Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Közszolgálati életpálya és emberi erŐforrás gazdálkodás Linder Viktória

ISBN 978-615-5269-57-8

A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban

Á ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

A HIVATÁSOS ÉS A CIVIL KÖZIGAZGATÁSI SZEMÉLYI ÁLLOMÁNY FOGLALKOZTATÁSI VISZONYAI NEMZETKÖZI ÖSSZEHASONLÍTÁSBAN LINDER VIKTÓRIA

Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; www.mhk.hu). Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető.

ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

I. A feladatok sajátos jellege, a fegyveres testületkénti működés, az állami erőszak szükség szerinti alkalmazására történt felhatalmazás mind olyan elemek, amelyek a rendészeti szervek számára a széles értelemben vett közszolgálat keretein belül speciális státusz(oka)t biztosítanak. Csakúgy, mint minden szervezet(rendszer)ben, a rendészet területén is az emberi erőforrásoktól, az emberi erőforrásokkal való gazdálkodás mikéntjétől függ elsősorban a feladatok ellátásának mennyisége és minősége. A sajátos állami feladatok jellegéből adódóan e szervek humánerőforrás gazdálkodásával szemben kiemelt elvárások érvényesülnek. A vezetőknek, HR-szakembereknek a szigorú, hagyományos, egykoron a hadseregtől átvett minták alapján kialakított keretek között lefektetett szabályozás mellett, az általános közszolgálati megoldásokkal szembeni összehasonlításban is többlet kötöttségek által determináltan, fokozott társadalmi-, erkölcsi-, szakmai és hatékonysági követelmények figyelembevételével kell gondoskodniuk arról, hogy megfelelő összetételű és kompetenciákkal rendelkező munkaerő-állományt toborozzanak és válasszanak ki, gondoskodjanak fejlesztéséről, karrierjének tervezéséről, igazgassák; modern viszonyok között menedzseljék a személyi állományt. A kutatás célja, hogy a rendészeti feladatokat ellátó kategóriák vonatkozásában a foglalkozási kereteket biztosító jogi szabályozás és emberi erőforrás gazdálkodás szempontjából elemzést végezzen nemzetközi összehasonlításban. Annak vizsgálata és beazonosítása, hogy milyen általános, a közszolgálat egyéb területein – így a civil közigazgatásban is – alkalmazott humánerőforrás gazdálkodási megoldások, eszközök és módszerek kerülnek adaptálásra a rendészeti szerveknél, különös tekintettel a rendőri szolgálati területre. A kutatás apropóját adja az a – jelenlegi – helyzet is, hogy a magyar jogalkotó egyrészt a civil és a hivatásos közszolgálati állomány közötti átjárhatóság megteremtésének lehetőségét hirdette meg közigazgatási modernizációs programjában, továbbá egyes rendészeti szervek vonatkozásában integrációs folyamatokat valósított meg az elmúlt években.1 A kutatási téma vizsgálata keretében az első nagy blokkban elemzésre és összehasonlításra kerülnek egyrészt a hivatásos jogálláshoz kapcsolódó jogintézmények sajátosságai, a nemzetközi megoldások tekintetében fellelhető azonosságok és eltérések. Komparatív eszközökkel elemezzük a rendészeti szervek humánerőforrás gazdálkodási megoldásait, a hivatásos állomány(ok) vonatkozásában folytatott emberi erőforrás gazdálkodási gyakorlatok alkalmazási tapasztalatait2; különös tekintettel az elmúlt néhány év magyarországi változásai szempontjából releváns szempontok alapján. A második nagy blokkban – a magyar szervezeti integrációs folyamatok okán – betekintést nyújtunk azon tapasztalatokba, amelyek a közelmúltban a közterhek beszedéséért felelős közigazgatási szervezetek összevonása kapcsán gyűltek össze az e szerveknél alkalmazott munkaerőt érintő emberi erőforrás gazdálkodás területén. Mindez a hazai és külföldi jogi szabályozás, folyamatok és gyakorlat áttekintése, elemzése, a magyar és idegen nyelvű (angol, francia, német és spanyol nyelvű) szakirodalom és naprakész – a rendészeti- és egyéb szervek honlapjain található – adattartalom és információk feldolgozása, elemzése útján.

1

Határőrség és rendőrség, a katasztrófavédelem, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal említhetők e körben. Humánerőforrás gazdálkodás alatt – a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően – a foglalkoztatási viszonyokat rendező jogi szabályozást és a humánerőforrás gazdálkodási eszközök alkalmazását értjük együttesen. 2

2


A kutatás részletes célkitűzései: – feltérképezni a rendészeti területek személyi állományára vonatkozó szabályozási megoldásokat és követett gyakorlatot; – megvizsgálni, hogy a rendészeti személyi állományi alapmodellek megfeleltethetőek-e a közigazgatás személyi állományának hagyományos (civil), általános modelljeivel. Előzetes hipotézisünk az, hogy a rendészeti szervek humánrendszerei azonosságokat mutatnak fel a civil közigazgatásokban élő szabályozásokkal és gyakorlatokkal, ám ennek megoldásai és mértéke különböző. A kutatás feladata ezen feltételezés vizsgálata is.

3


II. II.1. Státusz, a jogi szabályozás jellege, személyi- és szervi hatály Az Európai Unió tagállamaiban a rendészeti szervek állományának tagjait – kiemelten a rendőrség hivatásos állományát – a munkajogi szabályozástól eltérő, közjogi3 szabályozás alatt foglalkoztatják.4,5 Erre az alkalmazási formára jellemző, hogy a hivatásosok a hadsereg mintái alapján kialakított zárt rendszerben haladhatnak előre életpályájukon még azokban a tagállamokban is, amelyekben a civil közhivatalnokok tekintetében az alkalmazási viszonyok az utóbbi időszakot tekintve közelítenek a nyílt, magánjogias jellegű szabályozáshoz; és ezzel párhuzamosan az előmenetel- és illetményrendszerbeli különbségek, a plusz jogosultságokra – köztük a nyugdíjrendszer kedvezményes rendelkezéseire – és a pályabiztonságra vonatkozó garanciák a magánszektorban foglalkoztatottakkal történő összehasonlításban elviekben csökkennek. A civil közszféra foglalkoztatási viszonyainak a magánszektorbeli megoldásokhoz közelítésének hátterében elsősorban a teljesítményi, hatékonysági követelmények iránt jelentkező igények állnak. Mindezek mellett, néhány közszolgálati kategória részére azonban minden ország fenntartotta a korábbi közjogi, garantált előmenetelben és pályabiztonságban gondolkodó szabályozást. A megfontolást az országok zömében az indukálta, hogy az állami szuverenitáshoz közvetlenül erősen kötődő, érzékeny területeken dolgozók számára feltétlenül biztosítani kell a politikától és mindenfajta beavatkozástól mentes függetlenséget. Európai körben gondolkodva a skandináv országok zöme, az olasz és legújabban a portugál közszolgálat emelhető ki példaként, amely országokban az állami alkalmazottak – így köztük a köztisztviselők is – egyre nagyobb részére munkajogias szabályozás vonatkozik, míg néhány kategória, amelyeknek jelentős része a rendészeti tevékenységet ellátók köréből kerül ki, továbbra is élvezi a közszolgák védettséggel és elbocsáthatatlansággal együtt járó karrierrendszerének előnyeit.6 A közszolgálati rendszerek tekintetében a közjogi kinevezésre épülő zárt vagy karrierrendszer, továbbá a munkajogias jellegű alkalmazásra épülő nyílt vagy állás típusú rendszermodellek dichotómiájában szoktunk szólni. Értelmezhető-e a karrier-, illetve inkább a másik típus, az állás típusú nyílt rendszer olyan szervezetekben, amelyek a közhatalom gyakorlására való állami felruházás mellett adott kategóriákban és adott helyzetekben rendelkeznek az állami erőszak legális monopóliumával is? Ésszerű lehet-e az állam részéről olyan megoldás alkalmazása, amelyben nem életpályára, védettséget biztosítva alkalmazza e kategóriákat? Felelősséggel, elszámoltathatóan, hatékonyan el lehet-e látni e tevékenységeket a pályára lépést és onnan történő távozást jogilag rugalmassá tevő állás típusú modellben? El lehet-e 3

Ahol értelmezhető a duális felfogás; így az Egyesült Királyságban természetesen csak a munkajogi szabályozástól eltérés a releváns. 4 Lásd az 1. számú táblázatot! 5 Az Eurostat adatai szerint az európai unió és az EFTA-országokban a rendőrségek állományának nagyságrendje az 1998–2007. közötti időszakban nagyvonalakban változatlan maradt. 6 Mindamellett, hogy köztudottan sem Közép-Kelet-Európában, sem például Olaszországban nem igazolja a jogszabály által deklarált, politika- és egyéb beavatkozástól mentes állapotot a gyakorlat. Olaszországban a beavatkozás a felső szinteket szokta elérni, míg a poszt-kommunista államok némelyikében az alacsonyabb szakmai szintek érintetlensége sem biztosított kormányváltások, (felső) vezetők személycseréje esetén; mint ahogy azt a rendszerváltás utáni magyar gyakorlat is példázza, hatalmas károkat okozva ezzel a szakmai munka színvonalában, s ezáltal a közbizalom, a társadalmi elfogadottság terén.

