható lenne az általános részi szabályok körébe. Ezzel párhuzamosan jelentős lépések történtek az elmúlt néhány évben a Hszt. hatálya alá tartozó fegyveres szervek humánigazgatási, szociális és jóléti rendszereinek egységesítésére, amit nemcsak a politikai akarat, hanem egyfajta belső természetes egalizációs törekvés is ösztönöz. Ugyanakkor nemcsak strukturális átalakításra, hanem a jogintézmények megújítására is szükség van. Mindezek alapján megállapíthatjuk, hogy a Hszt. reformja a Magyary Programban meghatározott célok nélkül is elkerülhetetlenné vált.175 Az Európai Unió tagállamaiban a rendészeti szervek állományának tagjait zárt rendszerű közszolgálati jogi szabályozás keretében foglalkoztatják.176 Ugyanakkor a jogviszony 174 BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerében, 43. old. 175 Uo. 84. old. 176 LINDER Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (Kézirat) 5-6. old. 1. táblázat.

63


létesítésének feltételei (például állampolgárság, illetve belföldi lakóhely,177 életkori korlát,178 egészségügyi alkalmasság, biztonsági ellenőrzés), valamint a kiválasztásnál alkalmazott módszerek és eljárások179 a civil közszolgálati kategóriákhoz képest e területen jóval szigorúbbak. Más oldalról ugyanakkor a magánszférára jellemző mérés, értékelés, hatékonyság javítás eszközei, módszerei is megjelennek. Megállapítható, hogy „[…]nem találkozhatunk ma már Európában olyan rendőrséggel, ahol valamilyen formában ne kerülne sor az egyéni vagy szervezeti teljesítmények értékelésére”.180 Az áttekintett nemzetközi megoldások azt igazolták, hogy e szervek humánrendszerei – épp az azonos funkciók ellátásának igénye miatt is – alapvető azonosságokat mutatnak fel ugyan a civil közigazgatásokban meglévő szabályozásokkal és gyakorlatokkal, az egyes megoldásokat azonban speciális – a „fegyveres” szervezetekre jellemző – sajátosságok hatják át.181 Számos országban a civil közszolgálat szabályozása rugalmasabbá vált, közeledett az általános munkajogi szabályozás felé. Ez a folyamat azonban a rendészet területét nem érintette, fenn maradt a hagyományos karrierrendszer. Úgy tűnik tehát, hogy elfogadott a rendészetnek a közszolgálat egyéb területeitől való viszonylagos különállása, melynek jellemzője az érdemrendszerben történő előmeneteli jogosultság, a fokozott pályabiztonság mellett fennálló többletelvárások, valamint az egyes alapjogok korlátozása.182 A kiválasztással, képzéssel, képzettségi követelményekkel összefüggésben a kutatás rámutatott arra, hogy mivel a fegyveres szervek az iskolai végzettségen túlmenő szakmai képzést saját képzőintézményeikben oldják meg, a kormányzati szolgálati jogviszony rendszerében megjelenő kiválasztási technikák nem feltétlenül alkalmazhatóak a hivatásos szolgálati viszonyban.183 177

Noha az országok többségében általános alkalmazási feltétel az állampolgárság és a belföldi lakóhely, az Egyesült Királyságban nemcsak a Brit Nemzetközösség, az Európai Unió, az Európai Gazdasági Térség országai és Svájc állampolgárai, hanem a határozatlan időtartamú tartózkodási- és munkavállalási engedéllyel rendelkező külföldiek is a rendőrség alkalmazottai lehetnek. Uo. 8-9. old. 178 Például a francia csendőrséghez tizenhét éves kortól, a londoni rendőrséghez tizennyolc éves kortól, civil állományba pedig tizenhat éves kortól lehet jelentkezni. A szolgálatba lépés felső korhatára általában huszonhét és harmincöt év között mozog. Uo. 11. old. 179 A felvételi eljárás gyakorta egy hosszabb, többlépcsős eljárás – fizikai felméréssel, az egészségi állapot, pszichikai, mentális alkalmasság, illetve a stressztűrő képesség, a tárgyi tudás vizsgálatával, illetve bizonyos esetekben a releváns kompetenciák mérésével. Franciaországban és Spanyolországban például versenyvizsgát alkalmaznak, az angolszász országokban ezzel szemben azonban nem kötött a kiválasztás, és a szervek vezetőinek hatáskörébe tartozik a kiválasztásnál alkalmazott módszerek meghatározása is. Uo. 11-12. old. 180 Uo. 15. old. Az Egyesült Államokra, Ausztráliára, az Egyesült Királyságra, valamint a skandináv országokra különösképpen jellemző a rendőrségi teljesítménymenedzsment. [Ld. Fleming, Jenny: Performance Management, In: Wakefield, Alison – Fleming, Jenny (szerk.): The Sage Dictionary of Policing. London: SAGE, 2009; O’Malley, Pat-Hutchinson, Steven: Converging Corporation? Police Management, Police Unionism, and the Transfer of Business Principles, In: Police Practice and Research 2007/2.] 181 PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya 81. old. 182 LINDER Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban, 1-21. old. 183 BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerében, 83. old.

64


6.2. Hjt.: vegyes jogállás katonás rendben A katonai szolgálati jogot a közszolgálati jog önálló (rész)jogterületeként határozhatjuk meg. Elkülönülését kizárólag a katonai szolgálati jogviszonyra jellemző elvek, jogintézmények alapozzák meg.184 A jogviszony ugyanakkor magán hordozza a hivatásos szolgálati jogviszonnyal való rokonságának jegyeit is. Ez a kettősség fejeződik ki abban is, hogy a Hjt. különleges közszolgálati jogviszonyként definiálja a katonai szolgálati viszonyt.185 A Hjt. és a Hszt. egyes jogintézményei, a többletkötelezettségek és a többletjogosultságok rendszere számos hasonlóságot mutat fel,186 ennek ellenére az elhatárolásnak mégis létjogosultsága van. Ennek alapját Magyarország külső és belső védelmének eltérő feladatrendszere képezi, mely különböző kompetenciákkal rendelkező személyi állományt és eltérő szervezetrendszert követel meg.187 A viszonylagos önállóság jele továbbá az is, hogy a Hjt.-nek sem az Mt., sem a Ptk. nem háttérszabálya.188 Mindezek alapján arra a megállapításra juthatunk, hogy a katonai szolgálati jog a jogszabályok minőségileg elkülönült, meghatározott belső struktúrával rendelkező olyan csoportja, mely a katonai szolgálati viszonyt sajátos tartalommal és kógens jelleggel szabályozza. A szabályozás kógenciája a szerződéses és az önkéntes tartalékos katona szerződéssel, a honvéd tisztjelölt és a honvéd altiszt-jelölt ösztöndíjszerződéssel történő állományba vétele, szolgálatteljesítése, illetve szolgálati viszonyuk megszüntetése esetében is kimutatható. Ezek ugyan kétoldalú jognyilatkozatok, azonban mégsem minősíthetőek diszpozitív polgári jogi aktusnak, sokkal inkább a Hjt. fogalomrendszere szerinti munkáltatói döntésnek.189 Hasonló jellegűek a francia és osztrák közszolgálat közjogi szerződései. Kutatásunk eredményei nemcsak azt mutatják, hogy a három vizsgált szolgálati terület szabályozása szorosan összetartozik, bizonyos szempontból az utóbbi időben közelebb kerültek egymáshoz, hanem azt is, hogy bizonyos jelenségek, problémák kölcsönösen kimutathatóak az egyes jogterületeken. A Kttv. esetében részletesen tárgyaltuk a vegyes jogállás különböző kérdéseit, feltártuk a látens vegyes jogállás természetét. Azt kellett megállapítanunk, hogy ezek a Hjt. szabályozási rendszerében is felbukkannak. 184 Ld. bővebben uo. 38-45. old. A katonai szolgálati jog sajátosságai között Szekendi Gyöngyvér elemzése – a közszolgálatra általában jellemző közfeladat ellátáson, a közérdek elsődlegességén, a felek alá-fölérendeltségén felül – megkülönböztető jegyként említi többek között a saját élet feláldozásának kockázatát, az alapjogok korlátozását, a szigorú függelmi rendszert, a heterogén személyi kört, a többletkötelezettségek és többletjogosultságok rendszerét, a munkakörök munkakörtípusba, fegyvernemi (szakági) alcsoportba, munkakörcsaládba, szakmacsoportba sorolását, valamint a sajátos, illetve sajátos jelentéstartalommal bíró jogintézményeket. Ld. továbbá uo. 49-53., 266-269. old. 185 Hjt. 3. § (1) bek, 186 A Hjt. és a Hszt. azonos céllal tartalmazza például a rendelkezési állomány jogintézményét. Uo. 269. old. 187 Uo. 269. old. 188 Uo. 45-48. old. 189 Uo. 264. old.

65


A Magyar Honvédség személyi állománya is erősen heterogén: békeidőszakban a katonákon kívül kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók is alkalmazásban állhatnak honvédségi szerveknél,190 akikre saját jogállási törvényük az irányadó (Kttv., Kjt., valamint Mt.). Míg a Kttv. esetében problémát okoz a közalkalmazotti és a kormányzati szolgálati jogviszony elhatárolása, addig a honvédelmi ágazatban a tapasztalatok azt mutatják, hogy közalkalmazottak és kormánytisztviselők egyidejűleg nem kerülnek foglalkoztatásra. Ebből arra következtettünk, hogy a két jogállás elhatárolását a „munkáltató” honvédségi szervezet besorolása és alaptevékenysége – a közhatalom gyakorlása, illetve a közszolgáltatás nyújtása – egyértelműen meghatározza. Már jóval nehezebb a civil és a katonai munkakörök elhatárolása. Az elhatárolást „nem lehet leegyszerűsíteni kizárólag arra, hogy a Magyar Honvédség alapfeladatait szolgálati viszonyban állók, míg a honvédségi szervezetek működési feltételeit biztosító funkcionális feladatokat (például pénzügy, gazdálkodás, személyügy) kormánytisztviselők vagy közalkalmazottak végzik”,191 és azt sem lehet mondani, „hogy kizárólag azok a munkakörök minősülnek katonainak, amelyek a honvéd tisztképzésben vagy altisztképzésben megszerezhető különleges katonai szakmai végzettséget igényelnek.”192 A nemzetközi kötelezettségvállalások teljesítése és a Magyar Honvédség működőképessége érdekében sokszor civil munkakörök is szolgálati viszonyban történő foglalkoztatást kívánnak meg.193 Egyes munkakörök egyaránt betölthetőek kormánytisztviselővel, közalkalmazottal, munkavállalóval vagy katonával is, azaz a beosztást átminősítés nélkül akár civil, akár katona is betöltheti. Ez valójában a Kttv.-vel kapcsolatban ismertetett látens vegyes jogállással azonos jogi helyzet.194 Mindezek alapján a kutatás arra a megállapításra jutott, hogy az elhatárolás „általános jelleggel és kizárólag a jog eszközével nem hajtható végre: a jogviszony jellege mindig konkrét esetekben, leginkább a munkaköri leírásban rögzített munkaköri feladatok alapján, 190

A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény (Hvt.) 40. § (1) bek. A Honvédség létszámgazdálkodása kötött, részletes bontású létszámát a Hvt. 19. § (1) bekezdés b) pont alapján az Országgyűlés állapítja meg. Ld. SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására, 11-12. old. 191 Uo. 265. old. 192 Uo. 22. old. Például számos orvos, jogász, pénzügyi, humán- vagy személyügyi szakember jellemzően nem a Honvédség alaptevékenysége körében teljesít közszolgálatot, polgári végzettséggel rendelkezik, mégis katonai jogviszonyban kerül alkalmazásra. 193 Uo. 194 SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására, 21. old. A munkakör szakterületi hovatartozását, a munkavégzés jellegét, a munkakör rendfokozati hierarchiában elfoglalt helyét, a hozzá kapcsolható foglalkoztatási jogviszonyt és korlátozást, a munkakörben előírt idegennyelv-tudási követelményt, valamint a nemzetbiztonsági ellenőrzés hatálya alá tartozást az ún. Munkaköri Azonosító Kód azonosítja. A „K” Munkaköri Azonosító Kóddal ellátott munkakörök például egyaránt betölthetőek kormánytisztviselővel, közalkalmazottal, munkavállalóval vagy katonával is, azaz a beosztást átminősítés nélkül akár civil, akár katona is betöltheti. E területen azonban jól érzékelhető a jogállási törvények juttatási rendszereinek különbözősége. Uo. 23-24. old.

66


munkakör-elemzéssel állapítható meg.”195 Mindezt tovább árnyalja a szervezeti kultúra hatása, mivel a Magyar Honvédség működése természetszerűen katonai hagyományokon alapul és a katonai szolgálati viszonyra épül, amely előnyben részesíti a szolgálati viszonyban történő foglalkoztatást. A fentieket összegezve megállapíthatjuk, hogy a végzettség közvetlenül nem meghatározó ismérve a katonai és a civil jogviszonyok megkülönböztetésének, az a hivatásos és a szerződéses jogviszony létesíthetőségét határozza meg, amely csupán befolyásolja a katonai munkaköri minősítést. Az alaptevékenység jellegére figyelemmel a szervezeti tagozódás elhatároló ismérv lehet a közalkalmazottak és a kormánytisztviselők relációjában, de nem lehet kizárólagos szempont a civil és honvéd megkülönböztetés tekintetében. A szervezet alaptevékenységén keresztül a munkakör jellege az, amely egyértelműen elhatárolhatja a civil állományon belüli jogviszonyokat. A civil és a katonai munkaköröket a Magyar Honvédség alaptevékenységében való részvétel, a katonai végzettség szükségessége és a szervezeti kultúra befolyásoló hatása különböztetheti meg.196 Már korábban bemutattuk, hogy ha egy szervezeten belül különböző jogállások szerint szerveződik a személyi állomány, akkor ez – elsődlegesen az illetmények és juttatások eltérő mértéke miatt – milyen foglalkoztatási feszültséget okozhat. Mindez a Honvédségnél sincs másként.197 A kutatás összehasonlító elemzéssel arra a megállapításra jutott, hogy a szolgálati viszony sajátosságainak megőrzése mellett egyes területeken a jövőben is szükség van a jogállások összehangolt szabályozására. Így például a jogviszonyok megszűnéséről, illetve megszüntetéséről szóló rendelkezések körében is indokolt lehet a nemzetbiztonsági alkalmatlansággal, illetve a méltatlansággal összefüggésben közelíteni a szabályokat.198

6.3. A HR folyamatok egységes fejlesztése, mint az átjárhatóság és az egységesítés alapja 6.3.1. Közszolgálati rendszermodell Hipotézisünk szerint a három hivatásrend közötti átjárhatóság az egységes elvek szerint felépülő emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek alapján megvalósított egységesítéssel javítható. Ennek igazolására felállítottunk egy olyan rendszermodellt, amely megfelelő keretet biztosíthat mindhárom jogviszonyban egy korszerűen és hatékonyan működő em195

Uo. Uo. 266. old. 197 Mindez „ellenségeskedést” szülhet a különböző jogállású alkalmazottak között, a motiváció csökkenhet, az egyéni, illetve szervezeti teljesítmény romolhat, és a szervezet megtartó-képessége is csökkenhet. SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására, 264. old. 198 Uo. 272. old. 196

67


beri erőforrás gazdálkodáshoz.199 Ebben egységbe foglaltuk mindazon meghatározó erővel bíró külső és belső tényezőket, amelyek nélkül – jelen ismereteink szerint – hatékony emberi erőforrás gazdálkodást nem lehet megvalósítani. A stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás közszolgálati rendszer modellje200 A külső környezet befolyásoló elemei Társadalom, politika, kultúra, technológia, makrogazdaság

Jogrend és szabályozás

Munkaerőpiac

Ügyfelek, állam, helyi közösségek (stakeholderek)

Szervezeti stratégia Alapfeladat

1. Statégiai tervezés, rendszerfejlesztés 2. Munkavégzési rendszerek

Személyi állomány Karrier utak Munkakörcsaládok

3. Emberi erőforrás áramlás és fejlesztés (közszolgálati életpálya menedzsment) 4. Teljesítménymenedzsment

Munkakör, munkafeladat

5. Ösztönzésmenedzsment

Követelmények, ellenszolgáltatások

A szervezet, a szervezet struktúrája, irányítási rendszere, a szervezet kultúrája

Humánstratégia HR Folyamatok

Motiváció, kompetencia készlet

Munkavállalói szervezetek

A szervezet működési folyamatai, feladatok, eljárások, szabályozás

Eredmények – az emberi erőforrás biztosítása és megtartása – a szervezeti és az egyéni érdekegység megteremtése, bizalmi légkör és stabilitás – szervezeti és egyéni teljesítmény, minőségi munkavégzés – fejlett szervezeti kultúra – szervezeti kompetenciakészlet – motivált, megelégedett elkötelezett munkatársak, alacsony fluktuáció – jogszerűség, hatékony működés – szervezeti tanulás – tanuló szervezet – ügyfél-elégedettség

A szervezeten belüli információáramlás, kommunikáció

A személyi állomány és a személyi állomány kapcsolatai

A belső környezet hatásai Készítette: dr. Szakács Gábor 199

DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI

HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány), 27. old. 200

Forrás: BAKACSI-BOKOR-CSÁSZÁR-GELEI-KOVÁTS-TAKÁCS: i.m. 158. lbj. 51. old; HENEMANN, SCHWAB, FOSSUM, DYER: Personal/Human Resource Management, IRWIN, Homewood, Illinois (3rd Edition), 1986. A hivatkozott munkák felhasználásával készült modell.

68


A rendszermodellben feltüntettük az emberi erőforrás gazdálkodás legfontosabb eredményességi mutatóit is, amelyek alapján értékelhető a humánfolyamat és a hozzájuk tartozó humánfunkciók hatékonysága. A modellből az is kiderül, hogy valamennyi emberi erőforrás gazdálkodási tevékenység fő célja, hogy megteremtse az alkalmazottak (vezetők és beosztott munkatársak) kompetenciái és motivációi, valamint az adott munkakör által támasztott követelmények (teljesítmény, munka-magatartás, lojalitás stb.) és az érte nyújtott ellenszolgáltatások közötti összhangot.201

A közszolgálati rendszermodell alapja „A stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodási rendszermodellnek a kialakításához igyekeztünk felhasználni azokat az elérhető szakmai és tudományos eredményeket, amelyeket közvetlenül, vagy közvetett formában felhasználhatónak ítéltünk meg a munka sikeres elvégzéséhez. Maximálisan építeni akartunk a jól bevált gyakorlatokra, azokra a megoldásokra, amelyek már részben, vagy egészben, elméleti vagy gyakorlati síkon bizonyították életképességüket. Az elmúlt közel húsz év során lehetőségünk nyílt számos humánfolyamat és humánfunkció közszolgálaton belüli kifejlesztésében közreműködni és az így összegyűlt tapasztalatainkat is igyekeztünk alkotó módon igénybe venni. A legnagyobb inspirációt a Bokor Attila által publikált stratégiai emberi erőforrás menedzsment modell202 megismerése adta, amely – egyéb elemekkel kiegészítve – meggyőződésünk szerint alkalmas arra, hogy a közszolgálati rendszermodell alapja legyen. A modell közszolgálatra való adaptációját, kiegészítését elméleti síkon végeztük el.”203

Az alapmodell szerinti vizsgálatunkban újdonságnak számít, hogy az egyes humánfolyamatokhoz tartozó humánfunkciókhoz hozzárendeltük az egyes hivatásrendekre vonatkozó jogszabályokban, egyéb normákban előírt jogintézményeket. Ennek során megállapítottuk, hogy a jogszabályokban hasonló, vagy egyező tartalmú, funkciójú tevékenységek más-más névvel szerepelnek, továbbá a jogi terminológia és az emberi erőforrás gazdálkodás fogalomrendszere különbözik egymástól. Az emberi erőforrás gazdálkodás szempontjából fontos kérdéssel a jogszabályok nem, vagy csak érintőlegesen foglalkoznak. Struktúrájuk nem egyező logika szerint építkezik és nem, vagy csak nagyon áttételesen igazodik a kialakított humánfolyamatok rendszeréhez.204

201

DR. GYÖKÉR Irén-DR. FINNA Henrietta-KRAJCSÁK Zoltán: Emberi erőforrás menedzsment. Budapest, Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar Üzleti Tudományok Intézet, 2010 15 old. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 30. old. 202 BAKACSI-BOKOR-CSÁSZÁR-GELEI-KOVÁTS-TAKÁCS: i.m. 158. lbj. 43-75 old. 203 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 11. old. 204 Uo. 34-35. old.

69


6.3.2. HR folyamatok vizsgálata HR funkciók vizsgálata alapján arra a megállapításra jutottunk, hogy jogi szabályozottság helyett inkább a funkciók központi támogatottságát célszerű vizsgálni (ebbe egyaránt beletartozik a szabályozás, módszertan, képzés), s ebből a szemszögből elvégezni a funkciók összehasonlítását. Az eredmények azt mutatják, hogy az egyes funkciók a támogatottság mértéke és jellege tekintetében egyaránt különböznek. Például teljesítményértékelés teljes körűen támogatott, stratégiai tervezés csak módszertanilag. A teljesítményértékelés, mint HR funkció fejlődése jól mutatja, hogy milyen fejlődési szakaszokon ment keresztül ahhoz, hogy intézményesüljön az erőforrás gazdálkodásban. Az ebből levonható tanulságok, hogy a funkciók kiépítéséhez „felülről” érkező döntésre, politikai akarat elhatározásra van szükség, amely megteremti a funkció legitimitását. Nem elegendő az egyes vezetők belátására bízni, „felvilágosultságától” függővé tenni az egyes funkciók működtetését. A hagyományosan munkajogi szabályozási tárgykörök mindhárom jogállás esetében magas szabályozottságot mutatnak (pl. munkaidő). Ugyanakkor vannak olyan munkavégzési területek, amelyeken különbségek mutatkoznak a három jogállás között (pl. atipikus, rugalmas munkaidőrendszerek), amelyek esetében inkább tartalmi különbözőségekről beszélhetünk. Több tevékenységnél elmondhatjuk, hogy a jogi szabályozás mellett indokolt lenne módszertani támogatást is nyújtani a munkáltatóknak a jogintézmény alkalmazásának megkönnyítése érdekében (pl. távmunkavégzés). A legtöbb hagyományosnak nevezhető közjogi, illetve állományviszonyt szabályzó jogintézmény, valamint a már „beépült” humánmenedzsment megoldások jelentős hányada nem együttmozgó, egymásra épülő, egymás hatását erősítő folyamatokba sorolt rendszerként működik. Csak nagyon ritkán lehet találkozni stratégiai célmeghatározásokkal, új tevékenységek, módszerek, menedzsertechnikák igénylésével. A humán funkciók megítélése kettősséget mutat: bizonyos humán feladatok, tevékenységek kimutathatók, de azokat csak papíron, formálisan látják el. A kettősséget az ellentmondásos, széttöredezett szabályozás generálja, sok esetben eltérő fogalmi használatuk miatt. A horizontális – szervezetek és szakterületek közötti – együttműködések hiányoznak, a „legjobb gyakorlatok” nem igazán mennek át a szakmai köztudatba. A jelenlegi szabályozási környezetből számos olyan humánfunkció hiányzik, amelyek nélkül hatékony emberi erőforrás gazdálkodást nem lehet folytatni.

70


6.3.3. Mobilitás Az átjárhatóság szempontjából fontos annak felmérése, hogy milyen a hivatásrendek közötti mobilitás. Kutatási eredményeink alapján az egyes területek közötti mobilitás az alábbiakkal jellemezhető. A közigazgatásban közel kétszer annyian vannak azok, akik a közszolgálaton kívül megszerzett munkatapasztalattal rendelkeznek. Ebben is a másik két terület nagyobb zártsága fejeződik ki a civil közigazgatással szemben.205 Az egyes területek közötti mozgás erősen korlátozott. Az alkalmazottak az egyik közszolgálati területről a másikba történő átlépés helyett inkább a közszolgálat elhagyását, vagy a nyugállományba „menekülést” választják. A mobilitás elemzése során azt is vizsgáltuk, hogy az alkalmazottak milyen munkatapasztalatot szereztek.

átlag év

A megszerzett szakmai, gyakorlati és/vagy vezetői munkatapasztalat idejének megoszlása (átlag év) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

15,4 13,4 8,7

7,3

7,5

6,9

8,4

8,8 7,1

7,1

8,4

6,8

felsővezetői középvezetői beosztott HR-es HR-es HR-es tapasztalatot tapasztalatot munkatársi felsővezetői középvezetői beosztott szerzett szerzett tapasztalatot tapasztalatot tapasztalatot munkatársi szerzett szerzett szerzett tapasztalatot szerzett amióta dolgozik

a közszolgálatban

Forrás: Közszolgálati Humán Tükör 2013.

„Kivétel nélkül valamennyi beosztásban, munkakörben az átlag nagyon kevés közszolgálaton kívüli munkatapasztalattal rendelkezik. Az adatokból arra is következtetni lehet, hogy a közép és a felsővezetők zöme a közszolgálat személyi állományából verbuválódik. Ezért 205

Az első munkahelynek a közszolgálatot választók aránya az államigazgatásban a legalacsonyabb (20,7%). Ennél némileg többen vannak azok, akik valamelyik önkormányzatban (24,8%) és a legtöbben, akik a rendvédelemben kezdték meg pályafutásukat (43,1%). DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 64. old.

71


nyilvánvalónak látszik, hogy számukra is a közszolgálat közege, az adott szervezet kultúrája, a vezetés uralkodó stílusmintája jelenti a meghatározó erőt és a követendő példát. Az átlagértékek azt is demonstrálják, hogy a közszolgálati tisztviselők jelentős hányada pályafutása során végigjárja a „szamárlétrát”. A leghosszabb időt beosztottként töltik el, de középvezetőként teljesített szolgálati idejük rövidebb, mint a felsővezetőké. Természetesen az átlagértékek lefedik a rendszerben meglévő esetleges kivételeket, a gyors, előzmények nélküli felemelkedéseket, de azt azért többé-kevésbé megbízhatóan mutatják, hogy ma még a bürokratikus szervezetekre jellemző, az évek múlásával automatikusan bekövetkező karrieremelkedés gyakorlata tekinthető meghatározónak. A közszolgálaton belül és azon kívül ledolgozott évekhez nagyon hasonló megoszlásokkal találkoztunk, amikor a munkahelyek és a betöltött munkakörök számára kérdeztünk rá. A mobilitással kapcsolatos eredmények azt mutatják, hogy a vizsgált közegnek viszonylag alacsony a mobilitási hajlandósága.”206 A munkahelyek és a munkakörváltások alacsony gyakorisága alapján az állapítható meg, hogy a vizsgált személyi körben az „egy munkahely, egy munkakör” gyakorlata jellemző. Arra lehet következtetni, hogy amíg az alkalmazottak ugyanannál a munkahelynél látják el feladataikat, addig a munkakörük sem változik. Ez nem azt jelenti, hogy a beosztásban, illetve a besorolásban ne lépnének előre, azonban az elvégzendő feladataik, ennél fogva a munkakörük is, lényegében változatlan marad. „Tehát a többség egy karriersávban, egyező munkakörcsaládban mozog, általában felfelé, hisz a fogalmazóból tanácsos, belőle vezető-főtanácsos stb., a nyomozóból pedig főnyomozó, majd kiemelt főnyomozó lesz. Az átlagos értékek vizsgálatán alapuló, jelenleg alkalmazott módszerrel, az oldalirányú mozgások és a munkakörváltások sem egy szervezeten belül, sem a szervezetek, illetve a szakterületek között, megbízhatóan nem mutathatók ki. A mindennapok gyakorlatában az általános tendencia alóli kisszámú kivételt az jelenti, amikor valamelyik beosztott munkatárs vezetővé lép elő, vagy ha feladatrendszerében olyan érdemi változások következnek be, amelyek nemcsak névleges módosulást eredményeznek, hanem – tartalmát, tudásszükségletét, felelősségi rendszerét, problémamegoldását tekintve – a korábbitól merőben eltérő, ezért új munkakörnek minősíthetők, illetve minősítendők.”207 Összegzésként megállapíthatjuk, hogy „a közszolgálaton belüli munkahelyek, munkakörök, munkakörcsaládok, karrierpályák, szakterületek, illetve hivatásrendek közötti váltásokat a jelenlegi karrierrendszer csak kismértékben támogatja. Hasonló a helyzet a versenyszféra és a közszolgálat közötti átmozgási lehetőségeket illetően is. Ez esetben elsősorban nem jogi akadályokról van szó. Sokkal inkább – a kereseti különbségek között meglévő aránytalanságokon túl – a két szféra rendszerműködéséből, eltérő szervezeti kultúrájából, a jellemző vezetési stílusból, a követelményelvárásból és az érdekeltségi rendszer eltérő gyakorlatából adódó, illetve ezek következményeként kialakuló, szféra specifikusnak tekinthető hozzáállás, szemlélet- és gondolkodásmódbeli, felelősségvállalási hajlandósághoz köthető különbségekről van szó, amelyek az oda-vissza áramlást megne206


HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 65-66. old. 207

Uo. 67. old.

72


hezítik, illetve a közszolgálati pálya elhagyásához vezethetnek. Meggyőződésünk, hogy – a jelentéktelen hányadot kitevő valóban alkalmatlan, és méltánytalan állományrészt leszámítva – nem a közszolgálati tisztviselőkkel van a baj. […] Sokkal inkább a szervezeti működés kereteit, feltételrendszerét célszerű megváltoztatni, a szervezeti kultúrát és a vezetés stílusát átalakítani, a vezetők, illetve a munkatársak közötti viszonyt, kommunikációt, információáramlást megreformálni, valódi felelősségi és döntési helyzetet kialakítani, az innovációnak, a folyamatos fejlesztésnek teret adni, a motivációs szintet magasan tartani, és – végül, de nem utolsó sorban – az elvégzett munkát értékén megbecsülni.”208

6.4. Összegzés Mindhárom hivatásrend szabályozásának saját strukturális problémái is vannak, amelyek közvetetten érintik a differenciálódás-egységesítés kérdését. Ezek a problémák akadályozzák a három jogterület egymáshoz való közelítését. A Kttv.-t a jogviszony széttartó fejlődése, a Hszt.-t saját jogintézményeinek megújítási kényszere, a Hjt.-t a katonai és a civil munkakörök elhatárolásának problémája terheli. Úgy tűnik, hogy a jogviszonyok szabályozásának összehangolása a rokonjellegű problémák összehangolt kezelését igényli, ezért ezeket a kérdéseket nem ágazati, hanem legalább tárcaközi szinten kell kezelni. Ki kell alakítani a közszolgálat humán kontrolling rendszerét, amelynek tárgya a szervezetek humán funkcióinak ellátása (indikátorok, működés átvilágítása, stb.). Ma még igen zárt rendszerben működik mindhárom terület, ugyanakkor az egységes emberi erőforrás gazdálkodási rendszer, a munkakör alapú szemlélet egységesebbé teheti a rendszert, és javíthatja a három hivatásrend közötti mobilitást, átjárhatóságot.

7. Munkaerő-piaci hatás Evidencia, hogy a munkaerő-piac befolyásolja a közszolgálat működését, hiszen a szakemberek utánpótlását a munkaerő-piacról biztosítja a közigazgatás. A közigazgatási személyzetpolitika számára az egyik legnagyobb kihívás, hogy a jelen és jövőbeli feladatainak ellátásához – a munkaerő-piac helyzetéhez igazodóan, a felkínált lehetőségeket kihasználva, illetve a felismert veszélyeket kikerülve – elegendő mennyiségben, a kellő időben, és a szükséges helyen biztosítsa és megtartsa a felkészült, magas teljesítmény nyújtására kész, elkötelezett, motivált munkaerőt.209

208


HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 68. old. 209

Uo. 25. old.

73


7.1. Kínálati munkaerő-piac A munkaerő-piac befolyásoló hatása azonban másként érvényesül a közszolgálatban, mint a versenyszférában. Gajduschek György szerint a közszolgálat első sorban kínálati munkaerő-piaccal kénytelen szembesülni, abban az értelemben, hogy a közigazgatás tömegesen alkalmaz olyan tisztviselőket, akiknek a szaktudására valójában nincs szüksége, ráadásul egy alacsonyabb szintű és a munkakör szempontjából megfelelő végzettségű alkalmazott illetményének közel kétszereséért.210 „A kínálati oldalon jelentkező nyomás a közszférába-közigazgatásba tolja a magánszektorból elbocsátottak egy jelentős részét. A közigazgatás pedig, legalábbis részben befogadja e csoportot, függetlenül attól, hogy szükség van-e rájuk vagy sem, miközben a szükségesnél jóval magasabb bért fizet.”211 A közigazgatás elvesztette – főleg a karrier-rendszer nyújtotta – előnyét a magánszférával szemben, és a vesztes pozíciójába került.212 Ezt a helyzetértékelést két megjegyzéssel egészítenénk ki. Egyrészt az elbocsátások miatt álláskeresővé válók nemcsak a versenyszféra irányából érkezhetnek a munkaerő-piacra, hanem ugyanez fordítva is megtörténhet, mint ahogy erre a különböző létszám-csökkentések eredményeként több alkalommal is sor került a magánszektorban történő ismételt elhelyezkedést ösztönözve (pl. karrier-híd program, illetve leszerelt katonák elhelyezkedését támogató megállapodások).213 Másrészt a munkaerő-piacon jelentkező kínálatot esetenként a közigazgatás nem „spontán” fogadta be, hanem kormányzati támogatással, irányítottan, megfelelő átképzési programokkal (pl. pedagógusok átképzése adó ügyintézőkké). Mindkét megjegyzésünk csak megerősíti, hogy a piaci gondolkodást, racionalitást felülírhatják társadalompolitikai szempontok (szociális érzékenység, szolidaritás, diverzitás ösztönzése), amelyek találkozva a puha költségvetési korlátokkal tompíthatják a munkaerő-piac befolyásoló hatását. Gajduschek diagnózisát – többek között – a személyi állomány elöregedését, a pálya elnőiesedését, valamint a feladatokkal nem arányos szakképesítéseket kiemelve állította fel, ezért kutatásunk során áttekintettük, hogy az elmúlt három évben látható-e ezekkel kapcsolatos változás.214 Gajduschek szerint „[…]a magánszféra elsősorban a fiatalabb, illetve a középgenerációt keresi a munkaerőpiacon, s a lakosság korstruktúrájából eleve adódik, hogy ezek a generációk alkotják a vállalati dolgozók többségét, vagyis itt is határozott kontraszt érzékel210

DR. GAJDUSCHEK György: Kínálati munkaerő-gazdálkodás? Avagy mi határozza meg a köztisztviselői állomány összetételét? Új Magyar Közigazgatás 2010. 8. szám 22. old. 211 Uo. 25. old. 212 Uo. 23. old. 213 A Honvédelmi Minisztérium és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium megállapodást kötött a katonai szolgálatból kiválni kényszerülők elhelyezkedésének támogatására, amelynek lényege, hogy a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium elősegíti az állami többségi tulajdonban levő vállalatok és a Honvédelmi Minisztérium közötti együttműködési megállapodások megkötését az önhibájukon kívül kilépők elhelyezkedésének elősegítésére. Ennek keretében hasonló megállapodását kötött a honvédelmi tárca a Magyar Államvasutak Zrt.-vel, hogy az érintett hozzájárulása esetén a honvédelmi tárca hozzáférhetővé teszi a MÁV-csoport vállalatai részére az érintettek adatait, hogy megvizsgálják foglalkoztatásuk lehetőségét. Ld. http://www.honvedelem.hu/cikk/39814 (Letöltés ideje: 2013. november 30.) Idézi: PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya 92-93. old. 214 Gajduschek 2004-es és annál korábbi adatokkal dolgozott.

74


hető magán- és közszféra személyi állománya között, érzékelhetően utóbbi rovására.”215 Ugyanakkor ma már az adatok változást jeleznek. Úgy tűnik, hogy a korosztályok megoszlása, illetve az idősebb generáció aránya tekintetében a két szektor jóval közelebb került egymáshoz. Míg 2009-ben a versenyszférában foglalkoztatott 50-68 évesek aránya az összes foglalkoztatott 25,4%-át tette ki, s ugyanez az arány a közigazgatásban 32% volt, addig 2013-ban az előbbi 26,7%-ra emelkedett, az utóbbi viszont 28,5%-ra csökkent.216 A közigazgatás „fiatalításában” úgy gondoljuk, hogy jelentős szerepet játszottak a fiatalok pályára vonzását célzó kormányzati intézkedések (pl. Magyar Közigazgatási Ösztöndíj Program). Ugyanakkor a fiatalok arányának növekedése nem egyformán jelentkezik a közigazgatásban. Inkább az államigazgatásban és azon belül a minisztériumoknál mutatkozik meg. Az elmúlt években tovább folytatódott a nők arányának az emelkedése (2,5%). A helyi önkormányzatok igazgatási szerveinél magasabb a nők aránya (79%), az államigazgatási szerveknél alacsonyabb (73,5%). Minél kisebb a helyi önkormányzat, annál magasabb a nők aránya – a főváros kivételével – (községeknél 87,8%, megyei önkormányzatoknál 69,2%), az államigazgatási szerveknél az átlagilletmények növekedésével együtt csökkenő tendenciát mutat a nők aránya (megyei, fővárosi kormányhivatal 71,8%, autonóm államigazgatási szervek 69,5%, miniszterelnökség, minisztériumok 62,7%, önálló szabályozó szervek 58,9%).217 Nemek aránya a közigazgatásban 2004, 2013 80%

74,9%

72,4%

70% 60% 50% 40% 27,6%

30%

25,1%

20% 10% 0% 2004 nő

2013 férfi


215

DR. GAJDUSCHEK: i.m. 210. lbj. 16. old. Versenyszféra adatok: KSH, a foglalkoztatottak száma korcsportok szerint, nemenként. letöltés helye: www. ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_evkozi/e_qlf006a.html, letöltés ideje: 2014.02.19 közigazgatási adatok: e- KÖZIGTAD 2009, KSA 2013 217 KSA 2013 216

75


Ha a korösszetétel és a nemek arányának alakulását szervtípusonként vizsgáljuk, akkor láthatjuk, hogy a kedvezőbb javadalmazást nyújtó szervtípusoknál az átlaghoz képest nagyobb a fiatalok aránya és kisebb a nőké. Ez arra enged következtetni, hogy a kedvezőbb munkaerő-piaci helyzet befolyásolhatja az említett arányokat. Gajduschek a diplomások számának az elmúlt egy-két évtizedben tapasztalt nagyarányú növekedését elsősorban a munkaerő-piaci kínálattal magyarázza, s szerinte a közigazgatásnak kevésbé van szüksége ekkora mértékben felsőfokú iskolai végzettségűekre.218 Ez a képesítési előírások szemszögéből vizsgálva valószínűnek látszik, mivel jelenleg a feladatkörök csaknem a felét bármilyen besorolású tisztviselő elláthatja. Ugyanakkor egy nem rég végzett felmérés219 szerint a munkáltatók közel hasonló arányban látták a feladatköröket olyannak, amelyek II. besorolással is elláthatóak.220 Ez azt jelenti, hogy a munkáltatói vélemények a jelenlegi szabályozás szellemét követik, amely az érintett feladatkörök tekintetében gyakorlatilag figyelmen kívül hagyja azt, hogy ha feladatkör ellátásához elegendő a középfokú iskolai végzettség, akkor racionálisan nem indokolható az ennél magasabb, felsőfokú iskolai végzettség előírása. Ez a szemlélet a képesítési jogszabály csaknem két évtizedes hatásával, illetve a munkáltatói szintű rugalmasság megőrzésével magyarázható. I. és II. besorolási osztályban is betölthető feladatkörök aránya tényadatok illetve munkáltatói javaslatok alapján (2014) 46,4%

összes

47,4% 45,4% központi igazgatás

38,0% 32,0%

területi igazgatás

40,3% 72,2%

önkormányzat

70,4% tényadat

javaslat

Forrás: Kkr. felülvizsgálat 2014, ÁROP-2.2.17 | Grafikon: saját készítés 218

DR. GAJDUSCHEK: i.m. 210. lbj. 18. old. Az ÁROP-2.2.17 kiemelt projekt keretében végzett, a képesítési követelmények felülvizsgálatát szolgáló kutatás. 220 A tényadatok azt mutatják, hogy a képesítési jogszabályok alapján a feladatkörök hány százalékát lehet II. besorolásban betölteni. A munkáltatói javaslatok arról szólnak, hogy megítélésük szerint mely feladatkörökben tartják szükségesnek a felsőoktatási szakképzés, vagy OKJ-s szakképzés előírását. 219

76


Az I. besorolási osztályba tatozók súlyának növekedése az utóbbi években is folytatódott, arányuk 12%-kal emelkedett, s ezzel együtt a II. besorolási osztályba tartozók aránya 11%kal csökkent. Összehasonlításként érdemes kiemelni, hogy az osztrák közszolgálatban a felsőfokú iskolai végzettségűek létszámaránya 1998 és 2012 között csak 3%-kal emelkedett, míg ugyanezen idő alatt a versenyszférában a diplomások aránya közel megháromszorozódott.221 E mögött feltehetően az is meghúzódik, hogy a feladatok jellege nem igényli nagyobb arányban a felsőfokú iskolai végzettségűek közszolgálati pályán történő foglalkoztatását. Besorolási osztályok aránya a közigazgatásban 2006, 2013 70% 60%

66% 54%

50% 40%

40%

29%

30% 20% 10%

6%

5%

0% I. besorolási osztály 2006

II. besorolási osztály

III. ügykezelő

2013


A hivatásos katonai szolgálat esetében a kedvezményes nyugdíjazás megszűnését ellensúlyozhatja a katonai szolgálatból kiválni kényszerülők ún. második közszolgálati pályafutásának támogatása a sajátos katonai tartalékállomány útján. A második közszolgálati pályafutás elősegítésére a honvédelmi tárca megállapodást kötött a Nemzeti Fejlesztési Minisztériummal, hogy támogassák az önhibájukon kívül kilépők elhelyezkedését az állami többségi tulajdonban levő vállalatoknál.222

221 Míg 1998-ban a felsőfokú végzettségűek aránya az osztrák közszolgálatban 29,2% volt, 2012-ben ez az arány 32,2%-ra emelkedett. A versenyszférában az említett időszakban a felsőfokú végzettségűek létszámaránya 4%ról 11,8%-ra emelkedett. Ehhez hozzátesszük azt is, hogy a felsőfokú szakképzettséggel rendelkezők illetménye kevésbé tér el a diplomásokétól. Forrás: Das Personal des Bundes 2013 Daten und Fakten Bundes Kanzleramt Österreich, 2013. 40. old. 222 Ld. http://www.honvedelem.hu/cikk/39814 (Letöltve: 2013. november 30.)

77


A személyi állomány egyéb szakmai jellemzői Kutatásunk során kérdőíves megkérdezéssel egységesen vizsgáltuk a hivatásrendek szakmai jellemzőit.223 Megállapítottuk, hogy „…a jogi diploma korábbi vezető szerepe visszaszorulóban van és helyét a gazdaságtudomány veszi át (ide tartozik az emberi erőforrás gazdálkodás is). Jelentős nagyságrendet képviselnek a műszaki, a pedagógiai és a közigazgatási végzettséggel rendelkezők is. Az is megfigyelhető, hogy az évek múlásával emelkedik azoknak a tudományterületeknek a száma, amelyek diplomásokat adnak a közszolgálat szervezetei számára. Ilyen mértékű sokszínűséget talán egyetlen más foglalkoztatási terület sem tud felmutatni.”224 Ebben rejlő lehetőségek jól működő tudásmenedzsmenttel kihasználhatóak. Előrelépést tapasztaltunk az idegen nyelvtudásban is. „A megszerzett idegen nyelvvizsgák megoszlását vizsgálva azt találtuk, hogy az általunk megadott hét idegen nyelvből (angol, német, francia, orosz, spanyol, olasz, portugál) együttesen a válaszadók 34,1% alap, 56,2% közép és 9,7% felsőfokú nyelvvizsgát tett.[…]saját megítélésük szerint[…]a nagy többség gyakorlatban alkalmazható nyelvtudása […] nem éri el, illetve nem haladja meg az alapvető dolgok megértését jelentő alapfokú szintet.”225 Az informatika, illetve a számítógéppel működtetett programok felhasználása területén is érdemi fejlődést tapasztaltunk. A napi munkavégzést segítő programokat (pl. levelezők, böngészők, táblázatkezelők, szövegszerkesztők, operációs rendszerek) az alkalmazottak túlnyomó többsége kiváló, vagy közepes szinten képes használni. Elenyésző azok aránya (1 – 9,6% között) akik nem használják ezeket a programokat. A speciális, illetve különleges felhasználást biztosító alkalmazásokat (pl. projektmenedzsment program, statisztikai programok, FTP, bemutató szerkesztők, filekezelők) már jóval magasabb arányban nem használják (21,4 – 81,5% között), míg a csak a közszolgálaton belül létező nyilvántartó és ügykezelő programokat a személyi állomány 30,8%-a nem használja. Ebbe a sorba tartoznak, az ún. szakmai programok is, amelyeket a válaszadók 21,4%-a szintén nem veszi igénybe.226

223 „Közszolgálati humán tükör 2013” munkanévre keresztelt online kérdőíves lekérdezésünket 2013. október és november hónapokban végeztük el. Az eredményeket kizárólag az államigazgatást illetően tekinthetjük relevánsnak, ezért az önkormányzatoktól és a rendvédelemi szervektől beérkezett információkat csak tájékoztató jelleggel használtuk fel. A kérdőívvel kapcsolatos további részleteket ld. DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 11-18. old. 224 Uo. 58. old. 225 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány) 59. old. 226 Uo. 60-61. old.

