Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. Emberi erőforrás és közszolgálati életpálya kutatás

Közszolgálati életpálya és emberi erŐforrás gazdálkodás Petrovics Zoltán

Emberi erőforrás és közszolgálati életpálya kutatás

ISBN 978-615-5269-60-8

(A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya)

Á ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

EMBERI ERŐFORRÁS ÉS KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA KUTATÁS (A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya)

PETROVICS ZOLTÁN*

Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; www.mhk.hu). Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető.

* Dr. Petrovics Zoltán, tanársegéd, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Életpálya és Emberi Erőforrás Intézet, Közszolgálati Jogi Tanszék.

ÁROP-2.2.17 | Új közszolgálati életpálya | Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás

Bevezetés A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar Életpálya és Emberi Erőforrás Intézete 2013. évben azzal a céllal kezdte meg az „Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya” című kutatást, hogy tudományosan elemezze a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program keretei között tett kormányzati beavatkozásoknak a személyzetre gyakorolt hatásait, és ezzel összefüggésben összevesse a közszolgálat nemzetközi és hazai fejlődési irányaival. Jelen összegző tanulmány a jogi szabályozás munkacsoport munkáját és eredményeit foglalja össze, ebből következően a résztanulmányokat elkészítő kutatók megállapításaira támaszkodik, és e kutatások által felvetett gondolatokat összegzését adja.1 Mivel a kutatás jogi vizsgálódási területe szoros kapcsolatban van annak emberi erőforrás gazdálkodási oldalával, az alábbiakban felvetett kutatási kérdések közül egyesek szükségképpen – a két területen folytatott vizsgálatok eredményeinek összevetésére hivatott – zárótanulmányban kerülhetnek megválaszolásra. 1. A kutatás előzménye – aktualitása, indokoltsága, problémafelvetés2 1.1. Differenciálódás és egységesítés a közszférában3 Magyarországon a modern közszolgálat törvényi alapjait a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) fektette le. A Ktv. a megalkotásakor egységesen szabályozta valamennyi közigazgatási szervnél (államigazgatási szerveknél és önkormányzati hivataloknál) foglalkoztatott közszolgálati jogviszonyát. Az elmúlt két évtizedben azonban tanúi lehettünk annak, hogy az egységes közszolgálati jogállás széttöredezetté vált, a közszolgálati jogviszonyból levált számos elkülönült jogviszony, melyek önálló törvényekben nyertek szabályozást. Ennek eredményeképpen a közalkalmazotti jogviszony mellett beszélhetünk kormányzati szolgálati jogviszonyokról, hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati jogviszonyáról, a rendvédelmi szervek (rendőrség, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, büntetés-végrehajtási szervezet), Nemzeti Adó- és Vámhivatal, polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról, valamint a tág értelemben vett közszférába tartozó ügyészségi szolgálati jogviszonyról, bírósági 1

Jelen zárótanulmány a kutatás következő résztanulmányainak eredményeit és megállapításait összegzi: BÉRCES Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a 2011–2013 közötti időszakban. Kézirat, Budapest, 2013. 1–110.; BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerébe. Kézirat, Budapest, 2013. 1–53.; GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról. Kézirat, Budapest, 2013, 1–38. (2013a); HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján. Kézirat, Budapest, 2013. 1–47.; KUN Attila – PETROVICS Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről. Kézirat, Budapest, 2013. 1–59; LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban. Kézirat, Budapest, 2013, 1–35. (2013a); LINDER Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban. Kézirat, Budapest, 2013. 1–31. (2013b); SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására. Kézirat, Budapest, 2013. 1–291. 2 Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. Kutatási terv. Kézirat, Budapest 2013. 2–7. 3 Uo. 2. és 7.

2


szolgálati jogviszonyról, valamint az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról. A differenciálódási folyamat egyik fő iránya tehát az önálló jogviszonyok megjelenése volt. A differenciálódás tendenciájával egyidejűleg hazánkban az utóbbi két évtizedben az egységesítésre irányuló törekvések is jelen vannak. Noha a közszolgálatban állók jogviszonyának egységes törvényben történő szabályozására irányuló kísérletek nem jártak eredménnyel, a szabályozás közelítése egyes alapvető jogintézmények tekintetében részlegesen megvalósult. Az ad hoc jelleggel egységre törekvő jogalkotás azonban nyilvánvaló módon nélkülözte az elméleti kidolgozást és az elvi alapozást, a tényleges egységesítés pedig ugyancsak elmaradt. 2010-ben az új kormányzati személyzetpolitika ugyanakkor több lépcsőben fogott hozzá a közszolgálat új alapokra helyezéséhez. Így egyebek mellett sor került a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.), valamint a Kormányzati Személyzeti Stratégia elfogadására, majd a Ktv. és a Ktjv. hatályon kívül helyezésére, és ezzel egyidejűleg a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) hatálybalépésére. Ezek közül különösen fontos elem az egyes hivatásrendekben (a civil közszolgálatban, a rendvédelem és a honvédelem területén) a stabil közjogi alapokon nyugvó – közös elvek és értékek, pontosan definiált kapcsolódási pontok mentén rögzített – kormánytisztviselői, hivatásos szolgálati és katonai szolgálati jogviszonyra irányadó jogi szabályozás és az egyes életutak közötti átjárhatóság megvalósításának gondolata. A közös kapcsolódási pontok közül kiemelkedik a munkaköri rendszerre való áttérés kívánalma, figyelemmel arra, hogy ez egyúttal valóságos paradigma-váltással jár. 1.1.1.

Autonóm szervek és személyi állományuk4

A közigazgatás központi szerveinek zöme világszerte – így az Európai Unión belül is – a kormány irányítása alá tartozik. Léteznek azonban olyan állami igazgatási feladatok, amelyeknek ellátása – jellegükből adódóan – a kormánytól független jogállást feltételez, és amelyeknek végrehajtására az országok többségében sajátos funkciójú független szervek kerültek létrehozásra. A függetlenség egyik garanciája, hogy e szervezetek a parlamentnek vannak alárendelve, és annak tartoznak beszámolási kötelezettséggel, nincsenek beillesztve a hierarchikus közigazgatási struktúrába, függetlenségüket, jogállásukat, szabályozási jogosítványaikat, jog- és hatásköreiket pedig törvény garantálja. A Ktv. 1992. évi hatálybalépését követően elsőként az államhatalmi szervek hivatalainak alkalmazottai tekintetében erősödtek fel a differenciálódás jegyei, az elmúlt időszakban pedig főként az autonóm államigazgatási szerveknél és az önálló szabályozó szerveknél jelentek meg speciális rendelkezések, amelyek bizonyos esetekben az egységes kormányzati személyzetpolitika kereteit is meghaladják. Mindezek alapján vizsgálódásunk egyik területéül e szerveket választottuk. 1.1.2.

Vegyes jogállású szervek és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állománya5

Az utóbbi években egyes szerveknél egyre jellemzőbbé vált az ún. vegyes jogállás. Ez nem csupán a honvédelmi, illetve a rendvédelmi szerveket érinti, hanem olyan szervezeteket is, mint például az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, a Nemzeti Rehabilitációs és 4 5

Uo. 6. Uo. 6–7.

3


Szociális Hivatal, a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (a továbbiakban: NAV). Ezen túlmenően a vegyes jogállás praktikus megjelenésének tekinthető a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) hatálya alá tartozó munkaviszonyban, megbízási jogviszonyban, közfoglalkoztatotti jogviszonyban történő foglalkoztatás is. A NAV – mint egyfajta különös vegyes jogállású szervezet – 2011. január 1-jei létrejöttével egy olyan „megaszervezet” alakult meg, amely minőségben új a korábbi Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz és a Vám- és Pénzügyőrséghez képest. Nem csupán két teljesen különálló szervezet összeolvadásáról van szó, hiszen egyúttal két jogállási törvény, a Kttv. és a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) hatálya alá tartozó személyi állomány került azonos szervezeti irányítás alá. A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: NAV tv.) az emberi erőforrás gazdálkodás számos funkciójára speciális szabályokat állapít meg, kivonva ezzel az ott dolgozó kormánytisztviselőket az egységes szabályozás alól (például továbbképzés, teljesítményértékelés, jogvita, néhány kivételtől eltekintve az előmenetel, díjazás). Ez azt jelenti, hogy az államigazgatás egységes megítélése személyzetpolitikai szempontból nem csak az autonóm szervek, hanem arányaiban a legnagyobb létszámot kitevő NAV esetében is csorbát szenved. A probléma súlyát nemcsak a folyamat tendenciaszerű fejlődése mutatja, hanem az érintett személyi állomány nagysága is. 1.1.3.

A rendvédelmi szervek személyi állománya6

A központi államigazgatási szervekről, valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásról 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) a központi államigazgatási szervek között pozícionálják a rendvédelmi szerveket (rendőrség, büntetés-végrehajtás szervezete, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok). A rendvédelmi szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyát a Hszt. szabályozza. A rendvédelmi szervek foglalkoztatottjainak köre nemcsak azt a mintegy 54 ezer fő hivatásos szolgálati viszonyban állót jelenti, hanem 11 ezer fő közalkalmazottat és közel ezer fő munkavállalót. A kormánytisztviselői létszám jelenleg még elhanyagolható, alig ötszáz főt tesz ki. A nem hivatásos állomány alkalmazása döntően integratív, azaz nem elkülönült szervezetekben dolgoznak: ugyanazon munkahelyen (szolgálati helyen) egyidejűleg jelen vannak a különböző jogviszonyban álló alkalmazottak, tehát tulajdonképpen vegyes jogállású szervekről van szó ebben az esetben is. Ezen túlmenően gyakran még a munkakörökben is átfedés van. Folyamatosan visszatérő kérdése a szervezeti irányításnak – és ezzel együtt a munkajogi szabályozásnak is az –, hogy mely munkaköröket milyen jogállású dolgozóval töltsenek be. Erre ugyan a Hszt. is megpróbált feleletet adni (meghatározni azokat a feladatokat, amelyeket nem hivatásosokkal kell ellátni), az ún. „civilesítés” végrehajtása azonban számos akadályba, többek közt a jogviszonyváltással járó hátrányok kezelésének problémájába ütközik, és az eddigi sikeressége megkérdőjelezhető.

6

Uo. 3–6.

4


1.1.4.

A Magyar Honvédség személyi állománya7

A differenciálódás és az egységesítés kérdése különös jelentőséggel bír a Magyar Honvédség tekintetében. A Magyar Honvédséggel összefüggésben megállapítható, hogy annak személyi állománya a jogállás tekintetében rendkívül összetett: egyfelől a katonai szolgálati viszonyban álló honvédek mellett civil kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók is foglalkoztatásra kerülnek, másfelől maga a katonai szolgálati viszony is differenciált személyi kört fog át: megkülönböztethető hivatásos, szerződéses, önkéntes tartalékos, tisztjelölti és altiszt-jelölti szolgálati viszony. A személyi állomány foglalkoztatása összetett, többszintű szabályozási rendszert, erősen centralizált személyügyi és humán intézményrendszert, továbbá differenciált munkáltatói jogkörgyakorlást feltételez. E terület jellemzője – figyelemmel arra, hogy a honvédek szolgálatteljesítési helye igen különböző (katonai szakterületek, igazságszolgáltatás, egészségügy, nemzetbiztonság, felsőoktatás, köznevelés) –, hogy a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvényt (a továbbiakban: Hjt.) más „ágazati” törvényekkel együtt kell alkalmazni. A hivatásos szolgálati viszonyban álló katonai bírák, katonai ügyészek, egyes ügyészségi alkalmazottak, valamint egyes igazságügyi alkalmazottak különleges szolgálati viszonyára elsődlegesen a közszolgálatuknak megfelelő jogállási törvények irányadók, a Hjt. pedig kizárólag az ezek által nem szabályozott kérdésekben alkalmazható. A Magyar Honvédség személyi állományához tartozó kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók foglalkoztatását nem önálló honvédségi foglalkoztatási törvény, hanem a jogállásukra egyébként irányadó jogszabályok (Kttv., Kjt. és az Mt.) határozzák meg azzal, hogy e törvények általában tartalmaznak a hivatásrendre vonatkozó, különös rendelkezéseket is. A civil állomány esetén meghatározott tárgykörökben jelentős a honvédelmi miniszteri rendeletek és utasítások száma is, miközben a kollektív szerződések elhanyagolhatók. 1.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése8 Az utóbbi néhány évtizedben hazánkban egyre inkább elfogadottabbá vált, és magától értetődőnek tűnik a munkajog és közszolgálati jog kettéválásáról beszélni.9 A kutatás kiindulópontja ezért az volt, hogy az utóbbi évek jogalkotási folyamatainak hatására – melynek előzményei az 1990-es évek elejéig nyúlnak vissza – a közszolgálati jog egyre inkább elkülönült a klasszikus munkajogtól, a jogágiság Magyarországon évtizedek óta hagyományosnak tekintett kritériumai – azaz a szabályozás tárgya és annak módszere – a közszolgálat hatálya alá tartozó jogviszonyokat szabályozó normaanyag tekintetében egyaránt kimutathatóak. Feltételezésünk szerint azáltal, hogy a Kttv. a magánmunkajog kódexét már nem tekinti háttérjogszabályának, azaz – képletesen szólva – „levált” az Mt.-ről, továbbá annak ellenére, hogy annak számos rendelkezését és jogintézményét a közszolgálat lényegéből fakadó eltéréseknek megfelelően átalakítva inkorporálta, egyértelműen az önálló jogági fejlődés irányába mozdult el. Ezt a folyamatot támaszthatja alá az is, hogy az Mt. hatálya alá tartozó munkaviszony szabályozása a felek és a szociális partnerek számára minden eddiginél rugalmasabb módon és szélesebb körben ad lehetőséget a kétoldalúan diszpozitív szabályozásra, a közszolgálati jog ugyanakkor – legyen szó bármelyik tág értelemben vett közszolgálatot szabályozó törvényről – jellemzően 7

Uo. 2–3. Uo. 7–8. 9 GYÖRGY István–HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013, 14. 8

5


nem alkalmazza a diszpozitivitás módszerét, és a kógens szabályozást tekinti továbbra is elsődlegesnek. Egyúttal a Kttv. a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: 1992. évi Mt.) jogintézményeit számos esetben az eredeti, szigorúbb (például eltérést nem engedő) megoldást alkalmazva tartotta meg, míg az Mt. épp az ellentétes irányba, egy rugalmasabb szabályozás felé mozdult el.

6


2. A kutatás célja 2.1. Differenciálódás és egységesítés10 A kutatás célja egyfelől az volt, hogy átfogó képet kapjunk a jogállások közötti differenciálódással kapcsolatosan az eltérő szabályozás szükségességéről vagy ennek hiányáról, az autonóm, illetve autonóm államigazgatási szervekre, valamint az ún. vegyes jogállású szervekre vonatkozó közszolgálati szabályozásról, a különös közszolgálati jogi szabályozás indokoltságáról. A kutatómunka révén az egyes hivatásrendek tevékenységét meghatározó jogszabályi környezet összehasonlító vizsgálata segítségével célunk volt továbbá feltárni az egységesítés kialakításának, illetve az elkülönült szabályozás fenntartásának feltételeit. Választ szerettünk volna kapni arra is, hogy amennyiben a jogállások közötti és az azokon belüli differenciálódás indokolt, melyek azok jogintézmények, amelyek ezt szükségessé teszik, és mely területeknek kell feltétlenül megjelenniük a jogi szabályozásban. A kutatás ezen túlmenően célul tűzte ki a Hjt., a Hszt. a Kttv., a Kjt. közötti közszolgálati átjárhatóságot, a jogviszonyváltást elősegítő jogintézmények feltérképezését, a megvalósítás feltételeinek, az esetleges akadályozó tényezőknek meghatározását is. Az autonóm szervek által ellátandó állami-, államigazgatási feladatok jellegéből adódóan arra következtethetnénk, hogy az országok zömében személyi állományuk az általános (civil) közigazgatási személyi állományhoz hasonló, közszolgálati (köztisztviselői) foglalkoztatási viszonyok keretein belül teljesít szolgálatot. A gyakorta változó magyar szabályozás, amely e szervek egy részénél az általános közszolgálati tisztviselői jogviszonyhoz képest számos – többségében szervenként különböző – eltérést eredményezett az utóbbi időszakban, arra ösztönzött minket, hogy a kutatás kísérelje meg feltérképezni a nemzetközi gyakorlatot is. A kutatás célja volt tehát, hogy komparatív eszközökkel elemezze – meghatározott mértékadó országok – egyes autonóm szerveinek a személyi állományra és humánerőforrás rendszereire vonatkozó jogi szabályozását és megoldásait; különös tekintettel azon szervekre, amelyek a magyar független jogállású szervekhez hasonló területeken működnek. Kutatási részfeladat volt annak vizsgálata továbbá, hogy az Alaptörvényben, az Ksztv.-ben nevesített, valamint külön jogszabályokban létrehozott autonóm szervek és alkalmazottaik között létrejövő foglalkoztatási jogviszonyok milyen sajátosságokkal bírnak, milyen a viszonyuk a Kttv.-ben rögzített közszolgálati jogviszonyokhoz. Mindezek alapján a kutatás a hatályos jogi szabályozásra támaszkodva vizsgálta az autonóm szervek jogállását és megkísérelte összevetni a közigazgatási szervek jogállásával. Vizsgálat a NAV-val összefüggésben kiterjedt egyfelől a vonatkozó munkajogi (közszolgálati jogi) előírások több lépcsőben történt változására, a sajátos „NAV foglalkoztatási jog” kialakulására, illetve arra, hogy ebben a folyamatban a NAV érdekérvényesítési képessége mennyiben mutatkozott meg. Másfelől pedig magát a belső szabályozási tevékenységet tekintettük át, figyelemmel arra a szervezeti kultúrára is, amely a humánpolitikai tevékenységet korábban is erős központi irányítás és belső szabályozás eszközével folytatta. Fel kívántuk tárni azt is, hogy a jogalkalmazási feladathoz miként kapcsolódnak az eltérő humánpolitikai, illetve szervezeti kultúra szempontjai. Az említett kutatási irányok átfogó elemzésével a NAV példáján kívántuk bemutatni a szervezeti átalakítások munkajogi 10

Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. Kutatási terv. (2013) 2. 8–9., 18–25.

7


hatásainak kihívásait, problémáit, és ennek segítségével ráirányítani a figyelmet a közszféra munkajogát érintő folyamatokra (önállósulás, differenciálódás), illetve az esetleges változtatási lehetőségekre. Mivel a rendvédelmi szervek hivatásos állományára vonatkozó törvényi szabályozás felülvizsgálatának szükségességét a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban meghatározott célok mellett a megváltozott szervezeti és irányítási viszonyok is felvetik, a kutatás ezzel összhangban célul tűzte ki annak vizsgálatát, hogy mennyiben szükséges és lehetséges a Hszt. rendszerén belül az egységesebb szabályozás, a „szervezeti sajátosságok” érvényesülése meddig terjedhet, a szolgálati viszonyra vonatkozó szabályozás mennyiben tükrözi vissza a Kormányzati Személyügyi Stratégiában megfogalmazott elvárásokat, különös tekintettel az életpályák összehangolására. Arra is választ kerestünk, hogy a szabályozás jelenlegi rendszere (ideértve a Hszt.-t és a végrehajtási szabályokat is), mennyiben felel meg a mai és a jövőbeli szervezeti működési igényeknek, a modern munkaerő-gazdálkodás és humán menedzsment követelményeinek. Célként tűztük ki annak vizsgálatát is, hogy a rendvédelmi szervek hivatásos állományának jogviszonya mennyiben igényel önálló, a kormányzati szolgálati és a katonai szolgálati viszonytól eltérő szabályozási tartalmat és technikát, s melyek azok a szabályozási elemek, elvek, amelyek alátámaszthatják az önállóságot, és melyek azok, amelyek az átjárhatóságot elősegítő szabályozás felé vihetnek. Mivel a rendészeti szervek hatékony munkavégzésének középpontjában is az emberi erőforrások állnak, a személyi állományra, foglalkoztatási viszonyaikra vonatkozó szabályozás ezen a területen is behatárolja a rendészeti tevékenységet ellátó szervek humánerőforrás gazdálkodását. E szervek emberi erőforrás gazdálkodásával szemben elvárás, hogy az esetek többségében érzékeny szempontok által vezérelve; a fokozott társadalmi-, erkölcsi-, szakmai és hatékonysági követelmények figyelembevételével, adekvát módon válasszák ki a megfelelő kompetenciákkal rendelkező munkaerőt, gondoskodjanak fejlesztéséről, karriertervezéséről stb.; „menedzseljék” a hivatásos állományt. Mindezek alapján a kutatás célja volt, hogy nemzetközi összehasonlításban a rendészeti feladatokat ellátó kategóriák vonatkozásában is elemzést végezzen a foglalkozási kereteket biztosító jogi szabályozás és az emberi erőforrás gazdálkodási hatáskörökkel való rendelkezés tekintetében – figyelemmel a civil közigazgatási állomány foglalkoztatási viszonyaira. Cél volt annak vizsgálata és beazonosítása, hogy milyen általános, a civil közszolgálatban is alkalmazott humánerőforrás gazdálkodási megoldások, eszközök és módszerek kerülnek adaptálásra a rendészeti szerveknél, különös tekintettel a rendőri szolgálati területre. E körben elemzésre és összehasonlításra kerültek egyrészt a hivatásos jogálláshoz kapcsolódó jogintézmények sajátosságai, a nemzetközi megoldások azonosságai és eltérései, valamint a rendészeti szervek humánerőforrás gazdálkodási megoldásai, a hivatásos állomány(ok) vonatkozásában folytatott emberi erőforrás gazdálkodási gyakorlatok alkalmazási tapasztalatai. Ezzel összefüggésben szükséges volt feltérképezni a rendészeti területek személyi állományára vonatkozó szabályozási megoldásokat és követett gyakorlatot, továbbá – amennyiben lehetséges – beazonosítani a személyi állományi alapmodelleket. A kutatás célkitűzése volt a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek személyi állományára vonatkozó szabályozási megoldások átfogó bemutatása, a jogállások elhatárolása, a katonai szolgálati jog jellemzőinek meghatározása, a katonai szolgálat mint különleges közszolgálati jogviszony jellemzőinek bemutatása és sajátosságainak beazonosítása.

8


2.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése11 Az önálló jogágisággal kapcsolatosan a kutatás célja az volt, hogy átfogó elsősorban jogdogmatikai elemzést adjon a közszféra és a versenyszféra munkajogának kapcsolatáról, viszonyáról. Ennek során összehasonlító kontextusban, a modern jogfejlődési, jogelméleti trendekre is figyelemmel vizsgáltuk az önálló jogágiság kritériumait, és elemeztük a közszolgálati jog és a munkajog divergenciája, illetve konvergenciája irányába ható jogfejlődési trendeket. Mindezek alapján célunk volt választ adni arra a kérdésre, hogy vajon az utóbbi évtizedek jogalkotási folyamatainak hatására a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó normaanyag valóban egy önálló jogág keretei közé illeszkedik, megfelel-e a közszolgálati jog azoknak a tartalmi és formai kritériumoknak, amelyek a jogági jellegét megalapozhatják. Amennyiben ez nem igazolható, úgy a közszolgálati jog milyen stádiumban van az önálló jogággá válás útján? Egyáltalán megkezdődött-e az önálló jogággá válás, avagy épp ellenkezőleg a közszolgálati jog nem lépett rá erre az útra, és a tág értelemben vett munkajognak csupán egy viszonylagosan elkülönült, önálló területe?

11

Uo. 9–10., 25.

9


3. A kutatás kiinduló hipotézisei 3.1. Differenciálódás és egységesítés12 A kutatás során azt feltételeztük, hogy mind a jogállások közötti, illetve mind a jogálláson belüli differenciálódás felgyorsult, a jogviszonyok közötti választás általában rendezőelvek nélkül történik, sok esetben az ellátandó munkakör jellegétől függetlenül. Feltételeztük azt is, hogy emiatt az egy szervezeten belüli több jogállásban történő foglalkoztatás különböző feszültségekkel jár. Feltételezésünk volt továbbá az, hogy az egységesítési törekvések mögött ciklusoktól függetlenül minden esetben kormányzati szándékok húzódtak meg, míg a differenciálódás folyamatát – többnyire – pillanatnyi szervezeti érdekek támogatták. Feltételeztük, hogy a közszolgálati hivatásrendekben az emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciókat, azonos módon és elvek mentén látnak el (például a kiválasztás, az értékelés, a díjazási rendszer kialakítása valamennyi területen jelentkezik), ám az e funkciókra vonatkozó jogi szabályozás számos lényeges eltérést mutat. Az azonos funkciókból következően ugyanakkor nincs elvi akadálya a stabil közjogi alapokon nyugvó – közös elvek és értékek mentén rögzített – standardizált jogi szabályozásra. Vagyis az egységesítés alapját – szemben a korábbi jogi megközelítéssel – az egységes elvek szerint felépülő emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciói képezhetik. Az alkotmányos-, államszervezeti berendezkedésből és a közigazgatási szervezetrendszer eltérő felépítéséből adódóan Európa országaiban más- és más szervek/intézmények tartoznak a független szervek kategóriájába. Ezeknek léte a nemzeti tradíciók, a jogi berendezkedés és a váltakozó irányú politikai döntéshozatal eredményeképpen alakul. E szervek humánerőforrás gazdálkodása (vagyis a foglalkoztatási viszonyokat rendező jogi szabályozás és a humánerőforrás gazdálkodási eszközök alkalmazása) is e tendenciához köthető. Előfeltételezésünk volt, hogy az autonóm szervek esetében függetlenséget biztosító speciális szabályozás kialakítása nem következetes, szervenként jelentős eltérések mutathatók ki. A folyamat eredményeként akár a teljes jogállást átfogó, önálló, „szigetszerű” statútumok jönnek létre, amely jelenség megbontja az általános – vagyis a Kttv. szerinti – szabályozás koherenciáját. Feltételeztük továbbá, hogy a közszolgálaton belül az általános szabályoktól való eltérés számos esetben az indokoltnál alacsonyabb jogforrási szinten történik, amely akár alkotmányossági aggályokat is felvethet. A NAV szervezeti átalakítását a szervezeti egységesítés kormányzati szándéka indokolta. Az egységesítés munkajogi vetületeként az „egy szerv, egy jogállás” elvének megvalósíthatóságának vizsgálata kapcsán elsődlegesen arra igyekeztünk figyelmet fordítani, hogy a NAV heterogén alapfeladatai egyáltalában megengedik-e ezen elv érvényesülését. A NAV három nagy szervezeti egysége (adóigazgatás, vámigazgatás, bűnüldözési feladatokat végző szerv) három különféle típusú feladatot is jelent, amelyek – különösen a civil és fegyveres közszolgálat között húzódó markáns határvonalra tekintettel – feltevésünk szerint nem indokolják, illetve teszik lehetővé szervezeten belül sem a teljesen azonos szabályozást. Amint arra fentebb utaltunk, a NAV-val kapcsolatosan a vizsgálat egyik irányát a szervezeti változás munkajogi leképezése jelentette. Feltevésünk szerint e területen – annak ellenére, hogy az Mt. mögöttes joganyaga eltűnt – a jogalkalmazási feladat a korábbinál bonyolultabbá vált a Kttv., a Hszt. és a NAV tv., valamint a végrehajtási rendeletek és belső szabályzatok többszintű szabályozási rendszerére tekintettel. Feltételeztük továbbá, hogy a NAV esetében megfigyelhet 12

Uo. 10–15.