4


várni a lojalitásnak a hagyományos rendszerekben megkövetelt szintjét, a közszolgálatiságnak hasonló fokon történő jelenlétét, ha az állam a kötelezettségekért cserébe nem biztosít a magán-munkaerőpiacinál fokozottabb védelmet azon szolgája számára, akitől adott esetben élete feláldozását is kérheti? Természetesen e kérdések csupán költőiek, mivel megválaszolásuk jelentős mértékben túlmutat a kutatás keretein és a tanulmány terjedelmi lehetőségein. De okkal feltételezhetjük, hogy a rendészeti szerveknél napjainkra is megőrzött hagyományos közszolgálati alkalmazási megoldások mögött azok a megfontolások mind jelen lehetnek, amelyek a feltett kérdésekre valószínűsíthetően nemleges választ eredményeznek. Mindamellett is, hogy az említett, a civil közszolgálati kategóriák zömét munkajogias jelleggel vagy ahhoz közel álló megoldásokban alkalmazó országokban annak ellenére, hogy csökkentették a különbségeket a magán és a közszféra foglalkoztatási viszonyai között, a közszolgák számára mind a mai napig általában sokkal magasabb szintű védettséget biztosítanak, mint teszik azt a rendszerváltó országok látszatra zárt jellegűnek tűnő, előmeneteli táblát alkalmazó közszolgálatai.7 Ennek gyökerei azonban messze nyúlnak, és valószínűleg a szerepet játszó gazdasági helyzet mellett az évszázados berögződések, a politikai és közszolgálati kultúra (valamint a szélesebb körben értelmezett tradíciók) nyomják rá bélyegüket a gyakran irányt váltó, inkonzekvens, nem ritkán rövid távú célokat szem előtt tartó megoldásokra. Mindenesetre a nemzetközi gyakorlatban egyelőre úgy látszik, az Új Közmenedzsment hatására jelentős közszolgálati reformokat és állás típusú modelleket bevezetett országok is közjogi, illetve a munkajogitól eltérő státuszban foglalkoztatják a rendészeti tevékenységet végző állományt.8 Az 1. számú táblázat azt mutatja be, hogy az Európai Unió korábbi 25 tagállamában a felsorolt – a magyar terminológia szerint rendészeti tevékenységet ellátó – szektorokban dolgozók a központi közigazgatás közjogi státuszban foglalkoztatott karrier-köztisztviselőire vonatkozó szabályozáshoz hasonlóan foglalkoztatják-e többségében alkalmazottaikat?

7

Ugyanakkor még a skandináv országokban is, ahol a civil köztisztviselők foglalkoztatási viszonyai egyértelműen közelednek a munkaerőpiacon általános megoldásokhoz, a jogokat és a kötelezettségeket, továbbá a felelősségi szabályokat, jelentőségüknél fogva, eltérően rendezik a munkavállalókra vonatkozó – alapvetően kollektív szerződésekben lefektetett – szabályoktól. 8 Természetesen a rendészeti szervek is alkalmaznak olyan munkaerőt (magyar terminológiával élve: polgári alkalmazottak), akik például irodai, egyéb kisegítő jellegű feladatokat látnak el, és adott esetben nem érvényes rájuk az általános közjogi foglalkoztatás. Ezekre a munkavállalókra részleteiben nem térünk ki. Példa lehet erre az a megoldás, amelynek keretében az angol rendőrség a korkedvezményesen nyugállományba vonult tisztjeit „visszafoglalkoztatja” munkajogi szerződés alapján a legkülönfélébb feladatokra; pl.: tanácsadóként, kutyakiképzőként, gépkocsivezetőként stb.

5


1. táblázat: Ágazati terület

Köztisztviselői vagy ahhoz némileg hasonló közjogi szabályozás

Rendőrség

AUT, BEL, CZE, CYP, DEU, DNK, ESP, EST, FIN, FRA, GRC, HUN, IRL, ITA, LAT, LTU, LUX, MLT, NLD, POL, POR,9, SVK, SVN, SWE Határrendészet, vám, AUT, BEL, CZE, CYP, DEU, ESP, EST, FIN, FRA, GRC, légiforgalmi ellenőrzés HUN, IRL, ITA, LAT, LTU, LUX, POL, MLT, NLD, Málta, POR, SVK, SVN Pénzügyi hatóságok (adó) AUT, BEL, CZE, CYP, DEU, ESP, EST, FIN, FRA, GRC, HUN, IRL, ITA, LAT, LTU, LUX, MLT, NLD, POL, , POR, SVK, SVN Büntetés-végrehajtás AUT, CZE, CYP, DEU, DNK, ESP, EST, FIN, FRA, GRC, HUN, IRL, ITA, LAT, LTU, LUX, MLT, NLD, POL, POR, SVK, SVN Tűzoltóság AUT, CZE, CYP, DEU, ESP, FIN, FRA, GRC, HUN, IRL, ITA, LAT, LTU, LUX, MLT, NLD, POL, POR, SVK, SVN Veszélyelhárítás, AUT, BEL, CZE, CYP, DEU, ESP, EST, FIN, FRA, környezetvédelmi felügyelet, GRC, HUN, IRA, ITA, LAT, LTU, MLT, POL, POR, -ellenőrzés SVK, SVN 1. táblázat: Karrier-köztisztviselőkhöz hasonló közjogi jogállású rendészeti alkalmazottak 10 az EU 25 tagállamában Forrás: Országleírások, internetes honlapok, valamint Demmke: 2005 és Demmke et al.:2010.

A táblázat „rendőrség” című sorában szereplő országok köréből csak az Egyesült Királyság hiányzik. Ennek az az oka, hogy az Egyesült Királyságban a rendőrök nem köztisztviselőnek, hanem koronaszolgának minősülnek. De láthatjuk, annak ellenére, hogy Magyarországon a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (Hszt.) rendezi a jogviszonyt, nemzetközi összehasonlításban nem különböztetünk, mivel a vonatkozó közjogi jogszabályok számos rendelkezése hasonló, illetve az alapvető – és nem speciális – elvek is azonosak. Ezen túl a komparatív elemzést ellehetetlenítené a részletekbe menő különbségtétel. Néhány országban a határrendészek a rendőrség kötelékébe tartoznak, így ők nem a táblázat „határrendészek…” című sorában

9

Az említett olasz és portugál példa kapcsán ez azt jelenti, hogy a rendőrök az egyéb, továbbra is közjogi státuszban maradt kategóriákkal esnek egy tekintet alá. A skandináv országokban a jogi megoldás ettől eltér, de a különböztetés tovább él. 10 Az országrövidítések: AUT: Ausztria, BEL: Belgium, CZE: Csehország, CYP: Ciprus, DEU: Németország, DNK: Dánia, ESP: Spanyolország, EST: Észtország, FIN: Finnország, FRA: Franciaország, GRC: Görögország, HUN: Magyarország, IRL: Írország, ITA: Olaszország, LAT: Lettország, LTU: Litvánia, LUX: Luxemburg, MLT: Málta, NLD: Hollandia, POL: Lengyelország, POR: Portugália, SVK: Szlovákia, SVN: Szlovénia, SWE: Svédország.

6


szerepelnek. Ezzel szemben ebbe a sorba tartoznak a vámosok, a légiforgalomhoz kapcsolódó kategóriákkal egyetemben.11 A táblázatból is látszik, hogy a megoldások az EU-tagállamok körében is sokszínűek, így nem könnyítik meg a kategóriákba, egyúttal a státuszokba sorolást, de a rendvédelmi-, rendészeti tevékenységbe sorolást sem. Magyarországon a rendészeti hatáskörrel rendelkező kategóriák körébe tartoznak a különböző szolgálati ágaknál feladatot teljesítő rendőrök (köztük a néhány éve a rendőrség állományába integrált határrendészek), a katasztrófavédelem integrált szervének állománya, akiket egységesen tűzoltóknak kell neveznünk (közéjük tartoznak az ún. vonuló tűzoltók, de a korábbi polgári védelmisek, a tűzőrség tagjai vagy az iparbiztonsággal, illetve a hatósági ügyekkel foglalkozó hivatásos munkatársak is)12, a büntetés-végrehajtás alkalmazottjai, a Nemzeti Adóés Vámhivatal személyi állományából a vámterületen foglalkoztatottak (korábban, a vám- és az adóterület integrációjáig, a vám- és pénzügyőrség állományának tagjai). De ide tartoznak a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, a Nemzeti Védelmi Szolgálat személyi állománya stb. A törvényi rendelkezés szerint a sor „az állami és önkormányzati alkalmazásban álló közszolgálati tisztviselőkkel és közalkalmazottakkal, valamint egyéb foglalkoztatási jogviszonyban álló rendészeti feladatokat ellátó személyek”-kel folytatható13; így a fegyveres biztonsági őrrel, a személy- és vagyonőrrel, a(z önkormányzati) természetvédelmi őrrel, az erdővédelmi szolgálat tagjával, a hegyőrrel, a hivatásos vadásszal, a (jogosult) erdészeti szakszemélyzettel, a halászati őrrel, a közterület felügyelővel, a mezőőrrel. Országonként eltérő a kép nemzetközi összehasonlításban. Az Egyesült Királyságban elsősorban a rendőrök, a tűzoltók, a büntetés-végrehajtás állománya, a bevándorlási tisztek, a foglalkozás-higiénikusok, a rohammentősök, az egészségügyi- és biztonsági felügyelők és tanácsadók, a környezet-egészségügyi praxist folytatók, a közbiztonságvédelmi tisztek, a fogyasztóvédelmi tisztek, továbbá a hadsereg (fegyveres erők) különböző területeken foglalkoztatott állománya tartoznak a rendvédelmi foglalkozást űzők körébe. Franciaországban a rendőrségi erőknek is három fajtája létezik; a Nemzeti Rendőrség, a Csendőrség és helyi szinten az Önkormányzati Rendőrség. A Német Szövetségi Köztársaságban a rend és a közbiztonság fenntartása a Szövetségi Rendőrség, a Szövetségi Bűnügyi Rendőrségi Hivatal, illetve a 16 tartományi rendőrség között oszlik meg. Az alaptörvény a rendőri feladatellátást a tartományi hatáskörökbe sorolja, ennek megfelelően a rendőrségi szervezetrendszer kialakításában tartományonként eltérések vannak, így a személyi állomány foglalkoztatási viszonyai is eltérően alakulhatnak. Csupán a rendőrség vonatkozásában is kijelenthetjük, hogy mind a szervezeti, mind az állomány alkalmazási megoldásai tekintetében is nehéz lenne két megegyező berendezkedést találnunk az Európai Unió tagállamaiban. Nem is beszélve az országonként sokszor sajátos, egyedi funkciókkal és feladatokkal, eltérő szervezeti kialakításban működő egyéb rendészeti kategóriákról. 11

Ugyanakkor a légiforgalomhoz kapcsolódó hatósági (rendészeti) feladatokat ellátók státusza néhány országban – legalábbis részben – egyéb (munkajogi) szabályozás alá is eshet. 12 2012. január 1-től állami tűzoltósággá alakultak át a korábbi hivatásos önkormányzati tűzoltóságok. Az állami tűzoltóság (a hivatásos tűzoltóság és a tűzőrség) a hivatásos önkormányzati tűzoltóság általános jogutódja. A hivatásos önkormányzati tűzoltóság működtetését és fenntartását szolgáló, a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok használatában lévő, és a tűzoltósági feladatok elvégzéséhez szükséges önkormányzati vagyon térítésmentesen az állam tulajdonába került. Az eddigi önkéntes tűzoltóságok, új nevükön önkormányzati tűzoltóságok tagjai is rendészeti feladatot látnak el; a hivatásos tűzoltóságot segítve, az általuk kötött együttműködési megállapodás alapján. 13 2012. évi CXX. törvény az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról.