78


7.2. Munkaerő-piaci kitettség A vegyes jogállás különböző formáinak tárgyalása során is többször utaltunk arra, hogy a differenciálást, a kedvezőbb és rugalmasabb díjazást a szervezet sajátos munkaerő-piaci kitettsége indokolja, ami azt jelenti, hogy a működéséhez szükséges szakértelmet csak versenyképes feltételek biztosításával tudja megszerezni, illetve megtartani. Különösen igaz ez az autonóm szervekre, ezért megvizsgáltuk, hogy az autonóm szervek esetében hogyan alakulnak az átlagkeresetek. Kereseti arányok (köztisztviselői, kormánytisztviselői kereset = 100%) Köztisztviselő és kormánytisztviselő

100%

100%

Vállalkozói összesen

131%

123%

Autonóm szervek szűkített összesen

111%

144%

Autonóm szervek összesen

142%

161%

Kereseti arányok – vezetői szint

Kereseti arányok – átlag


Az adatok megerősítették várakozásainkat, hogy a közigazgatásban az autonóm szerveknél a legmagasabbak a keresetek. Ez nem meglepő, hiszen a jogi szabályozásból látható, hogy az általános keretekhez képest kedvezőbb díjazást tudnak nyújtani. Meglepő legfeljebb a kereseti előny mértéke lehet. Az autonóm szerveknél elérhető keresetek 61%-kal haladják meg a közigazgatás átlagos kereseti színvonalát. Ha differenciáljuk az autonóm szerveket és kiemeljük az államhatalmi autonóm szerveket, ahol leginkább a többi közigazgatási szervhez hasonló közigazgatási jellegű tevékenységet látnak el döntően jogi, igazgatási végzettséggel s kevésbé a versenyszféra egyes szektoraira jellemző szakértői feladatot, azt láthatjuk, hogy a 61%-os kereseti előny 44%ra csökken (vezetők esetében 42%-ról 11%-ra). Ebből – várakozásainkkal szemben – az következik, hogy az államhatalmi autonóm szervek vannak a legkedvezőbb helyzetben a megszerezhető jövedelmek szempontjából, annak ellenére, hogy munkaerő-piaci kitettségük nem különbözik a közigazgatás általános kitettségétől. Ez még inkább alátámasztja azt a megállapításunkat, hogy „[…] mindez a közszolgálat vonatkozásában egyfajta nega-

79


tív üzenetet is hordoz. Ez a szabályozási megoldás értékítéletet is magában foglal, és azt sugallja – kissé leegyszerűsítve –, hogy az autonóm szervek köztisztviselőivel szemben…” a többi kormánytisztviselő kevésbé felkészült, s e miatt kevésbé megbecsült szakember.227 A nemzetközi szakirodalom is megemlíti, hogy az autonóm szerveknél biztosított privilégiumok torzíthatják a közszektor ösztönző rendszerét. A kiegyenlítetlen ösztönző struktúrák pénzügyi és foglalkoztatási problémákhoz vezethetnek, megnehezíthetik a minisztériumokba és az egyéb, nem kiemelt szervekbe történő jó minőségű munkaerő toborzását, továbbá elégedetlenséget, motiváció-hiányt szülhetnek a nem autonóm területeken dolgozó állományban.228 Az egymástól jelentősen eltérő ösztönző rendszerek megbonthatják a közigazgatás egységes munkaerő-piaci megítélését és a szervek, szervtípusok egymással versenyezve a jobb és képzettebb munkaerőért a közigazgatást magát is egy belső munkaerőpiaccá tehetik.

7.3. Összegzés A közigazgatásra vonatkoztatott kínálati munkaerő-piacot ma már árnyaltabban kell megítélni. A személyi állomány korstruktúrájában már érződik a fiatalok pályára vonzását célzó intézkedések hatása, igaz döntően központi szinten. Ez azt mutatja, hogy a központi közigazgatás tud első sorban versenyképes feltételeket nyújtani, ugyanakkor a szakmai fejlődés szempontjából nem feltétlenül szerencsés, ha a pályakezdők az államigazgatás legmagasabb szintjén koncentrálódnak, ezért szükség lenne egy arányosabb megoszlásra. A fiatalítás azonban nem vezethet életkori diszkriminációhoz, nemcsak a jogi tilalmak miatt, hanem azért sem, mert minden generációnak megvan a helye, szerepe a szervezet tudásának fejlesztésében, megőrzésében, közvetítésében. Hasonlóan ezért egyes országok gyakorlatához229 az elöregedés problémája nem szűkíthető a generációváltás menedzselésére. Komplex szemléletre van szükség, amely valamennyi korosztály életkori sajátosságaihoz köthető problémáira megoldást kínál. Célszerű a közszolgálati pálya-utat a karrier-utakhoz igazodó életciklusokra osztani, abból kiindulva, hogy az egyes életpálya szakaszokat sajátos problémák jellemzik és ezek megoldása eltérő technikákat igényel (pl. pályakezdés szakaszában a családalapítás, otthonteremtés okoz nehézséget, a középkorosztály számára a magánélet és a hivatali karrier összeegyeztethetősége fontos, ugyanakkor a nyugdíjazást megelőző időszakban a fokozott egészségvédelem, a mentori tevékenység kerülhet előtérbe.)

227

GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 34. old. Ld. Laking, Rob: Agencies: their Benefits and Risks, OECD Journal on Budgeting. Volume 4. Number 4. OECD, 2005. Idézi LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, 33. old. 229 Pl. Németország 228

80


A generációváltás egyik lényeges kérdése a megszerzett tudás, tapasztalat átadása. Ki kell dolgozni ennek technikáit, pl. mentorálási programok indítása, tudásleltár (portfolió) öszszeállítása. Nemcsak a jól képzett, felkészült és tapasztalt szakemberek megszerzése fontos, hanem megtartása is. Ehhez a munkaerő-piacon is értékelhető előnyöket kell biztosítani. Közismert, hogy a közszolgálat jelentősen veszített vonzerejéből, fokozatosan megszűntek komparatív előnyei a magánszférával szemben, vagy azért, mert a társadalmi fejlődés kiegyenlítette ezeket, pl. állami nyugdíj, vagy azért, mert költségvetési okok miatt az előjogok a magánszférához való közeledésben feloldódtak, pl. élethosszig tartó foglalkoztatás. Újra kell építeni a közszolgálat arculatát, vonzerejét megalapozó kedvezmény-rendszerét. Ha azonban elfogadjuk a közigazgatás személyi állományának duális felfogását, akkor a kedvezmények struktúráját is ehhez kell igazítani. A kinevezett tisztviselők számára előnyt jelenthet a mostanihoz képest nagyobb stabilitás, világos, befutható életpálya, amely nincs kiszolgáltatva a szervezeti és működési átalakításoknak, illetve a munkaerő-piac változásainak. A szerződéses állomány számára előnyt jelenthet a magánszféra gondolkodásához közelebb álló differenciálás a munkakörök és a teljesítmények alapján, amely lehetővé teszi, hogy a tehetségesek, motiváltak már a pályaút elején a versenyszférához hasonló jövedelemre tegyenek szert. Vonzerőt jelenthet számukra a rugalmas munkarend és munkaidő is, valamint annak lehetősége, hogy az egyénre szabott karriermenedzsment segítségével különböző munkakörökben bontakoztathatják ki egyéni képességeiket. Mindezek jelentős átalakításokat követelnek meg. Ehhez azonban úgy tűnik adott a szervezeti kulturális háttér.

„Reformfáradság” helyett várakozás A személyi állomány „[…] nagyobb hányada abszolút nyitott, nem fél a szükséges változásoktól, sőt szorgalmazza is ezek mielőbbi megvalósulását. Ahogy valaki nagyon szellemesen megfogalmazta, bennük nincs meg az – a korábbi generációkra és időszakra jellemző – „reformfáradság ”, amely annak idején, az emberi erőforrás gazdálkodás területén is gátját szabta nagyon sok szükséges, fontos változtatási kezdeményezésnek. A kutatás bemutatott eredményei alapján kijelenthető, hogy a közszolgálatban dolgozók jelentős hányadát teszik ki azok, akik úgy is vállalnák a munkaköralapú rendszer bevezetését, hogy annak lényegéről, az őket érintő kedvező, vagy kedvezőtlen hatásokról még minden bizonnyal nagyon keveset tudnak. Hasonlóan kiállnak a munkavégzés során ténylegesen nyújtott teljesítményhez, illetve a munkakör értékéhez igazodó differenciált bérezés és besorolás megvalósítása, az érdemeken alapuló karrierépítés mellett. Ugyanakkor fellépnek az egyenlősdi, a kiegyenlítő mechanizmusok, a szociális rászorultság bérekben kifejezett kompenzálása ellen. Azért támogatnák egy új, de mindenképpen a két rendszermodell legjobb elemeit tartalmazó megoldás életre hívását, mert tisztában vannak azzal, hogy a „köz” szolgálatáért önkéntesen

81


vállalt kötelezettségek megfelelő ellentételezésre szorulnak, mégpedig olyanra, amely biztonságot, egy életen át tartó tisztességes foglalkoztatást és megélhetést garantál számukra. A felmérésünk során mért mobilitási mutatók azt jelezték, hogy azok, akik a közszolgálatot választják munkahelyül, kevésbé tekinthetők mobilnak, ennél fogva nem szeretik az állandó munkakör és munkahelyváltásokat, viszonylag fiatalon, kevés külső munkatapasztalattal kerülnek a rendszerbe, ezért inkább kiszámítható életpályát kívánnak maguknak. Talán abban különböznek elődeiktől – mindenekelőtt a fiatalabb „Z” és „Y” generáció tagjai – hogyha számukra kedvezőtlenül alakulnak a dolgok, zavaros, átláthatatlan körülményekkel találkoznak, rossz munkahelyi környezetben, rideg munkahelyi légkörben kell dolgozniuk, azonnal odébb állnak, de azok, akik mégis maradnak, felveszik a kesztyűt és hajlandóak az igazságos, tiszta szabályok között folyó permanens versengésre, megmérettetésre.”230

A közszolgálatnak bizonyos társadalmi preferenciák érvényesítésének keretéül is szolgálnia kell, ezért meg kell vizsgálni a speciális foglalkoztatási igényű munkavállalói csoportok (pl. kismamák, fogyatékos személyek) foglalkoztatási lehetőségét, helyzetét a közigazgatásban, hogy a foglalkoztatási lehetőségeket bővítő fejlesztési irányokat lehessen meghatározni. A munkaerő-piaci kitettséggel indokolt eltérések igazolására és nyomon követésére meg kell határozni a munkaerő-piaci kitettség jellemzőit és intézményesíteni szükséges a munkakör-elemzések mellett a munkaerő-piaci kitettség jellemzőinek nyomon követését.

8. Önálló jogágiság231 A munkajogot és a közszolgálati jogot egymástól távolító, illetve közelítő jelenségek együttesen és egyidejűleg vannak jelen a szabályozásban. A közszolgálati jog a munkajog részét képező önálló, speciális jogterület, melyre a szabályozási módszere is predesztinálja. Önálló jogágnak nem tekinthető, mivel a munkajoghoz hasonló életviszonyokat szabályoz. A közszolgálati jog leválasztása a munkajogtól azért sem lehetséges, mert hasonló fogalmi készletet, jogintézményeket használ, és az ítélkezési gyakorlat is egységes keretbe foglalja.232 230

DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. „KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány), 202-203. old. 231 KUN Attila – PETROVICS Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről, résztanulmány alapján 232 Az önálló jogágiság kérdését érintően megoszlottak a vélemények. Voltak, akik szerint a közszolgálati jog, mint önálló jogág elkülönül a munkajogtól. György István úgy látja, hogy a közszolgálati jog a közjogba tartozó önálló jogág. A közszolgálati viszonyokat – a közszolgálati pragmatika részeként – szabályozza, amelynek egyik alanya mindig állami, önkormányzati szerv, amely közfeladatot lát el. A tisztviselő díjazását közpénzből finanszírozzák. Szekendi Gyöngyvér szerint a katonai szolgálati jogot a közszolgálati jogon belül, annak önálló (rész) jogterületeként lehet értelmezni, mely a rendészeti szervek jogviszonyait szabályozó joganyagtól viszonylagos elkülönültséggel rendelkezik.

82


Ugyanakkor jelentős szerepe lehet a mindenkori jogalkotói (állami) akaratnak, valamint a jogtudománynak abban, hogy miként fejlődik tovább ez a jogterület. A közszolgálati jog jogterületként történő elkülönülése akár egy új jogág kialakulásának kezdeti lépéseit is jelentheti. Hosszabb távon ezért nem lehet kizárni a közszolgálati jog önálló jogággá erősödését. A mostanihoz hasonló kutatások eredményeinek beépülése a jogtudományba, az oktatásba ebbe az irányba tett jelentős lépésnek tekinthető. Mindazonáltal úgy gondoljuk, hogy egy jól működő egységes közszolgálati pragmatikának nem előfeltétele, hogy a közszolgálati jogot önálló jogágnak minősítsük, mivel egy-egy jogág létezése önmagában véve nem érték, a jogágiság csupán a jogrendszer strukturálódásának kifejeződése, mely elsődlegesen a jogtudomány művelése és a jogi oktatás szempontjából bír jelentőséggel. Az önálló jogágiság kérdését az utóbbi néhány évben a polgári jogot, munkajogot és a közszolgálati jogot érintően végbement változások vetették fel. Kutatásunk tapasztalatai azonban egyre inkább megerősítették bennünk, hogy a jogrendszeren belüli tagozódás megítélése mellett legalább olyan fontos a közszolgálat további dimenzióinak feltárása, a közszolgálat viszonyainak interdiszciplináris megközelítése.

9. Kitörési pontok, javaslatok Kutatásunk megerősítette, hogy a közszolgálat fejlesztése a jogi szabályozás és az emberi erőforrás gazdálkodás együttes figyelembe vételével képzelhető el.

9.1. Jogi szabályozás Mindhárom vizsgált jogállási törvény esetében kimutathatóak azok az alapvető szerkezeti problémák, amelyek akadályozzák a három jogterület egymáshoz való közelítését. A közigazgatás közszolgálati jogi szabályozásában – az egységesítés jegyében megalkotott Kttv., valamint a Kormányzati Személyzeti Stratégia ellenére – egyre inkább felfedezhetőek a széttartó fejlődés jellemzői, amely akár egy új sui generis jogviszony kialakulásához is vezethet. Ez akadályt jelent az átjárhatóság további növelésével szemben, s nem támogatja a rendszeren belüli mobilitást. A közigazgatás vonzerejének csökkenése különösen a munkaerő-piaci kitettség rendelkező munkakörök esetében mutatkozik meg, amelynek ellensúlyozására egyre gyakrabban lehet tapasztalni, hogy a szervek diszfunkcionálisan alkalmazzák az egyes jogintézményeket. Alapvetően két irányba javasolható a jogi szabályozás továbbfejlesztése. Az egyik az egységesebb és összehangoltabb szabályozást segítené elő, a másik a rugalmasabb foglalkoztatási feltételek érvényesítését.

83


9.1.1. Közszolgálati kódex A széttartó fejlődés megoldása lehet egy olyan közszolgálati kódex megalkotása, amely az egységességet a közigazgatási jellegű munkavégzésre tekintettel meghatározható általános szabályokkal biztosítaná, míg a szükséges differenciálást különös részi szabályok beépítésével. Az általános rész határozná meg, hogy melyek azok a rendelkezések, amelyeknek egyformán érvényesülniük kell valamennyi közigazgatási (rendvédelmi) szervnél, s melyek azok a tárgykörök, amelyeknél az eltérés indokolt lehet. Itt kellene rendezni a kinevezést és a (közszolgálati) szerződéses alkalmazást, a besorolási-, és az illetményrendszer szabályait, a köztisztviselői magatartás és munkavégzés általános szabályait, a fegyelmi felelősséget és – kinevezés esetén – a státuszbiztonsággal kapcsolatos korlátok közé szorított jogviszony-megszüntetést, valamint a közigazgatási személyzeti politikát. A különös rész egyes fejezeteiben lehetne rendezni a szervtípusok szerinti specialitásokat, így a kormánytisztviselők, az autonóm szervezetek (államhatalmi és államigazgatási autonóm szervek, helyi önkormányzatok) köztisztviselői, valamint a rendvédelmi és vegyes jellegű szervek (NAV) hivatásos állománya, illetve kormánytisztviselői jogviszonyának speciális kérdéseit. Az egységes szabályozást eddig jelentősen akadályozó eltérő besorolást, előmenetelt közös munkaköri rendszer váltaná fel, amely közös alapot teremtene az egységesebb szabályozáshoz is. A honvédség hivatásos és szerződéses katonai állománya jogviszonyának szabályozása megmaradna önálló törvényi keretek között, mivel a honvédségre vonatkozó sajátos nemzetközi szerződések ezt indokolják, illetve a nemzetközi tapasztalatok is azt mutatják, hogy ezt a területet általában külön szabályozzák a specialitások miatt. Ugyanakkor az emberi erőforrás gazdálkodás oldaláról ezt a területet is be kell vonni az egységes keretek közé, mivel semmi nem indokolja, hogy a HR folyamatok megszervezése eltérjen az általános modelltől. 9.1.2. Kinevezés, közszolgálati szerződés rendezőelvek szerinti szétválasztása A kinevezés versus szerződés problémakör kapcsán indokolt megvizsgálni a közszolgálati szerződés alkalmazásának lehetőségét. Ehhez azonban azt is meg kell vizsgálni, hogy milyen rendező elvek mentén választható ketté a személyi állomány kinevezettekre és közszolgálati szerződésesekre. Meg kell határozni azt is, hogy a kinevezéses jogviszony milyen karrier-elemeket tartalmazzon. Ehhez felül kell vizsgálni a kormányzati szolgálati és a közszolgálati jogviszonyt, mivel jelenlegi formájukban inkább nyitott, mint zárt karakterűek (pl. rugalmas díjazás és jogviszony megszüntetés). A két példát azért emeltük ki, mert a szerződéses alkalmazás általában éppen ebben a két elemben különbözik leginkább a kinevezéstől. Vagyis akkor van értelme a közszolgálati szerződés gondolatával foglalkozni, ha a rugalmas feltételrendszernek teret engedünk. Ehhez viszont erősíteni kell a kinevezés karrier-jellegét, amely a mostanihoz képest nagyobb stabilitást, kiszámíthatóbb díjazást, célzottabb továbbképzést, ugyanakkor szigorúbb kötelezettségeket (pl. egyoldalú mozgatást) jelenthet.

84


A fenti megközelítés elfogadja azt a helyzetet, hogy nem érvényesíthető „az egy szerv egy jogállás” elve. Ugyanakkor nem hagyatkozik a kényszer megoldásokra. Abból indul ki, hogy a tisztviselők két csoportra sorolhatóak: azokra, akik bármilyen általános vagy egyedi normakibocsátásra jogosultak, valamint azok is, akik érdemben ilyen normák megfogalmazását, elkészítését végzik, illetve azokra, akik nem ezt a tevékenységet végzik, illetve a szervezetek működtetéséhez kapcsolódó feladatokat látnak el. Az előbbiek kinevezéssel, míg az utóbbiak közszolgálati szerződéssel kerülnének alkalmazásra. Ezzel a felosztással az egységes szabályozási körbe vonhatóak azok a közalkalmazottak is, akik nem tartoznak a pedagógus, illetve az egészségügyi életpálya hatálya alá. Ez utóbbi két terület ágazati életpályaként megtartaná önállóságát, de vizsgálni lehetne, hogy milyen pontokon keresztül kapcsolódhatnának a közigazgatási életpályákhoz. Így megoldhatóvá válna a köztisztviselői-kormánytisztviselői, valamint a közalkalmazotti jogviszony egységesítésének régóta fennálló problémája is. A kinevezés és a szerződés feltételrendszerének szabályozásához indokolt bővebben tanulmányozni a német és az osztrák megoldást.

9.2. Emberi erőforrás gazdálkodás Az emberi erőforrás gazdálkodás fejlesztése két területen indokolt. Egyrészt a személyi állományt, másrészt a rendszer működtetését (rendszerirányítás) érintően. 9.2.1. Személyi állományt érintő fejlesztések A személyi állományt érintően olyan fejlesztésekre van szükség, amelyek növelik a személyi állomány teljesítményét és a közigazgatás vonzerejét (munkaerő-piaci versenyképességét). Ezek az alábbiak: – munkakörelemzések, értékelések kiterjesztése, – utánpótlás, – kompetenciafejlesztés, – szolgáltatásfejlesztések. Folytatni szükséges a munkaköralapú rendszer kialakítását, mert e nélkül nem vezethető be a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás-gazdálkodás, s a feladatarányos létszámgazdálkodás. Ez utóbbi további feltétele a munkaköri, a feladat- és szervezeti kataszter kialakítása és összekapcsolása. A munkakörök elemzése és értékelése azonban nemcsak egyszeri feladat, ezért intézményesíteni szükséges az elemző és értékelő feladatok ellátását, ez biztosíthatja az elvégzett munkakör elemzések rendszeres felülvizsgálatának lehetőségét. A munkaköri rendszerről hatástanulmányt kell készíteni.

85


A munkaerő utánpótlás összekapcsolódik a generációváltással, amely nemzetközi jelenség. A közös problémák kezelésére közös cselekvési irányok mutathatóak ki, amelyeket nálunk is érdemes figyelembe venni: – a rugalmas munkarendre és a munkaidő beosztásra vonatkozó speciális intézkedéseket léptetnek életbe, – a képzés, továbbképzés újfajta megközelítése az egész életen át tartó tanulás elvére épül, – a tudásmenedzsment, tudásátadás, mentorálás szerepe erősödik. Ugyanakkor a generációváltás nem eredményezhet életkori diszkriminációt. Megfontolandó a német példa, amely az életkori problémákat nem szűkíti le a generációváltásra. A közszolgálati pályautat a karrierutakhoz igazodó életciklusokra osztják, abból kiindulva, hogy az egyes életpálya szakaszokat sajátos problémák jellemzik és ezek megoldása eltérő technikákat igényel (pl. pályakezdés szakaszában a családalapítás, otthonteremtés feltételrendszerének megteremtésére kell különös hangsúlyt helyezni, ugyanakkor a nyugdíjazást megelőző időszakban a fokozott egészségvédelem, a mentori tevékenység kerül előtérbe.) A fiatalok pályára vonzása mellett azonban a jövőben nagyobb hangsúlyt kell helyezni a középkorosztály, illetve a néhány éve belépett pályakezdők megtartására. Ennek nemzetközileg általánosan követett módszere az egyéniesítés, vagyis az egyénre szabott karriermenedzsment. Ezt támasztja alá az a tapasztalat is, hogy nagy vonzerőt jelent az egyéni képességek kibontakoztatásának lehetősége. Az egyéniesítéshez kapcsolódóan külön ki kell emelni a tehetséggondozást (különböző ösztöndíj rendszerekkel), a motivációt és az egyéni fejlesztést. Ennek feltétele, hogy a személyzeti működés integrált részévé válik az egyéni teljesítmény rendszerszerű menedzselése, amelynek eredményként növekszik a tisztviselők motivációja, akik érdekeltté válnak az adott közigazgatási szervezet teljesítményének javításában. Bár a fiatalok számarányának növekedése kedvező tendencia, továbbra is hangsúlyt kell fektetni az idősebb korosztály kiáramlása miatt fellépő problémák kezelésére (pl. új tisztviselők betanítása, megszerzett tudás, tapasztalat átadása, a sajátos technikai szakértelem hiánya). A kezelés módszerei között meg kell jelennie a tervezett mobilitásnak, mentorálási programok indításának, tudásleltár (portfólió) összeállításának, stb. Mindezeknek bevezetését sok tekintetben elősegíti a tervezett munkaköri rendszer. Mérlegelendő a nyugdíjazás előtt néhány évvel álló korosztály számára – a pályaút méltó lezárásaként – lehetővé tenni olyan programban való részvételt, amelynek lényege, hogy a tisztviselő visszavonul az aktív hivatali tevékenységétől, ugyanakkor vállalja csökkentett munkaidőben fiatal pályakezdők betanítását, mentorálását csökkentett illetménnyel. Ez egyfelől mérsékli a feszített munkatempóból adódó teljesítménykényszert, másfelől megfelelő kereteket biztosít a hosszú évek tudásának és tapasztalatának átadására. Továbbra is központi kérdés a kompetenciák fejlesztése. A kompetenciafejlesztés három területen bír kiemelt jelentőséggel. Egyrészt az általános kompetenciafejlesztés, amely

86


a személyi állomány horizontális mozgását segíti elő, másrészt a hatékony technikák kidolgozása a kiválasztáshoz, harmadrészt a kompetenciaszintek közötti eltérés csökkentését, megszüntetését szolgáló kompetenciafejlesztés. A kompetenciafejlesztés esetében követendő példa lehet a máshol már alkalmazott kompetencia keretrendszer, melyben a kompetenciák mértéke szerint elhelyezik a tisztviselőket, és ha a közigazgatás bármely területén igény jelentkezik az adott kompetenciával rendelkező személyre, e keretrendszerből igénybe vehető a munkája. A kiválasztást szakmai testület végzi, a rendszer előnye, hogy a megfelelő kompetenciával rendelkező személy tudása és kompetenciája határozott időre igénybe vehető, s ezáltal jelentős képzési költségek csökkenthetők. A Magyar Kormánytisztviselői Kar közös értékalapú egységes hivatásrendként jött létre, amely alapját képezheti egy új jóléti, szociális és egyéb szolgáltató tevékenység kialakításának. Ehhez azonban a Magyar Kormánytisztviselői Kar intézményrendszerének továbbfejlesztésére, a hosszú távú finanszírozás rendszerének kiépítésére van szükség. A szolgáltatások kialakításához célszerű lenne a személyi állomány élet- és lakhatási körülményeinek szociológiai felmérése. 9.2.2. Rendszerirányítás A rendszerirányítás egyfelől magába foglalja a személyi állomány fejlesztésével kapcsolatos kormányzati döntések előkészítését – ehhez megbízhatóan működő közszolgálati statisztikai és információs rendszerre van szükség –, másfelől figyelemmel kíséri a közigazgatási szervek személyügyi tevékenységét, amelynek a feltétele egy jól működő nyomon követési rendszer. Ez utóbbi leglényegesebb feltétele a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás folyamatainak rendszerszerű kiépítése a szervek szintjén. A stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás kialakításához, amely alapját képezheti a három hivatásrend közötti átjárhatóság megteremtésének felállítottunk egy olyan rendszermodellt, amely megfelelő keretet biztosíthat mindhárom jogviszonyban egy korszerűen és hatékonyan működő emberi erőforrás gazdálkodáshoz.233 A modellben egységbe foglaltuk mindazon meghatározó erővel bíró külső és belső tényezőket, amelyek nélkül – jelen ismereteink szerint – hatékony emberi erőforrás gazdálkodást nem lehet megvalósítani. A modellt kormányzati keretek között is értelmezhetővé tettük, s összekapcsoltuk az egyes kormányzati funkciókkal, amelyek a rendszer működtetését szolgálják. A rendszer elemeinek összehangolt, stratégiai alapú fejlesztése képezheti az új közszolgálati életpályák kialakításának koncepcionális kereteit.

233


HUMÁN TÜKÖR 2013” (ágazati összefoglaló tanulmány), (kézirat) 27.

87


Közszolgálati stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás összetett rendszermodellje

kormányzati személyügyi stratégia

Stratégiai alapú, integrált szervezeti emberi erőforrás gazdálkodás

szervezeti kultúra alakítása

kormányzati szint

88

Kiválasztás

Továbbképzés tervezése

Munkakörértékelés

Teljesítményértékelés

Stratégiai tervezés

Módszertani támogatás

szervezeti szint

Szolgáltató központ

Személyügyi szolgáltatások és személyügyi tevékenység

érdekegyeztetés

A kompenzáció és javadalmazás

monitoring

Közszolgálati teljesítménymenedzsment

ellenőrzés

Munkavégzési rendszerek

jogalkotás

Közszolgálati életpálya (emberi erőforrás áramlás) és az emberi erőforrás fejlesztése

Általános követelmények

Stratégiai tervezés

Személyzetpolitika alakítása

Köztisztviselő és kormánytisztviselő

személyügyi adminisztráció

személyügyi informatikai rendszer


KUN ATTILA – PETROVICS ZOLTÁN: A KÖZSZOLGÁLATI JOG ÖNÁLLÓ JOGÁGI FEJLŐDÉSÉNEK KÉRDÉSÉRŐL 1. Bevezetés, kutatási cél Jelen tanulmány célja, hogy átfogó – elsősorban jogdogmatikai – elemzést adjon a közszféra és a versenyszféra munkajogának kapcsolatáról, viszonyáról. Ennek során összehasonlító kontextusban, a modern jogfejlődési, jogelméleti trendekre is figyelemmel vizsgálja az önálló jogágiság kritériumait, és elemzi a közszolgálati jog és a munkajog divergenciája, illetve konvergenciája irányába ható jogfejlődési trendeket. Az utóbbi néhány évtizedben hazánkban egyre inkább elfogadottabbá vált, és magától értetődőnek tűnik a munkajog és közszolgálati jog kettéválásáról beszélni.234 Kiinduló hipotézisünk az, hogy az utóbbi években bekövetkezett jogalkotási folyamatok hatására – melyek előzményei az 1990-es évek elejéig nyúlnak vissza – a közszolgálati jog egyre inkább elkülönült a klasszikus munkajogtól. A jogágiság Magyarországon hagyományosnak tekintett kritériumai – azaz a szabályozás tárgya és annak módszere – a közszolgálat hatálya alá tartozó jogviszonyokat szabályozó normaanyag tekintetében egyaránt kimutathatóak. Azáltal, hogy a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) a magánmunkajog kódexét már nem tekinti háttérjogszabályának, azaz lényegében „levált” a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvényről (a továbbiakban: Mt.-ről), továbbá annak ellenére, hogy annak számos rendelkezését és jogintézményét a közszolgálat lényegéből fakadó eltéréseknek megfelelően átalakítva inkorporálta, az önálló jogági fejlődés irányába mozdult el. Ezt a folyamatot támasztja alá az is, hogy az Mt. hatálya alá tartozó munkaviszony szabályozása a felek és a szociális partnerek számára minden eddiginél rugalmasabb módon és szélesebb körben ad lehetőséget a kétoldalúan diszpozitív szabályozásra is, a közszolgálati jog ugyanakkor jellemzően nem alkalmazza a diszpozitivitás módszerét, és a kógens szabályozást tekinti továbbra is elsődlegesnek. Egyúttal a Kttv. a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: 1992. évi Mt.) jogintézményeit számos esetben az eredeti szigorúbb (például eltérést nem engedő) megoldást alkalmazva tartotta meg, míg az Mt. épp az ellentétes irányba, egy rugalmasabb szabályozás felé mozdult el. Kérdésként vetődik fel tehát, hogy az utóbbi évtizedek jogalkotási folyamatainak hatására a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó normaanyag valóban egy önálló jogág keretei közé illeszkedik, megfelel-e a közszolgálati jog azoknak a tartalmi és formai kritériumok234

GYÖRGY István – HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013. 14.

89


nak, amelyek a jogági jellegét megalapozhatják? Ha ez nem igazolható, úgy a közszolgálati jog milyen stádiumban van az önálló jogággá válás útján? Egyáltalán megkezdődött-e az önálló jogággá válás, avagy épp ellenkezőleg a közszolgálati jog nem lépett rá erre az útra, és a tág értelemben vett munkajognak csupán egy viszonylagosan elkülönült, önálló területe?

2. A munkajog és a közszolgálati jog divergenciája és konvergenciája a jogdogmatika tükrében – a jogági önállóság elméleti kérdései 2.1. A közszolgálati jog fogalma Vizsgálódásunk tárgya a közszolgálati jog, ezért mindenekelőtt szükség van a fogalom meghatározására. Első lépésként a közszolgálat definícióját kell meghatároznunk. Gajduschek György rámutat arra, hogy a közszolgálat fogalmának legalább három jelentéstartalma van. Egyfelől jelölheti a közszférában dolgozókat, másfelől a személyzet sajátos alkalmazási módját, azaz a közszféra személyzeti rendszerét, végül a közszolgáltatások biztosításának rendszerét.235 Témánk szempontjából a tág értelemben vett közszféra – tehát mindhárom hivatásrend – személyzetének sajátos foglalkoztatási módját és e jogviszonyokra vonatkozó szabályok összességét jelenti. Magyary Zoltán szerint a közszolgálat a köz minden válogatás nélkül való szolgálatát jelenti, amely az alkalmazott egész munkaerejét és egyéniségét leköti, különös engedelmességet, teljes odaadást kívánva tőle, ám egyúttal ennek fejében különleges jogállásban részesítve őt.236 Magyary a közszolgálatot megkülönbözteti a magánszolgálattól. Magyary Zoltán szerint a közszolgálati jogviszony és a magánjogi szolgálati jogviszony (azaz a mai értelemben vett munkaviszony) között két lényeges elhatároló ismérv különböztethető meg. Az egyik a jogviszony jogalapja tekintetében érhető tetten: a közszolgálati jogviszony ugyanis nem magánjogi szerződéssel, hanem és közigazgatási jogi jellegű egyoldalú közigazgatási aktussal, vagyis kinevezéssel jön létre. A jogviszony tartalmát a kinevezés a jogszabályok általános érvényű rendelkezései alapján, a felek megállapodásának teret nem engedve állapítja meg. A közhivatalnoknak csupán annyi választása van, hogy vállalja-e a szolgálatot. A másik ismérv Magyary szerint az, hogy „a közszolgálat az alkalmazott részéről teljes hűséget és odaadást kíván, amely annak egész egyéniségét igényli, a tőle telhető legjobb teljesítményt, esetleg az élete feláldozását is”.237 235

GAJDUSCHEK György: A magyar közszolgálatról – a szabályok és a tények tükrében. In: FAZEKAS Marianna (szerk.): Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Posztdoktori Konferencia 2013. június 6-7. Budapest, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2013. 117-118. 236 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás, Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 131-132. 237 Uo. 387-388.

90


Magyar Zoltán azon megállapításából, miszerint a közszolgálat a köz minden válogatás nélkül való szolgálatát jelenti, arra is következtethetnénk, hogy a közszolgák köre a legtágabb értelemben véve magában foglalja a köztulajdonban álló gazdasági társaságok alkalmazottait is, ugyanis annak ellenére, hogy e vállalatok magánjogi jogállásúak, rendszerint közérdekű szolgáltatásokat nyújtanak, és a köz szolgálatát találhatjuk tevékenységük fókuszában.238 Ennek – a közszolgálat fogalmát kiterjesztően értelmező, „szociológiai típusú” – meghatározásnak a lehetőségét azonban elvetjük, és egyetértünk Linder Viktóriával, aki a közszolgálat fogalmát az állammal és az önkormányzatokkal munkajogi jellegű jogviszonyban álló kategóriákra alkalmazza, utalva egyúttal annak hazánkban kialakult kettős jelentésére is. A tág értelemben vett közszolgálatba egyfelől ugyanis egyaránt beletartoznak a közalkalmazottak, a bírák, az ügyészek, a fegyveres szervek, illetve testületek hivatásos állományú tagjai, valamint a közigazgatás személyi állománya;239 a szűk értelemben vett közszolgálat fogalma azonban csak a közigazgatás személyi állományát fogja át. Linder a közszolgálatot olyan tevékenységként határozza meg, „amelynek keretében a közjogi – közszolgálati – jogviszonyban állók speciális jogi szabályozás hatálya alatt az állam és az önkormányzatok nevében a köz érdekében és szolgálatában, a közösségi szükségletek kielégítése érdekében látják el közfeladataikat; amely feladatok keretében közhatalmat gyakorolhatnak, közszolgáltatásokat nyújthatnak.”240 Horváth István szerint a közszolgálat valójában egy gyűjtőkategória, amely azokat a foglalkoztatási viszonyokat foglalja magában, melyek alkalmazásával az állam és a helyi önkormányzatok a jogszabály által hatáskörükbe tartozó kötelezettségeiket teljesítik.241 A legtágabb értelemben vett civil közszolgálat részének tekintjük a közalkalmazotti jogállást is, egyetértve Prugberger Tamással, aki e premisszából indul ki az Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog című összehasonlító művében is.242 238

L. alább A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony címet. L. a Kttv.-t, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvényt, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvényt (a továbbiakban: Hjt.), a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényt a továbbiakban: Hszt.), a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvényt (a továbbiakban: Üjt.), a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényt (a továbbiakban: Bjt.), és az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvényt (a továbbiakban: Iasz.). 240 LINDER Viktória: Személyzeti politika – humánstratégia a közigazgatásban. Doktori értekezés, Budapest, 2010. 70. http://www.kozigkut.hu/doc/linder_phd_10szept.pdf (Letöltve: 2013. november 16.). A közszolgálat jóval tágabb kört felölelő felfogása szerint a közszolgálat olyan tevékenység, amelynek tárgya olyan munka elvégzése, amely a köz érdekében történik (l. VADÁSZ János: Közszolgálati reform. A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Budapest, Kossuth, 2006. 14.). 241 HORVÁTH István: A közszolgálat munkajoga. In: GYULAVÁRI Tamás (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2013. 561. A közszolgálat értelmezésére l. még HORVÁTH István: Az elvárások és a realitás. A magyar közszolgálati munkajog jövője – különös tekintettel az EU-tagállamok jogalkotására I. 11 Jura 2005/2. 84-85., HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda). Doktori értekezés, 8-9. 242 L. PRUGBERGER Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. Budapest, CompLex, 2006. Vö. PRUGBERGER Tamás: A közszolgálat, a közalkalmazás és a köztisztviselés a tervbe vett új szabályozás tükrében. Magyar Közigazgatás, 1991/10. 908-917., KENDERES György – PRUGBERGER Tamás: A közalkalmazotti és a köztisztviselői jogviszony új jogi szabályozása. Magyar Közigazgatás, 1993/6. 329-335., PRUGBERGER Tamás: A közszolgálati jog újraszabásának kezdéséhez. Magyar Közigazgatás, 1998/10. 626-630. PRUGBERGER Tamás: A közszolgálati jog újraszabályozásának problémája. Új Magyar Közigazgatás, 2010/5. 43-50. Megjegyezzük, Prugberger Tamás ez utóbbi tanulmányában a közalkalmazotti és a közszolgálati jogviszony egységes törvénybe foglalása mellett érvelt. 239

91


A fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy a közszolgálati jog a közszolgálatra, vagyis a tág értelemben vett közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó normák összességét jelenti.243

2.2. A jogági önállóságról általában A kontinentális Európa római-germán eredetű jogi kultúrájában a jogrendszer jogági tagolása általánosnak tekinthető.244 A jogrendszer jogágakra tagozódása a jogi szabályozás tartalmi különbségei (a szabályozás tárgya), illetve a szabályozás sajátos módszerei szerint alakul.245 Önálló jogágról akkor lehet beszélni, ha a szóban forgó jogszabályok összessége kellően egynemű jogviszonyokra vonatkozik, és a szabályozás módszere is kellően jellegzetes, homogén.246 A jogág jogszabályok minőségileg elkülönült, meghatározott struktúrával rendelkező csoportja, amely sajátos tartalommal és módszerrel szabályozza a jogalanyok magatartását a társadalmi együttélés jogilag meghatározott körében.247 A Jogi Lexikon meghatározása szerint a jogág „a jogrendszer elkülönült része, azoknak a jogszabályoknak a csoportja, amelyek a jogi koherencia keretében jogdogmatikailag elkülönültek más tartalmú jogi előírások csoportjától.”248 A kontinentális jogrendszerekben tehát magától értetődőnek tűnik a jogrendszer horizontális-tartalmi struktúrája kapcsán a jogági tagozódásról beszélni. A jogrendszer jogágakra történő felosztása azon a felismerésen alapul, hogy vannak olyan jogi normák, amelyek között szorosabb tartalmi összefonódás, illetőleg hasonlóság van, s az ily módon egymással közvetlenebb kapcsolatban álló normákból közös fogalmak és azonos jogalkalmazási és jogértelmezési elvek mentén egybefüggő egységek alakíthatók ki. Hagyományosan a jogági tagozódás alapjának – amint arra fentebb utaltunk – két kritériumot, a jogi szabályozás tárgyát és módszerét szokás tekinteni. Abban már eltérés tapasztalható, hogy a szabályozás tárgyát a társadalmi viszonyok vagy életviszonyok, avagy közvetlenül az emberi magatartások képezik. Ebben a vitában nem kívánunk állást foglalni, hiszen témánk szempontjából ennek különösebb jelentősége nincs. Mindazonáltal ezek a felfogások a jogágat a jogrendszer olyan viszonylagosan elkülönült részének tekintik, amely a jogi normák olyan egymással összefüggő csoportját foglalja magában, és amely azonos vagy hasonló jellegű magatartásokat (vagy társadalmi viszonyokat) azonos módszerrel szabályozza.249 243 Horváth István közszolgálati jog helyett a közszolgálat különálló munkajogáról vagy másképpen a munka közjogáról beszél ugyanezzel a tartalommal (l. HORVÁTH i. m. (2013) 8. 561.). 244 SZABÓ Miklós: Jogi alapfogalmak. Miskolc, Bíbor, 2012. 37. 245 SZILÁGYI Péter: Jogi alaptan. Osiris, Budapest, 2006. 365., SZABÓ: i. m. 11. 37., SZABÓ Imre: Jogelmélet. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1977. 62. 246 BURIÁN László – CZIGLER Dezső Tamás – KECSKÉS László – VÖRÖS Imre: Európai és magyar nemzetközi kollíziós magánjog. Budapest, KRIM Bt., 2010. 36. 247 VISEGRÁDY Antal: Jog- és állambölcselet. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2002. 89-90. 248 LAMM Vanda – PESCHKA Vilmos – ÁDÁM Antal (szerk.): Jogi lexikon. Budapest, KJK-Kerszöv, 1999. 292-293. 249 SZILÁGYI Péter: Jogi alaptan. ELTE Eötvös, Budapest, 2011, 364., vö. SZABÓ Miklós (szerk.): Bevezetés a jog- és államtudományokba. Miskolc, Bíbor, 2006. 112.

92


Szilágyi Péter rámutat arra, hogy a jogágiság, a normák azonos jellege mindenekelőtt a szabályozott tipikus magatartások azonos vagy hasonló jellegében fejeződik ki. A szabályozás módszere Szilágyi szerint a normák kógens, illetve a diszpozitív jellegében érhető tetten. Ezen túlmenően a szabályozási módszer azonossága magában foglalja a normák jellemző megfogalmazási módját, a sajátos szankciókat és a sajátos felelősségi alakzatokat is.250 Szilágyi szerint a jogágon belül a jogi normák azonos jellegéből következik a sajátos belső struktúra, a közös és azonos jelentésű alapfogalmak rendszere, a jogviszonyok sajátos fajtái, a jogalkalmazás sajátos formái és a jogágra jellemző sajátos jogszabály-értelmezési elvek.251 A szabályozás tárgya és módszere szerinti differenciálódás mellett Szigeti Péter is hangsúlyozza a jogdogmatikai megoldások, sajátos szabályozási elvek, felelősségi alakzatok, jogelvek, fogalmi általánosítások és jogtechnikai megoldások jelentőségét, egyúttal – álláspontja szerint – a jogdogmatikai megoldások, fogalmi konstrukciók az első kettő elem – vagyis a szabályozás tárgya és módszere – mellett a harmadik jogágisági kritériumként jelennek meg. Szigeti rámutat arra is, hogy csak akkor alakulhat ki önálló jogág, ha a relatíve egynemű, elkülönült magatartásokra vonatkozó jogi normacsoportok mennyiségi felhalmozódása és egyben minőségi elkülönülése is végbemegy. Az azonos vagy hasonló szabályok esetében egy bizonyos mérték alatt álláspontja szerint azonban csak jogterületről vagy szabálycsoportról beszélhetünk. Végül Szigeti Péter rámutat arra is, hogy a jogágiság kérdése egyéb tényezők – például az adott jogrendszer tradícióinak is – a függvénye.252 Szabó Miklós sem tekinti a szabályozás tárgyát és módszerét abszolút meghatározó ismérvnek, ezért azokat egy harmadik, ún. diszciplináris elemmel egészíti ki. Eszerint a jogrendszer tagozódásához maga a jogtudomány, illetve a jogi oktatás is hozzájárul, mégpedig annak érdekében, hogy a „kezelhetetlen jogszabálytömeg áttekinthető és tanítható, tanulható legyen”.253 Az, hogy a jogágak lefedik a jogrendszer egészét, „nem a jogi szabályozás belső igényéből, hanem a tudomány és az oktatás azon törekvéséből fakad, hogy minden jogrésznek legyen »gazdája«.254 E felfogásokból is látható, hogy a jogágiság hazánkban hagyományosnak tekintett kritériumai között megjelennek egyfelől relatív tényezők is, másfelől a szoros értelemben vett jogi szempontokon túl egyéb, szubjektív elemeknek is jelentős szerepük van. Még ha fel is tesszük azt, hogy a jogágiság korábban említett kritériumai objektívek, akkor sem vonatkoztathatunk el bizonyos szubjektív mozzanatoktól. Ezek közül különösen szembetűnő 250 SZILÁGYI i. m. (2011) 16. 366. Samu Mihály szerint a jogági hovatartozás elbírálásánál döntő a szabályozás tartalma, módszere, a szabályozott jogviszonyok, a jogalkalmazás sajátosságai, valamint a felelősségi alakzatok (l. SAMU Mihály: A szocialista jogrendszer tagozódásának alapja. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1964, 192.). Vö. PRUGBERGER Tamás: A gazdasági szervezetek szabályozásának jogrendszertani kérdései (különös tekintettel a szövetkezeti és az agrár viszonyokra). Budapest, Szövetkezeti Kutató Intézet, Közlemények 133. sz. 1978. 251 SZILÁGYI i. m. (2011) 16. 366. 252 SZIGETI Péter: Jogtani és államtani alapvonalak. Budapest, Rejtjel, 2002. 131-132. 253 SZABÓ i. m. (2006) 16. 113. 254 Uo.