10


szervezeti egységesítési szándék a munkajog (közszolgálati jog) területén differenciálódást, elkülönülést hívott életre. Vizsgáltuk, hogy a NAV, mint szervezet szempontjából létrejön, létrejöhet-e olyan egységesülés a munkajogi szabályokat tekintve, hogy az már ágazati jellegű szabályozásnak, esetlegesen önálló, sajátos (keverék) jogviszony létrejöttének feleltethető meg? Hipotézisünk a rendvédelmi szolgálati viszonnyal kapcsolatosan az volt, hogy ez a jogviszony a három hivatásrend tekintetében továbbra is köztes szerepet fog kapni. Ez álláspontunk szerint abban nyilvánul meg, hogy ugyan erőteljes lesz a szabályozás közelítése a civil közszolgálat irányába, ugyanakkor megmarad az „egyenruhások” sajátos működési viszonyait tükröző szabályozási közössége a katonai szolgálati viszonnyal is. Másként megközelítve, a katonai szolgálati viszony és a kormányzati szolgálati viszony mögötti életpálya között oly nagy a távolság és a különbség, melynél fogva nem jöhet létre közöttük szoros szabályozási kapcsolat. A kormányzati szolgálati viszony és a rendvédelmi hivatásos szolgálati viszony közötti szabályozási összhang ugyanakkor egyre inkább erősödni fog, ám a viszonylagos különállása továbbra is megmarad mind a civil közszolgálattól, mind pedig a katonai szolgálati viszonytól. A kutatási célok között említettek alapján azt feltételeztük, hogy a rendészeti szervek humánrendszerei azonosságot mutatnak a civil közszolgálat szabályozásával és gyakorlatával, ám az egyes megoldások és az azonosság mértéke különböző. A honvédek jogállása tekintetében hipotézisünk az volt, hogy a Hjt. jellemzően a katonai szolgálat sajátosságai által indokolt esetekben tartalmaz a Kttv.-től és a Hszt.-től eltérő szabályozást, elsősorban azonban az átjárhatóság elősegítése érdekében egyes területeken további egységesítés is lehetséges, szükséges, illetve kívánatos. 3.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése13 Az önálló jogágiság kérdését vizsgálva azt feltételeztük, hogy – a közszolgálatra ható egységesítési törekvésekhez és differenciálódási folyamatokhoz hasonlóan – a munkajog és a közszolgálati jog kapcsolatát sem pusztán az önálló jogággá válást alátámasztó hatások és folyamatok jellemzik, hanem egyidejűleg jelen vannak a konvergenciát alátámasztó hatások is.

13

Uo. 15.

11


4. Kutatási kérdések 4.1. Differenciálódás és egységesítés14 A kutatás során választ kerestünk arra, hogy az egyes hivatásrendek közötti eltérő szabályozási megoldások indokolhatóak-e, s ha igen azokat milyen szabályozási sajátosságok támasztják alá. Kérdésként vetettük fel ezzel párhuzamosan azt is, hogy az egyes jogállások tekintetében milyen körben van szükség az eltérő szabályozás fenntartására. Mivel azt feltételeztük, hogy az egységesítési törekvések mögött ciklusoktól függetlenül minden esetben kormányzati szándékok húzódtak meg, míg a differenciálódás folyamatát – többnyire – pillanatnyi szervezeti érdekek támogatták, arra is választ kerestünk, mi lehet az oka annak, hogy a kormányzati szándékokkal szemben az egyéni törekvések nyertek teret. Amennyiben elfogadjuk, hogy a civil közigazgatásban háttérbe szorultak az egységesítési törekvések, például azért, mert nem sikerült integrálni a szervezeti érdekeket a kormányzati személyzeti politika keretei közé, van-e realitása annak, hogy a jóval jelentősebb ágazati érdekek mentén differenciálódó hivatásrendekre vonatkozó szabályozás egységesebbé váljon, ha igen, milyen feltételekkel? Kérdésként vetettük fel, hogy nemzetközi viszonylatban van-e példa az eltérő funkciók, jogintézmények azonos jellegű szabályozására a civil közszolgálat, a rendvédelem és a honvédelem területén, van-e realitása az azonos jellegű, egységes elvek és értékek mentén rögzített szabályozásnak, s ha igen miképpen valósítható meg, ha pedig nem, milyen körülmények képezik ennek akadályát. Kérdésként vetettük fel, hogy a független jogállású, közigazgatási feladatokat ellátó szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozásból adódóan milyen megoldások (esetlegesen modellek) élnek az egyes országokban/országcsoportokban a hasonló funkciót betöltő szervek, intézmények személyi állománya tekintetében. Milyen jellegű szabályozás vonatkozik a személyi állományra: az általános köztisztviselői szabályozással megegyező vagy speciális; szervtípusonként – ha a független szerveknél lehetséges egyáltalán ilyen csoportosítás: közjogi/magánjogi/vegyes; szervenként egységes vagy szerveken belül is vegyes. Észrevehető-e elmozdulás az utóbbi időben a független szervek és az egyéb közjogi-közigazgatási szervek viszonylatában az egységesülés vagy épp az elkülönülés irányába? Amennyiben léteznek beazonosítható tendenciák (esetlegesen modellek) az egyes országokban/országcsoportokban, be lehet-e azonosítani ezeknek okait? Minthogy a független szervek sajátossága, hogy a parlamentek alárendeltségében helyezkednek el az államszervezeti berendezkedésben, egyértelműsíthető-e az az evidencia, hogy rájuk csak a legmagasabb szintű – törvényi – szabályozás vonatkozhat a személyi állomány viszonyait tekintve is? Kérdésként vetettük fel, hogy az autonóm szervek önálló szabályozó szervi jellege, különös státusza indokolja-e a különös közszolgálati jogi szabályozást, az egyes szervek esetében vajon kimutatható-e valamiféle elvszerűség a speciális szabályok megállapításánál, vagy ez csupán különböző jogon kívüli tényezők (például a szervezet hatékonyabb érdekérvényesítő képességének) eredménye. Az autonóm szervek sajátosságai indokolják-e azon eltéréseket, amelyek e szervek személyügyi kérdésekben való függetlenségét biztosítják? Mindezen sajátosságokra tekintettel kívántuk vizsgálni azt is, hogy az elmondottak az egységesítést vagy a differenciálást indokolják-e, s vajon a Kttv. – és azon belül a kormányzati szolgálati vagy a köztisztviselői jogviszony – megfelelő jogi kereteket ad-e a személyi állomány működtetéséhez, avagy külön jogszabályoknak különös közszolgálati pragmatikát kell létrehoznia. Ezzel 14

Uo. 25.

12


összefüggésben indokoltnak tartottuk a nemzetközi példák összevetését a hazai szabályozással, és arra a kérdésre is választ kerestünk: van-e példa a hazaihoz hasonló megoldásra külföldön, s ha igen, milyen elvi indokok állnak ennek hátterében, és az önálló szabályozó szervekre vonatkozó közszolgálati szabályok hogyan illeszkednek a közszolgálatra irányadó jogi normák rendszerébe. Kérdés volt továbbá, hogy szükség van-e ehhez hasonló megoldások fenntartására, amelyek egyúttal megnehezítheti az átjárhatóságot a rendszeren belül. A vegyes jogállású szervek esetében arra is választ kerestünk, hogy a vizsgált szervezetek körében a vegyes jogállás milyen létszámot érint, és milyen szempontok szerint döntenek a jogviszony típusáról (milyen rendezőelvektől, szempontoktól függ, hogy ki melyik törvény hatálya alá tartozik), milyen típusú munkakörre, milyen jogviszonyt alkalmaznak, és okoz-e bármiféle problémát (például bérfeszültséget). Figyelemmel arra, hogy a Kttv. és a Kjt. teljes egészében eltérő illetményrendszert tartalmaz, szükségesnek tartottuk vizsgálni, hogy a díjazást tekintve milyen különbségek vannak az alkalmazottak között. Mivel a jogi szabályozás változásai arra engednek következtetni, hogy a korábban követett „egy szerv, egy jogállás” elve ma már csak korlátozottan vagy egyáltalán nem érvényesül, felmerült, hogy általában véve tartható-e ez az elv, vagy ennek tükrében szükség van-e annak felülvizsgálatára. Vizsgáltuk azt is, hogy a hatósági jogkör gyakorlása, illetve ennek hiánya mennyiben határozza meg a jogállást. A személyzeti irányításnál (például létszámgazdálkodás, munkáltatói jogkörök gyakorlása) okoz-e valamilyen jellegű nehézséget, hogy az alkalmazottak különböző törvények hatálya alá tartoznak? Az érdekegyeztetés terén okoz-e problémát az eltérő jogállás? Jár-e problémával, hogy a közszolgálati pragmatika esetenként különböző szabályozást tartalmaz az alkalmazottakra? Az eltérő jogállás mennyiben jelenik meg a belső szabályzatokban, és a belső szabályzatok törekednek-e az eltérő jogállású alkalmazottak „egységes kezelésére”? Mennyiben indokolt a személyzet vegyes jogállásának fenntartása? Lenne-e egy esetleges egységesítésnek racionalitása, pozitív hozadéka, illetve milyen elvi és gyakorlati akadályokkal járna ez? A NAV tekintetében a létszámadatok, a Kttv. illetve a Hszt. hatálya alá tartozók arányának meghatározásán túlmenően kíváncsiak voltunk arra, hogy léteznek-e belső szabályzatok, s ha igen mennyiben igazodnak ezek a személyi állomány összetételéhez? A NAV létrejöttét követően miért történt több lépcsőben a humánpolitikai szabályok kiterjesztése, s megvalósultak-e az eredetileg szükségesnek tartott célkitűzések, vagy szükségesnek mutatkozik egy további törvénymódosítás? Elképzelhető, illetve kívánatos-e, hogy a kormányzati szolgálati, illetve a hivatásos jogviszonyból egy közös, egységes jogviszony jöjjön létre a NAV tekintetében? A humánpolitika szervezetfejlesztési funkcióinak gyakorlása mennyiben kapcsolódott a munkajogi (közszolgálati jogi) szabályozás fokozatos kiépüléséhez, illetve átalakításához? Mennyiben van tekintettel a több lépcsőben kialakult törvényi szintű munkajogi szabályozás a korábbi belső szabályokra? Kíváncsiak voltunk arra is, hogy mi okozta a legnagyobb problémát az integrációnál, és mi az, amit még jelenleg is problémaként értékelnek? Hogyan biztosítható a NAV esetében a „szervezeten belüli egyenlőség”, az egyenlő bánásmód alapelve és célkitűzése, mely a NAV tv. módosításának nem egy esetben indokául szolgált. Kialakult-e közös szervezeti kultúra a humánpolitikai területen? Az egységesülés az egyik szerv kultúrájának a másik által történt átvételével valósult-e meg, vagy közel azonos arányban emeltek át „jó megoldásokat” egyiktől is, másiktól is? Kérdésként vetettük fel azt, hogy amennyiben 2014. január 1-jétől újra különválna az adózási, a bűnügyi és a vámigazgatási szervezet, akkor ez könnyedén levezényelhető, megvalósítható folyamat lenne, vagy a jelenlegi összefonódást tekintve már „szakadással” járna? Az egyes hivatásrendek közötti átjárhatóság vizsgálata körében is különös jelentősége van a NAV-ra vonatkozó jogi szabályozásnak, illetve a 13


gyakorlati tapasztalatoknak, figyelemmel arra, hogy e szervezetet a civil és a hivatásos közszolgálat együttélése, egyfajta „hibrid” jogállás jellemzi. A rendvédelmi szerveket érintően arra a kérdésre is választ kerestünk, hogy milyen tartalommal bír a Hszt. azon rendelkezése, hogy a szolgálati viszony sajátos közszolgálati viszony. Felvetettük, vajon az összehangolás (esetleg a követés) – vagy a specifikálás (a saját út) igénye az erősebb a rendvédelmi szervek részéről? A szolgálati viszonyra vonatkozó szabályozás átfogó megújítása vagy a folyamatos aktualizálás a vállalható irány; a kazuisztikus szabályozás a kívánatos, vagy inkább az önálló, felelős jogértelmezés felé tereljük a szolgálatadókat? Arra is kíváncsiak voltunk, hogy milyen a szervezeti kultúra és a szabályozás viszonya a 2010-es évek elején, továbbá hogy megjeleníthetők-e a modern emberi erőforrás gazdálkodás elemei a szolgálati viszony szabályozásában? A Magyar Honvédség tekintetében vizsgáltuk azt, hogy milyen rendezőelvektől, szempontoktól függ, hogy a személyi állomány tagja melyik törvény hatálya alá tartozik, ez mennyiben a végzettség, a munkakör vagy a szervezeti tagozódás függvénye, továbbá okoz-e nehézséget, és ha igen, milyen területeken, hogy a Magyar Honvédség személyi állománya különböző törvények hatálya alá tartozik, s milyen eszközök alkalmazhatók ezek leküzdésére, illetve mennyiben határolható el a Hszt. szerinti szolgálati viszony a katonai szolgálati viszonytól. Kérdésként vetettük fel, hogy milyen jellegű és jogforrási szintű szabályozás érvényesül a Magyar Honvédség személyi állományára, milyen nem közszolgálati foglalkoztatási elemek, különösen munkajogi, polgári jogi, hatósági jellemzők azonosíthatók be a Hjt.-ben, mögöttes szabály-e az Mt., illetve a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.). A honvéd jogállás mennyiben jelent homogén személyi kört és szolgálati viszonyt, milyen többletjogokkal és többletkötelezettségekkel jellemezhető a civil közszolgálathoz képest, s mivel magyarázhatók az eltérések? Ennek függvényében a jövőben lehetséges-e a két terület közeledése, vagy – épp ellenkezőleg – további távolodás indokolt? Szabályozási szinten biztosított-e a közszolgálati átjárhatóság, illetve a jogviszonyváltás, milyen feltételekkel valósul meg, vannak-e a gyakorlatban akadályozó tényezők, és ha igen, ezek szabályozással semlegesíthetők-e? 4.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése15 Kérdésként vetettük fel, hogy a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó jogterület „hol tart” az önálló jogággá válás útján: megkezdődött-e ez a folyamat, vagy esetleg már be is fejeződött, netán a közszolgálati jog csupán a munkajog egy viszonylagosan elkülönült önálló jogterületének tekinthető-e. Megfelel-e a közszolgálati jog azoknak a tartalmi és formai kritériumoknak, amelyek a jogági jellegét megalapozhatják? Ennek kapcsán vizsgáltuk az önálló jogágiság kritériumait, feltételeit, és ezzel összefüggésben azt, hogy a közszolgálati jognak van-e olyan speciális szabályozási tárgya és módszere, amelynek következtében a munkajogtól mint önálló jogágtól elkülönül? Ezen túlmenően nemzetközi kontextusban – Európa különböző jogrendszerekkel rendelkező államai tekintetében – vizsgáltuk azt, hogy miként tekintenek a közszolgálati jog és a munkajog viszonyára, milyen módon különül el a magánszféra és a közszféra munkajoga, és megfigyelhető-e a jogági elkülönülés. Felvetettük továbbá a kérdést: önmagában a jogági elhatárolásnak van-e jelentősége egyáltalán a 21. században, s ha igen, ez milyen hatással lehet a konkrét szabályozásra. Szükség van-e egyáltalán a jogági besorolásra, van-e jelentősége, avagy napjainkban már meghaladottá vált a 15

Uo. 15–17., 25–26.

14


jogágiság kérdése. Felvetettük továbbá, hogy van-e egyáltalán hatása a jogági besorolásnak a közszolgálat átjárhatóságára. Mellékkérdésként felvetődött az is, hogy vajon a közszolgálati jogon belül beszélhetünk-e önálló katonai szolgálati jogról, és ha igen, melyek a jellemzői? A kutatás során kérdésként vetettük fel, melyek azok a megoldások, jogintézmények, amelyek a közszolgálati jog és a munkajog távolodását, illetve konvergenciáját támasztják alá. Ennek során számos részterületet vizsgáltunk. Kérdésként merült fel, hogy a közszolgálati jog munkajogtól való távolodását tükrözi-e a kollektív munkajog jogintézményeinek eltérő szerepe és szabályozása. Milyen eltérések jellemzik a munkajog és a közszolgálati jog kollektív jogintézményeit, a kollektív megállapodások rendszerét, a szociális partnerek kapcsolatát, az érdekképviselet jogintézményeit és a szakszervezetek szerepét? Milyen kérdéseket szabályoznak a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó kollektív szerződések, és ez milyen hatással van a közalkalmazotti jogviszony jogági elhelyezkedésére? Különös figyelmet szenteltünk az Mt. magánjoghoz tartó markáns közeledésének, s felvetettük kérdésként, vajon ez miként hat a közjogi elemek munkajogon belüli arányára. A vizsgálat kiterjedt az 2013 őszén az Országgyűléshez benyújtott, és azóta elfogadott Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: új Ptk.) hatályba lépésével összefüggő Kttv. módosítások értékelésére is. Vizsgáltuk azt is, miként hatott a jogágiság kérdésére, hogy a Kttv. megalkotása során számos jogintézmény szabályozása kapcsán az 1992. évi Mt. megoldásait vette át. (Megjegyezzük, a Kttv. megalkotásánál a jogalkotó az új Mt. rendelkezéseire volt alapvetően figyelemmel, ám ahol azt a közszolgálat jellege indokolta, ott megtartotta az 1992. évi Mt. rendelkezéseit, illetve szabályozási logikáját.) Vizsgáltuk a Kttv. tekintetében az Mt. mögöttes jogszabályi szerepének hiányát, illetve a közszolgálat egyéb területeinek Mt.-hez való viszonyát, a Ptk. szerepét, valamint azt, hogy ez miképpen hat a közszolgálati jog hatálya alá tartozó jogviszonyok körére, valamint az önálló jogágiságra. Az Mt., illetve a Ptk. háttérjogszabályi jellege hogyan hat ki a közalkalmazotti jogviszony jogági besorolására, illetve ezek hiánya miképpen befolyásolja a közszolgálati tisztviselői jogviszony jogági elhelyezkedését? Felvetettük, hogy van-e annak jelentősége, miszerint az Mt. megalkotásával és a magánjoghoz való közeledésével, valamint a Kttv. megalkotásával a civil közszolgálatban egyes jogintézmények – az 1992. évi Mt.-ben szabályozottakhoz hasonlóan – továbbélnek. Vizsgáltuk a munkajogi és a közszolgálati jogvitákra vonatkozó jogi szabályozás különbségeit, a jogviták feloldásának új megoldásait, mely – az önálló jogágisággal kapcsolatos állásfoglalás függvényében – egyúttal az eljáró fórumra is (például Kormánytisztviselői Döntőbizottság, munkaügyi bíróság vagy egyéb bírói fórum) kihatással lehet. A távolító körülményekkel párhuzamosan a két terület konvergenciáját feltételeztük több olyan – sokszor még csupán kezdetleges vagy éppen még csak nemzetközi példák alapján előirányozható tényezővel összefüggésben, amely új típusú kapcsolatokat, szinergiákat, illetve átfedéseket generálnak a közszférabeli és a magán foglalkoztatás között. E körben vizsgáltuk a köztulajdonban álló munkáltatókra vonatkozó jogi szabályozást, a közszférából a magánszférába történő kiszervezéseket, jogviszonyváltásokra vonatkozó rendelkezéseket. Kíváncsiak voltunk arra, hogy melyek a köztulajdonban álló munkáltatókra vonatkozó jogi szabályozás tendenciái. Kérdésként vetettük fel, hogy a közszférából a magánszférába történő kiszervezésekre, jogviszonyváltásokra milyen szabályok vonatkoznak, milyen feltételekkel és jellemzőkkel valósulnak meg ezek a változások, és azokhoz milyen munkavállalókat védő munkajogi garanciák társulnak?

15


Különös figyelmet szenteltünk továbbá azon jogfejlődési trendeknek, amelyek az állam kvázi „minta-munkáltató” szerepének kiemelésével a versenyszférába való beavatkozás újszerű szabályozási módozatait testesítik meg (például a közbeszerzések, állami támogatások munkajogi, illetve szociális felelősségi szempontok útján való kondicionálása, a felelős közbeszerzés koncepciója). Kérdésként vetettük fel, hogy a „felelős közbeszerzés” koncepciója (és az ehhez hasonló egyéb jogi megoldások) miként érvényesítik az állam „minta-munkáltatói” szerepét, s vajon a közszolgálatra kialakított jogi szabályozás, a közszolgálati jogviszony alanyainak oldalán egyaránt megjelenő többletkötelezettségek és elvárások rendszere, a közszolgálatban érvényesülő azonos funkciójú jogintézményekre vonatkozó rendelkezések – melyek feltételezhetően minőségileg magasabb szintű szabályozást valósítanak meg – „iránymutatásul”, mintául szolgálhatnak-e bizonyos területeken a versenyszféra munkajogának autonóm szabályozói számára.

16


5. A kutatás vizsgálati módszerei16 A kutatás során a közszolgálati joggal és a közszolgálat munkajogával foglalkozó hazai és nemzetközi szakirodalmat, illetve kutatási eredményeket, a jogi szabályozással kapcsolatos anyagokat, valamint a rendelkezésünkre bocsátott dokumentumokat vizsgáltuk, melyeknek feldolgozása során leíró és összehasonlító módszert használtunk. Ezt egészítette ki bizonyos területeken a közvetlen interjúk készítése, valamint a statisztikai adatok elemzése. Annak ellenére, hogy a jogi munkacsoport elsődlegesen jogi szempontú megközelítést alkalmazott, vizsgálódásaink, s különösen az interjúk során jogon kívüli tényezők is a felszínre kerültek, amelyek lehetővé tettek mélyebb összefüggéseket is felfedezni a jogi szabályozás és annak működése, valamint az esetlegesen felmerülő problémák között. A kutatási feladatok teljesítése érdekében a jogi munkacsoport tagjai az egyes kutatási tárgykörök tekintetében résztanulmányokat készítettek, amelyek jelen összegző tanulmány alapját képezték. Az összefoglaló tanulmány tehát a résztanulmányok megállapításira és eredményeire épül.

16

Uo. 28.

17


DIFFERENCIÁLÓDÁS ÉS EGYSÉGESÍTÉS A KÖZSZFÉRÁBAN 1. Autonóm szervek és személyi állományuk17 1.1. Az autonóm szervek ismérvei18 A kutatás e területen mindenekelőtt az autonóm szervek közös ismérveit vette sorra. A jellemzők meghatározása során első lépésben a szakirodalmi források feldolgozására került sor, melynek alapján azt állapíthatjuk meg, hogy az autonóm szervek jellegének megítélése a hazai közigazgatás-tudományban nem teljesen egységes.19 Lőrincz Lajos szerint az autonóm szervek létének szükségességét a kormányzás funkcióinak, és erre tekintettel a kormányzás rendszerének, módszereinek megváltozása váltotta ki, melynek hátterében a társadalom szerkezetében és a gazdasági környezetben végbemenő változások állanak. E folyamatok ösztönző hatására a beavatkozó közigazgatás a gazdasági és a szociális fejlődés egyre több elemét kívánja befolyásolni, ehhez azonban új típusú szervezetek létrehozására van szükség. E szervek jellemzőit Lőrincz az önálló jogi személyiségben, a létrehozó dekrétum által pontosan meghatározott terjedelmű közigazgatási feladatellátásban, a központi közigazgatástól való bizonyos mértékű függetlenségben, többnyire a testületi jellegben, valamint a költségvetési önállóságban és a parlamentnek történő, gazdálkodással kapcsolatos jelentéstételben látja. Mindezek alapján rámutat arra a tendenciára, miszerint a közigazgatás egyre inkább kettéválik a minisztériumok által képviselt politikai igazgatásra és a szakmai, szakértői igazgatásra. Ez utóbbi együtt jár azzal, hogy ugyan e szervek is alárendeltek a politikának, azonban nagyobb mozgásszabadsággal rendelkeznek, és a direkt politikai beavatkozás lehetősége kizárt.20 Balázs István az autonóm szerveket közigazgatási feladatokat ellátó, ún. atipikus közigazgatási szerveknek tekinti, melyek a jóléti állam expanziójának köszönhetik létüket. E szervek nem sorolhatók a hagyományos államigazgatási szervezetek közé, s bár a végrehajtó hatalmi ág részét képezik, attól relatíve függetlenek. A jogi személyiség, a költségvetési önállóság mellett Balázs többek között a hatósági működési jelleget emeli ki, s rámutat arra is, hogy e szervek létét az adott körülmények határozzák meg, ez pedig eleve magában hordozza az egységes jogi szabályozás és jogállás hiányát.21 Balázs Istvánhoz hasonlóan Fazekas János is azt hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú szervek részei ugyan a közigazgatásnak, noha sem a

17

A tanulmány jelen alcíme GYÖRGY i. m. (2013a) 1., valamint LINDER i. m. (2013a) 1. résztanulmányát dolgozza fel, és azok megállapításait tartalmazza. 18 GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 1–4. 19 BERÉNYI Sándor az autonóm államigazgatási szervek kormánytól való függetlenségének rögzítése mellett úgy foglal állást, hogy azok államigazgatási feladatokat látnak el, erre is tekintettel a közigazgatási rendszeren belül az államigazgatási alrendszer szervei közé sorolhatóak [l. BERÉNYI Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (autonómiák és önkormányzatok). Budapest, Rejtel, 2003. 301–302.]. Amint arra György István résztanulmányában rámutat, az autonóm szervek egyik típusa sem illeszthető azonban aggály nélkül a központi államigazgatási szervek körébe (GYÖRGY István i. m. (2013a) 1. 3.) (l. erről alább az 1.2. pontot). 20 LŐRINCZ Lajos: A kormányzás módszerének változásai. Magyar Közigazgatás, 1984/1. 46-60. Idézi GYÖRGY István i. m. (2013a) 1. 1–2. 21 BALÁZS István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák lehetséges alkalmazási területei a magyar közigazgatásban. In: BALÁZS István–JANCSOVICS Andrea (szerk.): Alternatív gondolatok a közigazgatásról, dereguláció: a közszolgálat és a nyilvánosság. Közigazgatási Füzetek 13. MKI BP. 1994. 7-31. Idézi GYÖRGY István i. m. (2013a) 1. 2–3.