7


A munka további részében – épp a bemutatott sokszínűség okán – a rendészeti tevékenységet ellátó kategóriák köréből a rendőröket tárgyaljuk részletesen, egyéb kategóriákra csak némely figyelemre méltó megoldás kapcsán utalunk. II.2. Az alkalmazás egyes – kiemelt – elemei A következőkben a rendőrségi feladatokat ellátó kategóriák tekintetében az egyes jogviszonyelemeket, emberi erőforrás gazdálkodási területeket tárgyaljuk. A jogviszony létesítése Egyes európai országokban a rendészeti szervek személyi állományára vonatkozó szabályozásokat és gyakorlatokat áttekintve általános tendenciaként megállapítható, hogy a jogviszony-létesítésének feltételei, továbbá a kiválasztásnál alkalmazott módszerek és eljárások egyértelműen és általánosan szigorúbbak, továbbá számosabbak, mint a közigazgatás civil alkalmazottai tekintetében. Csakúgy, mint Magyarországon. Ezzel párhuzamosan nagyvonalakban meg is felelnek a magyarországi gyakorlatnak. Az országok zömében általános alkalmazási feltétel az érintett ország állampolgársága és a belföldi lakóhely. Kivételt képez ez alól az Egyesült Királyság. A szigetországban, ahol a rendőri szerveket az önkormányzatok működtetik, az egyes szervek vezetőinek hatáskörébe tartozik az alkalmazási feltételek meghatározása, és a kiválasztás sem egységesen kötött, illetve nem országos szinten formalizált. Toborzás esetén általában rendőri állásra jelentkezhetnek a Brit Nemzetközösség, az Európai Unió, az Európai Gazdasági Térség országainak és Svájcnak az állampolgárai. Ezen túlmenően olyan külföldiek, akik határozatlan időtartamú tartózkodási- és munkavállalási engedéllyel rendelkeznek az Egyesült Királyság területén.14 Az angol szabályozás egyedi, mivel az országok zömében a rendőröktől megkívánt a saját állampolgárság, míg köztisztviselők esetében – bizonyos állásokra néhol – az Európai Gazdasági Térség15 állampolgárai is eséllyel pályázhatnak (például Franciaországban). Az Egyesült Királyság köztisztviselőire vonatkozó állampolgársági szabályok szerint ez utóbbi kategóriába tartozó állások mintegy 75%-át tölthetik be a Brit Nemzetközösség és az EGT tagjainak állampolgárai, a fennmaradó 25%-ot csak az Egyesült Királyság állampolgárságával rendelkező köztisztviselők, míg a koronaszolga státuszt élvező rendőrökre a bemutatott szabályozás vonatkozik. Egyébként az EU-tagállamok zömében a rendőröktől megkívánt a saját állampolgárság, de egyes országokban bizonyos köztisztviselői álláshelyeket az Európai Gazdasági Térség állampolgárai is megpályázhatnak. A kérdés tárgyalásánál figyelembe kell venni azon kevés európai uniós szabályozás egyikét, amely a közszolgálatban keretet biztosít a tagállamok által folytatott gyakorlat tekintetében. Ez a munkavállalás szabadságának érvényesülésére vonatkozik a közszolgálati dolgozók körében. A szubszidiaritás elvéből következően azokat a feladatokat és funkciókat, amelyeket nem lehet jobban és hatékonyabban megoldani uniós szinten, a tagállamok hatáskörében kell tartani. Ilyen terület a nemzeti közszolgálatokra vonatkozó szabályozás. Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (EUM) 45. cikk (1), (2), (3) bekezdései –korábban Európai Közösséget Alapító Szerződés (EKSz) 39. cikk (1), (2), (3) – garantálják az Európai Unióban a munkavállalás szabadságát, rendelkeznek a tagállamok munkavállalói között az állampolgárságon alapuló mindenfajta megkülönböztetés tilalmáról. Azonban a (4) bekezdés a 14

Plusz feltétel például a londoni rendőrség kötelékében való elhelyezkedésnél, hogy ez a személy a jelentkezését megelőző 3 évben egyesült királyságbeli lakóhellyel rendelkezett. 15 Az Európai Unió tagállamai, továbbá Izland, Norvégia és Liechtenstein.

8


közszolgálatot kiveszi a munkavállalás szabadságának hatálya alól. Az EKSz 39. cikk (4) bekezdésének alkalmazása kapcsán az Európai Unió Bírósága16 számos döntést hozott. A Bíróság jogértelmezési tevékenysége során kimunkálta azt a gyakorlatot, amelynek értelmében a Szerződésben meghatározott közszolgálat fogalmát szűken értelmezi – s egyik ítéletében17 meghatározta azokat a közszolgálati tevékenységeket, – területeket, amelyeket a tagállamok kizárhatnak a munkavállalás szabadsága alól; vagyis fenntarthatják azokat saját állampolgáraik számára. Ezek a tevékenységek azok, „amelyek a közjog által átruházott hatalomgyakorlást közvetlenül, vagy közvetve magukban foglalják, és (újabb ítélet szóhasználata szerint: vagy) azok, amelyekben a kötelezettségek magukban foglalják az állam, vagy más közhatalom általános érdekének védelmét”. Az esetjog választ ad arra is, mely munkavállalói kategóriák nem értendők a munkavállalás szabadsága szempontjából a közszolgálatihoz tartozónak. Ezek tételes meghatározása a tagállamok eltérő közszolgálati szabályozását tekintve nehéz feladat; sőt még a jogállás sem adhat egyértelmű fogódzkodót. Ezen túlmenően a tagállamok – mint láttuk a brit, illetve a francia példából – nem is alkalmazzák konzekvensen a korlátozást, hiszen kötelezettségük csupán arra vonatkozik, hogy ne zárják ki a többi EU-tagállam polgárát azokról a közszolgálati területekről, amelyek esetében nem tudják igazolni a Bíróság által megnevezett két indok legalább egyikének fennállását. Hogy milyen mértékben élnek a korlátozás lehetőségével, saját szuverén döntésük. Az Európai Bíróság és az Európai Bizottság egyébként különbözőképpen értelmezik a közszolgálat fogalmát. A Bizottság 1988-ban18 közleményt adott ki, amelyben széles körben vonta meg azoknak az állásoknak a körét, amelyek az EKSz 39. cikk (4) bekezdése alá estek. Majd 2002-ben újabb közleményében szűkebben vonta meg a határvonalat. Ennek megfelelően az állások nagyobb hányadát értékeli olyannak, amelyet más tagállamok polgárai is betölthetnek. Mint látható, a Bizottság konkrét területeket nevesít. A 2. táblázat bemutatja, hogy az EU Bírósága, illetve a Bizottság értelmezésében mely közszolgálati posztok tarthatók fenn az EU-tagországok saját állampolgárai számára, továbbá azt, hogy a tagállamok a gyakorlatban mely állásokba nem „engedik be” a külföldieket. 2. számú táblázat: Európai Unió Tevékenységek, amelyek magukban foglalják: Bíróságának a) a közjog által átruházott hatalomgyakorlást, (és) vagy értelmezése b) a felelősséget az állam, vagy más közhatalom általános érdekeinek védelmére. Európai Fegyveres erők, rendőrség és más igazságügyi szervek, igazságszolgáltatás, 19 Bizottság adóhatóság, diplomáciai testület, minisztériumokban dolgozók (szűk értelmezése értelemben), regionális- és helyhatóságok (nagyon szűken), központi bankok (nagyon szűken), egyéb közigazgatási szervek, ahol közhatalom gyakorlása kapcsolódik a tevékenységhez

16

A Lisszaboni Szerződés hatályba lépése előtt Európai Közösségek Bírósága. 149/79 Bizottság kontra Belgium ügy. 18 Communication 88/c72/02 Freedom of movement of workers and access to employment in the public service of the Member States. Commission action in respect of the application of article 39.4 of the EC Treaty OJ 1988 C72/2. 19 European Commission, Communication from the Commission, COM (2002) 694, final 11.12.2002. 17

9


A tagállamok Általánosan: igazságszolgáltatás, ügyészség, büntetés-végrehajtás, rendőrség, korlátozásai a határőrség, tűzoltóság, biztonsági őrség, hadsereg hivatásos és civil gyakorlatban alkalmazottai, hírszerzés, diplomáciai testület. Számos országban: egyes minisztériumok alkalmazottai (pl.: külügyi, költségvetési, védelmi, gazdasági, belügyi, igazságügyi, pénzügyi/adó tárcák. Néhány országban: számos közép- és felsővezetői kormányzati pozíció. Számos országban: minden köztisztviselői, közalkalmazotti álláshely.20 2. táblázat: Más tagállamok állampolgárainak közszolgálati alkalmazása az Európai Unió Bírósága, valamint az Európai Bizottság értelmezésében, illetve a gyakorlatban

