Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Közszolgálati életpálya és emberi erŐforrás gazdálkodás Kun Attila–Petrovics Zoltán

ISBN 978-615-5269-53-0

A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről

Á ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

A KÖZSZOLGÁLATI JOG ÖNÁLLÓ JOGÁGI FEJLŐDÉSÉNEK KÉRDÉSÉRŐL KUN ATTILA* PETROVICS ZOLTÁN**

Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; www.mhk.hu). Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető.

* Dr. Kun Attila, egyetemi docens, tanszékvezető, Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék. ** Dr. Petrovics Zoltán, tanársegéd, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Életpálya és Emberi Erőforrás Intézet, Közszolgálati Jogi Tanszék.

ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

1. Bevezetés, kutatási cél Jelen tanulmány célja, hogy átfogó elsősorban jogdogmatikai elemzést adjon a közszféra és a versenyszféra munkajogának kapcsolatáról, viszonyáról. Ennek során összehasonlító kontextusban, a modern jogfejlődési, jogelméleti trendekre is figyelemmel vizsgálja az önálló jogágiság kritériumait, és elemzi a közszolgálati jog és a munkajog divergenciája, illetve konvergenciája irányába ható jogfejlődési trendeket. Az utóbbi néhány évtizedben hazánkban egyre inkább elfogadottabbá vált, és magától értetődőnek tűnik a munkajog és közszolgálati jog kettéválásáról beszélni.1 Kiinduló hipotézisünk az, hogy az utóbbi években bekövetkezett jogalkotási folyamatok hatására – melyek előzményei az 1990-es évek elejéig nyúlnak vissza – a közszolgálati jog egyre inkább elkülönült a klasszikus munkajogtól. A jogágiság Magyarországon hagyományosnak tekintett kritériumai – azaz a szabályozás tárgya és annak módszere – a közszolgálat hatálya alá tartozó jogviszonyokat szabályozó normaanyag tekintetében egyaránt kimutathatóak. Azáltal, hogy a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) a magánmunkajog kódexét már nem tekinti háttérjogszabályának, azaz lényegében „levált” a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvényről (a továbbiakban: Mt.-ről), továbbá annak ellenére, hogy annak számos rendelkezését és jogintézményét a közszolgálat lényegéből fakadó eltéréseknek megfelelően átalakítva inkorporálta, az önálló jogági fejlődés irányába mozdult el. Ezt a folyamatot támasztja alá az is, hogy az Mt. hatálya alá tartozó munkaviszony szabályozása a felek és a szociális partnerek számára minden eddiginél rugalmasabb módon és szélesebb körben ad lehetőséget a kétoldalúan diszpozitív szabályozásra is, a közszolgálati jog ugyanakkor jellemzően nem alkalmazza a diszpozitivitás módszerét, és a kógens szabályozást tekinti továbbra is elsődlegesnek. Egyúttal a Kttv. a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: 1992. évi Mt.) jogintézményeit számos esetben az eredeti szigorúbb (például eltérést nem engedő) megoldást alkalmazva tartotta meg, míg az Mt. épp az ellentétes irányba, egy rugalmasabb szabályozás felé mozdult el. Kérdésként vetődik fel tehát, hogy az utóbbi évtizedek jogalkotási folyamatainak hatására a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó normaanyag valóban egy önálló jogág keretei közé illeszkedik, megfelel-e a közszolgálati jog azoknak a tartalmi és formai kritériumoknak, amelyek a jogági jellegét megalapozhatják? Ha ez nem igazolható, úgy a közszolgálati jog milyen stádiumban van az önálló jogággá válás útján? Egyáltalán megkezdődött-e az önálló jogággá válás, avagy épp ellenkezőleg a közszolgálati jog nem lépett rá erre az útra, és a tág értelemben vett munkajognak csupán egy viszonylagosan elkülönült, önálló területe?

1

GYÖRGY István–HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013. 14.

2


2. A munkajog és a közszolgálati jog divergenciája és konvergenciája a jogdogmatika tükrében a jogági önállóság elméleti kérdései 2.1. A közszolgálati jog fogalma Vizsgálódásunk tárgya a közszolgálati jog, ezért mindenekelőtt szükség van a fogalom meghatározására. Első lépésként a közszolgálat definícióját kell meghatároznunk. Gajduschek György rámutat arra, hogy a közszolgálat fogalmának legalább három jelentéstartalma van. Egyfelől jelölheti a közszférában dolgozókat, másfelől a személyzet sajátos alkalmazási módját, azaz a közszféra személyzeti rendszerét, végül a közszolgáltatások biztosításának rendszerét.2 Témánk szempontjából a tág értelemben vett közszféra – tehát mindhárom hivatásrend – személyzetének sajátos foglalkoztatási módját és e jogviszonyokra vonatkozó szabályok összességét jelenti. Magyary Zoltán szerint a közszolgálat a köz minden válogatás nélkül való szolgálatát jelenti, amely az alkalmazott egész munkaerejét és egyéniségét leköti, különös engedelmességet, teljes odaadást kívánva tőle, ám egyúttal ennek fejében különleges jogállásban részesítve őt.3 Magyary a közszolgálatot megkülönbözteti a magánszolgálattól. Magyary Zoltán szerint a közszolgálati jogviszony és a magánjogi szolgálati jogviszony (azaz a mai értelemben vett munkaviszony) között két lényeges elhatároló ismérv különböztethető meg. Az egyik a jogviszony jogalapja tekintetében érhető tetten: a közszolgálati jogviszony ugyanis nem magánjogi szerződéssel, hanem és közigazgatási jogi jellegű egyoldalú közigazgatási aktussal, vagyis kinevezéssel jön létre. A jogviszony tartalmát a kinevezés a jogszabályok általános érvényű rendelkezései alapján, a felek megállapodásának teret nem engedve állapítja meg. A közhivatalnoknak csupán annyi választása van, hogy vállalja-e a szolgálatot. A másik ismérv Magyary szerint az, hogy „a közszolgálat az alkalmazott részéről teljes hűséget és odaadást kíván, amely annak egész egyéniségét igényli, a tőle telhető legjobb teljesítményt, esetleg az élete feláldozását is”.4 Magyar Zoltán azon megállapításából, miszerint a közszolgálat a köz minden válogatás nélkül való szolgálatát jelenti, arra is következtethetnénk, hogy a közszolgák köre a legtágabb értelemben véve magában foglalja a köztulajdonban álló gazdasági társaságok alkalmazottait is, ugyanis annak ellenére, hogy e vállalatok magánjogi jogállásúak, rendszerint közérdekű szolgáltatásokat nyújtanak, és a köz szolgálatát találhatjuk tevékenységük fókuszában.5 Ennek – a közszolgálat fogalmát kiterjesztően értelmező, „szociológiai típusú” – meghatározásnak a lehetőségét azonban elvetjük, és egyetértünk Linder Viktóriával, aki a közszolgálat fogalmát az állammal és az önkormányzatokkal munkajogi jellegű jogviszonyban álló kategóriákra alkalmazza, utalva egyúttal annak hazánkban kialakult kettős jelentésére is. A tág értelemben vett közszolgálatba egyfelől ugyanis egyaránt beletartoznak a közalkalmazottak, a bírák, az ügyészek, a fegyveres szervek, illetve testületek hivatásos állományú tagjai, valamint a közigazgatás személyi állománya;6 a szűk értelemben vett közszolgálat fogalma azonban csak a 2

GAJDUSCHEK György: A magyar közszolgálatról – a szabályok és a tények tükrében. In: FAZEKAS Marianna (szerk.): Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Posztdoktori Konferencia 2013. június 6–7. Budapest, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2013. 117–118. 3 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás, Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 131–132. 4 Uo. 387–388. 5 L. alább A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony címet. 6 L. a Kttv.-t, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvényt, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvényt (a továbbiakban: Hjt.), a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényt a továbbiakban: Hszt.), a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi

3


közigazgatás személyi állományát fogja át. Linder a közszolgálatot olyan tevékenységként határozza meg, „amelynek keretében a közjogi – közszolgálati – jogviszonyban állók speciális jogi szabályozás hatálya alatt az állam és az önkormányzatok nevében a köz érdekében és szolgálatában, a közösségi szükségletek kielégítése érdekében látják el közfeladataikat; amely feladatok keretében közhatalmat gyakorolhatnak, közszolgáltatásokat nyújthatnak.”7 Horváth István szerint a közszolgálat valójában egy gyűjtőkategória, amely azokat a foglalkoztatási viszonyokat foglalja magában, melyek alkalmazásával az állam és a helyi önkormányzatok a jogszabály által hatáskörükbe tartozó kötelezettségeiket teljesítik.8 A legtágabb értelemben vett civil közszolgálat részének tekintjük a közalkalmazotti jogállást is, egyetértve Prugberger Tamással, aki e premisszából indul ki az Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog című összehasonlító művében is.9 A fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy a közszolgálati jog a közszolgálatra, vagyis a tág értelemben vett közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó normák összességét jelenti.10 2.2. A jogági önállóságról általában A kontinentális Európa római-germán eredetű jogi kultúrájában a jogrendszer jogági tagolása általánosnak tekinthető.11 A jogrendszer jogágakra tagozódása a jogi szabályozás tartalmi különbségei (a szabályozás tárgya), illetve a szabályozás sajátos módszerei szerint alakul.12 Önálló jogágról akkor lehet beszélni, ha a szóban forgó jogszabályok összessége kellően egynemű jogviszonyokra vonatkozik, és a szabályozás módszere is kellően jellegzetes, homogén.13 alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvényt (a továbbiakban: Üjt.), a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényt (a továbbiakban: Bjt.), és az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvényt (a továbbiakban: Iasz.). 7 LINDER Viktória: Személyzeti politika – humánstratégia a közigazgatásban. Doktori értekezés, Budapest, 2010. 70. http://www.kozigkut.hu/doc/linder_phd_10szept.pdf (Letöltve: 2013. november 16.). A közszolgálat jóval tágabb kört felölelő felfogása szerint a közszolgálat olyan tevékenység, amelynek tárgya olyan munka elvégzése, amely a köz érdekében történik (l. VADÁSZ János: Közszolgálati reform. A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Budapest, Kossuth, 2006. 14.). 8 HORVÁTH István: A közszolgálat munkajoga. In: GYULAVÁRI Tamás (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2013. 561. A közszolgálat értelmezésére l. még HORVÁTH István: Az elvárások és a realitás. A magyar közszolgálati munkajog jövője – különös tekintettel az EU-tagállamok jogalkotására I. 11 Jura 2005/2. 84–85., HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda). Doktori értekezés, 8–9. 9 L. PRUGBERGER Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. Budapest, CompLex, 2006. Vö. PRUGBERGER Tamás: A közszolgálat, a közalkalmazás és a köztisztviselés a tervbe vett új szabályozás tükrében. Magyar Közigazgatás, 1991/10. 908-917., KENDERES György–PRUGBERGER Tamás: A közalkalmazotti és a köztisztviselői jogviszony új jogi szabályozása. Magyar Közigazgatás, 1993/6. 329–335., PRUGBERGER Tamás: A közszolgálati jog újraszabásának kezdéséhez. Magyar Közigazgatás, 1998/10. 626–630. PRUGBERGER Tamás: A közszolgálati jog újraszabályozásának problémája. Új Magyar Közigazgatás, 2010/5. 43–50. Megjegyezzük, Prugberger Tamás ez utóbbi tanulmányában a közalkalmazotti és a közszolgálati jogviszony egységes törvénybe foglalása mellett érvelt. 10 Horváth István közszolgálati jog helyett a közszolgálat különálló munkajogáról vagy másképpen a munka közjogáról beszél ugyanezzel a tartalommal (l. HORVÁTH i. m. (2013) 8. 561.). 11 SZABÓ Miklós: Jogi alapfogalmak. Miskolc, Bíbor, 2012. 37. 12 SZILÁGYI Péter: Jogi alaptan. Osiris, Budapest, 2006. 365., SZABÓ: i. m. 11. 37., SZABÓ Imre: Jogelmélet. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1977. 62. 13 BURIÁN László–CZIGLER Dezső Tamás–KECSKÉS László–VÖRÖS Imre: Európai és magyar nemzetközi kollíziós magánjog. Budapest, KRIM Bt., 2010. 36.

4


A jogág jogszabályok minőségileg elkülönült, meghatározott struktúrával rendelkező csoportja, amely sajátos tartalommal és módszerrel szabályozza a jogalanyok magatartását a társadalmi együttélés jogilag meghatározott körében.14 A Jogi Lexikon meghatározása szerint a jogág „a jogrendszer elkülönült része, azoknak a jogszabályoknak a csoportja, amelyek a jogi koherencia keretében jogdogmatikailag elkülönültek más tartalmú jogi előírások csoportjától.”15 A kontinentális jogrendszerekben tehát magától értetődőnek tűnik a jogrendszer horizontálistartalmi struktúrája kapcsán a jogági tagozódásról beszélni. A jogrendszer jogágakra történő felosztása azon a felismerésen alapul, hogy vannak olyan jogi normák, amelyek között szorosabb tartalmi összefonódás, illetőleg hasonlóság van, s az ily módon egymással közvetlenebb kapcsolatban álló normákból közös fogalmak és azonos jogalkalmazási és jogértelmezési elvek mentén egybefüggő egységek alakíthatók ki. Hagyományosan a jogági tagozódás alapjának – amint arra fentebb utaltunk – két kritériumot, a jogi szabályozás tárgyát és módszerét szokás tekinteni. Abban már eltérés tapasztalható, hogy a szabályozás tárgyát a társadalmi viszonyok vagy életviszonyok, avagy közvetlenül az emberi magatartások képezik. Ebben a vitában nem kívánunk állást foglalni, hiszen témánk szempontjából ennek különösebb jelentősége nincs. Mindazonáltal ezek a felfogások a jogágat a jogrendszer olyan viszonylagosan elkülönült részének tekintik, amely a jogi normák olyan egymással összefüggő csoportját foglalja magában, és amely azonos vagy hasonló jellegű magatartásokat (vagy társadalmi viszonyokat) azonos módszerrel szabályozza.16 Szilágyi Péter rámutat arra, hogy a jogágiság, a normák azonos jellege mindenekelőtt a szabályozott tipikus magatartások azonos vagy hasonló jellegében fejeződik ki. A szabályozás módszere Szilágyi szerint a normák kógens, illetve a diszpozitív jellegében érhető tetten. Ezen túlmenően a szabályozási módszer azonossága magában foglalja a normák jellemző megfogalmazási módját, a sajátos szankciókat és a sajátos felelősségi alakzatokat is.17 Szilágyi szerint a jogágon belül a jogi normák azonos jellegéből következik a sajátos belső struktúra, a közös és azonos jelentésű alapfogalmak rendszere, a jogviszonyok sajátos fajtái, a jogalkalmazás sajátos formái és a jogágra jellemző sajátos jogszabály-értelmezési elvek.18 A szabályozás tárgya és módszere szerinti differenciálódás mellett Szigeti Péter is hangsúlyozza a jogdogmatikai megoldások, sajátos szabályozási elvek, felelősségi alakzatok, jogelvek, fogalmi általánosítások és jogtechnikai megoldások jelentőségét, egyúttal álláspontja szerint a jogdogmatikai megoldások, fogalmi konstrukciók az első kettő elem – vagyis a szabályozás tárgya és módszere – mellett a harmadik jogágisági kritériumként jelennek meg. Szigeti rámutat arra is, hogy csak akkor alakulhat ki önálló jogág, ha a relatíve egynemű, elkülönült magatartásokra vonatkozó jogi normacsoportok mennyiségi felhalmozódása és egyben minőségi elkülönülése is végbemegy. Az azonos vagy hasonló szabályok esetében egy bizonyos mérték alatt álláspontja szerint azonban csak jogterületről

14

VISEGRÁDY Antal: Jog- és állambölcselet. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2002. 89–90. LAMM Vanda–PESCHKA Vilmos–ÁDÁM Antal (szerk.): Jogi lexikon. Budapest, KJK-Kerszöv, 1999. 292–293. 16 SZILÁGYI Péter: Jogi alaptan. ELTE Eötvös, Budapest, 2011, 364., vö. SZABÓ Miklós (szerk.): Bevezetés a jog- és államtudományokba. Miskolc, Bíbor, 2006. 112. 17 SZILÁGYI i. m. (2011) 16. 366. Samu Mihály szerint a jogági hovatartozás elbírálásánál döntő a szabályozás tartalma, módszere, a szabályozott jogviszonyok, a jogalkalmazás sajátosságai, valamint a felelősségi alakzatok. (l. SAMU Mihály: A szocialista jogrendszer tagozódásának alapja. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1964, 192.). Vö. PRUGBERGER Tamás: A gazdasági szervezetek szabályozásának jogrendszertani kérdései (különös tekintettel a szövetkezeti és az agrár viszonyokra). Budapest, Szövetkezeti Kutató Intézet, Közlemények 133. sz. 1978. 18 SZILÁGYI i. m. (2011) 16. 366. 15

5


vagy szabálycsoportról beszélhetünk. Végül Szigeti Péter rámutat arra is, hogy a jogágiság kérdése egyéb tényezők – például az adott jogrendszer tradícióinak is – a függvénye.19 Szabó Miklós sem tekinti a szabályozás tárgyát és módszerét abszolút meghatározó ismérvnek, ezért azokat egy harmadik, ún. diszciplináris elemmel egészíti ki. Eszerint a jogrendszer tagozódásához maga a jogtudomány, illetve a jogi oktatás is hozzájárul, mégpedig annak érdekében, hogy a „kezelhetetlen jogszabálytömeg áttekinthető és tanítható, tanulható legyen”.20 Az, hogy a jogágak lefedik a jogrendszer egészét, „nem a jogi szabályozás belső igényéből, hanem a tudomány és az oktatás azon törekvéséből fakad, hogy minden jogrésznek legyen »gazdája«.21 E felfogásokból is látható, hogy a jogágiság hazánkban hagyományosnak tekintett kritériumai között megjelennek egyfelől relatív tényezők is, másfelől a szoros értelemben vett jogi szempontokon túl egyéb, szubjektív elemeknek is jelentős szerepük van. Még ha fel is tesszük azt, hogy a jogágiság korábban említett kritériumai objektívek, akkor sem vonatkoztathatunk el bizonyos szubjektív mozzanatoktól. Ezek közül különösen szembetűnő a szabályok mennyiségének a kritériuma, a jogrendszer tradícióinak (az ezzel összefüggő uralkodó felfogásoknak) a meghatározó szerepe, valamint a jogalkotás szubjektivitása. A jogág léte ugyanis egyrészt függ attól, hogy az egymással összefüggő normák jelenléte az adott jogrendszeren belül elér-e egy „meghatározott” mértéket. Ezzel kapcsolatban logikus kérdésként vetődik fel: vajon hogyan lehet meghatározni ezt a mennyiségi kritériumot, és lehetséges-e egyáltalán az azonos vagy hasonló szabályok jogágiság küszöbét elérő mértékének a megtalálása? E kérdés megválaszolásával az elmélet adós marad. Álláspontunk szerint azt nyilvánvaló módon egyébként is lehetetlen egzakt módon számszerűsíteni. A jogrendszer tradícióinak említése szintén a relativizálás irányába hat, és azt eredményezi, hogy az adott jogi környezetben egyes szabálycsoportok jogágként történő elismerése vagy azoktól a jogágiság megtagadása nem feltétlenül függ a korábban említett kritériumok fennállásától vagy azok hiányától. A jogi normák csoportjának jogági minősége tehát se nem „eleve elrendelt”, se nem szükségképpeni jelenség. Az függ az adott jogrendszer állapotától, a társadalmi, gazdasági viszonyoktól, és a jogtudomány állásfoglalásától, a jogalkotó megítélésétől is. A jogalkotó szubjektivitása egyfelől az életviszonyok (társadalmi viszonyok) hasonlóságának, azonosságának, illetve különbözőségének a megítélésénél, másfelől a szabályozandó életviszony szabályozási módszerének megválasztásában érhető tetten. Megállapíthatjuk, hogy a közszolgálati tisztviselői jogviszony és a munkaviszony szabályozása bizonyos jogintézményeknél azonos vagy hasonló, más esetekben pedig nagyon is eltérő jogdogmatikai, illetve jogtechnikai megoldásokat használ. Kérdésként merül fel, hogy a jogalkotó miért használ egyik esetben eltérő, másik esetben azonos vagy hasonló jogtechnikai megoldásokat. Ha a szabályozott életviszonyt ugyanis eltérőnek ítéli meg, akkor a logikus az lenne, hogy a hasonló funkciót betöltő jogintézményekre vonatkozó szabályokat is eltérően határozná meg. Ha az életviszony közötti hasonlóság vagy azonosság vezérelné, akkor pedig hasonló vagy azonos megoldást kellene alkalmaznia. A valóság azonban nem kizárólag az egyik, illetve másik megoldást mutatja, hiszen egyes esetekben azonos (lásd a jognyilatkozatokra, az érvénytelenségre vagy a kártérítési felelősségre vonatkozó szabályokat), más esetekben pedig eltérő a szabályozás (díjazás szabályai, kollektív megállapodások kérdése) a Kttv.-ben és az 19

