Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Közszolgálati életpálya és emberi erŐforrás gazdálkodás Linder Viktória

ISBN 978-615-5269-56-1

Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban

Á ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

EGYES FÜGGETLEN JOGÁLLÁSÚ KÖZPONTI ÁLLAMI SZERVEK SZEMÉLYI ÁLLOMÁNYÁRA VONATKOZÓ JOGI SZABÁLYOZÁS SAJÁTOSSÁGAI ÉS HUMÁNERŐFORRÁS GAZDÁLKODÁSUK JELLEGZETESSÉGEI NEMZETKÖZI ÖSSZEHASONLÍTÁSBAN LINDER VIKTÓRIA

Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; www.mhk.hu). Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető.

ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

I. A közigazgatás központi szerveinek zöme világszerte – így az Európai Unión belül is – a kormány irányítása alá tartozik. Léteznek azonban olyan állami igazgatási feladatok, amelyeknek ellátása – jellegükből adódóan – a kormánytól független jogállást feltételez. E feladatok végrehajtására az országok zömében sajátos funkciójú független szervek kerültek létrehozásra. A függetlenség garanciáját jelenti általában az a tény, hogy e szervezetek a parlamenteknek vannak alárendelve, nekik tartoznak beszámolással, nem illeszkednek a hagyományos hierarchikus miniszteriális államigazgatási struktúrába, függetlenségüket, jogállásukat, szabályozási jogosítványaikat, jog- és hatásköreiket törvény garantálja. Ugyanakkor országonként különböző megoldásokban és mértékben, de többségükben valamilyen formákban kötődnek egy-egy minisztériumhoz. E szervek országonként eltérő funkciók betöltésére, a legkülönbözőbb formákban jelennek meg. Amennyiben egészen tág körben vizsgálódunk, az államhatalmi ágak megoszlása szerint is különböztethetünk. Magyarországon megemlíthetjük így az Állami Számvevőszéket vagy az ombudsmani intézményt1, de ide tartoznak – függetlenségükre utaló elnevezésük révén a jogalkotó által is így definiált és témánk szempontjából fokozottabb relevanciával bíró – autonóm államigazgatási (jelenleg 4), illetve az Alaptörvényben konstituált önálló szabályozó (jelenleg 2) szervek. Számos országban ide sorolják a nemzeti bankokat egyik oldalon, de az államigazgatási feladatokat ellátó független végrehajtási típusú ügynökségeket is.2 A kiragadott példák is érzékeltetik, hogy az eligazodás, a csoportképzés nem egyszerű feladat. Az e szervek által ellátandó állami, államigazgatási feladatok jellegéből adódóan arra következtethetnénk, hogy az országok zömében személyi állományuk az általános közigazgatási személyi állományhoz hasonló köztisztviselői3 foglalkoztatási viszonyok közepette teljesít szolgálatot. Mégis, a magyar – gyakran változó – szabályozás, amely e szervek egy részénél az általános közszolgálati tisztviselői4 jogviszonyhoz képest számos – többségében szervenként különböző – eltérést, rendelkezést produkált az utóbbi időszakban, arra ösztönöz, hogy e tárgyban megkíséreljük feltérképezni a nemzetközi gyakorlatot. A kutatás keretében arra keressük a válaszokat, hogy a független jogállású szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozásból adódóan milyen megoldások (esetlegesen modellek) élnek az egyes országokban/országcsoportokban a hasonló funkciót betöltő szervek, intézmények személyi állományának foglalkoztatási viszonyai tekintetében. Milyen jellegű szabályozás vonatkozik a személyi állományra; általában az általános köztisztviselői szabályozással megegyező vagy speciális; szervtípusonként – ha a független szerveknél lehetséges egyáltalán ilyen csoportosítás: közjogi/magánjogi/vegyes; szervenként egységes 1 A hatályos elnevezés szerint alapvető jogok biztosa. 2

Angol elnevezésük szerint arms length agencies – amely kifejezés azt kívánja szemléletesen érzékeltetni, hogy a kormányoktól „karnyújtásnyi függetlenséget” élveznek. 3 A nemzetközi – általános – megjelölést alkalmazva, figyelmen kívül hagyva a jelenleg hatályos magyar elnevezést; közszolgálati tisztviselő, azon belül köz- vagy kormánytisztviselő. 4 Azon belül pontosan köztisztviselői, mivel e szervek állománya nem tartozik a Kormány irányítása alá.

2


vagy szerveken belül is vegyes. Észrevehető-e elmozdulás az utóbbi időszak tekintetében a független szervek és az egyéb közjogi-közigazgatási szervek viszonylatában az egységesülés vagy épp az elkülönülés irányába. Léteznek-e ennek kapcsán beazonosítható tendenciák az egyes országokban/országcsoportokban, és amennyiben léteznek ilyenek, melyek lehetnek ezeknek okai? Minthogy a független szervek sajátossága, hogy általában a parlamentek alárendeltségében helyezkednek el az államszervezeti berendezkedésben, egyértelműsíthető-e az az evidencia, hogy rájuk csak a legmagasabb szintű – törvényi – szabályozás vonatkozhat a személyi állomány alkalmazási viszonyait tekintve is? Mindjárt előrevetítjük, hogy természetesen e kérdés rendkívül összetett feltételrendszer függvénye; csupán, hogy néhányat említsünk, az egyes országok alkotmányos berendezkedésének, az állam- és kormányformának, a jogszabályi hierarchiának, a közigazgatási struktúrának, az adott államban uralkodó közigazgatás-felfogásnak, és még számos más tényezőnek a függvénye. E kérdések vizsgálatára természetesen nem vállalkozhatunk. A kutatás alkalmazott módszereinek körében komparatív eszközökkel elemzésre kerülnek – meghatározott mértékadó országok – egyes autonóm szerveinek vagy szerv típusainak a személyi állományra és humánerőforrás rendszereire vonatkozó jogi szabályozása és megoldásai; különös tekintettel azon szervekre, amelyek a magyar független jogállású szervekhez hasonló területeken működnek. Mindez a kutatás eszközei körében a külföldi jogi szabályozás, a folyamatok és gyakorlat felkutatása, áttekintése, beazonosítása, a magyar és idegen nyelvű (angol, francia, német, spanyol) szakirodalom feldolgozása, a rendelkezésre álló információk naprakész feltérképezése, valamint elemzése útján történik. Hipotézisünk az, hogy az alkotmányos-, államszervezeti berendezkedésből és a közigazgatási szervezetrendszer eltérő felépítéséből adódóan Európa országaiban más- és más szervek/intézmények tartoznak a független szervek kategóriájába. Ezeknek léte a nemzeti tradíciók, a jogi berendezkedés és – nem példa nélkülien, továbbá egyes térségekben fokozottabb mértékben – a váltakozó irányú politikai döntéshozatal eredményeképpen alakul. E szervek humánerőforrás gazdálkodása – természetszerűleg – e tendenciához köthető. Megjegyezzük, hogy e munkában humánerőforrás gazdálkodás alatt – a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően – a foglalkoztatási viszonyokat rendező jogi szabályozást és a humánerőforrás gazdálkodási eszközök alkalmazását értjük együttesen. A tanulmányban a független szervek személyi állományára, foglalkoztatási viszonyaira vonatkozó jogi szabályozás és gyakorlat elemzését végezzük el. Elsőként a független szervek csoportosítására teszünk kísérletet a nemzetközi és magyar szakirodalom feldolgozása segítségével, különös tekintettel a személyi állományt érintő vonatkozásokra. Majd egyes országok jogi szabályozásába és gyakorlati megoldásaiba tekintünk be. Keretes írásokban egyes szervek megoldásaira mutatunk be példákat. A tanulmány végén a nemzetközi gyakorlat alapján kíséreljük meg felvázolni a legrelevánsabb, naprakész információkat.

3


II. A közigazgatás szervezetrendszereinek kialakítását mindig is a szerteágazó megoldások léte jellemezte. E sokféleséget tovább növelte a különböző fokú autonómiával, a kormányoktól való teljes vagy részbeni függetlenséggel rendelkező szervezetek megjelenése, amely egyes országokban a II. világháború után jelentős mértéket öltött. E szervek a tradicionális, vertikális hierarchia elvén alapuló kormányzati irányítás és ellenőrzés alóli kivételt jelentik. Azon szervek köre, amelyek a nemzetközi gyakorlatban köztisztviselőket alkalmaznak, még szélesebb. Gondoljunk csak a magyar szabályozásra, amely a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény személyi hatálya alá sorolja a kormány irányítása alá tartozó szerveknél dolgozó kormánytisztviselőkön túl az önkormányzatok hivatalaiban dolgozó tisztviselőket, továbbá az államigazgatási feladatokat ellátó, de a kormánytól bizonyos fokú függetlenséget élvező autonóm államigazgatási szervek és önálló szabályozó szervek köztisztviselőit, de a hatalommegosztás rendjében más hatalmi ághoz tartozó állami szervek hivatalaiban feladatot ellátó köztisztviselőket is. Az Európai Unió országaiban számos eltéréssel, de nagyvonalakban hasonlóak a megoldások; a köztisztviselőket foglalkoztató, de a kormány irányítása alá nem tartozó szervek sora a központi bankoktól, állami számvevőszékektől, ombudsmani hivataloktól kezdődően az egyesült királyságbeli úgynevezett Next Steps ügynökségekig, a francia Autorité Administrative Indépendant elnevezés alatti független autonóm szervezetekig, a holland Zelfstandige Bestuursorganen név alatt megjelenő független igazgatási testületekig vagy a német Bundesoberbehörden kifejezés alatti szövetségi felsőszintű hatóságokig terjed. Tovább folytathatnánk azokat a szervtípusokat, amelyek segítségével kísérletet szoktak tenni arra, hogy az országonként fellelhető független szerveket i) hatáskör és illetékesség, ii) az autonómia szintje, iii) a rájuk vonatkozó felügyeleti jogosultságok és iv) ellenőrzési, beszámolási kötelezettségük, valamint – talán a leglényegesebb – v) az általuk ellátott feladatok jellege és működési területük szerint megkíséreljék kategorizálni. Az autonóm szervek megjelenése nem új keletű jelenség, de nagyobb mértékű elterjedésük a múlt század utolsó harmadát jellemezte, egyrészt az Új Közmenedzsment irányzathoz, másrészt az Európai Unióban, a privatizációhoz kötődő jogharmonizációs kötelezettségekhez kapcsolhatóan. 5 Annak ellenére, hogy az autonóm szervek igen szerteágazó formában és ellátandó feladatkörrel vannak jelen a mai állami szervezetrendszerekben, mégis többféle kísérlet is történt osztályozásukra. Jellemző rájuk: 1. 2.