A táblázatból is kitűnik, hogy a rendészeti szervek egy része – kiemelten néhány szolgálati ág – mindhárom sorban szerepel; az ellátandó feladatok jellegének köszönhetően mindkét európai uniós főintézmény, mind a tagállamok úgy ítélik, hogy az ezen szerveknél betölthető álláshelyek kizárólagosan saját állampolgárok általi betöltése indokolt és igazolható. A következő általános alkalmazási feltétel az életkori korlát, amelyet a rendészeti szervek a jogi szabályozásnak megfelelően nevesítenek a toborzás során. Ez országonként és hivatásonként változó. Az alsó korhatár egészen a 16–18. életév betöltésétől kezdődik (pl.: a francia csendőrséghez 17 éves kortól, a londoni rendőrséghez civil állományba 16 éves kortól, egyéb esetben 18 éves kortól lehetséges jelentkezni). A szolgálatba lépés felső korhatára a legtöbb országban a 27–35. életév között mozog. Ez alól is van kivétel, például a londoni rendőrséghez bizonyos posztok tekintetében az 57. életévet, illetve a 62,5 évet határozzák meg a felvétel korlátjaként. Miként a magyar szabályozás is a közelmúltban változott meg, s ennek megfelelően hivatásos szolgálati jogviszony a 18. életévét betöltött, a hivatásos szolgálati viszony felső korhatárát még el nem érő, belföldi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárral létesíthető – igazodva a nyugdíjba vonulás új szabályozásához, amely az öregségi nyugdíjkorhatárt jelenti. Általános alkalmazási feltételként jelentkezik más országokban is a különböző ellenőrzéseken való sikeres túljutás. Ez irányulhat a jelölt kifogástalan életvitelének vizsgálatára, az életútjának, hátterének vizsgálatára, biztonsági ellenőrzésére, illetve, hozzá kell járulnia ahhoz, hogy ezeket a vizsgálódásokat a jövendőbeli munkáltató elvégezze. Az egészségügyi vizsgálat, az egészségi – fizikai, pszichikai állapot – ellenőrzése külön nevesítendő, amely a foglalkozás jellegéből adódóan újabb általános alkalmazási feltételként jelenik meg. Eltérő megoldások élnek a képzettségi követelmények tekintetében. Általában középiskolai szintnek megfelelő minimumok kerülnek meghatározásra, de – éppúgy, mint nálunk – az is jellemző, hogy adott területre, életpályaútra, -szintre vagy állásra vonatkozóan határozzák meg a képzettségi követelményeket. A közszolgálati berendezkedés jellege által meghatározottan egyes országokban – annak ellenére, hogy előzetesen szerzett szakmai tapasztalatot nem követelnek meg – mégis előnyt jelent, ha a jelölt rendelkezik gyakorlattal a közösségi munka terén. Ez azokban az országokban van így, ahol nem elsősorban az iskolai végzettséget igazoló oklevelek alapján választják ki a közszolgálati alkalmazottakat. Ilyen országok például az Egyesült Királyság vagy Svédország,

20

A harmadik sor: European Commission (2010): Free Movement of Workers in the Public Sector. European Commission. SEC ( 2010) 1609 final alapján.

10


ahol már a rendőrség berkein belül is egyre nagyobb mértékben teret hódítanak a menedzserszemléletű megoldások. A felvételi eljárás a rendőrök esetében országonként eltérő formában és tartalommal valósul meg. A megmérettetés mindenhol sokrétű. Az országok többségében a kiválasztási procedúra több napot vesz igénybe, helyenként a 3-4 részből álló felvételi eljárási részeket ugyanennyi napra osztják el. A továbbjutás feltétele az előző rész sikeres teljesítése. A felvételi keretében a jelentkezőknek fizikai felmérőkön kell részt venniük, amely a későbbiekben ellátandó, fizikai igénybevételt feltételező feladatok jellegéből adódóan nélkülözhetetlen. A fizikai alkalmasság mellett az általános egészségi állapotot, a pszichikai, mentális alkalmasságot, stressztűrő képességet is tesztelik. A tárgyi tudás alapos mérése szintén részét képezi a felvételi eljárásnak, illetve az országok – az utóbbi években mondhatni kivétel nélkül – a releváns kompetenciák mérésére is gondot fordítanak. A rendőrök (de éppígy más kategóriák, pl. csendőrök, tűzoltók stb.) toborzása széles körben történik. Az évente felvehetők számának közzététele mellett a hatáskörrel rendelkező szervezetek európa-szerte széles körű tájékoztatást nyújtanak az alkalmazás feltételeiről, a kiválasztási eljárásról; lépésről-lépésre bemutatván az egyes etapokat (pl.: videók a fizikai felmérőn teljesítendő gyakorlatokról, vagy kézikönyv a sikeres felvételire felkészítő tréning formáiról stb.) A megmérettetésekre kivétel nélkül az a jellemző, hogy a leendő rendőrök – országmodelltől függetlenül – sokelemes felvételi eljárás keretében kerülnek kiválasztásra. Az országok közötti különbség a konkrét kivitelezés formájában jelentkezik. A frankofon országokban a kötött kiválasztási forma a versenyvizsga.21 Tartalmának meghatározásában a centralizáció érvényesül; központi, tartományi, regionális vagy egyéb magasabb közigazgatási szinteken alakítják ki, a régóta megszokott elvek mentén. A versenyvizsga kiírások is ezeken a szinteken történnek; például Franciaországban, vagy Spanyolországban, amely utóbbiban például más típusú versenyvizsgát szerveznek a határozatlan idejű kinevezést és ismét másikat a határozott idejű kinevezést elnyerő rendőrök22 és más kategóriák, például tűzoltók részére. Majd az elért eredménynek megfelelően rangsorba állítják a jelölteket, s annak megfelelően nyílik lehetőségük a szolgálati viszony létesítésére, illetve az alapképzésben való részvételre. Az angolszász országokban ezzel szemben nem kötött a kiválasztás; a szervek vezetőinek hatáskörébe tartozik az alkalmazott módszerek, a tartalom és a forma meghatározása. Így a toborzást és a szelekciót is helyi szinten szervezik a rendőrségi erők, bár országos szinten elfogadott kompetencia-kereteket alkalmaznak a rendőri kompetenciák mérésére. A német megoldásnál a rendőrség és személyi állománya tekintetében a tartományoké a meghatározó szerep; így eltérések lehetnek a különböző tartományok között, azonban a szövetségi szabályozás mintájára született tartományi jogi normák nagymértékben és fővonalaikban hasonló rendelkezéseket tartalmaznak. A szolgálat szempontjából alapvető jelentőséggel bír az alapkiképzés. Ennek okán egyöntetűen minden európai ország a felvételi eljáráson sikeresen teljesítő azon rendőröket, akik számára állást kívánnak biztosítani, a feladatok szakszerű ellátásának és a jogosultságok jogszerű gyakorlásának biztosítása érdekében alapos kiképzésben részesítik. Ennek időtartama több félévet, az esetek többségében két, két és fél évet vesz igénybe. Ennek keretében elméleti, illetve gyakorlati képzésben is részesülnek, amelyet részben terepen teljesítenek. E kiképzések ideje 21

A közigazgatási kiválasztásról, amelynek általános formája egyes elemeiben hasonlóságot mutat a rendészeti területen alkalmazott megoldásokkal, lásd például: Lőrincz, Lajos: Kiválasztás a közigazgatásban. Magyar Közigazgatás. Budapest, 2000/6., 8. sz.; Linder, Viktória: Versenyvizsgák a közigazgatásban. Magyar Közigazgatás. 2006/12. sz. 22 Ezek körébe tartozik országos szinten a Nemzeti Rendőrség, a Csendőrség, a tartományi szinten az állam által létrehozott rendőrségek, illetve a 4 tartomány autonóm rendőrségeinek személyi állománya.

11


alatt az újoncok általában gyakornoknak tekintendők, s csak ennek sikeres elvégzése után lépnek szolgálatba. Karrier és továbbképzés Az Európai Unió tagállamaiban a rendőrök előmenetele a jogszabályok szerint az érdemeken alapul. Az érdemek körében első helyen valamilyen képzés vagy továbbképzés elvégzése, végzettség megszerzése szerepel. A német rendőrök a köztisztviselők (Beamte) körébe tartoznak, az automatikus előmenetellel párhuzamosan éppúgy növekszik illetményük, mint a civil hivatalnokoké. A középszintű életpályavonalról a felsőbb szintűre való átlépéshez el kell végezni a rendőrakadémiát. A felső szintű vezetők körébe történő átlépésnek – amennyiben erre esetleg sor kerülne – további képzettségi feltételei vannak. A franciáknál és a spanyoloknál, illetve a többi, a francia modellbe tartozó közigazgatásban, ahol testületekbe (corps, cuerpos) tömörülnek a rendőrök is, az előmenetelnek, sőt, a különböző szintű rendőrségi/csendőrségi szintek közötti váltásnak is versenyvizsga sikeres letétele és a listán való jó helyezés a feltétele. Azokban az országokban is feltételét képezi a karrierben való előre jutásnak a továbbképzés, amelyekben a szervek vezetői saját hatáskörben, decentralizáltan döntenek a humánerőforrás gazdálkodási hatáskörökben; mint az angolszász vagy a skandináv országokban.23 Az életpályaterületek közötti átjáráshoz – magasabb szintre lépéshez – itt is 3 éves rendőrakadémiát kell elvégezni. A nemzetközi gyakorlat ezt a fajta mobilitást – tehát a különböző szintű, de azonos szakmai úton haladó karrierutak közötti átjárást – ösztönzi. Az előmenetelnek a képzés sikeres abszolválása mellett további feltétele, hogy a jelölt birtokában legyen az adott szolgálati területre, munkakörre meghatározott kompetenciáknak, egyéb feltételeknek. Másik oldalról a fogadó szervnek is rendelkeznie kell üres álláshellyel. A vezetők tekintetében kiemelésre érdemes, hogy a számtalan fejlesztő jellegű továbbképzés, tréning között egyre növekvő jelentőségre tesznek szert a rendőri vezetők képzései, menedzser-tréningek.24 Teljesítménymenedzsment a rendőri szerveknél A teljesítményértékelés rendészeti szerveknél való alkalmazása tekintetében a civil közigazgatásban alkalmazott megoldásokhoz hasonlóan azokban az országokban értek el számottevőbb eredményeket, amelyeknek közszolgálat-felfogása nyitottabb a menedzserszemlélet befogadására. Nem találkozhatunk ma Európában olyan rendőrséggel, ahol valamilyen formában ne kerülne sor az egyéni vagy szervezeti teljesítmények értékelésére (esetleg mindkettőre). Azokban az országokban, ahol évtizedek óta napirenden van a hagyományos, a kizárólag utasításos-ellenőrzéses rendszerben gondolkodó rendőrségi típus mellett egy menedzsment szemléletű rendőrségi modell megjelenése is, ezzel párhuzamosan, az Új Közmenedzsment irányzat kellékei között, e humánerőforrás gazdálkodási eszköz is 23

A képzési kínálatra jellemző adat, hogy csak maga a londoni rendőrség kb. 150 féle képzési lehetőséget kínál. Az utóbbi időszakban épp a képzés jelentőségének felismerése indukálta, hogy európai szinten is standardokat állítanak fel e képzések vonatkozásában. Az Európai Unió ügynöksége, az Európai Rendőrakadémia (CEPOL) felméréseket is végzett e téren, továbbá az Európai Bizottság is ajánlásokat terjesztett az EU döntéshozó és tanácskozó testületei elé az európai rendészeti képzési rendszer tárgyában.