SZIGETI Péter: Jogtani és államtani alapvonalak. Budapest, Rejtjel, 2002. 131–132. SZABÓ i. m. (2006) 16. 113. 21 Uo. 20

6


Mt.-ben. A szabályozás módszerének megválasztására – mint a jogalkotó szubjektív megítélésétől függő kritériumra – példa lehet a magánmunkajog közelmúltban történt hangsúlyeltolódása az egyoldalúan diszpozitív szabályozási módszer túlsúlyától a kétoldalú diszpozitivitás irányába. Megjegyezzük ugyanakkor, hogy nem minden jogszabálycsoport tekinthető jogágnak. A jogdogmatika jogterületnek tekinti „a jogi normák többé-kevésbé összekapcsolódó és elkülöníthető összességét, amely a jogintézménynél szélesebb, de a jogág kritériumaival nem rendelkezik.” A jogterületről általában két formában beszélhetünk: jogágon belül, vagy több jogágat részben átfedve (utóbbiakat szokás „kvázi jogágnak” is nevezni). Szilágyi Péter a jogterületek megjelenését egyfelől a jogágon belül, azaz a jogág egyéb normáihoz képest szorosabb kapcsolódást és hasonlóságot mutató normák között tartja elképzelhetőnek, másfelől több jogágat részben átfedő olyan normaanyag esetében, amelyek különböző tartalmú magatartásokra, ám azonos vagy hasonló viszonyokra vonatkoznak. Valamely jogterület elkülönülése jelentheti akár egy új jogág kialakulásának kezdő lépéseit is (bár a folyamat nem szükségképpen vezet ilyen eredményre). Szilágyi helyesen jegyzi meg, hogy a jogágon belüli jogterületek esetében a relatív elkülönülés adott esetben lehet sajátos állami beavatkozás vagy politika következménye is. Azaz a jogrendszer nem jogágakra bomlik, hanem jogágakra bontják. Éppen ezért is van az, hogy a jogi normák tengeréből újabb jogágak emelkedhetnek ki és süllyedhetnek el. Voltaképpen ez a folyamat indukálja az egyes jogágak önállósága, illetve tárgya körüli vitákat is.22 Szilágyi Péterrel egyetértve a fenti tényezők következtében sem a jogrendszer tagozódása, sem a jogági besorolás kérdése nem lehet álláspontunk szerint tisztán csak elméleti kérdés. Abban éppen olyan jelentős szerepe van, illetve lehet a politikának és a jogpolitikának, mint a jogelméletnek és a jogdogmatikának.23 Ebből tehát azt a szélsőségesen relativista, vagy – eufemizmussal szólva – gyakorlatias következtetést is levonhatnánk, hogy mint minden jogág vagy jogterület ebbéli meghatározása, így a munkajog és a közszolgálati jog jogrendszerbeli elhelyezése is végső soron jogalkotói vagy politikai döntés függvénye. A jogági besorolás tehát nem örök időkre szól.24 A fentiekben azt feltételeztük, hogy léteznek olyan kritériumok, amelyek mentén a jogrendszer egyes részeit más részektől – vagyis a jogágaktól – el lehet határolni. Szabó Miklós ugyanakkor felveti a kérdést: megalapozható-e egyáltalán elméletileg a jogági felosztás? Álláspontja szerint egyszerűen nincs is szükség e kritériumok meghatározására, elegendő ugyanis, ha csupán azt meg tudjuk mondani, hogy milyen jogágakat szokás megkülönböztetni, és hogy az egyes jogágak mi alapján különböznek egymástól.25 E ponton tehát nem pusztán a jogág kritériumainak, hanem a jogágiság kérdésének relativizálódásával szembesülünk. A jogágak a jogdogmatika fejlődésének termékei. Ez azt is jelenti, hogy mindez a jogalkotásban, a jogalkalmazásban, a jogtudományban és a jogi oktatásban is érezteti hatásait. Megjegyzést érdemel, hogy a kialakult jogági tagozódás változhat, amennyiben új jogágak jelenhetnek meg, vagy a már meglévő jogágak új jogterületekkel bővülhetnek. A jogági tagolódás rendszerében bekövetkező változások gyakran visszavezethetők az állami beavatkozás vagy a politika szerepére is, azaz a jogrendszer nem csupán „tagozódik”, hanem „tagolják” is.26 A jogrendszer jogági tagolásának relevanciáját napjainkban mind többen vitatják, azt állítva, hogy mára ennek jelentősége elhalványult. E megfontolást támasztja alá az is, hogy a jogági 22

SZILÁGYI i. m. (2011) 16. 367. Uo. 368. 24 SZABÓ i. m. (2012) 11. 112. 25 Uo. 26 SZILÁGYI i. m. (2006) 12. 367. 23

7


elhatárolás fentebb hivatkozott alapvető kettős kritériuma a szocializmus idején került be jogtudományunkba, méghozzá a Szovjetunióból.27 Egyébként is megállapítható, hogy a feszes jogági tagolás jellemzően a szocialista és egyéb etatista államberendezkedések számára bír kiemelt jelentőséggel. A jogtudomány jellemzően inkább a jogági tagolódás jelentőségének relativizálódását igyekszik kimutatni.28 Jakab András például leszögezi, hogy a jogágak elméleti jellegű szétválasztása több szempontból problematikus, és azt sokkal szkeptikusabban kell felfogni, hiszen arra nincs általánosan elfogadott kritérium.29 Jakab szerint a jogágak elhatárolásának és önálló megállapításának nem lehet jogelméletileg elfogadható kritériumot találni, ugyanis a jogágak „inkább tudományszociológiai és egyetemszervezési okokkal, egy-egy új törvény megalkotására irányuló törvényhozói ötlettel, a társadalmi jelentőségre vonatkozó (jogászi) közvélekedéssel és (teljesen logikátlan) hagyományos beidegződésekkel magyarázhatók”.30 Bodó László (Kenderes Györgyöt idézve) a jogági tagolás jelentőségét hasonló szellemben vitatva megállapítja, hogy „a jogági tagozódás a maga irrealisztikus tisztaságában markánsan csak az elméletben és a jogi oktatás szintjén jelentkezik; az egyes jogágak a gyakorlatban összefonódnak és egymásra gyakorolt kölcsönhatásokkal fejtik ki jogi hatásukat.”31 Mindezek alapján megállapíthatjuk, hogy a jogágak – elismerve azt, hogy fontosak a jogrendszer tagozódása, a jogtudomány és a jogi oktatás szempontjából – önmagukban nem tekinthetők egyfajta abszolút értéknek. A jogág fogalmának, valamint annak, hogy a jogi normák bizonyos egymással összefüggő csoportját egy jogágba tartozóknak tekintünk, álláspontunk szerint elsődlegesen funkcionális szerepe van. A jogág fogalma ily módon segítséget nyújt a jogrendszerben történő eligazodáshoz, és elengedhetetlen szerepet tölt be a jogtudomány művelésében, valamint a jogi oktatásban. 2.3. Magánjog és közjog? Munkajog és a közszolgálati jog? A legtöbb jogrendben a közjog és a magánjog klasszikus szétválasztása mind a mai napig érezteti hatását.32 A közszolgálati jog és a munkajog elhatárolásával kapcsolatosan gyakori érv, miszerint az előbbi a közjogon, az utóbbi a magánjogon belül helyezkedik el – mondván a közszolgálati jogban az állami (állami szervek), illetve az önkormányzat (önkormányzati 27

JAKAB András: A magyar jogrendszer szerkezete. Pécs, Dialóg Campus, 2007. 220. (2007a) Jakab megjegyzi, hogy elsőként az említett két kritériumról SZ. F. Kecsekjan írt (l. SZ. F. KECSEKJAN: K voprosszu o razlicsii csasztnogo i publicsnogo prava. Harkov, 1927. 25.), amelyet azután valamennyi szocialista magyar állam- és jogelméleti tankönyv átvett [idézi JAKAB András: A szocializmus jogdogmatikai hagyatékának néhány eleméről. Iustum Aequum Salutare III. 2007/1. 208. 95 lbj. (2007b)]. L. még SZÁSZY István: Nemzetközi munkajog. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1969. 16–18. és 21–22. 28 Pl. JAKAB i. m. (2007a) 27. 207–219. 29 JAKAB i. m. (2007a) 27. 222–224. L. a vitához JAKAB András: A jogrendszer horizontális tagozódása, 11 Jura 2005/2. 14–15. 91–100.; ÁDÁM Antal: Észrevételek Jakab András: „A jogrendszer horizontális tagozódása” c. tanulmányához, 11 Jura 2005/2. 14–15. 191–193.; JAKAB András: Válasz Ádám Antal észrevételeire, 11 Jura 2005/2. 14–15., 194–197. 30 JAKAB i. m. (2007b) 27. 212. 31 KENDERES György: A munkaszerződés hazai szabályozásának alapkérdései. Miskolc, Novotni Alapítvány, 2007. 25.; idézi: BODÓ László: A polgári jog és a munkajog összehasonlítása az alapelvek tükrében. Debreceni Jogi Műhely, 2012. http://www.debrecenijogimuhely.hu (Letöltve: 2013. augusztus 15.). 32 KISS György: Munkajog. Budapest, Osiris, 2005. 23. A felosztást a jogi hagyomány szerint Ulpianus vezette be a ius publicum és a ius privatum elkülönítésével. Említi: SZABÓ i. m. (2012) 11. 37. L. „Publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem” D 1.1.1.2.

8


szervek) érdekei és funkciói jelennek meg.33 Jakab András megállapítja ugyanakkor, hogy a „kettéosztás sosem volt teljes és következetes”, és tételesen kimutatja, hogy a közjog és magánjog elhatárolására bevezetett klasszikus jogelméleti megközelítések mindegyike (lásd: érdekelmélet; alárendelési elmélet; alanyelmélet; ügygondnok-elmélet; rendelkezési elmélet; kombinációs elméletek) elfogadhatatlan.34 Jakab András ezen túl pozitívjogi, jogdogmatikai és jogalkalmazási szempontból is cáfolja a közjog és magánjog distinkt elválasztásának lehetőségét, illetve szükségességét. Általunk is elfogadható következtetésként kijelenti, hogy „az elválasztás pozitív jogilag irreleváns, dogmatikailag homályos és politikai indokait tekintve meghaladott.” Megállapítja továbbá, hogy a felosztás „egyszerűen egy hagyományos felosztás, következetlenségekkel és esetlegességekkel.”35 Jakab András fentebb hivatkozott elemzésének döntő jelentősége van azon jogágak vonatkozásában, amelyek eleve egyaránt hordoznak közjogi és magánjogi jegyeket. A munkajog is ilyen jogág36, éppen ezért keresztülfekvő jogágnak37, vagy vegyes szakjognak38 nevezi hagyományosan a szakirodalom. Egyetértünk Kenderes György álláspontjával, amely szerint a munkajog nem tisztán magánjog, hanem közjogi elemekkel nagymértékben átszőtt sajátos jogág.39 Amint Kiss György fogalmaz, „a munkajog fokozatosan elvált a klasszikus magánjogtól, anélkül azonban, hogy ennek elveit és értékeit tejes egészében száműzte volna.”40 Zaccaria Márton Leó is kijelenti a munkajog dogmatikai sajátosságait vizsgáló írásában, hogy a ma uralkodó irodalmi álláspontok szerint a munkajog nem tisztán magánjog, hanem „csak a polgári jog »rokona«, egyedi, sajátos, önálló jogág, amely erősen kötelmi jogias sajátosságokkal bír.”41 Hasonló megállapításokat közöl a szakirodalom a közszolgálati jogról is. Mélypataki Gábor például találóan megállapítja, hogy a „közszolgálati jog közjog és magánjog határán kötéltáncosként egyensúlyoz a kötélen.”42 Horváth István is elismeri, hogy a közszolgálati jogban a közjog és a magánjog együtt van jelen, amikor kijelenti, hogy a közszférában az állami impérium gyakorlása a munkajog keretei között történik.43 Álláspontunk szerint a közszolgálati jog önálló jogági mivoltának problematikája annak is függvénye, hogy a munkajogot magát miként szemléljük: önálló jogágnak tekintjük azt, vagy a polgári jog részeként. Amennyiben a fentiek szerint elfogadjuk a munkajog önálló vegyes

33

Pl. GYÖRGY István: Közszolgálati jog. Budapest, HVG-Orac, 2007. 45. A közjog és a magánjog szétválasztásának elméleteire l. még MOÓR Gyula: A jogrendszer tagozódásának problémája. Budapest, Magyar Tudományos Akadémia, 1937. 35 JAKAB i. m. (2007a) 27. 207–219. 36 Vö. SZLADITS Károly: A magyar magánjog vázlata: második rész. Budapest, Grill Károly Könyvkiadó vállalat 1933. 234–254. (A munka jogviszonyai c. fejezet). 37 Sárközy Tamás vezette be a hazai jogtudományba a keresztülfekvő jogág kategóriáját. SÁRKÖZY Tamás: A vállalati jog, mint jogágazat problémájához. Jogtudományi Közlöny 1979/12, 795–805. Jakab András megállapítása szerint a fogalom egyébként szovjet eredetű. JAKAB i. m. (2007a) 27. 222. 38 PRUGBERGER i. m. (2006) 9. 44. 39 KENDERES György: A munkajogi és polgári jogi szabályozás viszonyának egyes alapkérdései. Jogtudományi Közlöny, 2001/2, 113–120. Megjegyezzük, hogy az Mt. magánjoghoz tartó markáns közeledése, egyúttal nem csökkentette a közjogi elemek magánmunkajogon belüli arányát. 40 KISS i. m. (2005) 32. 15. 41 ZACCARIA Márton Leó: Egy „keresztülfekvő” jogág jellemzői – értekezés a magyar munkajog dogmatikai sajátosságairól. Glossa Iuridica – II. évfolyam 1. szám 118–122., www.glossaiuridica.hu (Letöltve: 2013. szeptember 1.). 42 MÉLYPATAKI Gábor: Változó közszolgálati dogmatika az új közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, CompLex, 2012/4, 62. 43 HORVÁTH István: Rendszerváltozás és változó körülmények. Magyar Közigazgatás 1990/8, 703–709. 34

9


szakjogi, keresztülfekvő stb. jogági jellegét44, akkor a közszolgálati jog területe is beleérthető és álláspontunk szerint feltétlenül bele is értendő ebbe a jogágba, főként éppen a vegyes magánjogi és közjogi jelleg (és a nagyon hasonló szabályozási tárgy) miatt (l. alább). Amennyiben a munkajogot teljesen a polgári jog részeként tekintenénk, természetesen relevánsabb lehetne a közszolgálati jog önálló jogágiságának a felvetése. Bár az vitathatatlan, hogy a munkajog a tágabb értelemben vett magánjogban gyökerezik45, tisztán a polgári jog részének sem a jogalkotás, sem a jogelmélet szerint nem tekinthető. Ezt bizonyítja jogalkotási szinten az is, hogy az új Ptk. (a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény) hosszas viták után végül semmilyen formában nem tartalmazza a munkaszerződést, illetve nem utal a munkajogra, sőt az új Mt. is csupán a Ptk. (a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény) tételesen meghatározott szabályait rendeli alkalmazni (azaz nem teszi generálisan mögöttes jogszabállyá a Ptk.-t).46 Ha tehát alapvetően a magánjog-közjog tagolódás jegyében törekednénk elválasztani a közszolgálati jogot a munkajogtól, minden bizonnyal tévúton járnánk, két okból is. Egyrészt maga a magánjog-közjog kettébontás sem következetes, stabil és kategorikus (és soha nem is volt az). Másrészt ha el is fogadjuk a magánjog és a közjog valamiféle szétbonthatóságát mind a munkajog, mind a közszolgálati jog vegyesen tartalmaz magánjogi és közjogi elemeket. A munkajogban amely a tágabban vett civilisztika része a magánjogi47, a közszolgálati jogban a közjogi vonal a meghatározóbb, de ez közel sem jelent kizárólagosságot és homogenitást. A tágabb értelemben vett munkajog mint csakugyan vegyes szakjog logikusan ölelheti fel a magánmunkajogot és közszolgálati jogot is (hiszen mindkettő vegyesen tartalmaz közjogi és magánjogi elemeket is). A munka világában a közjog és a magánjog klasszikus és általunk a fentiekben már vita tárgyává tett szétválasztása akként jelentkezik, hogy némileg leegyszerűsítően fogalmazva két nagy jogviszony-csoport különíthető el: a gazdasági szférában (versenyszférában) a munkaviszony(ok), a közszférában pedig közszolgálati jogviszony(ok) keretében történik a munkavégzés. A kétfajta jogviszony-csoport között számos hasonlóságot találunk, de számottevőek a különbségek is. Egyes források ma már evidenciaként kezelik, hogy a kétfajta jogviszonyt más-más jogág szabályozza: a gazdasági szférában történő munkavégzésről a munkajog rendelkezik, a közszférában dolgozók jogállására pedig a közszolgálati jog az irányadó.48

44

A vonatkozó szakirodalmat elemezve Zaccaria Márton Leó is erre a következtetésre jut. ZACCARIA i. m. 41. 122. L. még: „a munkajog önálló jogág ugyan (a szabályozás tárgya és szabályozás módszere erre predesztinálja), de nem lehet a polgári jogtól teljesen elszakítottként sem kezelni.” BODÓ i. m. 31. 1. 45 Vö. KISS György: Koncepcióváltás a magyar munkajogban? Megjegyzések a 2012. évi I. törvényhez. In: Az új Mt. dilemmái c. konferencia utókiadványa, KRE ÁJK, Budapest, 2013. 46 Vö. KUN Attila: A munkajogi és polgári jogi reform „útkereszteződései” az Mt. és a Ptk. „se vele, se nélküle” viszonyáról. In: GRAD-GYENGE Anikó (szerk.): Szociális elemek az új Ptk.-ban. Budapest, KRE ÁJK, 2013. 189–207.; KISS György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre. In: A munkajog és a polgári jog kodifikációs és funkcionális összefüggései. Miskolc, Novotni Alapítvány a Magánjog Fejlesztéséért, 2001. 205. 47 Vö. KISS i. m. (2013) 45. Kiss e tanulmányában megállapítja, hogy a munkajog alapvetően a magánjogi rend része. Más írásában Kiss is nyomatékosabban utal arra, hogy mivel a munkajogot sajátos gondolkodásmód jellemzi, nem nevezhető egyértelműen magánjogi jogágnak, esetleg a kötelmi jog részének. KISS György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre, Polgári Jogi Kodifikáció, 2000/1. 48 Közigazgatási Alapvizsga Tankönyv. Budapest, Nemzeti Közigazgatási Intézet, 2012. 68–69.