93


a szabályok mennyiségének a kritériuma, a jogrendszer tradícióinak (az ezzel összefüggő uralkodó felfogásoknak) a meghatározó szerepe, valamint a jogalkotás szubjektivitása. A jogág léte ugyanis egyrészt függ attól, hogy az egymással összefüggő normák jelenléte az adott jogrendszeren belül elér-e egy „meghatározott” mértéket. Ezzel kapcsolatban logikus kérdésként vetődik fel: vajon hogyan lehet meghatározni ezt a mennyiségi kritériumot, és lehetséges-e egyáltalán az azonos vagy hasonló szabályok jogágiság küszöbét elérő mértékének a megtalálása? E kérdés megválaszolásával az elmélet adós marad. Álláspontunk szerint azt nyilvánvaló módon egyébként is lehetetlen egzakt módon számszerűsíteni. A jogrendszer tradícióinak említése szintén a relativizálás irányába hat, és azt eredményezi, hogy az adott jogi környezetben egyes szabálycsoportok jogágként történő elismerése vagy azoktól a jogágiság megtagadása nem feltétlenül függ a korábban említett kritériumok fennállásától vagy azok hiányától. A jogi normák csoportjának jogági minősége tehát se nem „eleve elrendelt”, se nem szükségképpeni jelenség. Az függ az adott jogrendszer állapotától, a társadalmi, gazdasági viszonyoktól, és a jogtudomány állásfoglalásától, a jogalkotó megítélésétől is. A jogalkotó szubjektivitása egyfelől az életviszonyok (társadalmi viszonyok) hasonlóságának, azonosságának, illetve különbözőségének a megítélésénél, másfelől a szabályozandó életviszony szabályozási módszerének megválasztásában érhető tetten. Megállapíthatjuk, hogy a közszolgálati tisztviselői jogviszony és a munkaviszony szabályozása bizonyos jogintézményeknél azonos vagy hasonló, más esetekben pedig nagyon is eltérő jogdogmatikai, illetve jogtechnikai megoldásokat használ. Kérdésként merül fel, hogy a jogalkotó miért használ egyik esetben eltérő, másik esetben azonos vagy hasonló jogtechnikai megoldásokat. Ha a szabályozott életviszonyt ugyanis eltérőnek ítéli meg, akkor a logikus az lenne, hogy a hasonló funkciót betöltő jogintézményekre vonatkozó szabályokat is eltérően határozná meg. Ha az életviszony közötti hasonlóság vagy azonosság vezérelné, akkor pedig hasonló vagy azonos megoldást kellene alkalmaznia. A valóság azonban nem kizárólag az egyik, illetve másik megoldást mutatja, hiszen egyes esetekben azonos (lásd a jognyilatkozatokra, az érvénytelenségre vagy a kártérítési felelősségre vonatkozó szabályokat), más esetekben pedig eltérő a szabályozás (díjazás szabályai, kollektív megállapodások kérdése) a Kttv.-ben és az Mt.-ben. A szabályozás módszerének megválasztására – mint a jogalkotó szubjektív megítélésétől függő kritériumra – példa lehet a magánmunkajog közelmúltban történt hangsúlyeltolódása az egyoldalúan diszpozitív szabályozási módszer túlsúlyától a kétoldalú diszpozitivitás irányába. Megjegyezzük ugyanakkor, hogy nem minden jogszabálycsoport tekinthető jogágnak. A jogdogmatika jogterületnek tekinti „a jogi normák többé-kevésbé összekapcsolódó és elkülöníthető összességét, amely a jogintézménynél szélesebb, de a jogág kritériumaival nem rendelkezik.” A jogterületről általában két formában beszélhetünk: jogágon belül, vagy több jogágat részben átfedve (utóbbiakat szokás „kvázi jogágnak” is nevezni). Szilágyi Péter a jogterületek megjelenését egyfelől a jogágon belül, azaz a jogág egyéb normáihoz

94


képest szorosabb kapcsolódást és hasonlóságot mutató normák között tartja elképzelhetőnek, másfelől több jogágat részben átfedő olyan normaanyag esetében, amelyek különböző tartalmú magatartásokra, ám azonos vagy hasonló viszonyokra vonatkoznak. Valamely jogterület elkülönülése jelentheti akár egy új jogág kialakulásának kezdő lépéseit is (bár a folyamat nem szükségképpen vezet ilyen eredményre). Szilágyi helyesen jegyzi meg, hogy a jogágon belüli jogterületek esetében a relatív elkülönülés adott esetben lehet sajátos állami beavatkozás vagy politika következménye is. Azaz a jogrendszer nem jogágakra bomlik, hanem jogágakra bontják. Éppen ezért is van az, hogy a jogi normák tengeréből újabb jogágak emelkedetnek ki és süllyedhetnek el. Voltaképpen ez a folyamat indukálja az egyes jogágak önállósága, illetve tárgya körüli vitákat is.255 Szilágyi Péterrel egyetértve a fenti tényezők következtében sem a jogrendszer tagozódása, sem a jogági besorolás kérdése nem lehet álláspontunk szerint tisztán csak elméleti kérdés. Abban éppen olyan jelentős szerepe van, illetve lehet a politikának és a jogpolitikának, mint a jogelméletnek és a jogdogmatikának.256 Ebből tehát azt a szélsőségesen relativista, vagy – eufemizmussal szólva – gyakorlatias következtetést is levonhatnánk, hogy mint minden jogág vagy jogterület ebbéli meghatározása, így a munkajog és a közszolgálati jog jogrendszerbeli elhelyezése is végső soron jogalkotói vagy politikai döntés függvénye. A jogági besorolás tehát nem örök időkre szól.257 A fentiekben azt feltételeztük, hogy léteznek olyan kritériumok, amelyek mentén a jogrendszer egyes részeit más részektől – vagyis a jogágaktól – el lehet határolni. Szabó Miklós ugyanakkor felveti a kérdést: megalapozható-e egyáltalán elméletileg a jogági felosztás? Álláspontja szerint egyszerűen nincs is szükség e kritériumok meghatározására, elegendő ugyanis, ha csupán azt meg tudjuk mondani, hogy milyen jogágakat szokás megkülönböztetni, és hogy az egyes jogágak mi alapján különböznek egymástól.258 E ponton tehát nem pusztán a jogág kritériumainak, hanem a jogágiság kérdésének relativizálódásával szembesülünk. A jogágak a jogdogmatika fejlődésének termékei. Ez azt is jelenti, hogy mindez a jogalkotásban, a jogalkalmazásban, a jogtudományban és a jogi oktatásban is érezteti hatásait. Megjegyzést érdemel, hogy a kialakult jogági tagozódás változhat, amennyiben új jogágak jelenhetnek meg, vagy a már meglévő jogágak új jogterületekkel bővülhetnek. A jogági tagolódás rendszerében bekövetkező változások gyakran visszavezethetők az állami beavatkozás vagy a politika szerepére is, azaz a jogrendszer nem csupán „tagozódik”, hanem „tagolják” is.259 A jogrendszer jogági tagolásának relevanciáját napjainkban mind többen vitatják, azt állítva, hogy mára ennek jelentősége elhalványult. E megfontolást támasztja alá az is, hogy a jogági elhatárolás fentebb hivatkozott alapvető kettős kritériuma a szocializmus idején 255 256 257 258 259

SZILÁGYI i. m. (2011) 16. 367. Uo. 368. SZABÓ i. m. (2012) 11. 112. Uo. SZILÁGYI i. m. (2006) 12. 367.

95


került be jogtudományunkba, méghozzá a Szovjetunióból.260 Egyébként is megállapítható, hogy a feszes jogági tagolás jellemzően a szocialista – és egyéb etatista – államberendezkedések számára bír kiemelt jelentőséggel. A jogtudomány jellemzően inkább a jogági tagolódás jelentőségének relativizálódását igyekszik kimutatni.261 Jakab András például leszögezi, hogy a jogágak elméleti jellegű szétválasztása több szempontból problematikus, és azt sokkal szkeptikusabban kell felfogni, hiszen arra nincs általánosan elfogadott kritérium.262 Jakab szerint a jogágak elhatárolásának és önálló megállapításának nem lehet jogelméletileg elfogadható kritériumot találni, ugyanis a jogágak „inkább tudományszociológiai és egyetemszervezési okokkal, egy-egy új törvény megalkotására irányuló törvényhozói ötlettel, a társadalmi jelentőségre vonatkozó ( jogászi) közvélekedéssel és (teljesen logikátlan) hagyományos beidegződésekkel magyarázhatók”.263 Bodó László (Kenderes Györgyöt idézve) – a jogági tagolás jelentőségét hasonló szellemben vitatva – megállapítja, hogy „a jogági tagozódás a maga irrealisztikus tisztaságában markánsan csak az elméletben és a jogi oktatás szintjén jelentkezik; az egyes jogágak a gyakorlatban összefonódnak és egymásra gyakorolt kölcsönhatásokkal fejtik ki jogi hatásukat.”264 Mindezek alapján megállapíthatjuk, hogy a jogágak – elismerve azt, hogy fontosak a jogrendszer tagozódása, a jogtudomány és a jogi oktatás szempontjából – önmagukban nem tekinthetők egyfajta abszolút értéknek. A jogág fogalmának, valamint annak, hogy a jogi normák bizonyos egymással összefüggő csoportját egy jogágba tartozóknak tekintünk, álláspontunk szerint elsődlegesen funkcionális szerepe van. A jogág fogalma ily módon segítséget nyújt a jogrendszerben történő eligazodáshoz, és elengedhetetlen szerepet tölt be a jogtudomány művelésében, valamint a jogi oktatásban

2.3. Magánjog és közjog? – Munkajog és a közszolgálati jog? A legtöbb jogrendben a közjog és a magánjog klasszikus szétválasztása mind a mai napig érezteti hatását.265 A közszolgálati jog és a munkajog elhatárolásával kapcsolatosan 260

JAKAB András: A magyar jogrendszer szerkezete. Pécs, Dialóg Campus, 2007. 220. (2007a) Jakab megjegyzi, hogy elsőként az említett két kritériumról SZ. F. Kecsekjan írt (l. SZ. F. KECSEKJAN: K voprosszu o razlicsii csasztnogo i publicsnogo prava. Harkov, 1927. 25.), amelyet azután valamennyi szocialista magyar állam- és jogelméleti tankönyv átvett [idézi JAKAB András: A szocializmus jogdogmatikai hagyatékának néhány eleméről. Iustum Aequum Salutare III. 2007/1. 208. 95 lbj. (2007b)]. L. még SZÁSZY István: Nemzetközi munkajog. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1969. 16-18. és 21-22. 261 Pl. JAKAB i. m. (2007a) 27. 207-219. 262 JAKAB i. m. (2007a) 27. 222-224. L. a vitához Jakab András: A jogrendszer horizontális tagozódása, 11 Jura 2005/2. 14-15. 91-100.; Ádám Antal: Észrevételek Jakab András: „A jogrendszer horizontális tagozódása” c. tanulmányához, 11 Jura 2005/2. 14-15. 191-193.; Jakab András: Válasz Ádám Antal észrevételeire, 11 Jura 2005/2. 14-15., 194-197. 263 JAKAB i. m. (2007b) 27. 212. 264 KENDERES György: A munkaszerződés hazai szabályozásának alapkérdései. Miskolc, Novotni Alapítvány, 2007. 25.; idézi: BODÓ László: A polgári jog és a munkajog összehasonlítása az alapelvek tükrében. Debreceni Jogi Műhely, 2012. http://www.debrecenijogimuhely.hu (Letöltve: 2013. augusztus 15.). 265 KISS György: Munkajog. Budapest, Osiris, 2005. 23. A felosztást a jogi hagyomány szerint Ulpianus vezette be a ius publicum és a ius privatum elkülönítésével. Említi: SZABÓ i. m. (2012) 11. 37. L. „Publicum ius est quod ad

96


gyakori érv, miszerint az előbbi a közjogon, az utóbbi a magánjogon belül helyezkedik el – mondván a közszolgálati jogban az állami (állami szervek), illetve az önkormányzat (önkormányzati szervek) érdekei és funkciói jelennek meg.266 Jakab András megállapítja ugyanakkor, hogy a „kettéosztás sosem volt teljes és következetes”, és tételesen kimutatja, hogy a közjog és magánjog elhatárolására bevezetett klasszikus jogelméleti megközelítések mindegyike (lásd: érdekelmélet; alárendelési elmélet; alanyelmélet; ügygondnok-elmélet; rendelkezési elmélet; kombinációs elméletek) elfogadhatatlan.267 Jakab András ezen túl pozitívjogi, jogdogmatikai és jogalkalmazási szempontból is cáfolja a közjog és magánjog distinkt elválasztásának lehetőségét, illetve szükségességét. Általunk is elfogadható következtetésként kijelenti, hogy „az elválasztás pozitív jogilag irreleváns, dogmatikailag homályos és politikai indokait tekintve meghaladott.” Megállapítja továbbá, hogy a felosztás „egyszerűen egy hagyományos felosztás, következetlenségekkel és esetlegességekkel.”268 Jakab András fentebb hivatkozott elemzésének döntő jelentősége van azon jogágak vonatkozásában, amelyek eleve egyaránt hordoznak közjogi és magánjogi jegyeket. A munkajog is ilyen jogág269, éppen ezért keresztülfekvő jogágnak270, vagy vegyes szakjognak271 nevezi hagyományosan a szakirodalom. Egyetértünk Kenderes György álláspontjával, amely szerint a munkajog nem tisztán magánjog, hanem közjogi elemekkel nagymértékben átszőtt sajátos jogág.272 Amint Kiss György fogalmaz, „a munkajog fokozatosan elvált a klasszikus magánjogtól, anélkül azonban, hogy ennek elveit és értékeit tejes egészében száműzte volna.”273 Zaccaria Márton Leó is kijelenti a munkajog dogmatikai sajátosságait vizsgáló írásában, hogy a ma uralkodó irodalmi álláspontok szerint a munkajog nem tisztán magánjog, hanem „csak a polgári jog »rokona«, egyedi, sajátos, önálló jogág, amely erősen kötelmi jogias sajátosságokkal bír.”274 Hasonló megállapításokat közöl a szakirodalom a közszolgálati jogról is. Mélypataki Gábor például találóan megállapítja, hogy a „közszolgálati jog közjog és magánjog határán kötéltáncosként egyensúlyoz a kötélen.”275 Horváth István statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem” D 1.1.1.2. 266 Pl. GYÖRGY István: Közszolgálati jog. Budapest, HVG-Orac, 2007. 45. 267 A közjog és a magánjog szétválasztásának elméleteire l. még MOÓR Gyula: A jogrendszer tagozódásának problémája. Budapest, Magyar Tudományos Akadémia, 1937. 268 JAKAB i. m. (2007a) 27. 207-219. 269 Vö. SZLADITS Károly: A magyar magánjog vázlata: második rész. Budapest, Grill Károly Könyvkiadó vállalat 1933. 234-254. (A munka jogviszonyai c. fejezet). 270 Sárközy Tamás vezette be a hazai jogtudományba a keresztülfekvő jogág kategóriáját. SÁRKÖZY Tamás: A vállalati jog, mint jogágazat problémájához. Jogtudományi Közlöny 1979/12, 795-805. Jakab András megállapítása szerint a fogalom egyébként szovjet eredetű. JAKAB i. m. (2007a) 27. 222. 271 PRUGBERGER i. m. (2006) 9. 44. 272 KENDERES György: A munkajogi és polgári jogi szabályozás viszonyának egyes alapkérdései. Jogtudományi Közlöny, 2001/2, 113-120. Megjegyezzük, hogy az Mt. magánjoghoz tartó markáns közeledése, egyúttal nem csökkentette a közjogi elemek magánmunkajogon belüli arányát. 273 KISS i. m. (2005) 32. 15. 274 ZACCARIA Márton Leó: Egy „keresztülfekvő” jogág jellemzői – értekezés a magyar munkajog dogmatikai sajátosságairól. Glossa Iuridica – II. évfolyam 1. szám 118-122., www.glossaiuridica.hu (Letöltve: 2013. szeptember 1.). 275 MÉLYPATAKI Gábor: Változó közszolgálati dogmatika az új közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, CompLex, 2012/4, 62.

97


is elismeri, hogy a közszolgálati jogban a közjog és a magánjog együtt van jelen, amikor kijelenti, hogy a közszférában az állami impérium gyakorlása a munkajog keretei között történik.276 Álláspontunk szerint a közszolgálati jog önálló jogági mivoltának problematikája annak is függvénye, hogy a munkajogot magát miként szemléljük: önálló jogágnak tekintjük azt, vagy a polgári jog részeként. Amennyiben a fentiek szerint elfogadjuk a munkajog önálló – vegyes szakjogi, keresztülfekvő stb. – jogági jellegét277, akkor a közszolgálati jog területe is beleérthető – és álláspontunk szerint feltétlenül bele is értendő – ebbe a jogágba, főként éppen a vegyes – magánjogi és közjogi – jelleg (és a nagyon hasonló szabályozási tárgy) miatt (l. alább). Amennyiben a munkajogot teljesen a polgári jog részeként tekintenénk, természetesen relevánsabb lehetne a közszolgálati jog önálló jogágiságának a felvetése. Bár az vitathatatlan, hogy a munkajog a tágabb értelemben vett magánjogban gyökerezik278, tisztán a polgári jog részének sem a jogalkotás, sem a jogelmélet szerint nem tekinthető. Ezt bizonyítja jogalkotási szinten az is, hogy az új Ptk. (a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény) – hosszas viták után – végül semmilyen formában nem tartalmazza a munkaszerződést, illetve nem utal a munkajogra, sőt az új Mt. is csupán a Ptk. (a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény) tételesen meghatározott szabályait rendeli alkalmazni (azaz nem teszi generálisan mögöttes jogszabállyá a Ptk.-t).279 Ha tehát alapvetően a magánjog-közjog tagolódás jegyében törekednénk elválasztani a közszolgálati jogot a munkajogtól, minden bizonnyal tévúton járnánk, két okból is. Egyrészt maga a magánjog-közjog kettébontás sem következetes, stabil és kategorikus (és soha nem is volt az). Másrészt – ha el is fogadjuk a magánjog és a közjog valamiféle szétbonthatóságát – mind a munkajog, mind a közszolgálati jog vegyesen tartalmaz magánjogi és közjogi elemeket. A munkajogban – amely a tágabban vett civilisztika része – a magánjogi280, a közszolgálati jogban a közjogi vonal a meghatározóbb, de ez közel sem jelent kizárólagosságot és homogenitást. A tágabb értelemben vett munkajog – mint csakugyan vegyes szakjog – logikusan ölelheti fel a magánmunkajogot és közszolgálati jogot is (hiszen mindkettő vegyesen tartalmaz közjogi és magánjogi elemeket is). 276

HORVÁTH István: Rendszerváltozás és változó körülmények. Magyar Közigazgatás 1990/8, 703-709. A vonatkozó szakirodalmat elemezve Zaccaria Márton Leó is erre a következtetésre jut. ZACCARIA i. m. 41. 122. L. még: „a munkajog önálló jogág ugyan (a szabályozás tárgya és szabályozás módszere erre predesztinálja), de nem lehet a polgári jogtól teljesen elszakítottként sem kezelni.” BODÓ i. m. 31. 1. 278 Vö. KISS György: Koncepcióváltás a magyar munkajogban? Megjegyzések a 2012. évi I. törvényhez. In: Az új Mt. dilemmái c. konferencia utókiadványa, KRE ÁJK, Budapest, 2013. 279 Vö. KUN Attila: A munkajogi és polgári jogi reform „útkereszteződései” – az Mt. és a Ptk. „se vele, se nélküle” viszonyáról. In: GRAD-GYENGE Anikó (szerk.): Szociális elemek az új Ptk.-ban. Budapest, KRE ÁJK, 2013. 189207.; KISS György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre. In: A munkajog és a polgári jog kodifikációs és funkcionális összefüggései. Miskolc, Novotni Alapítvány a Magánjog Fejlesztéséért, 2001. 205. 280 Vö. KISS i. m. (2013) 45. Kiss e tanulmányában megállapítja, hogy a munkajog alapvetően a magánjogi rend része. Más írásában Kiss is nyomatékosabban utal arra, hogy mivel a munkajogot sajátos gondolkodásmód jellemzi, nem nevezhető egyértelműen magánjogi jogágnak, esetleg a kötelmi jog részének. KISS György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre, Polgári Jogi Kodifikáció, 2000/1. 277

98


A munka világában a közjog és a magánjog klasszikus – és általunk a fentiekben már vita tárgyává tett – szétválasztása akként jelentkezik, hogy – némileg leegyszerűsítően fogalmazva – két nagy jogviszony-csoport különíthető el: a gazdasági szférában (versenyszférában) a munkaviszony(ok), a közszférában pedig közszolgálati jogviszony(ok) keretében történik a munkavégzés. A kétfajta jogviszony-csoport között számos hasonlóságot találunk, de számottevőek a különbségek is. Egyes források ma már evidenciaként kezelik, hogy a kétfajta jogviszonyt más-más jogág szabályozza: a gazdasági szférában történő munkavégzésről a munkajog rendelkezik, a közszférában dolgozók jogállására pedig a közszolgálati jog az irányadó.281 Kiss György megkülönbözteti továbbá a munkajog tágabb és szűkebb értelmű felfogását. Tágabb értelemben a munkajog gyűjtőfogalom, amely magában foglalja a munka magánjogát és a közszolgálatot mint a munka közjogát. Ha azonban a munkajogot szűkebb értelemben fogjuk fel, és a munkajoggal egyedül a magánmunkajogot azonosítjuk, ebben az esetben a közszolgálati jog nem része e jogágnak.282 A két terület önálló jogágiságának kérdése ugyanakkor korántsem ennyire magától értetődő. Kiss György megállapítja, hogy mivel a munkajogviszony, illetve a közszolgálati jogviszony pontos fogalmi meghatározása (és elhatárolása) számos jogrendben hiányzik, megfigyelhető, hogy e jogviszonyok tartalmi elemeihez az alanyi pozíciók főbb jellegzetességeinek a leírásával közelítenek. A munkajogviszony munkáltatói oldalán egy meghatározott jogi formában működő „magánfél” található. A közszolgálati jog munkáltatói minőségében pedig az állam, illetve az állami autoritást vagy valamely helyi közjogi szervezetet – akár áttételesen – megjelenítő valamely szerv áll. Utóbbi szempont mentén lehet eljutni a közszolgálati jog munkajogtól leválasztott, tisztán közjogi megítéléséhez (bár még a közszolgálati jog közjogi felfogásai is elismerik a munkajog és közszolgálati jog kapcsolódásait).283 A közszolgálati jog önállósága kapcsán az alanyokhoz szorosan kapcsolódó fenntartói pozíció is gyakorta az elhatároló ismérvek között kap helyet. Eszerint a közszolgálati alkalmazottak olyan szerveknél dolgoznak, amelyeket részben vagy egészben a köz tart fenn.284 E megállapítás önmagában helyénvaló ugyan, ám hozzá kell tenni, hogy az a magánmunkajog hatálya alá tartozó egyes munkaviszonyok esetében is igaz. Erre példa a köztulajdonban álló munkáltatók által létesített munkaviszony285, melyre az Mt. ugyan megállapít az általánostól eltérő rendelkezéseket, ez azonban önmagában még nem szakítja ki e jogviszonyokat a munkajog corpusából. A hatályos szabályozás e területen elsődlegesen a közpénzek felhasználásából eredő munkajogi korlátozásokat alkalmaz, anélkül azonban, hogy a közszolgálati jogállással kapcsolatos egyes előnyöket vagy privilégiumokat is kiterjesztené e munkavállalókra.286 281

Közigazgatási Alapvizsga Tankönyv. Budapest, Nemzeti Közigazgatási Intézet, 2012. 68-69. KISS i. m. (2005) 32. 23. 283 Pl. GYÖRGY i. m. 33. 284 Uo. 15. 285 Mt. 204-207. §. 286 Vö. GYÖRGY i. m. 33. 18. 282

99


Álláspontunk szerint a két terület eltérő alanyi pozícióiból eredő szabályozási divergenciák ugyan jelentősek, de még nem feltétlen indokolják az önálló jogági minőséget. A közszféra munkáltatói – minden egyéb funkciójuk mellett – végső soron ellátják a klaszszikus munkáltatói funkciókat. Kiss is leszögezi, hogy a közszolgálatban az utóbbi évtizedek jogfejlődése egyre inkább lazít a közjogi kötelékeken és közelít a magánmunkajog felé. Egyébként Kiss is a közjog-magánjog szétválasztásra vezeti vissza, hogy az önállótlan (függő) munkavégzés vagy a magánjog, vagy a közjog elvei szerint szabályozható. Megjegyzi viszont, hogy a két terület közötti határok azonban számos esetben összemosódnak.287 Mélypataki megállapítja, hogy ha közjognak is tekintjük a közszolgálati jogot, akkor azt a munkajog közjogának részeként kell felfogni288, „semmiképpen sem önállóan egymagában.”289

2.4. Munkajog és közszolgálati jog a jogági tagozódás két klasszikus kritériuma tükrében: elkülönült szabályozási tárgy és módszer Ha a jogági tagozódás klasszikus kritériumait tekintjük irányadónak (eltérő szabályozási tárgy és sajátos módszer), a következők állapíthatóak meg. 2.4.1. A szabályozás tárgya A közszolgálati jogviszony tárgya – a szabályozott társadalmi viszonyok jellege – igen hasonlatos a magán-munkajogviszony tárgyához: mindkettő egyfajta „függő” munkavégzést szabályoz. A közszolgálati jogviszony és a magán-munkajogviszony megkülönböztetésének dogmatikai alapja tehát annyiban vitatható, hogy mindkét jogviszony a „függő”, önállótlan munka kifejeződése.290 Ha ugyanis a munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyok elhatárolási ismérvének a más részére végzett önállótlan munkát tekintjük, indifferens a magánmunkajog és a közszolgálati jog közötti különbségtétel.291 A munkajog tárgykörébe így tágabb értelemben besorolható az összes jogviszony, melynek keretében más részére önállótlan munkavégzés történik, függetlenül a munkaadó jogállásától. Ennek megfelelően a munkajog tágabb értelemben magában foglalja a közszolgálati jogot is.292 Gyulavári szerint a közszférában történő foglalkoztatás „lényegét tekintve munkaviszony.”293 Gajduschek is leszögezi a közszolgálati jogviszonyokról, hogy „egyfajta munkaviszonyról van szó tehát”.294 A szűkebb értelemben vett munkajog (versenyszféra munkajoga) és a közszolgálati jog különválása inkább ezen átfogóbb jogágon belül (munkajog) értelmezhető (Gyulavári ezt a munkajogi szabályozás kettéválásának nevezi295). 287

KISS i. m. (2005) 32. 23-30. Vö. PRUGBERGER i. m. (2006) 9. 43-47. 289 MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. 290 KISS i. m. (2005) 32. 21.; vö. KISS i. m. (2001) 46. 198. 291 KISS i. m. (2005) 32. 22-23. 292 HAJDÚ József – KUN Attila: Munkajog I. Budapest, Patrocinium, 2012. I. fejezet 1.1. 293 GYULAVÁRI Tamás (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2012. 45. 294 GAJDUSCHEK György: A közhivatal viseléséhez való jog. In: RIXER Ádám (szerk.): Állam és közösség. Budapest, KRE ÁJK Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely, 2012. 264. 295 GYULAVÁRI i. m. 60. 45. 288

100


Mélypataki Gábor megállapításai szerint a „munkajog és a közszolgálati jog olyan, mint a tojás sárgája és fehérje, összetartoznak”, egyben alkotnak egy speciális egységet.296 Ha tehát a jogágat „azonos társadalmi viszonyokat szabályozó normák összességeként”297 határozzuk meg, nem tűnik indokoltnak a közszolgálati jog jogági elkülönítése, hiszen a szabályozott magatartás azonos, illetőleg jelentősen hasonló jellegű. A munkajogi szakirodalom szerint hibásnak tekinthető a nagyon hasonló életviszonyokat szabályozó jogterületek mesterséges szétválasztása.298 A közszolgálati jogviszonyban a szolgálatadó a jogszabályok rendelkezése folytán hatalmi helyzetben van az alkalmazottal szemben.299 Ez az alá-fölérendeltség, a felek akaratautonómiájának lényeges korlátozásával párosulva éles eltérést mutat a magánmunkajogra jellemző mellérendeltséggel és akaratautonómiával. Nem szabad azonban elfeledkeznünk arról, hogy a munkáltató és a munkavállaló között – a jogi értelemben vett mellérendeltség ellenére is – alá-fölérendeltség áll fenn, mely hasonló szubordinációhoz vezet, mint a közszolgálatban. Az alá-fölérendeltség tehát ugyanúgy közös ismérve mindkét munkaviszonynak – amint arra fentebb már utaltunk –, mindkét jogviszony a „függő” munka kifejeződését jelenti. A közszolgálat alkalmazottai esetében az alávetettség – a munkaviszonyhoz hasonlóan – nem jelent egyúttal kiszolgáltatottságot, mivel a közszolgálatot szabályozó törvények többnyire kógens szabályai által éppúgy hasonló védelemben részesülnek, mint a magánmunkaviszony esetén a szerződéses és a jogszabályi rendelkezések elegye által. Hozzátehetjük, a közszolgálati jog számos esetben eleve magasabb szintű védelmet biztosít a magánmunkajogi szabályozáshoz képest részben a komparatív előnyök300 logikája mentén, részben pedig az állami gondoskodás elvévnek301 érvényesítésével. 2.4.2. A szabályozás módszere A szabályozás módszere már kevéssé homogén a két területen. A közszolgálati jogviszony szabályozásának eltérő módszerei főként a köz szolgálatából fakadnak. A köz szolgálatának Supiot két lehetséges megközelítését vázolja fel. Az ún. organikus (vagy státusz-alapú) megközelítés szerint a közszolgálat az, ami közvetlenül – vagy legalább közvetve – állami eredetre vezethető vissza, tehát a közjog szabályai szerint működik. Az ún. funkcionális megközelítés szerint közszolgálatról akkor beszélhetünk, ha egy adott társadalom számára valamely, a köz érdekét szolgáló funkció ellátása kima296 MÉLYPATAKI i. m. 42. 61-65. Ehhez teszi hozzá nagyon találóan Prugberger Tamás jelen tanulmányhoz fűzött lektori véleményében, hogy a tojás héja maga a polgári jog (l. PRUGBERGER Tamás: Lektori vélemény Kun Attila-Petrovics Zoltán: A közszolgálati jog önálló fejlődésének kérdéseiről c. tanulmányról. Kézirat, 2013. 3.). 297 Vö. SZILÁGYI i. m. 365. 298 ZACCARIA i. m. 41. 120.; MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. 299 GYÖRGY i. m. 33. 46. 300 HORVÁTH István: „Diagnózis és terápia” Javaslat a közszolgálat munkajogi szabályozásának reformjára – figyelemmel az EU-tagállamok jogalkotására és a hazai helyzetükre. Doktori értekezés, Budapest, 2006. 21. http:// doktori-iskola.ajk.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/Horvath_Istvan_doktori_ertekezes.pdf (Letöltve: 2013. november 16.). 301

Uo. 196.

101


gaslóan fontos. E tevékenységet viszont elláthatja közjogi szervezet, vagy magánfél is.302 E két megközelítés közül Morris a köz- és versenyszféra közötti éles, státuszorientált distinkciót feloldó, árnyaló funkcionális megközelítés relevanciája mellett érvel, amiből az következik, hogy a két szféra szabályozási módszereinek eltéréseit egyre kevésbé tekinti karakterisztikusnak.303 A hagyományosabb organikus megközelítés értelmében a közszolgálatból mindenekelőtt az következik, hogy a – magánmunkajoggal szemben – a közszolgálatban a felek autonómiája korlátozottabb. A közszolgálati munkáltatói hatalom autonómiája több ponton korlátozott. Ez következik az állam – mint „kvalifikált” munkáltató – szabályozási („alkotmányos”) szerepéből, a közpénzek használatából, illetve a demokratikus elszámoltathatóság igényéből. Ezekből adódik, hogy a közszolgálatban számos munkáltatói funkció eleve korlátozottabb. Például a közhatalmi feladatokat nem lehet korlátlanul delegálni a szervezetben, a közpénzekre kevéssé lehet alapítani profit-érdekeltségi alapú, illetve mérlegelési jogkörben nyújtott juttatásokat, a szolgálatvállalók visszaéléseinek fegyelmi kivizsgálása „közügy” (és nem csupán a munkáltató és a munkavállaló magánügye) stb. A versenyszféra munkajoga a fenti pontokon jellemzően jóval nagyobb munkáltatói autonómiát garantál. A szolgálatvállaló oldaláról is kijelenthető, hogy korlátozottabb az autonómia, azaz a közszolgálatban az egyén önrendelkezési lehetősége egyes területeken nem, más területeken pedig csak korlátozottan érvényesülhet.304 Például a közszolgálati jogviszony keletkezése körében a kinevezés „relatíve egyoldalú jognyilatkozat”, és a szolgálatvállaló döntése a kinevezés elfogadására, illetve megtagadására korlátozódik.305 Mélypataki Kiss fenti állításából a „relatíve” szót húzza alá (hiszen a kinevezés csak annak elfogadás esetén válik teljessé).306 Ennek kapcsán indokolt felidézni Magyary Zoltánt, aki rámutat arra, hogy „mielőtt a közigazgatási jog kifejlődött volna, az önként vállalt hivatásos közszolgálatot jogilag egyszerű magánjogi szerződésnek fogták fel, és a szerződési elmélet talaján állva e jogviszonyt éppen ezért vegyes jellegűnek tartották”.307 Magyary szerint ez a felfogás nem volt tartható, mivel a közszolgálati jogviszony nem szerződésen alapul: az állam egyoldalú aktusával jön létre, melynek azonban feltétele az egyén önkéntes alávetése308, azt azonban Magyary is 302

Supiot distinkcióját idézi: MORRIS, Gillian S.: Employment in Public Services: The Case for Special Treatment, Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 20, No. 2, 2000. 167-183. 303 MORRIS i. m. 69. 173. 304 Mindennek szemléletes mutatója, hogy már a munkához való jog, illetve a közhivatal viseléséhez való jog – mint alapjogok – is különböznek hatókörükben. A közhivatal viseléséhez való jog eleve meglehetősen korlátozott. L. ehhez: Az Alaptörvény és XII. cikk 1. bekezdését és a XXIII. cikk 8. bekezdését. Vö. GAJDUSCHEK i. m. (2012) 61. 263-280. 305 Bővebben: KISS i. m. (2005) 32. 23-30. 306 MÉLYPATAKI i. m. 42. 62. 307 MAGYARY i. m. 3. 388. 308 Uo.

102


elismeri, hogy a hivatásos közszolgálatba senki nem juthat akarata ellenére.309 Ha a hatályos jogállapotot tekintjük, nem kerülheti el a figyelmünket az a tény, hogy a közszolgálati jogviszony a kinevezéssel és annak elfogadásával keletkezik. Noha a közszolga nincs abban a helyzetben, hogy a kinevezési okirat egyes tartalmi elemeit alku tárgyává tegye, a jogviszony alapja ezért valóban az állam (önkormányzat) egyoldalú aktusa, amelyet a közszolgálat alárendelt alanya vagy elfogad, vagy elutasít, nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni azt a lényeges körülményt, hogy a kinevezés és annak elfogadása is konszenzusra épül, azaz a közszolgálati jogviszony is a felek kölcsönös és egybehangzó akaratnyilatkozatával létesül.310 A közszolga konszenzusa nélkül, annak akarata ellenére nem létesülhet jogviszony. Noha kétségtelen, hogy a kinevezés tartalma jóval kötöttebb, mint a munkaszerződésé, a kinevezésről és annak elfogadásáról csupán fikció alapján lehetne azt állítani, hogy az tartalmát tekintve nem kontraktus. Amint arra Prugberger Tamás is rámutat, a kinevezésnek is genus proximuma a szerződési jelleg, a felek kölcsönös akaratnyilvánítása.311 A szabályozás módszere tekintetében az elhatárolás szempontjai között gyakorta jelenik meg az az érv, miszerint a közszolgálati jogba tartozó normák kógens jellegűek, ezzel szemben a munkajog szabályai diszpozitívak.312 Ez az elhatárolás azonban meglehetősen elnagyolt. A magánmunkajog rendszerében ugyan kétségtelenül markánsan jelen van a felek akaratautonómiáját tiszteletben tartó diszpozitív szabályozás, mely egyfelől a felek megállapodásának, valamint a kollektív megállapodásoknak meghatározó szerepet szán,313 ugyanakkor nem szabad elfeledkeznünk arról sem, hogy az Mt. maga is jelentős számban tartalmaz eltérést nem engedő normákat – vagyis nemcsak a közszolgálati jogra jellemző a kógens szabályozás. Az Mt. Első, Negyedik, valamint Ötödik Része ugyanis kógens, továbbá az ilyen rendelkezéseket az Mt. Második Része tekintetében az Eltérő megállapodás alcím alatt rendszerint az egyes fejezetek zárásában találhatjuk, és ezen túlmenően is jelentős számú kógens rendelkezést szabályoz az Mt.314 A másik oldalon ugyanakkor a közszolgálatban sem kizárólagos a kógencia, hiszen a felek megállapodása bizonyos eseteknek szintén szerepet kaphat315, a közalkalmazotti jogviszony tekintetében pedig – az Mt. mögöttes jogszabályi helyzete folytán [a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 2. § (3) bek.] – jelentős szerepe lehet. A magánmunkajogot tehát éppen úgy áthatják a kógens elemek, ahogy a közszolgálati jo309

Uo. 131. Vö. GYÖRGY i. m. 33. 28. 311 Vö. PRUGBERGER Tamás: Munkajog a polgári jogban a globalizálódó gazdasági viszonyok között. Bíbor, hely és évszám nélkül, 19. 312 GYÖRGY i. m. 33. 47.; GYÖRGY – HAZAFI i. m. 1. 26. 313 L. erről BERKE Gyula: Kógencia és diszpoizitivitás. HR & Munkajog, 4. évfolyam, 10. szám, 2013. október, 42-46. 314 L. Mt. 35. §, 50. § (1)-(2) bekezdés, 57. § (1) bekezdés, 62. § (1) bekezdés, 8. § (1) bekezdés, 135. § (1) bekezdés, 165. § (1) bekezdés, 213. §, 222. § (1) bekezdés, 227. § (1) bekezdés. Kógens továbbá az Mt. 276-278. §-a, 279. § (1)-(3) és (5) bekezdése, 280. § (2) bekezdése, 281-282. §-a. Az Mt. 267. § (5) bekezdése rögzíti azokat a rendelkezéseket, amelyektől üzemi megállapodás nem térhet el. Nem lehetséges az eltérés kollektív szerződésben az Mt. XIX. és XX. fejezetétől sem. 315 Kttv. 50. § (3) bekezdés, 51. § (4)-(5) bekezdés, 62. §, 110. § (2) bekezdés, 133. § (7) bekezdés, 153. § (8) bekezdés, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény 60. § (3) bekezdés, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 84/A. § (4) bekezdés. 310

103


got is. Hangsúlybeli eltérések ugyan léteznek, de azt korántsem lehet állítani, hogy a munkajog módszere tisztán diszpozitív.316 A kógens-diszpozitív szabályozási módszerre tehát meglehetősen labilis elhatárolási kritériumként tekinthetünk. Álláspontunk szerint – Morrisra reflektálva – a fentiekből következő kisebb-nagyobb szabályozás-módszertani divergencia nem elégséges indoka a különálló jogági minőségnek. A jogági tagozódás klasszikus kritériumait vizsgálva tehát nem tűnik indokoltnak a közszolgálati jog munkajogtól elkülönülő jogági minőségének kimondása. Sokkal inkább egyet lehet érteni az alábbi megállapításokkal: a közszolgálati jog jogterületei a munkajog részének tekintendők317, illetve a közszolgálati jog „a munkajog részét képező speciális jogterület.”318 Történeti aspektusban elmondható, hogy 1992-ig a munkavégzéssel kapcsolatos valamennyi jogviszonyt munkaviszonynak tekintettek és arra a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény rendelkezéseit kellett alkalmazni. Éppen ezért egyes szerzők szerint a szocialista munkajog hagyománya az, hogy a közszolgálati jog máig betagozódik a munkajogba.319 Álláspontunk szerint a helyzet éppen fordított: a szocializmusban minden foglalkoztatási jogviszony szabályozása közjogiasodott, így a munkajog nem tudott a szerves, magánjogi alapú – de némi közjogi aspektust is tartalmazó – komplex fejlődési pályára állni.320 1992 júliusától különvált a közszféra és a magánszféra munkajogi szabályozása és egy úgynevezett trichotom strukturális szabályozás lépett hatályba. A versenyszféra (gazdasági szféra) munkajogi szabályait az 1992. évi Mt. rögzítette, míg a köztisztviselőkre a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.)321, a közalkalmazottakra pedig a Kjt. rendelkezéseit kellett alkalmazni. Pár évvel a jogszabályok hatályba lépése után felmerült az egységes közszolgálati szabályozás megteremtésének szükségessége. 1998-ban és 2002-ben is kormányhatározat született az egységesebb közszolgálati rendszer kialakítására, e tárgykörben kormánymegbízott kinevezésére is sor került, jogszabály azonban e tárgykörben nem született. Az egységesítési törekvések316

Kiss György: A munka világ szabályozásának egy lehetséges változata. Magyar Közigazgatás, 1995/4. 263. ZACCARIA i. m. 41. 121. 318 MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. 319 Vö. GYÖRGY i. m. 33. 13-14. 320 Vincenti Gusztáv 1942-ben írja, hogy a jogirodalomban a munkajog elnevezés a munkával összefüggő jogviszonyokra vonatkozó magánjogi és közjogi (közigazgatási jogi) szabályok összességének megjelölésére egyaránt szolgál (SZLADITS Károly: Magyar magánjog. Kötelmi jog különös része. Budapest, Grill Károly Könyvkiadóvállalata, 1942, 547.). Amint arra Prugberger Tamás a Vajdasági Tudományos és Művészeti Akadémián, 2013. november 25-én, Újvidéken elhangzott székfoglaló előadásán alapuló tanulmányában utal rá, míg a szocializmus időszakában a munkajog egységesen kezelte a gazdasági munkaviszonyt és a közszolgálati viszonyt, addig a rendszerváltozási hullámmal e kettő terület ismét elkülönült. Még a szocialista időkben elindult ugyanakkor egy demokratizáló törekvés is, amelyhez a szövetkezeti tagi munkaviszony és a jugoszláv önigazgatási kollektívához tartozó munkakapcsolat szolgáltatta a példát [l. PRUGBERGER Tamás: A munkajog fejlődésének főbb csomópontjai napjainkig. Kézirat (megjelenés alatt), 5-7.]. 321 A Ktv. a tradicionális karrier-rendszert tekintette követendő mintának. 317

104


kel ellentétben 2010-ben megszületett a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.), amely kiemelte a Ktv. hatálya alól a kormánynak alárendelt közigazgatási szerveknél dolgozókat.322 A Ktjv. indokolásából jól kiolvasható a jogalkotó ambivalens hozzáállása a munkajog és a közszolgálat szabályozási viszonyához. Egyfelől az új önálló törvény puszta megszületése is a munkajog és közszolgálati jog határozottabb, formális elválasztási igényét jelezte. Másfelől az új törvény általános indokolása utalt a következőkre: „Nincs alkotmányos, célszerűségi vagy etikai alapja annak, hogy a köztisztviselők a többi foglalkoztatotthoz képest – éppen az állammal szemben – kiemelt védelmet élvezzenek és de facto felmenthetetlenné váljanak az állami feladatok végrehajtása során. Sőt, a jelenlegi fokozott védelem jelentős részben okolható azért, hogy a magyar közigazgatás hatékonysága alacsony és közmegítélése rossz.”323 A közszolgálati foglalkoztatás feltételeinek rugalmasítási igénye tehát éppen a versenyszféra felé vitte a szabályozás szövetét. Újabb jelentős változás történt 2012-ben, amikor hatályba lépett a Kttv., s hatályon kívül helyezésre került a Ktv. és a Ktjv. A Kttv.-t a munkajogról leválasztani szándékozó jogalkotói akarat egyértelmű a törvény általános indokolásából is: „A Javaslat ugyanakkor szakít azzal a korábbi megoldással, amely a Munka Törvénykönyve közszolgálati jogviszonyra vonatkozó rendelkezéseit kifejezett utaló szabályok segítségével határozza meg. A közszolgálati tisztviselőkre irányadó egységes szabályozás megköveteli, hogy a köz szolgálata érdekében tevékenykedő tisztviselőkről önálló, elkülönült, egységes és a közszolgálat értékközpontúságával összhangban álló normaanyag rendelkezzen.” Ugyanakkor az indokolás következő mondatkezdése (“A Javaslat ugyanakkor figyelemmel van az új Munka Törvénykönyve rendelkezéseire…”) máris jelzi azt a tényt, amely jelen tanulmány egyik fő gondolata: a leghatározottabb jogalkotói törekvés ellenére sem lehetséges a közszolgálati jogot teljességgel leválasztani a munkajogról.324

2.5. A közszolgálati munkajog önálló jogági mivolta ellen ható további dogmatikai megfontolások A jogtudományban ismeretes az alapjogágak és a másodlagos jogágak megkülönböztetése.325 Előbbiek jobban körülhatárolhatóbbak, homogénebbek, szabályozástechnikailag tisztább kontúrokkal bírnak (például alkotmányjog, büntetőjog, polgári jog, eljárásjogok stb.). A másodlagos jogágak – amilyen maga a munkajog is – változatosabb életviszony-típusokat szabályoznak, dogmatikailag kevésbé tiszták, és ami esetünkben a legfontosabb, különböző alapjogágakból táplálkoznak. Így a munkajogban – a magánjogi alapokon állva – eleve keverednek a klasszikus civiljogi és a közjogiasabb (sőt olykor 322

HAJDÚ József – KUN Attila: Munkajog II. Budapest, Patrocinium, 2013, X. fejezet. A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény Általános Indokolása. Prugberger Tamás szerint itt azonban nem az állammal szembeni védelemről van szó, hanem arról, hogy „a köztisztviselő munkája kiemelten felelősségteljes”, illetménye pedig – a magán-munkaviszonnyal szemben – a költségvetés által behatárolt; egyéb foglalkoztatási jogviszonyt csak korlátozottan létesíthet, és a közszolgálati léte „a magánéletvitelét is behatárolja” L. PRUGBERGER i. m. (2013) 63. 4-5. 324 A közszolgálati tisztviselőkről jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény Általános Indokolása. 325 Vö. SZABÓ i. m. (2006) 16. 43. 323

105


igazgatási jellegű) elemek. Ebből adódóan dogmatikailag nem feltétlenül lenne indokolt pusztán azon az alapon leválasztani a munkajogból a közszolgálati jogot, hogy homogénebb elkülönült jogágakat kapjunk. Egyfelől a jogrendszerben számos másodlagos jogág eleve nem homogén jellegű, másfelől az esetlegesen önálló jogágakként azonosított munkajog és közszolgálati jog továbbra sem lenne homogén jellegű (a magánjogi alapú versenyszférabeli munkajogban is mindig lesznek közjogi elemek és a közjogiasabb közszolgálatban is megjelennek magánjogi gyökerű intézmények). A munkajogtól – mint jogágtól – eleve nem idegen a változatos viszony-típusok szabályozása (l. individuális, kollektív és igazgatási munkajog; magánjogi és közjogi elemeke keveredése stb.), illetve a rendszertani nyitottság (a munkajog az egyik olyan jogág, amely a legtöbb egyéb jogággal érintkezik326). A jogágak általában külön jogalkalmazási eljárás során realizálódnak.327 A közszolgálat munkajogának és a versenyszféra munkajogának bírói gyakorlata ugyanakkor nem különül el élesen, sőt inkább egybefonódik. A két terület jogalkalmazása kölcsönösen hivatkozza azokat a bírói döntéseket, amelyek ugyan a másik terület vonatkozásában születtek, de esetleg iránymutatásként szolgálhatnak egy adott jogvitában. Voltaképpen a két terület bírói gyakorlatának egymást szervesen kiegészítő, hézagpótló funkciója is van. Figyelemmel természetesen a részletekben rejlő jelentős különbségekre, egyes alapvető jogvita típusok igen hasonlók (például jogviszony jogellenes megszüntetése, kártérítési ügyek, munkabér-igények stb.), így az egyes esti döntésekből kivilágló bírói gyakorlati álláspontok elvi jelentőséggel bírhatnak mindkét területen.328 A jogrendszer egyes jogágai sajátos belső struktúrával, közös alapfogalmakkal rendelkeznek.329 A munkajog és a közszolgálati jog viszonyát éppen az a belső struktúra jellemzi, hogy a kettő folyamatos interakcióban van, és a közszolgálati jog voltaképpen szinte mindig a munkajoghoz viszonyítva határozza meg magát. A közszolgálati jog egésze, illetve egyes jogintézményei – időben változó intenzitással – hol közelednek, hol távolodnak a magánmunkajog relációjában,330 de a referenciát, a viszonyítási pontot („gravitációs központot”) szinte mindig a munkajog intézményei jelentik. Emellett az alapfogalmak és egyes alapelvek331 is közösek a két területen. E szempontokat értékelve sem tűnik tehát indokoltnak a közszolgálati jog önálló jogági mivoltának kimondása. Ugyan a Kttv. formálisan függetleníti magát az Mt.-től (és a munkajogtól), a kapcsolódási pontok továbbra is léteznek (például egyrészt a Kttv. számos szabályt „átemel/beépít” az Mt.-ből, másrészt számos jogintézmény közös alapfogalmakkal és hasonló dogmatikával operál). Ez nem 326

Vö. MOLNÁR Ildikó: Mérlegen az új Mt. első hat hónapja, Portéinterjú Dr. Berke Gyulával, HR & Munkajog, 2013. február, 4. évf. 2. sz., 32-36. 327 Vö. VISEGRÁDY i. m. 14. 89-90. 328 Elegendő, ha csupán azt említjük példaként, hogy a korábbi Legfelsőbb Bíróság kiemelkedő fontosságú Munkaügyi Kollégiumi Állásfoglalásait (MK-k) a bíróságok – figyelemmel a magától értetődő specialitásokra – mind a munkajogi, mind a közszolgálati jogvitákban irányadónak tekintették. 329 Vö. SZILÁGYI i. m. (2006) 12. 366. 330 Vö. PRUGBERGER Tamás: Munkajogi normatív értékek és a neoliberális globalizálódó gazdaság, Miskolc, Bíbor, 2008, 306. 331 L. pl. Mt. 6-12. § és 14-30. §, Kttv. 9-25. §.