5

a meghatározott mértékű specializáció, amelynek révén egy-egy ellátandó területre fókuszálják tevékenységüket; menedzsmentjük más, mint a hagyományos vertikális felépítésű, integrált minisztériumoké; mi több az érintett miniszter általában nem szól bele a napi ügyekbe. Erről vagy jogszabály rendelkezik, amely általában a parlament felé ír elő beszámolási kötelezettséget, vagy magának az autonóm szervnek az alapítódokumentuma, illetve szerződése szabályozza e kérdéskört;

Mindemellett léteznek országok, ahol már a XIX. században az autonóm szervek hagyományosan jelentős szerepet töltöttek be az állami feladatok ellátásában. Ilyen például Norvégia. Lásd például: Lægreid–Roness– Rubecksen (2005).

4


3.

e szervek megnövelt menedzseri és pénzügyi autonómiát élveznek, de „cserébe” a kapcsolódó gazdaságossági és hatékonysági követelmények alapján az általuk ellátandó szolgáltatás tekintetében fokozott mértékű átláthatóságot és számonkérhetőséget kell biztosítaniuk (Manning at al, 2009).

Manning és szerzőtársa szerint (Manning-Shepherd, 2009) ezek a szervek két alapvető vonatkozásban különbözhetnek lényegileg egymástól. Az egyik dimenzió politikai ellenőrzésük, a másik a strukturális változtatásukra vonatkozó jogosítványok. Az elszámoltathatóság mértékénél a nemzetközi tendencia abba az irányba mutat, hogy míg a szolgáltató feladatokat ellátó ügynökségek esetében erősebb ez az igény és kényszer, az ellenőrző és a szabályozó feladat- és hatásköröket gyakorló szerveknél kevésbé. A másik tekintetben, míg az autonóm szervek egy részének kialakítása nehézkessé teszi strukturális átalakításukat, másik részük viszonylag rugalmasan átszervezhető. Az előbbiek önálló jogi személyek, az elsődleges joganyag hozza őket létre. Az elsődleges fogyasztó általában a kormányon kívül áll; vállalatok, a társadalom, a parlament. A személyi állomány karrierjét sem érinti általában a közszolgálatra vonatkozó általános szabályozás változása, mert az alkalmazottak a magánszférabeli alkalmazásnak megfelelően, a munka törvénykönyve hatálya alá esnek. Ebbe a kategóriába tartozóként az egyesült királyságbeli megoldások említhetőek. A könnyebben átalakítható szervezetek nem különíthetők el jogilag az államtól, az elsődleges fogyasztó a miniszter, és a személyi állományt köztisztviselők alkotják. A rugalmasság által jellemzett kategóriába tartoznak például a holland megoldások (Manning et al., 2009). Gill szerint az autonómia szintjében meghatározó szerepe van a következő tényezőknek (Gill, 2002): 1. 2. 3. 4. 5.

az államtól való jogi különállás foka (az elválaszthatatlantól a külön jogi személyiségig); a szervet létrehozó jog jellege (magán- vagy közjog); az elsődleges fogyasztó (a minisztertől a magánfogyasztóig); a személyi állomány alkalmazási formája (köztisztviselői vagy magánjogi alkalmazás) a finanszírozás forrásai (a teljes mértékben adóból fedezettől a bevételből finanszírozottig).

Speciális szervezetek a kormányokkal való viszony tekintetében meghatározott mértékű autonómiát élvező független szabályozó ügynökségek, amelyek szerteágazó intézményi megoldásokban kerültek kialakításra a világ országaiban. Négy fő, egymástól eltérő kategóriába sorolhatók. Ezek a következők: a) minisztérium részét képező szervezeti egység; b) miniszteriális ügynökség; c) független tanácsadó szervezet; d) független szabályozó hatóság. a)

Az első csoportba tartoznak minisztériumi szervezeti egységek (pl. főosztályok), amelyek részét képezik a központi kormányzatnak és nem rendelkeznek önálló szervezeti/intézményi státusszal. Itt köztisztviselők dolgoznak és miniszter irányítja őket vagy közvetlenül a miniszternek számolnak be. Tipikusan és zömében 5


b)

c)

d)

adóbevételekből finanszírozzák őket. Törvény által garantált függetlenséget élvezhetnek bizonyos szabályozási funkciók betöltésénél, valamint jelentős igazgatási autonómiát a többi minisztérium tekintetében. A második csoportot azok a miniszteriális végrehajtó típusú ügynökségek képezik, amelyek függetlenek a központi kormánytól, és vagy rendelkeznek elkülönült költségvetéssel, autonóm menedzsmenttel, vagy nem. Eltérő jogi szabályozás vonatkozhat rájuk, amely esetekben a közigazgatási eljárási törvény vagy a közszolgálati szabályozás alól kivételt jelenthetnek. Egy sor hatáskörrel rendelkeznek, de végül is egy minisztérium alá vannak rendelve és a minisztérium beavatkozása is lehetséges. A harmadik csoportban az önálló tanácsadó szervezetek találhatók. Olyan ügynökségek, amelyek feladatkörébe a kormány, a jogalkotók számára nyújtandó hivatalos és szakértői tanácsadás tartozik speciális szabályozási és ipari vonatkozásokban. Arra is jogosultsággal rendelkezhetnek, hogy ajánlásaikat közzétegyék. Ezeknek a tanácsoknak vagy ajánlásoknak a közpolitikai döntéseknél történő figyelembevétele különböző mértékű lehet. A negyedik csoportba olyan független ügynökségek tartoznak, amelyeknek feladata egy iparág meghatározott szempontokból történő hatósági szabályozása. Tipikusan független menedzsment vezeti, költségvetése egy minisztérium fejezetébe tartozhat. Ennek ellenére, a szervezet tevékenységébe a politika vagy a minisztérium nem avatkozhat be, illetve, a beavatkozás az általános szakpolitikákra vonatkozó tanácsadásra terjedhet ki, nem konkrét esetekre. Hatás- és feladatköreik változatosak. Ezek a független szabályozó hatóságok körülbelül kétharmadát teszik ki a kormányoktól független szabályozó ügynökségeknek (Malyshev, 2002).

Az 1. táblázat arról tájékoztat, hogy az Európai Energia Szabályozási Tanács (Council of European Energy Regulators) tagjaiként működő szabályozó hatóságok az emberi erőforrás gazdálkodási ügyekben milyen fokú függetlenséggel rendelkeznek. szabályozó hatóságoknál ki dönt szabályozó hatóság kormány vegyes Ausztria, Finnország, Franciaország, Írország, Olaszország, Luxemburg Dánia, Hollandia, Görögország Norvégia, Portugália, Spanyolország, Svédország, Egyesült Királyság 1. táblázat: Ki felelős a személyzeti politikáért? Forrás: Larsen et al.

Matheson és szerzőtársai a főtisztviselők és a hozzájuk kapcsolódó hatáskörök megoszlása tekintetében folytatott kutatásaik során arra a megállapításra jutottak, hogy a független szervek felügyelete merőben eltér a közigazgatási hierarchiában hagyományosan alkalmazottól és a különbségek abból a tényből fakadnak, hogy ezek a szervek a tendenciákat tekintve inkább a végrehajtásban, mint a szakpolitika-alkotásban működnek. A menedzsment számára delegált hatáskörök nagymértékben megjelennek, így kevésbé vannak kitéve a politikai beavatkozásnak. Mindennek ellenére 23 OECD-tagállamból legalább 2 országban (Egyesült Királyság, ÚjZéland) számos hasonló jellegű szerv igazgató testülete valódi döntéshozó; nem csupán 6


tanácsadói jogkörrel rendelkezik. Ezekben az esetekben a nem megfelelő politikai beavatkozás veszélye nem csupán a főtisztviselők kinevezésénél és igazgatásuknál/menedzsmentjüknél, de a testületi tagok kinevezésénél és felmentésénél is fennáll. (Matheson et al., 2007) A 2. táblázat arról tájékoztat, hogy egyes OECD-tagországokban az autonóm szervek tekintetében léteznek-e különbségek a humánerőforrás gazdálkodásra vonatkozó szabályokban. Ország

Vonatkozik-e a független szervekre a politikai beavatkozást korlátozó szabályozás

Különböznek-e a személyi állományra vonatkozó szabályok/eljárások?

Belgium Dánia Franciaország Olaszország Korea Mexikó Új-Zéland Lengyelország Svédország Egyesült Királyság Egyesült Államok

igen nem releváns – igen igen igen igen nem nem igen

igen – nem nem igen nem igen igen igen, nem olyan szigorú

A nem minisztériumi formában működő szervekre a felügyeleti jogkörhöz tartozó szabályok azonos erővel, kevésbé vagy erősebben vonatkoznak? kevésbé azonosan azonosan azonosan – azonosan kevésbé kevésbé azonosan kevésbé

igen

igen

egyáltalán nem

2. táblázat: Autonómiával rendelkező szervekre vonatkozó speciális szabályok Forrás: Matheson et al. (2007)

7


III. A következőkben egyes országok példáján kísérelünk meg némi betekintést nyújtani a legkülönfélébb jogállású, bizonyos fokú és típusú autonómiával rendelkező állami szervek tekintetében a személyi állományra vonatkozó jogi szabályozás és emberi erőforrás gazdálkodás egyes aspektusaiba, megoldásaiba. Német Szövetségi Köztársaság 6 Németországban a föderáció és a tartományi közigazgatási hatáskörmegosztás alkotmányos kérdés. Jogállásukat illetően, a közvetlenül a szövetségi törvényhozásnak alárendelt szerveken túl, a témánk szempontjából releváns szervezetek többsége a felsőszintű autonóm szövetségi igazgatási hatóságoknak feleltethetők meg (selbständige Bundesoberbehörde). A három szintű közigazgatási hierarchián túlmenően (szövetségi-központi, tartományi, helyi), a szövetségi autonóm hatóságok általi igazgatási tevékenység kivételt képez a hierarchikus rendszer tekintetében. Az autonóm szövetségi hatóság egyedi országos illetékességgel és hatáskörrel, szervezeti autonómiával rendelkezik, általában jogi személyiség nélkül. A szövetségi autonóm szerveknek többféle típusa létezik. Egy adott minisztériumhoz kapcsolódnak valamilyen mértékben, de teljes szervezeti és működési autonómiával rendelkeznek; és saját költségvetéssel, a minisztériumin belül. E szervek létrejöttét az Európai Unión belüli jogharmonizáció mozdította elő; nevezetesen, a hierarchikus struktúrák felváltását autonóm hatóságokkal, amelyeknek feladata már csak ellenőrzési, koordinációs és szabályozási. Másik jogi forma az ún. Zentralstelle, amely abban különbözik az előzőektől, hogy szorosabb a kötődés a megfelelő szövetségi hatóságokhoz, elsősorban koordinációs és információgyűjtési feladatkörökkel.7 Ismét más típust jelentenek a közjogi intézetek (Anstalten des öffentlichen Rechts). Jogi helyzetüket tekintve még kevésbé egységesek, szervezeti autonómiájuk magas fokú.8 Ha a hagyományos és az egyéb struktúrák közötti különböztetést vesszük figyelembe, más szóhasználattal élve a német szövetségi központi közigazgatásban két fő típusát nevesíthetjük a közjogi szervezeteknek, az egyik a közvetlen adminisztráció, a másik a közvetett adminisztráció szervezetei. Az első csoportba tartozók az államigazgatási hierarchikus, hagyományos szervezetrendszer részét képezik, míg a második csoportba tartozóak önálló jogi személyiséggel rendelkeznek. Az elsőbe a minisztériumok és az irányításuk alá tartozó szervek tartoznak; amely jogi szempontból az adminisztratív ügyekben és a funkcionális ügyekben való utasításadási jog szerint bontható tovább (Bach–Jann, 2009). A másik fő csoport az indirekt szerveket jelenti, amelyek távolabb állnak a politikai kontrolltól (Bach, 2012). Általában jogi szempontból felügyelik e szerveket, de funkcionális tekintetekben önállóak. Míg a pénzügyi és a személyi állományra vonatkozó szabályozás a direkt adminisztrációra egységesen hatályos,