24

12


megjelent. Ilyenek az angolszász országok; az Egyesült Államok, Ausztrália és a rendőrségi teljesítménymenedzsment éllovasa, az Egyesült Királyság, továbbá a skandináv országok. Ezekben az országokban a rendőrség munkájában is nagy hangsúllyal van jelen a szervezetek közötti kooperáció, a szakmai és lakossági kapcsolatrendszerek. A menedzserialista szemlélettől remélik a célként kitűzött nagyobb fokú hatékonyságot a közösség problémáinak közös megoldásában (Fleming: 2009; O’Malley-Hutchinson: 2007). Ennek feltételrendszerét, a sajátos társadalmi berendezkedést, a közigazgatási kultúrát itt nem érintjük, csupán felvázoljuk, hogy mely dilemmák merülnek fel a gyakorlatban. A közigazgatás és a közszolgálat vonatkozásában évtizede napirenden szerepel, hogy a kezdeti próbálkozások és az összegyűlt tapasztalatok nem eredményezték mind a mai napig, hogy egyértelmű teljesítménymenedzsment fogalom alakuljon ki; a közszférabeli alkalmazás továbbra is széles körben vitatott (OECD: 2005/1 és 2; Linder: 2009). A támogatók azzal érvelnek a teljesítménymenedzsment, mint HR-eszköz alkalmazása mellett, hogy a teljesítmény menedzselése hozzásegíti a szervezetet a külső elszámoltathatóság követelményeivel való azonosuláshoz. Mivel, ha olyan rendszert alakítanak ki, amely a teljesítményt a szervezeti stratégiához, a tervezéshez, a költségvetés és a források kezeléséhez igazítja, egyértelműséget és átláthatóságot teremt (Fleming: 2009). A(z át)láthatóság pedig ösztönzi a szervezeteket – a kevésbé jól teljesítőeket is – a jó teljesítményre. Azt is érvként szokták felhozni, hogy a teljesítménymenedzsment a vezetés számára lehetőséget biztosít arra, hogy a sikerekből és a hibákból egyaránt tanuljon. Egyúttal lehetővé teszi azt is, hogy a jó stratégiák és gyakorlatok beazonosításra kerüljenek, éppúgy, ahogy a gyengeségek. A teljesítmény összehasonlítása pedig a rendőrségi szervezeteken belül és azok között is ösztönzően hathat és előmozdíthatja az innovációt. A szervek vezetése a teljesítménymenedzsment jelentőségét a szakpolitika-alkotás és a döntéshozatal minőségének javításában látja (Fleming: 2009). A kritikusok ezzel szemben a teljesítménymenedzsment torzító hatásának lehetőségére hívják fel a figyelmet. A rendőrség szervezeteinél végzett teljesítménymérésről folytatott vita főként arról szól, hogy vajon a számszerűsített mérés tud-e valós képet adni a rendőrség által végzett tevékenységek összetettsége tekintetében (Fleming: 2009). Valójában itt arról van egyrészt szó, hogy a rendőrségi (legkülönfélébb) statisztikák nem alkalmasak arra, hogy a rendőrök és szervezeteik munkájának hatékonyságát, eredményességét, minőségét mérjék. A mennyiség hajszolása gyakran a minőség rovására mehet. Magyar vonatkozásban a szájhagyomány és a hírek gyakran tudósítanak arról, hogy a rendőrök, akiknek „darabszámra” kell teljesíteniük, milyen eszközökhöz kénytelenek folyamodni annak érdekében, hogy teljesítsék a kiszabott penzumot, a felettes vagy a felettes szerv által elvártakat.25 Márpedig a célkitűzés távol áll attól, hogy arról adjanak számot, hogy minél nagyobb számban végeztek igazoltatást, intézkedést, stb. A cél az, hogy a rendőrség más szervekkel (ügyészséggel, bíróságokkal stb.) együttműködésben ki tudja mutatni a közösség számára, hogy az adófizetők pénzét hatékonyan felhasználva hozzájárul a bűnözés megelőzéséhez, csökkentéséhez, az elkövetők felkutatásához, a közbiztonság erősítéséhez. Az e magasztos célok megvalósítása szolgálatába állítható egyik kis fogaskereket, a teljesítménymenedzsmentet még formálni szükséges; a megfelelő megoldás megtalálásához még folynak a kutatások és a gyakorlati tapasztalatok 25

A témához kapcsolódóan lásd például: Finszter, Géza–Korinek, László: Az elveszett közbiztonság. Népszabadság. 2009. december 19.; Meszelünk és falazunk. A rendőrség és a közbizalom. http://magyarnarancs.hu/ publicisztika/meszelunk_es_falazunk_-_a_rendorseg_es_a_kozbizalom-70432 Így szolgálnak és védenek: trükkösen teljesítik a rendőrök a vezetőik által elvárt büntetési kvótát. http://www.privatkopo.hu

13


gyűjtése, a rendszerek finomhangolása. A nemzetközi szakirodalom egy része egységes abban, hogy modern viszonyok közepette a közszféra szervezeteiben is szükség van a teljesítmények értékelésére, mivel pozitív befolyást képes gyakorolni a szervezeti kultúrára.26 A másik rész dilemmákat fogalmaz meg a teljesítményértékelés közszolgálati emberi erőforrás gazdálkodásbeli létjogosultsága kapcsán.27 Mindamellett úgy véljük, ha módszertanilag sikeres teljesítménymenedzsment-rendszer kerül is kialakításra (például Magyarországon, ahol az elmúlt 12 évben már a harmadik rendszer bevezetését éljük meg28), ahhoz, hogy motiváló szerepét be tudja tölteni, a megfelelő tágabb és szűkebb közeg megteremtése még hosszú távra biztosít feladatot. A nehézségeket és anomáliákat elsősorban nem az épp aktuálisan kiválasztott és jogszabályi formába öntött módszerek és eszközök részleteinek alakítgatásával lehet megoldani. Jogok és kötelezettségek A közigazgatás feladatait ellátó egyéb kategóriákkal való összehasonlításban a rendészeti személyi állománnyal szembeni követelmények már a jogviszony létesítésének feltételrendszerében is jelen vannak. Ugyanakkor, a szolgálati jogviszonyban állók mindennapjait is végigkísérik. Elvárt tőlük, hogy kifogástalan életvitelt folytassanak, szigorú összeférhetetlenségi szabályoknak feleljenek meg, amennyiben a jogviszony létrejön, kötelesek elfogadni, hogy alapjogaik korlátozásra kerüljenek; így például előzetes bejelentés nélkül ellenőrizhessék őket – korlátozzák egyéni szabadságjogaikat. Kollektív, politikai szabadságjogaik is korlátozás alá esnek; például nem lehetnek pártnak tagjai, nem rendelkeznek passzív választójoggal stb. Sztrájkjoguk is szigorú korlátozás tárgyát képezi. A sztrájkjogot illetően az Európai Unió tagállamainak közszolgálatai széles körben szintén korlátozással élnek. A civil kategóriák tekintetében a legelterjedtebb megoldás, hogy a sztrájk az elégséges szolgáltatások fenntartása mellett engedélyezett.29 A rendőrök azonban két kivételtől eltekintve nem sztrájkolhatnak. A kivétel Belgium, illetve Hollandia.30 Egyes országokban a rendőrökön túl egyéb rendészeti kategóriák, így a határőrök, a börtönőrök, vagy a tűzoltók számára is tilos a munkabeszüntetés. Az ideáltipikus max weberi közszolgálatban az állam a többlet kötelezettségekkel terhelt szolgálatvállaló részére – mintegy cserébe – többlet jogokat biztosít. Ezek a többlet jogosultságok egykoron olyan ellátásokban öltöttek elsősorban testet, amelyek az egyéb munkavállalók számára még nem voltak elérhetők. Ilyenek voltak a garantált előmeneteli- és illetményrendszer, a pályabiztonság és védelem az elbocsátás ellen, a szigorúan szabályozott, a 26

Az OECD tárgyban született, illetve a tárgyat érintő összefoglaló munkái. Pl.: OECD-PUMA (2002): Assessing Performance-oriented HRM Activities in Selected OECD Countries; OECD (2004): Individual Country Reports on Performance-Related Pay. GOV/PG/HRM (2004)2; OECD (2005/1): Modernising Government: The Way Forward. Paris. OECD Publications; OECD/2 (2005/2): Performance-related Pay Policies for Government Employees. Paris. OECD Publishing 27 „A szakértők megkérdezik, szükség van-e egyáltalán teljesítménymutatók kialakítására a közszférában. Hiszen ezek alkalmazása rövid távú szemléleten alapul, nem számol a körülmények változásával, például a világgazdasági krízisekkel. Kínában már a 11. században… azt vallották, hogy teljesítménymutatók helyett a motiváción van a lényeg. … nem szabad három évnél gyakrabban ellenőrizni, mérni, mert az ellehetetlenít bármilyen reformkezdeményt vagy hosszabb távú projektet.” Wolfgang Drechsler interjú: Kulcs a boldog élethez. Figyelő 2012/10. p 29. 28 Az új rendszer a kormánytisztviselőkre, a rendészeti szervek alkalmazottaira és a honvédekre is hatályos lesz. 29 A kivételekről ehelyütt nem teszünk említést. 30 Hollandiában a rendőrök mellett a katonák is jogosultak munkabeszüntetésre.