106


jelenti egyúttal azt, hogy a közszolgálati jog kebelén belül akár a jogviszony tartalmát, akár annak létesítését, megszüntetését érintően nem alakulnak ki a magánmunkajoghoz képest eltérő, sajátos funkciót betöltő vagy éppen a magánszféra munkajogának egyes funkcióit eltérő hangsúlyokkal megvalósító jogintézmények. Így például az összeférhetetlenség vagy a fegyelmi felelősség ugyan kifejezetten a közszolgálati jogra jellemző, e jogintézmények megfelelőit azonban a magánmunkajog területén is megtalálhatjuk. Ezek egy része jogszabályokra, más részük pedig a felek, illetve a szociális partnerek megállapodására vezethető vissza.332 A közszolgálat munkajogtól történő elhatárolásával összefüggésben gyakorta találkozhatunk azzal a gondolattal, miszerint a közszolgálatban tevékenykedők – professzionális tudással rendelkezve, pályájukat élethivatásuknak tekintve – a köz érdekében látják el a feladataikat, melynek során közszolgáltatásokat biztosítanak, közfeladatokat látnak el és állami alapfunkciókat valósítanak meg, melyek a társadalom valamennyi tagja által igénybe vehető. Ezzel szemben a munkaviszonyok a versenyszféra területén találhatóak.333 E megállapítás a közszolgálati jog alkalmazási területére koncentrálva lényegre törő módon ragadja meg a közszolgálat szubsztanciáját, és helyezi szembe a magánmunkajoggal. Anélkül, hogy az előbbiek igazságát kétségbe vonnánk, szükségesnek tartunk emlékeztetni arra, hogy a közszolgáltatások nyújtóinak alanyi pozíciója korántsem ilyen egységes, hiszen egyes feladatokat ma már nem közszolgák látnak el (gondoljunk csak az Mt. hatálya alá tartozó egészségügyi, oktatási intézmények, közvállalatok által foglalkoztatott munkavállalókra). Ugyancsak érvelhetünk amellett, hogy ma már nem csupán a közszolgákra igaz a professzionális tudás birtoklása, hiszen a magánmunkajog is számos professio jogviszonyát vezérli. Ezek csupán viszonylagos ellenérvek ugyan, de álláspontunk szerint arra alkalmasak, hogy azok által kirajzolódjék az elhatárolás elvi szempontjainak relatív jellege. A közszolgálatban foglalkoztatottak aránya EU-s viszonylatban 24,4% az összes foglalkoztatotthoz viszonyítva (Magyarországon 22,6%), és ez az arány általánosságban – ahogyan erre egyes elemzések alapján már rámutattunk – csökkenő tendenciákat mutat.334 Kérdés, hogy az összes foglalkoztatotthoz viszonyított relatíve szerény – az egynegyedet el nem érő – alkalmazotti arány indokolhatja-e egy teljesen elkülönülő jogág létét. Természetesen egy jogág elkülönülésében alapvetően a dogmatikai, nem pedig a „mennyiségi” érveknek kell dönteni, de e számarány is egy mutatója annak, hogy itt inkább a munkajog egy sajátos szegmenséről van szó, mintsem egy teljesen elkülönülő jogágról.

332 Az összeférhetetlenséggel azonos funkciót tölt be a vezető állású munkavállalók esetében az Mt. 211. §-ában szabályozott tilalmi kör, a fegyelmi felelősség érvényesítésének munkaviszonybeli megfelelője pedig az Mt. 56. §-ában rögzített vétkes kötelezettségszegés esetére alkalmazott hátrányos jogkövetkezmények megállapítása. 333 GYÖRGY i. m. 33. 15.; GYÖRGY – HAZAFI i. m. 1. 23. 334 Industrial Relations in Europe 2012, European Union, 2013. 94.

107


2.6. Nemzetközi tendenciák Christoph Demmke és Timo Moilanen 2010-es kutatásában335 hasonlította összes az Európai Unió tagállamainak közszolgálati rendszereit.336 Szűkebb témánk szempontjából (önálló jogágiság) releváns főbb megállapításaik az alábbiak. A közszolgálati rezsimek utóbbi évtizedekbeli európai fejlődése a következő általános trendekben foglalható öszsze: decentralizáció, differenciálódás, flexibilizáció, kiszervezések, nagyobb nyitottság, összességében pedig de-bürokratizáció. Lényegében az összes EU-tagállam e trendeket követi, aminek az is következménye, hogy egyre nehezebb országcsoport-modelleket képezni. Ugyanakkor a poszt-bürokratikus fejlődési paradigma sem alkot egységes, egyértelmű modellt, határai képlékenyek. A legtöbb ország rendszere megőriz bizonyos bürokratikus elemeket, a nyilvánvaló poszt-bürokratikus fejlődési tendenciák ellenére. A kutatás rámutat – mint európai trendre – a közszolgálati foglalkoztatás volumenének fokozatos (és a jövőben minden bizonnyal folytatódó) csökkenésére is. A kutatás konklúziói közül vizsgálódásunk szempontjából a legfontosabb talán az, hogy a szerzőpáros kijelenti, hogy a közszolgálati jogviszonyok munkafeltételei mind közelebb kerülnek a versenyszféra jellegzetességeihez, a közszféra és a versenyszféra munkavállalóinak státusza közötti különbségek pedig elmosódóban vannak. Hasonlóan fontos megállapítás, hogy a közszolgálat és a versenyszféra munkaerőpiaca közötti hagyományos falak is leomlóban vannak. A kutatás alapvetően azt valószínűsíti, hogy a legtöbb tagállam még hosszú évekig fenntartja a közszolgálati dolgozók alapvetően közjogi jellegű státuszát. Ugyanakkor rávilágít arra is az elemzés, hogy az utóbbi évtizedek reformtrendjei alapjaiban kérdőjelezik meg ennek az éles különállásnak a létjogosultságát. 337 Az Európai Unió „Munkaügyi Kapcsolatok Európában” című 2012-es jelentése a közszféra átalakulóban lévő munkaügyi kapcsolatainak vizsgálatát helyezi középpontba.338 Az alábbiakban e jelentés témánk szempontjából releváns főbb megállapításait összegezzük. A közszféra munkaügyi kapcsolatait alapvetően két hagyományos megközelítés alapján szokás kategorizálni európai viszonylatban. Ezek az ún. „szuverén munkaadón” és a „modell munkaadón” alapuló modellek. Az első esetben a közszolgálati alkalmazottak különös előjogokkal rendelkeznek (például a foglalkoztatás fokozottabb biztonsága), ám meg kell felelniük meghatározott szolgálati kötelezettségeknek, és bizonyos korlátozások vonatkozhatnak rájuk a kollektív tárgyalást és a sztrájkjogot illetően. Ez a jellemző a „jogállami” (Rechtsstaat) hagyományt követő országokban, valamint – változatos formában – más országokban is, ideértve a szűkebb régiónk (Kelet-Közép Európa) országait is. Ezekben az országokban a közszolgálati jog hagyományosan – bár változatos mértékben 335 DEMMKE, Christoph – MOILANEN, Timo: Civil services in the EU of 27 – Reform Outcomes and the Future of the Civil service, Peter Lang, 2010. 336 Nemzetközi összehasonlító elemzések még a tárgyban pl.: Irish Presidency Survey on the Structure of the Civil and Public Services of the EU Member States and Accession States, 60th EUPAN Directors General Meeting, Dublin Castle, 13th June 2013; Administration and the Civil Service in the EU 27 Member States, 27 country profiles, MINISTÈRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, EUPAN; DERLIEN, Hans-Ulrich – PETERS, B. Guy: The State at work, Edward Elgar Publishing, 2008. 337 DEMMKE – MOILANEN i. m. 102. 243-255. Vö. HORVÁTH i. m. (2006) 67. 106-107. 338 Industrial Relations in Europe 2012. 101.

108


– elkülönül a munkajogtól (ami viszont még messze nem jelent feltétlenül önálló jogági jelleget). A másik megközelítés az Egyesült Királyság „szokásjogon” (common law) alapuló rendszerére jellemző, ahol nincs lényegi distinkció a közszférára és a versenyszférára vonatkozó munkajogi rendelkezések között: itt a kollektív alku a fő regulációs módszer, melynek során a munkáltató hagyományosan „jóindulatúbban” áll hozzá a szakszervezetekhez, mint a versenyszférában.339 Természetesen a fenti két ideál-tipikus modell nem tiszta formában érvényesül az egyes államokban, hanem változatos egyedi rendszereket kialakítva. A 20. század második felétől több olyan strukturális folyamat is hatást gyakorolt a fenti modellekre, amelyek – nagy általánosságban – tompították a közszolgálati munkajog és a versenyszférabeli munkajog különállását. A 60-as-70-es években a jóléti állam kiterjedésével a közszféra mind több területen hódított tért (például oktatás, egészségügy). Ezeken a területeken fokozatosan felszínre tört, elismerésre került és egyre nagyobb teret nyert a kollektív alku, ami a versenyszféra munkajogi gyakorlatát hozta be a közszférába is. A 80-as-90-es években a NPM – a New Public Management, mint a közigazgatási reform piacbarát felfogása340 – térhódítása igyekezett redukálni a versenyszféra és a közszféra foglalkoztatási gyakorlatai közötti különbségeket. Legutóbb pedig, az ezredforduló első évtizedének végétől, a gazdasági világválság miatti financiális kényszerek és megszorítások hatottak a közszolgálati dolgozók prerogatíváinak bizonyos fokú visszametszése irányába. Ezen tendenciák azonban közel sem eredményezték a közszféra és a versenyszféra munkajogi szabályai közötti hagyományos és strukturális különbségek teljes felszámolását341, de kétségtelenül közelebb hozták egymáshoz a „két világot”. Ezt a legtöbb összehasonlító kutatás annak ellenére szögezi le, hogy az NPM hatásainak jelentősége igencsak vitatott a szakirodalomban.342 Egyes elemzések szerint ugyanis az NPM-inspirálta reformok közel sem terjedtek el annyira, mint ahogyan azt az eszme népszerűsége okán sokáig feltételezni lehetett volna.343 A fentebb bemutatott trendeket vizsgálva az azonban nagy bizonyossággal állítható, hogy a közszféra és a versenyszféra munkajogi rezsimjei közötti konvergenciát eredményező folyamatok nem elsősorban immanens jogdogmatikai és szerves jogfejlődési alapokon alakultak ki, hanem azok főként politikai akarat általi (l. jóléti állam expanziója), ideológiai (l. NPM) és gazdasági (l. válság) meghatározottságúak. 339

Uo. 14. Az NPM-ről bővebben: GELLÉN Márton: A közigazgatási reformok az államszerep változásainak tükrében. Doktori értekezés, Széchenyi István Egyetem, Állam-és Jogtudományi Doktori Iskola, Győr, 2012. V. fejezet; BALÁZS István: A közigazgatás személyzeti rendszerei és annak változásai az Európai Unió tagországaiban. In: SZAMEL Katalin – BALÁZS István – GAJDUSCHEK György – KOI Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Budapest, CompLex, 2011. 87-88. 341 Pl. Németországban a közjogi státuszú Beamte és a magánjogi státuszú Arbeitnehmer aránya nem változott jelentősen, és a Beamte közjogi státuszának oldódása sem mutatható ki. Hasonló a helyzet a francia fonctionnaires publiques titulaires kategóriájánál is (azaz a közjogi, speciális status alapvetően stabil). Industrial Relations in Europe 2012. 101. 105. 342 Uo., illetve GIORDANO, R. – DEPALO, D. – PEREIRA, M. – EUGÈNE, B. – PAPAPETROU, E. – PEREZ, J. – REISS, L. – ROTER, M. (2011): The public sector pay gap in a selection of Euro area countries. Frankfurt: European Central Bank, Working Paper Series No 1406, December. 343 Bővebben: POLLITT, Ch.: 30 Years of Public Management Reforms: Has There Been a Pattern? A Background Paper for the World Bank Consultation Exercise, Washington: World Bank, 2011. 340

109


A fentebb jelzett két fő modellt tovább bontva, öt ország-típust lehet megkülönböztetni. Az alábbiakban ehelyütt e modellekből csak arra világítunk rá, hogy miként kezelik e rendszerek általánosságban a közszolgálati munkajognak a versenyszféra munkajogától való elkülönülését. Az elkülönülés foka jól megragadható a kollektív munkajogi intézmények szerepének vizsgálatán keresztül, hiszen az európai munkajogi hagyományban azok képezik a versenyszféra munkajogának talán leglényegesebb alappilléreit. Emlékeztetni szükséges ugyanakkor arra a tényre, hogy az ország-típusok szerinti modellképzés napjainkban egyre kevéssé áll biztos lábakon, nagyfokú egyedi eltérések jellemzőek az Európai Unió tagállamaiban, amelyek mögött ország-specifikus jogi, intézményi és egyéb hagyományok állnak. Ahogyan arra a fentebb tárgyalt Demmke-Moilanen kutatás is rámutatott, egyre nehezebb tehát koherens országcsoport-modelleket képezni. Így e felosztásból csak korlátozott mértékben lehet általános következtetéseket levonni. Továbbá az elkülönülő szabályozás nem jelent feltétlenül elkülönülő jogági jelleget. 1. Az első csoportba az északi országok tartoznak. Itt jelentős a közszolgálati életpályát követő és a normál munkajogi szerződések alapján foglalkoztatottak közti harmonizáció (amit erősít a mindkét szférában meghatározó széles körű kollektív tárgyalási gyakorlat). 2. A második csoportba tartozik Németország, Franciaország, Ausztria, Belgium és Hollandia, ahol a jogállami hagyomány és a karrier-köztisztviselők jelentős aránya a jellemző, a tárgyalási jogokra és esetenként a sztrájkjogra vonatkozó jelentős megszorításokkal. Itt tehát erősebb (de nem teljes) a munkajogtól való elkülönülés. 3. A harmadik csoportba a dél-európai országok tartoznak, melyek meghatározó jellemzője a közszolgák nagy részének speciális munkajogi státusza, valamint a korlátozott vagy teljesen kizárt kollektív tárgyalási jog. 4. A negyedik csoportba a közép- és kelet-európai országok (KKE-országok) tartoznak. Ezek többségében a közszférabeli kollektív tárgyalás gyakorlata nagyon korlátozott. Öszszességében a munkaügyi kapcsolatok intézményeinek és gyakorlatának gyenge volta jellemző ezen országokban (Szlovénia kivételével). Ebből is következik, hogy a közszolgálat munkajoga karakterisztikusan elválik a versenyszféra munkajogától, bár nem mutatható ki homogén szabályozási modell ezekben az államokban sem. 5. Ötödik csoportként az Egyesült Királyság említhető. Itt a közszolgálatban foglalkoztatottak nem élveznek különleges státuszt. Széles körben elterjedt kollektív tárgyalási gyakorlat jellemző az országban, néhány csoport kivételével nincsenek speciális korlátozások a szervezkedési és a sztrájkjog vonatkozásában.344 A kutatás vezetői összefoglalója megállapítja, hogy a közszféra kollektív tárgyalási és bérszint-megállapítási rendszereiben napjainkban két, egymással összefüggő európai trend 344

Industrial Relations in Europe 2012. 101. 118-121. Itt érdemes utalni Veszprémi Bernadett osztályozására, aki a szabályozás mélységét és tárgykörét alapul véve három csoportra osztja az országokat. Az első csoportba tartoznak azok, amelyek alkotmánya meghatározza a közszolgálat alapelveit, de az alkotmány egyéb részletes szabályokat a közszolgálatra nézve nem tartalmaz. A második csoportba azok az országok tartoznak, amelyeknél az alapelveken túlmenően fontos garanciális szabályokat is megjelennek az alkotmányban (pl. az élethossziglani foglalkoztatás, a pártatlanság). A harmadik csoportot azok az országok alkotják, amelyeknek alkotmánya a közszolgálatra vonatkozóan részletes szabályokat állapít meg [l. VESZPRÉMI Bernadett: A köztisztviselők felelősségi rendszere, PhD értekezés, Miskolc, 2011. Kézirat, http://phd.lib.uni-miskolc.hu/JaDoX_Portlets/documents/ document_6216_section_1654.pdf, 141-142. (Letöltve: 2014. január 30.)].

110


mutatható ki: 1. decentralizáció (egy központilag koordinált kereten belül vagy azon kívül); 2. az automatikus, szenioritáson alapuló fizetési és előmeneteli rendszerek helyettesítése teljesítményalapú rendszerekkel. Mindez a közszféra és a versenyszféra közötti konvergencia generális trendjeit erősíti.345 A jelentés több helyen is mintegy konklúzióként állapítja meg, hogy a közszféra és a versenyszféra munkajogi rendszereinek distinkt különállása egyre kevésbé meghatározó. 346 A közszféra és a versenyszféra munkavégzésre irányuló jogviszonyai közötti elhatárolási dilemmáira ambivalens hatást gyakorol(t) a gazdasági válság. Az itt tárgyalt „Munkaügyi Kapcsolatok Európában” című 2012-es jelentés szerint a válság egyrészt egyfajta általános visszakanyarodást eredményezett a kormányzatok és a közszférabeli munkáltatók részéről az unilateralizmushoz a szociális dialógus rovására. Ez a munkajogtól való elkülönülést erősíthetné. Ugyanakkor az unilateralizmust a legtöbb kormányzat jórészt éppen arra használja, hogy versenyszféra-jellegű humánerőforrás-gazdálkodási gyakorlatokat vezessen be, vagy erősítsen meg a közszolgálatban (például a közszolgálati munkavállalók speciális előjogainak gyengítése ott, ahol egyáltalán voltak ilyenek).347 Utóbbi tendenciák viszont éppen a közszféra és a versenyszféra munkavégzésre irányuló jogviszonyai közötti konvergenciát erősítik.348 Meggyőző szempontokat vet fel az ILO (Nemzetközi Munkaügyi Szervezet) egyik elemzője a munkajog és a közszolgálati jog viszonyáról „egy munkaerőpiac, egy munkajog” című írásában.349 Miguel A. Malo kiemeli, hogy a közszféra és a versenyszféra egyre dinamikusabb interaktív kapcsolatban áll egymással világszerte. Ebből az is következik, hogy a munkajognak ugyan tükröznie kell a két szféra eltérő sajátosságait, de ez alapvetően a munkajog keretén belül valósul meg. Malo szerint gazdasági értelemben egyre egységesebb a munkaerőpiac, a közszféra és a versenyszféra mindinkább egybefonódik (például számos szakma megtalálható mind a köz-, mind a versenyszférában; a kiszervezések trendje is az egybefonódást erősíti), ezáltal a közszféra munkajoga is egyre közelebb kerül a versenyszféra munkajogához. Az egységesülő munkaerőpiac legfőbb jellegzetessége, hogy az állásbiztonság egyre kevésbé garantálható a munkajog intézményei által, ez pedig a foglalkoztathatóság kívánalmát értékeli fel („munkajogi biztonság helyett munkaerőpiaci biztonság”).350 A túlzott professzionalizáció, illetve a foglalkoztatási szférák mester345

Industrial Relations in Europe 2012. 101. 14. Pl. Uo. 29. 347 Ehhez hasonlatos – ambivalens – jogalkotói szándék olvasható ki a Kttv. általános indokolásából: „A szabályozás sarokkövének tekintette, hogy a közszolgálat lényegi eleme, hogy a jogviszony létrejötte nem egymás mellé rendelt felek kötöttségektől mentes egyeztetésének és megállapodásának tárgya és eredménye, hanem az állam egyoldalú aktusa, melynek során – jogszabály által részletesen kidolgozott feltételrendszer szerint – kinevezi a jövendő köztisztviselőt, kormánytisztviselőt, megbízva bizonyos feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával. Emellett a törvény kiemelten kezelte egyfelől a foglalkoztatás feltételeinek rugalmasabbá és takarékosabbá tételét…” 348 Industrial Relations in Europe 2012. 101. 129-156. 349 MALO, Miguel A.: One labour market, one labour law? http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/ comment-analysis/WCMS_207415/lang--en/index.htm (Letöltve: 2013. október 25.). 350 L. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs through flexibility and security, COM(2007) 359 final. 346

111


séges lehatárolása azonban kevéssé garantálná a foglalkoztathatóság (employabiliy) biztonságát, amely végső soron a foglalkoztatás bővítésének célkitűzésére is kihatással lehet. Mindig lesznek persze olyan tényezők, amelyek a versenyszféra munkajogától elkülönülő szabályozási jegyeket indokolnak a közszférában (például a versenyszféra profitorientáltsága, a kollektív munkajog intézményeinek versenyszférabeli kiemelt szerepe stb.), de a közeledés trendje a meghatározó. Munkaerőpiaci-kutatások szempontjából a közszféra bír ugyan néhány fontos jellegzetességgel, de végső soron egyre kevésbé vitatható az említett ILO-szakértő által felvetett „egy munkaerőpiac” tétele. A közszféra főbb sajátos munkaerőpiaci indikátorait az EU-s statisztikai elemzések egyébként az alábbiakban ragadják meg: 1. relatíve magasabb a női foglalkoztatottak aránya, 2. relatíve magasabb a részmunkaidőben foglalkoztatottak aránya, 3. elterjedtebb a határozott idejű munkavégzés, 4. relatíve idősebb a munkaerő és 5. relatíve magasabb a diplomás foglalkoztatottak aránya.351 A munkajog újabb nemzetközi tudományos irányzataiban egyre nagyobb jelentőséghez jutnak azok a megközelítések, amelyek a munkajogot tág – mintegy munkaerő-piaci – értelemben fogják fel. Harry Arthurs például akként foglal állást, hogy a munkajog minden valószínűség szerint egy tágabb, inkluzívabb szabályozás irányába fejlődhet. Leszögezi, hogy a munkajognak ki kell terjesztenie fókuszát minden olyan kapcsolódó szabályozási, szakpolitikai területre, amely a munka-kapcsolatokat, munkaerő-piaci kimeneteket bárhogyan is érintheti.352 Mások is hasonlóan érvelnek a munkajogi szabályozás fókuszának tágítása iránti szükségszerűség mellett. Vosko szerint például a munkajognak már nem elsősorban a munkaviszonyra kell koncentrálnia, hanem – tágabb perspektívában – a munkaügyi, munkaerő-piaci viszonyokra.353 Mitchell és Arup már nem is munkajogról, hanem egyfajta „munkaerő-piaci jogról” beszél, egyúttal érvelve amellett, hogy a munka világához kapcsolódó jogterületek közötti diszciplináris határok lebontására van szükség.354 John Howe szerint a munkajog tágabb felfogása elengedhetetlen ahhoz, hogy a munkajogtudomány megőrizhesse vitalitását és fejlődőképességét.355 A fenti összefüggések szellemében – és illeszkedve a munkajog e munkaerő-piaci jellegű felfogásába – kifejezetten mesterségesnek és kontra-produktívnak tűnik a közszolgálati jog munkajogról való merev jogági leválasztásának gondolata. Szintén a munkajog és a közszolgálati jog egységesebb felfogása irányába hatnak azok a – nemzetközi szakirodalomban az utóbbi évtizedben egyre nagyobb hangsúlyt kapó és jelentős vitákat generáló – munkajog-tudományi felfogások, amelyek a munkavállalói jo351

Industrial Relations in Europe 2012. 101. 96. ARTHURS, Harry: Labour Law after Labour, In: DAVIDOV, Guy – LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 13-30., 27., 29. 353 VOSKO F. Leah: Out of the shadow? In: DAVIDOV, Guy – LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 368. 354 Idézi: FUDGE, Judy: Labour as a ’Fictive Commodity’: Radically Reconceptualizing Labour Law, In: DAVIDOV, Guy – LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 125. 355 Vö. HOWE, John: The Broad Idea of Labour Law. In: DAVIDOV, Guy – LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 299-300. 352

112


gok emberi jogi megalapozását és megközelítését szorgalmazzák.356 Az emberi jogok univerzalitásának eszméje azt diktálja, hogy a munkát végző személyeket – bárhol a világon, bármilyen jogviszonyban (vagy éppen anélkül) való foglalkoztatás esetén – megillessenek bizonyos egyetemes alapjogok. Ezt a megközelítést támogatja az ILO „tisztességes munka mindenki számára” (decent work for all) programja is.357 Sőt, Morris mutat rá, hogy az ILO-nak a második világháború után született munkajogi tárgyú nemzetközi egyezményei jellemzően eleve szintén nem differenciálnak a köz- és versenyszféra munkavállalói vonatkozásában. Azaz a modern nemzetközi munkajog minden ’dolgozó’ egyenlő megítélésének elvén nyugszik (nem téve különbséget verseny- és közszféra között).358 A tisztességes foglalkoztatás jogviszony-neutrális alapjogi bázisa („floor of rights”) pedig szilárd, egységes normatív alapot képez a munkajog számára (amely természetesen nem zárja ki – a stabil, közös alapokra felépítve – a munkajog bizonyos fokú differenciálódását, például esetünkben a közszféra vonatkozásában). A munkavállalói alapjogok közös nevező mivolta arra is visszavezethető, hogy az alapjogok funkciója mindig is az alárendeltség tompítása volt, eredetileg az állam és az egyén (állampolgár) viszonylatában. Az emberi jogok ezért eredendően az állammal szembeni igényként jelentek meg (vertikális értelmezés). Az emberi jogok – sokat vitatott – horizontális, magánfelek közötti érvényesülési tanának egyik fő elvi pillére éppen az, hogy magánjogi jogviszonyokban is előfordulnak olyan aszimmetrikus, egyensúlyhiányos helyzetek, ahol valamiféle alárendeltség, függelmi viszony különösen indokolja az alapjogi védettség általi „kiegyensúlyozást”. A munkajog és a közszolgálati jog – amint kifejtettük – egyaránt az önállótlan, függő, alárendelt munkavégzés joganyagai, így e viszonyokban különösen is indokolt az erőteljes, közös normatív alapokon nyugvó alapjogi megközelítés.359 356 Pl. l. ehhez: FENWICK, Colin – NOVITZ, Tonia (szerk.): Human Rights at Work. Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2010., SUPIOT, Alain (1999): The transformation of work and the future of labour law in Europe: A multidisciplinary perspective. International Labour Review, Vol. 138., No 1; MANTOUVALOU, Virginia: Are labour rights human rights? European Labour Law Journal, Volume 3 (2012), No. 2.; POLITAKIS, George P.: Protecting Labour Rights as Human Rights: Present and Future of International Supervision, Proceedings of the International Colloquium on the 80th Anniversary of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations. Geneva, 24-25 November 2006. 357 A tisztességes munka előmozdítása 2000 óta az ILO politikai menetrendjének központi témaköre: a tisztességes munkára vonatkozó menetrenddel az ILO „minden nőnek és férfinak valódi lehetőséget kíván adni arra, hogy tisztességes és produktív munkát végezhessen a szabadság, az igazságosság, a biztonság és a méltóság feltételei között”. A kormányok és a szociális partnerek az ILO-n belül jóváhagyták e tisztességes munkára vonatkozó menetrendet, amely egyetemes iránymutatások együtteseként nem kötődik valamely speciális fejlődési modellhez. 2004-ben a Globalizáció Szociális Dimenziójának Világbizottsága ajánlásaiba emelte a menetrendet. A tisztességes munkára vonatkozó menetrend integrált megközelítésen alapul, amely magában foglalja a produktív és szabadon választott foglalkoztatást, a munkajogot, a szociális védelmet, a szociális párbeszédet és a nemek közötti egyenlőség dimenziójának figyelembe vételét. Tartalmazza tehát azokat az „alapvető szociális jogokat” is, amelyek a nemzetközi közösség által létrehozott szociális jogok minimális alapját képezik. A menetrend azonban ennél ambiciózusabb: nem csupán a minimális alapjogok biztosítását tűzi ki célul, hanem azt kívánja elérni, hogy a fejlődés olyan értékek, valamint cselekvési és irányítási elvek mentén történjen, amelyek ötvözik a gazdasági versenyképességet és a társadalmi igazságosságot. Bővebben: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/ decent-work-agenda/lang--en/index.htm 358 MORRIS i. m. 69. 168. 359 Bővebben: YENISEY, Kübra Doğan: The reasons behind resorting fundamental rights in emploment law. Conference Paper, Sydney, 2009, ISLSSL.

113


A fentieken túl is számos kutatás rámutat arra, hogy a nemzetközi tendenciák szerint egyre inkább feloldódóban vannak a közszféra és a versenyszféra munkajoga közötti határok (ahol egyáltalán voltak ilyen éles határok). A Világbank szerint számos jel mutat arra, hogy „felpuhul a közszolgálat és a munkajog közötti distinkció”.360 Gillian Morris pedig kifejti – ahogyan erre már fentebb utaltunk -, hogy a közszolgálat szükségképpeni funkcionális megközelítése „átvágja” a közszféra és a versenyszféra közötti határokat: a közszolgálati funkciók ellátása ugyanis mindkét szférában megvalósulhat, az átjárás pedig egyre dinamikusabb.361

3. A munkajog és a közszolgálati jog divergenciája és konvergenciája egyes jogintézmények tükrében A fentiekben kifejtett általános jogdogmatikai elemzést kiegészítendő és alátámasztandó az alábbiakban olyan egyes résztémákat elemzünk a teljesség igénye nélkül, amelyek karakterisztikusan mutatják a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog viszonyát. Az alább kifejtésre kerülő jogintézmények élesen rávilágítanák a magánmunkajog és a közszolgálati jog közötti konvergenciák és divergenciák intenzitására, illetve a két szféra közötti sajátos szabályozási átfedésekre, határterületekre. Az e problémák vizsgálatából leszűrt (rész)konklúziók alkalmasak lehetnek a két terület jogágisági kérdéseire vonatkozó általánosabb következtetések illusztrálására és megerősítésre is.

3.1. Polgári jog és közszolgálati jog A Kttv. elfogadásával, valamint az 1992. évi Mt. hatályon kívül helyezésével, illetve az Mt. 2012. július 1-jei hatálybalépésével a magánmunkajog kódexe megszűnt a Kttv. háttérjogszabálya lenni. Ezzel párhuzamosan a Kttv.-be azonban számos olyan rendelkezés is beépült, amelyet korábban az 1992. évi Mt. rögzített. A Kttv. Általános indokolása értelmében a jogalkotó célja e jogintézmények átültetése kapcsán az volt, hogy az Mt. szabályait csak annyiban vegye át, amennyiben azok maradéktalanul megfeleltethetőek a közszolgálattól megkövetelhető magasabb szintű elvárásoknak. A közszolgálat magánmunkajogtól való távolodását erősítette az a tény is, hogy a Ptk. mögöttes jogszabályként expressis verbis nem jelent meg sem a Kttv., sem a közszolgálat egyéb törvényei mögött. Ettől eltérően – mivel a Kjt. háttérjogszabálya továbbra is az Mt. maradt – a közalkalmazotti jogviszonyba átszűrődnek a Ptk. magánmunkajogra is irányadó rendelkezései. Az Üjt. tekintetében az Mt. korlátozásokkal ugyan, de szintén mögöttes jogszabály (Üjt. 153. §). Az Iasz. és a Bjt. – a Ktv. egykori megoldásához hasonlóan – a releváns jogszabályhelyeket kifejezetten felsorolja, illetve eltérésekkel rendeli alkalmazni (Iasz. 124. §, Bjt. 222. §). A Hszt. csupán egyes szabályok alkalmazását írja elő, a Hjt. azon360 Civil Service Law & Employment Regimes, The World Bank, 2001, http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286310~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305~isCURL:Y,00.html (Letöltve: 2013. november 10.). 361 MORRIS i. m. 69. 180.

114


ban egyáltalán nem tesz említést a magánmunkajog kódexéről. Mindezek alapján megállapíthatjuk, hogy a közszolgálat nem szakadt ki teljes egészében az Mt. „szorításából”, noha kétségtelen, hogy az Mt. és a Ptk. közötti kapcsolatot legmarkánsabban megtestesítő rendelkezést, amely a Ptk. XVII–XXII. fejezetének rendelkezéseit rendelte megfelelően alkalmazni a magánmunkajogban (Mt. 31. §), az utolsóként említett öt jogállási törvény nem vette át.362 Ugyancsak figyelemreméltó, hogy a Kttv. egyes jogintézmények tekintetében nem vette át az új Mt. rendelkezéseit, hanem a Ktv. egykoron mögöttes szabályaként funkcionáló 1992. évi Mt. megoldásait, vagy azok egy részét „vitte magával”. Ez a vissza nem utasított örökség, melyet a jogalkotó – álláspontunk szerint – mintegy a közszolgálat komparatív előnyeként továbbra is megtartott, a közszolgálati jog távolodását erősítette a rugalmasabbá váló magánmunkajogi szabályozástól. Példaként említjük a beteg gyermek ápolása címén fennálló keresőképtelenség felmentési tilalomként való megtartását [Kttv. 70. (1) bek. d) pont], a munkaközi szünet tartamának szabályait [Kttv. 94. § (1) bek.], a rendkívüli munkavégzés felső korlátját [Kttv. 96. § (8) bek.], valamint az állásidő szabályát [Kttv. 144. § (1) bek.]. E jelenség ellenére az esetek többségében a Kttv. az új Mt. minimálsztenderdjeit követte, ezzel pedig éppen ellentétes hatást váltott ki, növelve a konvergenciát a két terület között. Noha e tanulmány elkészítésének idején még nem került elfogadásra az egyes törvényeknek az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló T/12824. számú törvényjavaslat,363 a szöveg vizsgálata alapján megállapítható, hogy a Kttv. új Ptk.-hoz való viszonya a közeljövőben előreláthatólag jelentős változáson esik át. A törvényjavaslat 173. §-a a magánjog egyes jogintézményeit – így például a joggal való visszaélést, a megtámadhatóságot, a kártérítési felelősségre vonatkozó rendelkezéseket, valamint a sérelemdíjat – az új Ptk.-val összhangban szabályozná. Ezen túlmenően a törvényjavaslat elfogadása esetén a Kttv. a személyiségi jogok védelme és a tanulmányi szerződés körében közvetlenül utalna a Ptk. egyes szakaszaira, illetve a Ptk. szerződésszegéssel okozott károkért való felelősséggel kapcsolatos rendelkezéseire. Álláspontunk szerint e rendelkezések példa nélkül álló köteléket teremtenének a közszolgálati jog és a magánjog között, kétséget kizáróan minden eddiginél szorosabbra fűzve a két terület kapcsolatát. Mindez egyúttal megerősíti azon állításunkat, miszerint a közszféra és a versenyszféra munkajogi rendszereinek különállása egyre kevésbé meghatározó, a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog közös tehát gyökerei egybefonódnak, azok szerves és dinamikus jogdogmatikai kapcsolatban állnak egymással.364 362 Az Mt. 30. §-át az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény 2014. március 15. napjától módosítja, mely módosítás értelmében az Mt. nem az új Ptk. egyes fejezeteire, hanem kifejezett egyes rendelkezéseire utal majd. 363 Megjegyezzük, hogy az egyes törvényeknek az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény jelen tanulmány elkészítését követően, 2013. december 30-án került kihirdetésre. 364 Megjegyzendő, hogy a T/12824. számú törvényjavaslat (az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével öszszefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény) egyéb közszolgálati jogállási törvények (Hjt., Hszt., Iasz., Bjt., Üjt.) tekintetében is hasonló módon rendelkezik (l. a törvényjavaslat 67. §, 71. §, 98. §, 126. § 128. §).

115


3.2. Kollektív munkajog Kijelenthetjük, hogy a munkajog elképzelhetetlen lenne kollektív intézmények nélkül. Amint azt Kiss György megállapítja, „a munkajog kollektív intézményei a szerződési elvre épülő önrendelkezési jog – a magánautonómia – kifejezői”365, amelyek voltaképpen a munkajogviszonyban álló felek közötti hatalmi egyensúlyi helyzet fenntartására hivatottak. Amennyiben ezt az állítást igaznak fogadjuk el, a munkajog és a közszolgálati jog egymáshoz való viszonyát kutatva azt a következtetést vonhatnánk le, hogy mivel a közszolgálat valamennyi jogállási törvénye tartalmaz kollektív jogintézményeket, a közszolgálati jogban is tetten érhető a szerződéses önrendelkezési jog, illetve a magánautonómia gondolata. Kiss György szerint a közszolgálatban azonban a szerződési elv helyett az állam autoritása érvényesül. Ebből következően a kollektív munkajog egyes jogintézményeinek megjelenése a közszolgálatban sokkal inkább egy adott ország politikai helyzetének, ideológiájának, jogi és igazgatási kultúrájának függvénye.366 Amennyiben a magánmunkajogi és a közszolgálati jogban fellelhető kollektív jogintézményeket vizsgáljuk, számos hasonló megoldás felfedezése mellett egyes jogintézmények tekintetében markáns eltérésekkel találkozhatunk.367 Mind az Mt., mind pedig az egyes közszolgálati jogállásokat szabályozó törvények hasonló módon és célkitűzések mentén szabályoznak egyes kollektív intézményeket (l. a szervezkedés szabadságát, a szakszervezet jogait)368, ugyanakkor az Mt.-n kívül egyedül a Kjt. teszi lehetővé a kollektív szerződéskötést369, noha a közalkalmazotti jogviszony tekintetében a megállapodás terepe jóval korlátozottabb, mint az Mt.-ben, ugyanis a Kjt. 2. § (2) bekezdése alapján a kollektív szerződés csak jogszabállyal ellentétben nem álló rendelkezéseket tartalmazhat. A kollektív alkuval kapcsolatosan ugyanakkor egyúttal azt is meg kell jegyeznünk, hogy míg a közszolgálati jog területén az elmúlt két évtizedben a jogalkotó „hivatalosan” nem ismerte el a kollektív szerződés kötés jogát a közalkalmazotti szektoron körön kívül, a kormány, a miniszterek, illetve az önkormányzatok érdekszövetségei gyakorta kötöttek – tulajdonképpen kollektív szerződés funkcióját betöltő – megállapodásokat (kvázi kollektív szerződéseket), nemcsak közalkalmazottakat, hanem köztisztviselőket, illetve hivatásos szolgálati jogviszonyban állókat képviselő szakszervezetekkel is.370 Az erre vonatkozó szabályozás hiányában e meg365

KISS i. m. (2005) 32. 22. Uo. 23. 367 A kollektív munkajogi relációk átfogó elemzését adja BERKI Erzsébet – FODOR T. Gábor – NACSA Beáta – NEUMANN László: Kollektív jogok és érvényesülésük közszolgálatban. Összehasonlító elemzés a köztisztviselői, a szolgálati és a hivatásos katonai jogviszonyra vonatkozóan. Zárótanulmány, Budapest, 2007., Collective bargaining in the public service A way forward, International Labour Conference, 102nd Session, Geneva, International Labor Office, 2013. 368 L. pl. Mt. XIX. és XX. fejezet, Kttv. 195-197. §, 200-202. §, Hszt. IV/A. fejezet, Hjt. IV. fejezet. 369 Ezt a megállapítást kétségkívül árnyalja, hogy a Kttv. 258. §-ában említett, ugyanakkor az Mt. hatálya alá tartozó ún. közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalók tekintetében azonban fennáll a kollektív szerződés kötésének joga. 370 NACSA Beáta: Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában. A jogi szabályozás két neuralgikus pontja: az állásbiztonság és a kollektív alku. Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaság-tudományi Intézet Budapesti Corvinus Egyetem, Emberi Erőforrások Tanszék, Budapest, 2013. 30. L. Megállapodás a Kormány és az érintett szakszervezete között a köztisztviselők sztrájkjogának gya366

116


állapodások kötőereje, kikényszeríthetősége aggályos ugyan, de – egyetértve Nacsa Beáta megállapításával – ezen megállapodások puszta léte jelzi azt, hogy a közszolgálat szociális partnerei körében is van igény a kollektív alkura.371 Ezen túlmenően azt a következtetést is levonhatjuk, hogy ez az igény – áttörve a jogszabályok adta kereteket – a klasszikus kollektív munkajogi megoldások létjogosultságát vetítheti előre a közszolgálati jogban. A kollektív alku széles körű, illetve részleges lehetőségének biztosítása egyes európai országokban bevett gyakorlat – olyannyira, hogy tulajdonképpen nincs érdemi különbség a versenyszféra és a közszféra kollektív tárgyalásai között.372 Azokban az országokban, ahol a kollektív szerződéskötéséhez való jog a közszférában is elismerésre került, tulajdonképpen az állam önkorlátozása következtében került elismerésre. Mindez azon a felismerésen alapszik, hogy e körben is lehetőség van arra, hogy az államot mint szabályozót megkülönböztessük az államtól mint a munkáltatótól.373 Úgy véljük, ez a gondolat a magyar közszolgálati jogban – a fentebb említett tendenciák ellenére – csupán marginális módon van jelen. Az állami autoritás, az állam mint szabályozó jelenléte folytán nem elkerülhetetlen szükségszerűség a kollektív alku, ugyanis lehetőség van a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos munkafeltételek, illetve az illetményre vonatkozó kérdések jogalkotás útján történő rendezésére. Ez a helyzet ugyanakkor felveti a közszolgálatban működő szakszervezetek sajátos szerepfelfogását is. A kollektív alkuhoz való jog hiánya, illetve hiányos volta arra ösztönzi a szakszervezeteket, hogy ne a munkáltatóval, hanem a jogalkotásra közvetlen befolyást gyakorolni képes szervek (például fenntartó), illetve a jogalkotó irányába fejtsék ki érdekképviseleti tevékenységüket. A munkahelyi szintű érdekegyeztetés során ugyanis a szakszervezet partnere a „pszeudofoglalkoztató” (költségvetési szerv, közintézmény, közigazgatási szerv), amely azonban a foglalkoztatás lényeges feltételeinek meghatározásában ténylegesen nem rendelkezik döntési jogkörrel.374 Megjegyezzük továbbá, hogy a Kjt. hatálya alatt kötött kollektív szerződések empirikus vizsgálata számos problémára világít rá. E kollektív szerződések általános hibája, hogy korlásáról (MK 1994/8. sz.), Érdek-képviseleti tájékoztató. KIÉT megállapodás a központi és önkormányzati költségvetési intézmények munkavállalói 1996. évi illetményemeléséről, valamint a közalkalmazotti előmeneteli és illetményrendszer módosításáról. (MK. 1996/9. sz.), Megállapodás a közalkalmazottak 1997. évi keresetnöveléséről, (MK 1996/122. sz.), Megállapodás a kormányzati létszámcsökkentés végrehajtásáról (MK. 2003/13. sz.), Megállapodás a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (NKÖM), valamint a Közgyűjteményi és Közművelődési Dolgozók Szakszervezete (KKDSZ) és a Művészeti Szakszervezetek Szövetsége (MSZSZ) között a helyi és központi közgyűjteményi, közművelődési és művészi tevékenység bérpolitikai keretének felosztásáról (Kulturális Közlöny 2001. évi 18. és 21. száma), Megállapodása belügyminiszter és a Rendvédelmi Szervek Tárcaközi Érdekegyeztető Fóruma között (MK. 2004/96. sz.) l. NACSA Beáta i. m. 137. 30. 97. és 98. lbj. 371 Uo. 30. 372 Uo. 27. Nacsa példaként Nagy-Britanniát, Németország mellett a Cseh Köztársaságot, Olaszországot, Dániát, Ausztriát, Svédországot és Spanyolországot hozza fel. 373 NEAL, Alan C.: Industrial Relations, including Collective Disputes, in the Public Sector. General report. The XVI World Congress of Labour Law and Social Security, Jerusalem, Israel, 2000. 18. Idézi NACSA Beáta i. m. 137. 23. Vö. HORVÁTH i. m. (2013) 8. 566. 374 HORVÁTH i. m. (2006) 67. 56., illetve 99-100.

117


gyakran olyan kérdésekről is rendelkeznek, amelyekre nézve hiányzik jogszabályi felhatalmazás, ennélfogva semmisnek minősülnek. E kollektív szerződésekkel szemben általános kritika, hogy azok sokszor csupán megismétlik a törvény szövegét, vagy egyszerűen csak pontatlanul fogalmaznak.375 E tapasztalatok ismeretében aligha tekinthetünk túlzottan is optimistán a jövőbe, bízva abban, hogy az Mt. mögöttes szabályainak nyitása a kétoldalú diszpozitivitás irányába a közalkalmazotti szféra kollektív szerződéskötési gyakorlatát egy új, dinamikusabb pályára állítanák.376 A munkajogtól való divergencia folyamata érhető tetten a kormánytisztviselők, illetve a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak és közalkalmazottainak önkormányzattal rendelkező két szakmai, érdekképviseleti köztestülete – a Magyar Kormánytisztviselői Kar, valamint a Magyar Rendvédelmi Kar – tekintetében, amelyek többek között érdekképviseleti, konzultációs, véleményezési, jogszabály-kezdeményezési jogokat, a hivatásetika körében pedig normaalkotó és jogalkalmazó funkciókat gyakorolnak.377 Álláspontunk szerint – noha e két szervezet nem tekinthető a klasszikus, szakszervezeti formában megnyilvánuló érdekképviselet alternatívájának – egyes jogosultságainál fogva a közszolgálati jog speciális kollektív munkajogi intézményei közé sorolhatók. Ennek kapcsán szükséges utalni arra, hogy e szakmai, érdekképviseleti köztestületek voltaképpen participációs, vagyis az alkalmazottak munkáltatói döntésekben való részvételét biztosító jogosítványokat is gyakorolnak.378 Elvi síkon a Magyar Kormánytisztviselői Kar, valamint a Magyar Rendvédelmi Kar puszta létezése magában hordozza annak lehetőséget, hogy elősegítsék a munkaügyi kapcsolatok kultúrájának katalizálását a közszférában, noha ez számos tényező, így például az idő, a vezetői hozzáállás és a tagi aktivitás függvénye. Megjegyezzük, hogy a kollektív tárgyalások előmozdításáról szóló, a Nemzetközi Munkaügyi Konferencia 1981. évi 67. ülésszakán elfogadott 154. számú Egyezmény 5. cikke379 előírja, hogy a kollektív tárgyalások elősegítésére a nemzeti körülményeknek megfelelő intézkedéseket kell tenni. E körben az Egyezmény célja, hogy a hatálya alá tartozó tevékenységi ágban működő valamennyi munkaadó és munkavállalói csoport – ideértve a közszolgálatot is – lehetőséget kapjon a kollektív tárgyalások folytatására. Amennyiben az Mt. hosszabb távon csakugyan eredményeket mutat fel azon átfogó társadalom- illetve jogpolitikai célja mentén, hogy a kollektív megállapodások szerepe felértékelődjék a munkaerőpiacon, akkor hosszabb távon fenntarthatatlan lenne a közszféra ettől való teljes elzárkózása. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy azokban az országokban, ahol a munkaügyi kapcsolatoknak komoly szerepe van a foglalkoztatási feltételek alakításá375

GÁL Csilla – FODOR T. Gábor – NEMESKÉRI Gyula – NÉMETH Tibor: Oktatási ágazatban kötött kollektív szerződések elemzése. Budapest, Ergofit Kft, 2008. http://www.szmm.gov.hu/mkir/doksik/ksz/elemzes/oktatas_ksz_ elemzes.pdf (Letöltve: 2013. november 29.), 110-112., KISGYÖRGY Sándor – KÖNÖZSY László – LÉNÁRT Szilvia – VÁMOS István: Egészségügyi ágazatban kötött kollektív szerződések elemzése. Budapest, ÉTOSZ, 2008. 61-65. 376 Példaként említhetjük a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ 2013 novemberében megkötött, 2014. január 1-jével hatályba lépő kollektív szerződését. 377 Kttv. IV. fejezet, Hszt. IV. fejezet. 378 A részvételt biztosító jogokra nézve l. még a Kjt. 14-19. §-át, az Üjt. II. fejezetét. 379 L. a kollektív tárgyalások előmozdításáról szóló, a Nemzetközi Munkaügyi Konferencia 1981. évi 67. ülésszakán elfogadott 154. számú Egyezmény kihirdetéséről szóló 2000. évi LXXIV. törvény.