6

A feldolgozott szakirodalom mellett a bemutatás alapját a kormányzati és egyes szervek honlapjain rendelkezésre álló naprakész információk képezik. 7 Ilyenek például a Zollkriminalamt és a Bundeskriminalamt (Vám-bűnügyi Hivatal és a Szövetségi Bűnügyi Hivatal. 8 Ilyen a Pénzügyi Szolgáltatások Szövetségi Felügyeleti Szervezete (Bundesanstalt für Finanzdiestleistungsaufsicht).

8


az indirekt adminisztráció szervei magasabb szintű pénzügyi- és humánerőforrás gazdálkodási autonómiát élvezhetnek. Bach és kutatótársai a német központi szervek funkcionális önállóságát vizsgálták, amelynek a humánerőforrás gazdálkodási autonómia jelentős részét képezi. A hetven feletti számú közigazgatási szervtől beérkezett adatok tekintetében a 2. táblázat a stratégiai és működési humánerőforrás gazdálkodás önállóságáról adnak információkat. Arról, hogy a közigazgatási szerv döntési hatáskörrel rendelkezik-e az anyaminisztérium bevonása vagy jóváhagyása nélkül. A stratégiai humánerőforrás gazdálkodási autonómia az általános döntéseket foglalja magába, úgymint az iránymutatásokat és a szabványos működési eljárásokat. A működési humánerőforrás gazdálkodási autonómia a napi, a személyi állomány egyes tagjaira vonatkozó döntéseket jelenti ebben a kontextusban.

az az az az egész állomány állomány állomány állomány bizonyos semmilyen többsége része része stratégiai HRM autonómia általános toborzási kritériumok az állomány értékelésének kritériumai az állomány előmenetelének feltételei és kritériumai létszámleépítés kritériumai és eljárása illetményszint működési HRM autonómia egyes alkalmazottak értékelése egyes alkalmazott felmentése egyes új munkaerők felvétele egyes alkalmazottak előmenetele egyes alkalmazottak illetményének kiegészítése

N

31,5

47,9

4,1

16,4

73

37,0

12,3

2,7

47,9

73

20,8

33,3

5,6

40,3

72

23,9

21,1

9,9

45,1

71

8,2

17,8

–

74,0

73

63,0 34,7 27,4 23,3 34,2

35,6 51,4 54,8 56,2 35,6

– 8,3 5,5 5,5 9,6

1,4 5,6 12,3 15,1 20,5

73 72 73 73 73

3. táblázat: Stratégiai és működési HRM autonómia (százalékok ) Forrás: Bach, 2012

Bach és kutatótársai felméréseinek eredményei a szervezetek által adott válaszok alapján arra engednek következtetni, hogy a közszektorra vonatkozó szabályozást nem egyformán alkalmazzák a szövetségi ügynökségeknél. A minisztériumok befolyása a gyakorlati megvalósulás tekintetében nagy. Más szóval, nem maga a szabályozás szüli a különbségeket, hanem az, hogy a minisztérium biztosítja-e a pénzügyi önállóságot vagy autonómiát a személyi állomány kiválasztása tekintetében (pl. fenntartja-e magának egy bizonyos illetményszint feletti pozíciók tekintetében). A felmérések azt látszanak alátámasztani, hogy a szövetségi ügynökségek általában magas szintű implementációs autonómiát élveznek, ugyanakkor

9


alacsony szintű menedzsment autonómiát, kivételt képeznek ez alól az egyedi személyügyi döntések. A táblázatban feltüntetett számok alapján a „stratégiai HRM autonómia” körében a legtöbb szervezet magas vagy nagyon magas autonómiát érez a toborzás általános feltételei körében. A személyi állomány értékelése, előmeneteli feltételek, létszámleépítés általános feltételeit tekintve a kép már vegyesebb. Ezeknél az elemeknél a legtöbb válaszadó egyáltalán nem érzékeli a stratégiai autonómiát, míg mások, kevesebben, nagyon magas vagy magas fokú stratégiai autonómiáról számoltak be. A válaszadó szervezetek körülbelül háromnegyede egyáltalán nem érzékeli a stratégiai autonómiát az illetmények szintje tekintetében. A táblázat „működési autonómia” soraiban feltüntetett adatok alapján igen differenciált az általános kép. Gyakorlatilag minden válaszadó magas vagy nagyon magas szintű autonómiát jelzett az egyének értékelése tekintetében. A szervezetek többsége magas szintű függetlenséget érez a működés többi feltüntetett eleme vonatkozásában is. A táblázat adatai is arról tanuskodnak, hogy általában magasabb szintű a működési, mint a stratégiai autonómia; amely összhangban áll egyéb, más országokban folytatott kutatások eredményeivel is9 (Bach, 2012). Összefoglalva, a német szövetségi ügynökségek (nem minisztériumi jogállású szervek) tekintetében az állapítható meg, hogy a jog által biztosított formális autonómiának természetszerűleg van hatása a szervek ténylegesen érzékelt függetlenségére. Az ügynökségek magas szintű implementációs autonómiát érzékelnek az erősen jogias jellegű, normativitás elvén alapuló bürokratikus berendezkedés általi determináció ellenére. Ezzel kontrasztban áll azonban az a tény, hogy inkább alacsony szintűnek mondható pénzügyi menedzsment autonómiával rendelkeznek. Különösen ez a helyzet a direkt adminisztrációban és a magas szintű pozíciók tekintetében. Míg az indirekt – a témánk szempontjából releváns – bizonyos mértékű függetlenséget élvező, nem minisztériumi felépítésű szerveknél kevésbé (Bach, 2012). A Bundesnetzagentur ügynökség finanszírozása az általa nyújtott szolgáltatások (engedélyek és frekvenciák kiadása) során beszedett jogdíjakból és a hálózatok használatához kötött illetékekből áll. Igazgatási működését is ezekből kell fedeznie. Személyi állománya köztisztviselőkből áll (határozatlan és határozott időre kinevezettek), akiket az előmeneteliés illetménytábla alapján sorolnak be és a közszolgálati tarifamegállapodások vonatkoznak rájuk. Ha a kinevezés határozott időre szól, adott esetben lehetőség nyílik annak határozatlan idejűvé változtatására. A Hivatal, amely – amely a magyar terminológiának megfelelően – egy önálló szabályozó hatóság-szerű intézmény, igazgatási költségeit bevételeiből finanszírozza, de a személyi állományt köztisztviselők alkotják.

9

Például: Lægreid, Roness and Rubecksen, 2006; McGauran, Verhoest and Humphreys, 2005.

10


Szövetségi Adatvédelmi és Információszabadság Megbízottja: Szövetségi közjogi jogviszonyban áll, hivatala gyakorlásában független, csak a törvényeknek van alárendelve, törvényességi szempontból a Szövetségi Kormány felügyeli. A Szövetségi Belügyminisztérium gondoskodik az infrastruktúráról és látja el szolgálati felügyeletét; a munkájához szükséges személyi állományt és dologi eszközöket rendelkezésére bocsátja. A posztokat a Megbízott egyetértésével lehet betölteni. A munkatársakat csak az ő egyetértésével lehet átirányítani, áthelyezni, kirendelni. A Hivatal állományába tartozó szövetségi köztisztviselőkre a szövetségi köztisztviselői törvény (BBG) vonatkozik. A személyi és dologi kiadásokat a Belügyminisztérium egy külön fejezete biztosítja Így részleges funkcionális függetlenséget biztosít számára. A második szerv – míg függetlensége alapvető jelentőséggel bír – de a Belügyminisztérium bocsátja rendelkezésére a személyi állományt alkotó köztisztviselőket. A keretes írásokban szereplő példák is azt támasztják alá, hogy Németországban is számtalan megoldás létezik az ún. független szervekre vonatkozó szabályozásra és gyakorlatra. A határozott és határozatlan idejű köztisztviselői státuszban történő foglalkoztatás mellett azonban léteznek olyan – elsősorban a szolgáltató-, szakértői tevékenységben érintett központi szervek, amelyek adott esetben a köztisztviselők mellett más kategóriákat – közalkalmazottakat vagy szerződéses munkavállalókat is alkalmazhatnak. Spanyolország10 A spanyol értelmezés szerint a független szervek autonómiájának, semlegességének nem az a fokmérője, hogy a köz- avagy a magánjog hatálya alá tartoznak-e. Jóllehet, gyakran történik erre hivatkozás, hogy kibújhassanak a közjogi szabályozás determinálta kötöttségek alól a funkcionális függetlenség biztosításának érdekében. Elsősorban épp a funkcionális függetlenség körében, a szerződéses alkalmazottak toborzásának eljárása tekintetében, annak érdekében, hogy a vezetőket munkajogi szerződéssel tudják alkalmazni. Ennek célja és jelentősége épp az, hogy a toborzás során diszkrecionális döntéseket hozhassanak, és nagyobb juttatásokat tudjanak biztosítani a vezetők számára. Így a kinevezések tekintetében jól tetten érhető a funkcionális függetlenség lényege, azonban ezek teljes mértékű megvalósulásának azért léteznek technikai korlátai; így például a kinevezések tekintetében kötelező figyelembe venni a pluralizmus elveit; a kinevezéseknél a politikai befolyásolás kizárása érdekében a jelöltnek rendelkeznie kell a meghatározott feltételekkel, közte a speciális szaktudással; a döntés hozatalnál pedig a kollegiális jelleg a meghatározó stb. Ezen jogszabályi keretek feltétlen biztosítása mellett az autonóm szervek párhuzamosan alkalmaznak – alapesetben – határozatlan időre kinevezett köztisztviselőket, akikre teljes mértékben az általános jogi szabályozás vonatkozik. Üresedés fennáltakor, szükség vagy sürgősség esetén határozott időre is foglalkoztatnak tisztviselőket, ezek a kategóriák addig látják el feladataikat, amíg határozatlan idejű kinevezéssel be nem töltik az adott posztot. Azonban az általános és különös alkalmazási feltételeknek (pl. a végzettségi) nekik is ugyanúgy meg kell felelniük. Emellett munkajogi szerződés kötése is lehetséges. 10

A jogi szabályozás és egyes autonóm szervek honlapjainak áttekintése alapján.