10


Kiss György megkülönbözteti továbbá a munkajog tágabb és szűkebb értelmű felfogását. Tágabb értelemben a munkajog gyűjtőfogalom, amely magában foglalja a munka magánjogát és a közszolgálatot mint a munka közjogát. Ha azonban a munkajogot szűkebb értelemben fogjuk fel, és a munkajoggal egyedül a magánmunkajogot azonosítjuk, ebben az esetben a közszolgálati jog nem része e jogágnak.49 A két terület önálló jogágiságának kérdése ugyanakkor korántsem ennyire magától értetődő. Kiss György megállapítja, hogy mivel a munkajogviszony, illetve a közszolgálati jogviszony pontos fogalmi meghatározása (és elhatárolása) számos jogrendben hiányzik, megfigyelhető, hogy e jogviszonyok tartalmi elemeihez az alanyi pozíciók főbb jellegzetességeinek a leírásával közelítenek. A munkajogviszony munkáltatói oldalán egy meghatározott jogi formában működő „magánfél” található. A közszolgálati jog munkáltatói minőségében pedig az állam, illetve az állami autoritást vagy valamely helyi közjogi szervezetet – akár áttételesen – megjelenítő valamely szerv áll. Utóbbi szempont mentén lehet eljutni a közszolgálati jog munkajogtól leválasztott, tisztán közjogi megítéléséhez (bár még a közszolgálati jog közjogi felfogásai is elismerik a munkajog és közszolgálati jog kapcsolódásait).50 A közszolgálati jog önállósága kapcsán az alanyokhoz szorosan kapcsolódó fenntartói pozíció is gyakorta az elhatároló ismérvek között kap helyet. Eszerint a közszolgálati alkalmazottak olyan szerveknél dolgoznak, amelyeket részben vagy egészben a köz tart fenn.51 E megállapítás önmagában helyénvaló ugyan, ám hozzá kell tenni, hogy az a magánmunkajog hatálya alá tartozó egyes munkaviszonyok esetében is igaz. Erre példa a köztulajdonban álló munkáltatók által létesített munkaviszony52, melyre az Mt. ugyan megállapít az általánostól eltérő rendelkezéseket, ez azonban önmagában még nem szakítja ki e jogviszonyokat a munkajog corpusából. A hatályos szabályozás e területen elsődlegesen a közpénzek felhasználásából eredő munkajogi korlátozásokat alkalmaz, anélkül azonban, hogy a közszolgálati jogállással kapcsolatos egyes előnyöket vagy privilégiumokat is kiterjesztené e munkavállalókra.53 Álláspontunk szerint a két terület eltérő alanyi pozícióiból eredő szabályozási divergenciák ugyan jelentősek, de még nem feltétlen indokolják az önálló jogági minőséget. A közszféra munkáltatói minden egyéb funkciójuk mellett végső soron ellátják a klasszikus munkáltatói funkciókat. Kiss is leszögezi, hogy a közszolgálatban az utóbbi évtizedek jogfejlődése egyre inkább lazít a közjogi kötelékeken és közelít a magánmunkajog felé. Egyébként Kiss is a közjogmagánjog szétválasztásra vezeti vissza, hogy az önállótlan (függő) munkavégzés vagy a magánjog, vagy a közjog elvei szerint szabályozható. Megjegyzi viszont, hogy a két terület közötti határok azonban számos esetben összemosódnak.54 Mélypataki megállapítja, hogy ha közjognak is tekintjük a közszolgálati jogot, akkor azt a munkajog közjogának részeként kell felfogni55, „semmiképpen sem önállóan egymagában.”56

49

KISS i. m. (2005) 32. 23. Pl. GYÖRGY i. m. 33. 51 Uo. 15. 52 Mt. 204–207. §. 53 Vö. GYÖRGY i. m. 33. 18. 54 KISS i. m. (2005) 32. 23–30. 55 Vö. PRUGBERGER i. m. (2006) 9. 43–47. 56 MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. 50

11


2.4. Munkajog és közszolgálati jog a jogági tagozódás két klasszikus kritériuma tükrében: elkülönült szabályozási tárgy és módszer Ha a jogági tagozódás klasszikus kritériumait tekintjük irányadónak (eltérő szabályozási tárgy és sajátos módszer), a következők állapíthatóak meg. 2.4.1.

A szabályozás tárgya

A közszolgálati jogviszony tárgya a szabályozott társadalmi viszonyok jellege igen hasonlatos a magán-munkajogviszony tárgyához: mindkettő egyfajta „függő” munkavégzést szabályoz. A közszolgálati jogviszony és a magán-munkajogviszony megkülönböztetésének dogmatikai alapja tehát annyiban vitatható, hogy mindkét jogviszony a „függő”, önállótlan munka kifejeződése.57 Ha ugyanis a munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyok elhatárolási ismérvének a más részére végzett önállótlan munkát tekintjük, indifferens a magánmunkajog és a közszolgálati jog közötti különbségtétel.58 A munkajog tárgykörébe így tágabb értelemben besorolható az összes jogviszony, melynek keretében más részére önállótlan munkavégzés történik, függetlenül a munkaadó jogállásától. Ennek megfelelően a munkajog tágabb értelemben magában foglalja a közszolgálati jogot is.59 Gyulavári szerint a közszférában történő foglalkoztatás „lényegét tekintve munkaviszony.”60 Gajduschek is leszögezi a közszolgálati jogviszonyokról, hogy „egyfajta munkaviszonyról van szó tehát”.61 A szűkebb értelemben vett munkajog (versenyszféra munkajoga) és a közszolgálati jog különválása inkább ezen átfogóbb jogágon belül (munkajog) értelmezhető (Gyulavári ezt a munkajogi szabályozás kettéválásának nevezi62). Mélypataki Gábor megállapításai szerint a „munkajog és a közszolgálati jog olyan, mint a tojás sárgája és fehérje, összetartoznak”, egyben alkotnak egy speciális egységet.63 Ha tehát a jogágat „azonos társadalmi viszonyokat szabályozó normák összességeként”64 határozzuk meg, nem tűnik indokoltnak a közszolgálati jog jogági elkülönítése, hiszen a szabályozott magatartás azonos, illetőleg jelentősen hasonló jellegű. A munkajogi szakirodalom szerint hibásnak tekinthető a nagyon hasonló életviszonyokat szabályozó jogterületek mesterséges szétválasztása.65 A közszolgálati jogviszonyban a szolgálatadó a jogszabályok rendelkezése folytán hatalmi helyzetben van az alkalmazottal szemben.66 Ez az alá-fölérendeltség, a felek akaratautonómiájának lényeges korlátozásával párosulva éles eltérést mutat a magánmunkajogra jellemző mellérendeltséggel és akaratautonómiával. Nem szabad azonban elfeledkeznünk arról, hogy a munkáltató és a munkavállaló között – a jogi értelemben vett 57

KISS i. m. (2005) 32. 21.; vö. KISS i. m. (2001) 46. 198. KISS i. m. (2005) 32. 22–23. 59 HAJDÚ József – KUN Attila: Munkajog I. Budapest, Patrocinium, 2012. I. fejezet 1.1. 60 GYULAVÁRI Tamás (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2012. 45. 61 GAJDUSCHEK György: A közhivatal viseléséhez való jog. In: RIXER Ádám (szerk.): Állam és közösség. Budapest, KRE ÁJK Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely, 2012. 264. 62 GYULAVÁRI i. m. 60. 45. 63 MÉLYPATAKI i. m. 42. 61–65. Ehhez teszi hozzá nagyon találóan Prugberger Tamás jelen tanulmányhoz fűzött lektori véleményében, hogy a tojás héja maga a polgári jog (l. PRUGBERGER Tamás: Lektori vélemény Kun AttilaPetrovics Zoltán: A közszolgálati jog önálló fejlődésének kérdéseiről c. tanulmányról. Kézirat, 2013. 3.). 64 Vö. SZILÁGYI i. m. 365. 65 ZACCARIA i. m. 41. 120.; MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. 66 GYÖRGY i. m. 33. 46. 58

12


mellérendeltség ellenére is – alá-fölérendeltség áll fenn, mely hasonló szubordinációhoz vezet, mint a közszolgálatban. Az alá-fölérendeltség tehát ugyanúgy közös ismérve mindkét munkaviszonynak – amint arra fentebb már utaltunk –, mindkét jogviszony a „függő” munka kifejeződését jelenti. A közszolgálat alkalmazottai esetében az alávetettség – a munkaviszonyhoz hasonlóan – nem jelent egyúttal kiszolgáltatottságot, mivel a közszolgálatot szabályozó törvények többnyire kógens szabályai által éppúgy hasonló védelemben részesülnek, mint a magánmunkaviszony esetén a szerződéses és a jogszabályi rendelkezések elegye által. Hozzátehetjük, a közszolgálati jog számos esetben eleve magasabb szintű védelmet biztosít a magánmunkajogi szabályozáshoz képest részben a komparatív előnyök67 logikája mentén, részben pedig az állami gondoskodás elvévnek68 érvényesítésével. 2.4.2.

A szabályozás módszere

A szabályozás módszere már kevéssé homogén a két területen. A közszolgálati jogviszony szabályozásának eltérő módszerei főként a köz szolgálatából fakadnak. A köz szolgálatának Supiot két lehetséges megközelítését vázolja fel. Az ún. organikus (vagy státusz-alapú) megközelítés szerint a közszolgálat az, ami közvetlenül vagy legalább közvetve állami eredetre vezethető vissza, tehát a közjog szabályai szerint működik. Az ún. funkcionális megközelítés szerint közszolgálatról akkor beszélhetünk, ha egy adott társadalom számára valamely, a köz érdekét szolgáló funkció ellátása kimagaslóan fontos. E tevékenységet viszont elláthatja közjogi szervezet, vagy magánfél is.69 E két megközelítés közül Morris a közés versenyszféra közötti éles, státuszorientált distinkciót feloldó, árnyaló funkcionális megközelítés relevanciája mellett érvel, amiből az következik, hogy a két szféra szabályozási módszereinek eltéréseit egyre kevésbé tekinti karakterisztikusnak.70 A hagyományosabb organikus megközelítés értelmében a közszolgálatból mindenekelőtt az következik, hogy a magánmunkajoggal szemben a közszolgálatban a felek autonómiája korlátozottabb. A közszolgálati munkáltatói hatalom autonómiája több ponton korlátozott. Ez következik az állam mint „kvalifikált” munkáltató szabályozási („alkotmányos”) szerepéből, a közpénzek használatából, illetve a demokratikus elszámoltathatóság igényéből. Ezekből adódik, hogy a közszolgálatban számos munkáltatói funkció eleve korlátozottabb. Például a közhatalmi feladatokat nem lehet korlátlanul delegálni a szervezetben, a közpénzekre kevéssé lehet alapítani profit-érdekeltségi alapú, illetve mérlegelési jogkörben nyújtott juttatásokat, a szolgálatvállalók visszaéléseinek fegyelmi kivizsgálása „közügy” (és nem csupán a munkáltató és a munkavállaló magánügye) stb. A versenyszféra munkajoga a fenti pontokon jellemzően jóval nagyobb munkáltatói autonómiát garantál. A szolgálatvállaló oldaláról is kijelenthető, hogy korlátozottabb az autonómia, azaz a közszolgálatban az egyén önrendelkezési lehetősége egyes területeken nem, más területeken

67

HORVÁTH István: „Diagnózis és terápia” Javaslat a közszolgálat munkajogi szabályozásának reformjára – figyelemmel az EU-tagállamok jogalkotására és a hazai helyzetükre. Doktori értekezés, Budapest, 2006. 21. http://doktori-iskola.ajk.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/Horvath_Istvan_doktori_ertekezes.pdf (Letöltve: 2013. november 16.). 68 Uo. 196. 69 Supiot distinkcióját idézi: MORRIS, Gillian S.: Employment in Public Services: The Case for Special Treatment, Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 20, No. 2, 2000. 167–183. 70 MORRIS i. m. 69. 173.

13


pedig csak korlátozottan érvényesülhet.71 Például a közszolgálati jogviszony keletkezése körében a kinevezés „relatíve egyoldalú jognyilatkozat”, és a szolgálatvállaló döntése a kinevezés elfogadására, illetve megtagadására korlátozódik.72 Mélypataki Kiss fenti állításából a „relatíve” szót húzza alá (hiszen a kinevezés csak annak elfogadás esetén válik teljessé).73 Ennek kapcsán indokolt felidézni Magyary Zoltánt, aki rámutat arra, hogy „mielőtt a közigazgatási jog kifejlődött volna, az önként vállalt hivatásos közszolgálatot jogilag egyszerű magánjogi szerződésnek fogták fel, és a szerződési elmélet talaján állva e jogviszonyt éppen ezért vegyes jellegűnek tartották”.74 Magyary szerint ez a felfogás nem volt tartható, mivel a közszolgálati jogviszony nem szerződésen alapul: az állam egyoldalú aktusával jön létre, melynek azonban feltétele az egyén önkéntes alávetése75, azt azonban Magyary is elismeri, hogy a hivatásos közszolgálatba senki nem juthat akarata ellenére.76 Ha a hatályos jogállapotot tekintjük, nem kerülheti el a figyelmünket az a tény, hogy a közszolgálati jogviszony a kinevezéssel és annak elfogadásával keletkezik. Noha a közszolga nincs abban a helyzetben, hogy a kinevezési okirat egyes tartalmi elemeit alku tárgyává tegye, a jogviszony alapja ezért valóban az állam (önkormányzat) egyoldalú aktusa, amelyet a közszolgálat alárendelt alanya vagy elfogad, vagy elutasít, nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni azt a lényeges körülményt, hogy a kinevezés és annak elfogadása is konszenzusra épül, azaz a közszolgálati jogviszony is a felek kölcsönös és egybehangzó akaratnyilatkozatával létesül.77 A közszolga konszenzusa nélkül, annak akarata ellenére nem létesülhet jogviszony. Noha kétségtelen, hogy a kinevezés tartalma jóval kötöttebb, mint a munkaszerződésé, a kinevezésről és annak elfogadásáról csupán fikció alapján lehetne azt állítani, hogy az tartalmát tekintve nem kontraktus. Amint arra Prugberger Tamás is rámutat, a kinevezésnek is genus proximuma a szerződési jelleg, a felek kölcsönös akaratnyilvánítása.78 A szabályozás módszere tekintetében az elhatárolás szempontjai között gyakorta jelenik meg az az érv, miszerint a közszolgálati jogba tartozó normák kógens jellegűek, ezzel szemben a munkajog szabályai diszpozitívak.79 Ez az elhatárolás azonban meglehetősen elnagyolt. A magánmunkajog rendszerében ugyan kétségtelenül markánsan jelen van a felek akaratautonómiáját tiszteletben tartó diszpozitív szabályozás, mely egyfelől a felek megállapodásának, valamint a kollektív megállapodásoknak meghatározó szerepet szán,80 ugyanakkor nem szabad elfeledkeznünk arról sem, hogy az Mt. maga is jelentős számban tartalmaz eltérést nem engedő normákat – vagyis nemcsak a közszolgálati jogra jellemző a kógens szabályozás. Az Mt. Első, Negyedik, valamint Ötödik Része ugyanis kógens, továbbá az ilyen rendelkezéseket az Mt. Második Része tekintetében az Eltérő megállapodás alcím alatt rendszerint az egyes fejezetek zárásában találhatjuk, és ezen túlmenően is jelentős számú Mindennek szemléletes mutatója, hogy már a munkához való jog, illetve a közhivatal viseléséhez való jog mint alapjogok is különböznek hatókörükben. A közhivatal viseléséhez való jog eleve meglehetősen korlátozott. L. ehhez: Az Alaptörvény és XII. cikk 1. bekezdését és a XXIII. cikk 8. bekezdését. Vö. GAJDUSCHEK i. m. (2012) 61. 263–280. 72 Bővebben: KISS i. m. (2005) 32. 23–30. 73 MÉLYPATAKI i. m. 42. 62. 74 MAGYARY i. m. 3. 388. 75 Uo. 76 Uo. 131. 77 Vö. GYÖRGY i. m. 33. 28. 78 Vö. PRUGBERGER Tamás: Munkajog a polgári jogban a globalizálódó gazdasági viszonyok között. Bíbor, hely és évszám nélkül, 19. 79 GYÖRGY i. m. 33. 47.; GYÖRGY–HAZAFI i. m. 1. 26. 80 L. erről BERKE Gyula: Kógencia és diszpoizitivitás. HR & Munkajog, 4. évfolyam, 10. szám, 2013. október, 42–46. 71

14


kógens rendelkezést szabályoz az Mt.81 A másik oldalon ugyanakkor a közszolgálatban sem kizárólagos a kógencia, hiszen a felek megállapodása bizonyos eseteknek szintén szerepet kaphat82, a közalkalmazotti jogviszony tekintetében pedig – az Mt. mögöttes jogszabályi helyzete folytán [a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 2. § (3) bek.] – jelentős szerepe lehet. A magánmunkajogot tehát éppen úgy áthatják a kógens elemek, ahogy a közszolgálati jogot is. Hangsúlybeli eltérések ugyan léteznek, de azt korántsem lehet állítani, hogy a munkajog módszere tisztán diszpozitív.83 A kógens-diszpozitív szabályozási módszerre tehát meglehetősen labilis elhatárolási kritériumként tekinthetünk. Álláspontunk szerint Morrisra reflektálva a fentiekből következő kisebb-nagyobb szabályozás-módszertani divergencia nem elégséges indoka a különálló jogági minőségnek. A jogági tagozódás klasszikus kritériumait vizsgálva tehát nem tűnik indokoltnak a közszolgálati jog munkajogtól elkülönülő jogági minőségének kimondása. Sokkal inkább egyet lehet érteni az alábbi megállapításokkal: a közszolgálati jog jogterületei a munkajog részének tekintendők84, illetve a közszolgálati jog „a munkajog részét képező speciális jogterület.”85 Történeti aspektusban elmondható, hogy 1992-ig a munkavégzéssel kapcsolatos valamennyi jogviszonyt munkaviszonynak tekintettek és arra a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény rendelkezéseit kellett alkalmazni. Éppen ezért egyes szerzők szerint a szocialista munkajog hagyománya az, hogy a közszolgálati jog máig betagozódik a munkajogba.86 Álláspontunk szerint a helyzet éppen fordított: a szocializmusban minden foglalkoztatási jogviszony szabályozása közjogiasodott, így a munkajog nem tudott a szerves, magánjogi alapú de némi közjogi aspektust is tartalmazó komplex fejlődési pályára állni.87 1992 júliusától különvált a közszféra és a magánszféra munkajogi szabályozása és egy úgynevezett trichotom strukturális szabályozás lépett hatályba. A versenyszféra (gazdasági szféra) munkajogi szabályait az 1992. évi Mt. rögzítette, míg a köztisztviselőkre a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.)88, a közalkalmazottakra pedig a Kjt. rendelkezéseit kellett alkalmazni. Pár évvel a jogszabályok 81

L. Mt. 35. §, 50. § (1)–(2) bekezdés, 57. § (1) bekezdés, 62. § (1) bekezdés, 8. § (1) bekezdés, 135. § (1) bekezdés, 165. § (1) bekezdés, 213. §, 222. § (1) bekezdés, 227. § (1) bekezdés. Kógens továbbá az Mt. 276–278. §-a, 279. § (1)–(3) és (5) bekezdése, 280. § (2) bekezdése, 281–282. §-a. Az Mt. 267. § (5) bekezdése rögzíti azokat a rendelkezéseket, amelyektől üzemi megállapodás nem térhet el. Nem lehetséges az eltérés kollektív szerződésben az Mt. XIX. és XX. fejezetétől sem. 82 Kttv. 50. § (3) bekezdés, 51. § (4)–(5) bekezdés, 62. §, 110. § (2) bekezdés, 133. § (7) bekezdés, 153. § (8) bekezdés, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény 60. § (3) bekezdés, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 84/A. § (4) bekezdés. 83 Kiss György: A munka világ szabályozásának egy lehetséges változata. Magyar Közigazgatás, 1995/4. 263. 84 ZACCARIA i. m. 41. 121. 85 MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. 86 Vö. GYÖRGY i. m. 33. 13–14. 87 Vincenti Gusztáv 1942-ben írja, hogy a jogirodalomban a munkajog elnevezés a munkával összefüggő jogviszonyokra vonatkozó magánjogi és közjogi (közigazgatási jogi) szabályok összességének megjelölésére egyaránt szolgál (SZLADITS Károly: Magyar magánjog. Kötelmi jog különös része. Budapest, Grill Károly Könyvkiadóvállalata, 1942, 547.). Amint arra Prugberger Tamás a Vajdasági Tudományos és Művészeti Akadémián 2013. november 25-én, Újvidéken elhangzott székfoglaló előadásán alapuló tanulmányában utal rá, míg a szocializmus időszakában a munkajog egységesen kezelte a gazdasági munkaviszonyt és a közszolgálati viszonyt, addig a rendszerváltozási hullámmal e kettő terület ismét elkülönült. Még a szocialista időkben elindult ugyanakkor egy demokratizáló törekvés is, amelyhez a szövetkezeti tagi munkaviszony és a jugoszláv önigazgatási kollektívához tartozó munkakapcsolat szolgáltatta a példát [l. PRUGBERGER Tamás: A munkajog fejlődésének főbb csomópontjai napjainkig. Kézirat (megjelenés alatt), 5–7.]. 88 A Ktv. a tradicionális karrier-rendszert tekintette követendő mintának.