118


ban, akkor az általában – mint társadalomszervező elv – kihat a foglalkoztatás minden szektorára, köztük a közszférára is. A sztrájkjog gyakorlása – vagyis az alkalmazottak munkakörülmények megváltoztatására irányuló szervezett ideiglenes munkabeszüntetése380 – a munkaviszonyhoz képest a közszolgálatban korlátozott keretek között érvényesül. A sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény 3. § (2) bekezdése értelmében nincs helye sztrájknak az igazságszolgáltatási szerveknél, a Magyar Honvédségnél, a rendvédelmi, rendészeti szerveknél és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál, az államigazgatási szerveknél pedig a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített sajátos szabályok mellett gyakorolható, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál pedig a hivatásos állományúak szintén nem jogosultak a sztrájkjog gyakorlására. Ezek a korlátozások megítélésünk szerint nem a munkajog és a közszolgálati jog különállását, hanem éppen ellenkezőleg, e területek összetartozását fejezik ki. Önmagában ugyanis az a tény, hogy a közszolgálatban meghatározott körben lehetőség van a kollektív munkajog egyik legkorábban kifejlődött intézményének gyakorlására, a közszolgálat és a munkajog „egy tőről fakadását” fejezi ki. A fentiek alapján megállapíthatjuk tehát, hogy a közszolgálat és a munkajog konvergenciája és divergenciája egyszerre van jelen a kollektív intézményekkel összefüggésben. Egyes szabályozási területek szinte alig vagy csupán a közszolgálat sajátosságaiból fakadó különbségekkel nyernek szabályozást, más területek pedig teljességgel hiányoznak a közszféra kollektív munkajogi repertoárjából. Egyfelől a kollektív munkajogi jogintézmények közszolgálatban való megjelenése már önmagában a munkajogi és a közszolgálat konvergenciáját támasztja alá, ugyanakkor a fent említett egyes jogintézmények eltérő szabályozása, korlátozása, illetve szabályozásának hiánya inkább a divergenciát erősítik.

3.3. Jogviszonyváltások A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának – konvergenciájának, avagy divergenciájának – egyik kulcskérdése a jogviszonyok közötti „átjárhatóság” problematikája. Amint az alábbiakban bemutatjuk, nem mentes a hatályos szabályozás a következetlenségektől, de e szabályrendszer dogmatikai síkon arra mindenképpen egyértelműen rámutat, hogy a magánszférabeli és közszférabeli foglalkoztatás „ezer szállal” összefügg. 3.3.1. Jogviszonyváltás a közszféra irányába Az Mt. nem szabályozza a jogviszonyváltást, ezáltal formálisan korlátozza a két szféra közötti – munkáltatói jogállásváltás általi – mobilitást. Az Mt. 63. § (1) bekezdés d) pontja értelmében ex lege megszűnik ugyanis a munkajogviszony, ha – jogügylet vagy jogszabály rendelkezése alapján – a gazdasági egység az átadóról az átvevőre átszáll, és az átvevő nem az Mt. (hanem más jogszabály) hatálya alá tartozik. Ezzel ellentétben a korábbi Mt. (1992. évi Mt. 86/B–86/E. §-ok) részletesen szabályozta az úgynevezett jogviszonyváltás kérdé380

Vö. BERKI Erzsébet: Sztrájk! Sztrájkok és más direkt akciók Magyarországon a rendszerváltás után. Budapest, Munkaügyi Kutatások Szakmai Műhelye, 2000. 32.

119


sét. Amíg tehát a korábbi szabályozás a magánszférából a közszférába történő átvételre a jogviszony folyamatosságát állította főszabályként381, addig az Mt. a munkajogviszony megszűnésének tényállásaként kezeli e szituációt382, karakterisztikus változást hozva ezzel a magánmunkajog és közszolgálati jog viszonyába. Abban az esetben tehát, ha a gazdasági egységet [Mt. 36. § (1) bek.] átvevő munkáltató nem az Mt. hatálya alá tartozik, úgy a munkáltató személyében bekövetkező változás („jogutódlás”) szabályait nem kell alkalmazni. Az átvevőt a foglalkoztatás fenntartására – értsd: új jogviszony létesítésére – irányuló kötelezettség nem terheli. Az Mt. 63. § (3) bekezdése szerint az átadó és a munkavállaló közötti munkaviszony – az átadás-átvétel időpontjában – megszűnik. Mindez természetesen nem zárja ki azt, hogy az átvevő munkáltató ajánlatot tegyen egy új jogviszony létesítésére. Az EU munkajogában a Tanács 2001/23/EK irányelve rendelkezik a munkavállalók jogainak a vállalkozások, üzletek vagy ezek részeinek átruházása esetén történő védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről („jogutódlási irányelv”).383 Az irányelv hatályára vonatkozó rendelkezések körében található a következő szabály: „Ezen irányelvet kell alkalmazni a köz- és magántulajdonban álló, gazdasági tevékenységet folyató vállalkozásokra, tekintet nélkül arra, hogy működésük nyereség elérését célozza, vagy sem. A közigazgatási szervek igazgatási átszervezése vagy a közigazgatási funkcióknak a közigazgatási szervek közötti átadása nem minősül az ezen irányelv szerinti átruházásnak [1. cikk (1) bek. c) pont].” A jogutódlás beállta alól tehát kifejezetten csak a közigazgatási szervek közötti funkcióátadás képez kivételt az irányelv szerint. Ennek tükrében nem világos, hogy az Mt. említett általános szabálya (a jogutódlás következményeinek mellőzése a „magánszférából a közszférába történő jogállásváltás” esetén) milyen alapon veti el a munkáltató személyében bekövetkező változás szabályainak alkalmazását. A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának általános kontextusában is figyelemreméltó a fentebb bemutatott változás jelentősége. Első ránézésre e szabály – az „átvételi kötelezettség” főszabály szerinti kiiktatása – korlátozza a két szféra közötti mobilitást, és távolítja egymástól a két szabályozási „rezsimet”. Mélyebben belegondolva távlatibb üzenet is kiolvasható a változásból. Egyrészt, a szabály rámutat, hogy a közszférának kvázi nincsenek sajátos többletkötelezettségei magánszférából a közszférába történő átalakulás során, azaz nem köteles fenntartani a magánszférában ezen okból megszűnő jogviszonyokat. Végső soron tehát a változással a közszféra munkajogi kötelezettsége redukálódott (lásd: továbbfoglalkoztatás 381

Ebben a helyzetben a régi Mt. 86/B–86/E. §-ok rendelkeztek a munkajogviszonyok sorsáról, lényegében azok „fenntartásáról”. A szabály lényege abban állt, hogy a közszféra foglakoztatási jogviszonyait szabályozó törvények (Kjt., Ktv.) hatálya alatt álló átvevő munkáltató köteles volt a korábbi munkavállaló számára közalkalmazotti vagy köztisztviselői jogviszonyban való foglalkoztatásra irányuló ajánlatot tenni. Ennek elfogadása esetén a felek között új jogviszonyok keletkeztek és az Mt. megadta az e jogviszonyokban irányadó különös szabályokat. 382 Ha jogügylet vagy jogszabály rendelkezése alapján a gazdasági egységet átvevő munkáltató nem az Mt. hatálya alá tartozik, a munkavállaló részére olyan összegű távolléti díjat kell fizetni, amelyet a munkáltató felmondása esetén, meghatározott munkavégzés alóli mentesítés idejére illetné meg. Nem jogosult a munkavállaló erre a juttatásra abban az esetben, ha felmondás esetén a munkavégzés alóli mentesítés időtartamára munkabérre nem lenne jogosult. Az Mt. 77. § (1) bekezdés c) pontja alapján a munkavállaló végkielégítésre jogosult. 383 Akkor jön létre átruházás, ha olyan gazdasági egység kerül átruházásra, amely megtartja identitását, azaz az erőforrások olyan szervezett csoportja marad, amelynek célja, hogy fő vagy kiegészítő gazdasági tevékenységet folytasson [1. cikk (1) bek. b) pont].

120


mellőzése), rámutatva arra, hogy napjainkban a közszféra sem feltétlen köteles – és képes384 – kvalifikált állásbiztonságot garantálni. Mindez szervesen illeszkedik a fentebb bemutatott általános nemzetközi trendekbe, melyek szerint napjainkban a közszféra által nyújtott komparatív előnyök (például foglalkoztatási biztonság) oldódnak, távlatibban szemlélve, közelítve ezzel a „két munkajog” világát. Másrészt, e sajátos garanciarendszer – a kvázi automatikus jogviszonyváltás – megszüntetése rávilágít arra az általunk fentebb szintén említett jelenségre, miszerint egyre inkább „egy munkaerőpiac” létezik. Azaz a magánszférában a fenti okokból állását vesztő munkavállaló a munkaerőpiac általános dinamikái szerint kényszerül álláskeresésre (akár a magán-, akár a közszférában), a közszféra nem nyújt számára megkülönböztetett „védőhálót” (hisz nem áll be az automatikus jogviszonyváltás). Megjegyzést érdemel, hogy az imént elemzett főszabály ellenére a jogalkotás egyes esetekben – jellemzően politikai, illetve szociális megfontolásból – áttörheti e megoldást. Az itt bemutatott Mt. szabály hatályba lépését követő alig egy éven belül a jogalkotó több vonatkozásban szakított is az Mt. 63. § (1) bekezdés d) pontjában lefektetett általános szabállyal és számos kivételt konstruált. Ezen kivételek körében385 talán a legfontosabb a 2013. évi CIII. törvény386 által az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvénybe (a továbbiakban: Áht.) bevezetett változások bemutatása. Az Áht. 9/A. alcímét a 2013. évi CIII. törvény iktatta be (a rendelkezés 2013. június 30. napjától hatályos). Az új alcím az állami tulajdonú gazdasági társaságok állami feladatellátásának központi költségvetési szerv által történő átvételét szabályozza. E körben az Áht. új 11/F. §-a kifejezetten munkajogi vonatkozású rendelkezéseket is tartalmaz. E szabályozás jelentősége abban áll, hogy az Mt.-ben kialakított – fentebb bemutatott – koncepcióhoz képest különös szabályokat alkot. E szabályrendszer kizárólag arra az esetkörre vonatkozik, ha a Kormány tagja vagy a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv, vagy az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter által kijelölt személy vagy szervezet tulajdonosi joggyakorlása alatt álló, az állam 100%-os tulajdonában lévő gazdasági társaság, vagy ilyen gazdasági társaság 100%-os tulajdonában lévő gazdasági társaság által ellátott feladatot (egyéb tevékenységet) vesz át jogszabály rendelkezése alapján központi költségvetési szerv. Az alcímbe tartozó szabályozás hatálya tehát csak a kormányzati szféra tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó, 100%-os állami tulajdonú gazdasági társaságokra terjed ki. Az Áht. 11/F. § (1) bekezdésének megfogalmazása szerint az említett tényállásban – munkajogi szempontból – jogállásváltozás következik be.387 Ennek lényege, hogy a munkavi384

Kérdésként merül fel, hogy az elemzett új szabály megalkotását mennyiben determinálták a költségvetési szempontok (a dogmatikaiak helyett). 385 L. még az egyes egészségügyi intézményeinek központi átvételéről szóló jogszabályok hasonló megfontolású rendelkezéseit. 386 Egyes törvényeknek a távolléti díj számításával és a közpénzek szabályozásával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CIII. törvény. 387 Ide kapcsolódik az Áht. 11/C. § (1) bekezdésének az a szabálya, hogy – a törvényben meghatározott kivételekkel – a tevékenységet átadó gazdasági társaság valamennyi jogának és kötelezettségének jogutódja az átvevő költségvetési szerv.

121


szony közszolgálati (közalkalmazotti, kormányzati szolgálati, hivatásos szolgálati vagy szerződéses szolgálati) jogviszonnyá alakul át (az Áht.-ban lefektetett sajátos szabályok szerint). A szabályozás lényege, hogy a munkaviszonyok – a törvényben meghatározott, ám ehelyütt részletesen nem elemzett eljárási szabályok szerint – közszolgálati jogviszonyokká „alakulnak át” kivéve, ha ennek az irányadó közszolgálati jogszabályok rendelkezései alapján törvényes akadálya van (például a munkavállalói alanyi minőség hiánya vagy összeférhetetlenség miatt). Utóbbi akadályok esetére a törvény kizárja a jogviszonyváltás joghatásait. Továbbá a kinevezés átvételét követően a törvény garantálja a munkavállaló választási jogát, hiszen nyilatkozhat a kinevezési ajánlat elfogadásáról vagy annak elutasításáról. Abban a kivételes szituációban, ha a közszolgálati munkáltató és a munkavállaló között munkajogviszony is fennállhat (lásd ehhez: Kttv. 258. §), a munkaviszony nem átalakul, hanem lényegében „fennmarad” (ha a munkavállaló elfogadja az erre irányuló ajánlatot).388 Amennyiben tehát az átadó munkavállalói megfelelnek az átvevő költségvetési szerv által – meghatározott jogviszonyban – történő foglalkoztatás törvényben megállapított (például közalkalmazotti, köztisztviselői stb.) kinevezés feltételeinek, és ahhoz hozzájárulnak, továbbfoglalkoztatásuk – a korábbi jogviszony folyamatosságának elismerésével – biztosított. Amennyiben pedig az átvevő költségvetési szerv maga is munkaviszonyban foglalkoztatná a megszűnő társaság dolgozóját (például fizikai alkalmazott), abban az esetben a munkaviszony nem szűnik meg, hanem az új munkáltató új munkaszerződést köt a munkavállalóval. 3.3.2. Jogviszonyváltás a magánmunkajog irányába Az Mt. fentebb ismertetett megoldásával ellentétben a Kjt. 25/A. §-a a közszférából a magánszférába irányuló váltás esetére előírja, hogy az átvevő (az Mt. hatálya alatt álló) munkáltatót a Kjt. szerinti ajánlattételi kötelezettség terheli. A közalkalmazott nyilatkozhat, hogy az átvevő munkáltatónál történő további foglalkoztatásához hozzájárul-e. Ha a közalkalmazott az átvevő munkáltatónál történő további foglalkoztatásához hozzájárul, az átvevő munkáltató köteles a közalkalmazottal munkaszerződést kötni. A Kjt. rögzíti az átadással összefüggő eljárási szabályokat, illetve a továbbfoglalkoztatás alapjául szolgáló munkaviszony főbb szabályait. Említést érdemel továbbá, hogy a Kttv. 258. §-a alapján a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra az Mt.-nek a munkáltató személyében bekövetkező változásra („jogutódlás”) vonatkozó szabályait alkalmazni kell. A Kttv. értelmében előfordulhat, hogy egy adott közigazgatási szervnél foglalkoztatott köztisztviselők jogviszonya kormányzati szolgálati jogviszonnyá, közalkalmazotti jogviszonnyá, illetve munkaviszonnyá alakul át. Esetünkben az utolsóként említett eset az igazán lényeges, amikor is a köztisztviselőből tulajdonképpen munkavállaló lesz, jellemzően valamely, korábban a közszférában ellátott tevékenység „kiszervezése” okán. Itt is tehát lényegében a közszférából a magánszférába való „átkerülésről” van szó. Ezekben az ese388

A jogállásváltás kollektív munkajogi kérdéseinek tárgyalásától ehelyütt eltekintünk.

122


tekben a munkáltató a Kttv. jogviszonyváltásra (Kttv. 72. §) vonatkozó rendelkezéseit köteles megfelelően alkalmazni [Kttv. 229. § (3) bek.]. A jogviszonyváltás tehát e tekintetben kvázi automatikus, e szabály direkt hidat ver a „két munkajog” közé. A jogviszonyváltás időpontjában a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya munkaviszonnyá (illetve adott esetben kormányzati szolgálati jogviszonnyá, közalkalmazotti jogviszonnyá) alakul át. A jogviszony átalakulása lényegében automatikus, nem függ a köztisztviselő akaratától (a törvény előzetes értesítési kötelezettséget sem ír elő a munkáltató számára, és az érintett beleegyezésére sincs szükség). Az átvevő az átalakulást követő harminc napon belül köteles tájékoztatni az érintettet a jogviszonyváltás bekövetkezéséről. A Kttv. ugyanakkor egyes esetekben kizárja a jogviszonyváltás bekövetkezését (például a Kjt. irányába, ha az átvevő munkáltató a Kjt. rendelkezései alapján nem létesíthet közalkalmazotti jogviszonyt az átadással érintett köztisztviselővel, vagy összeférhetetlenség esete áll fenn). Utóbbi – kivételes – esetekben a közszolgálati jogviszony ex lege megszűnik. A jogviszony megszűnése esetén a köztisztviselő végkielégítésre jogosult. A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának általános kontextusában arra mutat rá a fentebb elemzett szabályrendszer, hogy amíg a versenyszférából a közszférába való átalakulásnál a munkaviszonyok megszűnése a főszabály, addig a közszférából a versenyszférába való átalakulásnál a jogviszonyváltás és a továbbfoglalkoztatás. A szabályozás ugyanakkor – amint bemutattuk – mindkét területen számos kivételes megoldást is tartalmaz. Mégis, a szabályozás – némileg következetlen – fő elvi üzenete abban áll, hogy a magánszférából a közszférába való átalakulásnál a közszférának nincs általános továbbfoglalkoztatási kötelezettsége, míg a közszférából a versenyszférába való átalakulásnál a versenyszférának igen (feltehetően éppen a közszolgálati alkalmazottak elvileg fokozottabb foglalkoztatási biztonságának célja jegyében). Ugyan a most hatályos – és fentebb vázolt – szabályrendszer mind a korábban már hivatkozott EU-s jogutódlási irányelv, mind általános gazdaságossági és „igazságossági” szempontok mentén számos kérdést vet fel, általánosságban mégis – még ebben a „töredezett” formában is – rámutat arra a tényre, amely jelen tanulmány egyik fő gondolata: a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog szerves és dinamikus jogdogmatikai és gyakorlati kapcsolatban áll egymással. A két terület összetartozása tehát magától értetődő, és ez a tény független attól, hogy a mindenkori jogalkotói szándék szerinti finomhangolás éppen mennyire fűzi szorosra, vagy éppen lazábbra e kapcsolatokat.

3.4. Jogviták Amint azt az I. részben kifejtettük, a közszolgálat és a versenyszféra munkajogának bírói gyakorlata ezer szállal kapcsolódik egymáshoz, a két terület jogalkalmazása, bírói gyakorlata az egyes részletszabályok különbözősége ellenére egységességet mutat. Ezt az egységességet jól példázza az egységes bírói fórum, a közigazgatási és munkaügyi bíróság. A munkaügyi bíróságok mint külön bíróságok létét hagyományosan az ügyfélegyenlőség, az ülnöki részvétel (a munkáltatói és a munkavállalói oldal részvételének) biztosítása,

123


valamint a bírák kellő szakmai felkészültségének és tapasztalatának igénye indokolja.389 A korábban kifejtett sajátosságokból következik, hogy a munkaügyi bíró mind a magánmunkajog, mind pedig a közszolgálati jog területén felmerült jogvitában egyaránt képes dönteni függetlenül attól, hogy munkaviszonyról, közszolgálati jogviszonyról vagy szolgálati jogviszonyról van szó. A munkaügyi perekben csupán a felek alanyi pozíciójából és a részletszabályok eltéréseiből adódó különbségek figyelhetők meg, ezek az eltérések azonban a közszolgálati jogi és a magánmunkajogi ítélkezés különválasztását – figyelemmel az I. részben kifejtettekre – álláspontunk szerint önmagában nem indokolják. Ehelyütt indokolt röviden kitérni a közszolgálati jog sajátos jogalkalmazó fórumára, a Kormánytisztviselői Döntőbizottságra, amelyhez a kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó igényének érvényesítése érdekében közszolgálati panaszt nyújthat be – többek között – olyan nagy jelentőséggel bíró ügyekben is, mint például a kormányzati szolgálati jogviszony megszüntetése, a fegyelmi és kártérítési ügyben hozott határozat vagy a kinevezés egyoldalú módosítása. A Kormánytisztviselői Döntőbizottság határozata nem feltétlenül dönti el végérvényesen az ügyet, ugyanis azzal szemben a kormánytisztviselő, illetve a munkáltató a közléstől számított harminc napon belül bírósághoz fordulhat. A Kormánytisztviselői Döntőbizottság léte alapvetően a közszolgálati jog önállóságának irányába mutat. Létrehozásának indokai között a speciális szakértelmet és tapasztalatot, a közigazgatás belső viszonyainak elmélyült ismeretét390, valamint az alternatív vitamegoldás előnyei391 között is rendre említésre kerülő gyorsaság és költséghatékonyság iránti igényt említhetjük.392 Ezzel összefüggésben utalunk arra, hogy e belső kötelező jogorvoslati fórum, melynek célja többek között a munkaügyi per elkerülése, összhangban áll a versenyszférában is megjelenő, nagyvállalati kultúrák által közvetített azon törekvéssel, miszerint a vitákat lehetőség szerint „házon belüli”, gyorsan és eredményesen oldják fel.393 Ennélfogva a Kormánytisztviselői Döntőbizottság léte a versenyszféra és a közszolgálat konvergenciájának jelenségét erősíti.

389

HANDÓ Tünde: A munkaügyi jogviták intézmény- és eljárási rendszerének áttekintése. In: RÁCZ Réka – HORIstván (szerk.): Tanulmányok a munkajog jövőjéről. Budapest, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, 2004. 256-257. 390 Megjegyezzük ugyanakkor, hogy amint a bírónak általában nincs szüksége arra, hogy ismerje a versenyszféra valamennyi foglalkozásának speciális szakmai szabályait, valamint a hivatások írott és íratlan szabályait, úgy általában arra sincs szükség, hogy birtokában legyen az egyes közszolgálati területek szakmaspecifikus ismereteinek. Ezzel szemben azonban kétségtelen, hogy a belső fórumok egyik nagy előnye éppen az, hogy olyan személyek döntik el az ügyet, akik a vita kialakulásának környezetét jól ismerik, abban otthonosan mozognak. 391 RÚZS MOLNÁR Krisztina: A mediáció az alternatív vitamegoldás rendszerében, különös tekintettel munkajogi szerepére. Doktori értekezés, Szeged, 2005, http://www2.juris.u-szeged.hu/juris/tartalom/docs/doktori/RuzsMK_ertekezes.pdf (Letöltve: 2013. november 30.). 392 L. http://kdb.gov.hu/index (Letöltve: 2013. november 30.). 393 Az alternatív vitamegoldásról l. RÚZS MOLNÁR i. m. 158. 133-135.; KOLLONAY Csilla: Az egyéni jogviták elbírálásának alternatív-intézményrendszere. In: RÁCZ Réka – HORVÁTH István (szerk.): Tanulmányok a munkajog jövőjéről. 2004, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 303-331. VÁTH

124


Mivel a belső fórumok egyik kulcskérdése a függetlenség és a pártatlanság, a szabályozás rögzíti, hogy az ügyekben eljáró közszolgálati biztos befolyástól mentesen és részrehajlás nélkül köteles eljárni, a döntés befolyásolására irányuló minden kísérletet köteles elhárítani, a panaszossal szemben pedig tisztességes és pártatlan magatartást köteles tanúsítani. A közszolgálati biztosok függetlenek, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, a jogorvoslati tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók [a Kormánytisztviselői Döntőbizottságról szóló 168/2012. (VII. 20.) Korm. rendelet 8. § (2)–(3) és (5) bek.]. A Kormánytisztviselői Döntőbizottságok alig több mint egy éves működése következtében korai lenne messzemenő következtetéseket levonni, utalunk azonban arra, hogy – a munkaügyi bíróságokhoz hasonlóan – ezen intézmény sikere jelentős részben azon is múlik, hogy az életre hívását megalapozó, fentebb említett követelményeket képes-e megvalósítani, valamint el tudja-e kerülni, illetve képes-e minimalizálni a működésével kapcsolatban felmerülő esetleges hátrányos jelenségeket (így például biztosított-e a nyilvánosság394, tudja-e kezelni a felek egyenlőtlenségéből fakadó problémákat395). Megjegyezzük, hogy a Kormánytisztviselői Döntőbizottságok működésének tárgyilagos értékelését minden bizonnyal csak a panaszok, majd a döntést követően meginduló munkaügyi perek számának, valamint azok eredményének ismeretében lehet csak elvégezni.

3.5. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony A köztulajdonban álló munkáltatókkal létesített munkajogviszonyokra vonatkozó speciális szabályok igénye általános és hosszabb időre visszanyúló törekvésnek tekinthető mind a nemzetközi, mind a magyar munkajogban. Nemzetközi tapasztalat, hogy számos ország munkajoga külön szabályozza a „közvállalatok” munkajogát.396 Ennek oka, hogy hiába magánjogi jogállásúak e vállalatok, rendszerint közérdekű szolgáltatásokat nyújtanak és jelentős mértékű költségvetési források használata mellett működnek (tehát igen sajátos piaci szereplők).397 Hazánkban a probléma forrását az jelentette, hogy a köztulajdonban álló, ám magánjogi jogállású munkáltatók, illetve az általuk létesített munkajogviszonyok a kezdetektől (1992-től) az Mt. általános hatálya alatt álltak, hiszen az Mt. alapvetően szektor-semleges logikán épült fel. Ebből a tényből fakadt, hogy e jogviszonyokra is a magánmunkajog általános szabályai és elvei voltak irányadók. A magánmunkajognak a magánautonómia és a szerződési szabadság mentén felépülő elvei viszont gyakran eredményeztek visszaélésszerű – a sajtó által is gyakran taglalt, illetve több esetben közfelháborodást is kiváltó – megoldásokat, és nem feltétlenül szavatolták a közpénzekkel való felelős és hatékony 394

A Kormánytisztviselői Döntőbizottságról szóló 168/2012. (VII. 20.) Korm. rendelet 9. § (1) bekezdése értelmében a panaszos és a munkáltató meghallgatása nem nyilvános. 395 L. RÚZS MOLNÁR i. m. 158. 135-136. 396 Civil Service Law & Employment Regimes, The World Bank, 2001, http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286310~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305~isCURL:Y,00.html (Letöltve: 2013. november 10.) 1. 397 A közvállalatok problematikájához l. HORVÁTH i. m. (2006) 67. 134-137.

125


gazdálkodást.398 E jelenségek miatt a munkajognak e téren egy sajátos szerepet kellett fokozatosan magára vállalnia, mégpedig egyfajta közjogiasabb, kógens tónusú „fegyelmezési” jellegű funkciót. Az erre irányuló törekvések már a kilencvenes évek közepétől megjelentek a jogalkotásban.399 Ilyen jogszabály például a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény. E törvény rendelkezéseinek jogi természetét tekintve hármas tartalmú: egyrészt a munkajogviszonyokra vonatkozó szabályokat tartalmaz, másrészt a (nem csak munkajogviszonyban álló) vezetőkre irányadó különös feltételeket állapít meg, harmadrészt közjogi jellegű kötelezettségeket rögzít (például a közzétételre vonatkozóan).400 Az Mt. szabályozásának célja e körben az, hogy a köztulajdonban álló vállalatokra vonatkozó szabályozásból kiemelje az azok által létesített munkajogviszonyokra vonatkozó szabályokat és azokat az Mt.-ben rendezze, mégpedig a munkajogviszonynak az általánostól eltérő („atipikus”) formái körében. Az Mt. egyrészt meghatározza a köztulajdonban álló munkáltatók körét, másrészt különös szabályokat ad a köztulajdonban álló munkáltatóval létesített munkajogviszonyra. Anélkül, hogy ehelyütt részletesen ismertetnénk e szabályokat, általánosságban leszögezhető, hogy a szabályozás kógens rendelkezéseket ad egyes tárgykörökben mind a kollektív szerződéssel, mind a munkaszerződéssel szemben (például felmondási idő, végkielégítés, munkaidő mértéke, munkaközi szünet, utazási idő), illetve keretek közé szorít egyes munkajogi jogintézményeket (például versenytilalmi megállapodás, vezetőkre vonatkozó szabályok).401 Hasonlóan közjogias szabály, hogy a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló törvény módosítása bevezette e körben a kötelező szabályzat intézményét.402 E szabályok közös sajátossága, hogy végeredményben leginkább a munkavállalók számára szóló kifizetéseket – közvetetten a munkabéreket – érintik. A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának általános kontextusában arra mutat rá a köztulajdonú vállalkozások munkajogának elkülönült Mt.-beli szabályozása, hogy a magánmunkajog és közszolgálati munkajog határmezsgyéjén igenis léteznek sajátos, vegyes jellegű szabályozási területek. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony szabályozása témánk – a jogági elkülönülés általános problematikája – szempontjából több lényeges részkövetkeztetés levonására sarkallhat. Egyrészt e szabályrendszer 398

Bővebben: BERKE Gyula: A köztulajdonú vállalkozások munkajoga. In: KÉKI Zoltán – NADRAI Norbert (szerk.): Kaposvári jogi beszélgetések 2010-12, Kaposvár, 2013., BERKE Gyula: Kógencia és diszpozitivitás, HR & Munkajog, 2013. október, 42-47. 399 Bővebben, pl.: 2173/2003. (VII. 29.) Korm. határozat (Az állam, illetőleg a központi és a társadalombiztosítási költségvetési szervek többségi befolyása alatt álló gazdálkodó szervezetek vezető tisztségviselői, felügyelő bizottsági tagjai és más vezető állású munkavállalói javadalmazásának elveiről). 400 CompLex Munkajogi E-Kommentár, vonatkozó fejezet. 401 L. Mt. 204-207. §. 402 A 2009. évi CXXII. törvény 5. § (3) bekezdése. Ennek értelmében a köztulajdonban álló gazdasági társaság legfőbb szerve e törvény és más jogszabályok keretei között köteles szabályzatot alkotni a vezető tisztségviselők, felügyelőbizottsági tagok, valamint az Mt. 208. §-ának hatálya alá eső munkavállalók javadalmazása, valamint a jogviszony megszűnése esetére biztosított juttatások módjának, mértékének elveiről, annak rendszeréről. A szabályzatot az elfogadásától számított harminc napon belül a cégiratok közé letétbe kell helyezni.

126


azt szimbolizálja, hogy a munkajog és a közszolgálati jog között nem markánsan éles a határvonal, hanem sokkal inkább „úszó”, konvergáló határok ezek, melyek körében több átmeneti jellegű terület található (ilyen maga a köztulajdonú vállalkozások munkajoga is).403 Másrészt áttöri e szabályrendszer az Mt. eddig szigorúan szektor-semleges jellegét, hiszen a munkaviszony egyes típusaira vonatkozó különös szabályai körében a kvázi-közszférába404 – vagy legalábbis a közszféra és a magánszféra határárterületére – eső „közvállalati” foglalkoztatási jogviszonyokat eltérő szabályozási szemlélettel szabályoz. Harmadrészt lényegében alapjaiban cáfolja e szabályrendszer logikája a munkajog és közszolgálati jog merev jogági elválasztását valló nézeteket. A jogági elválasztást támogató e nézetek egyik legfőbb – szimplifikáló – hagyományos érve ugyanis éppen az, hogy amíg a munkajog magánjogias és diszpozitív jellegű szabályozáson nyugszik, addig a közszolgálati jog közjogias és kógens meghatározottságú. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony szabályozása viszont formálisan a magánmunkajoghoz tartozik, ám tartalmában karakterisztikusan közjogias és kógens jellegű szabályokat ad. Mindez azt támasztja alá, hogy a munkajog és a közszolgálati jog egymással szerves összefüggésben áll, merev, dogmatikus elválasztásuk – például közjog/magánjog; kógencia/diszpozitivitás; közpénzügyi/magánforrás szerinti finanszírozás stb. alapokon – nem életszerű.

3.6. Egyes egyéb átfedések és határterületek A munkajog és a közszolgálati jog szoros kapcsolatát támasztják alá azok a szabályok, amelyek – bizonyos esetekben – egyfelől a magánmunkajog szférájában rendelik alkalmazni a közszolgálati jog egyes szabályait, másfelől a közszolgálat szférájában rendelik alkalmazni a munkajog egyes szabályait. Az alábbiakban a teljesség igénye nélkül, csupán illusztrációként említünk jellemző példákat ilyen esetkörökre. Az első esetre (a magánmunkajog szférájában alkalmazott közszolgálati jogi szabály) szemléltetésként az alábbi példa említhető. Már a korábbi közoktatási törvény (1993. évi LXXIX. törvény), illetve a szociális igazgatásról szóló törvény (1993. évi III. törvény) is tartalmazott olyan szabályt, amely a magánszféra közoktatási és szociális intézményeiben (például egyházi, magán intézmények) foglalkoztatott, Mt. hatálya alatta álló munkavállalókra is kiterjesztette a közalkalmazotti illetmény szabályait (mint bérminimumot). Alapjaiban hasonló megoldás érvényesül a felsőoktatási intézményekben foglalkoztatott egyetemi oktatók díjazásával kapcsolatban is. Továbbá a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény – az új pedagógus-életpálya modell kapcsán – hasonló elvek mentén mondja ki, hogy rendelkezéseit nem csupán a közalkalmazottakra, hanem az Mt. hatálya alatt működő nevelési-oktatási intézmények dolgozóira is alkalmazni kell (64-65. §).405 403 Morris, Freedland nyomán pl. rámutat arra, hogy a magánszféra és a közszféra munkajoga között lehetséges a munkajognak egy kvázi köztes, harmadik területét is megkülönbözteti, amely a kvázi-piaci szféra munkajogi kérdéseit szabályozza. A közvállalatok munkajoga is besorolható e körbe. Vö. MORRIS i. m. 69. 173. 404 Avagy másik irányból: kvázi-piaci szféra. 405 Vö. BÉRCES Kamilla: Problémák, megoldási kísérletek és kitörési pontok – a közalkalmazotti illetményrendszer változásai. HR & Munkajog, 2013. szeptember, 22-25.

127


A második esetkörre (a közszolgálat szférájában alkalmazni rendelt munkajogi szabály) – szintén csupán illusztrációként, a teljesség igénye nélkül – az alábbi példák hozhatóak fel. Ugyan a közszolgálati jogviszony munkáltatói alanyával általában véve nem jöhet létre munkaviszony, de kivételesen ez mégis előfordulhat a Kttv. 258. §-a szerint. A Kttv. 258. §-a alapján a közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalókra az Mt. szabályait kell alkalmazni (bizonyos, a Kttv. 258. §-a szerinti eltérésekkel). Az alapvetően szintén a – tágabb értelemben vett – közszolgálati jogba tartozó közalkalmazotti jogviszony általános sajátossága, hogy arra az Mt. szabályait – a Kjt.-ben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell [Kjt. 2. § (3) bek.]. Az Mt. hatálybalépése óta e kapcsolat tovább erősödött, hiszen a közalkalmazotti szabályozás korábbi egyes közjogiasabb elemei helyébe is az Mt. rendelkezései léptek.406 Nem ismeretlen megoldás továbbá az egyes szakmákat, ágazatokat a „jogviszonyok felett” egységesen rendező, azaz minden típusú érintett jogviszonyra kiterjedő hatályú, a versenyszféra és a közszféra munkajogán is „átható” speciális munkajogi szabály sem. Ilyen megfontolásból született például a 2003. évi LXXXIV. törvény az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről. Továbbá valójában hasonló, jogviszonyokon átívelő – mondhatni átfogó – munkajogi szabályként működik a kötelező legkisebb munkabérre vonatkozó mindenkori szabályozás is. Például a kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 390/2012. (XII. 20.) Korm. rendelet kimondja, hogy hatálya kiterjed minden munkáltatóra és munkavállalóra. A rendelet alkalmazásában pedig munkavállalón a közalkalmazotti, kormányzati szolgálati és közszolgálati jogviszonyban állót is érteni kell (tehát nem csak az Mt. hatálya alatt álló munkavállalót). A fenti szabályozási megoldások erős konvergenciákat és szinergiákat generálnak a munkajog és a közszolgálati jog viszonylatában, hiszen az egyes szférák bizonyos jogintézményeinek hatálya olykor „átcsap”, „átnyúlik” a másik szféra területére is, ezzel is rámutatva a két terület szoros összetartozására.

3.7. Közbeszerzés és munkajog A közbeszerzések és állami támogatások révén realizálódó beruházások, szolgáltatások során az állam voltaképpen közvetett munkáltatója a közbeszerzést megvalósító gazdasági szereplő munkavállalóinak, hiszen a bérek fedezete végső soron közpénzből ered. Ez pedig felveti annak dilemmáját, hogy van-e az államnak legalábbis morális kötelezettsége arra nézve, hogy – mintegy „minta-munkáltatóként” – garantálja a tisztességes munkafeltételeket és a méltányos béreket a közbeszerzések végrehajtói számára.407 406 Bérces Kamilla ennek kapcsán fel is veti, hogy mindez távlatilag „előrevetíti a közalkalmazotti szabályozás általános munkajogtól való elkülönítése szükségességének dilemmáját is, amely kérdésre a jövőbeni jogfejlődés adhat választ.” BÉRCES Kamilla: Tendenciák a közszféra jogviszonyainak megszüntetésével kapcsolatban. HR & Munkajog, 2013. november 28-29. 407 Bővebben: KUN Attila: Az állami beszerzések szerepe a felelős foglalkoztatásban − szociálisan felelős közbeszerzés és munkajog. Esély, 2013/4.

128


Hazánkban még kevéssé ismert és elterjedt a szociálisan felelős közbeszerzés, illetve az állami szerződésekbe épített szociális záradékok ideája. E szabályozási technika felismeri és érvényesíti, hogy a közbeszerzések révén az állam – kvázi modell-munkaadóként – pénzügyi, piaci alapú ösztönzőként vezetheti rá a versenyszféra szereplőit bizonyos közcélok követésére (például munkajogi megfelelés).408 A munkajog vonatkozásában általánosságban elmondható, hogy a közbeszerzés alapvetően három célkitűzést, modellt követhet.409 Egyrészt lehetséges, hogy az állami szerződésekből – mintegy szűrőként – kizárásra kerüljenek azok a gazdasági szereplők, amelyek korábban bizonyos munkajogi vonatkozású súlyos jogsértéseket követtek el. Második modellként a közbeszerzés szolgálhatja az irányadó, meglévő munkajogi szabályoknak való megfelelés célját, voltaképpen, mint a munkajogi szabályok kikényszerítésének egy kontraktuális jellegű, indirekt többletgaranciája (alapvetően ezt a modellt követi a 94-es számú ILO-Egyezmény410). A harmadik megközelítés az, amely túllép a minimálisan irányadó munkajogi megfelelésen, és bizonyos komplexebb, „extra” szociális tartalmú elvárásokat kíván érvényesíteni a közbeszerzés útján. Utóbbi megfontolás lényege abban áll, hogy a közszféra vásárlóereje elméletileg képes lehet arra, hogy pozitív szociális változásokat stimuláljon a versenyszférában. E megközelítés népszerűvé válásában fontos tényező a vállalatok társadalmi felelősségének (CSR) paradigmája. A szociális közbeszerzések terén az EU-ban lényeges és előremutató jogfejlődés van folyamatban. Már az EU hatályos közbeszerzési irányelvei sem zárják el a közhatalmakat attól, hogy olyan szociális záradékokat alkalmazzanak, melyek segítik a foglalkoztatási körülmények védelmét közbeszerzés, illetve kiszervezés esetén, ám a jövőben ennek továbbfejlesztése várható. A közbeszerzési irányelvek jelenlegi generációját alapvetően a 2004/17/ EK411 és a 2004/18/EK412 irányelvek képezik. 2011-ben a Bizottság Útmutatót tett közzé a szociálisan felelős közbeszerzésről, kifejtve, hogyan lehet a szociális megfontolásokat a közbeszerzésekbe építeni, ugyanakkor tiszteletben tartani a már meglévő uniós jogi keretet.413 A dokumentum megalkotja a társadalmi szempontból felelős közbeszerzés (SRPP414) fogalmát, illetve ismerteti annak előnyeit. A 408

HOWE, John – LANDAU, Ingrid: Using Public Procurement to Promote Better Labour Standards in Australia: A Case Study of Responsive Regulatory Design. Journal of Industrial Relations, Volume 51, Number 4, 2009. 575-589. 409 Vö. KILPATRICK, C., Internal Market Architecture and the Accommodation of Labour Rights: As Good As it Gets? EUI Working Paper, 20011/04, Florence 2011. 410 A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 94. számú, az állami szerződésekben szereplő munkaügyi záradékokról szóló Egyezménye (1949) arra szólítja fel a kormányokat, hogy méltányos bérszabályokat és egyéb intézkedéseket vegyenek bele beszerzési eljárásaikba. 411 Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/17/EK irányelve a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról. 412 Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/18/EK irányelve az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról. 413 „Szociális vásárlás: Útmutató szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzésben”, Európai Bizottság, 2011. 414 Socially Responsible Public Procurement.

129


Bizottság definíciójában „az SRPP olyan beszerzési tevékenységet takar, amelynek során figyelembe veszik a következő szociális szempontok legalább egyikét: munkalehetőség, tisztességes munka, a szociális és munkajogok tiszteletben tartása, társadalmi befogadás (ideértve a fogyatékkal élőkét is), esélyegyenlőség, hozzáférhetőség és minden felhasználó számára alkalmas kialakítás; emellett mérlegelnek fenntarthatósági kritériumokat is, köztük az etikus kereskedelem kérdéseit, és az önkéntes társadalmi felelősségvállalást (CSR) szélesebb körben alkalmazzák, betartva az Európai Unió működéséről szóló szerződésben (EUMSz) és a közbeszerzési irányelvekben foglalt elveket.”415 Az SRPP mind a fenntartható fejlődés előmozdításában, mind az EU (és az egyes tagállamok) szociális célkitűzéseinek elérésében hatékonyan alkalmazható. A dokumentum jogi szempontból is elmagyarázza, hogyan lehet érvényesíteni a szociális szempontokat a közbeszerzési eljárás egyes szakaszaiban. Az Európai Bizottság a kérdés kapcsán nemrégiben megalkotott Zöld Könyve416 széles körben vizsgálja a közbeszerzési irányelvek további fejlesztésének lehetőségét, egyebek mellett a szociális szempontok tükrében is. Emellett a vállalati társadalmi felelősségvállalásról (CSR) szóló új bizottsági Közlemény417 is felkéri a tagállamokat és a közigazgatás különböző szintjein működő hatóságokat, hogy használják ki a közbeszerzés jelenlegi jogi keretei által a szociális szempontok érvényesítésére nyújtott valamennyi lehetőséget. A Bizottság szándéka szerint a közbeszerzési irányelvek felülvizsgálatának részeként meg kell könnyíteni a szociális (és zöld) megfontolások közbeszerzésekbe való jobb integrálását. Az EU közbeszerzési jogában 2011-ben indultak meg a reformfolyamatok.418 A végeleges új szabályok elfogadása leghamarabb 2013 végére (2014 elejére) várható. A tervezet nagyban épít a korábbi szabályozásra, de nyomatékos célkitűzési között szerepel annak lehetővé tétele, hogy a beszerzők megfelelőbben alkalmazhassák a közbeszerzést átfogó társadalmi célok támogatására. Hazánkban a szociális beszerzés koncepciójának ismertsége és elismertsége mindeddig nem számottevő. A magyar jogalkotás – érintőlegesen – az úgynevezett „rendezett munkaügyi kapcsolatok” követelményei címszó alatt kezeli a témakör egyes aspektusait.419 Ugyanakkor általánosságban leszögezhető, hogy hazánkban szinte csak bizonyos „kizáró” jellegű szabályoknak van – az elmúlt évek során egyébként fokozatosan „felpuhuló” – jelentősége, a pozitívabb szemléletű, ösztönző szociális záradékok használata alulszabályozott (és a gyakorlatban sem elterjedt). A szociálisan felelős közbeszerzés és a szociális záradékok ideája több szempontból is fontos – a konkrét témán túlmutató – következtetésekre ösztönözhet a munkajog és közszol415

„Szociális vásárlás: Útmutató szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzésben”, 180. 7. ZÖLD KÖNYV az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról − Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé Brüsszel, 2011.1.27. COM(2011) 15 végleges. 417 A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility, Brussels, 25.10.2011; COM(2011) 681 final. 418 Pl. Javaslat – az Európai Parlament és a Tanács irányelve a közbeszerzésről, COM(2011) 896 végleges. 419 A fogalom a 2005. évi CLXXVII törvénnyel került be jogrendszerbe, és az elmúlt években sokat változott. A rendezett munkaügyi kapcsolatok feltételeiről és igazolásának módjáról jelenleg az 1/2012. (I. 26.) NGM rendelet szól. 416

130


gálat kapcsolatának vonatkozásában. Mindenekelőtt rámutat ez az összefüggés általában véve a közszféra és a versenyszféra – továbbá közjog és magánjog – dinamikus, innovatív kapcsolatára, azon belül pedig a közszféra (állam) kvázi minta-munkaadói szerepének fontosságára.