18


végrehajtó hatalom legfőbb szervének – a kormánynak –, sem más államigazgatási szervnek nincsenek hierarchikusan alárendelve.22 Manning szerint e szervekre meghatározott mértékű specializáció a jellemző, menedzsmentjük különbözik a hagyományos vertikális felépítésű minisztériumokétól, az érintett miniszter pedig általában nem szól bele a napi ügyekbe, viszont a parlament felé beszámolási kötelezettséggel tartoznak, és egyúttal nagyobb menedzseri és pénzügyi autonómiát élveznek, ugyanakkor fokozott mértékű átláthatóság és számonkérhetőség érvényesül velük szemben.23 A kutatás a nemzetközi összehasonlítás alapján arra következtetett, hogy a vizsgált szervek közös jellemzője, miszerint nem tartoznak a kormány irányítása alá, nem a végrehajtó hatalomban hagyományosnak mondható minisztériumi formában működnek, a személyi állományuk pedig igen változatos jogállásban kerül foglalkoztatásra.24 1.2. Az autonóm szervek típusai25 Nemzetközi kitekintésben a kutatás azt állapította meg, hogy a független jogállású központi állami szervek számos eltérő funkció betöltésére és a legkülönbözőbb formákban jönnek létre. Számos országban ide sorolják például a nemzeti bankokat, és az államigazgatási feladatokat ellátó független végrehajtási típusú ügynökségeket is. Ezek a kiragadott példák is érzékeltetik, hogy a csoportképzés nem egyszerű feladat.26 E szerveket a nemzetközi szakirodalom általában a hatáskör és az illetékesség, az autonómia szintje, a felügyeleti jogosultságok, az ellenőrzési-, beszámolási kötelezettség, valamint az általuk ellátott feladatok jellege és működési területük szerint kísérli meg kategorizálni.27 A kormányokkal való viszony alapján a meghatározott mértékű autonómiát élvező független szabályozó ügynökségek nemzetközi összehasonlításban négy csoportba sorolhatók: a minisztérium részét képező szervezeti egység, a miniszteriális ügynökség, a független tanácsadó szervezet, valamint a független szabályozó hatóság kategóriájába.28

22

FAZEKAS János: Az autonóm jogállású államigazgatási szervek. Kézirat, 2005. Idézi GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 3-4. MANNING, Nick–SHEPHERD, Geoffrey: Get Brief: Arms Lenghth Bodies. The World Bank, 2009. Idézi LINDER i. m. (2013a) 1., 5. 24 LINDER i. m. (2013a) 1. 29. 25 L. GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 4-7., LINDER i. m. (2013a) 1. 4–9. 26 LINDER i. m. (2013a) 1. 2. A kormány irányítása alá nem tartozó szervek sora ezen túlmenően felöleli az állami számvevőszékektől, ombudsmani hivataloktól kezdődően az egyesült királyságbeli Next Steps ügynökségeken, a francia független autonóm szervezeteken (Autorité Administrative Indépendant) és a holland független igazgatási testületeken át (Zelfstandige Bestuursorganen) a német szövetségi felsőszintű hatóságokat (Bundesoberbehörden) is. Uo. 4. 27 LINDER i. m. (2013a) 1. 4–6. Manning és Shepherd szerint pl. e szervek lényegileg két vonatkozásban különböztethetők meg egymástól. Az egyik dimenzió a politikai ellenőrzés, amely a szolgáltató feladatokat ellátó ügynökségeknél általában erősebb, míg az ellenőrző és a szabályozó feladat- és hatásköröket gyakorló szerveknél gyengébb. A strukturális változtatás az előbbi kategóriába tartozók esetében nehézkes, az utóbbiaknál általában viszonylag rugalmasan végrehajtható. Az első csoportba tartozó autonóm szervek önálló jogi személyek, az elsődleges joganyag hozza őket létre, szolgáltatásaikat általában nem a kormány, hanem vállalatok, a társadalom és a parlament veszi igénybe, alkalmazottaik pedig többnyire a magánmunkajog hatálya alá esnek (l. Egyesült Királyság). A másik csoportba tartozó szervezetek nem különíthetők el jogilag az államtól, az elsődleges „fogyasztó” esetükben a miniszter, személyi állományukat pedig köztisztviselők alkotják (l. Hollandia). MANNING – SHEPHERD i. m. 23. Idézi LINDER i. m. (2013a) 1. 5–6. 28 L. erről MALYSHEV, Nick: The Evolution of Regulatory Policy in OECD Countries, OECD, Paris, 2002. Idézi Linder Viktória: LINDER i. m. (2013a) 1. 6–7. 23

19


A hazai helyzetet tekintve a kutatás a Kttv. 1–2. §-ának vizsgálata alapján arra a megállapításra jutott, hogy az autonóm (állami, közigazgatási, államigazgatási) szervek három csoportja különböztethető meg: az államhatalmi szervek hivatalai, az autonóm államigazgatási szervek, valamint az önálló szabályozó szervek.29 Az államhatalmi szervek hivatalai (Köztársasági Elnöki Hivatal, Országgyűlés Hivatala, Alkotmánybíróság Hivatala, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala és az Állami Számvevőszék hivatala) azon szervnek a sorsát osztják, amelynek ellátják a kiszolgálását. Ennek megfelelően az ide sorolható szervek vagy a hatalmi ágak fölött, vagy a törvényhozó hatalmi ágban, illetve ahhoz kapcsolódóan, a végrehajtó hatalomtól való függetlenséggel és a törvénynek alárendelt működéssel látják el feladataikat.30 Amint György István rámutat, az e hivatalokban szolgáló alkalmazottakra (köztisztviselőkre) pragmatikus megfontolásból terjed ki a Kttv. hatálya, egyfelől az általuk ellátott a közigazgatási jellegű feladatokra (jogalkalmazás, szervező, irányítási, felügyeleti, ellenőrzési munka) figyelemmel, valamint arra tekintettel, hogy a tisztviselők feladataik ellátása során állami impériumot alkalmaznak. Amint arra a kutatás rámutat, kezdetekben a Ktv. hatálya alá sorolásukat e törvény egységes közszolgálati törvényként való felfogása is indokolta, melynél fogva kézenfekvő megoldás volt – az eredeti elképzelések szerint – majdan teljes közszolgálati törvénnyé erősödő Ktv. hatálya alá vonni az államhatalmi szervek alkalmazottait.31 Megállapíthatjuk, hogy e szervek azonban éppen az eltérő hatalmi ághoz tartozásuk okán nem gyakorolnak hatást a közigazgatási közszolgálati pragmatika homogenitására, illetve annak hiányára, és szintén ez alapján nem vizsgálható az egységes kormányzati személyzeti politika érvényesülése sem körükben – azaz csupán a teljesség kedvéért kerültek a vizsgálódás fókuszába.32 29

A Kttv.-ben felsorolt további szervek nem sorolhatóak a speciális jogállással rendelkező autonóm szervek közé [l. GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 7.]. Itt említjük meg, hogy a kutatás a szabályozás történetének vizsgálata során elemezte a Ktv. és a Kttv. hatályának változásait is (uo. 8–10.). Ehelyütt kiemeljük, hogy az autonóm szervek vonatkozásában eredetileg csupán az államhatalmi szervek hivatalaira terjedt ki a törvény hatálya, majd 1995. november 1-jével került be expressis verbis az első autonóm államigazgatási szerv (Közbeszerzések Tanácsa), 1996. február 1-jével pedig az első – mai terminológia szerinti – önálló szabályozó szerv, az Országos Rádió és Televízió Testület Irodája. 2007. július 15. napjától az államhatalmi szervek hivatalai esetében a Ktv. lehetőséget adott arra, hogy a próbaidőre, a pályázatra, a versenyvizsgára, és a tartalékállományra vonatkozó rendelkezések tekintetében e szervek szervezeti és működési szabályzatában (ügyrendjében) meghatározott munkakörök esetében, az ott meghatározott eljárási rendet lehessen alkalmazni, mely kör 2010. július 6-ától a Gazdasági Versenyhivatallal és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltárával bővült, s ekkor került ki a versenyvizsgára utalás a szövegből a jogintézmény megszűnésével egyidejűleg. Az előzőekben említett eltérési lehetőséget a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete csak egy évvel később kapta meg, ez pedig arra enged következtetni, hogy az egyes módosításokat nem feltétlenül a rendszerben való gondolkodás, hanem sokkal inkább a spontaneitás jellemezte, illetve úgy tűnik, minden bizonnyal meghatározó szerepe volt (van) egy-egy szerv érdekérvényesítő képességének is. Ezt követően is bővült e szervek köre, így többek között 2012-ben megjelenik a Kttv.-ben a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hivatala, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala és az Egyenlő Bánásmód Hatóság, közülük az első kettő a fentebb említett eltérés lehetőségét is megszerezte. A hatályra vonatkozó szabályokat e körben a Kttv. sem változtatta meg lényegesen, noha az 2012. július 1-jével az Országgyűlési Őrséggel, 2013 áprilisában a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatallal, májusban a Nemzeti Választási Irodával bővült, 2013. október 1-jével azonban a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete értelemszerűen kikerült onnan. 2014. január 1-jével a hatály ismét bővült a Nemzeti Emlékezet Bizottságának Hivatalával. 30 A kutatás e szervek közül az Állami Számvevőszékkel összefüggésben a végrehajtó hatalomtól való függetlenség körében az Országgyűlésnek való alárendeltséget, az elnök megválasztásának módját, a beszámolási kötelezettségét és a költségvetés elfogadásának módját emelte ki (uo. 13–14.). 31 Uo. 5–6. 32 Uo. 6.

20


A másik két csoportnál – vagyis az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek esetében – az autonómia igazolása nehézségbe ütközhet, a Ksztv. ugyanis mindkét kategóriát a központi államigazgatási szervek alá sorolja, az államigazgatási szervek azonban a végrehajtó hatalmi ágban működnek, melynek csúcsán a kormány áll.33 Ez azonban ellentétes az autonómia fentiekben is említett elméleti megközelítéseivel, hiszen annak egyik legfőbb bizonyítéka éppen a törvénynek való alárendeltség, valamint az, hogy a kormánynak nincs lehetősége feladatok meghatározására, illetve nem adhat utasítást a feladatellátás során. Mindezekre tekintettel álláspontunk szerint e szerveknek Ksztv.-beli elhelyezkedése korántsem tekinthető szerencsésnek: azok ugyanis nem tekinthetők klasszikus államigazgatási szerveknek.34 Egyetértve Fazekas Jánossal, az autonóm államigazgatási szervek (Közbeszerzési Hatóság, Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, Nemzeti Választási Iroda)35 tekintetében az autonómia kérdése három aspektusból vizsgálható: intézményi, személyi és szakmai oldalról. 36 Az intézményi autonómia egyfelől abban nyilvánul meg, hogy e szerveket törvény hozza létre,37 s nem a Kormány általános szervezetalakítási jogkörén belül alakulnak meg. Állami költségvetési szervek, az állami költségvetés szerkezeti rendjében önálló fejezetet alkotnak, s ehhez az autonóm jogállás egyik legfontosabb intézményi vonása, költségvetési függetlenség társul. Ez azonban csak relatív autonómiát jelent, mivel az Országgyűlés hivatott e kérdéskör szabályozására (fejezetek kialakítása, fejezetek közötti átcsoportosítás, előirányzatok céljának, rendeltetésének módosítása).38 Az intézményi autonómia további fontos vonása az egyes hatalmi ágakat megjelenítő szervezetekkel – az Országgyűléssel és a Kormánnyal való kapcsolattartás, illetve annak formája (például az elnök beszámolási kötelezettsége az Országgyűlés felé, részvétel az Országgyűlés, illetve a Kormány ülésein).39 A személyi autonómia nyilvánul meg az első számú vezető, illetve helyettese tisztségének keletkezésére és megszűnésére vonatkozó szabályok törvényi szintű rendezésében, az összeférhetetlenség, valamint a jogállás egyéb kérdéseinek szabályozásában is.40 A szakmai autonómia körébe tartozik, hogy az autonóm államigazgatási szerv számára feladatot csak törvény írhat elő, nem utasítható. A szakmai autonómia többek között a törvénynek való alárendeltségben, és felettes szerv hiányában a jogorvoslati lehetőségek bírói útra terelésében is tükröződik.41 Az önálló szabályozó szervek (Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot és a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal) a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat-és 33

Alaptörvény 15. cikk. Ebből következően maga az „autonóm államigazgatási szerv” kifejezés sem pontos, különös tekintettel arra, hogy az „államigazgatási” jelző megtévesztő lehet – mind a kormánytól való tényleges távolság, a testületi jelleg és az általuk ellátott feladatok jellege miatt is. Helyesebb volna tehát az „autonóm közigazgatási szerv” elnevezés [L. GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 17–18, 22–23.]. 35 Ksztv. 1. § (3) bekezdés. 36 L. FAZEKAS (2005) 22. 38–46. 37 Uo. 44., valamint GYÖRGY István: Kutatási koncepció. Kutatási koncepció az autonóm szervek közszolgálati jogviszonyairól. Kézirat, 2013. (2013b) 2. 38 FAZEKAS (2005) 22. 44.; GYÖRGY i. m. (2013b) 37. 2. 39 FAZEKAS (2005) 22. 45.; GYÖRGY i. m. (2013b) 37. 2. 40 FAZEKAS (2005) 22. 45.; GYÖRGY i. m. (2013b) 37. 2–3. 41 FAZEKAS (2005) 22. 45.; GYÖRGY i. m. (2013b) 37. 3. E szervek csak a törvénynek vannak alárendelve, feladataik körében nem utasíthatók, feladatot számukra általános szabály szerint csak törvény állapíthat meg (a Nemzeti Választási Iroda esetében azonban törvény felhatalmazása alapján más jogszabály is). E szervek vezetőit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. (L. FAZEKAS (2005) 22. 45., valamint GYÖRGY i. m. (2013b) 37. 2–3.) 34

21


hatáskörök gyakorlására jönnek létre, amint azonban láthattuk, nem tartoznak bele teljes mértékben az államigazgatás hierarchiájába, mivel felügyeletük nem a kormány felelősségi körébe tartozik. Sok tekintetben ún. kvázi kormányzati szervekről van szó, amelyek sem kormányzati rendszerben való elhelyezkedésüket, sem szervezeti felépítésüket tekintve nem tekinthetők közigazgatási hivatali szerveknek. Működésük bizonyos függetlenséget követel meg, egyfelől a kormányzati gazdaságpolitika napi célkitűzéseitől való távolságtartás kiemelkedően fontos, másfelől e szerveknek intaktnak kell lenniük az egyes lobbi-érdekektől is, hiszen ez a garanciája annak, hogy gazdasági szabályozó szerepüket betöltsék, illetve önállóan hozzák meg szakmai döntéseiket.42 Feladatot számukra csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján jogszabály írhat elő, vezetőjüket a miniszterelnök vagy – a miniszterelnök javaslatára – a köztársasági elnök nevezi ki, a szerv pedig évente beszámol az Országgyűlésnek.43 1.3. A közszolgálati jogviszony értelmezési kerete és az autonóm szervekre vonatkozó szabályozás44 Figyelemmel arra, hogy az autonóm szervek körében folytatott kutatás választ keresett arra is, hogy mi alapján ítélhető meg, hogy az autonóm szerveknél alkalmazottak jogviszonya eltér-e vagy sem a közszolgálatinak mondott pragmatikától, előkérdéseként merült fel, hogy egyáltalán mit tekinthetünk közszolgálati jogviszonynak. E körben egyfelől adott volt a tágabb értelmezés lehetősége, amelynek értelmében valamennyi állami vagy önkormányzati – illetve ilyen tulajdonban, fenntartásban lévő –, közfeladatot, közszolgáltatást nyújtó szervvel létesített foglalkoztatási jogviszonyt közszolgálati jogviszonynak tekinthetünk. Ez alapján az autonóm szervek mint szolgálatadók és az általuk foglalkoztatott (kinevezett) alkalmazottak közötti jogviszonyok nyilvánvaló módon közszolgálati jogviszonyoknak tekinthetők. Másfelől amennyiben a szűkebb – és egyúttal formálisnak nevezhető – értelmezési lehetőséget fogadjuk el, mely csupán a Kttv. által szabályozott jogviszonyokat tekinti közszolgálati jogviszonynak, felvethető a kérdés: elképzelhető-e egy olyan szabályozás, amely az autonóm szervek alkalmazottaira kizárólag a Kttv.-t rendeli alkalmazni, vagy figyelemmel az autonóm szervek sajátosságaira indokolt, illetve szükségszerű az egységes kormányzati személyzetpolitika kereteinek kitágítása, illetve meghaladása.45 Amint arra fentebb utaltunk (lásd az I. fejezet 3.1 pontját), a kutatás abból a munkahipotézisből indult ki, hogy az autonóm szervek esetében a függetlenséget biztosító speciális szabályozás kialakítása nem következetes. Vizsgálódásunk eredményeként megállapíthatjuk, hogy valóban nem következetes, és eleve nem is lehet az, hiszen a Kttv. 2. §-a anélkül ad felhatalmazást az autonóm szervek jogállási törvényei számára eltérő, speciális szabályok megalkotására, hogy ez eltérés határait megszabná. Az autonóm szervekre ugyanis csak törvény eltérő rendelkezése hiányában kell alkalmazni a Kttv. rendelkezéseit – ellentétben a Ktv. korábbi rendelkezésével, mely kifejezetten meghatározta azokat a jogintézményeket, amelyekkel összefüggésben egyáltalán el lehetett térni46 –, a hatályos szabályozás semmilyen korlátot nem teremt a törvényalkotó számára.47 Ebből az következik, hogy az autonóm szervek jogállási törvényeiben 42

Ksztv. 1. § (6) bekezdés. Alaptörvény 23. cikk. 44 L. GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 10–12. 45 Uo. 10–11. 46 Ktv. 1. § (2) bekezdés. 47 GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 11. 43

22


bármely kérdés szabályozható, az eltérés irányától és mértékétől függetlenül, s így elvileg akár az is lehetséges, hogy „valamely autonóm szervnél foglalkoztatottak esetében teljesen új pragmatikát alkossanak a Kttv. teljes kizárásával.”48 Amint azt az egyes autonóm szervek jogállási törvényeinek vizsgálata igazolta, az eltérésekre vonatkozó rendező elvek hiányoznak. Ez alapján arra következtetésre juthatunk, hogy az eltérések iránya és mértéke elsődlegesen az adott szerv érdekérvényesítő képességének, illetve akaratának a függvénye, valamint a mindenkori jogalkotó szubjektív – különösebb elvi megfontolásokat nélkülöző – megítélésére van bízva.49 1.4. Az autonóm szerveknél foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonya50 Mielőtt a hatályos szabályok elemezésére rátérnénk, a kutatás nemzetközi elemzése alapján51 rögzítenünk kell, hogy a független jogállású szervek által ellátandó állami-, államigazgatási feladatok ellenére az e területen foglalkoztatottak egy része nem az általános közigazgatási személyi állományhoz hasonló köztisztviselői52 foglalkoztatási viszonyban teljesít szolgálatot. Így például Németországban a hagyományos köztisztviselői státuszban történő foglalkoztatás mellett léteznek olyan – elsősorban a szolgáltató-, szakértői tevékenységet ellátó – központi szervek, amelyek közalkalmazottakat vagy munkavállalókat is alkalmazhatnak. Ugyanígy például Spanyolországban és Franciaországban is találunk példát a különböző, akár magánmunkaviszonyban történő foglalkoztatásra is.53 Ennek megfelelően nem kizárt, hogy a különféle szervtípusoknál, illetve az egyes szerveknél egymás mellett dolgozik a köztisztviselő, a közjog hatálya alá vont szerződéses jogviszonyban álló, valamint a magán(munka)jogi szerződéssel rendelkező alkalmazott. A kutatás során feldolgozott nemzetközi megoldások alapján tehát meglehetősen színes kép rajzolódik ki, mely szilárdan ellenáll a kategorizálási törekvéseknek. Amint azt Linder Viktória megállapítja, még „azt sem lehetséges állítani, hogy a közhatalmat gyakorló kategóriák közjogi kinevezéssel rendelkeznek, míg a közszolgáltatási feladatokat ellátó tisztviselők közalkalmazotti státuszokban kerülnek foglalkoztatásra”, ráadásul „még azonos szerveken belül is előfordul, hogy azonos funkciókat különböző státuszokat élvező állami alkalmazottak látnak el.”54 Vizsgálódásaink alapján arra a következtetésre juthatunk, hogy még a hagyományos modellalkotás – azaz a karrierrendszer és az állás típusú rendszer közötti megkülönböztetés – alapján nem lehetséges a személyi állomány foglalkoztatási viszonyainak sajátosságairól nemzetközi trendek felvázolása. A szóban forgó foglalkoztatási viszonyok általános szabályozástól való eltérésének mértéke többnyire még országokon belül is eltérő. Így például a zárt rendszert alkalmazó Franciaországban egyes speciális jogviszonyelemek tekintetében 48

Uo. Uo. 12. 50 L. uo. 12–26., illetve LINDER i. m. (2013a) 1. 29–33. 51 Linder Viktória résztanulmánya a német, a spanyol, a francia, valamint a norvég szabályozás példáján keresztül nyújt betekintést a legkülönfélébb jogállású, bizonyos fokú és típusú autonómiával rendelkező állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás és emberi erőforrás gazdálkodás egyes aspektusaiba, illetve megoldásaiba (l. uo. 9–29.). 52 A köztisztviselő kifejezést ehelyütt az általánosan bevett nemzetközi megjelölés szerint alkalmazzuk, figyelmen kívül hagyva a hatályos magyar (közszolgálati tisztviselő, és azon belül köztisztviselő és kormánytisztviselő) elnevezést. 53 Uo. 14., 17. Franciaországban pl. egyes szerveknél ún. „díjazott önkéntesek” alkalmazására is sor kerülhet (uo. 25.). 54 Uo. 30–31. Mindehhez hozzá kell tenni ugyanakkor azt is, hogy az összehasonlított szervek köre olyan szervekre is kiterjedt, amelyek nem tartoznak az államigazgatási feladatokat ellátó szervek körébe (l. uo. 29–30.). 49

23


szervenként különös szabály – rendelet – engedi meg a derogációt az általános szabályoktól, a nyílt rendszerű országokban pedig a szervek menedzserei rendelkeznek nagyobb mozgástérrel.55 Nemzetközi összehasonlítás alapján a független szervek körére pontosan megragadható tendenciákat nem látunk tehát megállapíthatónak, a vizsgált országok szabályozása arra enged következtetni csupán, hogy általánosan jellemző a sokszínűség. Amint láttuk, arra is van példa, hogy az eltérő szabályozás lehetőségét ne a legmagasabb szintű – törvényi – jogforrás írja elő. Kutatásunk a hazai állapotok feltárása kapcsán az autonóm szervek egy-egy típusát képviselő szervezetet – az Állami Számvevőszéket, a Gazdasági Versenyhivatalt, valamint a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot – vonta vizsgálat alá, és a reájuk vonatkozó jogállási törvényeket a Kttv. rendelkezéseitől való lényegi eltérési pontok mentén tekintette át annak érdekében, hogy az eltérések terjedelmére és indokára fényt derítsen. Megállapítható, hogy a hatályos szabályozás alapvetően négy módszerrel garantálja e szervek függetlenségét személyügyi kérdésekben: mindenekelőtt azáltal, hogy a személyi állomány nem kormánytisztviselőnek, hanem köztisztviselőnek minősül; másodszor a Kttv.-hez képest speciális rendelkezéseket tartalmazó jogállási törvényekkel; harmadszor azzal, hogy meghatározott esetekben lényeges személyügyi kérdéseket a szerv vezetőjének hatáskörébe utal, végezetül az első számú vezető jogállására vonatkozó speciális szabályok által. A fentiekben említett és a résztanulmányban elemzett három szerv jogállását meghatározó törvény vizsgálata alapján arra következtethetünk, hogy azok ugyan mutatnak közös vonásokat – mindenekelőtt az eltérően szabályozott jogintézmények tekintetében –, ugyanakkor a konkrétumok szintjén jelentős mértékben eltérő szabályokkal találkozhatunk, s azt is mondhatnánk kissé leegyszerűsítve: az „ahány szerv, annyi megoldás” elve érvényesül. Az egyes jogállási törvények divergenciáinak mértéke álláspontunk szerint nem mindig indokolható, s olybá tűnik, hogy azokat valóban nem elvi megfontolások, hanem sokkal inkább az érdekérvényesítési képesség mértéke alakította. Amint arra a kutatás rámutat, az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Ásztv.) – élve a Kttv. 2. §-ában rögzített felhatalmazással – annak ellenére, hogy lényeges kérdésekben eltérő rendelkezéseket tartalmaz, számos esetben csupán megismétli a Kttv. valamely szabályát. Azon túlmenően, hogy ez a megoldás beleütközik a jogszabályszerkesztés ökonómiájának elvébe, azt a következtetésünket erősíti, miszerint nem minden esetben övezi alapos átgondoltság e törvények megalkotását.56 Az Ásztv. a számvevővel szemben többletkötelezettségeket,57 illetve szigorúbb összeférhetetlenségi szabályokat fogalmaz meg a Kttv. rendelkezéseinél (Ásztv. 18. §). Ezen túlmenően eltérő besorolási fokozatokat állapít meg, továbbá kibővíti a felmentés mérlegeléstől függő eseteit.58 Sajátos jogtechnikai megoldásként a Kttv.-től eltérő vezetői és tanácsadói munkaköröket határoz meg (Ásztv. 17. §), amelynek hátterében minden bizonnyal az a megfontolás is szerepet játszhatott, hogy ezzel igazolhatóvá váltak a Kttv. szerint megállapítottól eltérő – magasabb – illetmények. A kutatás rámutat arra is, hogy az Ásztv. rendszere ugyan követi a Kttv. illetménymodelljét, az

55

Uo. 31. L. pl. az Ásztv. 15. § (2) bekezdését. 57 A számvevővel szemben többek között elvárás, hogy állampolgári kötelezettségeit teljesítse, valamint hivatására a magánéletében is méltó legyen [Ásztv. 15. § (8) bek.]. 58 A számvevő jogviszonya felmentéssel megszüntethető a közvetlen hivatali felettese vagy feladatot adó vezetője kezdeményezésére, ha a munkájáról készített teljesítményértékelés eredménye alapján a számvevő munkaköri feladatainak ellátása nem megfelelő színvonalú [Ásztv. 16. § (5) bek.]. 56

24


ún. számvevői illetményalap azonban magasabb, a számvevőt megillető szabadság pedig nagyobb mértékű (Ásztv. 21. §). A fentiekben sorra vett eltérési területek részben visszatükröződnek a Gazdasági Versenyhivatal jogállását szabályozó a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvényben (a továbbiakban: Tpvt.) is.59 A különösen szigorú – ugyanakkor a Gazdasági Versenyhivatal feladatai szempontjából érthető – összeférhetetlenségi szabályok mellett (Tptv. 40. §), a törvény a Kttv.-től részben eltérő előmeneteli és illetményszabályokat állapít meg (Tptv. 42/A §). A Tptv. a magasabb besorolásokhoz nem rendel további várakozási időt, ennek eredményeképpen a köztisztviselő elvileg összesen négy esztendő gyakorlattal vizsgáló főtanácsos vagy vizsgáló vezető főtanácsos is lehet. Amint azt a vizsgálat hangsúlyozza, ennek jelentősége akkor erősödik fel, ha az illetményrendszert vizsgáljuk, ugyanis a Kttv. általános szabályaihoz képest mindez jóval magasabb illetményeket eredményez.60 Végezetül érdemes kiemelni, hogy a vizsgáló a szabadság mértéke szempontjából szintén kedvezőbb helyzetben van. Noha a kutatásnak csak a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság jogállását szabályozó, a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) elemzése volt kitűzött feladata, megállapítást nyert, hogy a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalról szóló 2013. évi XXII. törvény és az Mttv. alapján hatalmas különbség van a két hivatalnál foglalkoztatott köztisztviselők közszolgálati jogviszonya között. Az önálló szabályozó szervi jelleg ugyanis nem eredményez azonos megközelítést, ugyanis míg a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság esetében a Kttv. csupán technikai rendelkezéseket tartalmazó háttérszabályként funkcionál, mivel valamennyi lényeges és alapvető kérdésben eltérést enged attól az Mttv., addig a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal köztisztviselőire javarészt a Kttv. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Mttv. 110/A. § (1) bekezdése értelmében a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság a feladatai ellátásához szükséges, speciális szaktudással és kompetenciákkal rendelkező szakemberállomány fenntartása érdekében önállóan alakítja a személyzetpolitikájával kapcsolatos alapelveket. Ezzel az Mttv. az autonóm szervek közül egyedülálló módon „kiveszi a hatóságot a Kormány személyzetpolitikája alól, s önálló utat engedélyez”61 számára. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke ezen túlmenően meghatározza a feladatok ellátásához szükséges munkakörök rendszerét, a szükséges erőforrások mennyiségét, illetve a szervezeti és működési szabályzatban jelöli ki azon munkaköröket, amelyek betöltői feladataikat munkaviszony keretében látják el, át nem ruházható hatáskörében pedig dönt az illetménypolitikai alapelvekről, béren kívüli juttatásokról, köztisztviselőinek alapilletményéről és annak eltérítéséről. A speciális, egyedi szaktudással rendelkező munkakört, illetve több vezetői munkakört betöltő köztisztviselők részére személyi illetményt állapíthat meg, és meghatározhatja a jogviszony megszűnése esetén esetlegesen alkalmazandó, elhelyezkedést korlátozó szabályokat is. Ezen túlmenően saját hatáskörében a Közszolgálati Szabályzatban maga határozza meg a teljesítményértékelési rendszerével, az ahhoz kapcsolódó jutalmazással, toborzási és kiválasztási politikájával, valamint a továbbképzések, tanfolyamok, egyedi fejlesztések tervezésével és lebonyolításával kapcsolatos részletszabályokat. A Nemzeti Média59

A résztanulmány a Tptv. 2013. december 31-ig hatályos szabályai alapján mutatta be a Gazdasági Versenyhivatalra vonatkozó szabályokat, és a 2014. január 1-jén hatályba lépett módosításokat nem tartalmazza. 60 Csak egy példát idézve a résztanulmányból: a valójában pályakezdő, mindösszesen két év gyakorlattal rendelkező vizsgálót megillető 7-szeres szorzó magasabb, mint a harminchét év szolgálati viszonnyal rendelkező vezető főtanácsos 6-os szorzója (l. GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 21.). 61 Uo. 23.