15


hatályba lépése után felmerült az egységes közszolgálati szabályozás megteremtésének szükségessége. 1998-ban és 2002-ben is kormányhatározat született az egységesebb közszolgálati rendszer kialakítására, e tárgykörben kormánymegbízott kinevezésére is sor került, jogszabály azonban e tárgykörben nem született. Az egységesítési törekvésekkel ellentétben 2010-ben megszületett a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.), amely kiemelte a Ktv. hatálya alól a kormánynak alárendelt közigazgatási szerveknél dolgozókat.89 A Ktjv. indokolásából jól kiolvasható a jogalkotó ambivalens hozzáállása a munkajog és a közszolgálat szabályozási viszonyához. Egyfelől az új önálló törvény puszta megszületése is a munkajog és közszolgálati jog határozottabb, formális elválasztási igényét jelezte. Másfelől az új törvény általános indokolása utalt a következőkre: „Nincs alkotmányos, célszerűségi vagy etikai alapja annak, hogy a köztisztviselők a többi foglalkoztatotthoz képest – éppen az állammal szemben – kiemelt védelmet élvezzenek és de facto felmenthetetlenné váljanak az állami feladatok végrehajtása során. Sőt, a jelenlegi fokozott védelem jelentős részben okolható azért, hogy a magyar közigazgatás hatékonysága alacsony és közmegítélése rossz.”90 A közszolgálati foglalkoztatás feltételeinek rugalmasítási igénye tehát éppen a versenyszféra felé vitte a szabályozás szövetét. Újabb jelentős változás történt 2012-ben, amikor hatályba lépett a Kttv., s hatályon kívül helyezésre került a Ktv. és a Ktjv. A Kttv.-t a munkajogról leválasztani szándékozó jogalkotói akarat egyértelmű a törvény általános indokolásából is: „A Javaslat ugyanakkor szakít azzal a korábbi megoldással, amely a Munka Törvénykönyve közszolgálati jogviszonyra vonatkozó rendelkezéseit kifejezett utaló szabályok segítségével határozza meg. A közszolgálati tisztviselőkre irányadó egységes szabályozás megköveteli, hogy a köz szolgálata érdekében tevékenykedő tisztviselőkről önálló, elkülönült, egységes és a közszolgálat értékközpontúságával összhangban álló normaanyag rendelkezzen.” Ugyanakkor az indokolás következő mondatkezdése (“A Javaslat ugyanakkor figyelemmel van az új Munka Törvénykönyve rendelkezéseire…”) máris jelzi azt a tényt, amely jelen tanulmány egyik fő gondolata: a leghatározottabb jogalkotói törekvés ellenére sem lehetséges a közszolgálati jogot teljességgel leválasztani a munkajogról.91 2.5. A közszolgálati munkajog önálló jogági mivolta ellen ható további dogmatikai megfontolások A jogtudományban ismeretes az alapjogágak és a másodlagos jogágak megkülönböztetése.92 Előbbiek jobban körülhatárolhatóbbak, homogénebbek, szabályozástechnikailag tisztább kontúrokkal bírnak (például alkotmányjog, büntetőjog, polgári jog, eljárásjogok stb.). A másodlagos jogágak – amilyen maga a munkajog is változatosabb életviszony-típusokat szabályoznak, dogmatikailag kevésbé tiszták, és ami esetünkben a legfontosabb, különböző alapjogágakból táplálkoznak. Így a munkajogban a magánjogi alapokon állva eleve keverednek a klasszikus civiljogi és a közjogiasabb (sőt olykor igazgatási jellegű) elemek. Ebből 89

HAJDÚ József–KUN Attila: Munkajog II. Budapest, Patrocinium, 2013, X. fejezet. A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény Általános Indokolása. Prugberger Tamás szerint itt azonban nem az állammal szembeni védelemről van szó, hanem arról, hogy „a köztisztviselő munkája kiemelten felelősségteljes”, illetménye pedig – a magán-munkaviszonnyal szemben – a költségvetés által behatárolt; egyéb foglalkoztatási jogviszonyt csak korlátozottan létesíthet, és a közszolgálati léte „a magánéletvitelét is behatárolja” L. PRUGBERGER i. m. (2013) 63. 4–5. 91 A közszolgálati tisztviselőkről jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény Általános Indokolása. 92 Vö. SZABÓ i. m. (2006) 16. 43. 90

16


adódóan dogmatikailag nem feltétlenül lenne indokolt pusztán azon az alapon leválasztani a munkajogból a közszolgálati jogot, hogy homogénebb elkülönült jogágakat kapjunk. Egyfelől a jogrendszerben számos másodlagos jogág eleve nem homogén jellegű, másfelől az esetlegesen önálló jogágakként azonosított munkajog és közszolgálati jog továbbra sem lenne homogén jellegű (a magánjogi alapú versenyszférabeli munkajogban is mindig lesznek közjogi elemek és a közjogiasabb közszolgálatban is megjelennek magánjogi gyökerű intézmények). A munkajogtól – mint jogágtól eleve nem idegen a változatos viszony-típusok szabályozása (l. individuális, kollektív és igazgatási munkajog; magánjogi és közjogi elemeke keveredése stb.), illetve a rendszertani nyitottság (a munkajog az egyik olyan jogág, amely a legtöbb egyéb jogággal érintkezik93). A jogágak általában külön jogalkalmazási eljárás során realizálódnak.94 A közszolgálat munkajogának és a versenyszféra munkajogának bírói gyakorlata ugyanakkor nem különül el élesen, sőt inkább egybefonódik. A két terület jogalkalmazása kölcsönösen hivatkozza azokat a bírói döntéseket, amelyek ugyan a másik terület vonatkozásában születtek, de esetleg iránymutatásként szolgálhatnak egy adott jogvitában. Voltaképpen a két terület bírói gyakorlatának egymást szervesen kiegészítő, hézagpótló funkciója is van. Figyelemmel természetesen a részletekben rejlő jelentős különbségekre, egyes alapvető jogvita típusok igen hasonlók (például jogviszony jogellenes megszüntetése, kártérítési ügyek, munkabér-igények stb.), így az egyes esti döntésekből kivilágló bírói gyakorlati álláspontok elvi jelentőséggel bírhatnak mindkét területen.95 A jogrendszer egyes jogágai sajátos belső struktúrával, közös alapfogalmakkal rendelkeznek.96 A munkajog és a közszolgálati jog viszonyát éppen az a belső struktúra jellemzi, hogy a kettő folyamatos interakcióban van, és a közszolgálati jog voltaképpen szinte mindig a munkajoghoz viszonyítva határozza meg magát. A közszolgálati jog egésze, illetve egyes jogintézményei időben változó intenzitással hol közelednek, hol távolodnak a magánmunkajog relációjában,97 de a referenciát, a viszonyítási pontot („gravitációs központot”) szinte mindig a munkajog intézményei jelentik. Emellett az alapfogalmak és egyes alapelvek98 is közösek a két területen. E szempontokat értékelve sem tűnik tehát indokoltnak a közszolgálati jog önálló jogági mivoltának kimondása. Ugyan a Kttv. formálisan függetleníti magát az Mt.-től (és a munkajogtól), a kapcsolódási pontok továbbra is léteznek (például egyrészt a Kttv. számos szabályt „átemel/beépít” az Mt.-ből, másrészt számos jogintézmény közös alapfogalmakkal és hasonló dogmatikával operál). Ez nem jelenti egyúttal azt, hogy a közszolgálati jog kebelén belül akár a jogviszony tartalmát, akár annak létesítését, megszüntetését érintően nem alakulnak ki a magánmunkajoghoz képest eltérő, sajátos funkciót betöltő vagy éppen a magánszféra munkajogának egyes funkcióit eltérő hangsúlyokkal megvalósító jogintézmények. Így például az összeférhetetlenség vagy a fegyelmi felelősség ugyan kifejezetten a közszolgálati jogra jellemző, e jogintézmények megfelelőit azonban a magánmunkajog területén is megtalálhatjuk. 93

Vö. MOLNÁR Ildikó: Mérlegen az új Mt. első hat hónapja, Portéinterjú Dr. Berke Gyulával, HR & Munkajog, 2013. február, 4. évf. 2. sz., 32–36. 94 Vö. VISEGRÁDY i. m. 14. 89–90. 95 Elegendő, ha csupán azt említjük példaként, hogy a korábbi Legfelsőbb Bíróság kiemelkedő fontosságú Munkaügyi Kollégiumi Állásfoglalásait (MK-k) a bíróságok figyelemmel a magától értetődő specialitásokra mind a munkajogi, mind a közszolgálati jogvitákban irányadónak tekintették. 96 Vö. SZILÁGYI i. m. (2006) 12. 366. 97 Vö. PRUGBERGER Tamás: Munkajogi normatív értékek és a neoliberális globalizálódó gazdaság, Miskolc, Bíbor, 2008, 306. 98 L. pl. Mt. 6–12. § és 14–30. §, Kttv. 9–25. §.

17


Ezek egy része jogszabályokra, más részük pedig a felek, illetve a szociális partnerek megállapodására vezethető vissza.99 A közszolgálat munkajogtól történő elhatárolásával összefüggésben gyakorta találkozhatunk azzal a gondolattal, miszerint a közszolgálatban tevékenykedők – professzionális tudással rendelkezve, pályájukat élethivatásuknak tekintve – a köz érdekében látják el a feladataikat, melynek során közszolgáltatásokat biztosítanak, közfeladatokat látnak el és állami alapfunkciókat valósítanak meg, melyek a társadalom valamennyi tagja által igénybe vehető. Ezzel szemben a munkaviszonyok a versenyszféra területén találhatóak.100 E megállapítás a közszolgálati jog alkalmazási területére koncentrálva lényegre törő módon ragadja meg a közszolgálat szubsztanciáját, és helyezi szembe a magánmunkajoggal. Anélkül, hogy az előbbiek igazságát kétségbe vonnánk, szükségesnek tartunk emlékeztetni arra, hogy a közszolgáltatások nyújtóinak alanyi pozíciója korántsem ilyen egységes, hiszen egyes feladatokat ma már nem közszolgák látnak el (gondoljunk csak az Mt. hatálya alá tartozó egészségügyi, oktatási intézmények, közvállalatok által foglalkoztatott munkavállalókra). Ugyancsak érvelhetünk amellett, hogy ma már nem csupán a közszolgákra igaz a professzionális tudás birtoklása, hiszen a magánmunkajog is számos professio jogviszonyát vezérli. Ezek csupán viszonylagos ellenérvek ugyan, de álláspontunk szerint arra alkalmasak, hogy azok által kirajzolódjék az elhatárolás elvi szempontjainak relatív jellege. A közszolgálatban foglalkoztatottak aránya EU-s viszonylatban 24,4% az összes foglalkoztatotthoz viszonyítva (Magyarországon 22,6%), és ez az arány általánosságban ahogyan erre egyes elemzések alapján már rámutattunk csökkenő tendenciákat mutat.101 Kérdés, hogy az összes foglalkoztatotthoz viszonyított relatíve szerény az egynegyedet el nem érő alkalmazotti arány indokolhatja-e egy teljesen elkülönülő jogág létét. Természetesen egy jogág elkülönülésében alapvetően a dogmatikai, nem pedig a „mennyiségi” érveknek kell dönteni, de e számarány is egy mutatója annak, hogy itt inkább a munkajog egy sajátos szegmenséről van szó, mintsem egy teljesen elkülönülő jogágról. 2.6. Nemzetközi tendenciák Christoph Demmke és Timo Moilanen 2010-es kutatásában102 hasonlította összes az Európai Unió tagállamainak közszolgálati rendszereit.103 Szűkebb témánk szempontjából (önálló jogágiság) releváns főbb megállapításaik az alábbiak. A közszolgálati rezsimek utóbbi évtizedekbeli európai fejlődése a következő általános trendekben foglalható össze: decentralizáció, differenciálódás, flexibilizáció, kiszervezések, nagyobb nyitottság, összességében pedig de-bürokratizáció. Lényegében az összes EU-tagállam e trendeket követi, 99

Az összeférhetetlenséggel azonos funkciót tölt be a vezető állású munkavállalók esetében az Mt. 211. §-ában szabályozott tilalmi kör, a fegyelmi felelősség érvényesítésének munkaviszonybeli megfelelője pedig az Mt. 56. §-ában rögzített vétkes kötelezettségszegés esetére alkalmazott hátrányos jogkövetkezmények megállapítása. 100 GYÖRGY i. m. 33. 15.; GYÖRGY–HAZAFI i. m. 1. 23. 101 Industrial Relations in Europe 2012, European Union, 2013. 94. 102 DEMMKE, ChristophMOILANEN, Timo: Civil services in the EU of 27 – Reform Outcomes and the Future of the Civil service, Peter Lang, 2010. 103 Nemzetközi összehasonlító elemzések még a tárgyban pl.: Irish Presidency Survey on the Structure of the Civil and Public Services of the EU Member States and Accession States, 60th EUPAN Directors General Meeting, Dublin Castle, 13th June 2013; Administration and the Civil Service in the EU 27 Member States, 27 country profiles, MINISTÈRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, EUPAN; DERLIEN, Hans-UlrichPETERS, B. Guy: The State at work, Edward Elgar Publishing, 2008.

18


aminek az is következménye, hogy egyre nehezebb országcsoport-modelleket képezni. Ugyanakkor a poszt-bürokratikus fejlődési paradigma sem alkot egységes, egyértelmű modellt, határai képlékenyek. A legtöbb ország rendszere megőriz bizonyos bürokratikus elemeket, a nyilvánvaló poszt-bürokratikus fejlődési tendenciák ellenére. A kutatás rámutat mint európai trendre a közszolgálati foglalkoztatás volumenének fokozatos (és a jövőben minden bizonnyal folytatódó) csökkenésére is. A kutatás konklúziói közül vizsgálódásunk szempontjából a legfontosabb talán az, hogy a szerzőpáros kijelenti, hogy a közszolgálati jogviszonyok munkafeltételei mind közelebb kerülnek a versenyszféra jellegzetességeihez, a közszféra és a versenyszféra munkavállalóinak státusza közötti különbségek pedig elmosódóban vannak. Hasonlóan fontos megállapítás, hogy a közszolgálat és a versenyszféra munkaerőpiaca közötti hagyományos falak is leomlóban vannak. A kutatás alapvetően azt valószínűsíti, hogy a legtöbb tagállam még hosszú évekig fenntartja a közszolgálati dolgozók alapvetően közjogi jellegű státuszát. Ugyanakkor rávilágít arra is az elemzés, hogy az utóbbi évtizedek reformtrendjei alapjaiban kérdőjelezik meg ennek az éles különállásnak a létjogosultságát. 104 Az Európai Unió „Munkaügyi Kapcsolatok Európában” című 2012-es jelentése a közszféra átalakulóban lévő munkaügyi kapcsolatainak vizsgálatát helyezi középpontba.105 Az alábbiakban e jelentés témánk szempontjából releváns főbb megállapításait összegezzük. A közszféra munkaügyi kapcsolatait alapvetően két hagyományos megközelítés alapján szokás kategorizálni európai viszonylatban. Ezek az ún. „szuverén munkaadón” és a „modell munkaadón” alapuló modellek. Az első esetben a közszolgálati alkalmazottak különös előjogokkal rendelkeznek (például a foglalkoztatás fokozottabb biztonsága), ám meg kell felelniük meghatározott szolgálati kötelezettségeknek, és bizonyos korlátozások vonatkozhatnak rájuk a kollektív tárgyalást és a sztrájkjogot illetően. Ez a jellemző a „jogállami” (Rechtsstaat) hagyományt követő országokban, valamint változatos formában más országokban is, ideértve a szűkebb régiónk (Kelet-Közép-Európa) országait is. Ezekben az országokban a közszolgálati jog hagyományosan bár változatos mértékben elkülönül a munkajogtól (ami viszont még messze nem jelent feltétlenül önálló jogági jelleget). A másik megközelítés az Egyesült Királyság „szokásjogon” (common law) alapuló rendszerére jellemző, ahol nincs lényegi distinkció a közszférára és a versenyszférára vonatkozó munkajogi rendelkezések között: itt a kollektív alku a fő regulációs módszer, melynek során a munkáltató hagyományosan „jóindulatúbban” áll hozzá a szakszervezetekhez, mint a versenyszférában.106 Természetesen a fenti két ideál-tipikus modell nem tiszta formában érvényesül az egyes államokban, hanem változatos egyedi rendszereket kialakítva. A 20. század második felétől több olyan strukturális folyamat is hatást gyakorolt a fenti modellekre, amelyek nagy általánosságban tompították a közszolgálati munkajog és a versenyszférabeli munkajog különállását. A 60-as-70-es években a jóléti állam kiterjedésével a közszféra mind több területen hódított tért (például oktatás, egészségügy). Ezeken a területeken fokozatosan felszínre tört, elismerésre került és egyre nagyobb teret nyert a kollektív alku, ami a versenyszféra munkajogi gyakorlatát hozta be a közszférába is. A 80-as90-es években a NPM a New Public Management, mint a közigazgatási reform piacbarát

DEMMKEMOILANEN i. m. 102. 243–255. Vö. HORVÁTH i. m. (2006) 67. 106–107. Industrial Relations in Europe 2012. 101. 106 Uo. 14. 104 105

19


felfogása107 térhódítása igyekezett redukálni a versenyszféra és a közszféra foglalkoztatási gyakorlatai közötti különbségeket. Legutóbb pedig, az ezredforduló első évtizedének végétől, a gazdasági világválság miatti financiális kényszerek és megszorítások hatottak a közszolgálati dolgozók prerogatíváinak bizonyos fokú visszametszése irányába. Ezen tendenciák azonban közel sem eredményezték a közszféra és a versenyszféra munkajogi szabályai közötti hagyományos és strukturális különbségek teljes felszámolását108, de kétségtelenül közelebb hozták egymáshoz a „két világot”. Ezt a legtöbb összehasonlító kutatás annak ellenére szögezi le, hogy az NPM hatásainak jelentősége igencsak vitatott a szakirodalomban.109 Egyes elemzések szerint ugyanis az NPM-inspirálta reformok közel sem terjedtek el annyira, mint ahogyan azt az eszme népszerűsége okán sokáig feltételezni lehetett volna.110 A fentebb bemutatott trendeket vizsgálva az azonban nagy bizonyossággal állítható, hogy a közszféra és a versenyszféra munkajogi rezsimjei közötti konvergenciát eredményező folyamatok nem elsősorban immanens jogdogmatikai és szerves jogfejlődési alapokon alakultak ki, hanem azok főként politikai akarat általi (l. jóléti állam expanziója), ideológiai (l. NPM) és gazdasági (l. válság) meghatározottságúak. A fentebb jelzett két fő modellt tovább bontva, öt országtípust lehet megkülönböztetni. Az alábbiakban ehelyütt e modellekből csak arra világítunk rá, hogy miként kezelik e rendszerek általánosságban a közszolgálati munkajognak a versenyszféra munkajogától való elkülönülését. Az elkülönülés foka jól megragadható a kollektív munkajogi intézmények szerepének vizsgálatán keresztül, hiszen az európai munkajogi hagyományban azok képezik a versenyszféra munkajogának talán leglényegesebb alappilléreit. Emlékeztetni szükséges ugyanakkor arra a tényre, hogy az országtípusok szerinti modellképzés napjainkban egyre kevéssé áll biztos lábakon, nagyfokú egyedi eltérések jellemzőek az Európai Unió tagállamaiban, amelyek mögött országspecifikus jogi, intézményi és egyéb hagyományok állnak. Ahogyan arra a fentebb tárgyalt DemmkeMoilanen kutatás is rámutatott, egyre nehezebb tehát koherens országcsoport-modelleket képezni. Így e felosztásból csak korlátozott mértékben lehet általános következtetéseket levonni. Továbbá az elkülönülő szabályozás nem jelent feltétlenül elkülönülő jogági jelleget. 1. Az első csoportba az északi országok tartoznak. Itt jelentős a közszolgálati életpályát követő és a normál munkajogi szerződések alapján foglalkoztatottak közti harmonizáció (amit erősít a mindkét szférában meghatározó széles körű kollektív tárgyalási gyakorlat). 2. A második csoportba tartozik Németország, Franciaország, Ausztria, Belgium és Hollandia, ahol a jogállami hagyomány és a karrier-köztisztviselők jelentős aránya a jellemző, a tárgyalási

107

Az NPM-ről bővebben: GELLÉN Márton: A közigazgatási reformok az államszerep változásainak tükrében. Doktori értekezés, Széchenyi István Egyetem, Állam-és Jogtudományi Doktori Iskola, Győr, 2012. V. fejezet; BALÁZS István: A közigazgatás személyzeti rendszerei és annak változásai az Európai Unió tagországaiban. In: SZAMEL Katalin–BALÁZS István–GAJDUSCHEK György–KOI Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Budapest, CompLex, 2011. 87–88. 108 Pl. Németországban a közjogi státuszú Beamte és a magánjogi státuszú Arbeitnehmer aránya nem változott jelentősen, és a Beamte közjogi státuszának oldódása sem mutatható ki. Hasonló a helyzet a francia fonctionnaires publiques titulaires kategóriájánál is (azaz a közjogi, speciális status alapvetően stabil). Industrial Relations in Europe 2012. 101. 105. 109 Uo., illetve GIORDANO, R.–DEPALO, D.–PEREIRA, M.–EUGÈNE, B.–PAPAPETROU, E.–PEREZ, J.–REISS, L.–ROTER, M. (2011): The public sector pay gap in a selection of Euro area countries. Frankfurt: European Central Bank, Working Paper Series No 1406, December. 110 Bővebben: POLLITT, Ch.: 30 Years of Public Management Reforms: Has There Been a Pattern? A Background Paper for the World Bank Consultation Exercise, Washington: World Bank, 2011.