4. Konklúzió Álláspontunk szerint, mindent összevetve a közszolgálati jog nem önálló jogág, hanem a munkajog részét képező speciális jogterület.420 Hibásnak tekinthető ugyanis a nagyon hasonló életviszonyokat szabályozó jogterületek mesterséges szétválasztása.421 A közszolgálati jog önálló jogterület tehát, a szabályozás módszere erre predesztinálja. Ugyanakkor nem lehet a közszolgálati jogot a munkajogtól elszakítottan kezelni (elsősorban a szabályozott életviszonyok szoros hasonlósága okán). Azon hipotézisünket tehát, miszerint a közszolgálati jog egyre inkább elkülönül a klasszikus munkajogtól, és a jogágiság egyes kritériumainak fényében igazolható a közszolgálati jog önálló jogágisága, nem látjuk megalapozottnak. Másfelől megjegyezzük, hogy a jogrendszer jogági tagolásában jelentős – és legitim – szerepe lehet a mindenkori jogalkotói (állami) akaratnak is, hiszen a jogágak nem csupán tagolódnak, hanem azokat lehet „tagolni” is. Ehhez kapcsolódik, hogy valamely jogterület elkülönülése jelentheti akár egy új jogág kialakulásának kezdő lépéseit is. E két szempontot egybevetve hosszabb távon nem lehet kizárni a közszolgálati jog önálló jogággá válását. Ugyanakkor itt jelenleg még nem tart a hazai jogfejlődés, és a bemutatott nemzetközi jogfejlődési trendek sem a fokozottabb elkülönülés irányába hatnak. Továbbá bizonyos, hogy a közszolgálati jognak a munkajogtól való teljes leválasztása nem is lenne lehetséges (például a számos közös alapfogalom okán, vagy az átfedésben lévő munkaerő-piaci hatások miatt stb.). Végső soron pedig megjegyzendő, hogy – amint bemutattuk – a jogágakban való gondolkodás általában véve is egyre kevésbé releváns és meghatározó. Ugyanakkor feltehetjük a kérdést: vajon egy jól funkcionáló egységes közszolgálati pragmatikának előfeltétele, esetleg szükségszerű velejárója-e, hogy a közszolgálati jog klaszszikus értelemben vett önálló jogággá váljon?422 Álláspontunk szerint erre a helyes válasz nemleges. Egy-egy jogág létezése önmagában nem érték vagy szükségszerűség, e nélkül a normák viszonylagosan elkülönült, egymással összefüggő csoportja (például jogterületként) még nem tűnik el, és értéke sem lesz csekélyebb. A jogág a jogrendszer strukturálódásának kifejeződése, mely elsődlegesen a jogtudomány művelése és a jogi oktatás szempontjából bír jelentőséggel. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy teljesen egybe lehetne mosni a magánszféra és a közszféra munkajogi szabályait, hiszen ezzel a két terület fentiekben is tárgyalt nyil420

Vö. MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. ZACCARIA i. m. 41. 120. 422 Vö. HORVÁTH i. m. (2005) 8. 87. 421

131


vánvaló különbségeit hagynánk figyelmen kívül. Talán helyesebbnek tűnik éppen ezért az egységes munkajogon belül megkülönböztetni a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog területét, mely egyszerre összetartozik és különbözik is. Amint arra utaltunk, az önálló jogággá válás esetleges megvalósulása nem feltétlenül járna kedvező munkaerőpiaci következményekkel, ugyanis a túlzott professzionalizáció és az egyes foglalkoztatási szférák éles különállása – a csökkenő állásbiztonságnak az általános munkaerőpiaci jelensége mellett – kevéssé garantálja a foglalkoztathatóság biztonságát, a közszféra és a versenyszféra közötti mobilitás lehetőségét. A fentiekben azokat a jelenségeket is vizsgáltuk, amelyek a munkajogot és a közszolgálati jogot egymástól távolítják, illetve közelítik. Megállapítottuk, hogy ezek az egymással ellentétes folyamatok együttesen és egyidejűleg vannak jelen napjaink jogalkotásában és jogalkalmazásában.

132


BOKODI MÁRTA – SZAKÁCS GÁBOR: A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEK JELLEMZŐI ÉS AZ EMBERI ERŐFORRÁS GAZDÁLKODÁS 1. A szervezeti működés és az emberi erőforrás gazdálkodás egymásra gyakorolt hatásai Az emberi erőforrás gazdálkodás szempontjából általában – különösen a stratégiai alapú, integráltan és rendszerszerűen működtetett megoldás alkalmazásakor – kiemelten figyelni kell, nemcsak a tevékenységet körülvevő külső környezet befolyásoló tényezőire (a makrogazdaságra, a globalizációra, a versenytársakra, a társadalomra, a politikára, a kulturális tényezőkre, az uralkodó technológiára, a jogrendre, a szabályozásra, a munkaerőpiacra, az ügyfelekre, az államra, a helyi közösségekre és a munkavállalói közösségekre)423, hanem a belső környezet hatásaira is. A belső környezeti hatások közül az érintett szervezet működésének meghatározó folyamatait, a belső szabályozás jellemzőit, a stratégiát, a helyi munkavállalói szervezeteket424, a szervezet struktúráját, irányítási rendszerét, kultúráját, az információáramlás és a kommunikáció kialakult rendszerét, illetve gyakorlatát, valamint a személyi állomány érintkezését, kapcsolati rendszerének domináns elemeit indokolt – egyebek mellett – figyelembe venni. A közszolgálati szervezetek fejlődése hosszú utat járt be, amelynek első lépéseit, illetve szervezetelméleti elemzéseit Hattenhauer, J. S Mill, Mosca, Schmoller és mások munkáiból ismerhetjük meg.425 A bürokratikus alapokon szerveződő modern közigazgatásra jellemző jegyeket, sajátosságokat – hosszú távra érvényes formában – Max Weber fogalmazta meg. Weber a racionalitás jegyében a karizmatikus és a tradicionális uralommal szemben a legális uralmat tekinti meghatározónak, amelynek szerinte a legnyilvánvalóbb, legkiforrottabb formája a bürokrácia.426 A bürokrácia struktúráját Weber az alábbi jegyekkel írja le: – a hivatali kötelezettségek felosztása (munkamegosztás); – a meghatározott hatáskörök rendszere (kompetencia, döntési jogkör); – a teljesítési kötelezettségek körülhatárolt területe (hivatal, feladatkör, vagy állás); – a teljesítéshez szükséges parancsadási hatáskör (utasítási jogkör); – személytől független és általános érvényű szabályozottság (törvények, egyéb szabályzók); 423

BAKACSI-BOKOR-CSÁSZÁR-GELEI-KOVÁTS-TAKÁCS: Stratégiai emberi erőforrás menedzsment KJK KERSZÖV Budapest, 2000. p. 51. 424 GYÖKÉR Irén – FINNA Henrietta – KRAJCSÁK Zoltán: Emberi erőforrás menedzsment Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Budapest, 2010. 14. 425 Összefoglalóan lásd: Alfred KIESER: Szervezetelméletek Aula Budapest, 1995. 47-56. 426 WEBER Max: Gazdaság és társadalom 1. KJK Budapest, 1987. 227.

133


– képzettsége alapján megfelelőnek tűnő személyi állomány; – a hivatali hierarchia (egymás fölé rendelt hatóságok rendszere, alá-és fölérendeltség, a feljebbvalók által gyakorolt felügyelet, feladatkörök egyeztetése, összehangolása, a feladatok vertikális elhatárolása, az ügyek elvonásának tilalma, a jogkörök, utasítási jogkörök szigorú felosztása, a kényszerítő eszközök használata és szigorú szabályokhoz kötöttsége, a fellépő konfliktusok felettes hatóság általi rendezése, a fellebbezési lehetőségek és azok útvonalának kialakítása); – a hivatalvezetés technikai szabályok és normák formájában valósul meg (létezik a szolgálati út); – a feladatteljesítés iratokon, aktákon alapul (az összes eljárás „aktaszerűségén” van a hangsúly, ez jellemző a hivatalban dolgozók egymás közti érintkezésére is, valamint az ügymenetek folyamatosságát is az írásbeliséggel tudják garantálni).427 A weberi bürokrácia ideáltípusát sokan, sokféle módon – esetenként félreértve annak lényegét – kritika tárgyává tették és teszik. E jogos, vagy méltánytalan kritikai észrevételek, az újabb és újabb fejlesztési elképzelések, valamint az időközben bekövetkezett sokszínű, sokrétegű változás, illetve egyéb tényezők átalakító hatásai ellenére, a közszolgálat működésében a kiemelt elvek többsége ma is élő, a rendszert alkotó tényezőként van jelen. Ezek a tényezők épp úgy kifejtik hatásukat a napi működésre, a közszolgák munka-magatartására, mint az irányításra, vagy a szervezeti kultúrára. Ennek ellenére, vagy éppen ezért, ma már azt is egyre jobban lehet látni, illetve érzékelni, hogy a bürokratikus szervezeti berendezkedést és rendszerműködtetést az élet számos vonatkozásban túlhaladta. A világon mindenhol, így Magyarországon is megfogalmazódtak, illetve életre kelnek újabb és újabb elképzelések a bürokratikus berendezkedés jobbá, hatékonyabbá, emberközpontúvá stb., tétele érdekében. A jelzett célok jegyében született meg pl.: – a New Public Menedzsment (új közmenedzsment) mozgalma; – a New Governance (az államot már nem kizárólagos döntéshozóként értékelők) „iskolája”; – a Good Governance (érték és részvétel alapú megközelítést vallók) tábora; – a Good Government (a kormányzásra, mint problémamegoldásra tekintők) köre, valamint – az új weberizmus (az állam visszaszervezésére irányuló elképzeléseket vallók) mozgalma is. Ezek a gyakorlati tevékenységben többé – kevésbé felbukkanó elméletek időnként egymásnak is ellentmondóan ugyan, de lényegében új elemekkel gazdagítják a kormányzásra, a bürokráciára, illetve a közszolgálat működésére, működtetésére vonatkozó weberi alapelveket.428 427

WEBER i. m. 226-227. Lásd bővebben: JUHÁSZ Lilla Mária: Három irányzat a közigazgatás-tudomány fogalomtárából, avagy a New Public Management, a New Governance és az újweberiánus szemlélet vizsgálata http://jesz.ajk.elte.hu/juhasz47.html (letöltés ideje: 2013. 11. 13.); GAJDUSCHEK György: A „Run like a business” jelszó ideológiakritikája http://www.kozigkut.hu/doc/gajduschek_09szept.pdf (letöltés ideje: 2013.11.13.); GAJDUSCHEK György: Governance, policy networks – informális politikai szereplők a döntéshozatalban http://www.poltudszemle.hu/szamok/2009_2szam/2009_2_gajduschek.pdf (letöltés ideje: 2013.11.13.) 428

134


Az érdekeltek számára az is egyre világosabban kirajzolódik, hogy a közszolgálaton belül végzett emberi erőforrás gazdálkodásnak egyrészt igazodnia kell az állandósuló változásokhoz, irány és hangsúlyeltolódásokhoz, másrészt proaktívan, értékteremtően elébe is kell mennie a felmerülő kihívásoknak, feladatoknak. Az emberi erőforrás gazdálkodás keretében végzett munkának új, egyben használható módszerekkel, megoldásokkal és eszközökkel kell gazdagítania a közszolgálat egészét, az irányítás szisztémáját, a változások menedzselését, a szervezeti kultúra fejlesztését, nem utolsó sorban az ott dolgozó vezetőket és beosztott munkatársakat. Ugyanakkor ezen összetett tevékenységnek pozitív hatással kell lennie azokra a folyamatokra is, amelyek a társadalmi elvárások jobb színvonalú kielégítését hivatottak biztosítani és kiszolgálni. Az iménti célkitűzéseknek – az okok összetett rendszere miatt – egyébként is nagyon nehéz érvényt szerezni. Különösen akkor, ha a közszolgálat egészét és annak egyes szervezeteit érő, azon gyakori kritikával szembesülünk, amely szerint a közszolgálat kevés érdeklődést mutat a külső környezeti hatások iránt, inkább önmagával, belső problémáival van elfoglalva. Ezt az attitűdöt – ha ennek valóban van valóságtartalma – több szempont miatt is indokolt szisztematikus munkával átalakítani. Okos nyitottsággal szükséges befogadni és a rendszer részévé tenni azokat a megoldásokat, metódusokat, amelyek a közszolgálat, valamint az ott dolgozók hasznára válhatnak. A világban megismert legjobb gyakorlatokat figyelembe véve egyre világosabban látszik, hogy a közszolgálatnak – alapértékeit, tartópilléreit megőrizve – enyhítenie kell zárt struktúráján, irányítási rendszerén, szabályozási keretein, szervezeti kultúráján. A nyitottabb, rugalmasabb megoldások irányába célszerű tudatosan, stratégiai gondolkodással, rendszerszemlélettel elmozdulnia. E változtatási irányba történő elmozdulás sikerét alapvetően meghatározza az, hogy a közszolgálat a legfontosabb erőforrását, az új értéket létrehozó, nem utánozható, állandó fejlődésre és innovációra képes tartós értékét, a munkát végző embert (vezetőt és beosztott munkatársat), miként tudja a működési folyamatok középpontjába állítani, számára élhető, vonzó munkakörülményeket, megbecsült feltételeket biztosítani, és ezek eredményeként a rendszerben hosszú ideig – akár egy életpályán keresztül – megtartani. A közszolgálat szempontjából sem érdektelen az, hogy a munkát végző ember milyen munka-magatartással, hozzáállással, lojalitással, elköteleződéssel, professzionalitással és milyen mennyiségi, illetve minőségi teljesítményt nyújtva végzi mindennapi feladatait. Továbbá annak is nagy jelentősége van, hogy a meghatározott követelmények, teljesítményelvárások realizálásához a szervezet milyen körülményeket teremt, és feltételeket biztosít. Ösztönzi-e, motiválja-e, érdekeltté teszi-e az érintetteket a maradásban, a kiváló munkavégzésben, vagy éppen ellenkezőleg, olyan helyzetet alakít ki, amellyel – ha nem is szándékosan, de mindenképpen – lenyomja a teljesítményeket és gyors kiégést, pályaelhagyást kódol a rendszer működésébe. Valamennyi szervezet, így a közszolgálaton belül elhelyezkedők szempontjából is meghatározó jelentőséggel bír a szervezeti működés mellett a vezetők, különösen a felsővezetők tevékenysége, felkészültsége, hozzáállása, nézetei, vezetési stílusa és gyakorlata, az emberekhez való viszonya, valamint számos egyéb kérdés megítélése. Kutatási eredmények bizonyítják, hogy a szervezeti működés kiszámítható, látható, érzékelhető, illetve kódolt hatásai, valamint a vezetők tevékenysége együttesen

135


miként képesek lenyomni az egyének demoralizálásán keresztül a szervezeti szintű teljesítményeket is. Ezek a kutatások a következő tényezők fontosságára irányították rá az érdeklődők figyelmét: – a munkával való túlterhelés abban az esetben okoz teljesítménycsökkenést, ha irreálisan sok, vagy többféle tevékenységet kell rövid határidő betartásával, és csekély vezetői támogatás mellett elvégezni; – az autonómia hiánya, amikor is a munkatársakat úgy teszik felelőssé a munkájukért, hogy közben szinte semmi beleszólást nem biztosítanak számukra abban, hogy mit és hogyan csináljanak; – a „mikromenedzsment” gyakorlata azzal fejti ki nem kívánatos hatását, hogy akkor is merev szabályokkal akadályozza a munkatársakat, amikor ők kétségtelenül jobban tudják, hogy mi lenne a teendőjük, a feladatuk. Ez a megoldás csorbítja az érintettek felelősségtudatát, problémamegoldás iránti hajlandóságát, a rugalmasságát, innovatív és kezdeményező készségét; – a szűkös ösztönzés (kompenzáció és javadalmazás) szintén teljesítményromboló hatással bír, mert a szüntelenül növekvő munkaterhek teljesítése fejében adott változatlan, esetenként csökkenő szintű fizetések és egyéb juttatások párosulva a túlterheléssel, az önállóság megnyirbálásával, a kezdeményező készség visszaszorításával, megfosztja a munkatársakat az egyik legfontosabb motivációs tényezőtől, a munka örömétől; – a kapcsolatok elvesztése pl. a túlterhelés, az eseti megbízatások, a feladatok gyakori cseréje, a munkavégzés helyének sűrű megváltoztatása, a szervezetek átalakítása, fokozódó elszigetelődéshez vezet, amely gyengíti a csoportmunka iránti elkötelezettséget, rontja a csoport teljesítményét, a közös munkából fakadó örömérzést, táplálja a konfliktusokat, egyben gyengíti, vagy pusztítja a kollektív történelmet, a szervezeti kultúrát; – az igazságtalanság, amely mindenekelőtt a munkatársakkal való egyenlőtlen és indokolhatatlan bánásmódban ölt testet, pedig méltánytalansághoz, sértettséghez vezet. Az őszinte és egyenes beszéd tudatos, vagy figyelmetlenségből eredő mellőzése fokozza a sértettséget, a cinizmust, az elidegenedést és a feladatok teljesítése iránti lelkesedés, elkötelezettség elvesztését eredményezi. Az igazságtalanság a munka világában bárhol felütheti a fejét. Legyen szó fizetésről, jutalomról, a munka elosztásáról, a követelmények és az elvárások meghatározásáról, az eredmények értékeléséről, vagy a bűnbakkeresésről stb.; – a teljesítmény lenyomásra alkalmas utolsó tényező az értékkonfliktusban ölt testet. A munkatársak elvei, értékrendje és a szervezet által megkívánt, megkövetelt, előírt normák és értékek között összeférhetetlenség áll fenn. Az értékválasztással szembeni feladatok egyértelműen demoralizálják a vezetőket és a beosztott munkatársakat is, továbbá kérdésessé teszik a munkájukba vetett hitet, és munkavégzésük becsületét.429 Érzelmileg intelligens, érzelmileg tudatos szervezeteknek nevezzük azokat a szervezeteket, amelyek nem követik el a fenti hibákat feladataik végzése, küldetésük teljesítése során. Az érzelmileg fejlett szervezetek és az érzelmi intelligenciával rendelkező vezetők képesek igazán hosszú távon a nagy teljesítmények elérésére, versenyképességük megőrzésé429

GOLEMAN Daniel: Érzelmi intelligencia a munkahelyen SHL Hungary Kft. Budapest, 2002. 409-411.

136


re, a sikeres, költség-hatékony, egyben hatásos szervezeti működés elérésére. Továbbá, ők képesek a szervezeti és az egyéni érdekek összhangját megteremteni, a magas munkatársi megelégedettséget, motivációt és elkötelezettséget, a lojalitást biztosítani, a legjobb, a legkvalifikáltabb munkaerő szervezetbe vonzását és megtartását is megoldani. Az emberi erőforrás gazdálkodás és az adott szervezetre ható külső és belső tényezők, különösen a struktúra, a működés, a szabályozás, valamint a vezetés uralkodó stílusa, elvárás rendje között szoros együttmozgás, illetve kölcsönhatás figyelhető meg. Az emberi erőforrás gazdálkodással foglalkozó funkcionális szakterület – nagyon leegyszerűsítve – azt teheti meg, illetve azt kell megtennie, amit az adott körülmények, feltételek, az elfogadott szervezeti stratégiák – beleértve a humán stratégiát is – lehetővé tesznek, és amit a felső vezetés, a döntéshozók elvárnak tőle, előírnak a számára. Ennek ellenére, vagy éppen ezért, az emberi erőforrás gazdálkodással foglalkozó vezetők, szakértők, specialisták, generalisták és ügyintézők (adminisztrátorok) felelősségének nem csupán a végrehajtásra kell kiterjednie, hanem arra is, hogy szakértelmüket felhasználva javaslatokat tegyenek a rendszer, a szervezeti működés folyamatos fejlesztésére, új, hatékonyabb metódusok bevezetésére, valamint ezeknek – a szükséges adaptáció után – az átvételére. Az e területen dolgozóknak biztosítaniuk kell a vezetők módszertani támogatását és velük együttműködve elő kell segíteniük a stratégiai szemlélet és gondolkodás elterjesztését, a változások menedzselését, a szervezeti kultúra fejlesztését, a szervezeti kommunikáció és információáramlás szüntelen javítását, a szervezeti és az egyéni érdekek összhangjának megteremtését, valamint – egyebek mellett – a munkatársak érdekképviseletének biztosítását is. A felelősség és a feladat jelentős, egyben igen összetett is, amely jó esélylyel akkor teljesíthető, ha ismertek a szervezeti működés körülményei, feltételei és ezek alapján kiszűrhetők azok a lehetőségek, amelyek a fenti elvárások teljesítése érdekében az emberi erőforrás gazdálkodás számára kínálkoznak.

2. A kutatásról430 A szervezeti működés és az emberi erőforrás gazdálkodás egymásra gyakorolt hatásainak vizsgálata szerves részét képezi annak az átfogó, komplex kutatásnak, amelyet a magyar közszolgálat új életpálya alapú rendszerének kialakítása érdekében 2013. év őszén, két területen indítottunk el. Az elsőnél a szűken értelmezett közszolgálat működésére, az egyes hivatásrendekhez tartozók tevékenységét, munkavégzését meghatározó jogi környezet sokoldalú vizsgálatára, ezen belül kiemelten a differenciálódás, az egységesítés és az önálló jogi fejlődés lehetőségeinek elemzésére kellett koncentrálniuk a munkára felkért jogi munkacsoport kutatóinak.431 430

A kutatás céljáról, módszeréről és annak hipotéziseiről közreadottakat lásd részletesen: DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban (ágazati zárótanulmány); ÁROP2.2.17 „Új közszolgálati életpálya / Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás” kiemelt projekt részeként megvalósult résztanulmány Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium 2013 9-18 (részben szószerinti átvétel) 431 A kutatómunka jelzett részét a jogi munkacsoport tagjai által készített résztanulmányok és az összefoglaló tanulmány mutatja be.

137


2.1. A kutatás célja A másodiknál – a humán munkacsoport kutatói – a közszolgálaton belül folyó emberi erőforrás gazdálkodással kapcsolatban megfogalmazott három cél megvalósításáért kezdték meg a munkát. – A kutatás első célja a közszolgálati életpálya bevezetéséhez nélkülözhetetlen olyan stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodási rendszermodell kidolgozása volt, amely a magyar közszolgálat lehetőségeihez, elvárásaihoz igazodóan, korszerű működést, illetve működtetést kíván biztosítani a felhasználók számára. – A kutatás második céljának teljesítésével egy komplex helyzetelemzés elkészítése volt a feladat, amely alapján megbízható válaszok fogalmazhatók meg a tekintetben, hogy: – a közszolgálat személyi állománya milyen összetételű, melyek a meghatározó mutatói, milyen tendenciák, mozgások figyelhetők meg ebben a közegben, – a közszolgálatban folyó emberi erőforrás gazdálkodás jellemzően milyen szinten, milyen területeken, milyen módszerekkel és milyen hatékonysággal folyik, a jelenlegi közeg (a közszolgálat egésze és benne a kérdéses szakterület) mennyire alkalmas a közszolgálat stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodási rendszermodelljében meghatározottak fogadására, milyenek a rendszerkiépítés lehetőségei és esélyei, – a közszolgálat személyi állománya milyen elvárásokat fogalmaz meg e funkcionális szakterülettel és az itt tevékenykedőkkel szemben, illetve az emberi erőforrás gazdálkodással foglalkozók miként értékelik, hogyan ítélik meg saját tevékenységüket. – A kutatás harmadik célja az volt, hogy a kutatómunkával összegyűjtött tényekre, adatokra, információkra alapozva a kutatók fogalmazzák meg az esetleges rendszerátállással kapcsolatos legfontosabb ajánlásaikat, javaslataikat és azok megvalósításának lehetséges formáit, illetve módozatait. A résztanulmányban feldolgozott témakör vizsgálatával a kutatás második és harmadik céljának eléréséhez kívántunk hozzájárulni.

2.2. A kutatás módszere A kutatás első céljának, a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodási rendszermodellnek a kialakításához igyekeztünk felhasználni azokat az elérhető szakmai és tudományos eredményeket, amelyeket közvetlenül, vagy közvetett formában felhasználhatónak ítéltünk meg a munka sikeres elvégzéséhez. Maximálisan építeni akartunk a jól bevált gyakorlatokra, azokra a megoldásokra, amelyek már részben, vagy egészben, elméleti vagy gyakorlati síkon bizonyították életképességüket. Az elmúlt közel húsz év során lehetőségünk nyílt számos humánfolyamat és humánfunkció közszolgálaton belüli kifej-

138


lesztésében közreműködni és az így összegyűlt tapasztalatainkat is igyekeztünk alkotó módon igénybe venni. A legnagyobb inspirációt a Bokor Attila által publikált stratégiai emberi erőforrás menedzsment modell432 megismerése adta, amely – egyéb elemekkel kiegészítve – meggyőződésünk szerint alkalmas arra, hogy a közszolgálati rendszermodell alapja legyen. A modell közszolgálatra való adaptációját, kiegészítését elméleti síkon végeztük el. A kutatás második céljának realizálása érdekében két módszer felhasználása mellett döntöttünk. Kidolgoztuk azt a „Közszolgálati humán tükör 2013” munkanévre keresztelt online, önkitöltős kérdőívet, amellyel nagymennyiségű és a közszolgálat legmeghatározóbb területeire kiterjedő információgyűjtést tudtunk elvégezni. Az összesen 156 db zárt kérdést tartalmazó – szokatlanul hosszú – kérdőívet három fejezetre osztottuk és az egyes fejezeteket további részekre tagoltuk.

432 BAKACSI-BOKOR-CSÁSZÁR-GELEI-KOVÁTS-TAKÁCS: Stratégiai emberi erőforrás menedzsment KJK KERSZÖV Budapest, 2000. 43-75

139


sorszám

Egyes fejezetek és fejezetrészek

kérdések száma

I. A kutatás alapadatai I.1. A megkérdezett személyére, státuszára vonatkozó kérdések I.2.

A megkérdezett munkavégzéséhez kötődő és a mobilitását vizsgáló kérdések

I.3. A megkérdezett vezetőkre vonatkozó kiegészítő információk

1 – 16 17 – 21 22 – 26

I.4.

Kérdések az emberi erőforrás gazdálkodással foglalkozó szakterület munkájának megítéléséről

27 – 40

I.5.

A HR tevékenység eredményessége, hatása, a HR feladatot ellátókkal kapcsolatos elvárások

41 – 43

II.

Az emberi erőforrás gazdálkodás jelen helyzetéről, jövőképéről az új rendszermodell tükrében

II.1. Stratégiai tervezés, rendszerfejlesztés humánfolyamatáról

44 -50

II.2. A munkavégzési rendszerek humánfolyamatáról

51 – 71

II.3.

A közszolgálati életpálya (emberi erőforrás áramlás) humánfolyamatáról

72 – 97

II.4. Az emberi erőforrás fejlesztés humánfolyamatáról

98 – 115

II.5. A teljesítménymenedzsment humánfolyamatáról

116 – 128

II.6.

Az ösztönzésmenedzsment (kompenzáció, javadalmazás) humánfolyamatáról

129 – 134

II.7.

A személyügyi szolgáltatások és tevékenységek humánfolyamatáról

135 – 146

III. A szervezetről, a szervezeten belüli viszonyokról Kiegészítő, nyitott kérdések (1. a kérdőívvel kapcsolatos észrevételek, megjegyzések; 2. a kérdőívből mit hiányolt; 3. mely területről igényelne részletesebb felmérést). Kiegészítő zárt kérdés: Kíván-e értesülni a kutatás eredményéről? 1. táblázat: A „Közszolgálati humán tükör 2013” kutatás kérdőívének struktúrája

140

147 – 156


A kérdőíves lekérdezést a valószínűségi mintavételi eljárások sorába tartozó, véletlen rétegzett mintavételi eljárással folytattuk le 2013. október és november hónapban. Az előzetes szóbeli és írásos megkeresésekre épülő tájékozódásunk után a közreműködési szándékot mutató szervezetek közül olyan reprezentativitásra törekvő mintát igyekeztünk összeállítani, amely lefedi: – az egyes közszolgálati területeket (államigazgatás, önkormányzat, rendvédelem, honvédelem); – azok jellemző struktúráját (központi, területi, helyi szervezetek) állománykategóriáit (kormánytisztviselő, köztisztviselő, hivatásos, közalkalmazott), valamint; – a vezetői és beosztott munkatársi kategóriákat (felsővezetők, HR felsővezetők, középvezetők, HR középvezetők, beosztott munkatársak, HR beosztott munkatársak). Ennek a szempontnak a beemelésével az volt a szándékunk, hogy – az úgynevezett 360 fokos értékelés alkalmazásával – körképet kapjunk a megkérdezett téma megítéléséről. A kutatásban végül is 38 államigazgatási, 26 önkormányzati és 24 rendvédelmi szervezet közszolgálati tisztviselői vettek részt. Ez a kör lefedi az érintett területek strukturális és állománykategóriák szerinti megoszlását. Ennek ellenére az előzetes szándékainkat – számos ok miatt – nem sikerült maradéktalanul teljesítenünk. Legnagyobb sajnálatunkra a honvédelem területéről olyan kevés értékelhető kérdőív érkezett be, amely nem biztosította a torzításmentes, hiteles feldolgozást, így az e területre vonatkozó és rendelkezésünkre álló eredmények közlésétől, feldolgozásától eltekintettünk. A kutatás megkezdése előtt mérlegelnünk kellett, hogy a közeljövőben lesz-e lehetőségünk ismételten egy ilyen kiterjedt vizsgálatot lefolytatni, vagy sem. Mivel arra jutottunk, hogy ennek a valószínűsége csekély, ezért inkább felvállaltuk annak a kockázatát, hogy szokatlanul hosszú kérdőívet állítunk össze, amelynek körültekintő kitöltéséhez – személytől függően – másfél, két órát kellett rászánnia a kitöltőnek. Korábbi kutatásaink tapasztalatait is figyelembe véve, előre tudtuk, hogy „egy üléssel” ezt a feladatot a többség nem fogja tudni teljesíteni. Megoldásként valamennyi megkeresett e-mail címhez kódot rendeltünk, hogy az érdeklődő adatközlő többször visszatérhessen a kérdőív kitöltéséhez. A kódok kiosztásával természetesen mi magunk növeltük a bizalmatlanság érzését. Néhány szervezet kérésére, kód nélkül biztosítottuk a kitöltést, ez esetben viszont azzal kellett számolnunk, hogy a kérdőív megszakítás nélküli teljes kitöltésére kevesen fognak vállalkozni. Ez az esetek többségében így is történt, de még ennek ellenére is viszonylag sok olyan adatközlő volt, aki teljesítette önkéntes vállalását. Minden nehézség dacára a folyamatba bekapcsolódó szervezetekhez összességében 18175 e-mail címre juttattuk el a kérdőívet (17358-at kóddal és 818-at kód nélkül). Ez a mennyiség a kutatásba bevont személyi állomány összlétszámának (162649 fő) 11,17%-a. A kérdőívre összesen 4485 fő, a kiküldött e-mail cím tulajdonosok 24,67%-a, illetve az érintett személyi állomány 2,76%-a klikkelt rá. Az érintett hivatásrendeknél és a szervezeteknél a válaszadási hajlandóság nagymértékben különbözött, a kitöltési aktivitás nem volt egyenletes. Voltak, akik egy ponton abbahagyták a munkát, mások ki – ki hagytak kérdéseket, majd ismét visszatértek a kérdőív kitöltéséhez. A kérdőívben szerepeltek olyan felve-

141


tések is (összesen 48), amelyeket csak az általunk meghatározott körnek pl. a vezetőknek, az érintett hivatásrendbe tartozóknak, vagy az egyes humánfolyamatokat és humánfunkciókat gyakorlatban alkalmazóknak kellett kitölteniük. Közszolgálati területek

Államigazgatás

Önkormány– zat

Rendvédelem

Közszolgálat összesen

A kutatásban érintettek köre

fő/db

%

fő/db

%

fő/db

%

fő/db

%

összlétszám (fő)

80602

49,6

31232

19,2

50815

31,19

162649

100

a kiküldött e-mail címek száma (db)

16970

21,05

319

1,02

887

1,74

18176

11,17

a kérdőívet kitöltők (fő/%)

3617

80,6

288

6,4

580

12,9

4485

100

2. táblázat: A kérdőíves felmérésben résztvevők közszolgálati területek szerinti megoszlása A kiértékelésnél felhasznált adatokból megállapítható, hogy a kérdőív kitöltését megkezdők az államigazgatást képviselték a legnagyobb, 80,6%-os arányban, ez a hivatásrendnél dolgozók 4,5%-a. Az önkormányzatoktól választ adók 6,4%-ot tettek ki, ez az itt dolgozók 0,9%-ának felel meg. A rendvédelem részéről aktivitást kifejtők 12,9%-os arányt jelenítenek meg a minta egészét illetően, ők a rendvédelemben dolgozók 1,1%-ának felelnek meg. A vizsgálat kezdetén – ahogy jeleztük – a reprezentativitás elérésére törekedtünk, azonban már akkor sejtettük, hogy a kérdezőbiztosok igénybevétele nélkül folyó felmérés, az önálló kitöltésre alapozott adatgyűjtés olyan veszélyeket hordoz magában, amely felboríthatja az előzetesen kialakított mintavételnek megfelelő arányok elérését. Ez a félelmünk sajnos be is igazolódott, mert kizárólag az államigazgatást illetően tekinthetjük az eredményeket relevánsnak. Ezért az önkormányzatoktól és a rendvédelemi szervektől beérkezett információkat tájékoztató jelleggel használtuk csak fel. Egyébként is, kutatásunkat – valamennyi buktatójával és módszertani hiányosságával együtt – egy út kezdetének tekintjük. Olyan kezdetnek, amelyre talán lehet építkezni, továbbfolytatni és kiteljesíteni.433 A kérdőíves, kvantitatív módszer mellett szükségesnek tartottuk, hogy – a vizsgálatba bevont közszolgálati területekről – a minőségi információkat szolgáltató, strukturált interjú módszerével is gyűjtsünk adatokat. Ez a megfigyelésen alapuló kvalitatív technika egyszerre biztosítja a feltárás és az elemzés lehetőségét.434 A strukturált interjúkba össze433 Részletek lásd: DR. SZAKÁCS Gábor: A közszolgálat személyi állományának összetételéről, a vezetőkről és a munkahelyi mobilitásról (résztanulmány) ÁROP-2.2.17 „Új közszolgálati életpálya / Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás” kiemelt projekt részeként megvalósult résztanulmány Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium 2013 10-22 434 BABBIE, Earl: A társadalomtudományi kutatás gyakorlata Budapest, 2003 Balassi 153; KALAPÁCS János: Minőség irányítás technikák X-Level 2001. 517-523

142


sen 63 főt (100%) sikerült bevonni. Legnagyobb mértékben az államigazgatásból (34,9%), majd a rendvédelem és honvédelem területéről (23,8 – 23,8%) vettek részt a munkában. Az önkormányzati szektorból némileg kevesebben kapcsolódtak a felmérésbe (17,5%), de az interjúalanyok száma így is elégséges volt ahhoz, hogy erről a területről is megfelelő adatforrással rendelkezzünk. A kutatás harmadik céljának eléréséhez a kutatási eredmények alapján kialakított, illetve megfogalmazott ajánlásoknak, javaslatoknak és megvalósítási megoldásoknak a kimunkálását az alábbi metódussal végeztük el. A felhasznált kutatási módszerek nyomán összegyűjtött, szintetizált és kiértékelt információk alapján résztanulmányokat állítottunk össze, amelyekben – egységes elvek alapján és az előre megbeszélt, illetve felosztott témakörök szerint – röviden összefoglaltuk azokat az elméleti kérdéseket, amelyek az adott terület szempontjából a legnagyobb relevanciával bírtak. Ilyen résztanulmánynak tekinthető jelen kutatási anyag is. Ezen elméleti alapokra támaszkodva minden kutató feldolgozta a saját kérdéskörét. Valamennyi kérdés vizsgálatakor fő elemzési faktorként az egyes közszolgálati területek szerinti bontást vettük alapul. Néhány alkalommal – ahol fontosnak tartottuk, vagy szignifikáns különbségeket fedeztünk fel az alapvető elemzési faktorokhoz képest – a mintát megvizsgáltuk a különböző beosztásokra, munkakörökre bontva, illetve a humán területen dolgozók szemszögéből is. A résztanulmány végén fogalmaztuk meg az előrelépést, az új rendszermodell bevezetését segítő javaslatainkat és ajánlásainkat, valamint a mellékletekben közreadtuk azokat a kiegészítő táblázatokat, diagramokat, összesítéseket, amelyeket a törzsszövegben nem akartunk szerepeltetni.

2.3. A kutatás hipotézisei A kutatás megkezdése előtt azt állítottuk, hogy a mai ismereteink szerint legkorszerűbbnek tartott stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás közszolgálaton belüli kialakításának és sikeres működtetésének jelenleg csak részben adottak a szakmai, a módszertani alapjai, a személyi, a jogi, a gazdasági – és egyebek mellett – a strukturális feltételei. Azonban azt is feltételeztük, hogy – a közszolgálaton belül újnak számító – munkaköralapú rendszer kiépítésével a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás kiterjesztésének esélyei lényegesen javulnak. Mert a remélt cél a következetes, módszertanilag megalapozott munkavégzéssel, a humánfunkciók humánfolyamatokba szervezésével, továbbá az integrált emberi erőforrás gazdálkodás működtetéséhez megfelelő jogi háttér biztosításával, a stratégiai gondolkodás és szemlélet megerősítésével, a humántevékenység stratégiai szintre emelésével, a változások hatékony menedzselésével elérhetővé válik. Ezekkel együtt azt is gondoltuk, hogy az új közszolgálati életpálya rendszerének kiépítése nem mehet végbe a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás közszolgálaton belüli általánossá tétele nélkül.

143


3. A közszolgálati szervezeteken belüli kapcsolati rendszerek, a szervezeti kultúra és a vezetés stílusának jellemzői A közszolgálati szervezetek működését számos tényező befolyásolja és határozza meg. A kutatás tárgya, az emberi erőforrás gazdálkodás szempontjából fontosnak tartottuk megállapítani, hogy egymással milyen kapcsolati hálót tartanak fenn és működtetnek a különböző szintű vezetők, a beosztott munkatársak, a külső és belső ügyfelek. E kérdés tisztázása alapvető jelentőségű a tekintetben, hogy a szervezet, illetve a munkahely légköréről, az emberi viszonyokról reális képünk legyen a jövő építése érdekében. A kérdőívben feltett kérdéssel a munkatársi kapcsolatok milyenségét akartuk elsősorban felderíteni és a kép teljessé tétele érdekében kérdeztünk rá az együttműködés és a kommunikáció megítélésére is. Talán szerencsésebb lett volna ezekre az egymástól jól elhatárolható tényezőkre egyenként rákérdezni, de a kérdőív hosszát nem akartuk még tovább növelni. Azt is jól tudjuk, hogy az emberek, a munkatársak közötti kapcsolatokat további számos tényező befolyásolja, azonban ezek körét – jelen vizsgálatban – nem kívántuk bővíteni, mert úgy gondoltuk, hogy a feltett kérdéssel elégséges adathoz juthatunk. A szervezeti működés és az emberi erőforrás gazdálkodás szempontjából is meghatározó az a közeg, amelyet a legplasztikusabban egy kifejezéssel, a szervezeti kultúrával írhatunk le, illetve jellemezhetünk. A szervezeti kultúra a háttérből szinte mindent irányít, mindenre rányomja a bélyegét, hisz a szervezeti kultúra magába foglalja a szervezeten belül uralkodó értékeket, hiedelmeket, feltevéseket, nézeteket. Ezeket a munkatársaknak célszerű követniük, ha a rendszerben boldogulni akarnak, és ha hosszú távon ott kívánnak maradni. Az emberi erőforrás gazdálkodás szinte valamennyi területe nap, mint nap „beleütközik” a szervezeti kultúra kínálta lehetőségekbe és az általa támasztott akadályokba. Ezért is voltunk kíváncsiak arra, hogy a közszolgálati működés során fellelhető értékek közül melyik, milyen szerepet játszik, mennyire tekinthető meghatározónak, vagy éppen jelentéktelenebbnek. A stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás felépítése szempontjából nagy jelentőséggel bír ezeknek az értékeknek az ismerete. A harmadik kérdéskör, amelyet e fejezet részeként akartunk áttekinteni, azok a vezetőkre jellemző vezetői attitűdök, amelyek alapján napi felelősségteljes munkájukat végzik. Tehát nem azt akartuk kideríteni, hogy – a szakirodalomból jól ismert – vezetési stílusok közül melyiknek tesznek eleget, melyiket tartják magukra nézve irányadónak, hanem azt, hogy milyen attitűdök, vezetői magatartások, vezetői stílusjegyek jellemzik vezetői tevékenységüket. A kérdőívben választásra, értékelésre felkínált lehetőségeket – az elmúlt tizenkét évben – a közszolgálati vezetők vezetőképzési tréningjein megszerzett tapasztalataink figyelembevételével állítottuk össze.435 Az egyes állománycsoportok közötti viszony megítélése kapcsán tehát arra voltunk kíváncsiak, hogy amikor az egymás közötti napi munkakapcsolatokra, az érintkezést megjelenítő kommunikációra és az együttműködés állapotára kérdezünk rá, vajon milyen képet kapunk? A következő két táblázatban a felsővezetők és a középvezetők szemszögéből ösz435

A változók magyarázatát a kérdőívet kitöltők a kérdőív súgójában megnézhették.

144


szesített eredményeket mutatjuk be. Mivel a válaszadók nagy többsége (81,1%-a) a beosztott munkatársak közül került ki, teljességgel érthető, hogy a tőlük „távolabb” eső felsővezetők kapcsolati és együttműködési gyakorlatát nagyobb arányban a „megfelelő” sávba helyezték el, mint azt tették a hozzájuk „közelebb” álló középvezetőket illetően. Különösen igaz ez a nagy létszámú, és összetettebb struktúrájú szervezeteknél. Annak is megvannak az érthető okai (pszichológiai, szociológiai, hatalmi távolság stb.) hogy a felsővezetőknél – főleg az önkormányzatok esetében – magasabb százalékos arányt képviselnek azok a válaszok, ahol problémásnak (esetenként nem megfelelőnek) érzik a felsővezetők kapcsolatát pl. az egyéb felsővezetőkkel, a középvezetőkkel, vagy a közszolgálaton belüli ügyfelekkel (7,3%).

145


A felsővezetők egymás közötti viszonyának megítélése

nem megfelelő

problémás megfelelő

jó

kiváló

államigazgatás

2,3

38,5

35,2

19,9

önkormányzat

7,3

rendvédelem

1,5

7,3

41,5

34,5

9,8

8,3

34,6

36,8

18,8

közszolgálat

2,6

4,5

38,3

35,8

19,0

4,2

A felsővezetők és a középvezetők közötti viszony megítélése nem megfelelő


jó

kiváló

államigazgatás

1,9

4,4

39,1

38,5

16,1

önkormányzat

2,4

7,3

39,0

43,9

7,3

rendvédelem

9,0

44,8

38,1

7,5

közszolgálat

1,9

5,0

39,7

38,6

14,8

A felsővezetők és a beosztott munkatársak közötti viszony megítélése nem megfelelő


jó

kiváló

államigazgatás

4,4

7,3

42,4

32,6

13,4

önkormányzat

7,3

12,2

43,9

29,3

7,3

rendvédelem

2,3

13,5

54,1

27,1

3

közszolgálat

4,7

8,0

43,4

32,1

11,8

A felsővezetők és a közszolgálaton belüli ügyfelek viszonyának megítélése nem megfelelő


jó

kiváló

államigazgatás

2,9

4,9

42,8

35,7

13,7

önkormányzat

2,4

7,3

46,3

36,6

7,3

rendvédelem

2,2

6,0

59,7

28,4

3,7

közszolgálat

3,3

5,3

44,3

35,0

12,0

A felsővezetők és a közszolgálaton kívüli ügyfelek viszonyának megítélése nem megfelelő


jó

kiváló

államigazgatás

3,2

4,5

44

34,3

14,1

önkormányzat

4,9

2,4

43,9

41,5

7,3

rendvédelem

0,7

7,5

58,2

28,4

5,2

közszolgálat

3,4

4,8

44,9

34,2

12,6

3. táblázat: Az emberi kapcsolatok, a kommunikáció és az egymás közötti együttműködés megítélése a felsővezetőket érintően (az igen válaszok megoszlása)436 (n=4485) 436

A résztanulmányban szereplő táblázatoknál különböző színekkel jelöltük az egy kategóriába tartozó legmagasabb értékeket.

146


Ami elgondolkodtató, hogy szintén az önkormányzati körben vannak olyanok, akik a felsővezetők és a beosztott munkatársak közötti kapcsolatot nem megfelelőnek (7,3%) vagy éppen problémásnak (12,2%) tartják.437 A felsővezetők tevékenységének megítélése kapcsán a rendvédelemben dolgozók közül is kaptak elmarasztaló minősítést. Hisz a felsővezetők egymás közötti kapcsolatát (8,3%), a középvezetőkkel kialakított viszonyát (9,0%), de a beosztott munkatársakkal megtapasztalt kontaktust is (13,5%) sérelmezik, ezért ezt a helyzetet az érintett válaszadók rossznak, átalakítandónak tartják. Örömteli ugyanakkor, hogy a megkérdezettek jelentős hányada inkább jónak és kiválónak gondolja a vizsgált kapcsolatot. Ezekre a pozitív jelenségekre építeni lehet a rendszer fejlesztése során. A felsővezetők esetében valamenynyi válaszlehetőséget figyelembe véve, a jóra és a kiválóra minősített válaszok együttes aránya a 30,1% és 55,6% közötti sávba esik. Az ítészek a rendvédelemben dolgozó felsővezetők egymás közötti kapcsolatait tartják a legerősebbnek (36,8 és 18,8%) míg a felsővezetőknek a középvezetőkkel (38,5 és 16,1%) a beosztott munkatársakkal (32,6 és 13,4%) és a közszolgálaton belüli ügyfelekkel (35,7 és 13,7%) működtetett kontextusát az államigazgatásban minősítették a legmagasabbra. Az önkormányzati szektorban az itt tevékenykedő felsővezetőknek a közszolgálaton kívüli ügyfelekkel (41,5 és 7,3%) sikerült a legjobb érintkezést kialakítaniuk. Az önkormányzatok helyzetéből, feladatrendszeréből kiindulva ez az eredmény természetesnek látszik és remélhetőleg a kialakult arányok mögött csakis pozitív tényezők húzódnak meg. Ugyanakkor azzal is számolni kell, hogy pl. a szervezeti integritás szempontjából a bemutatott értékek egyéb, nemkívánatos tényezőkre is utalhatnak (pl. az ügyek „asztal alatti” elintézésére, a rokoni, baráti kapcsolatok kiaknázására). A középvezetőkről kialakított kép némileg más, mint a felsővezetőké. Egyrészt ez esetben a válaszadók kisebb értékeket jelöltek a negatív tartományba és a megfelelőnek tartott mezőben sem alakítottak ki olyan magas arányokat, mint a felsővezetőknél. Ezekből arra a nyilvánvaló tényre tudunk következtetni, hogy a középvezetők közelebbi viszonyban vannak a vizsgált állománycsoportokkal és az ügyfelekkel is.

437

A táblázatokban szürke színnel jelöltük az egy kategóriába eső válaszlehetőség közül a legmagasabbra értékelt és negatívan megítélt válaszokat. Citromságával jelöltük az összességében legmagasabb pontértéket kapott adatokat és narancssárgával azokat, amelyek együttesen a legtöbb jó és kiváló értéket jelenítették meg a különböző állománykategóriák viszonylatában.