25


és Hírközlési Hatóság nem tartozik a közigazgatási személyügyi tevékenységekkel kapcsolatos adatszolgáltatási körbe sem [Mttv. 110/A. § (2)–(7) bek.]. Mindezek alapján világossá válik, hogy a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság alkalmazottaira teljesen elkülönült, egyedi személyzeti politika vonatkozik, mely a jogviszony tartalmának számos jelentős kérdésében korlátok nélkül térhet el a Kttv.-ben foglaltaktól. Megállapíthatjuk tehát, hogy a közszolgálati jog kógens szabályozási karaktere e ponton jelentőst törést szenved, és talán nem túlzás azt állítani, hogy a szabályozás e szervnél egyfajta „magánjogiasabb” logikával átitatott, diszpozitív módszereket alkalmazó logika irányába mozdult el. Az egyes jogállási törvényekben közös, hogy az illetményrendszer tekintetében kedvezőbb irányban térnek el a Kttv.-hez képest, mely eltérést gyakorta azon érv támasztja alá, hogy e szakemberek rendkívül képzettek, és nagy a kitettségük a munkaerőpiacon.62 E körben szükséges azonban rámutatni arra – annak ellenére, hogy az előbb idézett megállapítás alapvetően helytálló –, hogy mindez a közszolgálat vonatkozásában egyfajta negatív üzenetet is hordoz. Ez a szabályozási megoldás értékítéletet is magában foglal, és azt sugallja – kissé leegyszerűsítve –, hogy az autonóm szervek köztisztviselőivel szemben például a minisztériumban dolgozó kormánytisztviselők nem tekinthetők ilyen szintű szakembereknek.63 Erre a veszélyre utal a nemzetközi szakirodalom is: az autonóm szerveknél biztosított privilégiumok torzíthatják a közszektor ösztönző rendszerét, a közszektor kiegyenlítetlen ösztönző struktúrái pénzügyi és foglalkoztatási problémákat is szülhetnek, megnehezíthetik a minisztériumokba és az egyéb, nem kiemelt szervekbe történő jó minőségű munkaerő toborzását, továbbá elégedetlenséget, motiváció-hiányt szülhetnek a nem autonóm területeken dolgozó állományban.64 Mivel egy szerv önállóságának megítélése során különös jelentősége van annak, hogy a vezető hogyan nyeri el megbízatását, kinek és milyen felelősséggel tartozik, így az autonóm szervekkel összefüggésben is különösen indokolt a kérdés, hogy a vezető kinevezésének módja mennyiben garantálhatja az autonómiát. E körben kiindulópontul az szolgálhat, hogy az autonóm szervek vezetőjét vagy az Országgyűlés választja, vagy a köztársasági elnök nevezi ki. A kormány, illetve a miniszterelnök formálisan nem rendelkezik beleszólási joggal, s legfeljebb csak a miniszterelnök jelölési jogával találkozhatunk. A kutatási résztanulmány azonban megjegyzi: amennyiben „a hatalmi ágak megosztásának rendszerét alaposabban megvizsgáljuk, s nemcsak a pozitív jogi normákat elemezzük, hanem politológiai-szociológiai körülményeket is figyelembe veszünk, már árnyaltabb a kép.”65 A vizsgálat rámutat ugyanis arra, hogy önmagában a formális távoltartás nem jelenti azt, hogy a kormány, illetve a miniszterelnök ne tudná érvényesíteni a befolyását. „Nem azt állítjuk, hogy a kormány, a miniszterelnök él a befolyásával, csak azt, hogy ha van ilyen törekvésük, azt a politikai mechanizmus nem zárja ki.”66 Mindazonáltal az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek vezetőinek kinevezésekor a miniszterelnök a törvény intenciója szerint is befolyást gyakorol azáltal, hogy javaslatot tesz a személyükre.

62

Vö. LINDER i. m. (2013a) 1. 31–32. Linder megjegyzi, hogy sok esetben hasonló érveknek a közszféra bármely területén létjogosultsága lenne (legyen szó pl. rendőrről, bíróról vagy önkormányzati jegyzőről). 63 GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 34. 64 L. LAKING, Rob: Agencies: their Benefits and Risks. OECD Journal on Budgeting. Volume 4. Number 4. OECD, 2005. Idézi LINDER i. m. (2013a) 1. 33. 65 GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 27. 66 Uo.

26


Ezen túlmenően a kormányzati befolyás akár a működés során is érvényesülni tud adott esetben, feltéve, hogy az autonóm szerv élére például a miniszterelnökhöz közel álló személy kerül. Ez pedig azt is jelentheti, hogy „az ilyen személyek a kormány formális irányítási jogosítványai nélkül is politikailag lojálisan viszonyulhatnak a kormányzati törekvésekhez.”67 Ennek veszélye – mivel a vezető megbízatása a kormányzati ciklust meghaladja – kormányváltás esetén mutatkozhat meg, ugyanis számos konfliktus adódhat abból, ha a szerv vezetője nem képes kellő szakmai lojalitást mutatni az új kormány iránt. Mindezekre tekintettel e szervek vezetőinek kiválasztásakor – mind a szervek autonómiájának szükségessége, mind politikai megfontolásokból alapján – indokoltnak tűnik kizárólag szakmai szempontokat mérlegelni.68 1.5. Az autonóm szervek rangsorának kérdése69 A kutatás megkísérelt arra a kérdésre is választ adni, hogy vajon lehetséges-e egy ún. autonómia-rangsort felállítani a különböző autonóm szervek között. Amennyiben ugyanis meghatározható egy ilyen rangsor, úgy stabil elméleti alapokra lehetne helyezni azt is, hogy az egyes autonóm szervtípusok, illetve csoportok esetében mely jogintézmények tekintetében és milyen terjedelemben indokolt a közszolgálati jogviszony általános szabályaitól eltérő speciális szabályozás.70 Nemzetközi összehasonlításban az érintett szervek által élvezett autonómia különböző mértéket mutat, mint ahogyan e szervek jogállása és az államszervezetben, illetve a közigazgatás szervezetrendszerében elfoglalt helyük. Végső soron a kutatás nemzetközi példák alapján arra a megállapításra jut, hogy „logikai érveket a státuszbeli különbségek indokolására nem minden esetben lehetséges felsorakoztatni.”71 A kutatás a hazai viszonyok elemzése alapján is hasonló eredményre jutott. Az államhatalmi szervek hivatalai esetében, figyelemmel a korábbiakban elmondottakra (ti. más hatalmi ághoz való tartozásukra) az Országgyűlés bármikor alkothat olyan jogállási törvényt, amely kivonja e szerveket Kttv. hatálya alól, azaz elvileg bármilyen speciális közszolgálati (vagy egyéb jelzővel illetett) pragmatika létrehozható esetükben.72 A másik két típus esetében mindenekelőtt annak eldöntése szükséges, hogy az autonóm államigazgatási szerveknek vagy az önálló szabályozó szerveknek kellene-e nagyobb autonómiával rendelkeznie. Ez azonban nem csupán a közszolgálati szabályozás, hanem az adott szervtípus autonómiájának kérdésében történő állásfoglalást is igényli. Ez a kérdés azonban két oknál fogva is megválaszolhatatlan. Egyfelől ugyanis az, hogy valamely szerv 67

Uo. Uo. A nemzetközi szakirodalom a nem megfelelő politikai beavatkozás veszélyére hívja fel a figyelmet pl. az Egyesült Királyságban és Új-Zélandon működő, egyes döntéshozó testületi szervekkel kapcsolatosan, a főtisztviselők kinevezése, e szervek igazgatása, valamint a testületi tagok kinevezése és felmentése során is Matheson, Alex–Weber, Boris–Manning, Nick–Arnould, Emmanuele: Study on the political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil Servants. OECD Working Papers on Public Governance, 2007/6., OECD Publishing. doi:10.1787/136274825752. Idézi Linder i. m. (2013a) 1. 8. 69 L. György i. m. (2013a) 1. 28–29. 70 Gill szerint az autonómia szintjében a következő tényezőknek van meghatározó szerepe: az államtól való jogi különállás foka; a szerv létrejötte magánjoghoz vagy közjoghoz kötődik-e; ki az elsődleges „fogyasztó”; a személyi állomány köztisztviselői jogviszonyban vagy magán(munka)jogi jogviszonyban kerül-e alkalmazásra; valamint a finanszírozás forrásai. L. Gill, Derek: Signposting the zoo. From Agencification to a More Principled Choice of Government Organisational Forms, OECD Journal on Budgeting 2 (1), 2002. Idézi Linder i. m. (2013a) 1. 5–6. 71 Idézi uo. 30. 72 György i. m. (2013a) 1. 28. 68

27


autonóm államigazgatásinak vagy önálló szabályozónak minősül-e, alapvetően csupán attól függ, hogy szükséges-e számára jogalkotási lehetőséget biztosítani, vagy sem. Sem az ellátandó feladatok jellege, sem az ott dolgozók jogai és kötelezettségei, többletkötelmei, illetve a szakképzettségükkel szemben támasztott előírások nem predesztinálják a szerv egyik vagy másik típusba sorolását. A tényleges helyzet ugyanis az – s ez megerősíti kutatásunk kiinduló hipotéziseit is –, hogy e szervek jogállása tekintetében sem egységes koncepció, sem egységes szabályozás nem mutatkozik. Másfelől amint arra a kutatás rámutat, nem vonható le semmilyen következtetés a köztisztviselők jogállásának szabályozásából az egyes autonóm szervek típusaira nézve. Ez azt jelenti tehát, hogy amennyiben „vakon” tanulmányozzuk az egyes jogállási törvényeket, azaz nem ismerjük azt, hogy az adott szervet melyik csoportba sorolta a jogalkotó, nem fogunk tudni erre nézve következtetéseket levonni az a közszolgálati pragmatika egyes elemiből. Úgy tűnik tehát, hogy teljesen eshetőleges az egyes eltérő jogintézményekre vonatkozó szabályozás rajzolata.73 1.6. Az autonóm szervekre vonatkozó közszolgálati szabályozás lehetséges módjai74 A kutatás a közszolgálati szabályozás lehetséges módjaira nézve mindezek ellenére választási lehetőségeket is kínáló javaslatokat kísérel meg megfogalmazni. Az eddigiekből következően azt állíthatjuk ugyanis, hogy e szervek együttes kezelése elméletileg és gyakorlatilag egyaránt helytelen, ugyanis amint arra fentebb utaltunk, szükséges különválasztani az államhatalmi szervek hivatalait, valamint az autonóm államigazgatási szerveket és az önálló szabályozó szerveket. 1.6.1.

Az államhatalmi szervek hivatalára vonatkozó szabályozás lehetséges irányai75

Amint azt a kutatás megállapította, az államhatalmi szervek hivatalai esetében az egységes kormányzati személyzetpolitika76 nem értelmezhető, mivel e hivatalok kívül esnek a végrehajtó hatalmon. A kutatás alapvetően három lehetséges szabályozási módszert tart elképzelhetőnek e szervek tekintetében. Az első és egyben a legegyszerűbb megoldás a jelenlegi helyzet további fenntartása, amely azt jelentené, hogy a Kttv. továbbra is kiterjedne államhatalmi szervek hivatalaiban foglalkoztatott köztisztviselőkre, ha a külön jogállási törvény másként nem rendelkezik.77 A második – alapvetően csupán formai – megoldás, mely a hatalmi ágak megosztásának elvéből indul ki, csupán a szervi hatályra vonatkozó hivatkozási rendet fordítaná meg. Ez azt jelentené, hogy az államhatalmi szervek hivatalai ugyan kikerülnének a Kttv.-ből, de nem kerülnének ki a Kttv. hatálya alól: a külön jogállási törvények utalnának a Kttv.-re, és csak a speciális törvényben nem rendezett kérdésekre terjedne ki a Kttv. hatálya.78 A harmadik megoldási javaslat – hasonlóan a másodikhoz – szintén a hatalmi ágak megosztásának rendjéből indul ki, noha jóval radikálisabb változást eredményezne, mivel a Kttv. elveszítené mögöttes törvényi jellegét, az egyes szervek tekintetében pedig önálló jogállási törvény rendezné a közszolgálati pragmatika elemeit (ez azonban minden bizonnyal számos párhuzamosságot eredményezne).79 73

Uo. 28–29. L. uo.29–36. 75 L. uo. 30–32. 76 Ehelyütt „kormányzati” alatt a kormányt és a végrehajtó hatalmat értve. 77 L. uo. 30–31. 78 L. uo. 31–32. 79 L. uo. 32. 74

28


1.6.2. Az autonóm államigazgatási szervekre és az önálló szabályozó szervekre vonatkozó szabályozás lehetséges irányai80 A kutatás amellett foglalt állást, hogy a végrehajtó hatalmi ágba tartozás okán közszolgálati jogviszony tekintetében az autonóm államigazgatási szerveket és az önálló szabályozó szerveket egy csoportba sorolhatjuk. Amennyiben elfogadjuk azt, hogy e két típusba tartozó szervek központi államigazgatási szervnek minősülnek [Ksztv. 1. § (2) bek.] (noha ezzel kapcsolatban a résztanulmány kifejezte aggályait),81 akkor nem tekinthető konzekvensnek a Kttv. hatálya, illetve az autonóm szervekre vonatkozó szabályozás koncepciója. Ebben az esetben ugyanis e szervek épp olyan központi államigazgatási szervek, mint például a Miniszterelnökség, a minisztérium, a kormányhivatal vagy a központi hivatal, ezért nem indokolt a rájuk vonatkozó speciális szabályozás. Ebből az következne, hogy az itt foglalkoztatottak jogviszonyának valamennyi elemét a Kttv.-nek kellene szabályoznia, s nem a köztisztviselőkre, hanem a kormánytisztviselőkre vonatkozó rendelkezéseket kellene alkalmazni rájuk. Amint azt György István megjegyzi, a Kttv. keretei alkalmasak lennének arra is, hogy érvényesíteni lehessen e szervek specialitásából fakadó megfontolásokat, az azonban fogalmilag kizárt lenne, hogy például önállóan alakítsák személyzeti politikájukat. Ez a megoldás feltehetően nivellálná a jelenlegi, igen jelentős különbségeket, melyek nem feltétlenül indokolhatók a szervek feladataival, társadalmi rendeltetésével.82 Ha azonban az autonóm szerveket – az 1.2. pontban megfogalmazottak alapján – nem tekintjük központi államigazgatási szerveknek, több szabályozási megoldás is lehetséges. Az első módszer abból indul ki, hogy az autonóm szervek közigazgatási szervként a végrehajtó hatalmi ághoz tartoznak, ennélfogva lehetőség lenne a különálló szabályozás megszüntetésére: ebben az esetben a Kttv. rendezné az autonóm szervek köztisztviselőinek közszolgálati pragmatikáját, szükségszerűen differenciált módon, esetleg a Kttv. Negyedik Részében, külön fejezetben. Amennyiben e szervek autonómiáját, kormánytól való távolságát kívánjuk hangsúlyozni, a személyi állomány külön szabályozása lehet indokolt, méghozzá az államhatalmi szervek hivatalainál leírt három megoldás alapján: első megoldásként a Kttv. hatálya akkor terjedne ki az autonóm szervekre, ha törvény másként nem rendelkezik; a második megoldás szerint megfordulna a hivatkozási rend, és a külön törvények utalnának a Kttv.-re, mint háttérszabályra; a harmadik megoldás alapján pedig csak a külön törvények hatálya terjed ki az autonóm szervekre. Amellett foglalt állást vizsgálatunk, hogy a legkonzekvensebb megoldás az lenne, ha a Kttv. szövegéből kikerülnének ezek a szervek, ugyanakkor a külön jogállási törvények utalnának a Kttv. mint háttérszabály alkalmazására. Ez egyúttal jelezné a szervek függetlenségét, ám elkerülhetővé tenné a felesleges ismétléseket és párhuzamosságokat.83 A harmadik megközelítés lehet a jelenlegi helyzet további fenntartása, ám ekkor is megfontolásra érdemesnek tartanánk, hogy a Kttv. kifejezetten meghatározza azokat a pragmatikaelemeket, amelyekben lehetővé teszi az eltérést. A fentiekben megfogalmazott megoldások közötti választás az egységes kormányzati személyzeti politika feladata. Hangsúlyozzuk: bármelyik megoldást is veszik fontolóra a döntéshozók, álláspontunk szerint az elvi-szakmai alapon nem indokolható, igen jelentős 80

L. uo. 32–36. L. erről fentebb az 1.2 pontban. 82 L. uo. 32–34. 83 Uo. 35–36. 81

29


jogállásbeli különbségek felülvizsgálatát és csökkentését, illetve arányosítását indokolt lenne minél hamarabb elvégezni.84 Amellett foglalunk állást, hogy egyes kérdésekben tehát indokolt bizonyos fokú egységesítést elvégezni, és a jogállások közötti indokolatlan eltéréseket megszüntetni, ugyanakkor amint az alább az 1.7. pontból is kitűnik, egyes jogintézményeknél a differenciálás fenntarthatása elképzelhető. 1.7. Javaslat az eltérő közszolgálati szabályozás lehetséges elemeire85 Amint azt fentebb kifejtettük, az egyes jogállási törvényekben számos olyan jellegű eltérés tapasztalható, amelyek ad hoc jellegűek, feltételezhetően kevéssé átgondoltak, esetlegesen nélkülözik az elvi jellegű megalapozást, azaz összességében indokolatlannak tekinthetők.86 A kutatás éppen ezért megkísérelt javaslatokat megfogalmazni arra nézve, hogy a közszolgálati pragmatika mely elemeiben és milyen körben lehet indokolt eltérő szabályokat alkotni az autonóm szervek közszolgálati alkalmazottaira nézve. A cél e körben nem a részletszabályok megalkotása volt, csupán a legfontosabb eltérési területek meghatározása. Az alábbiakban ezeket a javaslatokat foglaljuk össze. Az első javaslat a kinevezéshez kapcsolódik, és felveti az autonóm szervek alkalmazottira nézve a kötelező pályázati rendszer bevezetését. Ezt nemcsak a kiválasztandókkal szemben támasztott magas követelményrendszer, hanem az autonóm szervek politikától való távolsága és egyébkénti intaktsága is alátámaszthatja.87 Megfontolandónak tartjuk, hogy az autonóm szervek közszolgálati tisztviselőivel szemben – tekintettel tevékenységük speciális jellegére – ne lehessen alkalmazni a kirendelés szabályait. Noha a Kttv. szabályai biztosítják az egyes szervek közreműködését a képzés, továbbképzés vonatkozásában, felvethető, hogy e szervek esetében lehetnek olyan speciális követelmények, módszerek (például vizsgaformák), amelyek eltérő szabályozást indokolnak. Az összeférhetetlenségi szabályok tekintetében indokolt eltéréseket álláspontunk szerint továbbra is szükséges lenne megtartani, illetve megteremteni. Noha a Kttv. előmenetelre vonatkozó szabályai alapvetően jól szolgálhatják az autonóm szerveknél alkalmazottak karrierjét, indokolt lehet az eltérő besorolási kategóriák (elnevezések) vagy speciális, esetleg tradicionális címek használata. A minősítés és a teljesítményértékelés területén adott esetben szintén megalapozott lehet az eltérés, de csak abban az esetben, ha bizonyítható, hogy a szervekre a munkaköralapú értékelési rendszer nem alkalmazható változtatás nélkül. Végezetül azzal együtt, hogy e szerveknél nem tartjuk indokoltnak az önálló illetménypolitikai rendszer létrehozását, illetve az illetményalap eltérő meghatározását, megfontolandó az illetménykiegészítés rendszerének áttekintése, és annak elemzése, hogy vajon indokolt lehet-e e szervek rendszeren belüli helyének felülvizsgálata (például magasabb illetménykiegészítés meghatározása). Ezen túlmenően nem tartjuk elképzelhetetlennek azt sem, hogy e szerveknél jól körülhatárolt módon személyi illetmény megállapítására kerülhessen sor.

84

Uo. 36. L. uo. 36–38. 86 E körben a résztanulmány utal pl. a magasabb mértékű pótszabadságra (l. uo. 38.). 87 Álláspontunk szerint a pályázati rendszer bevezetésére mindazonáltal a teljes közszolgálati tekintetében is szükség lenne; s ez az autonómok mellett a kormánytisztviselők tekintetében feltétlenül indokoltnak tekinthető (l. uo. 36.) 85

30


2. Vegyes jogállású szervek személyi állományának vizsgálata 2.1. A vegyes jogállás problematikája88 A vegyes jogállás megjelenése és térhódítása voltaképpen tagadása az ún. „egy szerv, egy jogállás”89 kezdetekben következetesen érvényesülő elvének, melyet az utóbbi időben egyre felgyorsuló ütemben tört át a jogalkotás és a gyakorlat. Amint arra a kutatás rámutat, az „egy szerv, egy jogállás” elve valószínűleg manapság egyetlen szerv esetén nem érvényesül, vagyis egy adott közigazgatási szerv különböző jogállású alkalmazottai, különböző törvények hatálya alá tartoznak.90 A vegyes jogállás alatt valamennyi olyan helyzetet értünk, amelynek eredményeképpen a közszférába tartozó szolgálatadó a személyi állományát91 különböző jogállási törvények hatálya alá tartozó jogviszonyokban foglalkoztatja. A vegyes jogállás legtágabb értelemben nem csupán azokat az alkalmazási struktúrákat öleli fel, amikor is valamely szervezetben a közszolgálati tisztviselői jogviszony mellett közalkalmazotti jogviszony92 vagy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjának szolgálati jogviszonya93 jelenik meg. E körbe tartozik az is, amikor a közigazgatási szervnél az Mt. hatálya alá tartozó munkaviszonyban történik a foglalkoztatás,94 vagy ha klasszikus polgári jogi jogviszonyban – például megbízási vagy vállalkozási szerződéssel95 –, valamint közfoglalkoztatottként96 kerül sor az alkalmazásra. A kutatás a vegyes jogállású szervezetek közül három államigazgatási szervet vizsgált. Ezek közül két szerv – az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, valamint a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal – tekintetében a vizsgálódás középpontjában a fent vázolt vegyes jogállásból adódó kérdések, míg a harmadik vizsgált szervnél, a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetnél a közelmúltban lezajlott jogviszonyváltás által felvetett kihívások álltak. Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (a továbbiakban: ÁNTSZ) vizsgálata során a kormánytisztviselők és a közalkalmazottak – képletesen szólva – „szimbiózisának” elemzésére került sor, mely azért is különleges, mert a kormánytisztviselők és közalkalmazottak együttes alkalmazására viszonylag kevés példát találunk.97 Ennek magyarázata megítélésünk szerint az, hogy a két személyi kör az állami, önkormányzati költségvetési szervek két különböző, egymástól egyértelműen elhatárolható szférájában végez 88

A tanulmány ezen alcíme HORVÁTH i. m. 1. résztanulmányát dolgozza fel, és annak megállapításait tartalmazza. Vö. HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda), doktori értekezés, 2009. 361. 90 HORVÁTH i. m. 1. 4. 91 A személyi állomány kifejezést a kutatás a legtágabb értelemben használta e körben, értve ez alatt mindenkit, aki az adott szervvel munkavégzésre irányuló jogviszonyt létesít. 92 A tág értelemben vett közszolgálatban a legnagyobb arányt a közszolgálati tisztviselők és a közalkalmazottak képviselnek, s egyes szervek személyi állományában vegyesen is megtalálható e két foglalkoztatotti státusz. A KSH adatai alapján 2013 júliusában 109,1 ezer közszolgálati tisztviselő és 440,8 ezer közalkalmazott állt alkalmazásban (l. http://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_evkozi/e_qli006.html.) (L. HORVÁTH i. m. 1. 4., 2. lbj.) 93 Ez a helyzet a Nemzeti Adó- és Vámhivatal esetében; ezzel alább, a 3. pontban foglalkozunk részletesen. Megjegyezzük, hogy több rendészeti szerv (pl. rendőrség, büntetés-végrehajtás) szintén vegyes jogállásúnak tekinthető, hiszen a hivatásos állományú tagjai mellett közalkalmazottakat is foglalkoztat. 94 Kttv. 8. § (2) bek. 95 Kttv. 8. § (2)–(3) bek. 96 L. a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvényt. 97 Példaként említhetjük a Klebelsberg Intézményfenntartó Központot. 89

31


munkát (a Kttv. és a Kjt. személyi hatálya ugyanis jól elkülöníthető), hozzá kell tenni – amint azt alább látni fogjuk –, hogy ez az általunk vizsgált vegyes jogállás is viszonylagos csupán.98 E körben elsődlegesen azt vizsgáltuk, hogy milyen rendezőelvek mentén különülnek el a kormányzati szolgálati és a közalkalmazotti jogviszonyban állók, a jogállás és a betöltött funkció mennyiben áll összhangban egymással, e kettősség felvet-e megoldandó problémákat, nehézségeket, és egyáltalában indokolt-e fenntartani a vegyes jogállást. Noha a kutatás kezdeti céljai között eredetileg nem szerepelt a munkaviszonyban történő alkalmazás kérdéseinek vizsgálata, azonban nagyon hamar világossá vált, hogy ezt a kérdést nem kerülhetjük meg sem az előbb említett ÁNTSZ, sem a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal esetében. A kutatás során fény derült ugyanis arra, hogy a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatalnál (a továbbiakban: NRSZH) „tömegesen foglalkoztatnak ún. projektmunkatársakat, akik – kormányzati szolgálati jogviszony helyett – munkaviszony keretében látnak el olyan feladatokat, amelyekről nem lehet egyértelműen megállapítani, hogy nem a szerv alaptevékenységéhez tartoznak.”99 Ezen túlmenően az NRSZH állományában közfoglalkoztatottak is dolgoznak, amely további aspektusokkal gazdagította a vegyes jogállás problematikáját. Mindezek alapján elsődlegesen e foglalkoztatási konstrukciók elhatárolására, kihívásaira koncentrált a résztanulmány. A kutatás a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet (a továbbiakban: GYEMSZI) példáján keresztül foglalkozott a jogviszonyváltás problematikájával100 is. E jogintézmény vizsgálatát e körben egyfelől az a felismerés indokolta, hogy az felfogható a tényleges vegyes jogállás kialakulása elkerülésének egyik sajátos módszereként is, másfelől annak ellenére, hogy a GYEMSZI személyi állománya – a munkavállalók és csekély számú kormányzati ügykezelő mellett – teljes egészében kormánytisztviselőkből áll, tulajdonképpen ezáltal – amint ezt alább bővebben kifejtjük – egyfajta „látens vegyes jogállásról” van szó.101 A jogviszonyváltás lényege, hogy a munkáltató személyi állománya vagy annak egy része – tartozzék akár a magán-, akár a közszférába – a feladatok, tevékenységek átvételével egyidejűleg átkerül egy másik jogállási törvény hatálya alá tartozó munkáltatóhoz. A kutatás a jogviszonyváltással összefüggésben az ennek kapcsán felmerülő problémákra fókuszált. 2.2. Vegyes jogállás: kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók együttes alkalmazása az ÁNTSZ példáján102 A kutatás mindenekelőtt az ÁNTSZ szervezetét és személyi állományát vizsgálta, mely elengedhetetlen volt az e szervnél megjelenő vegyes jogállás megértéséhez. Az ÁNTSZ egyfelől az igazgatási feladatokat ellátó Országos Tisztifőorvosi Hivatalból (a továbbiakban: OTH) és annak irányítása alatt álló, szolgáltató funkciókat megvalósító nyolc országos intézetből áll. Az ÁNTSZ nem rendelkezik önálló jogalanyisággal, az OTH és az országos intézetek azonban

98

L. HORVÁTH i. m. 1. 6., 7. lbj. Uo. 6. 100 A jogviszonyváltásról l. A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről alcímének 3.3. pontját, valamint KUN–PETROVICS i. m. 1. 41–47. 101 L. a 2.5 pont 3. alpontját. Ezt a de iure vegyes jogállással szemben hívhatjuk de facto vegyes jogállásnak. 102 L. HORVÁTH i. m. 1. 9–27. 99

32


költségvetési szerveknek minősülnek.103 A résztanulmány mindezekből arra a következetésre jut, hogy az ÁNTSZ egyfajta „szervezeti konglomerátumként” értékelhető.104 Ha a szervezetnél megjelenő vegyes jogállás szerkezetét elemezzük, azt tapasztaljuk, hogy az OTH állományában 281 fő kormánytisztviselő, 2 fő kormányzati ügykezelő, 75 fő munkavállaló, az országos intézeteknél pedig 626 fő közalkalmazott kerül foglalkoztatásra.105 A vegyes jogállás alkalmazása első pillantásra logikusnak tűnhet: az OTH-nál közszolgálati tisztviselők (kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők), valamint szükségképpen munkavállalók, az országos intézeteknél pedig közalkalmazottak kerülnek foglalkoztatásra. Ha azonban a felszín alá nézünk, már nem ilyen kézenfekvő e következtetés. 2.2.1. Közalkalmazottak és kormánytisztviselők A kutatás arra a kérdésre, hogy milyen szempontok indokolják a kormánytisztviselők és a közalkalmazottak együttes alkalmazását abból indult ki, hogy az elhatárolás feltételezett mércéje a hatósági jogkör gyakorlása. Ezzel összefüggésben megvizsgálta, hogy az OTH, illetve az egyes országos intézetek mennyiben gyakorolnak hatósági jogkört. Az OTH esetében ez nem okozott problémát, ugyanis központi államigazgatási szervről – azon belül központi hivatalról – van szó, amely számos ügyben egészségügyi államigazgatási szervként jár el.106 Az országos intézetek azonban nem minősülnek államigazgatási szervnek, hanem az ÁNTSZ szakmai-módszertani, tudományos kutatási, képzési, továbbképzési, nyilvántartási, koordinálási, szakértői, valamint az egészségügyi szolgáltatók feletti egyes szakfelügyeleti feladatokat ellátó szervei.107 Amint a kutatás rámutatott az intézetek „vegyes profillal” rendelkeznek: egyes feladataik a közintézeti jellegre utalnak (például szakmaimódszertani, tudományos-kutatási feladatok), mások pedig hatósági karakterre (szakértői, szakfelügyeleti feladatok), három intézet pedig – kijelölt egészségügyi államigazgatási szervként vagy szakhatóságként – hatósági jogköröket is gyakorol.108 Az utóbbiakkal összefüggésben a jogszabályok és a joggyakorlat elemzése alapján a kutatás arra következetett, hogy mindezek ellenére az országos intézetek feladatkörének hatósági jellege nem egyértelmű. A hatósági jogkör ugyanis elsősorban három területre korlátozódik – szakvélemények adására, nyilvántartások vezetésére, valamint szakhatósági közreműködésre –, hatósági határozatot az 103

Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról, a népegészségügyi szakigazgatási feladatok ellátásáról, valamint a gyógyszerészeti államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 1. § (1) bek. FICZERE Lajos–FORGÁCS Imre (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Budapest, Osiris, 2001. 257. Idézi HORVÁTH i. m. 1. 9. 11. lbj. 104 Uo. 105 L. HORVÁTH i. m. 1. 9., diagram. 2011. június 30-tól 1.191 főben maximalizálták az ÁNTSZ Országos Tisztifőorvosi Hivatal és országos intézetei létszámát (l. a Miniszterelnökségen, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatás jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról szóló 1166/2010. (VIII. 4.) Korm. határozat, 2. számú melléklet 85. sor). A kormányzati létszámcsökkentésről szóló 1004/2012. (I. 11.) Korm. határozat 167 fős létszámcsökkentést írt elő, így 984 fő lett az engedélyezett létszám (L. HORVÁTH i. m. 1. 11., illetve 11. 13. lbj.) 106 Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról, a népegészségügyi szakigazgatási feladatok ellátásáról, valamint a gyógyszerészeti államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 13. §. 107 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 9. § (1) bek. 108 HORVÁTH i. m. 1. 16-17., 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 15. § (1) és (3) bek., 16. § (1)–(2) bek., 25. § a) pont ab) alpont. Egy közalkalmazottakat foglalkoztató, közintézeti jogállású szerv hatósági jogkörökkel való felruházása a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 12. § (3) bekezdés e) pontja alapján lehetséges, s nem példa nélküli, hogy nem közigazgatási szervek is felhatalmazást kapnak valamely hatósági jogkör gyakorlására.