20


jogokra és esetenként a sztrájkjogra vonatkozó jelentős megszorításokkal. Itt tehát erősebb (de nem teljes) a munkajogtól való elkülönülés. 3. A harmadik csoportba a dél-európai országok tartoznak, melyek meghatározó jellemzője a közszolgák nagy részének speciális munkajogi státusza, valamint a korlátozott vagy teljesen kizárt kollektív tárgyalási jog. 4. A negyedik csoportba a közép- és kelet-európai országok (KKE-országok) tartoznak. Ezek többségében a közszférabeli kollektív tárgyalás gyakorlata nagyon korlátozott. Összességében a munkaügyi kapcsolatok intézményeinek és gyakorlatának gyenge volta jellemző ezen országokban (Szlovénia kivételével). Ebből is következik, hogy a közszolgálat munkajoga karakterisztikusan elválik a versenyszféra munkajogától, bár nem mutatható ki homogén szabályozási modell ezekben az államokban sem. 5. Ötödik csoportként az Egyesült Királyság említhető. Itt a közszolgálatban foglalkoztatottak nem élveznek különleges státuszt. Széles körben elterjedt kollektív tárgyalási gyakorlat jellemző az országban, néhány csoport kivételével nincsenek speciális korlátozások a szervezkedési és a sztrájkjog vonatkozásában.111 A kutatás vezetői összefoglalója megállapítja, hogy a közszféra kollektív tárgyalási és bérszintmegállapítási rendszereiben napjainkban két, egymással összefüggő európai trend mutatható ki: 1. decentralizáció (egy központilag koordinált kereten belül vagy azon kívül); 2. az automatikus, szenioritáson alapuló fizetési és előmeneteli rendszerek helyettesítése teljesítményalapú rendszerekkel. Mindez a közszféra és a versenyszféra közötti konvergencia generális trendjeit erősíti.112 A jelentés több helyen is mintegy konklúzióként állapítja meg, hogy a közszféra és a versenyszféra munkajogi rendszereinek distinkt különállása egyre kevésbé meghatározó. 113 A közszféra és a versenyszféra munkavégzésre irányuló jogviszonyai közötti elhatárolási dilemmáira ambivalens hatást gyakorol(t) a gazdasági válság. Az itt tárgyalt „Munkaügyi Kapcsolatok Európában” című 2012-es jelentés szerint a válság egyrészt egyfajta általános visszakanyarodást eredményezett a kormányzatok és a közszférabeli munkáltatók részéről az unilateralizmushoz a szociális dialógus rovására. Ez a munkajogtól való elkülönülést erősíthetné. Ugyanakkor az unilateralizmust a legtöbb kormányzat jórészt éppen arra használja, hogy versenyszféra-jellegű humánerőforrás-gazdálkodási gyakorlatokat vezessen be, vagy erősítsen meg a közszolgálatban (például a közszolgálati munkavállalók speciális előjogainak gyengítése ott, ahol egyáltalán voltak ilyenek).114 Utóbbi tendenciák viszont éppen

111

Industrial Relations in Europe 2012. 101. 118–121. Itt érdemes utalni Veszprémi Bernadett osztályozására, aki a szabályozás mélységét és tárgykörét alapul véve három csoportra osztja az országokat. Az első csoportba tartoznak azok, amelyek alkotmánya meghatározza a közszolgálat alapelveit, de az alkotmány egyéb részletes szabályokat a közszolgálatra nézve nem tartalmaz. A második csoportba azok az országok tartoznak, amelyeknél az alapelveken túlmenően fontos garanciális szabályokat is megjelennek az alkotmányban (pl. az élethossziglani foglalkoztatás, a pártatlanság). A harmadik csoportot azok az országok alkotják, amelyeknek alkotmánya a közszolgálatra vonatkozóan részletes szabályokat állapít meg [l. VESZPRÉMI Bernadett: A köztisztviselők felelősségi rendszere, PhD értekezés, Miskolc, 2011. Kézirat, http://phd.lib.uni-miskolc.hu/JaDoX_Portlets/documents/document_6216_section_1654.pdf, 141-142. (Letöltve: 2014. január 30.)]. 112 Industrial Relations in Europe 2012. 101. 14. 113 Pl. Uo. 29. 114 Ehhez hasonlatos ambivalens jogalkotói szándék olvasható ki a Kttv. általános indokolásából: „A szabályozás sarokkövének tekintette, hogy a közszolgálat lényegi eleme, hogy a jogviszony létrejötte nem egymás mellé rendelt felek kötöttségektől mentes egyeztetésének és megállapodásának tárgya és eredménye, hanem az állam egyoldalú aktusa, melynek során - jogszabály által részletesen kidolgozott feltételrendszer szerint – kinevezi a jövendő köztisztviselőt, kormánytisztviselőt, megbízva bizonyos feladatkör, munkakör vagy tisztség

21


a közszféra és a versenyszféra munkavégzésre irányuló jogviszonyai közötti konvergenciát erősítik.115 Meggyőző szempontokat vet fel az ILO (Nemzetközi Munkaügyi Szervezet) egyik elemzője a munkajog és a közszolgálati jog viszonyáról „egy munkaerőpiac, egy munkajog” című írásában.116 Miguel A. Malo kiemeli, hogy a közszféra és a versenyszféra egyre dinamikusabb interaktív kapcsolatban áll egymással világszerte. Ebből az is következik, hogy a munkajognak ugyan tükröznie kell a két szféra eltérő sajátosságait, de ez alapvetően a munkajog keretén belül valósul meg. Malo szerint gazdasági értelemben egyre egységesebb a munkaerőpiac, a közszféra és a versenyszféra mindinkább egybefonódik (például számos szakma megtalálható mind a köz-, mind a versenyszférában; a kiszervezések trendje is az egybefonódást erősíti), ezáltal a közszféra munkajoga is egyre közelebb kerül a versenyszféra munkajogához. Az egységesülő munkaerőpiac legfőbb jellegzetessége, hogy az állásbiztonság egyre kevésbé garantálható a munkajog intézményei által, ez pedig a foglalkoztathatóság kívánalmát értékeli fel („munkajogi biztonság helyett munkaerő-piaci biztonság”).117 A túlzott professzionalizáció, illetve a foglalkoztatási szférák mesterséges lehatárolása azonban kevéssé garantálná a foglalkoztathatóság (employabiliy) biztonságát, amely végső soron a foglalkoztatás bővítésének célkitűzésére is kihatással lehet. Mindig lesznek persze olyan tényezők, amelyek a versenyszféra munkajogától elkülönülő szabályozási jegyeket indokolnak a közszférában (például a versenyszféra profitorientáltsága, a kollektív munkajog intézményeinek versenyszférabeli kiemelt szerepe stb.), de a közeledés trendje a meghatározó. Munkaerőpiaci-kutatások szempontjából a közszféra bír ugyan néhány fontos jellegzetességgel, de végső soron egyre kevésbé vitatható az említett ILO-szakértő által felvetett „egy munkaerőpiac” tétele. A közszféra főbb sajátos munkaerő-piaci indikátorait az EU-s statisztikai elemzések egyébként az alábbiakban ragadják meg: 1. relatíve magasabb a női foglalkoztatottak aránya, 2. relatíve magasabb a részmunkaidőben foglalkoztatottak aránya, 3. elterjedtebb a határozott idejű munkavégzés, 4. relatíve idősebb a munkaerő és 5. relatíve magasabb a diplomás foglalkoztatottak aránya.118 A munkajog újabb nemzetközi tudományos irányzataiban egyre nagyobb jelentőséghez jutnak azok a megközelítések, amelyek a munkajogot tág mintegy munkaerő-piaci értelemben fogják fel. Harry Arthurs például akként foglal állást, hogy a munkajog minden valószínűség szerint egy tágabb, inkluzívabb szabályozás irányába fejlődhet. Leszögezi, hogy a munkajognak ki kell terjesztenie fókuszát minden olyan kapcsolódó szabályozási, szakpolitikai területre, amely a munka-kapcsolatokat, munkaerő-piaci kimeneteket bárhogyan is érintheti.119 Mások is hasonlóan érvelnek a munkajogi szabályozás fókuszának tágítása iránti szükségszerűség mellett. Vosko szerint például a munkajognak már nem elsősorban a munkaviszonyra kell

ellátásával. Emellett a törvény kiemelten kezelte egyfelől a foglalkoztatás feltételeinek rugalmasabbá és takarékosabbá tételét…” 115 Industrial Relations in Europe 2012. 101. 129–156. 116 MALO, Miguel A.: One labour market, one labour law? http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/ comment-analysis/WCMS_207415/lang--en/index.htm (Letöltve: 2013. október 25.). 117 L. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs through flexibility and security, COM(2007) 359 final. 118 Industrial Relations in Europe 2012. 101. 96. 119 ARTHURS, Harry: Labour Law after Labour, In: DAVIDOV, Guy–LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 13–30., 27., 29.

22


koncentrálnia, hanem tágabb perspektívában a munkaügyi, munkaerő-piaci viszonyokra.120 Mitchell és Arup már nem is munkajogról, hanem egyfajta „munkaerő-piaci jogról” beszél, egyúttal érvelve amellett, hogy a munka világához kapcsolódó jogterületek közötti diszciplináris határok lebontására van szükség.121 John Howe szerint a munkajog tágabb felfogása elengedhetetlen ahhoz, hogy a munkajogtudomány megőrizhesse vitalitását és fejlődőképességét.122 A fenti összefüggések szellemében és illeszkedve a munkajog e munkaerő-piaci jellegű felfogásába kifejezetten mesterségesnek és kontra-produktívnak tűnik a közszolgálati jog munkajogról való merev jogági leválasztásának gondolata. Szintén a munkajog és a közszolgálati jog egységesebb felfogása irányába hatnak azok a nemzetközi szakirodalomban az utóbbi évtizedben egyre nagyobb hangsúlyt kapó és jelentős vitákat generáló munkajog-tudományi felfogások, amelyek a munkavállalói jogok emberi jogi megalapozását és megközelítését szorgalmazzák.123 Az emberi jogok univerzalitásának eszméje azt diktálja, hogy a munkát végző személyeket bárhol a világon, bármilyen jogviszonyban (vagy éppen anélkül) való foglalkoztatás esetén megillessenek bizonyos egyetemes alapjogok. Ezt a megközelítést támogatja az ILO „tisztességes munka mindenki számára” (decent work for all) programja is.124 Sőt, Morris mutat rá, hogy az ILO-nak a második világháború után született munkajogi tárgyú nemzetközi egyezményei jellemzően eleve szintén nem differenciálnak a köz- és versenyszféra munkavállalói vonatkozásában. Azaz a modern nemzetközi munkajog minden ’dolgozó’ egyenlő megítélésének elvén nyugszik (nem téve különbséget verseny- és közszféra között).125 A tisztességes foglalkoztatás jogviszony-neutrális alapjogi bázisa („floor of rights”) pedig szilárd, egységes normatív alapot képez a munkajog számára (amely

120

VOSKO F. Leah: Out of the shadow? In: DAVIDOV, Guy–LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 368. 121 Idézi: FUDGE, Judy: Labour as a ’Fictive Commodity’: Radically Reconceptualizing Labour Law, In: DAVIDOV, Guy–LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 125. 122 Vö. HOWE, John: The Broad Idea of Labour Law. In: DAVIDOV, Guy–LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 299–300. 123 Pl. l. ehhez: FENWICK, Colin–NOVITZ, Tonia (szerk.): Human Rights at Work. Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2010., SUPIOT, Alain (1999): The transformation of work and the future of labour law in Europe: A multidisciplinary perspective. International Labour Review, Vol. 138., No 1; MANTOUVALOU, Virginia: Are labour rights human rights? European Labour Law Journal, Volume 3 (2012), No. 2.; POLITAKIS, George P.: Protecting Labour Rights as Human Rights: Present and Future of International Supervision, Proceedings of the International Colloquium on the 80th Anniversary of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations. Geneva, 24–25 November 2006. 124 A tisztességes munka előmozdítása 2000 óta az ILO politikai menetrendjének központi témaköre: a tisztességes munkára vonatkozó menetrenddel az ILO „minden nőnek és férfinak valódi lehetőséget kíván adni arra, hogy tisztességes és produktív munkát végezhessen a szabadság, az igazságosság, a biztonság és a méltóság feltételei között”. A kormányok és a szociális partnerek az ILO-n belül jóváhagyták e tisztességes munkára vonatkozó menetrendet, amely egyetemes iránymutatások együtteseként nem kötődik valamely speciális fejlődési modellhez. 2004-ben a Globalizáció Szociális Dimenziójának Világbizottsága ajánlásaiba emelte a menetrendet. A tisztességes munkára vonatkozó menetrend integrált megközelítésen alapul, amely magában foglalja a produktív és szabadon választott foglalkoztatást, a munkajogot, a szociális védelmet, a szociális párbeszédet és a nemek közötti egyenlőség dimenziójának figyelembe vételét. Tartalmazza tehát azokat az „alapvető szociális jogokat” is, amelyek a nemzetközi közösség által létrehozott szociális jogok minimális alapját képezik. A menetrend azonban ennél ambiciózusabb: nem csupán a minimális alapjogok biztosítását tűzi ki célul, hanem azt kívánja elérni, hogy a fejlődés olyan értékek, valamint cselekvési és irányítási elvek mentén történjen, amelyek ötvözik a gazdasági versenyképességet és a társadalmi igazságosságot. Bővebben: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/decentwork-agenda/lang--en/index.htm 125 MORRIS i. m. 69. 168.

23


természetesen nem zárja ki a stabil, közös alapokra felépítve a munkajog bizonyos fokú differenciálódását, például esetünkben a közszféra vonatkozásában). A munkavállalói alapjogok közös nevező mivolta arra is visszavezethető, hogy az alapjogok funkciója mindig is az alárendeltség tompítása volt, eredetileg az állam és az egyén (állampolgár) viszonylatában. Az emberi jogok ezért eredendően az állammal szembeni igényként jelentek meg (vertikális értelmezés). Az emberi jogok sokat vitatott horizontális, magánfelek közötti érvényesülési tanának egyik fő elvi pillére éppen az, hogy magánjogi jogviszonyokban is előfordulnak olyan aszimmetrikus, egyensúlyhiányos helyzetek, ahol valamiféle alárendeltség, függelmi viszony különösen indokolja az alapjogi védettség általi „kiegyensúlyozást”. A munkajog és a közszolgálati jog amint kifejtettük egyaránt az önállótlan, függő, alárendelt munkavégzés joganyagai, így e viszonyokban különösen is indokolt az erőteljes, közös normatív alapokon nyugvó alapjogi megközelítés.126 A fentieken túl is számos kutatás rámutat arra, hogy a nemzetközi tendenciák szerint egyre inkább feloldódóban vannak a közszféra és a versenyszféra munkajoga közötti határok (ahol egyáltalán voltak ilyen éles határok). A Világbank szerint számos jel mutat arra, hogy „felpuhul a közszolgálat és a munkajog közötti distinkció”.127 Gillian Morris pedig kifejti ahogyan erre már fentebb utaltunk , hogy a közszolgálat szükségképpeni funkcionális megközelítése „átvágja” a közszféra és a versenyszféra közötti határokat: a közszolgálati funkciók ellátása ugyanis mindkét szférában megvalósulhat, az átjárás pedig egyre dinamikusabb.128

126

Bővebben: YENISEY, Kübra Doğan: The reasons behind resorting fundamental rights in emploment law. Conference Paper, Sydney, 2009, ISLSSL. 127 Civil Service Law & Employment Regimes, The World Bank, 2001, http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286310~ pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305~isCURL:Y,00.html (Letöltve: 2013. november 10.). 128 MORRIS i. m. 69. 180.

24


3. A munkajog és a közszolgálati jog divergenciája és konvergenciája egyes jogintézmények tükrében A fentiekben kifejtett általános jogdogmatikai elemzést kiegészítendő és alátámasztandó az alábbiakban olyan egyes résztémákat elemzünk a teljesség igénye nélkül, amelyek karakterisztikusan mutatják a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog viszonyát. Az alább kifejtésre kerülő jogintézmények élesen rávilágítanák a magánmunkajog és a közszolgálati jog közötti konvergenciák és divergenciák intenzitására, illetve a két szféra közötti sajátos szabályozási átfedésekre, határterületekre. Az e problémák vizsgálatából leszűrt (rész)konklúziók alkalmasak lehetnek a két terület jogágisági kérdéseire vonatkozó általánosabb következtetések illusztrálására és megerősítésre is. 3.1. Polgári jog és közszolgálati jog A Kttv. elfogadásával, valamint az 1992. évi Mt. hatályon kívül helyezésével, illetve az Mt. 2012. július 1-jei hatálybalépésével a magánmunkajog kódexe megszűnt a Kttv. háttérjogszabálya lenni. Ezzel párhuzamosan a Kttv.-be azonban számos olyan rendelkezés is beépült, amelyet korábban az 1992. évi Mt. rögzített. A Kttv. Általános indokolása értelmében a jogalkotó célja e jogintézmények átültetése kapcsán az volt, hogy az Mt. szabályait csak annyiban vegye át, amennyiben azok maradéktalanul megfeleltethetőek a közszolgálattól megkövetelhető magasabb szintű elvárásoknak. A közszolgálat magánmunkajogtól való távolodását erősítette az a tény is, hogy a Ptk. mögöttes jogszabályként expressis verbis nem jelent meg sem a Kttv., sem a közszolgálat egyéb törvényei mögött. Ettől eltérően – mivel a Kjt. háttérjogszabálya továbbra is az Mt. maradt – a közalkalmazotti jogviszonyba átszűrődnek a Ptk. magánmunkajogra is irányadó rendelkezései. Az Üjt. tekintetében az Mt. korlátozásokkal ugyan, de szintén mögöttes jogszabály (Üjt. 153. §). Az Iasz. és a Bjt. – a Ktv. egykori megoldásához hasonlóan – a releváns jogszabályhelyeket kifejezetten felsorolja, illetve eltérésekkel rendeli alkalmazni (Iasz. 124. §, Bjt. 222. §). A Hszt. csupán egyes szabályok alkalmazását írja elő, a Hjt. azonban egyáltalán nem tesz említést a magánmunkajog kódexéről. Mindezek alapján megállapíthatjuk, hogy a közszolgálat nem szakadt ki teljes egészében az Mt. „szorításából”, noha kétségtelen, hogy az Mt. és a Ptk. közötti kapcsolatot legmarkánsabban megtestesítő rendelkezést, amely a Ptk. XVII–XXII. fejezetének rendelkezéseit rendelte megfelelően alkalmazni a magánmunkajogban (Mt. 31. §), az utolsóként említett öt jogállási törvény nem vette át.129 Ugyancsak figyelemreméltó, hogy a Kttv. egyes jogintézmények tekintetében nem vette át az új Mt. rendelkezéseit, hanem a Ktv. egykoron mögöttes szabályaként funkcionáló 1992. évi Mt. megoldásait, vagy azok egy részét „vitte magával”. Ez a vissza nem utasított örökség, melyet a jogalkotó – álláspontunk szerint – mintegy a közszolgálat komparatív előnyeként továbbra is megtartott, a közszolgálati jog távolodását erősítette a rugalmasabbá váló magánmunkajogi szabályozástól. Példaként említjük a beteg gyermek ápolása címén fennálló keresőképtelenség felmentési tilalomként való megtartását [Kttv. 70. (1) bek. d) pont], a munkaközi szünet tartamának szabályait [Kttv. 94. § (1) bek.], a rendkívüli munkavégzés felső korlátját [Kttv. 96. § (8) bek.], valamint az állásidő szabályát [Kttv. 144. § (1) bek.]. E jelenség ellenére az esetek 129

Az Mt. 30. §-át az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény 2014. március 15. napjától módosítja, mely módosítás értelmében az Mt. nem az új Ptk. egyes fejezeteire, hanem kifejezett egyes rendelkezéseire utal majd.