11


Franciaország11 Franciaországban az esetek többségében törvény rendelkezik arról, hogy melyek a független közigazgatási hatóságok (autorités administratives indépendantes – AAI), de a független közigazgatási hatósági minősítésről az Alkotmányjogi Tanács is dönthet. Ugyanakkor a törvények néhány szervezetet független közhatóságnak minősíthetnek (autorité publique indépendante)12; amely tény a személyi állomány tekintetében is relevanciával bír. E második kategória konstituálásával a jogalkotó erőteljesebben kívánja kinyilvánítani egy olyan szervezet függetlenségét, amely a gazdasági életbe való beavatkozás jogosítványaival rendelkezik. Ez esetben a szervezet jogi személyiséggel és saját forrásokkal rendelkezik, míg a független közigazgatási hatóságok (AAI-k) sem jogi személyiséggel, sem önálló költségvetési forrásokkal nem rendelkeznek. További új kategória 2011 óta a francia közjogi szervezetrendszerben a törvény által létrehozott független alkotmányos hatóság (autorité constitutionnelle indépendente), amelyet az Alkotmányjogi Tanács úgy pontosított, hogy „közigazgatási hatóság, amelynek függetlensége az alkotmányon alapul”.13 14 Mindezek alapján a közjogi szabályozásban különböző hatáskörökkel és jogosítványokkal felruházott, szervezeti és pénzügyi megoldásaikban eltérő kategóriák tartoznak Franciaországban a független közigazgatási hatóságok körébe. Azok a szervezetek, amelyek a francia felfogásban a gazdasági tevékenységek szabályozásában, illetve az alapjogi értelemben vett „szabadságok” védelmében látják el feladataikat, és különböző mértékben, de mindenképpen függetlenek a kormánytól. E szervek véleményt bocsáthatnak ki, mediációs tevékenységet végezhetnek, illetve szankciókat szabhatnak ki. Számuk az utóbbi időszakban jelentősen megnőtt15, s költségvetésük is magasabb a korábbi időszakokhoz képest. A jelenlegi felállás részben annak köszönhető, hogy a parlament alsóháza (Nemzetgyűlés) keretében 2009 óta működő közpolitikai ellenőrző és értékelő bizottság egyes szervek tekintetében – amelyeknek funkcióiban, tevékenysége jellegében, működési területe vonatkozásában átfedések voltak fedezhetőek, összevonásokat javasolt16, illetve a már létjogosultságukat vesztett szervezetek megszüntetését ajánlotta a Parlamentnek. Mindezt amellett, hogy függetlenségük garanciáinak megerősítését szolgáló változtatásokra is felvetéseket tettek. Ezek érintették a különböző autonóm szervek vezetőinek/elnökeinek, testületi vezetésű szervek esetében a tagoknak a legitimitását, reprezentativitását, de a függetlenségét biztosító intézkedések meghozatala, illetve pénzügyi módosítások mellett, a szervek személyi állománya foglalkoztatási viszonyai tekintetében is változások történtek.

11 A francia autonóm közigazgatási szervekre vonatkozó anyaghoz a parlament két kamarájának – Szenátus, Nemzetgyűlés – időközönként közzétett beszámolóit, vitáit, a szervek vezetőinek meghallgatásairól/ beszámolóiról készült jegyzőkönyveket, a szervek által kitöltött kérdőíves felmérésekről készült összefoglalókat, szakértői bizottságok jelentéseit, az Államtanács szakértői anyagait, illetve egyes szervek honlapjait, tájékoztatóit vettük alapul. 12 Ilyen például a Pénzügyi Piacok Hatósága. 13 A jogok védője, az ombudsman esik ebbe a kategóriába. 14 A hatályos szabályozás szerinti AAI-k felsorolása megtalálható: http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/organisation/etat/aai/ quelles-sont-differentes-autorites-administratives-independantes-aai.html 15 2013 novemberében 38 ilyen szerv létezik. 16 Ilyenek voltak például a Köztársasági Mediátor (az ombudsman), a Gyermekvédelmi Képviselő intézményei/hivatalai, továbbá a Diszkriminációs és Egyenlőségi Hatóság; amely utóbbiak esetében a Jogok Védője vette át feladataikat.

12


A francia adminisztratív közigazgatási szervek (autorités administratives indépendantes – AAI) – amint láttuk – nem rendelkeznek egységes státusszal. Mégis, bizonyos közös jellemzőket felmutatnak. Mindenekelőtt, ezek a szervek hatóságok; nem csupán konzultatív szervek. Döntési jogosultsággal nem feltétlenül rendelkeznek, de befolyásolási hatáskörük van. A végrehajtó hatalommal szembeni függetlenségük létrehozásuk alapvető indoka. Ez a függetlenség egyben szervezeti és funkcionális jellegű is. Az AAI-k szervezeti függetlenségét egyik oldalról összetételük, másik oldalról tagjaik megbízatása gyakorlásának feltételei garantálják. Néhány kivételtől eltekintve az AAI-k testületi szervek, élükön 3-21 tagú testület áll, amelyeknek összetétele és a kinevezésre jogosult szint tekintetében, továbbá a hivatali idő hossza vonatkozásában is színes a kép, a jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően. A kinevezésre jogosult lehet a végrehajtó hatalom (sok esetben épp ez az oka annak, hogy a testületek számos tagból állnak, az egyoldalúság elkerülése érdekében) vagy más közhatalmat gyakorló magas szintű entitás, de választás is előfordul. Közös elem, hogy a testületi tagok visszahívhatatlanok és szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak rájuk. A funkcionális autonómia körében témánk szempontjából kiemelendő, hogy az AAI-k humánerőforrás gazdálkodása jellemzően az elnök hatáskörébe tartozik; így bizonyos rugalmasságot tanusíthatnak alkalmazottaik toborzását és igazgatását illetően. A pénzügyi kérdéseket illetően az elnök döntési jogkörökkel rendelkezik. Kevés kivételtől eltekintve az állami költségvetés biztosítja az AAI-k működését, éppúgy, mint a többi hagyományos közigazgatási szerv esetében. Annak ellenére, hogy e szervek autonómiával rendelkeznek, a független közigazgatási hatóságok költségvetésileg egy minisztériumhoz kapcsolódnak. Költségvetésük azon minisztériumi költségvetés részét képezi, amelyhez tevékenységi körük révén legközelebb állnak. (Kivételt képeznek ez alól az önálló jogi személyiségű API-k.) Minthogy az AAI-k többsége nem rendelkezik jogi személyiséggel; az államigazgatás részét képezik, az állam nevében és javára járnak el, s az állam felelős jogilag az általuk okozott károkért; az esetek zömében a bírósági felülvizsgálat tekintetében az Államtanács juriszdikciója alá tartoznak. A kivételeket itt is a 2003 óta jogi személyiséget kapott független közhatóságok (autorité publique indépendante – API) jelentik; például a pénzügyi piac hatóságai és még további három. Az a kérdés, hogy az önálló jogi személyiséggel rendelkező API-k száma a jövőben növekedni fog, vagy csupán – tevékenysége jellege által indokolhatóan – néhány szerv kapta meg ezt a speciális státuszt, jelenleg nyitott. Mint látni fogjuk, ez a személyi állomány tekintetében is jelentőséggel bír. A francia autonóm közigazgatási szervek személyi állományának tagjaira vonatkozhat a magán/munkajogi szabályozás, szerződéses jogviszonyt létesíthetnek velük szakterületüktől függően. Az utóbbi években a parlament vizsgálatai során megfogalmazott ajánlások körében javaslatok hangzottak el arra vonatkozóan is, hogy épp az igazgatási autonómia megőrzése érdekében lenne érdemes lehetővé tenni a jogi személyiséggel nem rendelkező autonóm szervek számára, hogy határozatlan idejű szerződés megkötésével is alkalmazhassanak munkatársakat, amely által személyi állományuk foglalkoztatásának tartósságát javítani tudnák. Ez a lehetőség jelenleg a 4 API-nál fennáll. Speciális megoldás Franciaországban, hogy számos esetben az AAI-knál a közigazgatási szervektől érkező köztisztviselők alkotják e független szervek állományát, illetve annak egy részét. A független szervek humánerőforrás gazdálkodásának lényege, hogy maguk választják ki személyi állományukat. A régi sémában – amelynek nyomai még ma is fellelhetők – ez úgy 13