33


országos intézetek azonban nem hozhatnak, jellemzően szakmai ellenőrzés esetén sem jogosultak hatósági intézkedésre, azt az OTH-nál kezdeményezhetik csupán.109 Ugyan nem szigorúan jogi szempontú ez az észrevételünk, de a külső szemlélő számára olybá tűnhet, mintha maguk az intézetek sem értékelnék „érdeminek” a meglévő hatósági jogköreiket. Praktikus szempontokból tehát azt mondhatjuk, hogy indokolt lehet a jogállásbeli kettősség megtartása, noha itt a hangsúly valóban a „praktikus” kifejezésen van. Mindebből arra is következtetünk, hogy e szervezetnél megtörik a hatósági jogkör gyakorlása mentén történő szétválasztás ismérve, a hatósági jogkör gyakorlása ugyanis ténykérdés (hatósági jogkörrel vagy rendelkezik egy szerv vagy nem), noha úgy tűnik ez esetben meglehetősen relatív elhatároló ismérvként szolgálhat a közalkalmazotti és a kormánytisztviselői jogállások tekintetében. Mindez azonban felveti a kérdést: mi tehát az elhatárolás alapja? Lehet-e azt állítani, hogy amennyiben az adott szerv ugyan rendelkezik bizonyos hatósági jogkörökkel, de a karaktere110 túlnyomórészt nem hatóságias, ettől még van lehetőség közalkalmazotti jogviszonyban történő foglalkoztatásra? Ez ugyanakkor felveti azt a kérdést is, mi az a hatósági jogkör „mennyiség”, amely átfordíthatja a jogállást közalkalmazottiból közszolgálati tisztviselőibe? Vagy másképpen: lehet-e azt mondani, hogy van a hatósági jogköröknek egy olyan szelete, amely mindenképpen feltételezi a közszolgálati tisztviselő alkalmazását, ám egy részük ebből a szempontból irreleváns? E kérdéseket a kutatás alapján nem tudjuk egzakt módon megválaszolni, ugyanakkor e felvetések mindenképpen arra a megállapításra sarkallnak bennünket, hogy a közhatalom gyakorlása, a hatósági jogkör mint elhatároló ismérv napjainkban egyértelműen veszített a jelentőségéből, s egyre inkább meggyőződésünk, hogy az elhatárolás igencsak relatív, mely általában véve is kedvez a vegyes jogállás terjedésének. Nem is beszélve arról, hogy mindez a munkajog és a közszolgálati jog viszonyára is kihatással lehet.111 A kutatás során egyértelmű kép rajzolódott ki a kormánytisztviselői és a közalkalmazotti illetménykülönbségeket illetően, mely a Kttv. és a Kjt. illetményrendszere közötti különbségekre vezethetők vissza. Ennek alapján megállapíthatjuk, hogy a Kttv. összességében jóval magasabb illetményeket kínál, mint a Kjt.,112 ezt azonban tompítja a Kjt. „felülről nyitott” illetményrendszere, ugyanis a garantált illetménytől a munkáltató – a költségvetési lehetőségekre figyelemmel – felfelé szabadon eltérhet. Ebből következően az országos intézeteknél „igen széles skálán szóródnak”113 a közalkalmazotti illetmények. Ez egyfelől azzal jár, hogy van két olyan intézet, ahol a közalkalmazottak illetménye átlagosan magasabb az OTH kormánytisztviselői illetményeinél, másfelől az egyes intézeteknél dolgozó, azonos vagy nagyon hasonló munkakört betöltő közalkalmazottak között is jelentős illetménykülönbség jelentkezik.114 109

Mindez kifejeződik az állomány képzettség szerinti összetételében is: míg az OTH kormánytisztviselőinek 15%-a (36 fő) rendelkezik a jogalkalmazói tevékenyéghez leginkább szükséges jogi vagy igazgatásszervezői végzettséggel, addig az országos intézeteknél ez az arány jellemzően 0–5% között mozog, s három intézetnél hiányoznak az ilyen végzettségű szakemberek (HORVÁTH i. m. 1. 19. 21. lbj.). 110 Az országos intézetek elsősorban tudományos-kutató, illetve elemző-szakértői tevékenységet végeznek, amelynek „megrendelője” gyakran az OTH (l. HORVÁTH i. m. 1. 26.). 111 Vö. pl. jelen tanulmány A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről alfejezetének 2., 3.5, valamint 3.6 pontját. 112 Az ÁNTSZ-nél egy egyetemi végzettséggel, húszévnyi szolgálati jogviszonnyal és egy angol középfokú komplex nyelvvizsgával rendelkező kormánytisztviselő illetménye 294.500 forint, a közalkalmazott garantált illetménye 172 900 forint (HORVÁTH i. m. 1. 22.). 113 Uo. 22. 114 Uo. 23–24. A kutatás rámutat arra, hogy az illetmény-különbségeket a közelmúltban fokozta az egyes egészségügyi dolgozók és egészségügyben dolgozók illetmény- vagy bérnövelésének, valamint az ahhoz kapcsolódó támogatás igénybevételének részletes szabályairól szóló 256/2013. (VII. 5.) Korm. rendelet, mely alapján az országos intézetek közalkalmazottai közül nem mindenki volt jogosult az illetménynövelésre (uo. 27. 38. lbj.).

34


Az illetmények tekintetében különbség volt tapasztalható azoknál az intézeteknél (Országos Alapellátási Intézet, Országos Gyermekegészségügyi Intézet), amelyek 2007. január 1-jétől kerültek az ÁNTSZ szervezetrendszerébe, ugyanis korábban önálló gazdálkodást folytattak, ezért képesek voltak magasabb illetményt folyósítani alkalmazottaik részére, és ezt az integrációt követően is „át tudták menteni”. Figyelemre méltó módon (amint arra az autonóm szerveknél is utaltunk) a kutatás során itt is azt tapasztaltuk, hogy egy-egy szerv érdekérvényesítési képessége nagy jelentőséggel bír: az Országos Egészségfejlesztési Intézetnél részben a kedvező alkupozíciónak, részben pedig az évtizedek óta tapasztalható kitüntetett kormányzati figyelemnek köszönhetően hagyományosan magasabbak az illetmények, mint a többi intézetnél.115 A kutatás során nem merült fel olyan körülmény, amely a vegyes jogállásból fakadóan humánpolitikai diszfunkciót eredményezett volna, ezért levonhatjuk azt a következtetést, hogy könnyen kezelhető a kormánytisztviselők és a közalkalmazottak együttes jelenléte a szervezetben.116 Mindez azonban vélhetőleg arra vezethető inkább vissza, hogy a jogállások elkülönülése egyben markáns szervezeti elkülönülést is jelent. 2.2.2.

Munkavállalók és kormánytisztviselők

Amint arra utaltunk az OTH-nál dolgozó munkavállalók száma a kutatási idején 75 fő volt, vagyis arányuk viszonylag magas (21 %). Ennek elsődleges magyarázata az, hogy mivel az OTH látja el valamennyi országos intézet műszaki üzemeltetési feladatait, e munkavállalók is az OTH-vel állnak munkaviszonyban.117 Az alkalmazottak egy másik részének munkaköre (mintegy 9-13 fő, az OTH személyi állományának 3,3%-a) nem a szerv alaptevékenységéhez kapcsolódik (például informatikusok, pénzügyi ügyintézők, számviteli ügyintézők, könyvelők), ugyanakkor kifejezetten azért kerül sor munkavállalóként történő foglalkoztatásra, mert részükre ily módon kedvezőbb díjazás állapítható meg. A kutatás rávilágított arra, hogy e körbe számos felsőfokú szakképzettséggel rendelkező alkalmazott is beletartozik, akik csak a II. besorolási osztályba lennének besorolhatóak a Kttv. alapján.118 Ugyanakkor kérdéses, hogy az ilyen típusú „kiszervezés” mennyiben felel meg a Kttv. azon rendelkezéseinek, melyek előírják, hogy közhatalmi, irányításai, ellenőrzési és felügyeleti hatáskörök gyakorlásával közvetlenül összefüggő, valamint ügyviteli feladat ellátására kizárólag kormányzati szolgálati, illetve közszolgálati jogviszony létesíthető, munkaszerződés pedig nem köthető olyan feladat elvégzésére, amelyre csak kormánytisztviselői, köztisztviselői kinevezés adható.119 A fizikai-műszaki jellegű munkakörök120 esetében ugyan érthető a

115

Uo. 24. Az interjúk során csupán olyan kisebb problémák kerültek említésre, mint pl. az, hogy a vagyonnyilatkozatok a kormánytisztviselőknél és a közalkalmazottaknál nem egységesek, ezért eltérő kódolást kell használni. 117 Felvethető ennek kapcsán, hogy amennyiben az egyes intézeteké lenne a feladatellátás, e munkavállalók máris közalkalmazottak lennének. Ebből is látszik mennyire relatív e tekintetben az elhatárolás. 118 Amint azt Horváth Attila megjegyzi, részükre – mérlegképes könyvelő, felsőfokú pénzügyi-számviteli, felsőfokú költségvetési (államháztartási) végzettség esetén – ugyanakkor közszolgálati szabályzat lehetővé teszi a képzettségi pótlék fizetését, bár ennek mértéke relatíve alacsony, mindössze az illetményalap 40%-a [a közszolgálati tisztviselők részére adható juttatásokról és egyes illetménypótlékokról szóló 249/2012. (VIII. 31.) Korm. rendelet 2. § (4) bek. c) pont]. HORVÁTH i. m. 1. 12., 15. lbj. 119 Kttv. 8. § (1)–(2) bek. 120 Pl. villanyszerelő, karbantartó, kazánfűtő, gépjárművezető, takarító, kertész, anyaggazdálkodó – 64 fő. 116

35


munkaviszony keretén belüli foglalkoztatás, az ügyviteli munkakörök121 esetében, amelyeknél akár kormányzati szolgálati jogviszonyban, akár ügykezelőként is ellátható a munkakör, valamint az egyes „szellemi-funkcionális” munkaköröknél122 álláspontunk szerint szükséges lenne kormányzati szolgálati jogviszonyt létesíteni.123 2.3. Vegyes jogállás: kormánytisztviselők, munkavállalók és közfoglalkoztatottak együttes alkalmazása az NRSZH példáján124 2.3.1.

Munkavállalók és kormánytisztviselők

Az NRSZH esetében a kutatás fókuszában mindenekelőtt a kormányzati szolgálati jogviszony és a munkaviszony párhuzamossága állt. Az NRSZH-ban a különböző európai uniós projektekkel járó125 adminisztratív feladatokat 2011-ig a szerv kormánytisztviselői látták el, ezt követően azokat részben mintegy ötszáz, munkaviszonyban álló munkavállaló vette át. A munkavállalók alkalmazása a gyakorlatban számos problémát vetett fel. Ezek közül ehelyütt mindenekelőtt a „bérfeszültség” kérdését emeljük ki: a munkaviszonyban foglalkoztatottak jelentősen magasabb (hozzávetőlegesen bruttó 100 ezer forinttal több) díjazásban részesülnek, mint a hasonló feladatkörben foglalkoztatott kormánytisztviselők. Mivel a munkaviszonyban álló munkatársak bérezésénél nincs differenciálás az iskolai végzettség alapján, és a „projektes” státusz többségében fiatal, középiskolai végzettségű – azaz kormánytisztviselői kinevezés esetén a II. besorolási osztályba sorolandó – munkavállalókat érint, mindez csak fokozza a „bérfeszültséget”. A sajátos megoldás markáns „elszívó hatást” is eredményez, ugyanis a kormánytisztviselők egy része épp emiatt inkább a projektmunkatársi státuszt választja. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a kormányzati szolgálati jogviszonnyal járó pályabiztonság előnyeinél a magasabb díjazás akkor is vonzóbban hat, ha a munkaviszony csak határozott időre létesül.126

121

Pl. adatrögzítő, irodai adminisztrátor, külső kézbesítő – 4 fő. Pl. informatikus, titkárnő, építési referens, beruházási szakértő, beruházási csoportvezető, pénzügyi, gazdasági, biztosítási, munka- és tűzvédelmi ügyintéző – 9 fő. 123 HORVÁTH i. m. 1. 12–13. A kutatás egy hipotetikus illetményösszeget alapul véve kimutatta, hogy a fent említett legutóbbi kategóriánál, amennyiben nem munkaviszonyban, hanem kormányzati szolgálati jogviszonyban történne a foglalkoztatás, kilenc munkakörből hét esetben alacsonyabb lenne a valószínűsíthető illetmény mértéke. Ráadásul három esetben a munkaviszonyban történő foglalkoztatás igen jelentős (49–75%-os), további két munkakörnél pedig szintén lényeges (21%–25%-os) különbséget eredményez a munkavállaló javára. Két esetben nem eredményezne változást a díjazás vonatkozásában a munkaviszonyban történő alkalmazás, két esetben pedig épp ellentétes irányú az eltérés: a munkabér jelentősen (25–38%-kal) elmarad a várható illetménytől. Összességében azonban még így is elmondható, hogy az Mt. szerinti díjazás átlagosan mintegy 20%-os többletet eredményez. Uo. 13–14. 124 L. uo. 27–31. 125 Az NRSZH a kutatás idején pl. hét európai uniós projektben volt érintett TÁMOP 1.1.1-12/1, EKOP-1.1.13.2012-2012-0001, ÁROP-1.A.4-2012-2012-0014, TÁMOP 5.4.8, TÁMOP 5.5.7, TIOP 3.2.2, KMOP 4.1.2/B (l. http://nrszh.kormany.hu/projektek, Letöltve: 2013. november 30.). 126 Ezen túlmenően a két státusz lényegi különbségeiből fakadóan eltérés van egyes munkaszervezési, felelősségi kérdésekben, nem is beszélve arról, hogy a funkcionális szervezeti egységeinek változatlan létszámmal kell kiszolgálnia a közel kétszeres számú alkalmazotti állományt (l. HORVÁTH i. m. 1. 29.). 122

36


2.3.2.

Közfoglalkoztatottak és kormánytisztviselők

Az NRSZH a vegyes jogállás egyik sajátos esetére is példát szolgáltat: állományában ugyanis 2013-ban öt, 2014-ben pedig nagyjából százhúsz fő, többségükben megváltozott munkaképességű közfoglalkoztatottat is találunk.127 A közfoglalkoztatottak irodai ügyviteli munkatárs, irodai ügyviteli irányító, adminisztrációs ügyintéző, számítógépes adatrögzítő munkakörben kerülnek foglalkoztatásra. A munkaköri leírásuk alapján a kutatás azt állapította meg tipikusan kormányzati ügykezelők profiljába tartozó feladatokat látnak el, illetve azok kormányzati szolgálati jogviszony vagy munkaviszony keretében is elláthatók lennének.128 A vizsgálat a rendelkezésre álló információk alapján arra a következtetésre jutott, hogy foglalkoztatásuk – azon túlmenően, hogy megélhetést biztosít e munkavállalói rétegnek – egyúttal a létszámkorlát miatt keletkező munkaerő-szükségletet igyekszik csillapítani.129 Mindezek alapján megállapítható az is, hogy a szervnél ugyanazon feladatokat egyszerre egymástól teljesen eltérő jogviszonyban is elláthatják a foglalkoztatottak. Lényeges különbség azonban a projektmunkaviszonyokhoz képest, hogy a közfoglalkoztatottak lényegesen „kevesebbe kerülnek” mivel számukra elegendő a garantált közfoglalkoztatási bért megfizetni, és nem jogosultak a kormányzati szolgálati jogviszonyban állók részére járó további juttatásokra (például cafetériára) sem.130 2.4. A jogviszonyváltás problémái a GYEMSZI példáján131 A kutatás keretében lehetőség nyílott arra, hogy megvizsgáljuk a GYEMSZI létrejöttével összefüggő jogviszonyváltás tapasztalatait, és az ez által felvetett kérdéseket. A GYEMSZI központi hivatalként jött létre, melynek következtében öt szerv132 514 közalkalmazottja vált kormánytisztviselővé, kormányzati ügykezelővé, illetve munkavállalóvá.133 A kutatás arról számolt be, miszerint a jogviszonyváltás során esetenként problémát okozott a közalkalmazotti és a kormánytisztviselői munkakörök, illetve feladatkörök megfeleltethetősége, s előfordult, hogy a két törvény eltérő szakképzettséget írt elő ugyanarra a 127

A közfoglalkoztatottak alkalmazását egyfelől az NRSZH és a Budapest Főváros Kormányhivatala Munkaügyi Központja között létrejött megállapodás teszi lehetővé, mely a Belügyminisztérium „Országos Téli Közfoglalkoztatás” elnevezésű programjának keretében jött létre. L. uo. 30., illetve 30. 45. lbj. 128 A kutatás rávilágított arra is, hogy a gyakorlatban ügyviteli jellegű munkaköröket is II. besorolási osztályba tartozó kormánytisztviselők, illetve köztisztviselők látnak el. Sok esetben a választást az határozza meg, hogy melyik esetben lehet magasabb illetményt folyósítani. A kutatás arra enged következtetni, hogy az ügykezelői munkakör egyre inkább marginalizálódik (az OTH-nál 281, a GYEMSZI-nél 287 kormánytisztviselőre jut két-két kormányzati ügykezelő). 129 HORVÁTH i. m. 1. 30. 130 Uo. 31. 131 L. uo. 32–38. 132 2011. május 1-jén az Egészségügyi Stratégiai Kutatóintézet, az Egészségügyi Szakképző és Továbbképző Intézet, az Országos Gyógyszerészeti Intézet, valamint az Országos Szakfelügyeleti Módszertani Központ az Egészségügyi Minőségfejlesztési és Kórháztechnikai Intézetbe olvadt be [l. a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetről szóló 59/2011. (IV. 12.) Korm. rendelet 4. § (1) bek.]. 133 A közalkalmazottak 90%-a (463 fő) kormányzati szolgálati jogviszonyba (az ügykezelők száma mindössze 2 fő volt), 10%-a (51 fő) munkaviszonyba került. A munkaviszonyba kerültek valamivel kevesebb, mint fele fizikai alkalmazott, a fennmaradó csoport pedig azokat a közalkalmazottakat ölelte fel (informatikai munkatárs, pénzügyi ügyintéző, ügymenetkövető asszisztens, titkárnő, könyvtáros, adminisztrátor, iratkezelő, ügyintéző), akiknek az illetményét kormányzati szolgálati jogviszony keretében nem volt lehetőség megőrizni, és akik nem alapfeladatot láttak el. L. HORVÁTH i. m. 1. 32. 53. lbj.

37


munkakörre (ennek eredménye az volt, hogy például a középiskolai végzettséggel rendelkező alkalmazottak a szóba jöhető feladatkörök közül csak a titkársági és igazgatási feladatkört láthatták el). A jogviszonyváltás során cél volt, hogy a közalkalmazotti jogviszony kormányzati szolgálati jogviszonnyá való átalakulása ne járjon a megszerzett jogok csorbulásával, így különösen az illetmény csökkenésével – annak ellenére, hogy ennek a kívánalomnak aligha volt törvényi alapja. Egyúttal azt is megpróbálták elérni, hogy az egykori illetmények szintbéli különbségei továbbra is megmaradjanak, vagyis az illetmények egymáshoz viszonyított aránya a jogviszonyváltást követően is megmaradjon. Mivel a jogelőd szervezetek közül az Országos Gyógyszerészeti Intézetben a többi szervhez képest jóval magasabbak voltak a jogviszonyváltást megelőzően a közalkalmazotti illetmények, a jogviszonyváltás itt okozta a legtöbb problémát. Az előbbiekben említett célok megvalósításához éppen ezért számos módszert felhasználtak az alapilletmény eltérítésétől kedve a vezetői munkakörök (elsősorban főosztályvezető-helyettesi szintek) beiktatásán, a címadományozáson, a céljuttatásokon keresztül a munkavállalóként történő alkalmazásig. Ez utóbbi lehetőséget biztosított arra, hogy az egykori közalkalmazottat teljes mértékben kivonják a kormánytisztviselőkre vonatkozó illetményrendszer alól, noha e megoldás meglehetősen aggályosnak tekinthető, hiszen a Ktv. a közigazgatási szerv közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskörének gyakorlásával közvetlenül összefüggő, valamint ügyviteli feladat ellátására kizárólag közszolgálati jogviszony létesítését tette lehetővé.134 Mivel a többi jogelőd szervnél jóval alacsonyabbak voltak az illetmények, a jogviszonyváltás az alkalmazottak többségénél illetményemelkedést hozott.135 Ugyancsak aggályosnak tekinthető azonban, hogy az alkalmazottak egy része (noha még ez is illetménynövekedést jelentett számukra) eleve úgy kapta meg a kinevezését, hogy abban 80%-ra lett beállítva az alapilletménye. Erre azért volt szükség, hogy a többi alkalmazott esetében a pozitív irányú eltérítéseknek meglegyen a pénzügyi fedezete.136 2.5. Következtetések137 Mindenekelőtt meg kell jegyeznünk: némi óvatosságra int bennünket az, hogy a vizsgált szervek nem tekinthetők reprezentatív mintának, így a kutatás alapján levonható következtetések csupán korlátozott érvényűek lehetnek. Mivel a három vizsgált szervet eltérő kérdésekre fókuszálva vizsgáltuk következtetéseink is csak külön-külön érvényesek. 1. Mindezt előrebocsátva általános következtetésként azt kellett megállapítanunk, hogy a vegyes jogállás alkalmazásának nincs „vezérlő elve”, legalábbis nem egyértelmű. Annak eldöntése tehát, hogy milyen típusú feladatkört milyen jogállású alkalmazottak látnak el, a gyakorlatban nem következetes – s függetlenül a különböző jogállási törvények hatályára vonatkozó rendelkezésektől –, nem átlátható. Ettől azonban a kormánytisztviselők és közalkalmazottak „szimbiózisa” az ÁNTSZ-en belül – az OTH és az országos intézetek szervezeti elkülönültsége, alapvetően eltérő rendeltetése okán – racionálisnak tekinthető. Az ÁNTSZ-en belüli jelentős illetménykülönbségek – ugyanolyan vagy hasonló munkakört betöltő 134

Ktv. 1. § (9) bek. A nem vezető beosztású kormánytisztviselők, illetve munkavállalók 30%-ának, a vezető beosztású kormánytisztviselők 43%-ának emelkedett az illetménye. L. HORVÁTH i. m. 1. 37. 64. lbj. 136 Uo. 37. 137 L. uo. 39–42. 135

38


alkalmazottak illetményei között – azonban diszfunkcionális jelenségként értékelhetőek, ám ezért nem feltétlenül a vegyes jogállás okolható. 2. A kutatás a vegyes jogállás körében több inkonzisztenciára is rávilágított. a) Először is mind az OTH-nál, mind a GYEMSZI-nél azt tapasztaltuk, hogy „a szerv alaptevékenységéhez nem tartozó, felsőfokú iskolai végzettséget nem igénylő adminisztratív jellegű feladatköröket hol (II. besorolási osztályú) kormánytisztviselők, hol kormányzati ügykezelők, hol pedig munkavállalók látnak el.”138 A Kttv. vonatkozó előírásait139 „a gyakorlatban »rugalmasan« értelmezik, és a jogállás elsősorban a díjazási szempontokat szem előtt tartva kerül megállapításra.”140 Mindebből arra lehet következtetni, hogy a három említett jogállás e feladatköröket illetően „összeérhet”, a határok elmosódnak, és egyfajta „szürke zónát” képezve tulajdonképpen tételes jogi aggályok nélkül enged teret a kreatív jogértelmezésnek. b) A második jelenség – mely mindkét említett szerv esetében megjelent – azonban meghaladja a „szürke zónából” adódó mozgástér biztosította lehetőségeket, ugyanis bizonyos esetekben a munkaviszonyban történő foglalkoztatás in fraudem legis eljárást feltételez, azaz „egyértelműen a Kttv. illetményrendszere alóli kivonást célozza.”141 c) Végül az NRSZH-nál a projektmunkatársak esetében „az ellátott feladatkör jellege – a Kttv. szellemiségét alapul véve – nem indokolja a munkavállalói státuszt.”142 „Különösen aggályosnak, és a közszolgálati életpálya megújításának szempontjából kevésbé örvendetesnek bizonyult az a jelenség, hogy a (leendő) alkalmazottak nagy része az életpályát és foglalkoztatási biztonságot nem kínáló projektmunkatársi státuszt választja a lényegesen magasabb díjazásra tekintettel.”143 Noha ebből aligha lehet általános következtetéseket levonni, de olybá tűnik, hogy az alkalmazottak által felállított rangsorban rövidtávon az életpálya és az állásbiztonság – melyet a közszolgálat komparatív előnyeiként szokás említeni – a magasabb díjazás lehetősége mögé szorul. 3. A GYEMSZI megalakulásával kapcsolatos jogviszonyváltás vizsgálata azon korábbi megállapításunkat támasztja alá, miszerint a különböző jogállások közötti elhatároló ismérv meglehetősen viszonylagos, illetve bizonytalan. Bár a kormánytisztviselői, köztisztviselői, valamint a közalkalmazotti szféra elkülönültsége144 „tudományos és jogi érveléssel nagyrészt alátámasztható, ám a jogalkotói döntés (vagyis a szervezetátalakítás és az ebből fakadó jogviszonyváltás) felülírhatja ezeket a szempontokat.”145 Kijelenthetjük, hogy jogviszonyváltás során az alkalmazottak nagy része ugyanazt a munkát és ugyanott, gyakorlatilag változatlan belső szervezeti struktúrában látja el a továbbiakban is, csak nem közalkalmazottként, hanem kormánytisztviselőként (ez még akkor is igaz, ha a munkakör elnevezése esetenként megváltozott). Ezt a helyzetet tulajdonképpen egyfajta de facto, azaz „látens vegyes jogállásnak” is nevezhetjük. Noha a jogállás tekintetében nem a betöltött munkakör, hanem az alkalmazó szerv jellege a meghatározó, némi leegyszerűsítéssel és sarkítással ebből akár arra is lehetne következtetni, hogy ha egy munkakör ellátható közalkalmazottként, az ellátható 138

Uo. 39. Kttv. 6. § 14. pont, illetve 8. § (1)–(2) bek. 140 HORVÁTH i. m. 1. 39. 141 Uo. 40. 142 Uo. 143 Uo. 41. 144 Az előbbiek a közigazgatási vagy egyéb államhatalmi szerveknél dolgoznak, az utóbbiak pedig az ezeken kívüli, általában közintézeti jogállású költségvetési szerveknél. 145 HORVÁTH i. m. 1. 41. 139

39


kormánytisztviselőként is. Mindez azon hipotézisünket látszik alátámasztani, miszerint a jogviszonyok közötti választás általában valóban különösebb rendezőelvek nélkül történik. 4. A kutatás következetései – úgy tűnik – megerősítik azt a feltételezésünket is, miszerint az „egy szerv, egy jogállás” elve napjainkban általában véve csak korlátozottan, illetve egyáltalán nem érvényesül. Mivel kutatásunk valójában éppen ezzel az elvvel ellentétes megoldások túlsúlyát mutatja (figyelemmel a nem csupán e fejezetben tárgyalt tapasztalatainkra), indokoltnak tűnik ezen elv terhét letenni, vagy legalábbis megvizsgálni azt, hogy egyáltalán van-e olyan terület, amelynél feltétlenül érvényesülnie kell. Mivel a közszolgálati jogállást szabályozó törvények mindegyike lehetőséget ad ezen elv áttörésére olybá tűnik, hogy napjainkban már csak történeti aspektusból lehet beszélni az „egy szerv, egy jogállás” elvről.146 Itt utalunk arra, hogy külföldön szintén nem példa nélküli, hogy egyes szerveknél egymás mellett dolgoznak például a köztisztviselők, a közjog hatálya alá vont szerződéses jogviszonyban állók, valamint a magán(munka)jogi szerződéssel rendelkező alkalmazottak.147

146

Kutatásunk felvetette azt a kérdést is: vajon az eltérő jogállás mennyiben jelenik meg a belső szabályzatokban, és azok törekednek-e az eltérő jogállású alkalmazottak „egységes kezelésére”. Az NRSZH tekintetében ennek kapcsán azt tapasztaltuk, hogy a projektmunkatársak vonatkozásában pl. kérdéses volt az is, hogy a közszolgálati szabályzat kiterjedhet-e a rájuk. (L. HORVÁTH i. m. 1. 28.) Ezen túlmenően megjegyezzük, hogy a vegyes jogállás érdekegyeztetésre gyakorolt hatását illetően a kutatás során nyert információk alapján nem tudtunk érdemi választ adni. 147 L. 1.4 pontot, illetve LINDER i. m. (2013a) 1. 30–31.