147


A középvezetők egymás közötti viszonyának megítélése

nem megfelelő


jó

kiváló

államigazgatás

1,4

3,2

37,9

42,4

15,2

önkormányzat

4,9

41,5

39,0

14,6

rendvédelem

3,0

48,5

38,1

10,4

közszolgálat

1,3

3,2

39,2

41,8

14,4

A középvezetők és a beosztott munkatársak közötti viszony megítélése nem megfelelő


jó

kiváló

államigazgatás

2,1

3,5

36,4

42,0

16,1

önkormányzat

4,9

36,6

46,3

12,2

rendvédelem

6,0

50

37,3

6,7

közszolgálat

1,8

3,9

37,7

41,9

14,7

A középvezetők és a közszolgálaton belüli ügyfelek viszonyának megítélése nem megfelelő

problémás

megfelelő

jó

kiváló

államigazgatás

1,6

2,7

39,7

41,4

15

önkormányzat

2,4

4,9

39,0

43,9

9,8

rendvédelem

5,2

59,0

32,1

3,7

közszolgálat

1,5

3,2

41,4

40,3

13,5

A középvezetők és a közszolgálaton kívüli ügyfelek viszonyának megítélése nem megfelelő


jó

kiváló

államigazgatás

1,4

3,4

39,9

40,2

15,1

önkormányzat

2,4

4,9

36,6

46,3

9,8

rendvédelem

6,0

57,5

33,6

3,0

közszolgálat

1,5

3,9

41,4

39,6

13,5

4. táblázat: Az emberi kapcsolatok, a kommunikáció és az egymás közötti együttműködés megítélése a középvezetőket érintően (az igen válaszok megoszlása) (n=4485) A középvezetőknél – valamennyi válaszlehetőséget figyelembe véve – a jóra és a kiválóra minősített válaszok együttes aránya a 35,8% és 58,5% közötti sávba került. (A felsővezetőkre vonatkozó értékek ennél alacsonyabbak voltak.) A középvezetők egymás közötti kapcsolatát (42,4 és 15,2%) és a közszolgálati ügyfelekkel kialakított viszonyát (41,4 és 15%) az államigazgatásban dolgozók tartják a legjobbnak. Az önkormányzatoknál a középvezetőknek a beosztott munkatársakkal (46,3 és 12,2%) valamint a kül-

148


ső ügyfelekkel meglévő kapcsolatát (46,3 és 9,8%) értékelték a legtöbben jó és kiváló szintűre. A bemutatott két táblázatból az is kiderül, hogyha a jóra és a kiválóra értékelt válaszokat együttesen vesszük számba, akkor a közszolgálat egészére vonatkozó százalékértékek azt mutatják, hogy: – a belső és a külső ügyfelekkel kialakított felső és középvezetői kapcsolatok a többi kategóriához képest alacsonyabb értéket kaptak; – a felsővezetőknél a munkatársakkal kialakított viszony jóval alatta marad az egyéb kategóriáknál megszavazott jó és kiváló minősítések összesített értékének. Az adatokból egyrészt következtetni lehet arra, hogy a szervezeti működésben, illetve a vezetés szintjén a horizontális kapcsolatok közel sem működnek olyan hatékonyan, mint amire az eredményes tevékenység szempontjából szükség lenne. Másrészt az is kiolvasható ezekből az adatokból, hogy a korábban említett – jellemzően önmagára figyelő – szervezetirányítási és feladat-végrehajtási gyakorlattal a fejlesztések során számolni kell. Harmadrészt az is nyilvánvalónak látszik, hogy a felsővezetők és a beosztott munkatársak között továbbra is jelentős a hatalmi távolság. Némileg meglepő ugyanakkor, hogy a kérdőívet kitöltők ezt a helyzetet inkább megfelelőnek, elfogadhatónak és természetesnek tartják. A következőkben azt szerettük volna bemérni, hogy a vizsgált tényezők milyen jelentőséggel bírnak a szervezet működtetése és a szervezetben való tevékenység sikeressége szempontjából. Tehát az érintett szakterületek, hivatásrendek és a közszolgálat egésze milyen értékeket preferál. A szervezeti kultúra, valamint az irányítás gyakorlata alapján a megkérdezettek melyeket tartják meghatározó jelentőségűnek vagy éppen jelentéktelennek. A tizennégy válaszlehetőség közül az „egyáltalán nincs jelentősége” és „a kismértékű jelentősége van” válaszlehetőségek összevonásával az első három helyre az államigazgatás, az önkormányzat és a rendvédelem esetében a szerencse, a kreatív ötletek és a kezdeményezőkészség került, míg a közszolgálat egészére nézve a szerencsét, a kreatív ötleteket és a karriert sorolták ebbe a csoportba (lásd az 1. ábra). Értékelve ezt az eredményt az mindenképpen kedvezőnek tűnik, hogy a szerencsét a szervezeti működés, vagy a karrierépítés szempontjából elhanyagolható jelentőségű tényezőnek tartják a válaszadók. Feltétlenül érdemes azonban elgondolkodni azon, hogy a kreativitásnak, a kezdeményező készségnek, vagy éppen a karriernek a jövőben is ilyen alacsonyan jegyzett helyet kell-e elfoglalnia a közszolgálat feladatellátását meghatározó tényezők között. A diagramról látszik, hogy a rendvédelem területéről voksolók a kreatív ötletek szükségességét, fontosságát a napi munkavégzésben, illetve az irányításban is erősen megkérdőjelezték, kétségbe vonták (57%). A karrier leértékelt szerepének visszafordítása érdekében épp az emberi erőforrás gazdálkodás (értve ez alatt az ösztönzést is), a vezetés, valamint a jogalkotás terén kell a legtöbb érdemi változást megindítani és végigvinni.

149


40% 35,4

35%

32,7

34,2 33,5

32,8

30% 26,8

25%

25,3

26,8

26,4

25,3

21,1

24,4 21,7

20,8

16,4

20% 16,4

15% 10% 5% 0%

a kreatív ötleteknek

a kezdeményezőkészségnek államigazgatás rendvédelem

a szerencsének

a karriernek

önkormányzat közszolgálat

1. ábra: A legkisebb jelentőséggel bíró tényezők megoszlása Amennyiben a „nagy jelentőséggel bírónak” és a „meghatározó jelentőségűnek” minősített válaszokat egybeszámoljuk és elkülönítjük a három legtöbb szavazatot kapott tényezőt a többitől, akkor az derül ki, hogy a fennmaradók közül a közszolgálatra vonatkozó átlagértékeket figyelembe véve: – az önérvényesítés (36,8%), – a kapcsolatok (58,8%), – a teljesítmény (60,2%), – a vezetők tisztelete (62,4%), – a minőségi munkavégzés és az egymás iránti bizalom (64 – 64%), végül – a munkatársak közötti kapcsolatok (65,8%) kaptak jelentős mennyiségű voksot. Az önérvényesítés úgy látszik, ebben a közegben továbbra sem számít sokak által elfogadott kategóriának, mert az elvárhatónál jóval kevesebb szavazatot kapott. A kapcsolatok szerepének ötven százalék feletti választása legalább annyira elgondolkodtató, mint az önérvényesítés negatív megítélése, igaz fordított előjellel. A teljesítményelvűség melletti kiállás – az általunk előzetesen vártnál – jóval magasabb értéket kapott. Ezt mindenekelőtt a fiatalabb generációk térnyerésével, a kiegyenlítésre törekvő szemlélet meghaladásával, az értékalapú elismerési és ösztönzési gyakorlat iránti igény fokozódásával, valamint a versenyszféra hatásával és a külföldi munkavállalók tapasztalataiból táplálkozó értékrendek átalakulásával, végül, de nem utolsó sorban, a politika által megfogalmazott célkitűzésekkel tudjuk magyarázni.

150


A vezetők magasan jegyzett tisztelete is több mindenre utalhat. Adódhat a hierarchikus szervezeti berendezkedésből, a hatalmi távolságból, a válaszolók őszinte véleménynyilvánítástól való félelméből, vagy – remélhetőleg – egyszerűen a vezetők elfogadásából, megbecsüléséből. A minőségi munkavégzés, a munkatársak egymás iránti bizalmának kiemelése és a közöttük meglévő kapcsolatok fontosságának hangsúlyozása mind-mind olyan értéket képviselő tényezők, amelyek biztos alapot kínálnak a szervezetek továbbfejlesztéséhez, a változások sikerrel kecsegtető megvalósításához épp úgy, mint az emberi erőforrás gazdálkodás területén esedékes reformok keresztülviteléhez. A bizalom kérdése kapcsán ki kell emelni, hogy a legújabb kutatások eredményei szerint kizárólag azok a szervezetek lehetnek versenyképesek és eredményesek, amelyek a bizalmi elvet érvényesítik valamennyi területen. A szervezeti működés szempontjából a legnagyobb jelentőségűnek tartott, ezért a legtöbb szavazatot kapott tényezők közül kettő a bürokratikus szervezetekre jellemző jegyek sorába tartozik (lásd a 2. ábrát). 100% 87,8

90% 80%

78,2

84,3 78,6 70,6

70%

68,3 69,2 70,1

67,5

73,1

68,3

67,9 67,6 62,7

58,9

62,4

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

az utasítások betartásának

a célok teljesítésének

a jelenlétnek

államigazgatás rendvédelem


a vezetők tiszteletének

2. ábra: A legnagyobb jelentőséggel bíró tényezők megoszlása Az utasítások betartását és a munkavégzés helyén történő jelenlét fontosságát a felmérésben résztvevők meghatározó hányada tehát természetesnek veszi, következésképpen el is fogadja, csak úgy, mint – a szintén ebbe a körbe sorolt – munka és teljesítménycélok meghatározásának és teljesítésének kiemelt szerepét. A stratégiai és operatív célok, a teljesítményelvárások egyaránt jelen kell, hogy legyenek a közszolgálat és a versenyszféra működési területén is. Mindkét szektorban a fejlődés, a minőségi és a mennyiségi előrehaladás, az ésszerű, ezért racionális munkavégzés, a kiszámíthatóság és a jól végzett munkáért re-

151


mélt ellentételezés biztosításának zálogát jelentő tényezőről van szó. Az, hogy ennek ilyen nagy jelentőséget tulajdonítottak a válaszadók, jó reményekkel kecsegtetheti az érintett döntéshozókat, hogy az oly sok területen esedékes szemléletváltáshoz adottak a partnerek, a szövetségesek. A munkahelyi jelenlét ilyen mértékű kiemelése az egyik olvasatban azt jelzi, hogy a közszolgálat meghatározó hányadánál az atipikus, illetve rugalmas foglalkoztatásnak, a távmunkának, vagy a részmunkaidő alkalmazásának nem igazán adottak a feltételei, vagy a munkakörök jellege nem teszi lehetővé ezek alkalmazását. A másik olvasat viszont arra is utalhat, hogy a jelenlétet a személyi állomány, beleértve a vezetők zömét is, a munkakör megőrzése, valamint az előrejutás és egyéb előnyök megszerzése miatt nélkülözhetetlennek tartja. (A kérdés kapcsán keletkezett részletes adatokat a melléklet 1. számú táblázata mutatja be.) A közszolgálati szervezetek működését irányító vezetők mindegyike valamilyen általa jónak tartott, kipróbált és/vagy megtanult, esetleg ráerőszakolt attitűd által vezérelve végzi vezetői munkáját (tervezés, szervezés, irányítás, döntés, ellenőrzés, delegálás, időgazdálkodás stb.). A vezetőt befolyásoló attitűd határozza meg mindennapi tevékenységét, a más vezetőkkel, a partnerekkel és a munkatársakkal való kapcsolatát, együttműködését, egyáltalán mindent, amit tesz. Természetesen a jól, vagy a rosszul megválasztott vezetői attitűdtől függ jórészt az is, hogy az érintett mennyire mondhatja magát sikeresnek és elégedettnek, netán sikertelennek. Ha csakis a kiemelt szempontot vennénk figyelembe, akkor is megéri számba venni azt, hogy a közszolgálatban dolgozó vezetőkre milyen vezetői attitűd a jellemző, milyen megoldásokat követnek, tartanak megfelelőnek és eredményesnek. Érthető, hogy – a jelzett téma kapcsán – meg akartuk tudni a kérdőívet kitöltőktől, a megadott válaszlehetőségek közül melyiket tartják jellemzőnek a felsővezetőkre, a középvezetőkre, az emberi erőforrás gazdálkodási területen tevékenykedő felső és középvezetőkre nézve. A válaszadók a felsővezetőket – a közszolgálat átlagát alapul véve – mindenekelőtt teljesítmény-centrikusnak (49,8%), utasításokat adónak (48,8%) és minőségorientáltnak (46,5%) látják. A bemutatott értékek sem igazán magasak, de az együttműködésre sokat adó (30,5%) és a feladatokat delegáló (27,6%) felsővezetők már jóval szűkebb kört alkotnak. A legkevesebben azok vannak, akik kerülik a kockázatokat (23,7%) és akik elmagyarázzák a dolgokat, információt adnak, tehát előadóként viselkednek (14,3%). Az államigazgatásban tevékenykedő felsővezetők a közszolgálat egészére jellemző, azzal közel egyező értékeléseket kaptak. Az önkormányzati területen az utasító (51,2%), a teljesítménycentrikus (46,3%) és minőségorientált (36,6%), majd az együttműködő (34,1%), a delegáló és a kockázatkerülő (24,4 – 24,4%) végül az előadó (9,8%) attitűdök szerint tevékenykedő felsővezetők sorrendje alakult ki. A rendvédelemnél szintén az utasító vezetői attitűd dominál, csak még jóval magasabb értékkel (73,8%), mint az egyéb vizsgált területeknél. A teljesítményorientáció (65,7%) és a minőségorientáció (46,3%) került itt is a következő két helyre. Viszonylag magas értéket kapott a delegáló attitűd szerint tevékenykedő felsővezető (35,8%), viszont a kockázatkerülő (28,4%), az együttműködő (18,7%) és az előadó (8,2%) már ennél kisebb számban van jelen ezeknél a szervezeteknél. A középvezetőkről némileg más kép rajzolódik ki, mint a felsővezetőkről. Ennél a kategóriánál – közszolgálat átlagértékeit figyelembe véve – első helyre az együttműködő (55,9%) vezetői attitűd került, majd ezt követi a teljesítményorientált (46,3%) és a minőség-

152


centrikus (46,1%) feladatmegoldás. A sort az előadói (32,6%), a kockázatkerülő (26,5%), a delegáló (23,3%) és végül az utasító (16,6%) vezetői attitűd foglalja el. Az államigazgatásra nézve ez esetben is szinte azonos eredmények születtek, mint a közszolgálat egészénél. Az önkormányzati szektornál úgyszintén az együttműködő (58,5%) vezetői attitűdöt jelölték meg a legtöbben. Ezt követően kissé változik a sorrend, mert a teljesítményorientációt (46,3%) az egyenlő értéket kapott minőségorientáció, és kockázatkerülés (34,1 – 34,1%) követi. A legkevesebb szavazatot az előadó (24,4%), a delegáló (22%) és az utasító (17,1%) vezetői attitűdök kapták. A középvezetőknél a rendvédelem esetében is lekerült az első helyről az utasító attitűd és a helyét itt is az együttműködésre kész (56%) vezetői szerepfelfogás vette át. Ezt követően a sorrend: teljesítményorientált (53,7%), minőségorientált (50%), delegáló (34,3%), kockázatkerülő (30,6%), utasító (29,1%) és előadó (28,4%). Az emberi erőforrás gazdálkodási területen dolgozó felső és középvezetőkre nézve (kisebb létszámukból adódóan is) jóval kevesebb jelölés érkezett, mint az egyéb területeken dolgozó felső és középvezetőkre. Az emberi erőforrás gazdálkodási tevékenységet irányító felsővezetők vezetői attitűdjéről kialakított kép a közszolgálat átlagát alapul véve a következő: együttműködő (27,7%), minőségorientált (22,8%), teljesítményorientált (21%), delegáló (17%), előadó (15,9%), kockázatkerülő (15,3%) és végül utasító (10,4%). Ezzel a sorrenddel egyezik meg – néhány százalékpontos eltéréssel – az államigazgatásban regisztrált sorrend is. Az önkormányzatoknál és a rendvédelemnél az előzőekhez képest kevésbé kiegyenlített, egymáshoz közeli értékekkel találkozunk. Az önkormányzatoknál dolgozó HR felsővezetők attitűdjeit az alábbiak szerint ítélték meg: együttműködő (53,7%), minőségorientált (19,5%), teljesítményorientált (14,6%), előadó (17,1%), delegáló, kockázatkerülő (9,8 – 9,8%), és a sort az utasító (4,9%) zárja. A rendvédelemnél a kép így alakult: minőségorientált (36,6%), együttműködő (34,3%), delegáló (33,6%), teljesítményorientált (32, 8%), kockázatkerülő (23,9%), előadó (20,9%) és utasító (18%). A közszolgálat átlagát alapul véve, az emberi erőforrás gazdálkodásban dolgozó középvezetőkre jellemző vezetői attitűdök megoszlásáról az alábbi vélemény alakult ki. Az együttműködés ez esetben is a sor elejére került (33%), amelyet a minőségorientált (21,1%), a teljesítményorientált (19,4%), az előadói (18,6%), a kockázatkerülő (16,5%), a delegáló (12,8%) követ, végül az utasító (5,8%) zár. Mint azt eddig szinte megszokhattuk, az államigazgatásban ezzel szinte megegyező értékek jöttek ki. Az önkormányzatoknál ennél a vezetői csoportnál is az együttműködő attitűd (51,2%) viszi magasan a prímet. Érdekes módon ezt követi az előadói (26,8%), majd a minőségorientált, a kockázatkerülő (19,5 – 19,5%) és a teljesítményorientált (14,6%), végül a delegáló és az utasító (4,9 – 4,9%) vezetői stílus. A rendvédelemnél is az együttműködő (49,6%) megoldást választották a legtöbben, majd ezt követi az előadó (31,6%), a minőségorientált (29,3%), a teljesítményorientált (27,8%), a delegáló (26,3%), a kockázatkerülő (22,5%) és a legvégén az utasító (6,8%) attitűd. (A részletes adatokat a melléklet 2. számú táblázata mutatja be.) A fentiek alapján levonhatjuk azt a következtetést, hogy a nem HR területen tevékenykedő felsővezetők gyakorlatában még erőteljesen jelen van a hagyományos bürokratikus, hierarchikus szervezeteknél jellemző utasító vezetői attitűd. Ugyanakkor örömteli felfedez-

153


ni, hogy az emberi erőforrás gazdálkodás területén tevékenykedő felsővezetőkre az iménti megállapítás már nem állja meg a helyét. A rendvédelemben – a közismert sztereotípiákat figyelembe véve – talán természetesnek venné szinte minden laikus érdeklődő, hogy valamennyi vezetői szinten az utasító, parancsokat osztogató vezetői mentalitás viszi a prímet. A kutatási eredmények azt bizonyítják, hogy ez közel sincs így, mert a középvezetőkre nézve az utasító attitűd alkalmazását jóval megelőzik pl. az együttműködő, a delegáló, a teljesítményorientált, vagy a minőségorientált attitűdök. Ezek szerint leszögezhetjük, hogy ezen a területen is jelentős átalakulásnak lehetünk tanúi. A jelzett változások, vagy már átrendezték az egyes közszolgálati szervezetek működési mechanizmusait, irányítási gyakorlatát, vagy előbb-utóbb erre sor kerülhet. A teljesítmény és a minőségorientáció viszont valamennyi területen, illetve vezetői szint esetében meghatározó tényezőként jelenik meg. Ez a momentum is arra enged következtetni, hogy a közszolgálat meghatározónak látszó hányada az átalakulás felé vette az irányt, még ha ez jelen pillanatban nem is nevezhető minden elemében tudatos, átgondolt és megtervezett folyamatnak. Az esetlegesen bekövetkező változásoknak kedvez, hogy az együttműködésre törekvő vezetői attitűd fokozatosan uralkodóvá válik a vezetők, különösen a középvezetők többsége körében. A regisztrált kedvező tendenciáknak némileg ellentmond viszont az, hogy ezekkel összhangban, – mintegy törvényszerű következményként – a feladatok delegálása, a tényeket, az információkat, a tudást megosztó előadói mentalitás és az ésszerű kockázatok felvállalása még viszonylag kevés vezető sajátja. Természetesen vannak kedvező jelek, hisz pl. a rendvédelemben – a felsővezetők kivételével – az egyéb vezetői kategóriákba tartozók jelentős hányada él a delegálás lehetőségével, vagy az önkormányzati szektorban az előadói stílusú vezetői attitűd – főleg a középvezetők között – elterjedőben van. Összességében az látható, hogy a vizsgált kérdés kapcsán az egész rendszer átalakulóban, mozgásban van. A vezetők közül is – az ő tevékenységüket értékelő visszajelzések tanulsága szerint – egyre többen jönnek rá arra, hogy vezetői attitűdjüket az éppen aktuális feladathoz, a kialakult helyzethez, a körülményekhez, a munkatársak felkészültségéhez, elkötelezettségük mértékéhez kell igazítaniuk és akkor lesznek igazán eredményesek és elfogadottak, ha megtanulnak „szörfözni” a különböző vezetői attitűdök között.438 A vezetői stílus repertoárjának szélesítése, a gyakorlat által visszaigazolt megoldások átvétele érdekében még sokat kell tenni. A felsővezetőkkel egyetemben az emberi erőforrás gazdálkodási terület azzal nyújthat segítséget e stratégiai jelentőségű feladat megoldásához, ha közösen megteremtik a feltételeit: – a vezetők kompetencia alapú kiválasztásának; – a legjobbakat felszínre, illetve látókörbe hozó, az utánpótlás alapját kínáló, vezetői adatbank működtetésének; – a szisztematikus és folyamatos vezetői, felsővezetői tréningalapú felkészítések biztosításának, valamint – a vezetők naponta jelentkező problémáinak megoldásában segítő, támogatást adó belső coaching hálózat, illetve szolgáltatás kiépítésének. 438

A feladatnak való megfelelést nagyban segíthetik a következő munkák. DR. HERSEY Paul: A helyzetorientált vezető – Vezetés eltérő helyzetekben Műszaki Könyvkiadó Budapest, 1997.; BLANCHARD Ken: Vezetés magasabb szinten – Eredményesség emberközpontú módszerekkel HVG Budapest, 2010.; John P. KOTTER: Tettvágy – Változásmenedzsment stratégiai vezetőknek HVG Budapest, 2009.

154


4. A közszolgálati szervezetek működésével összefüggő néhány tényező vizsgálata Az eddigiekből is kiderült talán, hogy a kutatás segítségével azokat a területeket igyekeztünk feltérképezni, amelyek az emberi erőforrás gazdálkodás szempontjából relevanciával bírnak, és amelyek hozzájárulhatnak ennek a tevékenységi körnek a fejlesztéséhez, ezen keresztül pedig az érintett szakterület, szervezet és a közszolgálat szükséges átalakításához. Ebben a fejezetben is három témakört igyekeztünk körbe járni. Az elsőnél azokra az állításokra kerestük a válaszokat, amelyeket a szakirodalom is döntő fontosságúnak gondol a szervezeti működés megítélése szempontjából439. A másodiknál a bürokratikus szervezetek életét alapvetően befolyásoló jogi környezet megítélésére voltunk kíváncsiak, míg a harmadik esetében a munkahelyi légkörrel összefüggő válaszadói nézeteket igyekeztük feltérképezni. Itt tartjuk fontosnak megemlíteni, hogy sajnos – mivel pályázati tevékenységről van szó – a munka elkészítésére rendelkezésünkre álló idő nem tette lehetővé számunkra azt, hogy egyéb keresztelemzésekkel tegyük teljesebbé a feldolgozást. Szándékunk szerint, ezt az elmaradást a későbbiek során pótolni szeretnénk. Annak ellenére, hogy valamennyi feldolgozott kérdés kapcsán nem volt lehetőségünk pl. az életkor, az iskolai végzettség, vagy a nemek megoszlása stb., alapján a résztanulmányban bemutatni a vonatkozó eredményeket, néhányat közvetett módon felhasználtunk pl. a konklúzió és az ajánlások megfogalmazásánál. A kérdőív következő részében tehát olyan állításokat fogalmaztunk meg, amelyeket – legyen az a versenyszférához, vagy a közszolgálathoz tartozó szervezet – érdemes alaposabban megvizsgálni. A tizenhárom állítással kapcsolatban a válaszadók állást foglalhattak úgy, hogy ezeket elfogadják, „igaznak” tartják, vagy éppen ellenkezőleg, azok „nem igazak”, nem jellemzők az általuk képviselt szervezetre, szakterületre. Végül arra is lehetőséget biztosítottunk, hogy akiknek nem volt kiforrott álláspontjuk, vagy kellő információjuk a megfogalmazott állításokról, azok a „nem tudom megítélni” válaszlehetőséggel élhettek. Az összegyűlt adatok feldolgozásának talán az lesz a legáttekinthetőbb módja, ha az egyes változók kapcsán egyenként értékeljük a kialakult eredményeket (lásd: a 3., 4., és 5. ábrát). A válaszadók több mint a fele arról tanúskodott, hogy a munkahelyén tapasztalt légkör nem kellemetlen a számára (közszolgálat átlaga 63,7%, államigazgatás 65%, önkormányzat 58,3%, rendvédelem 53,7%). Azzal kapcsolatban, hogy a vezetést hozzáértőnek és olyannak tartják-e, amelyik igényt tart a munkatársak véleményére, a kérdőívet kitöltők összességében szintén kedvező válaszokat adtak. Igaz, az önkormányzati és a rendvédelmi szektoroknál a kapott értékek ötven százalék alatt maradtak (közszolgálat átlaga 50,6%, államigazgatás 51,9%, önkormányzat 36,6%, rendvédelem 47,8%). Azzal az állítással, hogy a vizsgált szervezet hosszabb ideje krízishelyzetben van-e, a többség nem értett egyet. Úgy gondolták, hogy a szervezet működése normális kerékvágásban halad, nincs sok problé439

BAKACSI Gyula–BALATON Károly–DOBÁK Miklós–MÁRIÁS Antal (szerk.:): Vezetés – szervezés I-II. AULA; DR. AN-

TAL Iván: Szervezés és vezetés Perfekt Budapest, 1999; KLEIN Sándor: Vezetés-és szervezetpszichológia SHL 2001;

BAKACSI Gyula: Szervezeti magatartás és vezetés KJK KERSZÖV Budapest, 2001

155


ma (közszolgálat átlaga 53,5%, államigazgatás 53,6%, önkormányzat 58,5%, rendvédelem 45,1%). A megkérdezettek jelentősebb hányada – valamennyi csoportot illetően – arról számolt be, hogy a szervezet vezetésében bíznak a munkatársak és elfogadják őket vezetőként, irányítóként (közszolgálat átlaga 57,1%, államigazgatás 57,8%, önkormányzat 56,1%, rendvédelem 47,8%). A szervezetnél a teljesítmények és az egyéni boldogulás összekapcsolódik Az emberek nem látják a kiutat, csalódottak, cinikusak, kiábrándultak A szervezet elveszíti a korábban kiharcolt lehetőségeit, az eredmények után kullog egyre romló teljesítményt nyújt A vezetés állandó tűzoltással van elfoglalva A szervezet küldetés-nyilatkozata és céljai mindenki által ismertek és elfogadottak Fokozatosan elszivárog a legjobb munkaerő, a szervezet „agya” elszürkül A munkatársak elkötelezettek a stratégia iránt

27,3

34,1

23,5

46,3

11,9 9,8 24,6

18

53

45,5

39,3

31,7 34,1

41,6

26,8

22,4

39,4

14,1 22

A szervezet hosszabb ideje krízis helyzetben van

13,6 14,6

36,8

15,2

A szervezeten belül kiváló a kommunikáció

39,9

17,1

28,4

A dolgozók számára a légkör kellemetlen

13,6 26,8


36,6

14 15,9

36,6 26,1

37,8 21,6

A szervezetnek vagy nincs stratégiája, vagy papíron van, de annak nincs sok hitele

31,3

20,4

44

12,5 19,5

51,9

25,8

29,1

Nincs bizalom a vezetésben

A vezetés hozzáértő, igényt tart az emberek véleményére

27,5

13

26,8

19,1

30,6

37,6 47,8

50,6

14,9


3. ábra: Az igazként elfogadott állítások megoszlása Az eddig elemzett állításokkal szinkronban, a kérdőívet kitöltők nem tudtak azonosulni azzal a felvetéssel, amely szerint szervezetük elveszíti a korábban kiharcolt lehetőségeit, az eredmények után kullog és egyre romló teljesítményt nyújt. Annak ellenére, hogy az egyéb válaszlehetőségekre adott szavazatokat is figyelembe véve ez az alternatíva kapta a legmagasabb értékeket, azonban már látszik, hogy a kialakított arányok – egy kivételével – az ötven százalékos középérték alá csúsztak (közszolgálat átlaga 49,6%, államigazgatás 50,3%, önkormányzat 46,3%, rendvédelem 42,5%). Az utolsó tény, amellyel valamennyi hivatásrend tagjainak többsége egyet értett az, hogy az érintett szervezetnek – a megfogalmazott állítással ellentétben – igenis van stratégiája, ezt élő, működő elképzelésnek tartják, mégpedig olyannak, amelynek van hitele a munkatársak körében.

156


A szervezetnél a teljesítmények és az egyéni boldogulás összekapcsolódik Az emberek nem látják a kiutat, csalódottak, cinikusak, kiábrándultak A szervezet elveszíti a korábban kiharcolt lehetőségeit, az eredmények után kullog egyre romló teljesítményt nyújt A vezetés állandó tűzoltással van elfoglalva A szervezet küldetés-nyilatkozata és céljai mindenki által ismertek és elfogadottak Fokozatosan elszivárog a legjobb munkaerő, a szervezet „agya” elszürkül A munkatársak elkötelezettek a stratégia iránt Nincs bizalom a vezetésben

29

34,1

42,9

46,3

46,1

48,8

45,4

42,5

49,6

29,9

35,1

45

56,1 41,5

58,5

22,2 31,7 65

47,8

39,6

58,5

35

44,1

40,3 15,7

57,8

53,6


39

12,5 29,3



42,2

16,2 26,8 38,1 18,8

44,7


30

36,6 29,9

50,3



38,1

57,1

44,5 45,1

55,2

53,5 37,5

34,3 23,4 58,5

53,7

63,7


4. ábra: Az igaztalannak tartott állítások megoszlása A felvetésre megítélt értékek azonban már alacsonyabban jegyzettek, mint a korábbiak (közigazgatás átlaga 44,5%, államigazgatás 44,7%, önkormányzat 41,5%, rendvédelem 39,6%). Ez pedig arra utal, hogy ezzel a kérdéskörrel érdemes behatóbban foglalkozni, mert nem biztos, hogy a megismert megoszlások minden vonatkozásban a valós helyzetet tükrözik vissza. A következő állításokra adott válaszoknál már minden esetben találkozunk olyanokkal, amelyiknél vagy az egyik, vagy a másik, vagy esetleg egyszerre több hivatásrendbe tartozók is eltérő tartalmú, illetve előjelű többségi válaszokat határoztak meg. Az említett csoportba sorolható első ilyen állítás, hogy az érintett szervezet vezetése állandó tűzoltással van elfoglalva, kizárólag az aktuális problémák megoldására képes koncentrálni, tehát az esetek meghatározó hányadában követő és nem proaktív magatartásra rendezkedett be. A rendvédelem területét képviselő válaszadók kivételével az egyéb csoportba tartozók nem értettek egyet ezzel a felvetéssel (közszolgálat átlaga 45%, államigazgatás 46,1%, önkormányzat 48,8%, rendvédelem 29,9%). Ugyanakkor látható, hogy a rendvédelemben tevékenykedők nagyobbik fele 45,5%-a igaznak tartotta az ál-

157


lítást. A kvalifikált munkaerő megtartásának képessége valamennyi szervezet számára kulcsfontosságú kérdés, a versenyelőny megtartásának egyik záloga. Ezért is jelenthet problémát az, ha a szervezetekből fokozatosan elszivárog a legjobbnak tartott munkaerő, ezáltal a szervezet „agya” jórészt kiüresedik, elszürkül, vagy csökken az innovációs képessége, a változásra való nyitottsága. Az imént kifejtett állítással általában megint csak nem értett egyet a válaszadók jelentősebb része, de az elbizonytalanodás már ez esetben is érzékelhető, kimutatható. Ismételten a rendvédelem területéről jelezte a többség (44%), hogy a legértékesebb munkaerő elvándorlása sajnos továbbra sem állt meg. Az egyéb hivatásrendeknél dolgozók ennél némileg kedvezőbb helyzetet igazoltak vissza (közszolgálat átlaga 44,1%, államigazgatás 45,5%, önkormányzat 39%, rendvédelem 35,1%). Azonban a kialakult százalékarányok mutatják, hogy erre a kérdésre a rendvédelmen kívül pl. az önkormányzatoknál is komolyan oda kell figyelnie az emberi erőforrás gazdálkodást ellátó területeknek és a döntési helyzetben lévő vezetőknek. Az iméntihez hasonló helyzetről adtak számot a kérdőívet kitöltők, amikor azt fogalmaztuk meg, hogy a teljesítmények és az egyéni boldogulás szorosan együtt járó dolgok, ezek összekapcsolódnak, tehát kölcsönhatásban vannak egymással. A közszolgálatban dolgozó válaszadók nagyobbik hányada (42,5%), valamint az államigazgatásban tevékenykedők (43,7%) nem tudták, vagy nem akarták eldönteni egyértelműen sem azt, hogy az állítás igaz, sem azt, hogy nem igaz. Az önkormányzatokban dolgozók harmada igaznak (34,1%), másik harmada (34,1%) hamisnak tartotta a kérdőívben megfogalmazottakat, a harmadik harmad (31,7%) pedig nem tudott, vagy nem akart állást foglalni. Nagyjából hasonló a helyzet a rendvédelemben is, hisz a teljesítmények és az egyéni boldogulás összekapcsolódásában az első, többségi csoportba tartozók nem hittek a megfogalmazott tételben (38,1%), a második csoport tagjai nem tudtak, vagy nem akartak érdemben válaszolni (31,1%), míg a harmadik – legkisebb létszámú – csoportot alkotók, az állítást igaznak fogadták el (30,6%). Kiemelt szerepének megfelelően további két változót felhasználva foglalkoztunk még a stratégiával és az ezzel összefüggő egyéb tényezőkkel. Annak ellenére, hogy pozitív felvetésekről volt szó, történetesen „a munkatársak elkötelezettek a stratégia iránt”, illetve, hogy „a szervezet küldetés-nyilatkozata és céljai mindenki által ismertek és elfogadottak” mégis sokan elbizonytalanodtak az állítások tartalmát illetően. A szervezeti stratégia iránti elkötelezettség kérdését a közszolgálatban dolgozók zöme, valamint az államigazgatási és az önkormányzati területeket képviselők is nagyobb részt nem tudták, illetve nem akarták megítélni (közszolgálat átlaga 45%, államigazgatás 45,9%, önkormányzat 43,9%, rendvédelem 37,7%). A rendvédelemben tevékenykedők közel fele (40,3%) pedig nem tartotta igaznak ezt az állítást, tehát úgy gondolták, hogy a munkatársak nem elkötelezettek a stratégia iránt, mert vagy nem ismerik azt, vagy nincs is. A stratégiai tervezéshez tartozó küldetés-nyilatkozatok és célok ismeretét és elfogadottságát – az iméntihez hasonlóan – a válaszadók többsége nem akarta, nem tudta eldönteni és semlegesen foglalt állást (közszolgálat átlaga 43,4%, államigazgatás 44,5%, önkormányzat 41,5%, rendvédelem 32,8%). A rendvédelemmel kapcsolatban nyilatkozók nagyobbik hányada nem értett egyet azzal, hogy a szervezet küldetésnyilatkozata és stratégiai céljai mindenki által ismertek és elfogadottak (38,1%).

158


A szervezetnél a teljesítmények és az egyéni boldogulás összekapcsolódik Az emberek nem látják a kiutat, csalódottak, cinikusak, kiábrándultak A szervezet elveszíti a korábban kiharcolt lehetőségeit, az eredmények után kullog egyre romló teljesítményt nyújt A vezetés állandó tűzoltással van elfoglalva A szervezet küldetés-nyilatkozata és céljai mindenki által ismertek és elfogadottak Fokozatosan elszivárog a legjobb munkaerő, a szervezet „agya” elszürkül A munkatársak elkötelezettek a stratégia iránt Nincs bizalom a vezetésben

43,7

31,7

33,7

17,1 17,2

37,7

43,9

35,9 44,5 35,5

29,7


32,9


25,1


25,8


32,8

20,9

20,9

37,7

31,7

21,5 14,6 20,1

45

28,9 23,9

18

24,4 16,4

43,4

34,4

36,6 26,8

37,4

34,7

43,9 24,4

41,3

32,8

24,6

26,8

42,5

32

41,5

45,9



24,4

31,1

39,7

31,3 25

17,9

26

21,3


5. ábra: Az érdemi választ adni nem tudok megoszlása A következő változó szerepeltetésével azt állítottuk, hogy a közszolgálati szervezetekben kiváló a kommunikáció. Ezt a tételt a közszolgálat összesített átlagához tartozók és az államigazgatási területeken tevékenykedők jelentősebb fele elfogadta, valósnak gondolta (közszolgálat átlaga 37,6%, államigazgatás 39,9%). Ezzel szemben az önkormányzatiak és a rendészetiek a területükön folyó kommunikációt rossznak, korrekcióra szorulónak ítélték meg (önkormányzat 58,5%, rendvédelem 55,2%). A kommunikáció milyenségéről pozitívan vélekedő két területnél regisztrált értékeken azonban érdemes elgondolkodni, mert viszonylag alacsony szinten állnak. Az utolsónak hagyott kijelentés arról kért információkat, hogy a közszolgálatban dolgozók látják-e vagy sem, a problémákból való kiutat, csalódottak, cinikusak, kiábrándultak, vagy éppenséggel bizakodók, optimisták, netán elkötelezettek. A közszolgálat átlagát megjelenítők és az államigazgatásban dolgozók közel fele inkább optimistának, bizakodónak és elkötelezettnek vallotta magát, ennek megfelelően a létező problémákból is látják a kiutat (közszolgálat átlaga 42,2%, államigazgatás 42,9%). Az önkormányzati és a rendvédelmi területeken tevékenykedők ugyancsak ötven százalék körüli nagyságrendet kitevő része nem látja a kiutat, ezért úgy gondolja, hogy a személyi állomány cinikus, csalódott és kiábrándult (önkormányzat 46,3%, rendvéde-

159


lem 53%). Ez esetben is szembetűnő, hogy az elfogadást, illetve az elutasítást megjelenítő értékek milyen közel állnak egymáshoz, ezért nagyon könnyen átbillenhetnek az egyik, vagy a másik oldalra. A tárgyalt kérdés kapcsán számos ponton lehet látni megoldásra váró területeket. A közszolgálatnál folyó stratégiai tervezés léte vagy nemléte, az elfogadott tervek iránt megnyilvánuló munkatársi elkötelezettség, a tervekhez kapcsolódó küldetés-nyilatkozat és célmeghatározás megismerése, elfogadása tárgyában kinyilvánított bizonytalanság, vagy éppen a kérdéses tevékenységek hiányának visszajelzése, egyaránt igazolják, hogy ebben a kérdésben sürgősen meg kell tenni a szükséges intézkedéseket és a gyakorlati lépéseket. Kutatási témánk szempontjából kiemelt jelentősége van annak, hogy az emberi erőforrás gazdálkodás építhet-e a szervezeti és az egyéb szaktevékenységeket megjelenítő funkcionális stratégiákra, vagy sem. Szervezeti stratégia nélkül a szervezetre vonatkozó humán stratégiának sincs sok értelme. Ebből adódóan nem alakítható ki hatékony személyzeti, illetve humánpolitika, munkaerő tervezés, munkaerő, illetve létszámgazdálkodás, életpálya tervezés, teljesítménymenedzsment politika, de ösztönzés, illetve bérpolitika sem. Az emberi erőforrás gazdálkodás legfontosabb szerepe a megfelelő munkaerő biztosítása a szervezetek számára és talán még ennél is fontosabb azok rendszerben tartása. A megelégedettség, az elkötelezettség érzésének biztosítása és ezzel együtt a motiváltság erősítése számos feladatot hárít a vezetőkre és a szakterületen dolgozókra. További vizsgálatokkal érdemes egyértelműen tisztázni azt az ellentmondást, amelyre a tárgyalt kérdés kapcsán bukkantunk. Nehéz elfogadható magyarázatot találni arra, hogyha a válaszadók egyszer arról adnak visszajelzést, miszerint a közszolgálati közeg, a munkahelyi légkör kellemes számukra, akkor egy másik állítás kapcsán mitől bizonytalanodnak el a jövőjüket illetően és miért lesznek kiábrándultak, negatív véleményektől terheltek. Arról egyetlen munkahelyen sem folyik vita, hogy a megfelelően működtetett szervezeti kommunikáció és információáramlás milyen nagy jelentőséggel bíró terület. A kommunikáció helyzetével kapcsolatban kialakult álláspontok kapcsán is meg kell jegyezni, hogy még azoknál a területeknél is kisebb-nagyobb problémák lehetnek a kommunikációval és az információáramlással, ahonnan pozitív értékelésről szólnak az adatok. Mert ezek az értékek, a két érintett csoportot illetően is, épp hogy csak meghaladják a semlegesen, vagy a negatívan nyilatkozók által megállapított arányokat. A szervezeti működéssel összefüggésbe hozható következő tényező tisztázása érdekében azt tudakoltuk a felmérésbe bekapcsolódóktól, hogy napi munkavégzésük rugalmas, vagy inkább szoros kontroll alatt történik-e. A felkínált öt válaszlehetőséghez igazított visszajelzések nagyobbik hányada – a bürokratikus szervezeti működésre jellemző formához igazodóan – a mindig, vagy a sok esetben szoros kontroll alatt zajló tevékenységről adott hírt valamennyi hivatásrendet érintően. A válaszok alapján az derült ki, hogy a folyamatos kontroll az önkormányzatoknál a legjellemzőbb, de erősnek mondható a rendvédelmi területen is.