történt, hogy állományukat kinevezett köztisztviselők alkották. Ez abból a szempontból nem volt feltétlenül hátrányosnak nevezhető, hogy onnan érkeztek a szekemberek, ahol már a hagyományos közigazgatási szerveknél nagy mennyiségű szaktudás halmozódott fel (mint például a telekommunikációs terület liberalizációjának idején). Abból a szempontból viszont aggályos volt a helyzet, hogy a minisztériumok választhatták ki az átküldött tisztviselőket. Ma már az igazgatási autonómia elve, illetve az azt kiegészítő – valamilyen mértékű – pénzügyi autonómia mellett ez elkerülhető. Különösen megkívánt ez azon funkciók tekintetében, amelyek a független hatóságoknál olyan kompetenciákat feltételeznek, amelyeket jellegükből adódóan csak az állami szférában fejlesztenek ki. A hagyományos közigazgatásból érkező köztisztviselők autonóm szerveknél történő alkalmazására kettő, illetve más megközelítésben három jogi megoldás kínálkozik: Az első megoldást a rendelkezésre bocsátás intézménye (mis à disposition) keretében alkalmazzák; de mindjárt hozzá is kell tenni, hogy ennek előfordulása a pénzügyi szervezeti törvény (LOLF) hatályba lépése óta elvileg nem lehetséges; a gyakorlatban azonban igen. A rendelkezésre bocsátásnak időtartamát illetően speciális szabályai vannak. Speciális hatással bír a köztisztviselő közigazgatásbeli helyzetére és pontos szabályok szerint is zárul le. A köztisztviselő rendelkezésre bocsátása maximum 3 évre történhet, amely maximum 3 éves időtartamokkal megújítható. Meg kell jegyezni, hogy ugyanakkor a szerződéseseket is rendelkezésre lehet bocsájtani, maximum 3 évre, és egyszer maximum 6 évre megújítható. A rendelkezésre bocsájtott köztisztviselő, vagy a kinevezéssel nem rendelkező hivatalnok illetményét továbbra is eredeti munkáltatójától kapja és ezt a fogadó munkáltató megtéríti, hacsak másként nem állapodnak meg. Továbbá, a fogadó szervezettől kiegészítő illetményt is kaphat. Ezt a kérdést a rendelkezésre bocsájtásról szóló megegyezésben rögzítik. A másik megoldás az áthelyezés (détachement). Ebben az esetben a mobilitás jegyében a köztisztviselő kérésére vagy a közigazgatási szerv indítványára áthelyezik a hagyományos közigazgatási szervnél dolgozó köztisztviselőt az eredeti szakmai testületéből (corps) vagy eredeti munkaköréből egy másikba; esetünkben a független szervhez. A fogadó szakmai testületnek vagy magának a munkakörnek elviekben ugyanabba a kategóriába kell tartoznia, mint az eredeti, ahová a köztisztviselő tartozik; kivéve, ha gyakornoki idő teljesítéséről (stage) van szó. Az áthelyezés toborzás útján lehetséges, amelyhez az egyébként általánosan meghatározott feltételek szükségesek (pl. a munkakörhöz meghatározott végzettség/képzettség, a megjelölt toborzási mód – versenyvizsga, közvetlen toborzás, illetve a belső előmenetel feltételei). Az áthelyezést, amennyiben az szolgálati érdekből indokolható, a köztisztviselő kérésére írásba foglalják. Rövid távú áthelyezés maximum 6 hónapra szólhat, a hosszú távú maximum 5 évre. A harmadik eset a gyakornoki (stage) esetekre vonatkozik. A jelenlegi helyzetben a független szerveknek – amennyiben pénzügyi eszközeik megengedik – lehetőségük van megválasztani, hogy milyen státuszra toboroznak munkaerőt. Ennek megfelelően napjainkban a közjog hatálya alá tartozó tisztviselők alkotják zömében a személyi állományt. Ez elsősorban a pénzügyi szervezeti törvény hatásának tudható be; minthogy a

14


rendelkezésre bocsájtást – mint láttuk – az autonóm szervek már nem vehetik igénybe. Ez egyes szervek számára nehézségeket okoz17, míg más szervek18számára viszont nem. Más szempont a kormánytól való függetlenség kérdése. Azon autonóm szervek részére, akik ezentúl az államra kívánnak támaszkodni – és ez természetes, minthogy állami szervek –, az az áthelyezés intézménye áll rendelkezésre. Az a tapasztalat Franciaországban, hogy a dinamikus és kompetens tisztviselők azok, akik az áthelyezésnél érintettek, amely esetek eltéréseket idézhetnek elő egyenlőségi téren a hagyományos közigazgatás rovására. Végül is az a tendencia érvényesül és egyre növekvő mértékben, hogy az AAI-k magánjogi szerződéseket kötnek, amely onnantól kezdve pénzügyi eszközöket követel. Számos autonóm szerv toborzási- és illetményezési politikája lehetővé teszi, hogy a munkaerőpiacról toborozzon. Az általuk nyújtható illetmények versenyképesek vagy legalábbis közel állnak a munkaerőpiacon megszerezhetővel. Például a Pénzügyi Piacok Hatóságánál az a helyzet, hogy a különböző státuszokban foglalkoztatott alkalmazottak (közjog hatálya alá tartozó, határozott vagy határozatlan idejű szerződésesek és kinevezett köztisztviselők, továbbá magánjogi szerződéssel alkalmazottak) mindannyian egységes helyi szabályozás (statut) alá tartoznak; beleértve a személyi állomány érdekképviseletét is. Az Informatikai és Szabadságok Nemzeti Bizottságának illetménypolitikája lehetővé teszi a hivatal számára, hogy a munkaerőpiacról toborozzon, A karrier elején a CNIL által nyújtott bérek a munkaerőpiaciak első negyedébe sorolhatók. A rés a későbbiekben mélyül el. 10 éves szolgálat után az illetmények az állami közszolgálatban nyújtotthoz közelítenek és távolodnak a magánszférában elérhetőktől. Az Energia-szabályozási Bizottság illetménypolitikája a pénzügyi törvényeknek megfelelő logikába illeszkedik. Ennek következtében a szerv számára biztosított pénzügyi eszközök és az a követelmény, hogy koherenciában álljanak a közszolgálati illetménytáblákkal, korlátozza abban, hogy a feladatellátásának gyakorlásához jobban illeszkedő szintű toborzást valósítson meg. Míg a generalista vagy funkcionális területeken (mint például közjogi vagy pénzügyi stb.) könnyen találnak a szervek megfelelő munkaerőt a közigazgatás berkein belül, addig a speciális szektorok sajátos szaktudást igénylő munkaereje tekintetében ez sokkal problémásabb. A versenyhatóságnál dolgozó személyi állomány szerződésesekből vagy minisztériumból áthelyezettekből áll. Ez utóbbiakat maga a Hatóság költségvetéséből fizetik.

17 Például az ombudsmani hivatalnak, mivel ők ily módon oldották meg emberi erőforrás gazdálkodásukat. 18

Mint a pénzügyi piacokért vagy az információ és adatvédelemért felelős autonóm szervek (az API-k), akik saját maguk gondoskodtak humánerőforrás szükségletükről.

15


Általában az autonóm szervek, mivel az állami szférába tartoznak, nem szívesen alkalmaznak nem közjogi státuszban munkaerőt; a magánjogi alkalmazás irányába történő elmozdulást a szervek vezetőinek többsége nem is látná szívesen.19 Azt viszont igen, hogy ha például a szerződésesek áthelyezését is lehetővé tenné a szabályozás, segítségével előmozdíthatnák a francia és európai szakemberek közötti mobilitást. Így például a Jogok védőjének hivatalában köztisztviselők dolgoznak, ami előnyt jelent abban a tekintetben, hogy ők ismerik azokat a közigazgatási szerveket, amelyekkel szemben az állampolgárok konfliktusba kerülnek, így hatékonyabb munkavégzésre képesek. Az autonóm szervek működtetésének kérdései folyamatosan napirenden szerepelnek Franciaországban, s a tárgyban folyó vizsgálódások az autonómia biztosításának garanciája mellett természetszerűleg a funkciók betöltése kapcsán a hatékony és gazdaságos működés lehetőségeit is kutatják. Úgy a függetlenség garantálásához, mint a működés optimalizálásához kapcsolódik a személyi állomány, a független szerveknél dolgozó alkalmazottak státuszának kérdésköre. Ennek számos indoka van. Általánosan visszatérő felvetés, hogy a független szervek számára olyan mértékű szabadságot lenne célszerű biztosítani az illetménymegállapítások terén, amely lehetővé tenné számukra az általuk szabályozott szervek dolgozóival azonos szinten álló alkalmazottak toborzását. Amellett, hogy kérdéses, a jövőben szaporodni fog-e a jogi személyiséggel és pénzügyi önállósággal rendelkező API-k száma, a szakértői bizottságok és a független szervek vezetői a hatékonyság növelése érdekében úgy vélik, hogy a köztisztviselői törvény derogációjával lehetővé kellene tenni, hogy az AAI-k éppúgy alkalmazhassanak határozatlan időre szerződötteket, mint azt már a jogi személyiséggel rendelkező független közhatóságok tehetik olyan illetménytáblák alkalmazásával, amely jelentős motivációs erőt jelentő előmeneteli lehetőséget kínál. A jogi háttérben az autonóm szervek és az ezek körébe tartozó, de speciális jogosítványokkal rendelkező, önálló jogi személyiségű és pénzügyi önállósággal rendelkező független közhatóságok (API) közötti, a humánerőforrás gazdálkodást is érintő különbségtétel áll. Ez azt jelenti, hogy az 1983-as köztisztviselői törvény meghatározza azokat a feltételeket, amelyek révén biztosítani szükséges az állam és közintézményei számára a folyamatos munkaerőellátást. Ennek értelmében a határozatlan idejű alkalmazásnál alapvetően a kinevezéses státuszban történő foglalkoztatást nevesíti. Az 1984-es törvény és a végrehajtására kiadott rendelet az állam által létrehozott szervek és intézmények számára meghatározott körben, a feladat- és hatásköreik szabad gyakorlása érdekében derogációt biztosít. A különös státuszból adódóan az API-k felmentést kapnak az alól az általános rendelkezés alól, amely a határozatlan idejű alkalmazásnál a köztisztviselői kinevezést nevesíti foglalkoztatási formaként. Valójában az AAI-kra nem vonatkozik ez a derogáció csupán a jogi személyiséggel rendelkező független közhatóságok (autorité publique indépendante – API) és a közigazgatási jellegű közintézmények (établissement publique à caractère administratif – EPA) érintettek a derogációban. Az EPA-k személyi állományában általános köztisztviselői szabályozás hatálya alatt alkalmazott köztisztviselők, valamint közjogi alkalmazásban álló nem kinevezett (szerződéses), határozatlan vagy határozott időre alkalmazottak dolgozhatnak, adott esetben, speciális státuszban. Ugyanakkor, ez a különbségtétel nem látszik indokoltnak, hiszen a „sima” AAI-k szempontjából is ésszerű lenne, hogy szerződéssel alkalmazzanak határozatlan időre 19

Ellentétben a spanyol törekvésekkel.