40


3. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állományának vizsgálata148 A Nemzeti Adó- és Vámhivatal (a továbbiakban: NAV) sajátos vegyes jogállása következtében került vizsgálódásunk homlokterébe. A NAV állománya ugyanis alapvetően két foglalkoztatotti csoportból áll: a kormánytisztviselőkből és a szolgálati viszonyban álló hivatásos állományú pénzügyőrökből, azaz egy szervezetben egyesít civil és rendészeti jogállásokat.149 A 2011. január 1-jén egyesülő két szervezet – az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH), valamint a Vám- és Pénzügyőrség (VP) – integrációja kutatásunk két fő vizsgálódási területe – az egységesítés, valamint a differenciálódás – tekintetében is számos tanulsággal szolgálhat. Az egységesülés tendenciái egyfelől a sajátos közszolgálati pragmatika kiteljesedésében, a differenciálódásé pedig ennek kapcsán a Kttv. és a Hszt. általános szabályaitól történő távolodásban érhetők tetten.150 3.1. A NAV-ra vonatkozó közszolgálati jogi szabályozás A NAV személyi állománya kormánytisztviselőkből, hivatásos szolgálati viszonyban álló, hivatásos állományú tagokból (pénzügyőrökből), továbbá kormányzati ügykezelőkből és munkavállalókból áll.151 Az adóigazgatás területén kormánytisztviselők, ügykezelők és munkavállalók foglalkoztatására kerül sor, a vám- és pénzügyi igazgatás területén pedig pénzügyőrök alkalmazására. Pénzügyi nyomozó pénzügyőr, illetve kormánytisztviselő is lehet.152 A NAV megalakulásával a VP közalkalmazottainak közalkalmazotti jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá vagy munkaviszonnyá alakult át. E személyi állományra vonatkozó közszolgálati jogi szabályozás gerincét mindenekelőtt a Kttv. és a Hszt. rendelkezései, az Mt. (a munkavállalók tekintetében), valamint a NAV tv. által szabályozott speciális rendelkezések együttesen alkotják.153 A Kttv., a Hszt. és a NAV tv., valamint a végrehajtási rendeletek és belső szabályzatok többszintű szabályozási rendszerében a jogalkalmazás feladata a korábbinál bonyolultabbá vált.154

148

A tanulmány jelen alcíme BÉRCES i. m. 1., valamint LINDER i. m. (2013b) résztanulmányának egyes részleteit dolgozza fel, és annak megállapításait tartalmazza. 149 Mivel a NAV – ellentétben a jogelőd Vám- és Pénzügyőrséggel – nem rendvédelmi szerv, hanem a Kormány irányítása és az adópolitikáért felelős miniszter felügyelete alatt álló, államigazgatási, de fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó országos hatáskörű szerv (központi államigazgatási szerv, kormányhivatal) [l. Ksztv. 1. § (2) és (4) bek.], ez értékválasztást is jelenthetett volna a foglalkoztatási viszonyait illetően, ugyanakkor a kormánytisztviselői és a hivatásos szolgálati jogviszony kettőssége megmaradt, amit az indokol, hogy a NAV a civil közigazgatási feladatok mellett az állami erőszak-monopólium alkalmazásával, az élet és testi épség kockáztatásával járó feladatokat is ellát. Megjegyzendő, hogy a NAV a Hszt. 1. § (1) bekezdése értelmében a Hszt. alkalmazásában fegyveres szervnek minősül, de nem tartozik a rendvédelmi szervek közé. (L. BÉRCES i. m. 1. 12.) 150 A NAV vizsgálata sajátos helyzeténél – funkciójánál és méreténél – fogva is nagy jelentőséggel bír. A NAV-nál az 2013-ban az engedélyezett létszám összesen 22.482 fő volt, az alábbi megoszlásban: NAV Igazgatás: 20.896 fő; NAV Bűnügyi Igazgatóság: 1229 fő; NAV Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet: 357 fő [forrás: NAV SZMSZ 1. § (4) bek.] (L. uo. 2.). A NAV szervezetéről l. részletesen uo. 11–15. 151 NAV tv. 15. § (1) bek. 2010-ben a NAV több mint 17 ezer fős civil kormánytisztviselői és több mint 5 ezer fős hivatásos állománnyal rendelkezett (l. a 2011. évi CXLI. törvényhez fűzött miniszteri indokolást). 152 NAV tv. 34/Y. § (1a) bek. 153 NAV tv. 15. § (2) bek. Mivel a NAV a Kttv. hatálybalépése előtt kezdte meg működését, ebben az időszakban a Ktjv.-t és mögöttes jogszabályait, a Ktv.-t, valamint az 1992. évi Mt.-t is alkalmazni kellett. 154 A vizsgálat részletekbe menően elemezte a leglényegesebb jogintézmények szabályozását, és a NAV közszolgálati pragmatikáját (L. BÉRCES i. m. 1. 49–84.).

41


3.1.1.

Az egységesítés folyamata155

A szervezeti átalakítást egy több lépcsőből álló jogalkotási folyamat követte,156 amelynek eredményeként tulajdonképpen két év alatt kifejlődött egy – mind a Kttv., mind a Hszt. szabályaitól jelentősen különböző – sajátos közszolgálati pragmatika. A kutatás ennek megfelelően különös figyelmet fordított arra, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyban és a szolgálati jogviszonyban álló foglalkoztatottak jogállásának eredeti, belső logikája mennyiben volt figyelembe vehető, illetve megtartható e folyamat során. A NAV tv. első négy módosítása a személyi állományra vonatkozó, eredetileg húsz paragrafusból álló II. fejezetet száztizenkilenc szakasszal egészítette ki, a legutóbbi módosítás157 pedig több mint ötvenszakasznyi közszolgálati jogot érintő módosítást tartalmaz. Ebből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a kezdet kezdetén a szervezeti egységesítést nem előzte meg e területen a munkajogihumánpolitikai szempontok minden körülményre kiterjedő átgondolása. A módosítások terjedelme és iránya felveti továbbá a kérdést: azt csak a jogalkalmazási tapasztalatok által indukált „finomhangolás”, avagy az önálló jogállás megteremtésének igénye hívta-e életre?158 A NAV tv. 2011. január 1-jétől hatályos szövege felsorolta a Hszt.-ből a pénzügyőrökre, illetve a Ktv.-ből a kormánytisztviselőkre nem alkalmazható szabályokat.159 Ekkor az eltérések (azaz a saját szabályok) köre – különösen a kormánytisztviselők tekintetében – igen csekély volt. Ez az állapot a működés megindításához elengedhetetlen kérdések egységesítésére terjedt ki.160 A következő módosítás, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2011. évi CXLI. törvény 2012. január 1-jével lépett hatályba. E törvény elsősorban az időközben felmerült gyakorlati problémákra kívánt választ adni, illetve egyes területeket egységesen kíván szabályozni, ezért közös rendelkezéseket vezetett be a két jogállásra vonatkozóan, s többek között az illetményrendszer egységesítésére is hivatkozott a módosítás indokaként.161 A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénnyel összefüggő átmeneti, módosuló és hatályát vesztő szabályokról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi V. törvény a Kttv. hatályba lépésével együtt, 2012. március 1-jével módosította a NAV tv.-t. Amint arra a résztanulmány rámutat, a Kttv. a közszféra munkajogának egységesítésére irányult, ám a NAV-nál foglalkoztatott jelentős számú kormánytisztviselőt érintően a NAV tv. éppen ezzel a törekvéssel ellentétes irányba lépett, és a közszolgálati jog e területén az 155

L. uo. 33–49. A kutatás részletesen elemezte a 2011. január 1-jén hatályba lépett Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvényt (a továbbiakban: NAV tv.), valamint annak módosításait 2012. január 1-jével, március 1-jével, szeptember 1-jével és 2013. január 1-jével, 2014. január 1-jéval hatályba lépő módosításait, a végrehajtási rendeletek körét, valamint a Foglalkoztatási Szabályzatot (l. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Foglalkoztatási Szabályzatáról szóló 2092/2013. számú NAV elnöki szabályzatot) (l. uo. 5-11., 33–49.). 157 L. az egyes adótörvények és azokkal összefüggő más törvények, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról szóló 2013. évi CC. törvényt, mely a résztanulmány elkészítésekor még kihirdetésre várt. 158 BÉRCES i. m. 1. 6. Figyelemreméltó, hogy az egyre bővülő szabályanyag szükségességét az egységesítés igényével támasztotta alá a jogalkotó olyan kérdésekben, mint pl. a foglalkoztatottak képzése, az összeférhetetlenség, a rendkívüli munkavégzés, ügyelet, készenlét, szabadság, a munkaidő nyilvántartása, a besorolás, a vezetői beosztás, az illetményrendszer, az egyéb juttatások, a fegyelmi eljárás, a kártérítési felelősség, illetve az igényérvényesítés. Uo. 7. 159 NAV tv. 17–18. §. 160 BÉRCES i. m. 1. 33–34. 161 Uo. 34–37. 156

42


elkülönülés útjára tért rá. Ennek kapcsán utalunk arra, hogy mily könnyen is megfér egymás mellett az egységesítés és a differenciálás: míg a jogalkotó az egyik kezével a civil közszolgálat egységesítésen munkálkodik, a másikkal ugyanezt teszi egy szervezet, jelesül a NAV vonatkozásában, ám ez utóbbi lépései az általános és a különös pragmatika között a távolságot növelik. Megjegyezzük, noha e törvény a NAV tv.-t csak csekély mértékben módosította, a Kttv. hatálybalépése azonban olyan területeket fedett fel, amelyek a NAV-nál a sajátos szabályozás igényét vetették fel.162 A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról szóló 2012. évi CI. törvény már kifejezetten a NAV-nál foglalkoztatottak jogállását kívánta rendezni. Ennek oka az indokolás szerint egyfelől az illetményrendszerek, másfelől az addig különböző szintű jogforrásokban szabályozott rendelkezések egységesítésének szándéka volt.163 A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról szóló 2012. évi CLXXV. törvényt, mely 2013. január 1-jével lépett hatályba, többek között a Kttv. és Hszt. – NAV tv. keretei között történő – egységesítése inspirálta. Ezen túlmenően a módosító törvény hivatkozott arra is, hogy a Kttv. kormánytisztviselőkre vonatkozó rendelkezései és a Hszt. pénzügyőrökre vonatkozó szabályai között olyan különbségek állnak fenn, amelyek a NAV-on belül már-már sértik egyenlő bánásmód elvét. A miniszteri indokolás e megállapítása arról tanúskodik, hogy a jogalkotó a Kttv. elfogadását akként értékelte, hogy az ugyan egységesítést eredményezett a köztisztviselők és a kormánytisztviselők tekintetében, ám a tág értelemben vett közszférán belül erősítette a széttartást. A módosítás olyan léptékű volt, amely a NAV tv.-t voltaképpen „NAV munkajogi kódex”-szé változtatta, ezzel is növelve a közszolgálati jog széttagozódását. Hozzátesszük, a módosító törvény olyan jogintézményeknél is sajátos jogi megoldásokat dolgozott ki, amelyek tekintetében a foglalkoztatottak kettős jogállása önmagában azt nem indokolta volna. Amint a kutatás rámutatott, számos esetben inkább „belső, szervezeti, irányítási, költségvetési érdekek érvényesítéséről” volt szó.164 A legutóbbi módosítás, az egyes adótörvények és azokkal összefüggő más törvények, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról szóló 2013. évi CC. törvény miniszteri indokolása szerint a NAV tv. módosításának célja ismét a jogalkalmazási kérdések, illetve az illetmények rendezése volt. A törvényjavaslat előkészítése során maga az előterjesztő is elismerte a státusztörvénnyé alakítás szándékát, valamint azt, hogy ez tulajdonképpen már meg is valósult. Ennek ellenére több lényeges kérdésben is új szabályokat alkotott, egyúttal e módosítás rávilágított arra is, miszerint mindaddig, amíg részben mögöttes szabályként alkalmazandó a Kttv. és a Hszt., a háttérjogszabályok változásai „követő szabályozásra” ösztönzik a NAV tv.-t, ezáltal újabb és újabb módosításokat indukálhatnak.165 A fentebb bemutatott folyamattal összefüggésben kutatásunk rávilágított többek között arra is, hogy e módosítások Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program keretei közé történő beillesztése nem volt problémamentes. Egy példát kiragadva: a törvény-előkészítés során felmerült a kritika, hogy az alkalmazott megoldások nem feltétlenül állnak összhangban a közszolgálati életpályák összehangolásáról szóló 1207/2011. (VI. 28.) Korm. határozatban foglaltakkal, melynek értelmében kiemelt követelmény az államigazgatási szerveknél foglalkoztatottak jogállásának egységesebb szabályozása és az indokolatlan eltérések megszüntetése. Azáltal ugyanis, hogy a NAV tv. módosítása a Kttv.-vel egyező tartalommal vagy 162

Uo. 37–38. Uo. 38–40. 164 Uo. 40–45. 165 Uo. 45–47. 163

43


csupán apróbb eltérésekkel szabályoz valamely jogintézményt,166 ez a háttérjogszabályi szabályozási technika kiüresedéséhez vezethet. Jól jellemzi a helyzetet, hogy például a társelőterjesztő igazságügyi tárca is indokolatlannak tartotta az ilyen jellegű szabályozást, ennek ellenére mégis módosult a törvény. A résztanulmány további példákat is említ, s egyúttal utal arra is, hogy a törvény-előkészítés során felvetett észrevételek nagyobb részének nem sikerült érvényt szerezni. A NAV státusztörvényének megalkotása tehát úgy ment végbe, hogy annak során a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program – fentebb idézett kormányhatározati szinten lefektetett – célkitűzései másodlagosnak minősültek. Mindez ismét igazolja azon hipotézisünket, hogy egyfelől az egységesítés és a differenciálás együttesen és egymással versengve hatja át a jogalkotást, másfelől az egységesítés kormányzati szándéka számos esetben „alárendelődik” partikulárisabb, jelen esetben a szervezet hatékony működésével kapcsolatos érdekeknek.167 Megállapíthattuk, hogy a NAV tv. tartalmi bővülése csak részben ered abból az igényből, hogy a NAV sajátos feladatai speciális közszolgálati jogi szabályozást igényelnek. Egyrészt a módosításokat „igen jelentős részben az motiválta, hogy már az alapjogszabályok, nevezetesen a Kttv. (Ktv.) és a Hszt. is eltértek egymástól olyan kérdésekben, ahol ez nem feltétlenül volt indokolt”,168 ami pedig jogalkalmazási nehézségeket eredményezett. Másrészt olyan kérdéseket is módosítással próbáltak megoldani, amelyeknél a szabályozási környezet nem volt kielégítő, így a NAV saját maga számára próbált ezáltal megoldást találni. Harmadrészt „előfordult olyan eset is, amikor annak ellenére vonta ki a szabályozás a NAV-ot az egységesítési szándékok alól, hogy az adott kérdésre vonatkozó egységes szabályozás már rendelkezésre állt mind a civil, mind a hivatásos állomány tekintetében: ilyen a minősítés, teljesítményértékelés kérdése.”169 Az esetek egy részében a NAV működésének hatékonnyá tételét szolgálták a módosítások, „a hatékonyság értelmezésébe azonban mintha minden, feleslegesnek ítélt kötöttségtől való megszabadulás is beletartozna, s mögötte a foglalkoztatási jogviszony szuverén alakításának igénye húzódna meg”170 (a NAV elnökének például intézkedési jogköre van olyan kérdésekben is, amelyek egyébként hagyományosan jogszabály által kerülnek meghatározásra (például a szervezeti értékelési és ösztönzési rendszer, a minősítési, egyéni teljesítményértékelési rendszer kialakítása). Azzal együtt tehát, hogy a NAV tv. személyi állományra vonatkozó fejezete a fentebb vázolt folyamatban jelentősen kibővült, a Kttv. és a Hszt. mögöttes joganyagként továbbra is irányadó, ugyanakkor ahogy a törvény egyre több kérdést vont saját szabályozása alá, úgy zárta ki egyre több egykori háttérrendelkezés alkalmazását.171 3.1.2.

A közszolgálati jogi szabályozás egyéb aspektusai 172

A szervezeten belüli közszolgálati jogi egységesítésnek egyik kiemelt instrumentuma a NAV Foglalkoztatási Szabályzata,173 melynek hatálya értelemszerűen kiterjed a NAV valamennyi 166

L. pl. a határidők számítására, a képviseletre, a jognyilatkozatokra vonatkozó rendelkezéseket. BÉRCES i. m. 1. 47–49. 168 Uo. 89. Pl. a szabadság mértéke tekintetében. 169 Uo. 89. 170 Uo. 88. A résztanulmány beszámol arról, hogy bizonyos esetekben „kényelmi szempontok”, az „egy helyen történő szabályozás igénye” dominált (l. uo. 68–69.). 171 NAV tv. 17. § és 18. §. 172 BÉRCES i. m. 1. 10–11., 16–21. 173 L. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Foglalkoztatási Szabályzatáról szóló 2092/2013. számú NAV elnöki szabályzatot. (L. BÉRCES i. m. 1. 10–11.) 167

44


alkalmazottjára (kormánytisztviselőkre, pénzügyőrökre, kormányzati ügykezelőkre és a munkavállalókra egyaránt). A Foglalkoztatási Szabályzat nemcsak végrehajtási jellegű szabályokat határoz meg, hanem jogosultságokat és kötelezettségeket is előír a személyi állomány tagjaira vonatkozóan.174 A kutatás rámutat arra, hogy a munkáltatói jogkörök gyakorlása a szervezeten belül rendkívül komplex, és erős központosítási törekvésről tanúskodik,175 ez azonban elengedhetetlen „egy ilyen összetettségű, létszámú szervezeten belül az egységes és szabályszerű jogalkalmazáshoz, valamint a humánpolitikai döntések egységes szempontrendszer szerinti meghozatalához.”176 Álláspontunk szerint ez a megoldás az egykori APEH hagyományaira is jelentős mértékben támaszkodik. A munkáltatói jogok gyakorlásának szabályai köréből177 kiemeljük, hogy a NAV elnöke az egyedi munkáltatói jogkörökön felül egyes munkáltatói jogokat a szervezet egésze tekintetében is maga számára tartott fenn. Ezek egy része szabályozási jogkört jelent, melynek keretében az elnök alakítja ki a szervezeti értékelési és ösztönzési rendszert, a minősítési, egyéni teljesítményértékelési rendszert, meghatározza a cafetéria juttatás igénybevétele részletes szabályait, meghatározza az egyes idegennyelv-tudási pótlékra jogosító nyelveket és munkaköröket; ezekre nézve utasításokat, illetőleg belső szabályzatokat ad ki. Ebből következően megállapítható, hogy az elnök felhatalmazással bír olyan jogviszony-alakítási jogosultságokra is, amelyek egyébként részben hagyományosan jogszabályi körbe tartoznak (lásd a Kttv. végrehajtási rendeleteit, amelyek hatálya alól a NAV foglalkoztatottjai részben vagy egészben kikerültek).178 3.2. Vegyes jogállás: civilek és hivatásosok egymás mellett179 A 2. pont alatt vizsgált szervekhez hasonlóan a NAV-ról is mint vegyes jogállású szervezetről beszélhetünk. Az egymás mellett jelen lévő két jogviszony rendeltetése és jogi tartalma alapvetően eltér, melyet a civil és a fegyveres jelleg különbségében ragadhatunk meg. Ez utóbbi a jogviszony tartalmára is kiható olyan többletkövetelményeket kíván meg a hivatásos szolgálati jogviszonyban állótól, amely megköveteli az élethivatásként, szigorú függelmi rendben, életének és testi épségének kockáztatásával és egyes alapjogai korlátozásának elfogadásával járó szolgálatot.180 A NAV-nak ebből a sajátosságból fakadóan azzal kellett szembenéznie, hogy miképpen lesz képes megfelelni annak a jogalkotói intenciónak, miszerint egyes kötelezettségek és jogosítványok tekintetében közelítenie kell a rendvédelmi szervekhez.181 Amint azt láttuk, e közeledés több lépcsőben történt, melynek eredményeképpen egy sajátos, e szervezetre jellemző szabályanyag jött létre. Noha kétségtelen, hogy a módosítások a jogállások közelítését eredményezték, a hivatásos és civil feladatellátás közötti határvonal azonban teljesen nem szűnt meg – s hozzátesszük – álláspontunk szerint a teljes egységesítés nem is lehetséges. 174

L. pl. a munkavállalók munkabéréről kötendő megállapodás kereteire, az ügykezelők illetményére, az illetményelőleg folyósítására, a költségtérítésre, egyéb juttatásokra, a munkaidő-beosztásra, rendkívüli munkavégzésre, elismerésekre, belső képzésekre, tanulmányi szerződésekre vonatkozó normákat (uo. 10.). 175 Amint azt a kutatás kiemeli, ez a központosítás a Bűnügyi Főigazgatóság és a Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet esetében korlátozottan érvényesül (uo. 18.). 176 Uo. 177 Uo. 16–21. 178 Uo. 7. és 18. 179 Uo. 21–33. 180 L. Kttv. 36. § (1) bek., Hszt. 3. § (1)–(2) bek. 181 L. a 2011. évi CXLI. törvényhez fűzött miniszteri indokolás.

45


A személyi állomány vegyes jellege a humánpolitikai funkciók ellátásában is visszatükröződik. Ez egyfelől praktikus megfontolásokkal indokolható, másfelől értékelhető a korábbi hagyományok továbbörökítéseként is. Az egykori APEH, illetve VP humánpolitikai rendszere az egyesüléskor lényegesen különbözött: a nagy létszámú adóhivatalnál erőteljes központi irányítás érvényesült, és a megyei igazgatóságokon önálló humánpolitikai osztályok működtek; a kisebb létszámmal működő vámhivatalnál a központ a teljes szervezetre nézve erőteljes szerepet töltött be, helyi szinten csak ügyintézők működtek parancs-végrehajtási, operatív jellegű feladatokkal. A NAV létrejöttekor ez a kettősség megmaradt: a Hivatali Központban közvetlen elnöki irányítás alatt állva két humánpolitikai szervezeti egység jött létre – a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya és a Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya,182 melyek megőrizték elődjeik szervezeti kultúráját. Ez egyben azt is jelentette, hogy közös szervezeti kultúra a humánpolitikai területen még nem alakult ki. Az előbbi a pénzügyőrökkel, az utóbbi a kormányzati szolgálati jogviszonyban és a munkaviszonyban állókkal kapcsolatos humánigazgatási feladatok irányítását látja el. Működésük lényegében egymástól független, a humánpolitikai funkciókat önállóan látják el, tevékenységük között csekély az átfedés, közösen ellátott feladat pedig csupán az elismerésekkel kapcsolatosan jelentkezik. A tapasztalataink azt mutatták, hogy ugyan az ellenőrzések lebonyolítása és a területi-helyi szintű szervezeti egységek irányítása terén egyre fokozódó vezetői elvárásként jelentkezik az együttműködési igény, ám ez egyelőre a funkcionális területen a gyakorlatban nem jelenik meg.183 A területi szerveknél a korábban követett megoldás maradt fenn lényegében. A regionális adó főigazgatóságokon a humánpolitikai feladatokat a főigazgatónak alárendelt Humánpolitikai Főosztályok vagy Önálló Osztályok, a megyei adóigazgatóságokon az igazgatónak alárendelt Igazgatási Főosztályok vagy Osztályok látják el. A vámágon önálló osztályok nincsenek, általában néhány ügyintéző van megbízva a humánpolitikai feladatok ellátásával. Mindezt kiegészíti egyes területeken a sajátos humánigazgatási feladatellátás: e körben egyrészt a NAV Bűnügyi Főigazgatóságának humánpolitikával foglalkozó szervezeti egysége – a Humánpolitikai Főosztály – említhető, másrészt pedig a Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet, amely a képzéssel, a foglalkoztatottak szociális, kulturális igényeinek kielégítésével, az egészségügyi-pszichológiai alkalmassággal kapcsolatos humánpolitikai feladatokat lát el a NAV teljes állományát érintően. A közelmúltban nemcsak Magyarországon, hanem Európa több országában sor került a közterhek beszedéséért felelős közigazgatási szervezetek összevonására.184 Kutatásunk éppen ezért megkísérelte feltérképezni e folyamatok tapasztalatait is.185 Mindezek alapján kijelenthető, hogy az integráció számos nehézséggel járhat a szervezeti kultúra területén. Az „eltérő szervezeti kultúrából érkező, más-más értékrenddel rendelkező tisztviselők

182

NAV SZMSZ, 2. Függelék: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala főosztályainak feladatai, 1.6 és 1.7 pont. A Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztályának létszáma 26 fő, mely kb. 6000 hivatásos szolgálati jogviszonyban álló, a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya 27 fő, mely kb. 17.000 civil (kormánytisztviselő és munkavállaló) tekintetében lát el humánpolitikai feladatokat. 183 BÉRCES i. m. 1. 21. 184 Linder Viktória a World Bank tanulmánya alapján (The World Bank: Integration of Revenue Administration. A Comparative Study of International Experience. 2012.) a Dániában, Svédországban, Lettországban, Romániában, Bulgáriában és az Egyesült Királyságban lezajlott integrációs folyamatokat vette vizsgálat alá. L. LINDER i. m. 1. (2013b) 24–27. 185 Uo. 21–27.