25


többségében a Kttv. az új Mt. minimálsztenderdjeit követte, ezzel pedig éppen ellentétes hatást váltott ki, növelve a konvergenciát a két terület között. Noha e tanulmány elkészítésének idején még nem került elfogadásra az egyes törvényeknek az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló T/12824. számú törvényjavaslat,130 a szöveg vizsgálata alapján megállapítható, hogy a Kttv. új Ptk.-hoz való viszonya a közeljövőben előreláthatólag jelentős változáson esik át. A törvényjavaslat 173. §-a a magánjog egyes jogintézményeit – így például a joggal való visszaélést, a megtámadhatóságot, a kártérítési felelősségre vonatkozó rendelkezéseket, valamint a sérelemdíjat – az új Ptk.-val összhangban szabályozná. Ezen túlmenően a törvényjavaslat elfogadása esetén a Kttv. a személyiségi jogok védelme és a tanulmányi szerződés körében közvetlenül utalna a Ptk. egyes szakaszaira, illetve a Ptk. szerződésszegéssel okozott károkért való felelősséggel kapcsolatos rendelkezéseire. Álláspontunk szerint e rendelkezések példa nélkül álló köteléket teremtenének a közszolgálati jog és a magánjog között, kétséget kizáróan minden eddiginél szorosabbra fűzve a két terület kapcsolatát. Mindez egyúttal megerősíti azon állításunkat, miszerint a közszféra és a versenyszféra munkajogi rendszereinek különállása egyre kevésbé meghatározó, a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog közös tehát gyökerei egybefonódnak, azok szerves és dinamikus jogdogmatikai kapcsolatban állnak egymással.131 3.2. Kollektív munkajog Kijelenthetjük, hogy a munkajog elképzelhetetlen lenne kollektív intézmények nélkül. Amint azt Kiss György megállapítja, „a munkajog kollektív intézményei a szerződési elvre épülő önrendelkezési jog – a magánautonómia – kifejezői”132, amelyek voltaképpen a munkajogviszonyban álló felek közötti hatalmi egyensúlyi helyzet fenntartására hivatottak. Amennyiben ezt az állítást igaznak fogadjuk el, a munkajog és a közszolgálati jog egymáshoz való viszonyát kutatva azt a következtetést vonhatnánk le, hogy mivel a közszolgálat valamennyi jogállási törvénye tartalmaz kollektív jogintézményeket, a közszolgálati jogban is tetten érhető a szerződéses önrendelkezési jog, illetve a magánautonómia gondolata. Kiss György szerint a közszolgálatban azonban a szerződési elv helyett az állam autoritása érvényesül. Ebből következően a kollektív munkajog egyes jogintézményeinek megjelenése a közszolgálatban sokkal inkább egy adott ország politikai helyzetének, ideológiájának, jogi és igazgatási kultúrájának függvénye.133 Amennyiben a magánmunkajogi és a közszolgálati jogban fellelhető kollektív jogintézményeket vizsgáljuk, számos hasonló megoldás felfedezése mellett egyes jogintézmények tekintetében markáns eltérésekkel találkozhatunk.134 Mind az Mt., mind pedig az egyes közszolgálati 130

Megjegyezzük, hogy az egyes törvényeknek az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény jelen tanulmány elkészítését követően, 2013. december 30-án került kihirdetésre. 131 Megjegyzendő, hogy a T/12824. számú törvényjavaslat (az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény) egyéb közszolgálati jogállási törvények (Hjt., Hszt., Iasz., Bjt., Üjt.) tekintetében is hasonló módon rendelkezik (l. a törvényjavaslat 67. §, 71. §, 98. §, 126. § 128. §). 132 KISS i. m. (2005) 32. 22. 133 Uo. 23. 134 A kollektív munkajogi relációk átfogó elemzését adja BERKI Erzsébet–FODOR T. Gábor–NACSA Beáta– NEUMANN László: Kollektív jogok és érvényesülésük közszolgálatban. Összehasonlító elemzés a köztisztviselői, a szolgálati és a hivatásos katonai jogviszonyra vonatkozóan. Zárótanulmány, Budapest, 2007., Collective bargaining in the public service A way forward, International Labour Conference, 102nd Session, Geneva, International Labor Office, 2013.

26


jogállásokat szabályozó törvények hasonló módon és célkitűzések mentén szabályoznak egyes kollektív intézményeket (l. a szervezkedés szabadságát, a szakszervezet jogait)135, ugyanakkor az Mt.-n kívül egyedül a Kjt. teszi lehetővé a kollektív szerződéskötést136, noha a közalkalmazotti jogviszony tekintetében a megállapodás terepe jóval korlátozottabb, mint az Mt.-ben, ugyanis a Kjt. 2. § (2) bekezdése alapján a kollektív szerződés csak jogszabállyal ellentétben nem álló rendelkezéseket tartalmazhat. A kollektív alkuval kapcsolatosan ugyanakkor egyúttal azt is meg kell jegyeznünk, hogy míg a közszolgálati jog területén az elmúlt két évtizedben a jogalkotó „hivatalosan” nem ismerte el a kollektívszerződés-kötés jogát a közalkalmazotti szektoron körön kívül, a kormány, a miniszterek, illetve az önkormányzatok érdekszövetségei gyakorta kötöttek – tulajdonképpen kollektív szerződés funkcióját betöltő – megállapodásokat (kvázi kollektív szerződéseket), nemcsak közalkalmazottakat, hanem köztisztviselőket, illetve hivatásos szolgálati jogviszonyban állókat képviselő szakszervezetekkel is.137 Az erre vonatkozó szabályozás hiányában e megállapodások kötőereje, kikényszeríthetősége aggályos ugyan, de – egyetértve Nacsa Beáta megállapításával – ezen megállapodások puszta léte jelzi azt, hogy a közszolgálat szociális partnerei körében is van igény a kollektív alkura.138 Ezen túlmenően azt a következtetést is levonhatjuk, hogy ez az igény – áttörve a jogszabályok adta kereteket – a klasszikus kollektív munkajogi megoldások létjogosultságát vetítheti előre a közszolgálati jogban. A kollektív alku széles körű, illetve részleges lehetőségének biztosítása egyes európai országokban bevett gyakorlat – olyannyira, hogy tulajdonképpen nincs érdemi különbség a versenyszféra és a közszféra kollektív tárgyalásai között.139 Azokban az országokban, ahol a kollektív szerződéskötéséhez való jog a közszférában is elismerésre került, tulajdonképpen az állam önkorlátozása következtében került elismerésre. Mindez azon a felismerésen alapszik, hogy e körben is lehetőség van arra, hogy az államot mint szabályozót megkülönböztessük az államtól mint a munkáltatótól.140 Úgy véljük, ez a gondolat a magyar közszolgálati jogban – a fentebb említett tendenciák ellenére – csupán marginális módon van jelen. Az állami autoritás, 135

L. pl. Mt. XIX. és XX. fejezet, Kttv. 195–197. §, 200–202. §, Hszt. IV/A. fejezet, Hjt. IV. fejezet. Ezt a megállapítást kétségkívül árnyalja, hogy a Kttv. 258. §-ában említett, ugyanakkor az Mt. hatálya alá tartozó ún. közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalók tekintetében azonban fennáll a kollektív szerződés kötésének joga. 137 NACSA Beáta: Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában. A jogi szabályozás két neuralgikus pontja: az állásbiztonság és a kollektív alku. Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaság-tudományi Intézet Budapesti Corvinus Egyetem, Emberi Erőforrások Tanszék, Budapest, 2013. 30. L. Megállapodás a Kormány és az érintett szakszervezete között a köztisztviselők sztrájkjogának gyakorlásáról (MK 1994/8. sz.), Érdek-képviseleti tájékoztató. KIÉT megállapodás a központi és önkormányzati költségvetési intézmények munkavállalói 1996. évi illetményemeléséről, valamint a közalkalmazotti előmeneteli és illetményrendszer módosításáról. (MK. 1996/9. sz.), Megállapodás a közalkalmazottak 1997. évi keresetnöveléséről, (MK 1996/122. sz.), Megállapodás a kormányzati létszámcsökkentés végrehajtásáról (MK. 2003/13. sz.), Megállapodás a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (NKÖM), valamint a Közgyűjteményi és Közművelődési Dolgozók Szakszervezete (KKDSZ) és a Művészeti Szakszervezetek Szövetsége (MSZSZ) között a helyi és központi közgyűjteményi, közművelődési és művészi tevékenység bérpolitikai keretének felosztásáról (Kulturális Közlöny 2001. évi 18. és 21. száma), Megállapodása belügyminiszter és a Rendvédelmi Szervek Tárcaközi Érdekegyeztető Fóruma között (MK. 2004/96. sz.) l. NACSA Beáta i. m. 137. 30. 97. és 98. lbj. 138 Uo. 30. 139 Uo. 27. Nacsa példaként Nagy-Britanniát, Németország mellett a Cseh Köztársaságot, Olaszországot, Dániát, Ausztriát, Svédországot és Spanyolországot hozza fel. 140 NEAL, Alan C.: Industrial Relations, including Collective Disputes, in the Public Sector. General report. The XVI World Congress of Labour Law and Social Security, Jerusalem, Israel, 2000. 18. Idézi NACSA Beáta i. m. 137. 23. Vö. HORVÁTH i. m. (2013) 8. 566. 136

27


az állam mint szabályozó jelenléte folytán nem elkerülhetetlen szükségszerűség a kollektív alku, ugyanis lehetőség van a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos munkafeltételek, illetve az illetményre vonatkozó kérdések jogalkotás útján történő rendezésére. Ez a helyzet ugyanakkor felveti a közszolgálatban működő szakszervezetek sajátos szerepfelfogását is. A kollektív alkuhoz való jog hiánya, illetve hiányos volta arra ösztönzi a szakszervezeteket, hogy ne a munkáltatóval, hanem a jogalkotásra közvetlen befolyást gyakorolni képes szervek (például fenntartó), illetve a jogalkotó irányába fejtsék ki érdekképviseleti tevékenységüket. A munkahelyi szintű érdekegyeztetés során ugyanis a szakszervezet partnere a „pszeudofoglalkoztató” (költségvetési szerv, közintézmény, közigazgatási szerv), amely azonban a foglalkoztatás lényeges feltételeinek meghatározásában ténylegesen nem rendelkezik döntési jogkörrel.141 Megjegyezzük továbbá, hogy a Kjt. hatálya alatt kötött kollektív szerződések empirikus vizsgálata számos problémára világít rá. E kollektív szerződések általános hibája, hogy gyakran olyan kérdésekről is rendelkeznek, amelyekre nézve hiányzik jogszabályi felhatalmazás, ennélfogva semmisnek minősülnek. E kollektív szerződésekkel szemben általános kritika, hogy azok sokszor csupán megismétlik a törvény szövegét, vagy egyszerűen csak pontatlanul fogalmaznak.142 E tapasztalatok ismeretében aligha tekinthetünk túlzottan is optimistán a jövőbe, bízva abban, hogy az Mt. mögöttes szabályainak nyitása a kétoldalú diszpozitivitás irányába a közalkalmazotti szféra kollektív szerződéskötési gyakorlatát egy új, dinamikusabb pályára állítanák.143 A munkajogtól való divergencia folyamata érhető tetten a kormánytisztviselők, illetve a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak és közalkalmazottainak önkormányzattal rendelkező két szakmai, érdekképviseleti köztestülete – a Magyar Kormánytisztviselői Kar, valamint a Magyar Rendvédelmi Kar – tekintetében, amelyek többek között érdekképviseleti, konzultációs, véleményezési, jogszabály-kezdeményezési jogokat, a hivatásetika körében pedig normaalkotó és jogalkalmazó funkciókat gyakorolnak.144 Álláspontunk szerint – noha e két szervezet nem tekinthető a klasszikus, szakszervezeti formában megnyilvánuló érdekképviselet alternatívájának – egyes jogosultságainál fogva a közszolgálati jog speciális kollektív munkajogi intézményei közé sorolhatók. Ennek kapcsán szükséges utalni arra, hogy e szakmai, érdekképviseleti köztestületek voltaképpen participációs, vagyis az alkalmazottak munkáltatói döntésekben való részvételét biztosító jogosítványokat is gyakorolnak.145 Elvi síkon a Magyar Kormánytisztviselői Kar, valamint a Magyar Rendvédelmi Kar puszta létezése magában hordozza annak lehetőséget, hogy elősegítsék a munkaügyi kapcsolatok kultúrájának katalizálását a közszférában, noha ez számos tényező, így például az idő, a vezetői hozzáállás és a tagi aktivitás függvénye.

141

HORVÁTH i. m. (2006) 67. 56., illetve 99–100. GÁL Csilla–FODOR T. Gábor–NEMESKÉRI Gyula–NÉMETH Tibor: Oktatási ágazatban kötött kollektív szerződések elemzése. Budapest, Ergofit Kft, 2008. http://www.szmm.gov.hu/mkir/doksik/ksz/elemzes/oktatas_ksz_elemzes.pdf (Letöltve: 2013. november 29.), 110–112., KISGYÖRGY Sándor–KÖNÖZSY László–LÉNÁRT Szilvia–VÁMOS István: Egészségügyi ágazatban kötött kollektív szerződések elemzése. Budapest, ÉTOSZ, 2008. 61–65. 143 Példaként említhetjük a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ 2013 novemberében megkötött, 2014. január 1-jével hatályba lépő kollektív szerződését. 144 Kttv. IV. fejezet, Hszt. IV. fejezet. 145 A részvételt biztosító jogokra nézve l. még a Kjt. 14–19. §-át, az Üjt. II. fejezetét. 142

28


Megjegyezzük, hogy a kollektív tárgyalások előmozdításáról szóló, a Nemzetközi Munkaügyi Konferencia 1981. évi 67. ülésszakán elfogadott 154. számú Egyezmény 5. cikke146 előírja, hogy a kollektív tárgyalások elősegítésére a nemzeti körülményeknek megfelelő intézkedéseket kell tenni. E körben az Egyezmény célja, hogy a hatálya alá tartozó tevékenységi ágban működő valamennyi munkaadó és munkavállalói csoport – ideértve a közszolgálatot is – lehetőséget kapjon a kollektív tárgyalások folytatására. Amennyiben az Mt. hosszabb távon csakugyan eredményeket mutat fel azon átfogó társadalom- illetve jogpolitikai célja mentén, hogy a kollektív megállapodások szerepe felértékelődjék a munkaerőpiacon, akkor hosszabb távon fenntarthatatlan lenne a közszféra ettől való teljes elzárkózása. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy azokban az országokban, ahol a munkaügyi kapcsolatoknak komoly szerepe van a foglalkoztatási feltételek alakításában, akkor az általában – mint társadalomszervező elv – kihat a foglalkoztatás minden szektorára, köztük a közszférára is. A sztrájkjog gyakorlása – vagyis az alkalmazottak munkakörülmények megváltoztatására irányuló szervezett ideiglenes munkabeszüntetése147 – a munkaviszonyhoz képest a közszolgálatban korlátozott keretek között érvényesül. A sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény 3. § (2) bekezdése értelmében nincs helye sztrájknak az igazságszolgáltatási szerveknél, a Magyar Honvédségnél, a rendvédelmi, rendészeti szerveknél és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál, az államigazgatási szerveknél pedig a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített sajátos szabályok mellett gyakorolható, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál pedig a hivatásos állományúak szintén nem jogosultak a sztrájkjog gyakorlására. Ezek a korlátozások megítélésünk szerint nem a munkajog és a közszolgálati jog különállását, hanem éppen ellenkezőleg, e területek összetartozását fejezik ki. Önmagában ugyanis az a tény, hogy a közszolgálatban meghatározott körben lehetőség van a kollektív munkajog egyik legkorábban kifejlődött intézményének gyakorlására, a közszolgálat és a munkajog „egy tőről fakadását” fejezi ki. A fentiek alapján megállapíthatjuk tehát, hogy a közszolgálat és a munkajog konvergenciája és divergenciája egyszerre van jelen a kollektív intézményekkel összefüggésben. Egyes szabályozási területek szinte alig vagy csupán a közszolgálat sajátosságaiból fakadó különbségekkel nyernek szabályozást, más területek pedig teljességgel hiányoznak a közszféra kollektív munkajogi repertoárjából. Egyfelől a kollektív munkajogi jogintézmények közszolgálatban való megjelenése már önmagában a munkajogi és a közszolgálat konvergenciáját támasztja alá, ugyanakkor a fent említett egyes jogintézmények eltérő szabályozása, korlátozása, illetve szabályozásának hiánya inkább a divergenciát erősítik. 3.3. Jogviszonyváltások A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának konvergenciájának, avagy divergenciájának egyik kulcskérdése a jogviszonyok közötti „átjárhatóság” problematikája. Amint az alábbiakban bemutatjuk, nem mentes a hatályos szabályozás a következetlenségektől, de e szabályrendszer dogmatikai síkon arra mindenképpen egyértelműen rámutat, hogy a magánszférabeli és közszférabeli foglalkoztatás „ezer szállal” összefügg.

146

L. a kollektív tárgyalások előmozdításáról szóló, a Nemzetközi Munkaügyi Konferencia 1981. évi 67. ülésszakán elfogadott 154. számú Egyezmény kihirdetéséről szóló 2000. évi LXXIV. törvény. 147 Vö. BERKI Erzsébet: Sztrájk! Sztrájkok és más direkt akciók Magyarországon a rendszerváltás után. Budapest, Munkaügyi Kutatások Szakmai Műhelye, 2000. 32.

29


3.3.1.

Jogviszonyváltás a közszféra irányába

Az Mt. nem szabályozza a jogviszonyváltást, ezáltal formálisan korlátozza a két szféra közötti munkáltatói jogállásváltás általi mobilitást. Az Mt. 63. § (1) bekezdés d) pontja értelmében ex lege megszűnik ugyanis a munkajogviszony, ha jogügylet vagy jogszabály rendelkezése alapján a gazdasági egység az átadóról az átvevőre átszáll, és az átvevő nem az Mt. (hanem más jogszabály) hatálya alá tartozik. Ezzel ellentétben a korábbi Mt. (1992. évi Mt. 86/B–86/E. §-ok) részletesen szabályozta az úgynevezett jogviszonyváltás kérdését. Amíg tehát a korábbi szabályozás a magánszférából a közszférába történő átvételre a jogviszony folyamatosságát állította főszabályként148, addig az Mt. a munkajogviszony megszűnésének tényállásaként kezeli e szituációt149, karakterisztikus változást hozva ezzel a magánmunkajog és közszolgálati jog viszonyába. Abban az esetben tehát, ha a gazdasági egységet [Mt. 36. § (1) bek.] átvevő munkáltató nem az Mt. hatálya alá tartozik, úgy a munkáltató személyében bekövetkező változás („jogutódlás”) szabályait nem kell alkalmazni. Az átvevőt a foglalkoztatás fenntartására értsd: új jogviszony létesítésére irányuló kötelezettség nem terheli. Az Mt. 63. § (3) bekezdése szerint az átadó és a munkavállaló közötti munkaviszony – az átadás-átvétel időpontjában – megszűnik. Mindez természetesen nem zárja ki azt, hogy az átvevő munkáltató ajánlatot tegyen egy új jogviszony létesítésére. Az EU munkajogában a Tanács 2001/23/EK irányelve rendelkezik a munkavállalók jogainak a vállalkozások, üzletek vagy ezek részeinek átruházása esetén történő védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről („jogutódlási irányelv”).150 Az irányelv hatályára vonatkozó rendelkezések körében található a következő szabály: „Ezen irányelvet kell alkalmazni a köz- és magántulajdonban álló, gazdasági tevékenységet folyató vállalkozásokra, tekintet nélkül arra, hogy működésük nyereség elérését célozza, vagy sem. A közigazgatási szervek igazgatási átszervezése vagy a közigazgatási funkcióknak a közigazgatási szervek közötti átadása nem minősül az ezen irányelv szerinti átruházásnak >1. cikk (1) bek. c) pont@.” A jogutódlás beállta alól tehát kifejezetten csak a közigazgatási szervek közötti funkcióátadás képez kivételt az irányelv szerint. Ennek tükrében nem világos, hogy az Mt. említett általános szabálya (a jogutódlás következményeinek mellőzése a „magánszférából a közszférába történő jogállásváltás” esetén) milyen alapon veti el a munkáltató személyében bekövetkező változás szabályainak alkalmazását. A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának általános kontextusában is figyelemreméltó a fentebb bemutatott változás jelentősége. Első ránézésre e szabály az „átvételi kötelezettség” főszabály szerinti kiiktatása korlátozza a két szféra közötti mobilitást, és távolítja egymástól a 148

Ebben a helyzetben a régi Mt. 86/B–86/E. §-ok rendelkeztek a munkajogviszonyok sorsáról, lényegében azok „fenntartásáról”. A szabály lényege abban állt, hogy a közszféra foglakoztatási jogviszonyait szabályozó törvények (Kjt., Ktv.) hatálya alatt álló átvevő munkáltató köteles volt a korábbi munkavállaló számára közalkalmazotti vagy köztisztviselői jogviszonyban való foglalkoztatásra irányuló ajánlatot tenni. Ennek elfogadása esetén a felek között új jogviszonyok keletkeztek és az Mt. megadta az e jogviszonyokban irányadó különös szabályokat. 149 Ha jogügylet vagy jogszabály rendelkezése alapján a gazdasági egységet átvevő munkáltató nem az Mt. hatálya alá tartozik, a munkavállaló részére olyan összegű távolléti díjat kell fizetni, amelyet a munkáltató felmondása esetén, meghatározott munkavégzés alóli mentesítés idejére illetné meg. Nem jogosult a munkavállaló erre a juttatásra abban az esetben, ha felmondás esetén a munkavégzés alóli mentesítés időtartamára munkabérre nem lenne jogosult. Az Mt. 77. § (1) bekezdés c) pontja alapján a munkavállaló végkielégítésre jogosult. 150 Akkor jön létre átruházás, ha olyan gazdasági egység kerül átruházásra, amely megtartja identitását, azaz az erőforrások olyan szervezett csoportja marad, amelynek célja, hogy fő vagy kiegészítő gazdasági tevékenységet folytasson >1. cikk (1) bek. b) pont@.