160


45% 40,3

40% 34,1

35%

30,9

30,7

30%

26,8

26,1

25%

23,3

24

20%

25,1

23,9

25,5

17,1 15

15%

14,4 12,2 9,7

10% 5% 0%

9,8 5,8

mindig szoros kontroll alatt

sok esetben hol így, hol úgy sok esetben szoros kontroll rugalmasan alatt államigazgatás önkormányzat rendvédelem közszolgálat

5,3

mindig rugalmasan

6. ábra: A közszolgálatban alkalmazott kontrollfunkció megjelenési formáinak megoszlása A gyakran elvégzett és a legtöbbet művelt tevékenységi körre kiterjedő ellenőrzés már a rendvédelemben, az államigazgatásban, ennél fogva a közszolgálat egészében is dominál. A korszerű vezetési gyakorlat meghonosodását mutatja, hogy egyre nagyobb mértékben terjed a rugalmas, segítő jellegű, elsősorban nem a bűnösöket, hanem a hibák forrásait kereső kontrollfunkció. Ennek a rugalmas keretek között zajló munkavégzésnek a mind szélesebb körben történő elterjedését nagyban segítené, ha vagy a delegáló, vagy a felhatalmazó vezetési gyakorlata válna dominánssá, meghatározóvá. A hagyományos zárt rendszerre jellemző szervezeti működés lazulását és annak korszerű irányba tolódását mutathatja az, hogy viszonylag nagy számban jelezték a köztes állapot egyre gyakoribbá válását (lásd: a 6. ábrát). Remélhetőleg ez nem azzal van összefüggésben, hogy az illetékes vezetők felületesen látják el ez irányú feladataikat. A közszolgálatban dolgozókat számos alkalommal sokan – okkal, vagy ok nélkül – megvádolták azzal, hogy nem állnak megfelelően a feladatok végrehajtásához, nem eléggé elkötelezettek és motiváltak, ebből adódóan nem is eredményesek, hatékonyak és teljesítményorientáltak. Annak ellenére rákérdeztünk erre a témakörre, hogy előre sejtettük, a válaszok – a személyes érintettség okán is – valószínűleg kedvezőbbek lesznek a reálisnak tarthatónál. Viszont azt is gondoltuk, hogy a kapott információk eloszlathatnak tévhiteket, régi berögződéseket és mintát adhatnak az uralkodó tendenciáról. A kapott ered-

161


mények alapján megállapítható, hogy inkább reális kép született, mint irreális. A hasonló témakörben végzett motivációs vizsgálatoknál általában a munka szépsége, érdekessége, kihívó jellege foglalja el a vezető pozíciókat a mért motivációs skálán, megelőzve az elvégzett munkáért járó pénzbeli juttatások hatását. Ez esetben összetettebb, nehezebben értelmezhető eredmény született, ahogy ez a 7. ábráról leolvasható. A munkával kapcsolatos megelégedettség, az önmegvalósítás igényének kiteljesítése, a jól és eredményesen elvégzett munkák után érzett büszkeség érzése, motivációs hatása összességében ennél a felmérésnél is előtérbe került. Ez azt bizonyítja, hogy a kormánytisztviselőket, a köztisztviselőket, a hivatásos állományúakat az egyéb munkavállalókhoz hasonló tényezők motiválják. Azonban az eredményekből az is egyértelműen megítélhető, hogy a rendvédelemi és az önkormányzati dolgozóknál az anyagi ösztönzők mértékéhez igazodó munkavégzési aktivitás foglalja el az első, a meghatározó helyet. Ez részben magyarázható a több éve elmaradó béremelés tényével – amely egyébként érinti a közszolgálat egészét – valamint azzal, hogy a kiemelt két területen jóval többen dolgoznak helyi vagy területi besorolású szerveknél, ahol a törvényi előírásoknál fogva kevesebb bért és egyéb juttatást kapnak elvégzett munkájukért a munkatársak, mint a központi besorolású államigazgatási és rendvédelemi szerveknél, vagy az autonóm közszolgálati szervezeteknél. 7,3 Az emberek szeretnek itt dolgozni, mert megvalósíthatják önmagukat

2,2 9,8 7,3 8,8 4,5 4,9 9,4

Az emberek szeretnek itt dolgozni, mert tudják, hogy ők a legfontosabb értékek a szervezetben és így bánnak velük

46,4

Az emberek szeretnek itt dolgozni, mert egyértelműek a célok és büszkék lehetnek az eredményekre

32,8 26,8 48,6 34,1 56,7 53,7

Az emberek csak az anyagi ösztönzők mértékének megfelelően teljesítenek 31,8 Az emberek lusták és csak azt teszik meg, amire rákényszerítik őket 0 közszolgálat

rendvédelem

3,1 3,7 4,9 3 10

20

önkormányzat

30

40

50

államigazgatás

7. ábra: A személyi állomány munkához való viszonyának megítélése

162

60


A bemutatott adatokból azt is látni, hogy a lustaság, a nemtörődöm munkavégzés ezen a területen is megtalálható, azonban egyáltalán nem ezt tartják a jellemzőnek, az általánosnak. A kérdésre választ adók zöme közvetett formában azt jelezte, hogy ahol: – léteznek jól meghatározott stratégiai és operatív célok; – ezek következetes megvalósítására figyelnek; – egyértelműek és tiszták a munkakörök, valamint – az ezekhez kötődő teljesítménykövetelmények; – a munkatársak által nyújtott teljesítményt értékén kezelik és – ehhez megfelelő ösztönzési rendszer is társul; ott a vezetők épp úgy, mint a beosztott munkatársak, elsősorban az elvégzendő feladatra, az elvárt teljesítményre, az elért eredményekre lesznek büszkék, és ezek fogják őket motiválni, megelégedett emberekké tenni. A világon működő valamennyi szervezet számára meghatározó jelentőségű, hogy az a jogszabályi környezet, amelyben teljesítenie kell küldetését, el kell látnia mindennapi feladatait, milyen mértékben segíti, vagy esetleg gátolja céljai elérését. Ez a problémakör különösen igaz a közszolgálat egészére nézve. Kutatásunk kapcsán azt tartjuk igazán érdekesnek kideríteni, hogy a hatályos jogszabályi környezet vajon megfelelő eligazodást biztosít-e a személyi állomány számára a foglalkoztatásukat érintő kérdések megismerésében, megértésében, jogaik gyakorlásában és érvényesítésében, vagy sem. Előfeltevésünk szerint az állományviszony rendezésére hivatott törvények és egyéb jogszabályok permanens változtatása, a különböző rendelkezések nagy száma nehézkessé teszi a jogkövető magatartást, egyben nehezen átlátható helyzet elé állítja a személyi állományt. 50% 45%

43,3

40%

36,6 33,6

35% 30% 25% 20%

34,3 29

27,8

27,7

27,2 24,4

24,4 18,7

17,9

15%

15,7

9,8 6,2

10% 4,7

5% 0%

2,4

igen, teljes mértékben

4,5 4,6

4,9 2,4

igen, de csak nemegyáltalán új alapokra részben nem lenne szükség

államigazgatás

rendvédelem

0,1

nem tudom megítélni

önkormányzat

egyéb

közszolgálat

8. ábra: A hatályos jogszabályi környezetről kialakított vélemények megoszlása

163


Ezt a feltevésünket a kapott eredmények csak részben igazolták vissza (lásd: a 8. diagramot). A jogszabályi környezetben való teljes körű eligazodásról a kérdőívet kitöltők közel harmada számolt be (közszolgálat átlaga 27,2%, államigazgatás 27,8%, önkormányzat 24,4%, rendvédelem 27,2%). Azonban már e változóra adott válaszok megoszlásából is látszik, hogy a rendvédelmet illetően – az egyéb területekhez képest – kisebb a teljes mértékű elfogadás aránya. Még beszédesebbek a számok, ha a következő, csak a részbeni elfogadásról hírt adó eredményeket vesszük szemügyre. Ezekből nyilvánvalóvá válik, hogy a folyamatos, kisebb-nagyobb mértékű normaváltás, a módosítások, az új jogszabályi elemek bevezetése a megkérdezettek jelentős hányada számára nehézkessé teszi az eligazodást, a megértést, ezért csak részben tudja elfogadni a mostani helyzetet (közszolgálat átlaga 34,3%, államigazgatás 33,6%, önkormányzat 36,6%, rendvédelem 43,3%). Az értékek valamennyi hivatásrendnél magasabbak, mint a teljes mértékű elfogadásnál voltak, azonban az önkormányzatoknál és különösen a rendvédelemnél a növekedés üteme szembetűnő. A jelenlegi szabályozási környezetet a válaszadók többsége tehát teljes körűen nem veti el, mert valamennyi csoportban mindössze öt százalék alatt van azok aránya, akik a hatályos jogszabályokat alkalmatlannak gondolják a rendszer működtetésére. Ugyanakkor, ha a részbeni változtatást sürgetők, a teljes elutasítást kifejezők, az új alapokról építkezni akarók, a kérdésre nem válaszolók és az egyéb megoldások alkalmazása mellett szót emelők válaszait egybeszámoljuk, azt látjuk, hogy a teljesen elégedettekkel szemben összességében ötven százalék közeli, illetve azt meghaladó nagyságrendek jönnek ki. Ez pedig már el kell, hogy elgondolkoztassa az érintett HR szakembereket, a jogászokat és a döntéshozókat is. A gondolatsor végén fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy a rendvédelemben dolgozók eligazodását nehezítheti az a közismert tény, miszerint sem a közép, sem a felsőfokú rendészeti képzésben nem, vagy csak alig jutnak információhoz, kellő mélységű tudáshoz a képzés alanyai az állományviszonyukat meghatározó törvényi előírásokról. Ezt a kérdést a közigazgatásban már régen rendezték. Annak ellenére, hogy az egyik korábbi kérdésnél már részben foglalkoztunk a munkahelyi légkörrel, fontosnak tartottuk külön is megkérdezni, milyennek ítélik meg a kérdőívet kitöltők saját szervezetüknél ezt a több szempontból is jelentőséggel bíró tényezőt. A felvetésre reagálók nagyobbik hányada az esetek többségében inkább jónak, bizalommal telinek tartja a megtapasztalt munkahelyi légkört, kisebbik része pedig egyenesen kiválónak ítéli azt meg.440 Olyannak, amely lehetőséget teremt arra, hogy a munkatársak bízhassanak, illetve bízzanak egymásban és vezetőikben is (lásd: a 9. diagramot). Együttvéve a valóságosnál talán kicsit optimistábbra értékelt helyzetkép azonban arról is informál, hogy a válaszadók 2 – 3%-a állandósuló rossz és bizalmatlan légkörről, 9,1% és 15,7%-os értékhatárok között mozgó része az esetek többségére jellemző, kedvezőtlen állapotról számol be. Továbbá szép számmal voltak olyanok is, akik semlegesnek, érdektelennek tartják a szervezetükre jellemző munkahelyi légkört. Ezt a szervezet működése, fejlesztése, a szervezeti kultúra átalakítása szempontjából talán legnehezebben megváltoztatható és pozitív irányba fordítható kategóriát, illetve változót a kérdőívet kitöltők 18,4% és 43,9% közötti része jelezte vissza. 440 A munkahelyi légkör szerepének fontosságára hívja fel a figyelmet a következő tanulmány is. NEMES Ferenc – SZLÁVICZ Ágnes: A vezetés szerepe a dolgozói elégedettség alakulásában Vezetéstudomány 2011. 9. szám

164


60% 52,3

51,5 51,5

50% 43,9

40% 31,7

30% 24,6

20% 9,1 9,8

10% 0%

18,4

15,7

2,1 2,4

3

20

18,1

17 12,2

9,3

5,2 2,2

szinte állandóan rosz, nagy a bizalmatlanság államigazgatás

az esetek többségében inkább rossz, bizalmatlan

semlegesnek, érdektelennek mondható

önkormányzat

az esetek többségében inkább jó, bizalommal teli

rendvédelem

kiváló, a munkatársak bíznak egymásban és vezetőikben közszolgálat

9. ábra: A munkahelyi légkörről kialakított vélemények megoszlása A reakciók megoszlásából és nagyságrendjéből arra lehet következtetni, hogy az önkormányzati területen kell a legtöbbet tenni a jelenlegi helyzet megváltoztatása, átalakítása érdekében. A kedvező adatok ellenére természetesen az egyéb közszolgálati tevékenységet ellátó szakágazatoknál is oda kell figyelni, mert látható pl., hogy a rendvédelemnél is összességében közel negyvenöt százalék jelezte a mindig rossz, illetve az esetenként elfogadhatatlan és a semlegesnek ítélt munkahelyi légkört.

5. A közszolgálati szervezetek vezetési és szervezési struktúrájának megítélése Az emberi erőforrás gazdálkodás által működtetendő humánfolyamatok és az ezekhez besorolható humán funkciók ellátása szempontjából nagyon fontos tudnunk azt, hogy a közszolgálatban dolgozók miként ítélik meg a kérdéses szervezet működését és ezzel szoros összefüggésben a vezetők, illetve a vezetés tevékenységének kereteit, lehetőségeit meghatározó – általunk kiemelten fontosnak tartott – tényezőit. A kép teljesebbé tétele érdekében azt is megkérdeztük a kutatás iránt érdeklődőktől, hogy a jelen helyzetet megfelelőnek, vagy netán megváltoztatandónak tartják-e. Összesen kilenc változóra kérdeztünk rá és a közreműködőket arra sarkalltuk, hogy az általunk megadott és a két ellentétes póluson elhelyezett válaszlehetőség közül a számukra szimpatikusabbat jelöljék be.

165


A közszolgálati szervezetek működési jellemzőiről feltett kérdésünkre – egy tényező kivételével – valamennyi szakterületről eltérő mértékű, de egyező előjelű állásfoglalás érkezett. A többségi szavazatot kapott válaszok az esetek jelentős hányadánál jóval magasabb értékeket jelenítenek meg, mint az elvetettek. Sorba véve az egyes tényezőkre adott válaszok megoszlását a következőket állapíthatjuk meg. A vizsgált szakterületeken belül működő szervezetekről – egy szakterület kivételével – azt közölték, hogy a feladatokat inkább centralizáltan, egy „kézben tartva” irányítják és oldják meg, ennél fogva a decentralizáció körét és mértékét alacsonynak tartják. A kivételt az önkormányzati szektor jelenti, mert itt, igaz nagyon kicsi különbséggel, de a többség a decentralizált működést, illetve működtetést tartotta inkább jellemzőnek. Megjegyzendő, hogy a világban az igazán jól működő közszolgálati szervezetek is egyre nagyobb hangsúlyt fektetnek a feladatok, a döntések, valamint az ezekkel együtt járó hatáskörök, illetékességek és főleg a felelősségek szétosztására, illetve leosztására, amelynek egyik fontos megnyilvánulási formája a feladatok delegálása. A kiemelkedően működtetett szervezeteknél azonban már ennél is tovább léptek, hisz a felhatalmazásra helyezik a munkavégzés fő hangsúlyát. Ez a megoldás jóval többet jelent a delegálásnál, mert ekkor már a vezető a megoldásra váró problémákat és annak megoldását is teljes egészében átadja a végrehajtónak, miközben ő a folyamat menedzselésével, támogatásával van elfoglalva. A kialakult százalékok megoszlásából arra lehet következtetni, hogy – a rendvédelmet kivéve – az egyéb közszolgálati szakterületeknél is lassan átbillenhet a mérleg nyelve a centralizáltból, a decentralizált szervezeti működtetés irányába. % 28,8

47,5

44,9

51,2

80 52,5

államigazgatás

55,1

48,8

önkormányzat alacsony

rendvédelem magas

közszolgálat

10. ábra: A decentralizált szervezeti működés fokának megítélése A diagram adatsorából látszik, hogy a válaszadók az önkormányzatoknál az átlépést már megtörténtnek gondolják, viszont a rendvédelemnél – a korábban mért adatokhoz képest – erősödni látszik a centralizált működés. Ugyanis 2002-ben még 68,2%, 2012-ben

166


68,69% 441, jeleztek az akkori vezetői körből kikerülő adatközlők, mára azonban már 80%on áll a kérdéses mutató. (Az okok elemzésétől ez esetben eltekintünk.) A következő változó közreadásával azt akartuk kideríteni, hogy a kérdőívet kitöltők szervezetüket vajon „magasan” strukturáltnak, erősen hierarchizáltnak, vagy esetleg a vezetési szinteket tekintve inkább laposnak, „alacsonynak” tartják-e. A válaszok megoszlása a kialakult eredmények alapján közel egységesnek tekinthető, hisz minden területről magas, illetve erősen strukturált szervezeti hierarchiáról számoltak be (közszolgálat átlaga 66,1%, államigazgatás 63,9%, önkormányzat 63,4%, rendvédelem 80,6%). A kialakult értékek ennél a változónál általában magasabbak, mint az előzően vizsgált változónál. Ez pedig arra enged következtetni, hogy a néhány éve valamennyi területnél – törvényi előírásra – bekövetkezett vezetői szintek számának csökkentése nyomán „laposabbá” váló szervezetirányítási mechanizmust továbbra is erősen tagoltnak, hierarchizáltnak tartják a véleményt formálók. Az általános tapasztalatokat figyelembe véve úgy tűnik, hogy minden eddigi törekvés ellenére számos területen megmaradhattak a párhuzamosságok az egyes szakterületeken, szervezeteken, és szervezeti egységeken belül, illetve az egymás közötti működést illetően. A redundanciák mellett zavarok lehetnek a kommunikációval, az információáramlással és a szervezetek, a szervezeti egységek közötti vertikális és horizontális együttműködéssel. A korábban közreadott, hasonló témával foglalkozó felvetésre adott válaszok megoszlása is ezt az állítást erősíti. A harmadik változó kapcsán – az előző két vizsgált kérdéshez szorosan kapcsolódva – arra vártunk választ, hogy a szervezeti kommunikáció rendszerét, gyakorlatát alapvetően „zártnak”, befelé fordulónak, rejtőzködőnek vagy inkább „nyitottnak”, kifelé orientálódónak tartják-e. A többség a zárt kommunikációs gyakorlatot tartotta erősebbnek, meghatározóbbnak (lásd: a 11. diagramot). A rendvédelem területén – a korábban mért adatok tanulsága szerint is – erősen zárt kommunikációs gyakorlatot jeleztek a felvett adatok (2002-ben 66,8%, 2012-ben 67,56%, 2013-ban 71,6%).442 Úgy látszik, hogy a tendencia tovább folytatódik és a zárt típusú kommunikáció egyre elterjedtebbé válik ebben a közegben. E helyütt kell megjegyezni, hogy a vizsgált problémakör egészét nagyon differenciáltan kell kezelni – csakúgy, mint az eddigieket és az ezután ismertetendőket is – hisz az alapvetően bürokratikus szervezeti berendezkedésnek és működésnek megvannak a belső szabályai, amelyeket nem lehet, nem szabad valamennyi közszolgálati szervezetnél egységesen kezelni, illetve egyik napról a másikra megváltoztatni, átalakítani.

441 SZAKÁCS Gábor–HORVÁTH József: Kutatási jelentés „A vezetők tevékenységének vizsgálata a magyar rendőrségnél” (2001/2002. év) és a „Vezetői tapasztalataim” (2012. év) című felmérések eredményeinek összehasonlító vizsgálata BM Oktatási, Képzési és Tudományszervezési Főigazgatóság Nagykovácsi, 2012. 98 – 100. A rendvédelemben a rendőri vezetők megkérdezésével folyt 2002-be és 2012-ben ez a longitudinális kutatás, amelynek egyes elemeit – összehasonlítás céljából – közreadjuk. 442 SZAKÁCS – HORVÁTH: i. m. 98 -100.

167


% 34,1

28,4

65,9

71,6

43,1

46,1

56,9

53,9

államigazgatás

önkormányzat alacsony

rendvédelem magas

közszolgálat

11. ábra: A szervezeti kommunikáció megítélése A következőben azt szerettük volna megtudni, hogy a kérdőív kitöltői milyen szintűnek tartják a szervezeten belüli feladatdifferenciálás mértékét, azt „alacsonynak”, vagy netán „magasnak” minősítik-e. Szoros összefüggésben a szervezetek strukturáltsági tagozódásáról kialakított képpel, a visszajelzést adók nagyobbik hányada úgy gondolta, hogy a feladatok inkább szétaprózottak, több területet érintőek és esetleg gyakran változók is (közszolgálat átlaga 64,9%, államigazgatás 63,3%, önkormányzat 58,5%, rendvédelem 74,4%). Az emberi erőforrás gazdálkodás azzal tud ezen a nyilvánvalóan megoldásra váró problémán segíteni, ha érdemben hozzájárul a munkaköralapú rendszer kialakításához, a munkafolyamatok meghatározásához, ha rendezi a munkaköri leírások és a munkaköri specifikációk körül tapasztalható anomáliákat, ha megoldja a munkakörtervezést, és ha kialakítja, majd folyamatosan felhasználja a szervezeti kompetenciamenedzsment alapjául szolgáló kompetencia térképeket. A témakör sokoldalú megközelítése érdekében arról is információt gyűjtöttünk, hogy a közszolgálatban dolgozók „alacsonynak”, vagy „magasnak” tartják-e a szervezeten belüli döntési részvétel fokát. Magyarul, a szakmai feladatokat teljesítőknek milyen mértékű beleszólásuk van abba, hogy mit és hogyan végezzenek el, egyáltalán hozhatnak-e érdemi és önálló döntéseket saját tevékenységükkel kapcsolatban. A válaszadók ötven százalék feletti arányban úgy gondolták, hogy a döntések meghozatalába csak kismértékű beleszólásuk van (közszolgálat átlaga 60,5%, államigazgatás 59,7%, önkormányzat 61%, rendvédelem 67,9%). Általában meghatározzák számukra, hogy mit, mikorra és hogyan tegyenek meg, kevés önállóságot és kreativitást igényelve tőlük. Azt is látni kell, hogy a közszolgálat, mint erősen szabályozott tevékenységi terület, jóval kisebb mozgásteret, lehetőséget enged az egyes szervezetek működtetőinek arra, hogy szabadabb kezet adjanak a végrehajtóknak napi feladataik teljesítéséhez. De mint mindent, ezt is meg lehet változtatni! Üdvözítő és hasznos lenne, ha jobban igénybe vennék a munkatársak kezdeményezőkészségét, aktivitását és differenciáltan építenének felelősségvállalási hajlandóságukra is.

168


A következő két változóval azt kívántuk mérni, hogy a felsővezetők, illetve a középvezetők feladataik ellátása során milyen szintű – „alacsony” vagy „magas” – hatáskörrel rendelkeznek (lásd: a 12. ábrát). A felmérésbe bekapcsolódók úgy látták, hogy a középvezetők alacsony, ennek megfelelően általában kis területre kiterjedő, kevés érdemi kérdést érintő, illetve befolyásoló, ezért mérsékelt kockázattal és felelősséggel járó hatáskörrel rendelkeznek. Ezzel szemben a felsővezetők magas, tehát széles sávot, tevékenységi kört és számtalan területet átfogó, nagy felelősségű, kockázattal járó, időnként ágazati, jellemzően szervezeti szintű kihatásokkal is bíró hatáskörrel, illetékességgel vannak felruházva. A felsővezetők és a középvezetők között, illetve valamennyi vezető és a beosztott munkatársak között tapasztalható hol kisebb, hol nagyobb mértékű hatalmi távolságindexel magyarázható mindenekelőtt pl. a szervezeti hierarchia magasnak érzékelt szintje, a kommunikáció zártsága, a szervezeti decentralizáció jelzett alacsony foka és számos, most nem érintett egyéb probléma forrása is. Az eddigiekkel szoros kapcsolatban van a közszolgálaton és az egyes közszolgálati szervezeteken belül végzett stratégiai (közép, hosszú távú), valamint operatív (rövid távú) tervezői munka jellege. Történetesen, hogy ezt a tevékenységet inkább a központokból vezérelve erős centralizáció mellett, vagy inkább leadott, decentralizált formában oldják-e meg. 100% 90,2

90%

83,2

83 78,4

80%

75,6 76,9

70% 59,9

60%

62

50% 40,1

40% 30% 20% 10%

24,4 23,1

21,6

16,8

38,1

17 9,8

0% alacsony

magas felső vezetők

államigazgatás

önkormányzat

alacsony

magas középvezetők

rendvédelem

közszolgálat

12. ábra: A felső és a középvezetők hatásköri szintjének megítélése A megismert adatok azt mutatják, hogy egyértelműen a centralizált, egy-egy hatalmi bázishoz, felsővezetőkhöz, szakértői körhöz köthető tervezés gyakorlata dominál (közszolgálat átlaga 72%, államigazgatás 70,9%, önkormányzat 63,4%, rendvédelem 82,8%). Üdítő

169


változás ezen a téren inkább csak az egyre gyakoribb projektjellegű munkák során tapasztalható. Ezzel a megoldással kizárólag abban az esetben van baj, ha minden tervezési aktus és akció nélkülözi az alapos, sokoldalú helyzetfeltárást, helyzetértékelést, a közös tudás aktivizálását, a hatások vizsgálatát, a kockázatok elemzését, az alternatívák számbavételét, az érintettek széles körű bevonását, az elkészült elképzelések ugyanilyen széles sávra kiterjedő véleményezését és a végrehajtás során tapasztalt hiányosságok közös korrekcióját, végül az eredmények együttes értékelését, a továbblépés irányainak közös meghatározását. A közszolgálati feladatellátás szempontjából – ahogy korábban is utaltunk rá – nagy jelentősége van a törvényi és egyéb szintű szabályozásnak, illetve annak, hogy ez a szabályozási környezet a munkavégzést meghatározó eljárást, vagy inkább az elvárt eredményeket tekinti-e központi kérdésnek, meghatározó érvényűnek. Talán nem véletlen, hogy a megkérdezettek jelentős hányada az eljárásközpontú szabályozást érzi megvalósulni. Anélkül, hogy mélyebben belebonyolódnánk a kialakult kép elemzésébe, azért azt fontosnak tartjuk kiemelni, hogy a várható eredmények számbavétele nélküli eljárás centrikus szabályozásnak nincs igazán értelme. %

19,5 37,2

41

37,5

59

62,5

80,5 62,7

államigazgatás

önkormányzat az eljárás

rendvédelem az eredmény

közszolgálat

13. ábra: A szabályozás tárgya a közszolgálatban A tárgykörben feltett második kérdéssel – amely során ugyanazzal a korábban is használt kilenc változóval operáltunk – arról kívántunk információkat gyűjteni, hogy az eredményekben tükröződő szervezeti működésre jellemző helyzetet „megfelelőnek” tartják-e, vagy esetleg egyik, másik tényezőn a jövőben módosítani kívánnak-e, mert azt már „változásra érettnek” tartják. Az előző kérdésre adott többségi válaszok megoszlása számos változó esetében szinte már előre determinálta a jelenlegi kérdés kapcsán kialakult döntések kimenetelét. Azoknál a területeknél, ahol az előző kérdés valamelyik változóját illetően az átlagoshoz viszonyítottan kiugró eredmények születtek, ott lehetett igazán számítani arra, hogy a meglévő gyakorlaton változtatni szeretnének. Erre a rendvédelem, valamint

170


az önkormányzati igazgatás területén lehetett előre kalkulálni. Ezeket az elővételezéseket a kialakult eredmények általában visszaigazolták. Kezdjük az értékelést azzal a két változóval, amelyek esetében egyik közszolgálati terület képviselői sem kívántak a kialakult gyakorlaton érdemben változtatni, mert jónak, elfogadhatónak tartották azt. Ebbe a körbe tartozott a felső és a középvezetők hatáskörére vonatkozó eredmény, amely szerint a megkérdezettek jónak, követendőnek gondolják azt, hogy a felsővezetők magas, a középvezetők pedig alacsony hatáskörrel lássák el feladataikat. (A felső szintű vezetők esetében megfelelőnek tartott magas hatáskörre voksolók megoszlása a közszolgálat átlagában 70,3%, az államigazgatásban 71,3%, az önkormányzatoknál 65,9%, a rendvédelemben 57,5%. A középvezetők esetében a megfelelőnek vélt alacsony hatáskörre szavazók megoszlása a közszolgálat átlagában 62,6%, az államigazgatásban 63,7%, az önkormányzatoknál 56,1%, a rendvédelemben 54,5%.) A fennmaradó változók kapcsán a közszolgálat egészét reprezentálók és az államigazgatást képviselők nagyobbik hányada minden esetben a jelenlegi helyzet megtartása mellett érveltek, mert azt – nagy valószínűséggel – megfelelőnek gondolják. A szervezetek jellemzően alacsonyra értékelt decentralizációjának fokát a közszolgálat átlagát megjelenítő szavazatokat adók (55,7%), az államigazgatásban (57,4%) és az önkormányzatoknál dolgozók (51,2%) megfelelőnek tartották. A rendvédelem területéről voksolók ezen feltétlenül változtatnának, mégpedig a szervezeti decentralizáció növelésének irányába. Az érintett szakterületek alapos átvilágítása után lehetne csak objektíven megállapítani azt, hogy az elfogadott és a kifogásolt helyzet egymáshoz viszonyítva a valóságban mit is jelent, milyen tartalmi jegyekkel írhatók le az esetleges eltérések. Ezt valamenynyi kimutatott eltérés, ellenvélemény kapcsán érdemes figyelembe venni. A szervezeti hierarchia szintjeinek számát, tagoltságát a közszolgálat átlagát megjelenítők (58,8%-a) és az államigazgatásból véleményt nyilvánítók (60,1%-a) tartották megfelelőnek, megőrzendőnek, míg a rendvédelemből 51,5% és az önkormányzatokból 56,1% szavazók változtatásra érettnek minősítették az adott helyzetet. A szervezeten belüli feladatdifferenciálás magasnak tartott mértékét megint csak az államigazgatást (60,8%) és a közszolgálat átlagát képviselők (58,4%) fogadták el, mint követendő megoldást. A fennmaradó két terület azonban ezen is gyökeresen változtatna (rendvédelem 62,4%, önkormányzat 51,2%). A szervezeten belüli döntési részvétel alacsonyan tartott szintjét a közszolgálati terület átlagát megjelenítők (53,1%), az államigazgatásban (54,1%) és az önkormányzati igazgatásban dolgozó személyi állomány nagyobbik hányada (51,2%) szintén megőrzendő vezetési elvként könyvelték el. A rendvédelem ismét „kilóg a sorból”, mert képviselőinek többsége (59%) azt szeretné, ha a jelenleginél többen és nagyobb sávban kapnának lehetőséget önálló döntések meghozatalára. A tervezőmunka erős centralizáltságán ismét az eddigiekkel megegyező két terület (közszolgálat átlagát kifejezők 51,8%, államigazgatás 54,4%) nem változtatna, viszont a rendvédelem (71,6%), valamint az önkormányzati szektor (51,2%) sürgetné az átalakítást. Az utolsó két változó megítélésénél is az előbbivel azonos helyzet alakult ki. Ameddig a szervezeten belüli szabályozás tárgyát a közszolgálat átlagát

171


kifejezők (57,2%) és az államigazgatásban dolgozók (59,6%) az eljárásban vélik megjelölni, addig a rendvédelemért (66,4%) és az önkormányzati feladatok ellátásáért munkálkodók (53,7%) az eredményekben szeretnék látni. A szervezeti kommunikáció zártnak tartott gyakorlatát ismételten a közszolgálat átlagához és az államigazgatáshoz tartozók gondolják a jövőben is megőrizni (52,6%, illetve 54,7%). A rendvédelemben szolgálatot teljesítők és az önkormányzatoknál dolgozók viszont nyitottabb, rugalmasabb, közvetlenebb szervezeti kommunikációra tartanának igényt (59,7%, illetve 73,2%). A részletes eredményeket a melléklet 3. számú táblázata mutatja be. A kialakult eredményekből az állapítható meg, hogy az egyes változókra leadott többségi vélemények jelentősebb fele az 50 és a 60% közötti értéksávba esik. Ez pedig azt jelenti, hogy a választ adók – függetlenül attól, hogy az adott tényező megtartására, vagy éppen annak megváltoztatására voksoltak-e – olyan eredményt alakítottak ki, amely akár kisebb mértékű behatás következtében is könnyen átbillenhet az ellenkező oldalra. Megalapozottabbnak látszanak azok a vélemények, amelyeknél 60% fölé esnek a többségi voksok. Ezeket mutatja be a következő két ábra. A megfelelőnek tartott változó

72 70 68 66 64 62 A felsőszintű vezetők hatásköre A középszintű vezetők hatásköre A szervezeten belüli feladatdifferenciálás mértéke

60 58 56

A szervezeti hierarchia szintjeinek száma

54 s tá ga z a ig m a l ál

t la lgá o z zs kö

at yz n á m or k ön

14. ábra: A 60% fölött jelölt megerősített változók megoszlása

172


A változásra érett változók

74 72 70 68 66 62 60 58

re n

dv éd

el

em

56

ön ko rm án yz at

A szervezet kommunikációs rendszere A szervezeten belüli szabályozás tárgya A szervezeten belüli tervező munka jellege A szervezeten belüli feladatdifferenciálás mértéke A szervezet decentralizációjának foka

64

15. ábra: A 60% fölött jelölt, és változásra érettnek minősített változók megoszlása A közreadott adatokból egyértelműen kirajzolódik, hogy a „konzervatívnak”, a bürokratikus szervezeti berendezkedésre utalónak látszó álláspontok – szervezeti kultúra részeként – hatással vannak az értékrendre, a normákra, a hiedelmekre, így a szervezet működésére és az irányítás gyakorlatára is. Ugyanakkor már az is kibontakozóban van, hogy számos területen egyre többen eljátszanak a változtatás gondolatával, illetve szükségességével, mások pedig egyenesen megkerülhetetlennek tartják azt. A kérdés ezek után az, hogy pl. az emberi erőforrás gazdálkodás területén tervezett átalakításokhoz, a változások eredményes megvalósításához sikerül-e okos, átgondolt, jól kommunikált stratégiával, az érintettek bevonásával, a szükségesnek tartott kritikus tömeget megnyerni.

6. Konklúzió és ajánlások A résztanulmány elkészítésével mindenekelőtt arra kerestük a választ, hogy – jelen ismereteink szerint – a legkorszerűbbnek tartott stratégiai emberi erőforrás menedzsment közszolgálatra adaptált alkalmazásához adottak-e a vizsgált szervezetek működési keretei, a vezetés stílusa, domináns hozzáállása, valamint a beosztott munkatársak támogató attitűdje. Alapvetően a bürokratikus szervezetekre jellemző jegyekből indultunk ki és azt néztük meg, hogy a hagyományosan értelmezett működési rendhez képest változott-e va-

173


lami. Ha megváltoztak, vagy átalakultak bizonyos kérdések, akkor ezek milyen kimutatható, érzékelhető hangsúlyeltolódásokhoz vezettek. Mindezekre tekintettel elöljáróban két dolgot tudtunk megállapítani. Az egyik, hogy a vizsgált szervezetek kultúrája jelen állapotukban még jellemző módon a Weber által meghatározott bürokratikus jegyeket, érték- és normarendet képviselik, illetve jelenítik meg, úgy kifelé a társadalom, mint befelé, a munkatársak irányába. Ez a típusú szervezeti kultúra – a kutatási adatok alapján – bizonyos értékek, tényezők vonatkozásában meglehetősen erősnek, megingathatatlannak, az újonnan belépőket „beolvasztónak” látszik, más tekintetben viszont kétségtelenül változás előtti állapotot tükröz. A másik következtetés, amelyet a feldolgozott adatok szintén igazolnak, hogy a közszolgálat és a vizsgált hivatásrendek, illetve szervezeteik nem tekinthetők egységes közegnek, mert esetenként jelentős eltéréseket tapasztalhatunk egy-egy problémakör értékelése, megítélése kapcsán. Az effajta különbségek összevetése természetesen nagyon nehéz, szinte lehetetlen, mert minden esetben más-más viszonyrendszerrel állunk szemben. Ilyen vonatkozásban még az egy szakterülethez tartozó szervezetek között is jelentős különbségeket lehet megállapítani. Ezek a szervezeti kultúra által átörökítődő különbségek pedig nagyon megnehezíthetik, illetve megnehezítik a gyorsan, előzmények nélkül összevont szervezetek jövőbeni működését, irányítását, az ilyen szervezetekben való napi létet és munkavégzést is, hát még azt, ha mindegyikre nézve egységes szempontokat, rendszereket akarunk bevezetni, elfogadtatni. Valamennyi ilyen jellegű „puhának” tekinthető kutatás magán hordozza annak a veszélyét, hogy a véleménynyilvánítók – ha hajlandók egyáltalán állást foglalni – a legtöbb felvetés tekintetében kedvezőbb képet akarnak önmagukról, szervezetükről kialakítani, mint ahogy azt a valóságban megélik, illetve az egymás közötti beszélgetéseik során annak hangot is adnak. Számolva ezzel az adattorzítással járó helyzettel, igyekeztünk mindvégig körültekintően eljárni és kellő óvatossággal megfogalmazni véleményünket, álláspontunkat. Annál is inkább, mert ezt a témakört és ezt a szervezeti közeget érintő – egyező, vagy hasonló tartalmú – Magyarországon felvett kutatási eredményről nincs tudomásunk, leszámítva – azt az előbbiekben már jelzett – a rendőri vezetők körében lefolytatott vizsgálatot. Így tehát nincs egy olyan kiindulásra, összehasonlításra alkalmas adatbázis, amely segítségével az esetleges változásokat, azok irányát regisztrálni, beazonosítani tudnánk. Mindezek ellenére azt talán bizton kijelenthetjük, hogy a közszolgálat egésze és annak vizsgált területei átalakulóban vannak. Természetesen léteznek olyan szervezetek, ahol ezeket a változásokat – a legtöbb felvetett probléma kapcsán – sürgetőbbnek, nagyobb támogatottságot élvezőnek mutatják a feldolgozott adatok és vannak olyanok is ahol még bizonytalanságról árulkodnak a számok. A magukat bizonytalan helyzetűnek érzők, akik vagy rejtőzködnek, vagy még – számos ok miatt – igazából nem tudták eldönteni, hogy merre tartsanak, hová álljanak, látszanak a legnagyobb körnek. A vizsgálat tárgyát képező válaszok megoszlásából jól lehet látni, hogy az egyértelmű pró, vagy kontra, ezért karakteres álláspontot képviselők vannak szinte valamennyi felvetés esetében kevesebben. Természetesen ezek a karakteres vélemények megtalálhatók a változtatást akarók és az ellene szólók táborában is.

174


Az új rendszerek életre hívása, így pl. a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás bevezetése számos ok miatt kockázatos vállalkozásnak tekinthető, különösen azért mert a változtatás ez esetben az egész közszolgálatot, annak valamennyi szervezetét és munkatársát érintheti. Az érintettség érzése azért is lenne különösen mélyreható, mert olyan dolgokat változtatna meg részben, vagy egészben, amelyek mindenkire nézve jelentős anyagi, és egzisztenciális következményekkel járnának. Gondoljunk csak arra, hogyha a munkaköralapú rendszert bevezetik, akkor érdemben át kell, hogy alakuljon szinte minden, ami az emberi erőforrás gazdálkodás asztala. Tehát valamennyi humán tevékenység gyökeres átalakítására sort kellene keríteni, hisz a régi, jellemzően adminisztratív dominanciájú gyakorlatnak megfelelően már nem lehet az új elvárásokat kielégíteni, az új követelményeknek megfelelni. A stratégiai szemléletű problémarendezést, vagy az általunk javasolt humánfolyamatokba és az ezekhez tartozó humánfunkciókba sorolt rendszerszerű megoldással lehet megfelelően kezelni, vagy más, arra alkalmasnak tartott alternatívát kell segítségül hívni. Ezek után a nagy kérdés az, hogy a vizsgált szervezeti közeg az ott dolgozókkal egyetemben képes-e, kész-e – az egyéb, már bekövetkezett és a még tervezett – jelentős mennyiségű, illetve fajsúlyú változáshoz pozitívan, támogatóan viszonyulni. Csupán feltételezni tudjuk, hogy a közelmúltban viszonylag nagy számban a közszolgálatba belépő fiatalabb korosztályhoz tartozó végrehajtó állomány körében az indokoltnak látszó változásokat támogatók köre – ha a szükséges egyéb feltételek is teljesülnek – megfelelő mértékűre nőhet. Ők lehetnek azok, akik a nyitott gondolkodású, a modern menedzsmentmódszereket elfogadó és a közszolgálati közegben azokat megfelelően alkalmazó vezetőkkel egyetemben a változás hajóját talán képesek „átvinni a túlpartra”. A bizonytalanok meggyőzésével kialakítható a változások sikeres megvalósításához szükséges kritikus tömeg, amellyel, jó eséllyel lehet minőségi átalakítást véghezvinni. A jelenleg uralkodónak látszó szervezeti működési mechanizmusokon, struktúrákon, eljárásrendeken, szabályozási közegen, gazdálkodási hatékonyságon stb., valamint a vezetés irányítási gyakorlatán, a közszolgálatban tevékenykedők szemléletén és gondolkodásán a már több vonatkozásban megkezdett érdemi átalakításokat tovább kell vinni és ki kell terjeszteni az emberi erőforrás gazdálkodás egészére is. Ezek nélkül korszerű, stratégiai alapon álló, integráltan és rendszerszerűen működtetett, értéket teremtő, proaktív filozófiát követő emberi erőforrás gazdálkodást nem lehet kialakítani és sikerrel működtetni.

175


MELLÉKLETEK

177


1. számú táblázat A szervezeti működést befolyásoló tényezők közszolgálati területek szerinti megoszlása (n = 4485) egyáltalán nincs jelentősége

a kapcsolat államigazgatás 3,5 önkormányzat 4,9 rendvédelem 3,0 közszolgálat 3,3 az utasítások betartása államigazgatás 1,0 önkormányzat rendvédelem 0,7 közszolgálat 1,0 a kreatív ötletek államigazgatás 9,9 önkormányzat 7,3 rendvédelem 12,8 közszolgálat 10,0 a célok teljesítése államigazgatás 1,8 önkormányzat rendvédelem közszolgálat 1,7 a kezdeményezőkészség államigazgatás 8,2 önkormányzat 7,3 rendvédelem 5,2 közszolgálat 8,0 a teljesítmény államigazgatás 3,8 önkormányzat 2,4 rendvédelem 1,5 közszolgálat 3,6 a minőségi munkavégzés államigazgatás 3,0 önkormányzat 2,4

178

kismértékű jelentősége van

közepesen jelentős

nagy jelentőséggel bír

meghatározó jelentősége van

5,5 12,2 7,5 5,8

32,9 22,0 28,4 32,1

32,8 26,8 33,6 32,6

25,3 34,1 27,6 26,2

1,0 0,7 1,2

19,7 12,2 14,2 19,2

42,0 46,3 41,0 41,3

36,2 41,5 43,3 37,3

15,4 19,5 22,6 16,4

41,5 39,0 39,1 41,0

23,7 26,8 21,1 23,8

9,6 7,3 4,5 8,8

2,1 4,9 2,3 2,3

25,6 26,8 28,6 25,9

40,5 43,9 41,4 40,4

30,1 24,4 27,8 29,7

12,9 19,5 20,1 13,7

39,8 36,6 40,3 40,0

28,4 29,3 27,6 28,3

10,6 7,3 6,7 10,1

5,6 7,3 4,5 5,7

29,4 31,7 38,8 30,5

35,2 41,5 38,1 35,4

26 17,1 17,2 24,8

4,0 2,4

27,5 41,5

35,3 31,7

30,3 22,0


rendvédelem 2,2 6 közszolgálat 2,8 4,3 a jelenlét államigazgatás 1,8 2,7 önkormányzat 4,9 rendvédelem 0,7 2,2 közszolgálat 1,6 2,9 a vezetők tisztelete államigazgatás 2,3 4,1 önkormányzat 2,4 rendvédelem 1,5 3,0 közszolgálat 2,3 3,8 a munkatársak kölcsönös segítségnyújtása államigazgatás 2,1 3,6 önkormányzat 12,2 rendvédelem 0,7 10,4 közszolgálat 2,1 4,5 az egymás iránti bizalom államigazgatás 2,6 3,5 önkormányzat 4,9 7,3 rendvédelem 0,7 9,7 közszolgálat 2,6 4,4 az önérvényesítés államigazgatás 7,8 10,9 önkormányzat 7,3 14,6 rendvédelem 2,2 18,7 közszolgálat 7,2 11,3 a szerencse államigazgatás 14,9 17,8 önkormányzat 9,8 24,4 rendvédelem 11,9 21,6 közszolgálat 14,3 18,5 a karrier államigazgatás 8,1 12,7 önkormányzat 4,9 19,5 rendvédelem 5,2 11,2 közszolgálat 7,5 12,4

33,6 28,7

35,8 34,5

22,4 29,5

28,0 22 29,1 28,0

35,3 26,8 42,5 35,7

32,2 46,3 25,4 31,9

31,0 29,3 36,6 31,6

35,9 29,3 37,3 36,0

26,8 39,0 21,6 26,4

27,5 24,4 27,6 27,7

37,1 48,8 42,5 37,7

29,7 14,6 18,7 28,1

28,6 34,1 26,9 29,0

38,1 31,7 42,5 37,9

27,1 22,0 20,1 26,1

44,0 43,9 48,5 44,7

27,1 22,0 23,1 26,6

10,3 12,2 7,5 10,2

36,7 34,1 38,8 37,2

18,2 17,1 19,4 18,0

12,3 14,6 8,2 12,0

44,7 46,3 47,0 45,3

24,2 19,5 30,6 24,6

10,3 9,8 6,0 10,1

179


2. számú táblázat A vezetők által általában alkalmazott vezetői attitűdök közszolgálati területek szerinti megoszlása (n = 4485)

HR HR felsővezetők középvezefelsővezetők középvezeáltalában tők általában általában tők általában utasító államigazgatás

45,7

14,5

9,3

5,2

önkormányzat rendvédelem közszolgálat

51,2 73,8 48,8

17,1 29,1 16,6

4,9 18,0 10,4

4,9 6,8 5,8

14,7 17,1 20,9 15,9

16,9 26,8 31,6 18,6

26,0 53,7 34,3

30,5 51,2 49,6

27,7

33,0

15,2 9,8 33,6 17,0

11,7 4,9 26,3 12,8

19,3 14,6 32,8 21,0

18,3 14,6 27,8 19,4

21,4 19,5 36,6 22,8

20,2 19,5 29,3 21,1

államigazgatás önkormányzat rendvédelem közszolgálat államigazgatás önkormányzat rendvédelem közszolgálat államigazgatás önkormányzat rendvédelem közszolgálat államigazgatás önkormányzat rendvédelem közszolgálat államigazgatás önkormányzat rendvédelem közszolgálat

180

előadó 15,7 33,5 9,8 24,4 8,2 28,4 14,3 32,6 együttműködő 32,1 56,0 34,1 58,5 18,7 56,0 30,5

55,9

delegáló 25,9 21,8 24,4 22,0 35,8 34,3 27,6 23,3 teljesítményorientált 47,6 45,0 46,3 46,3 65,7 53,7 49,5 46,3 minőségorientált 46,2 45,5 36,6 34,1 46,3 50,0 46,5 46,1


államigazgatás önkormányzat rendvédelem közszolgálat

kockázatkerülő 23,6 25,2 24,4 34,1 28,4 30,6 23,7 26,5

14,3 9,8 23,9 15,3

14,9 19,5 22,5 16,5

181


3. számú táblázat A szervezet működését befolyásoló strukturális és vezetési elemek megoszlása megfelelőségük és megváltoztatásuk arányában (n = 4485)

a szervezet decentralizációjának foka

megfelelő


57,4 51,2 35,1 55,7

a szervezet hierarchia szintjeinek száma

megfelelő


60,1 43,9 48,5 58,8

a szervezeten belüli feladatdifferenciálás mértéke

megfelelő


60,8 48,8 37,6 58,4

a szervezeten belüli döntési részvétel foka

megfelelő


54,1 51,2 41,0 53,1

a közép szintű vezetők hatásköre

megfelelő


63,7 56,1 54,5 62,6

a felsőszintű vezetők hatásköre

megfelelő


71,3 65,9 57,5 70,3

182

változásra érett 42,5 48,8 64,9 44,2 változásra érett 39,9 56,1 51,5 41,3 változásra érett 39,2 51,2 62,4 41,6 változásra érett 45,8 48,8 59,0 46,9 változásra érett 36,3 43,9 45,5 37,4 változásra érett 28,7 34,1 42,5 29,7


a szervezeten belüli tervező munka jellege

megfelelő


54,4 48,8 28,4 51,8

a szervezeten belüli szabályozás tárgya

megfelelő


59,6 46,3 33,6 57,2

a szervezet kommunikációs rendszere, gyakorlata

megfelelő


54,7 26,8 40,3 52,6

változásra érett 45,6 51,2 71,6 48,3 változásra érett 40,5 53,7 66,4 42,8 változásra érett 45,3 73,2 59,7 47,4

183


Irodalomjegyzék Felhasznált irodalom: Alfred KIESER: Szervezetelméletek Aula Kiadó Kft. Budapest, 1995. pp. 47-56. DR. ANTAL Iván: Szervezet és vezetés Perfekt Pénzügyi Szakoktató és Kiadó Részvénytársaság Budapest, 1999 BAKACSI Gyula–BALATON Károly–DOBÁK Miklós–MÁRIÁS Antal (szerk.): Vezetés – szervezés I-II. AULA Kiadó Kft. BAKACSI–BOKOR–CSÁSZÁR–GELEI–KOVÁTS–TAKÁCS: Stratégiai emberi erőforrás menedzsment KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2000. p. 51. BAKACSI Gyula: Szervezeti magatartás és vezetés KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2001 Daniel GOLEMAN: Érzelmi intelligencia a munkahelyen SHL Hungary Kft. Budapest, 2002. pp. 409-411. GYÖKÉR Irén–FINNA Henrietta–KRAJCSÁK Zoltán: Emberi erőforrás menedzsment Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Budapest, 2010. p. 14. John P. KOTTER: Tettvágy – Változásmenedzsment stratégiai vezetőknek HVG Kiadó Zrt. Budapest, 2009. Ken BLANCHARD: Vezetés magasabb szinten – Eredményesség emberközpontú módszerekkel HVG Kiadó Zrt. KLEIN Sándor: Vezetés- és szervezetpszichológia SHL Hungary Kft. 2001 Max WEBER: Gazdaság és társadalom 1. KJK Budapest, 1987. p. 227. NEMES Ferenc–SZLÁVICZ Ágnes: A vezetés szerepe a dolgozói elégedettség alakulásában Vezetéstudomány 2011. 9. szám Dr. Paul HERSEY: A helyzetorientált vezető – Vezetés eltérő helyzetekben Műszaki Könyvkiadó Budapest, 1997.

184


SZAKÁCS Gábor–HORVÁTH József: Kutatási jelentés „A vezetők tevékenységének vizsgálata a magyar rendőrségnél” (2001/2002. év) és a „Vezetői tapasztalataim” (2012. év) című felmérések eredményeinek összehasonlító vizsgálata BM Oktatási, Képzési és Tudományszervezési Főigazgatóság Nagykovácsi, 2012.

Felhasznált Internetes hivatkozások JUHÁSZ Lilla Mária: Három irányzat a közigazgatás-tudomány fogalomtárából, avagy a New Public Management, a New Governance és az újweberiánus szemlélet vizsgálata http://jesz.ajk.elte.hu/juhasz47.html (letöltés ideje: 2013. 11. 13.) GAJDUSCHEK György: A „Run like a business” jelszó ideológiakritikája. http://www.kozigkut. hu/doc/gajduschek_09szept.pdf (letöltés ideje: 2013.11.13.) GAJDUSCHEK György: Governance, policy networks – informális politikai szereplők a döntéshozatalban. http://www.poltudszemle.hu/szamok/2009_2szam/2009_2_gajduschek.pdf (letöltés ideje: 2013.11.13.)

185

Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; www.mhk.hu). Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető. ISBN 978-615-5269-35-6

Új közszolgálati életpálya ÁROP-2.2.17

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS EMBERI ERÔFORRÁS GAZDÁLKODÁS

Recommend Documents