14


közhivatalnokot is védő felelősségi rendszer, plusz juttatások a tisztviselő és családja számára, és speciális, kedvezményes nyugdíjszabályok. Ez utóbbi, igen számottevő plusz jogosultságra vonatkozóan a szabályozás a magyar rendészeti szervek hivatásos állományú tagjai tekintetében a közelmúltban került jogalkotói döntéssel újraszabályozásra, így a nemzetközi gyakorlatba való bepillantás is relevanciával bír. A 2008-tól megjelenő „nagy recesszió” fokozott mértékben irányította rá a figyelmet az állami kiadások megszorítása iránti igényekre, amelyek a világ országainak zömében, így az Európai Unió tagállamainak többségében is valamilyen szintű és formájú kiadáscsökkentések bevezetését, vagy tervezését indukálták. Úgy tűnik, a tendenciák a közszolgálaton belül a rendészeti szervek állományának korábbi jogosultságait is kikezdeni látszanak. Az európai kontinens országainak egy részében az utóbbi időszakban a kormányzati döntéshozatal kénytelen volt szembenézni azokkal a tényekkel, amelyek világossá tették, hogy a közszféra dolgozói számára biztosított korábbi korkedvezményes nyugdíjazások hosszú távon nem tarthatóak fenn. Az új közszolgálati nyugdíjrendszerek kialakítása egyes országokban napirendre került; de a közszolgálati szakszervezetekkel folytatott tárgyalások (és heves tiltakozásaik) jelentős szerepet játszanak a folyamatban. Az Egyesült Királyságban a közigazgatás civil tisztviselőinek nyugdíjkorhatára megemeléséről született döntés. Ennek értelmében néhány éven belül a köztisztviselők az egyéb munkavállalókkal megegyezően 65, majd 66 éves korban vonulhatnak nyugdíjba. A közszféra hivatásos állományú tagjai, a rendőrök, a tűzoltók, továbbá a hadsereg katonáinak nyugdíjrendszerében szintén reformokat terveznek. Egyelőre célként fogalmazódott meg, hogy csökkenjen az azonos szolgálati ágból/területről nyugdíjba vonultak ellátásai közötti különbségek mértéke. A rendőrök nyugdíjkorhatára jelenleg átlagban az 50. életévre tehető, 2015-től kezdődően fog 60 évre emelkedni. A német rendőrök jelenlegi 60 éves nyugdíjkorhatárát 65-67 évre szándékoznak emelni. Kiemelendő, hogy a fokozatosság betartásával, ami azt jelenti, hogy a 2014 és 2029 közötti időszakra tervezik a folyamatot. Svájcban a berni rendőrök nyugdíjkorhatárát szintén 60 évről 62 évre kívánják emelni. Franciaországban általánosan 2 évvel emelték meg a nyugdíjkorhatárt. A közszolgákat foglalkoztató szakmai testületek (corps) belső statútumai határozzák meg, hogy ez az egyes kategóriákat miként érinti, és az emelés miként valósul meg. Például egy önkormányzat által foglalkoztatott rendőrnél 55 év helyett 57 évre emelkedik a nyugdíjkorhatár. Bár az egyes kiragadott példák is arról tanúskodnak, hogy a korábbi korkedvezmények fenntartásának lehetőségéről sokhelyütt vita, társadalmi egyeztetés, az érdekképviseletekkel való egyezkedés folyik, a jelenlegi nemzetközi tendenciák arra engednek következtetni, hogy a hivatásos állományt negatívan érintő intézkedések nem egyik napról a másikra kerülnek bevezetésre, így a szerzett jogokat legtöbbször általában nem érintik. A magyar rendészeti szervek hivatásos állományát érintő – ide vonatkozó – legfontosabb változások úgy foglalhatók össze, hogy a korábban igénybe vehető korkedvezményes nyugdíjazás lehetősége 2012-től a jövőre vonatkozóan megszűnt, s az öregségi nyugdíjkorhatár eléréséig az eddigiekig szolgálati nyugdíj formájában fizetett juttatások szolgálati járandósággá alakultak át, amely utóbbi adóvonzattal jár. A jövőben a hivatásos állomány tagját a hivatásos szolgálat felső korhatárának elérése előtt öt évvel saját kérelmére, illetve a munkáltató döntése alapján nyugdíj előtti rendelkezési állományba kell helyezni, amennyiben legalább 30 év szolgálati viszonnyal rendelkezik. Amennyiben erre sor kerül, a rendelkezési állomány ideje alatt, az öregségi nyugdíjkorhatár eléréséig járandóságra jogosult. Másik ide sorolható változás, hogy ha a korkedvezményesen nyugdíjba vonult hivatásos a közszolgálatban szeretne munkát vállalni, választania kell járandósága, illetve a munkáért járó illetménye között. 15


E jelenség nem egyedi Magyarországon; másutt is bevett gyakorlat, hogy a korkedvezményes nyugdíjba vonult rendőrök nyugdíjuk mellett munkát vállalnak, és nem csupán olyan országokban, ahol a rendőrök illetménye és nyugdíja korántsem nevezhető kiemelkedő szintűnek. Még olyan országokban is jelen van, ahol a rendőrök nyugdíja a közszolgálati nyugdíjak körében a legmagasabbak közül való; így például az Egyesült Királyságban.31 A 1. számú ábra néhány nyugat-európai ország tekintetében tájékoztat a rendőrség hivatásos állományú tagjainak minimum és maximum nyugdíjkorhatáráról.

70

60

50

40

30

20

10

0

Minimum/maximum nyugdíjkorhatár 1. ábra: Rendőrök minimum és maximum nyugdíjkorhatára néhány nyugat-európai országban Forrás: EUROCOP32

Megjegyzés: Spanyolországnál az ME rövidítés a katalán autonóm rendőrséget (Mossos d'Esquadra), PN a Nemzeti Rendőrséget (Policía National), GC a csendőrséget (Guardía Civil) jelöli. 31

Lásd például Martin Beckford cikkét: Revealed: The 3,600 police who retire at 50... then go back to jobs with their old force. Daily Mail. 18 November 2012 http://www.dailymail.co.uk/news/article-2234647/Revealed-The-3600-police-retire-50--jobs-old-force.html 32 A luxemburgi székhelyű The European Confederation of Police, amely 35 európai rendőrségi szakszervezetet és állományi szervezetet tömörítő ernyőszervezet.

16


Magyarországon nem létezik az állami alkalmazottak számára kedvezményes nyugdíjbiztosítási rendszer. Szemben jónéhány európai országgal, ahol a weberi (napjainkban neo-weberi) közszolgálat-felfogás továbbra is úgy tartja; plusz kötelezettségekért és a köz szolgálatáért cserébe plusz jogosultságok járnak. Amint láttuk, a korkedvezményes nyugdíjak eddigi tartalmát és formáit tekintve bizonyos változások kezdetének lehetünk szemtanúi. Fontos azonban kiemelni, hogy a közszolgák számára állami kedvezményeket garantáló, a „sima” munkavállalók részére nyújtotthoz képest kedvezményesebb megoldásokat biztosító közszolgálati nyugdíjbiztosítási alapok sokhelyütt továbbra is élnek és előnyök igénybe vételét teszik lehetővé.

17


III. Integrációs tapasztalatok a közszolgálati humánerőforrás gazdálkodásban Hazánkban az utóbbi évek során a közigazgatásban számtalan integrációs folyamatnak lehettünk szemtanúi. Ezek körében a rendészeti szervek kapcsán a rendőrség és határőrség, a katasztrófavédelem korábbi területei, a titkosszolgálatok, illetve az adó- és illeték, majd a vámhivatalok integrációja említhető. Amellett, hogy a civil hivatalnokokat foglalkoztató szervezetek egyesülése vagy szétválása, funkció- és feladatrendszerük, hatásköreik folyamatos átrendezése az utóbbi két évtizedben visszatérő rendszerességgel jelen volt a magyar közigazgatásban. Az integrációk nem példa nélküliek a nemzetközi gyakorlatban sem, számos tapasztalat gyűlt össze a közigazgatási modernizációs folyamatok (vagy arra irányuló törekvések) során. Mégis, a szakirodalom jobbára inkább az átszervezési folyamatokról történő beszámolásra, a megoldási módoknak, az annak során felmerülő nehézségeknek, maguknak a szervezési megoldásoknak és ezek sikeres kivitelezésének leírására szorítkozik. Nem azon eredmények elemzésére, amelyek az új hatáskör-, funkció-, feladatátcsoportosításnak tudható be.33 A törekvések hátterében természetesen minden esetben a feladatok hatékonyabb ellátásának, a költségtakarékosságnak, az állampolgárok és szervezeteik számára biztosítandó egyszerűbb ügyintézés megvalósításának, a nagyobb fokú átláthatóságnak a szem előtt tartása áll. A „kevesebb szervet fogunk működtetni és kisebb létszámmal fogjuk a feladatokat ellátni” jellegű ígéretek azonban nem minden esetben igazolódnak be. Empirikusan nem bizonyított, hogy általában a szervezeti egységek összevonása automatikusan a hatékonyság növekedésével járna. Az egyesülő szervezetekben nem dolgozik kevesebb ember, mert a nagy szervezeteknek koordináló stábra is szükségük van, hisz a korábban külön létező egységek tevékenységét össze kell hangolni (Drechsler, 2013).34 Az állami bevételekért felelős szervezetek integrációja kapcsán végzett világbanki összehasonlító felmérésből született tanulmány szerint a nagyobb hatékonyságnak vagy hatásosságnak az integráció eszközével való elérése minden esetben a bevételi adminisztráció bizonyos fokú modernizációját igényli. Ennek számos eleme van, amelyek közül csupán a témánk szempontjából releváns, a „jó képességekkel rendelkező professzionális személyi állományt” emeljük ki, amelynek tagjai „méltányosan, becsületesen és átláthatóan járnak el” (Worldbank, 2012). Ugyanakkor számos nehézséget jelenthet az ilyenfajta integráció a szervezeti kultúra terén. Hisz az eltérő szervezeti kultúrából érkező, más-más értékrenddel rendelkező tisztviselők együttműködésének kialakítása nem egyik napról a másikra történik, az új – közös – szervezeti kultúra kialakítása pedig hosszú idő távlatában képzelhető el; belső szabályozások kiadásával vajmi kevéssé oldható meg. Nem is beszélve olyan alapvető, és Magyarország tekintetében igen hangsúlyos tényezőről, amit az új integrált szervezetben különböző státuszokban feladatot teljesítő kategóriák jelenléte nehezíthet. Így például a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál a 33

Így legfeljebb az output bemutatását célozzák; például: sikeresen átszerveztük, így kialakult az új szervezet, jó a felszereltsége stb. Olyan információkkal kevésbé találkozhatunk, amelyek az outcome-ot tehát a kiváltott társadalmi hatást, annak javulását részleteznék; így például, hogy a kialakult új struktúrának köszönhetően előbb juthatunk a lejárt helyett új dokumentumaink birtokába, vagy meghatározott százalékkal nőtt az állampolgárok elégedettsége, mert kevesebbet kell utazniuk, kevesebb időt kell ügyintézéssel tölteniük stb. 34 Illetve Wolfgang Drechsler szerint empirikusan bizonyított, hogy az összevonások nem járnak hatékonyságnövekedéssel. Wolfgang Drechsler interjú: Kulcs a boldog élethez. Figyelő 2013/10 p 28.