16


munkatársakat. Kis szervezetekről lévén szó, tevékenységük révén elvárt, hogy gyorsan reagáljanak az igényekre és nagy mértékben legyenek képesek alkalmazkodni a változó körülményekhez; ezáltal javítva a rendszer hatékonyságát. 2005 óta általánosan a francia közszolgálati törvény lehetővé teszi a határozatlan idejű szerződéses alkalmazást, azonban a törvényi követelmények megnehezítik a határozott idejű szerződések határozatlan idejűvé alakítását. Előfordulása a közszolgálat létszámához viszonyítva elenyésző, annak többsége is a közoktatásra esik. A törvényi lehetőség kiaknázása tekintetében a közszolgálati szereplők hozzáállása többoldalú; míg a szakszervezetek aggodalmuknak adnak hangot a határozatlan idejű kinevezéssel együtt járó jogokat féltve, a HR-vezetők a rugalmasság iránti igényt hangsúlyozzák, az alkalmazottak pedig a karrierlehetőségeket tartják elsősorban szem előtt. Az AAI-k maguk általában elsősorban a független szervek alkalmazottai és a szakmai körök közötti mobilitást részesítenék előnyben annak érdekében, hogy professzionalizálják a munkát és az azt végző személyi állományt. Ugyanezt szeretnék a szabályozott szektorok és a jogi szakmák, nevezetesen az ügyvédek képviseletei is. Számos AAI-nál igen magas az alkalmazottak körében a mobilitási arány. Sokan a magánszektorral való összehasonlítás tekintetében fennálló vonzerő hiányát jelzik a nagyon technikai jellegű szakmák tekintetében (pl.: az E-kommunikáció, pénzügyi piacok, energia-, audiovizuális terület vonatkozásában). Néhány AAI üdvözölt kezdeményezést indított az emberi erőforrás hálózat kifejlesztése érdekében. Az analóg funkciókat betöltő független szervek közötti szervezett mobilitás megszervezését a szakértői vizsgálatok készítői támogatják. E megoldások hozzájárulhatnának ahhoz, hogy a viszonylagosan szűk keresztmetszerű struktúrák ellenére az ott dolgozók megismerhetnének más szerveket, ezáltal kiszélesíthetik a karrierlehetőségeket, amely jelentős igénykielégítést képviselhetne az alkalmazottak körében. Francia (és más nyugateurópai) arányokat tekintve a független szerveknél a vonzerő hiányának is betudhatóan, különösen magas a fluktuáció.20 A jogi személyiség vagy annak hiánya a személyi állomány nagyságrendjét illetően is relevanciával bír. Amennyiben a független szerv nem önálló közjogi személy, személyi állományára a kötelező minisztériumi létszámkeretre vonatkozó rendelkezések hatályosak. A probléma abból adódik, hogy némely esetben viszont nem lehet tudni, hogy melyek. Azon AAI-k személyi állományának költségei, akiket saját költségvetésből finanszíroznak, viszonylagosan könnyen átlátható. Viszont kevésbé, ha más közigazgatási szerv rendelkezésre bocsátja21 munkatársát díjmentesen, mert így az adatok gyakran nem cserélnek gazdát és nem jutnak el a megfelelő helyre. A jogi személyiséggel rendelkező független közhatóságok (API) személyi állománya viszont nem tartozik bele a parlament által megszavazott létszámkeretbe. Ebből az következik, hogy az ő személyi állományukra fordított költségeket a költségvetési ellenőrök és minisztériumi könyvelők nem ellenőrzik és semmiféle bizonyosság nem áll fenn így atekintetben, hogy a valóságnak megfelelő adatokat szolgáltatnak, továbbá, hogy megfelelnek a teljes munkaidőben foglalkoztatottakra vonatkozó, kölcsönösen elfogadott módszertan tekintetében.

20 21

A megkérdezett független szervek vezetői 2010-ben 10-15%-os arányokat említettek, de előfordult 22% is. A hivatkozott „mis à disposition”-megoldás.

17


A kompatibilitási hiányosságok ellenére azért néhány példa azt igazolja, hogy az AAI-k állománya növekedett az utóbbi években, és a szervek elnökei további bővülést is terveznének. Ennek okai között a hazai és európai szabályozásnak a felügyelt piacok tekintetében született rendelkezései említendőek; amely úgy pénzügyi, mint humánerőforrások tekintetében többlet szükségletet indukálnak az autonóm szerveknél. Az eredeti feltételezésekkel szemben, amelyek arról szóltak, hogy az autonóm szervek munkaerő-szükségletét oly módon egészítenék ki, hogy a hasonló profilú minisztériumok állományának egy része kerülne át hozzájuk, nem igazolódott be. Arra való hivatkozással nem, hogy az autonóm szervek létrehozásukkor még sokkal kevesebb feladat- és hatáskörrel rendelkeztek, mint manapság Egyes szerveknél megoldásként jelentkezik, hogy áthelyezéssel vagy rendelkezésre bocsájtással a kapcsolódó minisztérium állományából érkeznek a munkatársak; így az ottani létszámkeretbe tartoznak. De – mivel az autonóm szervhez történő átigazolás önkéntes – nem minden esetben tudják betölteni az állásokat csupán a közigazgatáson belülről. Így – illetve természetesen azon oknál fogva is, hogy időnként a speciális szakismeret megköveteli – gyakran külső toborzást is végeznek. A létszámkeretet illetően egyes autonóm szerveknél még a külső toborzottak egy része is a minisztériumi létszámkeretbe tartozik abban az esetben, ha egyébként az állást lehetséges lett volna onnan betölteni, csak nem akadt jelentkező, vagy pedig visszament eredeti foglalkoztatójához. Összefoglalásként az állítható, hogy az AAI-k által foglalkoztatott állomány nagyságrendje az árnyékszférába tartozik.22 Annak ellenére, hogy a 2006-ra fokozatosan hatályba lépett a pénzügyi szervezeti törvény (la loi organique), amely az egész közszféra pénzügyi reformját tűzte ki célul. Ez előírja többek között azt is, hogy azon szervek számára, akiktől áthelyezésre kerülnek köztisztviselők és ők fizetik továbbra is illetményüket, e kiadásokat meg kell téríteni; röviden, az AAI-k fizessék a náluk dolgozók illetményét. A személyi állomány növekedése – a közpolitikák általános felülvizsgálatának függvényében ahhoz a rendelkezéshez kapcsolódóan, hogy két nyugdíjba vonuló álláshelyéből csupán egyet töltenek be az utóbbi évek jogi szabályozásának és gyakorlatának megfelelően – sajátosan jelenik meg. Az AAI-k vonatkozásában az az igény merült fel, hogy a bértömeget a 2010-es szinten igyekezzenek stabilizálni a következő 3 évre az állandó feladatok ellátása tekintetében. A mozgásteret meghagyják az AAI-knak az állomány igazgatása és számai tekintetében abban az esetben, ha ezen keretek között maradnak. Ha növekednek a feladatok, az AAI-k csak abban az esetben kaphatnak derogációt ez alól a stabilitási szabály alól, miután előzetesen hatásvizsgálatot mutattak be a kormánynak és a parlamentnek. Ehhez kapcsolódik az a kérdéskör, hogy az AAI-k által ellátandó feladatok minisztériumon belül megkettőződésének kialakulására is fokozott figyelemmel kell lenni. További törekvés a francia autonóm szervek tekintetében, hogy a vezetői kategóriák számára egységes illetménytáblákat alkalmazzanak. Ezek tennék lehetővé, hogy az elnököket, a vezető testületek tagjait és a menedzsmentet azonos elvek és módszerek szerint díjazzák, a jelenlegi rendkívül heterogén megoldásokkal szemben.

22

Ennek ellenére a becslések szerint 2010-re 3 év alatt a létszám hozzávetőlegesen 16,8%-kal növekedett.

18


Az éves szabadságok tekintetében az AAI-k – a szervenkénti csekély eltérések mellett – az általános szabályoknak megfelelően biztosítják az évenkénti szabadnapokat; 25 nap alapszabadsággal. Említésre érdemes, hogy egyes francia független hatóságok az ország területén – ma már nem csupán az önkormányzatok illetékességi területén, de vállalatoknál, egyesületeknél is – olyan „díjazott önkénteseket” is alkalmaznak, akik információkat gyűjtenek a visszásságokról, releváns tényekről, felhívják a politikai döntéshozók figyelmét a társadalmi fejleményekre, reformkezdeményezéseket tesznek. Ilyen személyeket alkalmaz például az ombudsman, illetve az információ- és adatvédelmi hatóság; esetenként többszáz személyből álló hálózatokról van szó. E hálózatok tagjai egyes szervek vezetői szerint egy olyan külső szolgálatot jelenítenek meg, amely a működés rugóját képezi, és amennyiben a pénzügyi lehetőségek engednék, a hálózatok kiterjesztésében gondolkodnának. A Banque de France-hoz kapcsolódó Francia Pénzügyi Felügyelet (L’Autorité de Contrôle Prudentiele et de Résolution – amely egy API, tehát önálló jogi személy) szolgálatai napjainkban több mint ezer szerződéses tisztviselőt alkalmaznak, akiknek munkáltatója a Banque de France. A biztosítási ellenőrzések testületét (corps) az Államtanács rendeletében meghatározott feltételek mellett bocsátják a Banque de France rendelkezésére. A személyi állomány alkalmazási feltételeit a felügyelő testület állapítja meg a főtitkár javaslata alapján amellett, hogy a Banque de France alkalmazottai számára kedvezőbb feltételeket megtartják és épp ez a helyzet a köztisztviselők tekintetében is, a rájuk vonatkozó státuszukból fakadó szabályozás tiszteletben tartásának vonatkozásában. A főtitkár a felügyelő testület által meghatározott általános keretek között állapítja meg a Hatóság szolgálatainál dolgozó személyi állomány tagjainak egyéni illetményeit. A Hatóság szolgálatainak személyi állományára a főtitkár javaslata alapján a felügyelő testület által megállapított etikai szabályok vonatkoznak, figyelemmel a Banque de France alkalmazottaira vonatkozó etikai szabályokra. Amennyiben szükség mutatkozik arra, hogy részt vegyenek a Banque de France működésében, annak hatálya alá kerülhetnek. A Hatóság szolgálatai a Banque de France-on belül a Munka törvénykönyve néhány vonatkozó rendelkezése értelmében külön intézményként jelennek meg. Így azon rendelkezés tekintetében is, hogy a Banque de France alkalmazottai szakmai titoktartásra kötelezettek, továbbá szigorú gazdasági összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak rájuk, amelyeket a Bank főtanácsa határoz meg. A Hatóság HR-politikája szerint többféle toborzási módszert alkalmaznak, amelyek a jelöltekhez, profiljukhoz, tapasztalataikhoz igazodnak. A kinevezetteket a Hatóság a Banque de France által szervezett versenyvizsgákkal toborozza, de egyes posztokra szerződéseseket is toboroznak versenyvizsgával. Annak ellenére, hogy Franciaországban az autonóm szerveknek viszonylagosan szerények az igényeik az emberi erőforrások tekintetében, a szabályozás vonatkozásában nehezen kivitelezhetőnek ítélik olyan szabályozás és gyakorlat megvalósítását, amely egységesen működne a független szerveknél.