46


együttműködésének kialakítása”,186 valamint az új – közös – szervezeti kultúra kifejlődése hosszú időbe telhet, és ez kétségtelenül nem pusztán a belső szabályzatok kérdése. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy kihívást jelentett az integrációs folyamatban érintett szervezeteken belül az alkalmazottak áthelyezése, valamint az egymástól távol álló munka- és szervezeti kultúrák harmonizálása. Az integrációnak általában velejárója az is, hogy „magasabb szakmai követelményeket és szakmai kompetenciák iránti igényeket támaszt azokkal a munkatársakkal szemben, akik a régebbi »tag« szervezetekből kerülnek át az összevont szervezetbe.”187 Ez megkövetel általában a meglévő állomány továbbképzését is.188 Mindezek mellett bizonyos esetekben elkerülhetetlen volt a létszámleépítés.189 A nemzetközi tapasztalatok nagy tanulsága ugyanakkor kétségtelen módon az, hogy a közös szervezeti kultúra megteremtése időt, fokozatosságot és szakadatlan erőfeszítéseket igényel.190 3.3. Következtetések191 1. A NAV alaptevékenységébe tartozó azokat a feladatokat, amelyek az állami erőszakmonopólium gyakorlásához kötődnek, valamint az élet és a testi épség kockáztatásával járnak, kizárólag hivatásos állományban állók láthatják el, a hatósági feladatok viszont civil kormánytisztviselői minőséget feltételeznek. A kutatás a „civilesítés” – azaz a szolgálati viszonyban állók kormánytisztviselővé történő átminősítésének – esetleges távlati gondolatával összefüggésben megállapította, hogy a NAV-on belül a vámterületen napjainkban is a szolgálati viszony túlsúlya jellemző,192 átfogó – valamennyi foglalkoztatott feladatainak felülvizsgálatán alapuló – „civilesítésre” mindezidáig nem került sor. Ennek megfelelően a funkcionális területen foglalkoztatottak is rendelkeznek szolgálati beosztással és rendfokozattal. Ennek az állapotnak a fenntartása mellett a „vezényelhetőség” szól, vagyis „az a lehetőség, hogy alkalomadtán hivatásos szolgálati viszonyban ellátható feladatok ellátására is kötelezhetik őket,”193 noha erre a tapasztalatok szerint viszonylag ritkán kerül sor.194 A szolgálati jogviszonyban állók esetében tehát lényeges megkülönböztető ismérv az élet és testi épség kockáztatása, valamint az állami erőszak alkalmazása, amely megkerülhetetlen alapja a foglalkoztatottak közötti különbségtétel fenntartásának.195 Az „egy szerv, egy jogállás” 186

Uo. 22. L. pl. Svédország példáját, ahol is a vámtisztek, valamint az egyéb adóbevételekért felelős tisztek között merültek fel a különböző attitűdökből fakadó, illetve önértékeléssel kapcsolatos problémák. Uo. 24. 187 Uo. 23. 188 Ez történt az Egyesült Királyságban is, ahol az általános továbbképzéseken felül vezetőfejlesztő programot indítottak, amelyeknek célja, hogy alkalmassá tegye a vezetőket arra, hogy fejlesszék a beosztottak motiválását és menedzselését lehetővé tevő képességeiket. 189 L. Dánia példáját, ahol az adó- és vámigazgatási területek összevonásakor a személyi állományt 13%-kal kellett csökkenteni, illetve az Egyesült Királyságot, ahol az adó-, vám- és jövedéki szervek integrációját egy három éves létszámcsökkentési folyamat kísérte. Uo. 24. és 27. 190 Uo. 23. és 36. Az Egyesült Királyságban mindezt rugalmas munkavégzési megoldások, magas színvonalú foglalkozás-egészségügyi szolgálat – s ennek keretén belül – munka-pszichológiai, mentális és jóléti tanácsadás egészíti ki. Uo. 27. 191 BÉRCES i. m. 1. 85–92. 192 A Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál foglalkoztatott kormánytisztviselők és pénzügyőrök képesítési előírásairól szóló 96/2012. (XII. 20.) Korm. rendelet határozza meg azokat a munkaköröket, amelyek csak hivatásosokkal tölthetők be; a hivatásos és a civil állomány között nincs átjárás, kizárólag eseti elnöki engedély alapján lehetséges ettől eltérni [NAV tv. 17. § (2) bek.] (L. BÉRCES i. m. 1. 86.). 193 Uo. 86. 194 A 2013. évi árvízi védekezésben való részvétel kapcsán volt erre példa. 195 Uo. 91.

47


elvének megtartása tehát a NAV esetében úgy tűnik, nem lehetséges, illetve nem indokolt [formálisan egy ún. „NAV-foglalkoztatotti jogviszony” keretén belül elképzelhető lenne ugyan, de ezt a lehetőséget elvetjük (lásd erről alább)]. Az így fennálló helyzet a szervezeten belül – amint azt a többi vizsgálat alá vont vegyes jogállású szervnél folytatott kutatás tapasztalatai is megerősítették196 – az eltérő illetménymértékek miatt feszültséget okoz, mint ahogy a „civilesítés” következetes végrehajtása is azzal járna (erre pedig fentebb jelzett, jogviszonyváltással kapcsolatos tapasztalataink utalnak).197 Mindazonáltal megítélésünk szerint azoknál a munkaköröknél, ahol nem elengedhetetlen a hivatásos szolgálati jogviszony, szükség lehet „civilesítésre”, s „távlatilag, a szervezet homogénebbé tételének igénye megköveteli,”198 hogy a döntéshozók ezt a lehetőséget is mérlegeljék. 2. Itt érdemes említést tenni a jogviszonyváltás problematikájáról. Az egységesítést szolgálná a NAV-on belüli jogviszonyváltást megkönnyítő szabályozási környezet a Kttv. hatálya alól a Hszt. hatálya alá kerülés esetében és fordítva. Ennek gyakorlati megvalósulása jelenleg meglehetősen nehézkes, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a korábbi jogviszonyt általában közös megegyezéssel szüntetik meg, és ezt követően létesítenek egy újabb jogviszonyt. Elképzelhető, hogy erre egy külön jogintézmény megalkotása (például a jogviszony „átalakítása”) jelentene megoldást.199 3. Amint arra Bérces Kamilla kutatási résztanulmányának következtetéseiben rámutat, a NAV létrejöttekor meglévő két alternatíva közül nem a teljes körű szabályozást megvalósító önálló státusztörvény, hanem az új szervezet meglévő munkajogi (közszolgálati jogi) keretek közötti megalakítása valósult meg, mivel akkor ez tűnt egyszerűbbnek, illetve rövidebb idő alatt végrehajthatónak. A vizsgálat által részletesen bemutatott többlépcsős módosítás mögött azonban egyértelműen kiolvasható volt „a státusztörvény irányába való elmozdulással kapcsolatos koncepcionális jogalkotói szándék.”200 Ez jól megmutatkozik abban, hogy a NAV tv. kiegészült például olyan általános rendelkezésekkel,201 amelyek csaknem azonosak a Kttv. megfelelő rendelkezéseivel.202 Amint azt kutatásunk vizionálja, e „ponton szinte már csak egyetlen lépés van hátra: a szabályozást teljes egészében eloldani a mögöttes joganyagtól, a Kttv. és a Hszt., valamint végrehajtási rendeleteik szabályanyagától – feltéve, hogy ez indokolt.”203 Kérdéses, hogy mindez elvezethet-e egy újabb közszolgálati jogviszony születéséhez. Noha ennek lehetőségét a jogalkotás eddigi ütemét szemlélve nem zárhatjuk ki, kutatásunk egy ún. „NAV-foglalkoztatotti jogviszony” indokoltsága tekintetében nemleges választ ad.204 Az azonban kétségtelen, hogy a vegyes jogállásnak ez esetben egy sajátos változatával állunk szemben, amely egyfajta „integráció-központú” megközelítést tesz magáévá olyképpen, hogy két különböző jogállás szabályozását egyetlen szervezetben kísérli meg „összegyúrni”, kimondva vagy kimondatlanul azzal a szándékkal, hogy a két jogállást valamilyen módon integrálja, és egy új jogviszony-típusban egyesítse.

196

L. a 2.2.1 pontot. L. a 2.4 pontot. 198 BÉRCES i. m. 1. 87. 199 Uo. 89-90. 200 Uo. 87. 201 NAV tv. 16/B–16/L. §. 202 Kttv. 14–25. §. 203 BÉRCES i. m. 1. 87. 204 Vö. BOGNÁR i. m. 1. 28–29. 197

48


Úgy tűnik, hogy a NAV mintegy kiemelésre került abból a körből, amelyben a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program alapján az egységes közszolgálat meg fog valósulni. A NAV letért tehát arról az útról, melyet a hagyományos közszolgálati életpályák jelentenek. Kérdés csupán az, hogy miképpen lehet egységes a közszolgálat, ha a NAV, amely csaknem 23 ezer főt foglalkoztat, nem képezi a részét. Mindez egyúttal arra a megállapításra ösztönöz bennünket, hogy igaznak fogadjuk el azon hipotézisünket, miszerint a jogállások közötti differenciálódás felgyorsult, és az egységesítési törekvések átfogó szándéka mellett a differenciálódás folyamatát sokszor egy-egy szervezet érdekei táplálják. 4. Mindezek ellenére – mondhatni paradox módon – megállapíthatjuk az is, hogy a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban meghatározott, az életpályák közös kapcsolódási pontjainak205 megvalósítása során a NAV tv.-nek akarva-akaratlanul mégis úttörő szerepe lehet. Azt is mondhatnánk, hogy a közös kapcsolódási pontok kialakításának, az egységesítésnek egy szervezeten belül megvalósított „prototípusaként”, modelljeként működik azáltal, hogy a közös szervezeti keretek kialakításával a jogalkotó tulajdonképpen önmaga számára teremtett „kényszerpályát”, mely arra ösztönözte, hogy az egységesítés közszolgálati jogi vetületeit újra és újra átgondolja. Annak ellenére, hogy az egységesítés egyes lépései e körben csupán egyetlen szervezetre koncentrálnak, mindennek önmagán túlmutató jelentősége lehet.206 5. A kutatási résztanulmány rámutat arra is, hogy veszélyeket rejthet „a mögöttes jogszabályok rendelkezéseiből való »mazsolázás«, a hasznosnak ítélt rendelkezések átvétele,” amely lehet, hogy „a gyakorlatban felmerülő aktuális problémákra megoldást jelent, de a koncepcionális jogalkotás követelményeinek nem felel meg, hiszen azonos kérdések tekintetében a joganyag többszöröződéséhez, kazuisztikus megoldásokhoz vezethet, tovább mélyítheti a hazai joganyag átláthatatlanságával összefüggő problémakört.”207 Ugyanakkor ennek kapcsán sem szabad elfeledkeznünk arról, hogy a NAV mint „a közigazgatás kísérleti laboratóriuma, feltárhatja az egységesítés problémás gócpontjait, és kikísérletezi azokat a jogi megoldásokat, amelyek e problémák kezelésére alkalmasak lehetnek.”208 6. A résztanulmány megállapítja: „a NAV-joganyag fejlődését motiváló tényezők közül eddig a közigazgatás-fejlesztési, munkajogi megfontolásokkal szemben a kormányzati feladat-ellátás hatékonyabbá tétele, az ebből fakadó szervezeti, működtetési megoldások keresése élvezett prioritást.”209 A kérdés az, hogy a változás hogyan folytatódik tovább: a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program kiteljesedésével, a jogállási törvény további közelítésével, és a speciális rendelkezések lehető legszűkebb körre szorításával, avagy a jelenlegi helyzet fennmaradása, illetve az elkülönülés további elmélyülésével? Az első esetben a NAV tv. szervezeten belüli egységesítést szolgáló szabályai hosszú távon szükségtelenné válnának. A második lehetőség nemcsak a NAV-ra, hanem hosszú távon a közszolgálat egységesítést célzó törekvésekre is rányomhatja a bélyegét, az egységesítés eszméjének eróziójához vezethet, és adott esetben a NAV példája más szervezeteket is arra ösztönözhet, hogy valamiféleképpen egyedi elbírálás alá essenek (utalunk itt az autonóm szervekre például). Ha reálisan kívánunk állást foglalni, az a valószínű, hogy a NAV-ot érintő 205

Hivatásetikai normák, munkaköralapú rendszer, kiválasztás, értékelés, előmenetel és javadalmazás, képzési, továbbképzési és vizsgarendszer, állami-munkáltatói gondoskodás, rendszerirányítás (l. Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program, 3.4.3.2 pont). 206 BÉRCES i. m. 1. 85. 207 Uo. 90. 208 Uo. 209 Uo.

49


folyamat „a közeljövőben nem fog ellentétes irányt venni, jelen pillanatban inkább az a kérdés, megáll-e ezen a ponton, vagy tovább halad, a további elkülönülés, differenciálódás irányába?”210 Amennyiben azonban újra különválna az adózási, a vámigazgatási és a bűnügyi szervezet, az valószínűleg számos nehézséggel járna figyelemmel a NAV tv. státusztörvény jellegére. A NAV-ban lezajlódó folyamatok tulajdonképpen ugyanazokra a problémára világítottak rá, amelyek a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program kidolgozását is indokolták: a közszférában szükség van a foglalkoztatás körülményeinek lehetőség szerinti egységesítésére, az átjárhatóság biztosítása pedig elkerülhetetlen feltétele a kormányzati feladatellátás hatékonyságának.

210

Uo.

50


4. A rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonya211 4.1. A szolgálati jogviszony szabályozása A tág értelemben vett közszolgálati jogviszonyok egyik sajátos típusa a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonya (a továbbiakban ezen alfejezet vonatkozásában: szolgálati viszony). A Hszt. 3. § (1) bekezdése a szolgálati viszonyt olyan különleges közszolgálati viszonyként határozza meg, amelyben mindkét felet a sajátos szolgálati körülményeknek megfelelő kötelezettségek terhelik és jogosultságok illetik meg. E jogviszony alapvető sajátossága, hogy az állam nevében eljáró fegyveres szervvel jön létre, szigorú alá-fölérendeltség és szervezeti-irányítási hierarchia, a munkáltatói jogkör többlépcsős megosztása jellemzi. A jogviszony jelentősen korlátozza az alkotmányos állampolgári jogok gyakorlását, feltétlen engedelmességet kíván meg a vezetői utasítás (parancs) iránt, és a testi épség, egészség kockáztatásának vállalását várja el. A parancsnoknak azonban kötelezettsége a beosztottakról való gondoskodás. Mindezekre tekintettel – az e feltételeknek való alávetettség ellensúlyozására – a szabályozás megfelelő ellentételezést ír elő (arányos és indokolt többlet-szolgáltatás, javadalmazás biztosítását). A kutatás abból indult ki, hogy a szolgálati viszony ugyan számos hasonlóságot mutat a katonai szolgálati jogviszonnyal, és kapcsolatukat szabályozási párhuzamosságok hatják át, a fegyveres szerv sajátosságainál, valamint a jogalkotási hagyományoknál fogva az azonos jogintézmények eltérő tartalommal nyernek szabályozást a két területen, melynél fogva két önálló életpályáról beszélhetünk. Hazánkban a második világháborút megelőzően is kettévált a katonai életviszonyoknak alárendelt szervezetek (hadsereg, csendőrség) és a „civilebb” jellegű szervek (rendőrség, büntetésvégrehajtás) állományának jogviszonyára vonatkozó szabályozás, noha az törvényi szinten nem, csupán rendeletekben, illetve alacsonyabb szintű – nem nyilvános – normákban öltött testet.212 Ezen a megközelítésmódon a második világháborút követően a szovjet minta átvétele változtatott: gyakorlatilag valamennyi „egyenruhás” szerv katonai életviszonyokat tükröző közös szabályozás alá került. A szabályozás ugyanakkor általánosságban továbbra is alacsony szinten maradt egészen a fegyveres erők és testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. törvényerejű rendelet elfogadásáig, amely továbbvitte a fegyveres szervek szabályozási egységének elvét, noha keretjellegéből és „általános tartalmú” felhatalmazásaiból adódóan az ágazati miniszterek az egyes szervek működéséhez igazodó végrehajtási szabályokat alkothattak.213 Az 1971. évi 10. törvényerejű rendeletben a fegyveres 211

A tanulmány jelen alcíme BOGNÁR i. m. 1., valamint LINDER i. m. 1. (2013b) résztanulmányának egyes részleteit dolgozza fel, és annak megállapításait tartalmazza. 212 Ennek okát Bognár László egyfelől abban látja, hogy „a mindenkori politikai hatalom az állam és a fegyveres alkalmazottjai közötti, a feltétlen engedelmesség és lojalitás elvén nyugvó jogviszonyt olyan belső ügynek tekintette, amelynek tartalmát (jogok, juttatások és kötelezettségek) nem kívánta nyilvános vita tárgyává tenni, biztosítva egyúttal az egyoldalú alakítás lehetőségét is,” másfelől „privilegizált munkajogi helyzetet (nyugdíjig tartó foglalkoztatás, átlag feletti jövedelem, kiemelt egészségi ellátás, jóléti juttatások) kívánt teremteni fegyveres szolgáinak, ehhez pedig szükség volt az egyéb közszolgálati alkalmazottaktól is elkülönített munkajogi szabályozásra.” BOGNÁR i. m. 1. 6. 213 Uo. 6–8. Az 1971. évi 10. tvr. szervi hatálya a fegyveres erőkre (Magyar Néphadsereg, Határőrség) és fegyveres testületekre (rendőrségre, ideértve az állambiztonsági szerveket is, a munkásőrségre és a büntetés-végrehajtás), valamint az állami tűzoltóság hivatásos állományára terjedt ki. A 1971. évi 10. tvr. csupán keretszabályozást adott, alacsonyabb szinten miniszteri utasítások, normatív parancsok, miniszter-helyettesi utasítások, intézkedések töltötték ki, s e végrehajtási rendelkezések szabályozási tartalma jelentős részben a Hszt.-be és végrehajtási rendelkezéseibe kerültek beépítésre. Uo. 7. és 9.

51


szolgálat – hasonlóan a mai felfogáshoz – olyan élethivatásként jelent meg, amely feltétlen lojalitást kíván, és „szükség esetén az élet feláldozásának vállalását is jelenti.”214 A Hszt. megalkotásakor többek között az a szándék vezérelte a jogalkotót, hogy egyfelől – összhangban a jogalkotás akkori alkotmányossági követelményeivel – meghaladja 1971. évi 10. törvényerejű rendelet keretjellegű szabályozását, másfelől néhány alapvető jogintézmény tekintetében215 az 1992-ben elfogadott munkajogi törvényekhez közelítse a szabályozást. Ki nem mondott szándék volt továbbá az is, hogy az alapvető intézményekben fennmaradjon az évszázados múltra visszavezethető „fegyveres sajátosságként” hangoztatott, nem pejoratív értelemben vett militáns szellemiség. A Hszt. is egy törvényben rendezte a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyát. Valamennyi jogintézményt sui generis módon szabályozott – sem az 1992. évi Mt.-t, sem a Ktv.-t mint mögöttes joganyagot nem hívta fel –, s ezt az elvet azóta sem adta fel, vállalva egyszersmind az ún. „követő” szabályozásban rejlő veszélyeket. A Hszt. volt a kezdtetekben az egyetlen jogállási törvény, amely általános és különös részre bontotta a szabályozást, s ezzel előre is jelezte a szétválás elkerülhetetlenségét. A honvédség a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény (a továbbiakban: régi Hjt.) hatálybalépésével „vonult ki” a Hszt.ből, s napjainkra a Hszt. hatálya alá tartozó szervek rendszere lényegesen átalakult.216 Ezzel párhuzamosan nemcsak a militáns tartalomtól való távolodás, hanem a Hszt. szabályainak civil közszolgálathoz történő közeledése is jól kitapintható,217 e változások pedig egyszerre példázzák a differenciálódás és az egységesítés törekvésének együttélését. 4.2.

A szolgálati viszony szabályozásának szintjei

A szolgálati viszonyokat illetően elsődleges a törvényi szabályozás. Törvényi szinten azonban sem a múltban, sem a jelenben nem találkozhatunk olyan megoldással, amely a szolgálati jogviszony és a közszolgálati jogviszony, illetve a szolgálati jogviszony és a katonai szolgálati viszony tekintetében valamely jogintézményt egységesen rendezné.218 Kérdésként felmerülhet tehát, hogy kell-e, illetve lehetséges-e egyáltalán egy-egy jogintézményt egy közös törvényben, azonos tartalommal szabályozni a hivatásos állományúakra és a kormánytisztviselőkre nézve.219 Álláspontunk szerint mindkét kérdésre igenlő a válasz, erre praktikus példát szolgáltat a NAV tv. által megvalósított egységesítés is.220 Mivel a Hszt. a kezdetekben tíz, különböző miniszter irányítása alatt álló fegyveres szerv állományának szolgálati viszonyát szabályozta, jelentős számú felhatalmazó rendelkezés alkalmazására volt szükség. A Hszt. a hatálybalépését megelőzően hatályban volt szabályoknál szélesebben húzta meg a kormányrendeleti felhatalmazás körét, mely az idők során jelentősen 214

Uo. 8. A munkavállaló egyéni és kollektív jogainak biztosítása, a bíróság előtti jogvita megengedhetősége. 216 Pl. megszűnt a határőrség, az önkormányzati tűzoltóságok integrálódtak az állami hivatásos katasztrófavédelembe, a büntetés-végrehajtás irányítása a belügyminiszterhez került, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok egységes irányítása kettévált, a rendőrség homogenitása megszűnt – önálló szervezetként, de a rendőrség részeként megjelent a Terrorelhárítási Központ és a Nemzeti Védelmi Szolgálat. 217 BOGNÁR i. m. 1. 4–5. 218 Kivételt csupán egy-egy alkalmazási feltétel mögöttes jogszabálya jelent (pl. a nemzetbiztonsági ellenőrzés vagy a vagyonnyilatkozat-tétel szabályai). 219 Uo. 12. 220 L. erre nézve BÉRCES Kamilla i. m. 1. 49–84. 215

52


kibővült.221 Ezek egy része kizárólag a hivatásos állományúak szolgálati jogviszonyát érinti, más részük azonban egyéb jogállási törvény hatálya alá tartozókra is kiterjed. Ezt akként is értelmezhetjük, hogy az egységesítés egyik eszköze és módszere – a közszféra mind nagyobb körére nézve, egyre szélesedő tárgykörben – a fokozatosan terjeszkedő kormányrendeleti szabályozás.222 A kutatás víziója szerint az új életpálya koncepció előrevetítheti a kormányrendeleti szintű szabályozás további előretörését. A kormányrendeleti szabályozással összefüggésben a kutatás rámutat arra, hogy a szabályozás jól tükrözi a szervezeti érdekek megjelenítését.223 Egyfelől a 140/1996. (VIII. 31.) Korm. rendeletben egy-egy új pótlék sokszor valamely fegyveres szerv egy-egy szolgálati tevékenységének premizálását szolgálta, másfelől az alapbeosztások beosztási kategóriákba sorolásának változásából „jól látható, hogyan araszolnak az egyre magasabb besorolás irányába az egyes fegyveres szerveknél a beosztások, szinte teljesen kiürítve az alsó besorolási kategóriákat.”224 Ezek a tapasztalatok azért lehetnének intőek a munkakör alapú besorolási rendszer tervezett bevezetése szempontjából, mert valószínűsíthető módon „hasonló törekvésekre lehet számítani az egyes munkakörök besorolásának megváltoztatása érdekében.”225 A miniszteri rendeletek tekintetében is megsokszorozódott az évek során a felhatalmazó rendelkezések száma.226 Sajátos kodifikációs viszony figyelhető meg az ugyanazon tárgykörbe tartozó kormányrendeleti és miniszteri rendeleti felhatalmazások között: a Hszt. több jogintézménye tekintetében ugyanis jellemző az egymást kiegészítő kétszintű rendeleti felhatalmazás.227 Ezen túlmenően a kutatás rámutat arra is, hogy összességében szükséges lenne a Hszt. felhatalmazó rendelkezéseinek felülvizsgálata, ugyanis például egyes tárgykörök részben átfedik egymást.228 A Hszt. a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok tekintetében lehetővé teszi, hogy a miniszteri rendelet szabályozási körébe tartozó kérdések egy része miniszteri utasításban, illetve főigazgatói utasításban kerüljenek szabályozásra,229 illetve a miniszter a cafetériát érintő egyes kérdéseket is rendezhet utasításában.230 A résztanulmány ezen utasítások vizsgálata alapján 221

Hszt. 342. § (1)–(1a) bek. A résztanulmány a lakhatási támogatásokra, a nemzetközi szervezetekhez, Európai Uniós szervekhez történő kihelyezéssel kapcsolatos szabályokra, illetve a teljesítményértékelésre és a tartalékállományra vonatkozó felhatalmazásokat említi e körben példaként (BOGNÁR i. m. 1. 14–15.). 223 Uo. 17–18. L. a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 140/1996. (VIII. 31.) Korm. rendeletet. 224 L. 140/1996. (VIII. 31.) Korm. rendelet 2/A–2/B. melléklet 225 BOGNÁR i. m. 1. 18. 226 Hszt. 342. § (2)–(8) bek. A kutatás részletesen elemezte az felhatalmazó rendelkezések legfontosabb elemeit, rámutatva az egyes átfedésekre, hiányosságokra, tartalmi pontatlanságokra is. Uo. 18–22., 44. 227 Erre példa a pótlékok szabályozása, l. Hszt. 342. § (1) bekezdés c) pont, illetve Hszt. 342. § (2) bekezdés 4. pont. Amint azt a résztanulmány kiemeli, a többlépcsős szabályozási hatáskör akkor ésszerű, ha a kormányrendeleti szint több ágazati miniszter irányítása alatt álló különböző fegyveres szerv állományára vonatkozó azonos pótlékokat szabályoz. A tényleges helyzet azonban az, hogy a kormányrendeletben szabályozott pótlékok többségében egy-egy fegyveres szerv állományához kötődnek, így a szabályozás szintekre történő bontása szükségtelennek tekinthető. E körben Bognár László arra következtetésre jut, hogy az azonos tartalmú pótlékokat törvényben lenne szükséges tartalommal megtölteni, az egyes fegyveres szervekre vagy ágazatokra szabott pótlékok szabályozását pedig elegendő lenne miniszteri rendeleti szinten szabályozni. A résztanulmány összességében arra a következtetésre jut, hogy a felhatalmazó rendelkezések, illetve a végrehajtási rendeletek felülvizsgálata lenne ésszerű (BOGNÁR i. m. 1. 22–23.). 228 Uo. 23-24. 229 L. Hszt. 300. §, 342. § (4) és (7) bek. 230 Hszt. 116/A. § (1) és (4) bek. 222

53


arra a megállapításra jut, hogy a Hszt. alapján léteznek olyan normák, amelyek valamely jog vagy kötelezettség szervezeti szinten történő érvényesítését utasításban szabályozzák, s ezáltal közvetve vagy közvetlenül érintik a szolgálati viszony tartalmát.231 A résztanulmány amellett érvel, hogy a normatív utasításnak helye lehet a szolgálati viszony vonatkozásában, és az a rugalmasabb szabályozás eszköze lehet.232 A fegyveres szervektől elvárt hatékonyság egyúttal azt is eredményezi, hogy a szakmai, a szervezeti-működési, illetve a személyügyi döntések egyre inkább a szervezeti hierarchia csúcsa felé centralizálódnak és koncentrálódnak. Az ilyen döntéseket az egységes értelmezés és végrehajtás érdekében azonban részletesen ki kell bontani, ez pedig sokszor elkerülhetetlenné teszi a kazuisztikus szabályozást azzal, hogy az irányító és az irányított közötti verbális kommunikáció, a szabályok alkalmazását segítő jogértelmezések, állásfoglalások egy részét kiválthatja, ám ennek sikere a személyi állomány felkészültségétől is függ.233 4.3.

A szolgálati viszony szabályozási tartalmát meghatározó tényezők

A kutatás az egyes jogállási törvényeket abból a célból is vizsgálat alá vetette, hogy meghatározza a szabályozás azonosságait (hasonlóságait), illetve különbségeit, továbbá arra is választ keresett, hogy ezek mögött milyen tényezők állnak. Kérdésként vetette fel: mi indokolja a Hszt. és a Hjt. elkülönülését, s vajon a Kttv. és a Hszt. szabályozása közelebb hozható-e egymáshoz egyáltalán, és hol húzódik a közelítés határa. Annak érdekében, hogy erre választ adjunk, a kutatás e körben négy meghatározó tényezőt vizsgált: a szóban forgó szervezetek struktúráját, hierarchiáját, belső és külső irányítási viszonyait; a szervek feladatrendszerét és végrehajtási környezetét; a szervezeti kultúrát, szokásokat és hagyományokat; valamint az aktuális munkaerőigény mennyiségi és minőségi aspektusait. 1. A vizsgálat a szervezetek struktúrájának, hierarchiájának, belső és külső irányítási viszonyainak vizsgálata során234 abból indult ki, hogy a Hszt. szervezeti hatálya több önálló fegyveres szervre terjed ki. Ez a meghatározottság közvetlen kihatással van a Hszt. szerkezetére, hiszen abban egy olyan Különös Rész is megjelenik, amelynek rendeltetése, hogy az egyes fegyveres szervek vagy szervcsoportok szervezeti, működési sajátosságaiból fakadó különbségeket megjelenítse.235 A fegyveres szervek belső szervezeti hierarchiája, a belső és külső irányítási viszonyai visszatükröződnek többek közt a munkáltatói jogkörök megoszlásában,236 és kifejeződnek az illetmény és előmeneteli rendszer alakulásában is (lásd az illetménykiegészítéseket).