30


két szabályozási „rezsimet”. Mélyebben belegondolva távlatibb üzenet is kiolvasható a változásból. Egyrészt, a szabály rámutat, hogy a közszférának kvázi nincsenek sajátos többletkötelezettségei magánszférából a közszférába történő átalakulás során, azaz nem köteles fenntartani a magánszférában ezen okból megszűnő jogviszonyokat. Végső soron tehát a változással a közszféra munkajogi kötelezettsége redukálódott (lásd: továbbfoglalkoztatás mellőzése), rámutatva arra, hogy napjainkban a közszféra sem feltétlen köteles és képes151 kvalifikált állásbiztonságot garantálni. Mindez szervesen illeszkedik a fentebb bemutatott általános nemzetközi trendekbe, melyek szerint napjainkban a közszféra által nyújtott komparatív előnyök (például foglalkoztatási biztonság) oldódnak, távlatibban szemlélve, közelítve ezzel a „két munkajog” világát. Másrészt, e sajátos garanciarendszer a kvázi automatikus jogviszonyváltás megszüntetése rávilágít arra az általunk fentebb szintén említett jelenségre, miszerint egyre inkább „egy munkaerőpiac” létezik. Azaz a magánszférában a fenti okokból állását vesztő munkavállaló a munkaerőpiac általános dinamikái szerint kényszerül álláskeresésre (akár a magán-, akár a közszférában), a közszféra nem nyújt számára megkülönböztetett „védőhálót” (hisz nem áll be az automatikus jogviszonyváltás). Megjegyzést érdemel, hogy az imént elemzett főszabály ellenére a jogalkotás egyes esetekben jellemzően politikai, illetve szociális megfontolásból áttörheti e megoldást. Az itt bemutatott Mt. szabály hatályba lépését követő alig egy éven belül a jogalkotó több vonatkozásban szakított is az Mt. 63. § (1) bekezdés d) pontjában lefektetett általános szabállyal és számos kivételt konstruált. Ezen kivételek körében152 talán a legfontosabb a 2013. évi CIII. törvény153 által az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvénybe (a továbbiakban: Áht.) bevezetett változások bemutatása. Az Áht. 9/A. alcímét a 2013. évi CIII. törvény iktatta be (a rendelkezés 2013. június 30. napjától hatályos). Az új alcím az állami tulajdonú gazdasági társaságok állami feladatellátásának központi költségvetési szerv által történő átvételét szabályozza. E körben az Áht. új 11/F. §-a kifejezetten munkajogi vonatkozású rendelkezéseket is tartalmaz. E szabályozás jelentősége abban áll, hogy az Mt.-ben kialakított fentebb bemutatott koncepcióhoz képest különös szabályokat alkot. E szabályrendszer kizárólag arra az esetkörre vonatkozik, ha a Kormány tagja vagy a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv, vagy az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter által kijelölt személy vagy szervezet tulajdonosi joggyakorlása alatt álló, az állam 100%-os tulajdonában lévő gazdasági társaság, vagy ilyen gazdasági társaság 100%-os tulajdonában lévő gazdasági társaság által ellátott feladatot (egyéb tevékenységet) vesz át jogszabály rendelkezése alapján központi költségvetési szerv. Az alcímbe tartozó szabályozás hatálya tehát csak a kormányzati szféra tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó, 100%-os állami tulajdonú gazdasági társaságokra terjed ki. Az Áht. 11/F. § (1) bekezdésének megfogalmazása szerint az említett tényállásban munkajogi szempontból jogállásváltozás következik be.154 Ennek lényege, hogy a munkaviszony közszolgálati (közalkalmazotti, kormányzati szolgálati, hivatásos szolgálati vagy szerződéses 151

Kérdésként merül fel, hogy az elemzett új szabály megalkotását mennyiben determinálták a költségvetési szempontok (a dogmatikaiak helyett). 152 L. még az egyes egészségügyi intézményeinek központi átvételéről szóló jogszabályok hasonló megfontolású rendelkezéseit. 153 Egyes törvényeknek a távolléti díj számításával és a közpénzek szabályozásával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CIII. törvény. 154 Ide kapcsolódik az Áht. 11/C. § (1) bekezdésének az a szabálya, hogy – a törvényben meghatározott kivételekkel – a tevékenységet átadó gazdasági társaság valamennyi jogának és kötelezettségének jogutódja az átvevő költségvetési szerv.

31


szolgálati) jogviszonnyá alakul át (az Áht.-ban lefektetett sajátos szabályok szerint). A szabályozás lényege, hogy a munkaviszonyok a törvényben meghatározott, ám ehelyütt részletesen nem elemzett eljárási szabályok szerint közszolgálati jogviszonyokká „alakulnak át” kivéve, ha ennek az irányadó közszolgálati jogszabályok rendelkezései alapján törvényes akadálya van (például a munkavállalói alanyi minőség hiánya vagy összeférhetetlenség miatt). Utóbbi akadályok esetére a törvény kizárja a jogviszonyváltás joghatásait. Továbbá a kinevezés átvételét követően a törvény garantálja a munkavállaló választási jogát, hiszen nyilatkozhat a kinevezési ajánlat elfogadásáról vagy annak elutasításáról. Abban a kivételes szituációban, ha a közszolgálati munkáltató és a munkavállaló között munkajogviszony is fennállhat (lásd ehhez: Kttv. 258. §), a munkaviszony nem átalakul, hanem lényegében „fennmarad” (ha a munkavállaló elfogadja az erre irányuló ajánlatot).155 Amennyiben tehát az átadó munkavállalói megfelelnek az átvevő költségvetési szerv által meghatározott jogviszonyban történő foglalkoztatás törvényben megállapított (például közalkalmazotti, köztisztviselői stb.) kinevezés feltételeinek, és ahhoz hozzájárulnak, továbbfoglalkoztatásuk a korábbi jogviszony folyamatosságának elismerésével biztosított. Amennyiben pedig az átvevő költségvetési szerv maga is munkaviszonyban foglalkoztatná a megszűnő társaság dolgozóját (például fizikai alkalmazott), abban az esetben a munkaviszony nem szűnik meg, hanem az új munkáltató új munkaszerződést köt a munkavállalóval. 3.3.2. Jogviszonyváltás a magánmunkajog irányába Az Mt. fentebb ismertetett megoldásával ellentétben a Kjt. 25/A. §-a a közszférából a magánszférába irányuló váltás esetére előírja, hogy az átvevő (az Mt. hatálya alatt álló) munkáltatót a Kjt. szerinti ajánlattételi kötelezettség terheli. A közalkalmazott nyilatkozhat, hogy az átvevő munkáltatónál történő további foglalkoztatásához hozzájárul-e. Ha a közalkalmazott az átvevő munkáltatónál történő további foglalkoztatásához hozzájárul, az átvevő munkáltató köteles a közalkalmazottal munkaszerződést kötni. A Kjt. rögzíti az átadással összefüggő eljárási szabályokat, illetve a továbbfoglalkoztatás alapjául szolgáló munkaviszony főbb szabályait. Említést érdemel továbbá, hogy a Kttv. 258. §-a alapján a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra az Mt.-nek a munkáltató személyében bekövetkező változásra („jogutódlás”) vonatkozó szabályait alkalmazni kell. A Kttv. értelmében előfordulhat, hogy egy adott közigazgatási szervnél foglalkoztatott köztisztviselők jogviszonya kormányzati szolgálati jogviszonnyá, közalkalmazotti jogviszonnyá, illetve munkaviszonnyá alakul át. Esetünkben az utolsóként említett eset az igazán lényeges, amikor is a köztisztviselőből tulajdonképpen munkavállaló lesz, jellemzően valamely, korábban a közszférában ellátott tevékenység „kiszervezése” okán. Itt is tehát lényegében a közszférából a magánszférába való „átkerülésről” van szó. Ezekben az esetekben a munkáltató a Kttv. jogviszonyváltásra (Kttv. 72. §) vonatkozó rendelkezéseit köteles megfelelően alkalmazni >Kttv. 229. § (3) bek.@. A jogviszonyváltás tehát e tekintetben kvázi automatikus, e szabály direkt hidat ver a „két munkajog” közé. A jogviszonyváltás időpontjában a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya munkaviszonnyá (illetve adott esetben kormányzati szolgálati jogviszonnyá, közalkalmazotti jogviszonnyá) alakul át. A jogviszony átalakulása lényegében automatikus, nem függ a köztisztviselő 155

A jogállásváltás kollektív munkajogi kérdéseinek tárgyalásától ehelyütt eltekintünk.

32


akaratától (a törvény előzetes értesítési kötelezettséget sem ír elő a munkáltató számára, és az érintett beleegyezésére sincs szükség). Az átvevő az átalakulást követő harminc napon belül köteles tájékoztatni az érintettet a jogviszonyváltás bekövetkezéséről. A Kttv. ugyanakkor egyes esetekben kizárja a jogviszonyváltás bekövetkezését (például a Kjt. irányába, ha az átvevő munkáltató a Kjt. rendelkezései alapján nem létesíthet közalkalmazotti jogviszonyt az átadással érintett köztisztviselővel, vagy összeférhetetlenség esete áll fenn). Utóbbi kivételes esetekben a közszolgálati jogviszony ex lege megszűnik. A jogviszony megszűnése esetén a köztisztviselő végkielégítésre jogosult. A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának általános kontextusában arra mutat rá a fentebb elemzett szabályrendszer, hogy amíg a versenyszférából a közszférába való átalakulásnál a munkaviszonyok megszűnése a főszabály, addig a közszférából a versenyszférába való átalakulásnál a jogviszonyváltás és a továbbfoglalkoztatás. A szabályozás ugyanakkor amint bemutattuk mindkét területen számos kivételes megoldást is tartalmaz. Mégis, a szabályozás némileg következetlen fő elvi üzenete abban áll, hogy a magánszférából a közszférába való átalakulásnál a közszférának nincs általános továbbfoglalkoztatási kötelezettsége, míg a közszférából a versenyszférába való átalakulásnál a versenyszférának igen (feltehetően éppen a közszolgálati alkalmazottak elvileg fokozottabb foglalkoztatási biztonságának célja jegyében). Ugyan a most hatályos és fentebb vázolt szabályrendszer mind a korábban már hivatkozott EU-s jogutódlási irányelv, mind általános gazdaságossági és „igazságossági” szempontok mentén számos kérdést vet fel, általánosságban mégis még ebben a „töredezett” formában is rámutat arra a tényre, amely jelen tanulmány egyik fő gondolata: a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog szerves és dinamikus jogdogmatikai és gyakorlati kapcsolatban áll egymással. A két terület összetartozása tehát magától értetődő, és ez a tény független attól, hogy a mindenkori jogalkotói szándék szerinti finomhangolás éppen mennyire fűzi szorosra, vagy éppen lazábbra e kapcsolatokat. 3.4. Jogviták Amint azt az I. részben kifejtettük, a közszolgálat és a versenyszféra munkajogának bírói gyakorlata ezer szállal kapcsolódik egymáshoz, a két terület jogalkalmazása, bírói gyakorlata az egyes részletszabályok különbözősége ellenére egységességet mutat. Ezt az egységességet jól példázza az egységes bírói fórum, a közigazgatási és munkaügyi bíróság. A munkaügyi bíróságok mint külön bíróságok létét hagyományosan az ügyfélegyenlőség, az ülnöki részvétel (a munkáltatói és a munkavállalói oldal részvételének) biztosítása, valamint a bírák kellő szakmai felkészültségének és tapasztalatának igénye indokolja.156 A korábban kifejtett sajátosságokból következik, hogy a munkaügyi bíró mind a magánmunkajog, mind pedig a közszolgálati jog területén felmerült jogvitában egyaránt képes dönteni függetlenül attól, hogy munkaviszonyról, közszolgálati jogviszonyról vagy szolgálati jogviszonyról van szó. A munkaügyi perekben csupán a felek alanyi pozíciójából és a részletszabályok eltéréseiből adódó különbségek figyelhetők meg, ezek az eltérések azonban a közszolgálati jogi és a magánmunkajogi ítélkezés különválasztását – figyelemmel az I. részben kifejtettekre – álláspontunk szerint önmagában nem indokolják.

156

HANDÓ Tünde: A munkaügyi jogviták intézmény- és eljárási rendszerének áttekintése. In: RÁCZ Réka– HORVÁTH István (szerk.): Tanulmányok a munkajog jövőjéről. Budapest, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, 2004. 256–257.

33


Ehelyütt indokolt röviden kitérni a közszolgálati jog sajátos jogalkalmazó fórumára, a Kormánytisztviselői Döntőbizottságra, amelyhez a kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó igényének érvényesítése érdekében közszolgálati panaszt nyújthat be – többek között – olyan nagy jelentőséggel bíró ügyekben is, mint például a kormányzati szolgálati jogviszony megszüntetése, a fegyelmi és kártérítési ügyben hozott határozat vagy a kinevezés egyoldalú módosítása. A Kormánytisztviselői Döntőbizottság határozata nem feltétlenül dönti el végérvényesen az ügyet, ugyanis azzal szemben a kormánytisztviselő, illetve a munkáltató a közléstől számított harminc napon belül bírósághoz fordulhat. A Kormánytisztviselői Döntőbizottság léte alapvetően a közszolgálati jog önállóságának irányába mutat. Létrehozásának indokai között a speciális szakértelmet és tapasztalatot, a közigazgatás belső viszonyainak elmélyült ismeretét157, valamint az alternatív vitamegoldás előnyei158 között is rendre említésre kerülő gyorsaság és költséghatékonyság iránti igényt említhetjük.159 Ezzel összefüggésben utalunk arra, hogy e belső kötelező jogorvoslati fórum, melynek célja többek között a munkaügyi per elkerülése, összhangban áll a versenyszférában is megjelenő, nagyvállalati kultúrák által közvetített azon törekvéssel, miszerint a vitákat lehetőség szerint „házon belüli”, gyorsan és eredményesen oldják fel.160 Ennélfogva a Kormánytisztviselői Döntőbizottság léte a versenyszféra és a közszolgálat konvergenciájának jelenségét erősíti. Mivel a belső fórumok egyik kulcskérdése a függetlenség és a pártatlanság, a szabályozás rögzíti, hogy az ügyekben eljáró közszolgálati biztos befolyástól mentesen és részrehajlás nélkül köteles eljárni, a döntés befolyásolására irányuló minden kísérletet köteles elhárítani, a panaszossal szemben pedig tisztességes és pártatlan magatartást köteles tanúsítani. A közszolgálati biztosok függetlenek, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, a jogorvoslati tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók [a Kormánytisztviselői Döntőbizottságról szóló 168/2012. (VII. 20.) Korm. rendelet 8. § (2)–(3) és (5) bek.]. A Kormánytisztviselői Döntőbizottságok alig több mint egy éves működése következtében korai lenne messzemenő következtetéseket levonni, utalunk azonban arra, hogy – a munkaügyi bíróságokhoz hasonlóan – ezen intézmény sikere jelentős részben azon is múlik, hogy az életre hívását megalapozó, fentebb említett követelményeket képes-e megvalósítani, valamint el tudja-e kerülni, illetve képes-e minimalizálni a működésével kapcsolatban felmerülő esetleges hátrányos jelenségeket (így például biztosított-e a nyilvánosság161, tudja-e kezelni a felek

157

Megjegyezzük ugyanakkor, hogy amint a bírónak általában nincs szüksége arra, hogy ismerje a versenyszféra valamennyi foglalkozásának speciális szakmai szabályait, valamint a hivatások írott és íratlan szabályait, úgy általában arra sincs szükség, hogy birtokában legyen az egyes közszolgálati területek szakmaspecifikus ismereteinek. Ezzel szemben azonban kétségtelen, hogy a belső fórumok egyik nagy előnye éppen az, hogy olyan személyek döntik el az ügyet, akik a vita kialakulásának környezetét jól ismerik, abban otthonosan mozognak. 158 RÚZS MOLNÁR Krisztina: A mediáció az alternatív vitamegoldás rendszerében, különös tekintettel munkajogi szerepére. Doktori értekezés, Szeged, 2005, http://www2.juris.u-szeged.hu/juris/tartalom/docs/doktori/ RuzsMK_ertekezes.pdf (Letöltve: 2013. november 30.). 159 L. http://kdb.gov.hu/index (Letöltve: 2013. november 30.). 160 Az alternatív vitamegoldásról l. RÚZS MOLNÁR i. m. 158. 133-135.; KOLLONAY Csilla: Az egyéni jogviták elbírálásának alternatív-intézményrendszere. In: RÁCZ Réka–HORVÁTH István (szerk.): Tanulmányok a munkajog jövőjéről. 2004, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 303–331. 161 A Kormánytisztviselői Döntőbizottságról szóló 168/2012. (VII. 20.) Korm. rendelet 9. § (1) bekezdése értelmében a panaszos és a munkáltató meghallgatása nem nyilvános.

34


egyenlőtlenségéből fakadó problémákat162). Megjegyezzük, hogy a Kormánytisztviselői Döntőbizottságok működésének tárgyilagos értékelését minden bizonnyal csak a panaszok, majd a döntést követően meginduló munkaügyi perek számának, valamint azok eredményének ismeretében lehet csak elvégezni. 3.5. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony A köztulajdonban álló munkáltatókkal létesített munkajogviszonyokra vonatkozó speciális szabályok igénye általános és hosszabb időre visszanyúló törekvésnek tekinthető mind a nemzetközi, mind a magyar munkajogban. Nemzetközi tapasztalat, hogy számos ország munkajoga külön szabályozza a „közvállalatok” munkajogát.163 Ennek oka, hogy hiába magánjogi jogállásúak e vállalatok, rendszerint közérdekű szolgáltatásokat nyújtanak és jelentős mértékű költségvetési források használata mellett működnek (tehát igen sajátos piaci szereplők).164 Hazánkban a probléma forrását az jelentette, hogy a köztulajdonban álló, ám magánjogi jogállású munkáltatók, illetve az általuk létesített munkajogviszonyok a kezdetektől (1992-től) az Mt. általános hatálya alatt álltak, hiszen az Mt. alapvetően szektor-semleges logikán épült fel. Ebből a tényből fakadt, hogy e jogviszonyokra is a magánmunkajog általános szabályai és elvei voltak irányadók. A magánmunkajognak a magánautonómia és a szerződési szabadság mentén felépülő elvei viszont gyakran eredményeztek visszaélésszerű a sajtó által is gyakran taglalt, illetve több esetben közfelháborodást is kiváltó megoldásokat, és nem feltétlenül szavatolták a közpénzekkel való felelős és hatékony gazdálkodást.165 E jelenségek miatt a munkajognak e téren egy sajátos szerepet kellett fokozatosan magára vállalnia, mégpedig egyfajta közjogiasabb, kógens tónusú „fegyelmezési” jellegű funkciót. Az erre irányuló törekvések már a kilencvenes évek közepétől megjelentek a jogalkotásban.166 Ilyen jogszabály például a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény. E törvény rendelkezéseinek jogi természetét tekintve hármas tartalmú: egyrészt a munkajogviszonyokra vonatkozó szabályokat tartalmaz, másrészt a (nem csak munkajogviszonyban álló) vezetőkre irányadó különös feltételeket állapít meg, harmadrészt közjogi jellegű kötelezettségeket rögzít (például a közzétételre vonatkozóan).167 Az Mt. szabályozásának célja e körben az, hogy a köztulajdonban álló vállalatokra vonatkozó szabályozásból kiemelje az azok által létesített munkajogviszonyokra vonatkozó szabályokat és azokat az Mt.-ben rendezze, mégpedig a munkajogviszonynak az általánostól eltérő („atipikus”) formái körében. Az Mt. egyrészt meghatározza a köztulajdonban álló munkáltatók körét, másrészt különös szabályokat ad a köztulajdonban álló munkáltatóval létesített munkajogviszonyra. Anélkül, 162

L. RÚZS MOLNÁR i. m. 158. 135–136. Civil Service Law & Employment Regimes, The World Bank, 2001, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286310~pagePK:14895 6~piPK:216618~theSitePK:286305~isCURL:Y,00.html (Letöltve: 2013. november 10.) 1. 164 A közvállalatok problematikájához l. HORVÁTH i. m. (2006) 67. 134–137. 165 Bővebben: BERKE Gyula: A köztulajdonú vállalkozások munkajoga. In: KÉKI ZoltánNADRAI Norbert (szerk.): Kaposvári jogi beszélgetések 2010-12, Kaposvár, 2013., BERKE Gyula: Kógencia és diszpozitivitás, HR & Munkajog, 2013. október, 42–47. 166 Bővebben, pl.: 2173/2003. (VII. 29.) Korm. határozat (Az állam, illetőleg a központi és a társadalombiztosítási költségvetési szervek többségi befolyása alatt álló gazdálkodó szervezetek vezető tisztségviselői, felügyelő bizottsági tagjai és más vezető állású munkavállalói javadalmazásának elveiről). 167 CompLex Munkajogi E-Kommentár, vonatkozó fejezet. 163