19


Norvégia Norvégiában a kifejezetten szakemberállománnyal működő független ügynökségek az 1850-es évek óta működnek és domináns típusát jelentették azoknak az ügynökség-típusoknak, amelyek létrehozásáról és működtetéséről 180 éve folyik a vita (Lægreid-Christensen, 2007). Az 1950-es évektől megnövekedett azon ügynökségek száma, amelyek az új struktúrában egyes kormányzati feladatok ellátását célozták; annak az általános elvnek a megvalósulásaként, hogy a technikai-kivitelezési-végrehajtási feladatokat ügynökségi formában, míg a szakpolitikaalkotást, tervezést a minisztériumokban célszerű tartani.23 A domináns ügynökségi modell Norvégiában inkább egységes volt; kis horizontális specializációval. A legtöbb ügynökségben az adminisztratív, a szabályozási és ellenőrzési funkciók, valamint a szolgáltatás-termelési funkciók ötvöződtek és integrálódtak. Új keletű jelenség a különböző típusú ügynökségek megjelenése, illetve az, hogy egy ideje egyes ügynökségek szélesebb körű autonómiával rendelkeznek; elsősorban pénzügyi és személyzeti ügyekben és főleg, egyes alapvető területeken (Lægreid-Christensen, 2007). Az agency-irodalom nem ad egyértelmű választ arra, hogy mit is értünk agency alatt, és mi jellemzi az idesorolt állami szervek kategóriáit. Ebben az összefüggésben egy norvég „köztisztviselői szervezetet” állami szervnek kell tekintenünk, amennyiben: jogi személyként az államon belül helyezkedik el; elvileg utasítható; állami tevékenységeket és feladatokat hajt végre (amely azt jelenti, hogy a kérdéses szervezet az „államnak” tekinthető a működési területén); teljesen vagy részben kormányzati alapokból, állami költségvetésből finanszírozzák. A norvég köztisztviselői szervezeteket a legjobban a sokféleség és különbözőség jellemzi. Az utóbbi években terjedt el az a különböztetés, amely e szerveket i) hagyományos köztisztviselői szervezetekként ii) kiszélesített hatáskörökkel rendelkező köztisztviselői szervezetekként és iii) kormányzati adminisztratív vállalkozásokként csoportosítja. A hagyományos köztisztviselői szervezetek körébe tartoznak az igazgatóságok és központi ügynökségek, más közigazgatási szervezetek és bizonyos pénzügyi szervezetek. Ahhoz, hogy egy központi ügynökség eltérő szervezeti formában működjön, mint egy hagyományos köztisztviselői ügynökség, külön jogalkotói döntés szükséges (Lægreid et al, 2004). Az állami ügynökségek a közszolgálat részét képezik, de strukturálisan függetlenítve vannak a minisztériumoktól. Állandó működés mellett közfeladatot látnak el, személyi állományuk köztisztviselőkből áll, közjogi szabályozás vonatkozik rájuk és általában az állami költségvetésből finanszírozzák őket. Bizonyos mértékű autonómia jellemzi őket a szakpolitikai döntéshozatal, a személyzeti ügyek, a pénzügyi és menedzsment hatáskörök tekintetében, de nem teljes mértékben függetlenek (Pollitt et al. 2004). Norvégiában az autonóm szervek is a „köztisztviselői szervek” körébe tartoznak.

23

Az Új Közmenedzsment ideológia tipikus megoldási javaslata.

20


A 4. és 5. táblázatok azt mutatják be Norvégia tekintetében, hogy milyen mértékben lehet független a szervezet az anyaminisztériumtól vagy attól a felügyeleti szervtől, amely az általános feltételekre vonatkozó döntéseket hozza a személyi állomány illetményének szintje, a személyi állomány előmenetelének szempontjai, a személyi állomány értékelésének szempontjai, a személyi állomány felvételének és alkalmazásának szempontjai, a személyi állomány leépítésének tekintetében.

hagyományos köztisztviselői szervezet illetményszint előmenetel értékelés alkalmazás leépítés

nagymértékben szám 33 44 65 66 29

% 35 46 68 69 31

bizonyos mértékben szám % 45 47 39 41 20 21 25 26 40 43

kis/semmilyen mértékben szám % 17 18 12 13 10 11 5 5 27 27

összesen szám 95 95 95 95 94

% 100 100 100 100 100

4. táblázat: A hagyományos köztisztviselői szervezetek és a stratégiai menedzsment autonómiája. Az első oszlopok az abszolút számokat (a felmérés kérdéseire választ adó szervezetek számát), a második oszlopok a százalékos arányokat mutatják. Forrás: Lægreid et al. 2004

Egyéb köztisztviselői szervezet illetményszint előmenetel értékelés alkalmazás leépítés

nagymértékben szám 6 4 10 8 6

% 37 25 56 50 40

bizonyos mértékben szám % 7 44 8 50 6 33 6 37 6 40

kis/semmilyen mértékben szám % 3 19 4 25 2 11 2 13 3 20

összesen szám 16 16 18 16 15

% 100 100 100 100 100

5. táblázat: Egyéb, szélesebb körű hatáskörökkel és stratégiai menedzsment autonómiával rendelkező köztisztviselői szervezetek. Az első oszlopok az abszolút számokat (a felmérés kérdéseire választ adó szervezetek számát), a második oszlopok a százalékos arányokat mutatják. Forrás: Lægreid et al. 2004

A Lægreid és kutatótársai felmérései során keletkezett adatok azt igazolták, hogy a személyi állomány illetményszintjeinek általános feltételeit illető döntéshozatali hatáskörök tekintetében nincsenek számottevő különbségek a különböző kapcsolódási formákban működő szerveknél. A hagyományos és az egyéb köztisztviselői szervezeteknek is több mint 80%-a azt jelentette, hogy ezeket a döntéseket különböző mértékben, de az anyaminisztériumtól

21


függetlenül hozhatják meg. A két szervezettípusba tartozó szervezetek körülbelül egyharmada nagymértékű autonómiával rendelkezik e kérdésben (Lægreid et al. 2004). A két szervezeti forma közötti különbségek valamivel számottevőbbek a személyi állomány előmenetelének szempontjairól való döntési hatáskörök tekintetében.

22


IV. Összegzés, következtetések A kutatás a kormányoktól független, igazgatási feladatokat ellátó, nem hagyományos szervezeti formákban működő állami/államigazgatási szervek által alkalmazott személyi állomány foglalkoztatási viszonyaira, a rájuk vonatkozó szabályozás jellegére, az általános köztisztviselői foglalkoztatási viszonyokkal való azonosság, illetve attól való eltérések mértékére vonatkozóan kísérelte meg beazonosítani a nemzetközi trendeket, tendenciákat. A tanulmányban autonóm vagy független szervek elnevezés alatt nevesített szervek tekintetében megnevezhető néhány közös elem. Ezek szerint e szervek nem tartoznak a kormány irányítása alá, nem a végrehajtó hatalomban hagyományosnak mondható minisztériumi formában működnek, a személyi állomány tagjai változatos jogállásban kerülnek foglalkoztatásra. Így országokon, szervtípusokon, egyes szerveken belül is egymás mellett dolgoz(hat)nak eltérő kategóriák: i) közjogi jogviszonyban határozatlan időre kinevezett köztisztviselők; ii) közjogi jogviszonyban határozott időre kinevezett köztisztviselők; iii) közjogi határozatlan idejű szerződésesek; iv) közjogi határozatlan idejű szerződésesek; v) magánjogi szerződéssel rendelkezők. A magyar viszonyokkal való összehasonlítás céljából az említett feltételek megléte azonban igen tág szervi hatályra terjed ki, amelyeknek – a terjedelem szabta keretek okán történő – felvillantása olyan szervek képbe kerülését is indokolja, amelyek nem tartoznak az államigazgatási feladatokat ellátó szervek körébe; az alkalmazó szerv függetlensége a hatalmi ágak elkülönülése révén jogállami követelmény. Ide sorolhatjuk például az ombudsmani hivatalokban, adatvédelmi hatóságoknál alkalmazott köztisztviselőket stb. Ha a közigazgatási, államigazgatási feladatok ellátása felé közelítünk, a kisebb vagy nagyobb autonómiával rendelkező szervek palettája még továbbra is igen színes; elkerülhetetlen, hogy az államszervezetben elfoglalt hely és megjelenési forma, jelleg mellett a kapcsolódó tartalmi jellemzők; funkciók, feladatok szerint kíséreljük meg rendszerezni az autonómia megjelenését, annak szintjeit. A nemzetközi és a magyar szakirodalom is sokféle distinkciós lehetőséget kínál, amelyek az esetek egy részében nem könnyítik meg a tendenciák beazonosítását. Az e szervek által élvezett autonómia éppúgy különböző mértékű, mint ahogy a szervek jogállása és az államszervezetben, azon belül továbbá a közigazgatás szervezetrendszerében elfoglalt helyük is az. A tanulmányban bemutattunk néhány csoportosítási lehetőséget, amely tendenciájában az ellátandó feladatok, a közigazgatási szervezetrendszeren belül elfoglalt hely, a felügyeleti jogosítványok, illetve – feltételesen – az adott ország közigazgatási modellhez tartozása, a decentralizáció/devolúció mértéke, a konkrét ország közigazgatási berendezkedése/hagyományai alapján az egyes autonómiák kapcsán fogódzkodóul szolgálhat. A feldolgozott nemzetközi megoldások alapján a kutatás jelen fázisa arra enged következtetni, hogy az autonóm struktúrákban a személyi állományt érintő alkalmazási megoldások rendkívüli módon szerteágazóak. Az autonóm szervek számos esetben köztisztviselőket, máskor a munka törvénykönyve hatálya alá tartozó alkalmazottakat foglalkoztatnak közalkalmazotti kategóriában24. E két véglet között találhatunk egyéb változatokat is; határozatlan és határozott időre történő kinevezéseket, szerződéseket, közjogiakat és magánjogiakat stb. Meghatározott esetekben az alkalmazottak foglalkoztatási viszonyai nem térnek el a más közigazgatási struktúrákban (esetleg minisztériumokban) megszokottól, míg máskor jelentős mértékben. Logikai érveket a státuszbeli különbségek indokolására nem minden esetben lehetséges felsorakoztatni. Így azt sem lehetséges állítani, hogy a közhatalmat gyakorló kategóriák közjogi kinevezéssel rendelkeznek, míg a közszolgáltatási feladatokat 24

Mivel a munkáltató a közjog hatálya alá tartozik, ez utóbbi kategóriát a közalkalmazottak képezik. A fogalom tartalma eltér a magyar közalkalmazotti – az 1992. évi XXXIII. törvény fogalmi körébe tartozó – értelmezéstől.