18


vámterületen dolgozók hivatásos jogviszonyban állnak; ennél fogva kötelezettségeik számosabbak, a velük szembeni elvárások szigorúbbak, mint az adóterületen foglalkoztatott kormánytisztviselőké. De említhetünk gyakrabban előforduló eseteket is, a kevesebb kötelezettséggel terhelt, de igen rosszul fizetett közalkalmazottak, illetve a több kötelezettséggel és jobban bérezett kormánytisztviselők vagy köztisztviselők egymás mellett történő foglalkoztatását is. Megannyi probléma, amelyeknek egy-egy lehetséges szegletét a közszolgálati életpályák közötti átjárás megvalósulása orvosolni szándékozik. A következőkben elsősorban a Világbank összehasonlító tanulmánya, továbbá egyéb jelentések, internetes honlapok információi alapján tekintünk be néhány ország állami bevételekért (adó-, vám-, illeték) felelős, a közelmúltban összevont közigazgatási szerveinek tapasztalataiba.35 Az érintett szervek integrációs folyamataiban kivétel nélkül jelentkeztek olyan nehézségek, amelyeket a döntéshozóknak és a menedzsmentnek megfelelően kezelniük kellett. Ilyen két alapvető kihívás, amikor az integrációs folyamatban az alkalmazottak áthelyezését kell megoldani, majd amikor harmonizálni kell az egymástól addig távol álló munka- és szervezeti kultúrákat. Az integráció általában magasabb szakmai követelményeket és szakmai kompetenciák iránti igényeket támaszt azokkal a munkatársakkal szemben, akik a régebbi „tag”szervezetekből kerülnek át az összevont szervezetbe. Ennek következtében az integrációs folyamat feltehetően megköveteli, hogy előre lássanak, és megtervezzék azt, milyen módon képezik tovább a meglévő állományt, hova helyezik át és milyen módon tartják meg a feleslegessé vált munkatársakat, hogyan teremtenek hidat a különböző munkakultúrák között oly módon, hogy az elősegítse a párbeszéd beindulását a speciális alkalmazotti érintettségeket illetően, vagy hogyan toboroznak új embereket. Mindvégig szem előtt tartva azt, az eltérő munka- és szervezeti kultúrák léteznek és egy új, az állami bevételek beszedéséért felelős szervezet kultúrájának megteremtése időt és szakadatlan erőfeszítéseket igényel (Worldbank, 2012).36 Országleírások37 Dániában mindkét problémával szembesülnie kellett a menedzsmentnek az adó- és vámigazgatási területek összevonásakor. Az integráció következtében a személyi állományt 13%-kal kellett csökkenteni; így a teljes foglalkoztatottak száma 6.742-ről, 5.846-ra csökkent. Ugyanakkor korábban mind az adószervezet, mind a vámszervezet jól kialakított intézményként működött, eltérő munkakultúrákkal. A menedzsment az egész állományt felszólította, hogy vegyen részt az új integrált szervezeti küldetésnyilatkozat kialakításában. Összességében 732 alkalmazott vállalkozott erre és vázolt fel javaslatokat. Minden résztvevő személyesen kapott visszajelzést a hozzájárulásával kapcsolatban. Az a tény, hogy az egész állományt bevonták, attól függetlenül, hogy milyen volt az előzetes hozzáállás, a közös küldetés elfogadásához vezetett. Erre a széles résztvevői körre alapozott folyamatra, mint a dán integrációs példa viszonylagosan zökkenésmentes lebonyolításához való hozzájárulás legfontosabb elemére tekintenek.

35

The World Bank, 2012: Dánia, Hollandia, Kolumbia és Lettország tekintetében az adó- és vámterületek, Magyarország, Románia és Albánia kapcsán az adó- és illetékterületek integrációja tapasztalatain alapulóan. 36 A fokozatosság megkerülhetetlenségének fontossága a magyar közszolgálati modernizációs törekvéseket illetően egy-egy intézkedés prompt bevezetése kapcsán sokhelyütt felmerült már nálunk is. Így az egyéni teljesítményértékelés egyik napról a másikra történő, általános bevezetése vonatkozásában (lásd pl.: Linder, 2009) 37 Worldbank, 2012 és egyéb internetes adatok, információk alapján.

19


Svédországban az adók és szociális hozzájárulások begyűjtésének modern és hatékony, teljes mértékben integrált rendszerét alakították ki. Az új szervezetbe a korábbi állomány legnagyobb részét átvették. Ez járult hozzá ahhoz, hogy a reformot minimális intézményi ellenállással sikerült kivitelezni. Annak ellenére, hogy nagyon zökkenőmentes volt a kivitelezés, azért jelentkeztek problémák is, amelyek a vámtisztek és az egyéb bevételekért felelős tisztek között voltak érezhetőek és a különböző attitűdökből voltak származtathatók. Az utóbbiak inkább a részletekre fókuszáltak, figyelemmel arra, hogy egyéni juttatásaikra hatással lehet teljesítményük. Míg az adótisztek úgy tekintettek az adókra, mint a mindenki számára hasznot hozó egy nagy „kosárra”, így az egészet tartották jobbára szem előtt. Az új embereknek pedig kezdetben az önértékeléssel gyűlt meg a bajuk. Az idő múlásával ezek a problémák halványultak és az állomány tagjai fokozatosan hozzászoktak ahhoz, hogy integrált feladatokat lássanak el. A reformok üzleti szféra általi igen pozitív fogadtatása szintén nagyban hozzájárult ahhoz, hogy az új emberek beintegrálódjanak az adóigazgatási szervezetbe. Lettországban szerényebb elégedettségre ad okot a vám- és az adó területek összevonása. Mindkettő története teljesen különböző kultúrába illeszkedett. A függetlenség elnyerése előtt a vámosok csupán 10%-a volt lett nemzetiségű, így nagyon kevés a tapasztalat és a hozzáértés abban a tekintetben, hogy hogyan kell menedzselni és igazgatni a vámügyeket. További kockázati tényezők a határon való munkavégzés és az alacsony illetmények voltak, amely azt idézte elő, hogy a vámterület rövid időn belül a korrupció melegágyává vált. Ezzel szemben az adóigazgatási területet sokkal kevésbé érintette közvetlenül a nemzeti függetlenség kérdésköre. A tipikus adóigazgatási alkalmazott iskolázott, a bürokratikus fegyelemhez szokott női munkaerő volt. A fiatal, tapasztalatlan és láthatóan fegyelmezetlen vámigazgatás összevonását a tapasztalt, jól működő adóigazgatással úgy fogadták a résztvevők, mint egy átvételt, amelytől azt várják el, hogy a vámigazgatás jó magatartásának és munkaszokásainak egy része majd rendbe teszi a vámosokat is. Még az összevonás után egy évtizeddel is, a vámosok egy része úgy nyilatkozik, hogy hátrányos helyzetben vannak, és több időt kellene adni részükre, hogy kifejlesszék saját identitásukat. Romániában az adó- és illetékbevételek igazgatásának konszolidációs folyamatában arra döbbentek rá, hogy a központ tevékenységei is nagymértékben a működésre összpontosítottak; néhány igazgatóság munkatársai jelentős arányban főként terepen dolgoztak. Ezen túlmenően, az irodai jellegű munkák is nagy mennyiségben voltak jelen, amely az alulfejlett ITkörnyezetnek volt betudható. A programok kialakítása és a monitoring sem volt megfelelően kidolgozva. Ez egyértelművé tette, hogy a tervezést és a monitoringot végző szolgálatok és az ezekhez kapcsolódó programok terén fejlesztésre van szükség. Ilyen körülmények között a szervezetnél rendelkezésre álló kompetencia-összetétel megváltoztatása érdekében sürgősen tenni kell. Az is lehetséges például, hogy a meglévő illetményezési politika nem megfelelő az új toborzások tekintetében. Másik oldalról a hivatalban lévő személyi állomány morálját megfelelően kell kezelni, hiszen adott esetben az ilyen jellegű összevonásoknál áthelyezésekre, leépítésekre kerül sor, amelyet a menedzsmentnek megfelelő érzékenységgel kell kezelnie. Természetesen az integrációról megszületett döntés után munkaerő-ellátást és a humánerőforrás gazdálkodás egyéb elemeit az integráció során figyelembe veendő és adott esetben megalapozó egyéb tényezők is szóba jönnek (a jogi szabályozás, a stratégiai tervezés, az ütemezés, a pénzügyi- és teljesítménymenedzsment, és nem utolsó sorban, az egész folyamat belső és külső kommunikációja stb.). 20