35


hogy ehelyütt részletesen ismertetnénk e szabályokat, általánosságban leszögezhető, hogy a szabályozás kógens rendelkezéseket ad egyes tárgykörökben mind a kollektív szerződéssel, mind a munkaszerződéssel szemben (például felmondási idő, végkielégítés, munkaidő mértéke, munkaközi szünet, utazási idő), illetve keretek közé szorít egyes munkajogi jogintézményeket (például versenytilalmi megállapodás, vezetőkre vonatkozó szabályok).168 Hasonlóan közjogias szabály, hogy a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló törvény módosítása bevezette e körben a kötelező szabályzat intézményét.169 E szabályok közös sajátossága, hogy végeredményben leginkább a munkavállalók számára szóló kifizetéseket közvetetten a munkabéreket érintik. A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának általános kontextusában arra mutat rá a köztulajdonú vállalkozások munkajogának elkülönült Mt.-beli szabályozása, hogy a magánmunkajog és közszolgálati munkajog határmezsgyéjén igenis léteznek sajátos, vegyes jellegű szabályozási területek. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony szabályozása témánk a jogági elkülönülés általános problematikája szempontjából több lényeges részkövetkeztetés levonására sarkallhat. Egyrészt e szabályrendszer azt szimbolizálja, hogy a munkajog és a közszolgálati jog között nem markánsan éles a határvonal, hanem sokkal inkább „úszó”, konvergáló határok ezek, melyek körében több átmeneti jellegű terület található (ilyen maga a köztulajdonú vállalkozások munkajoga is).170 Másrészt áttöri e szabályrendszer az Mt. eddig szigorúan szektor-semleges jellegét, hiszen a munkaviszony egyes típusaira vonatkozó különös szabályai körében a kvázi-közszférába171 vagy legalábbis a közszféra és a magánszféra határárterületére eső „közvállalati” foglalkoztatási jogviszonyokat eltérő szabályozási szemlélettel szabályoz. Harmadrészt lényegében alapjaiban cáfolja e szabályrendszer logikája a munkajog és közszolgálati jog merev jogági elválasztását valló nézeteket. A jogági elválasztást támogató e nézetek egyik legfőbb szimplifikáló hagyományos érve ugyanis éppen az, hogy amíg a munkajog magánjogias és diszpozitív jellegű szabályozáson nyugszik, addig a közszolgálati jog közjogias és kógens meghatározottságú. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony szabályozása viszont formálisan a magánmunkajoghoz tartozik, ám tartalmában karakterisztikusan közjogias és kógens jellegű szabályokat ad. Mindez azt támasztja alá, hogy a munkajog és a közszolgálati jog egymással szerves összefüggésben áll, merev, dogmatikus elválasztásuk például közjog/magánjog; kógencia/diszpozitivitás; közpénzügyi/magánforrás szerinti finanszírozás stb. alapokon nem életszerű. 3.6. Egyes egyéb átfedések és határterületek A munkajog és a közszolgálati jog szoros kapcsolatát támasztják alá azok a szabályok, amelyek bizonyos esetekben egyfelől a magánmunkajog szférájában rendelik alkalmazni a 168

L. Mt. 204–207. §. A 2009. évi CXXII. törvény 5. § (3) bekezdése. Ennek értelmében a köztulajdonban álló gazdasági társaság legfőbb szerve e törvény és más jogszabályok keretei között köteles szabályzatot alkotni a vezető tisztségviselők, felügyelőbizottsági tagok, valamint az Mt. 208. §-ának hatálya alá eső munkavállalók javadalmazása, valamint a jogviszony megszűnése esetére biztosított juttatások módjának, mértékének elveiről, annak rendszeréről. A szabályzatot az elfogadásától számított harminc napon belül a cégiratok közé letétbe kell helyezni. 170 Morris, Freedland nyomán pl. rámutat arra, hogy a magánszféra és a közszféra munkajoga között lehetséges a munkajognak egy kvázi köztes, harmadik területét is megkülönbözteti, amely a kvázi-piaci szféra munkajogi kérdéseit szabályozza. A közvállalatok munkajoga is besorolható e körbe. Vö. MORRIS i. m. 69. 173. 171 Avagy másik irányból: kvázi-piaci szféra. 169

36


közszolgálati jog egyes szabályait, másfelől a közszolgálat szférájában rendelik alkalmazni a munkajog egyes szabályait. Az alábbiakban a teljesség igénye nélkül, csupán illusztrációként említünk jellemző példákat ilyen esetkörökre. Az első esetre (a magánmunkajog szférájában alkalmazott közszolgálati jogi szabály) szemléltetésként az alábbi példa említhető. Már a korábbi közoktatási törvény (1993. évi LXXIX. törvény), illetve a szociális igazgatásról szóló törvény (1993. évi III. törvény) is tartalmazott olyan szabályt, amely a magánszféra közoktatási és szociális intézményeiben (például egyházi, magán intézmények) foglalkoztatott, Mt. hatálya alatta álló munkavállalókra is kiterjesztette a közalkalmazotti illetmény szabályait (mint bérminimumot). Alapjaiban hasonló megoldás érvényesül a felsőoktatási intézményekben foglalkoztatott egyetemi oktatók díjazásával kapcsolatban is. Továbbá a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény az új pedagógus-életpálya modell kapcsán hasonló elvek mentén mondja ki, hogy rendelkezéseit nem csupán a közalkalmazottakra, hanem az Mt. hatálya alatt működő nevelési-oktatási intézmények dolgozóira is alkalmazni kell (64–65. §).172 A második esetkörre (a közszolgálat szférájában alkalmazni rendelt munkajogi szabály) szintén csupán illusztrációként, a teljesség igénye nélkül az alábbi példák hozhatóak fel. Ugyan a közszolgálati jogviszony munkáltatói alanyával általában véve nem jöhet létre munkaviszony, de kivételesen ez mégis előfordulhat a Kttv. 258. §-a szerint. A Kttv. 258. §-a alapján a közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalókra az Mt. szabályait kell alkalmazni (bizonyos, a Kttv. 258. §-a szerinti eltérésekkel). Az alapvetően szintén a tágabb értelemben vett közszolgálati jogba tartozó közalkalmazotti jogviszony általános sajátossága, hogy arra az Mt. szabályait a Kjt.-ben foglalt eltérésekkel alkalmazni kell >Kjt. 2. § (3) bek.@. Az Mt. hatálybalépése óta e kapcsolat tovább erősödött, hiszen a közalkalmazotti szabályozás korábbi egyes közjogiasabb elemei helyébe is az Mt. rendelkezései léptek.173 Nem ismeretlen megoldás továbbá az egyes szakmákat, ágazatokat a „jogviszonyok felett” egységesen rendező, azaz minden típusú érintett jogviszonyra kiterjedő hatályú, a versenyszféra és a közszféra munkajogán is „átható” speciális munkajogi szabály sem. Ilyen megfontolásból született például a 2003. évi LXXXIV. törvény az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről. Továbbá valójában hasonló, jogviszonyokon átívelő mondhatni átfogó munkajogi szabályként működik a kötelező legkisebb munkabérre vonatkozó mindenkori szabályozás is. Például a kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 390/2012. (XII. 20.) Korm. rendelet kimondja, hogy hatálya kiterjed minden munkáltatóra és munkavállalóra. A rendelet alkalmazásában pedig munkavállalón a közalkalmazotti, kormányzati szolgálati és közszolgálati jogviszonyban állót is érteni kell (tehát nem csak az Mt. hatálya alatt álló munkavállalót). A fenti szabályozási megoldások erős konvergenciákat és szinergiákat generálnak a munkajog és a közszolgálati jog viszonylatában, hiszen az egyes szférák bizonyos jogintézményeinek hatálya olykor „átcsap”, „átnyúlik” a másik szféra területére is, ezzel is rámutatva a két terület szoros összetartozására.

Vö. BÉRCES Kamilla: Problémák, megoldási kísérletek és kitörési pontok a közalkalmazotti illetményrendszer változásai. HR & Munkajog, 2013. szeptember, 22–25. 173 Bérces Kamilla ennek kapcsán fel is veti, hogy mindez távlatilag „előrevetíti a közalkalmazotti szabályozás általános munkajogtól való elkülönítése szükségességének dilemmáját is, amely kérdésre a jövőbeni jogfejlődés adhat választ.” BÉRCES Kamilla: Tendenciák a közszféra jogviszonyainak megszüntetésével kapcsolatban. HR & Munkajog, 2013. november 28–29. 172

37


3.7. Közbeszerzés és munkajog A közbeszerzések és állami támogatások révén realizálódó beruházások, szolgáltatások során az állam voltaképpen közvetett munkáltatója a közbeszerzést megvalósító gazdasági szereplő munkavállalóinak, hiszen a bérek fedezete végső soron közpénzből ered. Ez pedig felveti annak dilemmáját, hogy van-e az államnak legalábbis morális kötelezettsége arra nézve, hogy mintegy „minta-munkáltatóként” garantálja a tisztességes munkafeltételeket és a méltányos béreket a közbeszerzések végrehajtói számára.174 Hazánkban még kevéssé ismert és elterjedt a szociálisan felelős közbeszerzés, illetve az állami szerződésekbe épített szociális záradékok ideája. E szabályozási technika felismeri és érvényesíti, hogy a közbeszerzések révén az állam kvázi modell-munkaadóként pénzügyi, piaci alapú ösztönzőként vezetheti rá a versenyszféra szereplőit bizonyos közcélok követésére (például munkajogi megfelelés).175 A munkajog vonatkozásában általánosságban elmondható, hogy a közbeszerzés alapvetően három célkitűzést, modellt követhet.176 Egyrészt lehetséges, hogy az állami szerződésekből mintegy szűrőként kizárásra kerüljenek azok a gazdasági szereplők, amelyek korábban bizonyos munkajogi vonatkozású súlyos jogsértéseket követtek el. Második modellként a közbeszerzés szolgálhatja az irányadó, meglévő munkajogi szabályoknak való megfelelés célját, voltaképpen, mint a munkajogi szabályok kikényszerítésének egy kontraktuális jellegű, indirekt többletgaranciája (alapvetően ezt a modellt követi a 94-es számú ILO-Egyezmény177). A harmadik megközelítés az, amely túllép a minimálisan irányadó munkajogi megfelelésen, és bizonyos komplexebb, „extra” szociális tartalmú elvárásokat kíván érvényesíteni a közbeszerzés útján. Utóbbi megfontolás lényege abban áll, hogy a közszféra vásárlóereje elméletileg képes lehet arra, hogy pozitív szociális változásokat stimuláljon a versenyszférában. E megközelítés népszerűvé válásában fontos tényező a vállalatok társadalmi felelősségének (CSR) paradigmája. A szociális közbeszerzések terén az EU-ban lényeges és előremutató jogfejlődés van folyamatban. Már az EU hatályos közbeszerzési irányelvei sem zárják el a közhatalmakat attól, hogy olyan szociális záradékokat alkalmazzanak, melyek segítik a foglalkoztatási körülmények védelmét közbeszerzés, illetve kiszervezés esetén, ám a jövőben ennek továbbfejlesztése várható. A közbeszerzési irányelvek jelenlegi generációját alapvetően a 2004/17/EK178 és a 2004/18/EK179 irányelvek képezik. 2011-ben a Bizottság Útmutatót tett közzé a szociálisan felelős közbeszerzésről, kifejtve, hogyan lehet a szociális megfontolásokat a közbeszerzésekbe építeni, ugyanakkor tiszteletben

174

Bővebben: KUN Attila: Az állami beszerzések szerepe a felelős foglalkoztatásban − szociálisan felelős közbeszerzés és munkajog. Esély, 2013/4. 175 HOWE, John–LANDAU, Ingrid: Using Public Procurement to Promote Better Labour Standards in Australia: A Case Study of Responsive Regulatory Design. Journal of Industrial Relations, Volume 51, Number 4, 2009. 575–589. 176 Vö. KILPATRICK, C., Internal Market Architecture and the Accommodation of Labour Rights: As Good As it Gets? EUI Working Paper, 20011/04, Florence 2011. 177 A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 94. számú, az állami szerződésekben szereplő munkaügyi záradékokról szóló Egyezménye (1949) arra szólítja fel a kormányokat, hogy méltányos bérszabályokat és egyéb intézkedéseket vegyenek bele beszerzési eljárásaikba. 178 Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/17/EK irányelve a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról. 179 Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/18/EK irányelve az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról.

38


tartani a már meglévő uniós jogi keretet.180 A dokumentum megalkotja a társadalmi szempontból felelős közbeszerzés (SRPP181) fogalmát, illetve ismerteti annak előnyeit. A Bizottság definíciójában „az SRPP olyan beszerzési tevékenységet takar, amelynek során figyelembe veszik a következő szociális szempontok legalább egyikét: munkalehetőség, tisztességes munka, a szociális és munkajogok tiszteletben tartása, társadalmi befogadás (ideértve a fogyatékkal élőkét is), esélyegyenlőség, hozzáférhetőség és minden felhasználó számára alkalmas kialakítás; emellett mérlegelnek fenntarthatósági kritériumokat is, köztük az etikus kereskedelem kérdéseit, és az önkéntes társadalmi felelősségvállalást (CSR) szélesebb körben alkalmazzák, betartva az Európai Unió működéséről szóló szerződésben (EUMSz) és a közbeszerzési irányelvekben foglalt elveket.”182 Az SRPP mind a fenntartható fejlődés előmozdításában, mind az EU (és az egyes tagállamok) szociális célkitűzéseinek elérésében hatékonyan alkalmazható. A dokumentum jogi szempontból is elmagyarázza, hogyan lehet érvényesíteni a szociális szempontokat a közbeszerzési eljárás egyes szakaszaiban. Az Európai Bizottság a kérdés kapcsán nemrégiben megalkotott Zöld Könyve183 széles körben vizsgálja a közbeszerzési irányelvek további fejlesztésének lehetőségét, egyebek mellett a szociális szempontok tükrében is. Emellett a vállalati társadalmi felelősségvállalásról (CSR) szóló új bizottsági Közlemény184 is felkéri a tagállamokat és a közigazgatás különböző szintjein működő hatóságokat, hogy használják ki a közbeszerzés jelenlegi jogi keretei által a szociális szempontok érvényesítésére nyújtott valamennyi lehetőséget. A Bizottság szándéka szerint a közbeszerzési irányelvek felülvizsgálatának részeként meg kell könnyíteni a szociális (és zöld) megfontolások közbeszerzésekbe való jobb integrálását. Az EU közbeszerzési jogában 2011-ben indultak meg a reformfolyamatok.185 A végleges új szabályok elfogadása leghamarabb 2013 végére (2014 elejére) várható. A tervezet nagyban épít a korábbi szabályozásra, de nyomatékos célkitűzési között szerepel annak lehetővé tétele, hogy a beszerzők megfelelőbben alkalmazhassák a közbeszerzést átfogó társadalmi célok támogatására. Hazánkban a szociális beszerzés koncepciójának ismertsége és elismertsége mindeddig nem számottevő. A magyar jogalkotás érintőlegesen az úgynevezett „rendezett munkaügyi kapcsolatok” követelményei címszó alatt kezeli a témakör egyes aspektusait.186 Ugyanakkor általánosságban leszögezhető, hogy hazánkban szinte csak bizonyos „kizáró” jellegű szabályoknak van az elmúlt évek során egyébként fokozatosan „felpuhuló” – jelentősége, a pozitívabb szemléletű, ösztönző szociális záradékok használata alulszabályozott (és a gyakorlatban sem elterjedt). A szociálisan felelős közbeszerzés és a szociális záradékok ideája több szempontból is fontos a konkrét témán túlmutató következtetésekre ösztönözhet a munkajog és közszolgálat kapcsolatának vonatkozásában. Mindenekelőtt rámutat ez az összefüggés általában véve a közszféra és a versenyszféra továbbá közjog és magánjog dinamikus, innovatív kapcsolatára, azon belül pedig a közszféra (állam) kvázi minta-munkaadói szerepének fontosságára. 180

„Szociális vásárlás: Útmutató szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzésben”, Európai Bizottság, 2011. 181 Socially Responsible Public Procurement. 182 „Szociális vásárlás: Útmutató szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzésben”, 180. 7. 183 ZÖLD KÖNYV az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról − Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé Brüsszel, 2011.1.27. COM(2011) 15 végleges. 184 A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility, Brussels, 25.10.2011; COM(2011) 681 final. 185 Pl. Javaslat – az Európai Parlament és a Tanács irányelve a közbeszerzésről, COM(2011) 896 végleges. 186 A fogalom a 2005. évi CLXXVII törvénnyel került be jogrendszerbe, és az elmúlt években sokat változott. A rendezett munkaügyi kapcsolatok feltételeiről és igazolásának módjáról jelenleg az 1/2012. (I. 26.) NGM rendelet szól.

39


4. Konklúzió Álláspontunk szerint, mindent összevetve a közszolgálati jog nem önálló jogág, hanem a munkajog részét képező speciális jogterület.187 Hibásnak tekinthető ugyanis a nagyon hasonló életviszonyokat szabályozó jogterületek mesterséges szétválasztása.188 A közszolgálati jog önálló jogterület tehát, a szabályozás módszere erre predesztinálja. Ugyanakkor nem lehet a közszolgálati jogot a munkajogtól elszakítottan kezelni (elsősorban a szabályozott életviszonyok szoros hasonlósága okán). Azon hipotézisünket tehát, miszerint a közszolgálati jog egyre inkább elkülönül a klasszikus munkajogtól, és a jogágiság egyes kritériumainak fényében igazolható a közszolgálati jog önálló jogágisága, nem látjuk megalapozottnak. Másfelől megjegyezzük, hogy a jogrendszer jogági tagolásában jelentős és legitim szerepe lehet a mindenkori jogalkotói (állami) akaratnak is, hiszen a jogágak nem csupán tagolódnak, hanem azokat lehet „tagolni” is. Ehhez kapcsolódik, hogy valamely jogterület elkülönülése jelentheti akár egy új jogág kialakulásának kezdő lépéseit is. E két szempontot egybevetve hosszabb távon nem lehet kizárni a közszolgálati jog önálló jogággá válását. Ugyanakkor itt jelenleg még nem tart a hazai jogfejlődés, és a bemutatott nemzetközi jogfejlődési trendek sem a fokozottabb elkülönülés irányába hatnak. Továbbá bizonyos, hogy a közszolgálati jognak a munkajogtól való teljes leválasztása nem is lenne lehetséges (például a számos közös alapfogalom okán vagy az átfedésben lévő munkaerő-piaci hatások miatt stb.). Végső soron pedig megjegyzendő, hogy amint bemutattuk a jogágakban való gondolkodás általában véve is egyre kevésbé releváns és meghatározó. Ugyanakkor feltehetjük a kérdést: vajon egy jól funkcionáló egységes közszolgálati pragmatikának előfeltétele, esetleg szükségszerű velejárója-e, hogy a közszolgálati jog klasszikus értelemben vett önálló jogággá váljon?189 Álláspontunk szerint erre a helyes válasz nemleges. Egy-egy jogág létezése önmagában nem érték vagy szükségszerűség, e nélkül a normák viszonylagosan elkülönült, egymással összefüggő csoportja (például jogterületként) még nem tűnik el, és értéke sem lesz csekélyebb. A jogág a jogrendszer strukturálódásának kifejeződése, mely elsődlegesen a jogtudomány művelése és a jogi oktatás szempontjából bír jelentőséggel. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy teljesen egybe lehetne mosni a magánszféra és a közszféra munkajogi szabályait, hiszen ezzel a két terület fentiekben is tárgyalt nyilvánvaló különbségeit hagynánk figyelmen kívül. Talán helyesebbnek tűnik éppen ezért az egységes munkajogon belül megkülönböztetni a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog területét, mely egyszerre összetartozik és különbözik is. Amint arra utaltunk, az önálló jogággá válás esetleges megvalósulása nem feltétlenül járna kedvező munkaerőpiaci következményekkel, ugyanis a túlzott professzionalizáció és az egyes foglalkoztatási szférák éles különállása – a csökkenő állásbiztonságnak az általános munkaerőpiaci jelensége mellett – kevéssé garantálja a foglalkoztathatóság biztonságát, a közszféra és a versenyszféra közötti mobilitás lehetőségét. A fentiekben azokat a jelenségeket is vizsgáltuk, amelyek a munkajogot és a közszolgálati jogot egymástól távolítják, illetve közelítik. Megállapítottuk, hogy ezek az egymással ellentétes folyamatok együttesen és egyidejűleg vannak jelen napjaink jogalkotásában és jogalkalmazásában. 187

Vö. MÉLYPATAKI i. m. 42. 64. ZACCARIA i. m. 41. 120. 189 Vö. HORVÁTH i. m. (2005) 8. 87. 188

40

Új közszolgálati életpálya ÁROP-2.2.17

Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Recommend Documents