23


ellátó tisztviselők közalkalmazotti státuszokban kerülnek foglalkoztatásra. Még azonos szerveken belül is előfordul, hogy azonos funkciókat különböző státuszokat élvező állami alkalmazottak látnak el.25 Felmerül a kérdés, hogy a hagyományos modellalkotás – a karrierrendszer és az állás típusú rendszer közötti különböztetés – közelebb vihet-e minket ahhoz, hogy trendeket vázoljunk fel az autonóm (kormánytól valamilyen mértékben független) szervek személyi állománya foglalkoztatási viszonyainak sajátosságai tekintetében. A feldolgozott irodalom, információk, joganyag arra enged következtetni, hogy az autonómia mértéke, amely alatt a tanulmány tekintetében az egyes szerveknél alkalmazott foglalkoztatási viszonyoknak az általános szabályozástól való eltérésének mértékét értjük, az esetek zömében országokon belül is eltérő. Erre példa, hogy míg a zárt rendszert alkalmazó Franciaországban az általános szabályok (köztisztviselői törvény) tekintetében a különös szabály (rendelet) engedi meg a derogációt szervenként az ott kialakítandó speciális jogviszony elemek tekintetében, a nyílt rendszerű országokban a szervek menedzsereinek úgy tűnik, nagyobb a mozgástere. De különböztethetünk a zárt rendszerű, változatos státuszban foglalkoztató Franciaország és az ugyancsak zárt rendszerű, a szövetségi autonóm szervek állományát alapvetően elsősorban köztisztviselőként foglalkoztató Németország között is. Ugyanakkor tekintetbe kell venni, hogy az autonómiát nem lehetséges a személyi állományra vonatkoztatva egységes egészként kezelni; szintén esete válogatja, hogy mely szervnél mely országban mely humánerőforrás gazdálkodási elem tekintetében milyen szinten rendelkezik a szerv vezetője vagy a felügyelő/irányító testület „szabad kézzel”. Az autonómia mértéke egyes jogviszonyelemek tekintetében jelentős mértékben korrelál a pénzügyi lehetőségekkel, illetve a pénzügyi autonómia mértékével. Említésre érdemes, hogy az autonóm struktúrák kialakításában, azok jellegének megválasztásában a helyi tradíciók általi determináció mellett elsősorban és leggyakrabban azok a tényezők kerülnek említésre, amelyek szerint az ilyen szervezetek személyi állományától elvárt a magas szintű képzettség, s ennek következtében a közszektorba csábításuk csupán a magánszférával versenyképes illetmények révén lehetséges. Kapcsolódó érvként jelenik meg, hogy e szervek egy része olyan funkciókat lát el, tevékenységet végez, amely a magánszféra szervezeteihez, azok felügyeletéhez, szabályozásához kapcsolódik (például a szabályozó hatóságoké), így e szervezetek személyi állományát olyan versenyképes illetményekkel kell(ene) foglalkoztatni, amely képes arra, hogy biztosítsa integritásukat, megelőzze a korrupció veszélyét. Ugyanakkor az ilyen módon megállapított illetménynek a jogok korlátozását, például szigorú összeférhetetlenségi szabályok elfogadását is célszerű – lehetőség szerint – kompenzálnia.26 Több nemzetközi kutatás eredménye azt támasztja alá, hogy a független szervek számára biztosított emberi erőforrás gazdálkodási autonómia szervenként különböző mértékű jelenléte esetén is, a stratégiai autonómia – amely az általános humánerőforrás gazdálkodási irányvonalat-iránymutatást, szervi szintű döntéseket jelenti – az esetek zömében alacsonyabb 25

Ezen állításokat egyéb közszolgálati kategóriák vonatkozásában is erősítik az MTA és a Debreceni Egyetem közszolgáltatási kutatócsoportja keretében folytatott, a "Területi közszolgáltatások szabályozásai" című kutatási projekt keretében folyó vizsgálataink eredményei is. 26 Megjegyzendő, hogy hasonló érveknek a közszféra bármely területén létjogosultsága van vagy lenne; legyen szó rendőrről, bíróról vagy önkormányzati jegyzőről stb.

24


szintű, mint a működési autonómia, amely utóbbi a személyi állomány egyes tagjai vonatkozásában születendő döntésekben artikulálódik. Például, a szervnél alkalmazandó bértáblák tekintetében korlátozottabban jelenik meg az önállóság, mint egyes alkalmazottak bérének megállapítása vonatkozásában. Természetesen, a pénzügyi autonómia és a humánerőforrások tekintetében történő döntések függetlenségének szintje egymástól elválaszthatatlanok. Az autonóm jogállású szervek léte, létrehozása és működtetése mellett szóló – itt fel nem sorolandó – érveken túl27 ellenérveket is megfogalmazhatunk, amelyek épp a foglalkoztatási viszonyokban biztosított privilégiumok ellen szólnak. Így megemlíthető, hogy az autonóm szerveknél alkalmazott megoldások torzíthatják a közszektor ösztönző rendszerét. Annak érdekében, hogy magasan képzett személyi állományt legyenek képesek toborozni, az autonóm szervek legtöbbször vagy legalábbis gyakran kivételt képeznek a kormányzati személyügyi rendszerek alól a magasabb fizetési fokozatok és más vonzó juttatások nyújtásával. A közszektor kiegyenlítetlen ösztönző struktúrái pénzügyi és foglalkoztatási problémákat szülhetnek kormányzati oldalon; megnehezítik a minisztériumokba és egyéb, nem kiemelt szervekbe történő jó minőségű munkaerő toborzását, illetve elégedetlenséget, motivációhiányt szülnek a nem autonóm területeken dolgozó állományban. Éppígy megemlíthető az is, hogy az eltérő pénzügyi és emberi erőforrásgazdálkodási szabályozási és jelentéstételi kötelezettségek a központi személyügyi igazgatási feladatok ellátását is jelentősen megnehezítik; nem csupán adminisztrációs szempontból, de a kiadások tervezhetősége szempontjából is. Továbbá a menedzserek túlzott mértékű döntési jogosultsága a korrupció és a patronázs veszélyét is magában rejtheti (Laking, 2005; Manning et al. 2009).

27

A hatalmi ágak megosztásának jogállami követelménye, a hatalmi ágak egymás általi ellenőrzésének kívánalma, a piac szabályozásának szükségén túl lásd az Új Közmenedzsment érvrendszerét is.

25


Irodalom Árva–Balázs–Balla–Barta–Veszprémi (2012): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. I. kötet. Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási jogi tanszék. Elektronikus jegyzet Bach, Tobias (2012): Policy and Management Autonomy of Federal Agencies in Germany. COBRA-Comparative Public Organization Data Base for Research and Analyses. In: (-LægreidVerhoest eds.) Reforming Public Sector Organizations. Palgrave Macmillan. pp. 89–111. BALÁZS István: Közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák. In: Alternatív gondolatok a közigazgatásról (közigazgatási füzetek 3. szám). MKI, Budapest, 1991. BALÁZS István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák lehetséges alkalmazási területei a magyar közigazgatásban. In: BALÁZS István–JANCSOVICS Andrea (szerk.): Alternatív gondolatok a közigazgatásról, dereguláció, a közszolgálat és a nyilvánosság. MKI, Budapest, 1994, 24. Beblavý, Miroslav: Understanding the waves of agencification and the Governance Problems they have raised in Central and Eastern European Countries. OECD Journal of Budgeting. 2002. Boyle, Richard (2013): Public Sector Trends 2012. Institute of Public Administration. Dublin Cabinet Office: Machinery of government changes. Best practice handbook. Gélard, Patrice (2006): Rapport sur les autorités administratives indépandantes. L’Assemblée Nationale. Office Parlementaire d’Évalutation de la Législation. France. Gill, Derek (2002): Signposting the zoo. From Agencification to a More Principled Choice of Government Organisational Forms. OECD Journal on Budgeting 2 (1). Hall, Patrik–Nilsson, Tom–Löfgren, Karl: Bureaucratic autonomy revisited: informal aspects of agency autonomy in Sweden. HORVÁTH M. Tamás: A szabályozó hatóság típusú szervek szabályozási koncepciója, MKI, 2003. Humprays C., Peter–O’Donnel, Orla (2006): Public Service Decentralisation Governance Opportunities and Challenges. Institute of Public Administration, Dublin. Jacobsson, Bengt-Sundström, Göran: Governing State Agencies Transformations in the Swedish Administrative Model. Lonti, Zsuzsanna–Woods, Matt (2008): Towards Government at a Glance: Identification of Core Data and Issues related to Public Sector Efficiency. Laking, Rob (2005): Agencies: their Benefits and Risks. OECD Journal on Budgeting. Volume 4. Number 4. OECD.

26


Lægreid, Per–Roness G., Paul–Rubecksen, Kristin: Autonomy and Control in the Norwegian Civil Service (2005): Does Agency Form Matter? Stein Rokkan Centre for Social Studies. Laegreid, Per–Cristensen, Tom (2005): Agencification and Regulatory Reforms. Laegreid, Per–Rolland, Vidar Wangen–Roness G., Paul–Rubecksen, Kristin–Aagotnes, John Erik (2004): Autonomy and control in Norwegian state organizations. Laegreid, Per–Christensen, Tom: Regulatory Agencies–The Challenges of Balancing Agency Autonomy and Political Control. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 20, No. 3, July 2007 (pp. 499–520). Larsen, Anders–Pedersen, Lene Holm–Sørensen, Eva Moll–Olsen, Ole Jess: Independent regulatory Authorities in Europe. Institute of Local Government Studies. Denmark. Matheson, Alex–Weber, Boris–Manning–Nick–Arnould, Emmanuele (2007): Study on the political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil Servants. OECD Working Papers on Public Governance, 2007/6. OECD Publishing. doi:10.1787/136274825752. Pollitt, Christopher–Talbot, Colin (eds) (2004): In Unbundled Government: London. Routledge. MacCarthaig, Muiris (2010): National non-commercial State Agencies in Ireland. Institute of Public Administration. Dublin. Majone, Giandomenico: The Agency Model: The Growth of Regulation and Regulatory Institutions in the European Union. Malyshev, Nick (2002): The Evolution of Regulatory Policy in OECD Countries. OECD. Paris. Moynihan, P. Donald Public: Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience. In: Administration Vol. 84, No. 4, 2006 (1029–1050) Blackwell Publishing, Oxford. Prugberger, Tamás (2006): Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. Complex (KJK), Budapest. Verhoest, Koen–Van Thiel, Sandra–Bouckaert, Geert–Laegreid, Per (2012): Government Agencies. Practices and Lessons from 30 Countries. Palgrave Macmillan. Kormányzati és egyéb szervek honlapjai, internetes források.

27

Új közszolgálati életpálya ÁROP-2.2.17

Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Recommend Documents