Bulgáriában az új szervezet létrehozását megelőzően átképzési és elhelyezési programokat szerveztek azok számára, akik vagy nem akartak pályázni vagy nem választották ki őket. Általában ezek a volt alkalmazottak a helyi önkormányzatoknál vagy magáncégeknél találtak állást. Nagy kihívást jelentett, hogy a jogszabály az integrált szervezetnél maradó, vagy oda újonnan toborzottak számára egyaránt közszolgálati illetményeket határoz meg, amelyek a jól képzetteket tekintve egyáltalán nem versenyképesek a magánszektorban elérhető bérekkel való összehasonlításban. Ezért a kiválasztás során a következő megoldásokat alkalmazták: először is olyan pszichológiai profilokat alakítottak ki, amelyeknek köszönhetően egyértelműen kiválaszthatták a közszolgálati attitűddel rendelkező munkaerőt, másrészt nem pénzbeli ösztönzőkkel csábították az érintetteket a szervezethez; továbbképzési lehetőségek, külföldi utazás, pályabiztonság, jó és fair karrierfejlődési lehetőségek, a magas színvonalú teljesítmény elismerése, olyan PR-kampányok, amelyek célja a szerv társadalomban való elismertségének növelése, stb. Úgy tűnik, a HR-stratégia működik; ennek köszönhetően ellenőrzés alatt tartják a fluktuációt, bár bizonyos kategóriák (jogászok, IT-szakemberek) tekintetében továbbra is toborzási nehézségekkel küzdenek. Az Egyesült Királyságban a kincstári kancellár beterjesztett javaslata alapján jött létre az új szervezet az adó-, vám- és jövedéki szervekből. A jelentés megvizsgálta az említett szervek tevékenységét, és az optimális adó- és bevételi politika kialakítása és megvalósítása, a jobb információ-felhasználás, a kincstárral való együttműködésben történő közpolitika-formálás és az elszámoltathatósági keretek létrehozása érdekében javasolta az új integrált szervezet kialakítását. Az új szervezet létrejöttéhez egy három éves leépítési folyamat kapcsolódott. A menedzsment számára azonnali feladatként jelentkezett a személyi állomány moráljának a felépítése; vagyis, fel kellett építenie és fenntartania az állománynak a vezetőségbe és a menedzsmentbe vetett bizalmát. Olyan környezetet kellett teremteni az emberek számára, amelyben ki tudják fejleszteni és el tudják sajátítani az új kompetenciákat, és ahol alternatív álláslehetőséget tudnak ajánlani azoknak, akiknek a szervezete megszűnt. A menedzsmentnek sikerült elkerülnie a kötelező leépítéseket, találtak hosszú távú munkát azon szolgálatvállalók többségének, akik az új hivatalban szerették volna tovább folytatni pályájukat. A menedzsment új munkamódszereket fejlesztett ki és vezetett be, olyanokat, amelyek megfelelnek az összevont funkcióknak és választ képesek adni a változó üzleti környezet számára. Ennek következtében az állomány tagjai többségének új készségeket kellett elsajátítania az új munkakörök betöltéséhez és alkalmazkodniuk kellett az új szervezethez. Folyamatos továbbképzésekkel kívánják elősegíteni, a köztisztviselők az ügyek egyre szélesebb körét tekintve legyenek képesek az ügyfelek kiszolgálására. A menedzsment arra helyezte a hangsúlyt, hogy olyan szervezetet alakítsanak ki, amelyben akarnak dolgozni az emberek. Például sikeresen bevezették az egységes teljesítménymenedzsment rendszert, amelyet a 2007-es év végére alakítottak ki. Egy új vezetőfejlesztő programot indítottak útjára, amelynek célja, hogy a betöltött szintektől függetlenül alkalmassá tegye a vezetőket arra, hogy fejlesszék a beosztottak motiválását és menedzselését lehetővé tevő képességeiket és magatartásukat. Végül, az új szervezet számos rugalmas munkavégzési megoldást, magas színvonalú foglalkozás-egészségügyi szolgálatot biztosít alkalmazottai számára, amely tanácsadást is végez, a munka-pszichológiai, -mentális és -jóléti területeken.

21


A Világbank szerint, ha az integrálandó állami bevételekért felelős szervek nem korszerűek, mindegyik kategória tekintetében változásra van szükség a kompetenciák terén, különösen a szervezet központjában. Ebben a helyzetben az összevonás feltétele az új, elemző képességekkel és tudással rendelkező munkatársak toborzása annak érdekében, hogy az új típusú feladatok ellátására alkalmasak legyenek (Worldbank, 2012).

22


IV. Összegzés, következtetések IV.1. Míg a múlt évszázad utolsó negyedétől kezdődően annak lehettünk szemtanúi, hogy számos fejlett ország civil közszolgálatában a munkajogias felé közelítették a szabályozást, továbbá az elmúlt évtized utolsó éveiben jelentkező pénzügyi-, gazdasági világválság a még szigorúan karrierrendszert alkalmazó közszolgálatokban is némileg lazított a rendelkezéseken és a teljesítménytől függővé tette a közszolgálati jogviszony amúgy feltétlen védelmét, néhány közszolgálati kategória tekintetében továbbra is érintetlenül megmaradt a hagyományos, a hadsereg mintái alapján többszáz éve kialakított karrierrendszer. E rendszerek a jogi szabályozás szintjén érdemrendszerben történő előmeneteli jogosultságot, védettséget és pályabiztonságot garantálnak az állam hivatásos alkalmazottai számára. Ezen szervek körébe tartozik a rendészeti, és feltétel nélkül a rendőrség hivatásos állománya az Európai Unió minden államában. A speciális helyzetet egyrészről az állami szuverenitáshoz kapcsolódó közhatalom gyakorlásának, továbbá a legitim erőszak alkalmazásának jogosultsága, másrészről a hivatásos állománnyal szembeni fokozott kötelezettségek és elvárások, az alapjogok szükségképpeni korlátozása eltűrésének kötelezettsége alapozzák meg. 38 Mindemellett azt is szükséges megemlítenünk, hogy a gazdasági-, pénzügyi válság olyan jellegű, korábban épp ezen plusz elvárásokra, a fokozott mértékű fizikai és pszichikai igénybevételre, a veszély eltűrésének kötelességére alapozott jogosultságokat, mint a kedvezményes korban történő nyugdíjba vonulás igénybevételének lehetősége, kikezdeni látszanak. Számos országban napirenden szerepel a közszolgálati – s közte a hivatásosok – nyugdíjkorhatára megemelésének kérdése. Két tényező említhető meg, amely e folyamatokban Nyugat-Európában jelentkezik; az egyik a megkerülhetetlen szociális párbeszéd, a közszolgálati érdekképviseletek bevonásának tényleges és valódi tartalommal bíró természetszerűsége, a másik az, hogy a döntéseket nem egyik napról a másikra vezetik be, hanem hosszabb időtávot, fokozatosságot biztosítanak az implementációra, amely a szerzett jogok intaktságát is biztosítani képes. Mindamellett, hogy a korkedvezmények jövőbeni létezése helyenként bizonytalan, a NyugatEurópában néhol a tradícióknak megfelelően még élő, az alkalmazottaknak az általánosnál előnyösebb kondíciókat biztosító közszolgálati nyugdíjbiztosítási rendszerek továbbra is működnek. IV.2. A magyar közigazgatási szervezetrendszerben (azon belül a témák szempontjából relevánsan kiválasztott konkrét szervezetben; elsősorban NAV) végbement integrációs folyamatokhoz hasonló összevonásokra a nemzetközi gyakorlatban is állnak rendelkezésre példák. A személyi állományt érintő változások kapcsán két kezelendő probléma általánosan jelentkezik. Az egyik az esetenként szükségessé váló leépítések, áthelyezések, a régi és az új munkaerő ki- és 38

A gyakorlatból és a vonatkozó szakirodalmi, illetve empirikus adatokból tudjuk azonban, hogy számos országban – amelyek körébe a rendszerváltó országok egy része is beletartozik, e védettség sokszor csak jogszabályi vagy deklaratív szinten létezik, a jogviszony megszüntetésére közszolgálati berendezkedés- és kultúra függvényében számos mód kínálkozik.

23


átképzésének, mindezek mellett a vezetés/menedzsment imidzsének és az iránta való bizalomnak a kérdésköre. A másik a különböző szervezeti- és munkavégzési kultúrák összegyeztethetőségének, harmonizálásának problémái, illetve a közös szervezeti- és munkavégzési kultúra kialakítása; amelyhez elsősorban idő és elfogadottság szükséges.

24


V. Felhasznált irodalom CEPOL (2013): European Training Scheme. Mapping of Law Enforcement Training in the European Union. Final Report European Commission (2010): Free Movement of Workers in the Public Sector. European Commission. SEC (2010) 1609 final European Commission (2012): Industrial Relations in Europe 2012. Directorate General for Employment, Social Affaires and Inclusion. European Commission (2013): Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Establishing a European Law Enforcement Training Scheme. Brussels COM (2013) 172 final. Thienel, Karin-Bőhm, Thomas (2006): Cross-Border Mobility of Public Sector Workers. European Public Administration Network. 2006. Finszter, Géza (2003): A rendészet elmélete. Budapest: KJK Kerszöv. Finszter, Géza (2008): A rendészeti szervek működésének jogi alapjai. Budapest: Rendőrtiszti Főiskola Fleming, Jenny (2009): Performance Management. In: Wakefield, Alison–Fleming, Jenny (szerk.): The Sage Dictionary of Policing. London: SAGE. Madai, Sándor (2013): A rendészeti feladatellátás, mint közszolgáltatás. In: Kilengések. Közszolgálati változtatások. Pécs: Dialóg Campus. Linder, Viktória: Versenyvizsgák a közigazgatásban. Magyar Közigazgatás. 2006/12. sz. Linder, Viktória (2009): A magyar közszolgálat humánerőforrás-gazdálkodásának egyes kérdései – nemzetközi összehasonlításban. Ecostat Kormányzati Gazdaság- és Társadalomstratégiai Kutató Intézet. Időszaki Közlemények XXXI. szám. Lőrincz, Lajos: Kiválasztás a közigazgatásban. Magyar Közigazgatás. Budapest, 2000/6., 8. sz. OECD-PUMA (2002): Assessing Performance-oriented HRM Activities in Selected OECD Countries. OECD (2004): Individual Country Reports on Performance-Related Pay. GOV/PG/HRM (2004)2. OECD (2005/1): Modernising Government: The Way Forward. Paris. OECD Publications OECD/2 (2005/2): Performance-related Pay Policies for Government Employees. Paris. OECD Publishing. OECD (2009): Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series Centre for Tax Policy and Administration, Forum on Tax Administration. O’Malley, Pat-Hutchinson, Steven: Converging Corporation? Police Management, Police Unionism, and the Transfer of Business Principles. In: Police Practice and Research 2007/2. Pagon, Milan (1998): Policing in Central and Eastern Europe. Organizational, Managerial, and Human Resource Aspects. Ljubljana: College of Police and Security Studies Vol. 7, No. 5, December 2006, pp. 391–409 Routledge. The World Bank: Integration of Revenue Administration. A Comparative Study of International Experience. 2012. Wollmann, Hellmut (2012): Administrative reforms and New Public Management modernization of (local level) public administration in Germany. In: Handbook of Public Administration. Instituto Nacional de Administraçao (ed.). Lisbon 2012. Nemzeti rendőrségek és egyéb rendészeti szervek internetes honlapjain található információk, jogszabályok.

25

Új közszolgálati életpálya ÁROP-2.2.17

Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Recommend Documents