231

Ilyenek pl. a szolgálati időrendszerek alkalmazásával, illetve a szolgálati időkeret meghatározásával kapcsolatos, egyes fegyveres szervek országos parancsnokai által kiadott utasítások és intézkedések (BOGNÁR i. m. 1. 25–26.). 232 Uo. 26. 233 Uo. 52. 234 Uo. 27–33. 235 Uo. 28. 236 L. uo. 30–32. A munkáltatói jogkör szabályozása kapcsán a kutatás rámutat arra, hogy míg a Kttv.-ben néhány kivétellel a közigazgatási szerv vezetője gyakorolja a munkáltatói jogkört, addig a Hszt. a szervezeti egységek vezetőit (állományilletékes parancsnokot) ruházza fel általános munkáltatói jogkörrel, „függetlenül attól, hogy a szervezeti egység költségvetési szervi jogállása és jogi személyisége biztosított-e vagy sem.” Uo. 45.

54


2. A kutatás feltevése az volt, hogy a fegyveres szervek feladatrendszere és a feladatok végrehajtási környezete közvetve vagy közvetlenül visszatükröződik a Hszt.-ben és annak végrehajtási rendelkezéseiben.237 Ennek kapcsán a résztanulmány rámutatott arra, hogy a fegyveres szerv szakmai feladatainak teljesítése az állománnyal szemben olyan többletkötelezettségeket követel meg, mint például a pártatlanság, a befolyásmentesség, a politikamentesség és a szakszerűség. Ebből is következik, hogy a Hszt. külön fejezetben szabályozza például az alapvető jogok korlátozását.238 Ezen túlmenően a fegyveres szervek feladatainak végrehajtása megköveteli azt is, hogy megfelelő fizikai, szellemi és egészségi állapotú hivatásos állomány álljon rendelkezésre. Ezt az elvárást szolgálják az egészségi, pszichikai és fizikai alkalmassági követelmények. A résztanulmány e körben foglalkozik többek között az alkalmazott szolgálatteljesítési idejével, a hivatali munkarenden kívüli szolgálati idővel, vagyis a váltásos vagy vezényléses szolgálattal mint amelyek szintén a szakmai feladatok tartalmával, végrehajthatóságával állnak közvetlen kapcsolatban. Mindezt az adott fegyveres szerv szakmai tevékenységével kapcsolatos olyan jogintézmények egészítik ki, mint például a különféle pótlékok, amelyek rendeltetésük szerint a szakmai tevékenységgel kapcsolatos többletteljesítményt díjazzák. 3. Minden szervezet „kitermeli”, létrehozza saját munkakultúráját, szokásait és hagyományait. Noha általában ezeket jogon kívüli tényezőként értékeljük, látnunk kell azonban, hogy a jogi szabályozás közvetlen kihatással van, illetve lehet ezeknek alakulására, másfelől maga a szervezeti kultúra és a hagyományok is „visszahatnak” a szabályozásra és a szabályokra.239 Ezt a hivatásos állomány kontextusában akképpen is lefordíthatjuk, hogy normák közvetlenül hatnak a szervezet állományának összetételére, a szakértelemre, az irányítási és együttműködési kapcsolatokra. Kérdés, hogy a szervezeten belül viselkedési minták és a szervezet tagjainak gondolkodása beépülhet-e a pragmatikába, illetve a jogi szabályozásnak ezt egyszerűen csak mint adottságot kell kezelnie, vagy törekedhet-e annak alakítására is.240 A kutatás ez utóbbi mellett foglal állást, s megállapítja, hogy a szervezeti kultúra alakításának egyik legfontosabb jogi eszköze lehet a szolgálati szabályzat, amely többek között a napi szolgálati tevékenységre,241 a munkatársak egymás közötti kapcsolatának, érintkezésének szabályaira is eligazítást nyújt. A fegyveres szerveknél ez valamennyi szervezeti egységre, az állomány minden tagjára kiterjed, és részletes szabályozás alá esik, amit az ún. rezsim szabályok kiegészítenek csupán. A kutatás a Hszt. tételes jogi rendelkezéseiben is kimutatja ennek alapjait: a szigorú függelmi rend, az élet és testi épség kockáztatásnak kötelezettsége, a felettes utasításának való feltétlen engedelmesség, az elöljáró parancsának feltétlen végrehajtása közvetlen módon beépül a szervezeti kultúrába, és alakítja a személyi állomány gondolkodásmódját és cselekvési irányait. Hasonló funkciót töltenek be az ünnepnapok, illetve az egyes tevékenységekhez vagy szakmákhoz köthető védőszent személyével kapcsolatos napok.242 A szervezeti kultúrát maguk a szolgálati viszonyra vonatkozó szabályok is leképezik, szükségszerűen tartalmazzák, ám az egyes jogállások tekintetében ennek szintje, illetve formája eltérő lehet. Ezzel szorosan összefügg a szabálykövetés és a szabályoknak való 237

L. uo. 33–36. Uo. 34–35. A résztanulmány e körben kiemeli a szabad mozgás és tartózkodási hely szabad megválasztásának korlátozását, az egyesülési jog a korlátozását, a szigorúbb összeférhetetlenségi szabályokat. 239 Uo. 36–40. 240 Uo. 37. 241 Pl. körletrend, szolgálatba lépés, szolgálatleadás. 242 BOGNÁR i. m. 1. 38-39., l. Hszt. 3. § (2) bek., 68–69. §. 238

55


megfelelés szintje, amelynek körében kiemelt szerep jut a hivatásetikai elveknek, az etikai kódexeknek.243 4. Az utolsó vizsgált tényező a fegyveres szervek eltérő mennyiségű és minőségű szakemberigénye.244 A Hszt. többnyire csupán általános követelményeket állít a leendő hivatásossal szemben, az egyes végrehajtási jogszabályok viszont olyan minőségi, illetve képzettségi igényeket tükröznek, amelyek már utalnak az egyes szervek differenciált szükségleteire (például végzettségre, szakképzettségre vonatkozó követelmények, szakvizsga, vezetővé képzés, kötelező továbbképzés). Különösen fontos kérdés az utánpótlás, amelynek vizsgálata nyomán arra következtethetünk, hogy a Kttv. rendszerében alkalmazott kiválasztási és utánpótlási technikák a Hszt.-ben azért nem jelentek meg, mert míg a civil közszolgálat képes „kész” szakembereket bevonni a munkaerőpiacról, addig a fegyveres szerveknek az alkalmassági feltételeknek megfelelő jelentkező kiválasztását, toborzását követően végre kell hajtania a szakmai kiképzést. A Kttv. hatálya alatt elképzelhető közigazgatási ösztöndíjas foglalkoztatáshoz hasonló utánpótlási technika e körben nem valósítható meg.245 Ennek kapcsán vethető fel, hogy megjeleníthetők-e egyáltalán a modern emberi erőforrás gazdálkodás elemei a szolgálati viszonyra vonatkozó szabályozásban. A kutatás e körben abból indul ki, hogy a szolgálati viszonyra vonatkozó szabályozás megújításra szorul.246 Mivel e megújítás egyik fontos célja, hogy „segítse elő a kiválasztást, a karrierutak kiépítését, az állomány minőségi fejlesztését,” ennek megvalósítását szolgáló eszközök és módszerek alkalmazása elkerülhetetlen. Az vitán felül áll, hogy a modern emberi erőforrás gazdálkodás elemeinek „beszivárgása” már megkezdődött a szolgálati viszony szabályozási rendszerébe,247 éppen ezért a kérdés inkább az, hogy „megvan-e, meglesz-e az az elhatározás mind a jogalkotók, mind a jogalkalmazók részéről, amely biztosítja az emberi erőforrás gazdálkodás elemeinek »rendeltetésszerű« érvényesülését, az alkalmazás szervessé válását,”248 vagyis „a jogi szabályozás hagy-e kiskapukat, felmentéseket az alkalmazásuk – és annak következményei – alól, vagy következetes alkalmazásukkal világos viszonyokat teremtünk, törekedve egyben a minőségi személyi állomány megteremtésére.”249 4.4. A nemzetközi összehasonlítás tapasztalatai250 A rendészeti szervek humánerőforrás gazdálkodásával szemben a nemzetközi színtéren is kiemelt elvárások érvényesülnek. A kutatás során erre vonatkozóan nemzetközi összehasonlító vizsgálatot folytattunk annak érdekében, hogy beazonosíthassuk azokat az általános humánerőforrás gazdálkodási megoldásokat, eszközöket és módszereket, amelyek adaptálásra kerülnek a rendészeti szerveknél. Ennek érdekében elemzésre és összehasonlításra kerültek a

243

Uo. 39–40.. Uo. 37–40. 245 Uo. 40–42. 246 Vö. 4.5 pont. 247 L. pl. teljesítményértékelés, a belügyi szervek vezetőképzési rendszere, kiválasztási rendszer, utánpótlási adatbank. 248 BOGNÁR i. m. 1. 53. 249 Uo. 250 L. LINDER i. m. 1. (2013b) 1–21. 244

56


hivatásos jogálláshoz kapcsolódó a nemzetközi humánerőforrás gazdálkodási megoldások és azok gyakorlati tapasztalatai. Az Európai Unió tagállamaiban a rendészeti szervek állományának tagjait a klasszikus magánmunkajogi szabályozástól eltérő, közszolgálati jogi szabályozás keretében – méghozzá a hadsereg mintái alapján kialakított zárt rendszerben – foglalkoztatják.251 Amint azt láttuk, a magyar szabályozás is követi az európai mintát. Ez a megközelítés azokban az országokban is tartja magát, ahol a civil közszolgálat egyébként közelít a nyílt, magán-munkajogias jellegű szabályozáshoz.252 A kutatás az európai uniós körkép után megállapítja, hogy „országonként sokszor sajátos, egyedi funkciókkal és feladatokkal, eltérő szervezeti kialakításban működő”253 rendészeti kategóriákkal találkozunk. A kutatás a rendészeti szerveken belül a rendőrségi feladatokat ellátó kategóriák tekintetében a jogviszony létesítésének feltételeit, az előmenetelt, a továbbképzést, a jogviszony tartalmát, az egyes alapjogi korlátozásokat és mindezek emberi erőforrás gazdálkodással való kapcsolatát vetette vizsgálat alá. Általános tendenciaként megállapítható, hogy a jogviszony létesítésének feltételei (például állampolgárság, illetve belföldi lakóhely,254 életkori korlát,255 egészségügyi alkalmasság, biztonsági ellenőrzés), valamint a kiválasztásnál alkalmazott módszerek és eljárások256 a civil közszolgálati kategóriákhoz képest e területen jóval szigorúbbak. A szolgálat szempontjából mindenütt alapvető jelentőséggel bír az ún. alapkiképzés is. A rendőrök előmenetele a jogszabályok szerint az érdemeken (elsődlegesen valamilyen képzés vagy továbbképzés elvégzésén, végzettség megszerzésén) alapul. A résztanulmány arra is rámutatott, hogy „nem találkozhatunk ma már Európában olyan rendőrséggel, ahol valamilyen formában ne kerülne sor az egyéni vagy szervezeti teljesítmények értékelésére”.257 A gazdasági válság következtében az Európai Unió tagállamainak többségében felvetődött az állami kiadások korlátozásának szükségessége, mely a rendészeti szervek állományának korábbi többletjogosultságait is érintette. E körbe tartozik a korkedvezményes nyugdíjazások

251

Uo. 5–6., 1. táblázat. Amint azt Linder Viktória kiemeli, a rendészeti szervek is alkalmaznak olyan munkaerőt (pl. irodai vagy egyéb kisegítő jellegű feladatokat ellátó „polgári” alkalmazottakat), akikre nem érvényesül a közszolgálati (közjogias) szabályrendszer: pl. az angol rendőrség a korkedvezményesen nyugállományba vonult tisztjeit gyakorta munkaszerződés keretén belül alkalmazza tovább a legkülönfélébb feladatokra (pl. tanácsadóként, kutyakiképzőként, gépkocsivezetőként). Uo. 5. 8. lbj. 253 Uo. 8. 254 Noha az országok többségében általános alkalmazási feltétel az állampolgárság és a belföldi lakóhely, az Egyesült Királyságban nemcsak a Brit Nemzetközösség, az Európai Unió, az Európai Gazdasági Térség országai és Svájc állampolgárai, hanem a határozatlan időtartamú tartózkodási- és munkavállalási engedéllyel rendelkező külföldiek is a rendőrség alkalmazottai lehetnek. Uo. 8–9. 255 Pl. a francia csendőrséghez tizenhét éves kortól, a londoni rendőrséghez tizennyolc éves kortól, civil állományba pedig tizenhat éves kortól lehet jelentkezni. A szolgálatba lépés felső korhatára általában huszonhét és harmincöt év között mozog. Uo. 11. 256 A felvételi eljárás gyakorta egy hosszabb, többlépcsős eljárás – fizikai felméréssel, az egészségi állapot, pszichikai, mentális alkalmasság, illetve a stressztűrő képesség, a tárgyi tudás vizsgálatával, illetve bizonyos esetekben a releváns kompetenciák mérésével. Franciaországban és Spanyolországban pl. versenyvizsgát alkalmaznak, az angolszász országokban ezzel szemben azonban nem kötött a kiválasztás, és a szervek vezetőinek hatáskörébe tartozik a kiválasztásnál alkalmazott módszerek meghatározása is. Uo. 11–12. 257 Uo. 15. Az Egyesült Államokra, Ausztráliára, az Egyesült Királyságra, valamint a skandináv országokra különösképpen jellemző a rendőrségi teljesítménymenedzsment. [L. FLEMING, Jenny: Performance Management, In: WAKEFIELD, Alison–FLEMING, Jenny (szerk.): The Sage Dictionary of Policing. London: SAGE, 2009; O’MALLEY, Pat–HUTCHINSON, Steven: Converging Corporation? Police Management, Police Unionism, and the Transfer of Business Principles, Police Practice and Research 2007/2.] 252

57


rendszerének átalakítása is, amely az Egyesült Királyságban, Németországban, Svájcban és Franciaországban is cselekvésre ösztönözte a döntéshozókat.258 Az áttekintett nemzetközi megoldások azt igazolták, hogy e szervek humánrendszerei – épp az azonos funkciók ellátásának igénye miatt is – alapvető azonosságokat mutatnak fel ugyan a civil közigazgatásokban meglévő szabályozásokkal és gyakorlatokkal, az egyes megoldásokat azonban speciális – a „fegyveres” szervezetekre jellemző – sajátosságok hatják át. 4.5. Következtetések 1. A hivatásos szolgálati viszony és a katonai szolgálati viszony közös szabályozási előzményekkel és olyan közös – egyúttal a civil közszolgálattól is megkülönböztető – jellemzőkkel (közös „működési” elvekkel) rendelkezik, mint például a szigorú függelmi viszonyok fennállása, a felettes utasítása, parancsa iránti feltételen engedelmesség, a rendfokozati rendszer és az életviszonyok magánéletre is kiterjedő széleskörű szabályozottsága.259 Ebből következik az is, hogy „a szolgálati jogra vonatkozó szabályozás visszatükrözi a fegyveres szervek működési és irányítási rendjét, a szokásokat (hagyományokat), a politika rendvédelemmel és a közigazgatással kapcsolatos felfogását.”260 Ha a szabályozás változik, a másik terület hagyományosan „leköveti” azt, illetve egyébként hosszabb időn keresztül megtartja annak megoldásait.261 Ezzel együtt mind a rendvédelmi szervek tevékenységében, mind pedig a szolgálati viszony szabályozásában elindult egy olyan folyamat, amely a terület közigazgatási szervekhez, illetve közszolgálati joghoz való közeledéssel jár. A vizsgálatunk közvetlen összefüggést vél felfedezni e folyamat, valamint a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek állományára vonatkozó törvényi szabályozás szétválasztása között. Ennek ellenére azonban mind a mai napig léteznek olyan kapcsolódási pontok, jogintézmények, amelyek szabályozása – ha nem is azonos tartalommal – de alapvetően párhozamosan halad. E körben tehát mind a differenciálódás, mind pedig az egységesítés tendenciát tetten érhetjük. Álláspontunk szerint a szolgálati viszony ugyanakkor – a közös szabályozási előzmények miatt és a közös „működési” elvek következtében – jelenleg még közelebb áll a hivatásos katonai jogviszonyhoz, mint a kormányzati szolgálati viszonyhoz, mely utóbbitól az előmeneteli rendszer és a hozzá kapcsolódó illetményrendszer is elválasztja.262 2. A Hszt. a hatálybalépése óta számos módosításon esett át, de mind szerkezetében, mind tartalmában magán hordozza a megalkotásakor fennálló viszonyokat, vagyis azt a tényt, hogy a honvédség szolgálati viszonyait is szabályozó „közös törvényként” készült. A Hszt.-t érintő jelentősebb változások közül a résztanulmány a Magyar Honvédség hatály alóli „kivonását” és a NAV hivatásos állományára vonatkozásában a Hszt. – gyakorlatilag – másodlagos joganyaggá tételét emeli ki. Ezzel lényegesen lecsökkent a Különös Rész szerepe is, így a szabályok jelentős része átcsoportosítható lenne az általános részi szabályok körébe.263 Kutatásunk alapján arra következtethetünk, hogy „a Hszt. szerkezetében elavult,”264 jogintézményei jelentős részének „megfogalmazása, tartalmi meghatározása nem tükrözi a valós társadalmi környezet és a

258

LINDER i. m. 1. (2013b) 18–19. Vö. 5.2 pont. 260 BOGNÁR i. m. 1. 10–11. 261 Uo. 11. Ilyen pl. a katonai büntetőjog vagy a fegyelmi jog sajátos kapcsolata is. 262 Uo. 43. 263 Erre példa lehet a pótlékrendszer összehangolásának szükségessége. 264 Uo. 51. 259

58


fegyveres szervek, valamint azok állománya jogi és szakmai igényeit.”265 Annak ellenére, hogy „az elmúlt időszakban az új életpálya célkitűzéseivel összhangban számos új elem jelent meg a szabályozásban,”266 ezek a kodifikációja a szabályozás belső koherenciáját nem javította. A kutatás arra a következtetésre jutott, hogy a folyamatos aktualizálás helyett elkerülhetetlenné vált a Hszt. megújítása – nemcsak a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban meghatározott célok, a rendészeti életpálya megvalósítása, hanem a fentebb említett okok miatt is.267 A kutatás rámutat a szervezeti érdekek érvényesítésének jelenségére is, amelynek elsődleges „terepe” a jövőben is elsősorban a rendeleti szintű szabályozás lehet. A vizsgálat által elemzett példák alapján (pótlékok rendszere, alapbeosztások beosztási kategóriákba sorolása) arra juthatunk, hogy vélhetőleg a munkakör alapú besorolási rendszer tervezett bevezetése kapcsán is hasonló törekvésekre lehet majd számítani az egyes munkakörök besorolásának megváltoztatásával összefüggésben. 3. A kutatás vizsgálta a fegyveres szervek feladatainak és végrehajtási környezetének, valamint szervezeti kultúrájának közvetlen és kölcsönös hatását a szolgálati viszony tartalmi szabályozására. Ennek kapcsán egyfelől úgy véljük, hogy a fegyveres szerv szakmai feladatai a hivatásos állományú szolgálati viszonyban állóval szemben eleve többletkötelezettségeket feltételeznek, másfelől – amint azt a kutatás kimutatta – „a szervezeti kultúra részét képező viselkedési, cselekvési és gondolkodásbeli értékek elfogadtatása hallatlan jelentőséggel bír a szervezet működése szempontjából.”268 A kiválasztással, képzéssel, képzettségi követelményekkel összefüggésben a kutatás rámutatott arra, hogy mivel a fegyveres szervek az iskolai végzettségen túlmenő szakmai képzést saját képzőintézményeikben oldják meg, a kormányzati szolgálati jogviszony rendszerében megjelenő kiválasztási technikák nem feltétlenül alkalmazhatóak a hivatásos szolgálati viszonyban.269 A közszolgálatban manapság általánosan megfogalmazott igény a szervezeti kultúraváltás, illetve annak korszerűsítése és a kor kihívásainak való megfeleltetése. A résztanulmány utal arra a felfogásra, miszerint a felülről vezényelt szervezetkorszerűsítés kikényszeríti az emberi tényező változását is. A kérdés csupán az, hogy milyen áron lehet felülről vezényelni a váltást: a „meglévő humánerőforrás »elszenvedi« a kultúraváltást, vagy tevékeny résztvevője lesz, pozitív élményként éli meg azt.”270 A résztanulmány az „emberi tényező” fejlesztésének két jogszabályban is rögzített eleme közül egyfelől az egyéni és szervezeti teljesítményértékelés bevezetését emeli ki, amely érdekeltté teszi a személyi állomány tagjait a kollektív eredményességben, másfelől utal az új továbbképzési és vezetői utánpótlási rendszer kidolgozásának jelentőségére. A szervezeti kultúrát az állomány morális szintjének, elkötelezettségének erősítését szolgáló intézmények, így a Magyar Rendvédelmi Kar és az etikai kódexek megalkotása is jelentősen befolyásolhatja. Kétségtelen azonban, hogy jelen pillanatban nincs pontos képünk a személyi állomány elkötelezettségéről, a hivatásos szolgálat ethoszáról, holott ezt a célok eléréséhez szükséges eszközök és módszerek megválasztása érdekében is ismerni kellene.271

265

Uo. Uo. 267 Uo. 41. és 51. 268 Uo. 46. 269 Uo. 270 Uo. 50. 271 Uo. 50–51. 266

59


4. A fentiek alapján megítélésünk szerint a 4.3 pont alatt kifejtettek indokolhatják a Hszt. és a Hjt. közszolgálaton belüli viszonylagos külön kezelését, egyúttal iránymutatásul szolgálhatnak a Kttv. és a Hszt. közelítésének határaira is. Mindez azoknak a határoknak a kijelölését is segítheti, amelyek a civil közszolgálatban a jogi szabályozás számára jelzik azt, ha már „túl messzire ment”, vagyis olyan területre tévedt, amelynek szabályozása, illetve a szabályozás meghatározott tartalma csak a „fegyveresek” esetében lenne csupán indokolt (például az alapjogok korlátozását illetően). A Hszt. hatálya alá tartozó fegyveres szervek tekintetében jelentős lépések történtek az elmúlt néhány évben a humánigazgatási, szociális és jóléti rendszereinek egységesítésére, amit nemcsak a politikai akarat, hanem egyfajta belső természetes egalizációs törekvés is ösztönöz.272 Az egyes hivatásrendek közötti átjárhatósághoz és az összehasonlíthatósághoz is szükség van közös szabályozási elvekre és közös szabályozási tartalomra. Mindezek alapján a szolgálati viszony szabályozása minden bizonnyal a jövőben is tovább közeledik a civil közszolgálat felé, ám mindvégig szükségképpen meg kell maradnia egyfajta sajátos belső logikának, amely egyúttal a katonai szolgálati viszonyra is jellemző. Ily módon e két terület közötti hasonlóság várhatóan a továbbiakban sem tűnik el. 5. Annak ellenére, hogy Európában számos országban a civil közszolgálat szabályozása a magánmunkajogias felfogás felé közeledett, néhány közszolgálati kategória tekintetében – amelybe a rendészet területén foglalkoztatottak is beletartoznak – érintetlenül maradt a hagyományos karrierrendszer. Úgy tűnik tehát, hogy Európa-szerte is elfogadott e közszolgálati kategória eltérő szabályozása és a közszolgálat egyéb részeitől való viszonylagos különállása, melynek jellemzője az érdemrendszerben történő előmeneteli jogosultság, a fokozott pályabiztonság mellett fennálló többletelvárások, valamint az egyes alapjogok korlátozása. Az utóbbi időben ugyanakkor a gazdasági válság e személyi állomány többletkötelezettségeire, valamint fokozottabb fizikai és pszichikai igénybevételére alapozott jogosultságokat kikezdte.273

272 273

Uo. 48. L. LINDER i. m. 1. (2013b) 1–21.

60


5. A Magyar Honvédség személyi állománya274 5.1. A Magyar Honvédség mint vegyes jogállású szerv Magyarország fegyveres ereje a Magyar Honvédség, melynek alapvető feladata Magyarország függetlenségének, területi épségének és határainak katonai védelme, nemzetközi szerződésből eredő közös védelmi és békefenntartó feladatok ellátása, valamint a nemzetközi jog szabályaival összhangban humanitárius tevékenység végzése.275 A Magyar Honvédség a feladatait polgári irányítás alatt (köztársasági elnök, Országgyűlés, Kormány, honvédelmi miniszter) függelmi rendszerben, szigorú alá-fölérendeltségben, szolgálati és szakmai elöljárói rendszerben, valamint a szolgálati út elsődlegessége mellett hajtja végre.276 A Magyar Honvédség személyi állománya meglehetősen heterogén: békeidőszakban a katonákon kívül kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók is alkalmazásra kerülnek,277 akikre saját jogállási törvényük az irányadó (Kttv., Kjt., valamint Mt.). Mindezekből, amint azt alább látni fogjuk, következően kutatásunk korábbi – vegyes jogállásra irányadó megállapításai – részben e területen is visszaköszönnek. 5.1.1.

A jogi szabályozás szintjei

A Magyar Honvédség személyi állományára vonatkozó jogforrások köre a foglalkoztatotti kör heterogenitására tekintettel meglehetősen színes képet mutat. A katonai szolgálati viszony – Hszt. szerinti szolgálati viszonytól elkülönült – szabályozásának hátterében az önkéntes haderőre történő áttérés és a Magyar Honvédség feladatrendszerének változása állt, amely azt eredményezte, hogy a szabályozandó katonai életviszonyok köre kibővült.278 Szorosan kapcsolódva a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programhoz, a közszolgálati életpályák összehangolásáról szóló 1207/2011. (VI. 28.) Korm. határozat 1. pontja alapján 2011 nyarán kiadásra került Magyar Honvédség 2012–2021 közötti időszakra vonatkozó új humánstratégiája,279 majd 2013. július 1-jével a régi Hjt.-t felváltotta az új jogállási törvény. 274

A tanulmány jelen alcíme SZEKENDI i. m. 1. résztanulmányát dolgozza fel, és annak megállapításait tartalmazza. Alaptörvény 45. cikk (1) bek. 276 L. bővebben Alaptörvény 9. cikk (1) bek., 45. cikk (2) bek., a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény (a továbbiakban: Hvt.) 1922/A. §, 35. §, 43–52. §. 277 Hvt. 40. § (1) bek. A Honvédség létszámgazdálkodása kötött, részletes bontású létszámát a Hvt. 19. § (1) bekezdés b) pont alapján az Országgyűlés állapítja meg. A személyi állomány legmagasabb létszáma (az ún. engedélyezett létszámkeret) az Országgyűlés 2013. évi döntése alapján – 29.700 fő [l. a Magyar Honvédség részletes bontású létszámáról szóló 35/2013. (V. 16.) OGY határozat] L. SZEKENDI i. m. 1. 11–12. 278 Mindez Magyarország NATO-tagságával is szoros kapcsolatban állt, amely új típusú katonai kihívásoknak való megfelelés követelményével járt. L. bővebben SZABÓ János: A NATO csatlakozás kihívása. Hadtudomány, 1998/3; GÁL Anna: A hivatásos katona társadalmi szerepéről. Hadtudomány, 1999/3-4.; SZABÓ János: A haderőreform humánaspektusai. Hadtudomány, 2000/2.; GÁL Anna: Az emberi igények és a szervezeti követelmények összhangja. Hadtudomány, 2001/3.; KRIZBAI János: Kihívások előtt a honvédség foglalkoztatáspolitikája. Hadtudomány, 2004/1.; KOLOSSA László: A Magyar Honvédség karriermodellje. ZMNE, Kossuth Lajos Hadtudományi Kar, Hadtudományi Doktori Iskola, Doktori (PhD) értekezés. 2009. 56-66. Idézi SZEKENDI i. m. 1. 33–34., 64–66., és 68. lbj. 279 Vö. DEÁK János: Háború és hadsereg a 21. században, különös tekintettel a Magyar Honvédség jövőképére. Hadtudomány, 2013/2.; KRIZBAI János: A modern fegyveres küzdelem humán vonatkozásai, a katonai hivatás sajátosságai. Hadtudomány, 2012/3–4. 275

61


A honvédek – hivatásos, illetve szerződéses katonák, valamint a tényleges szolgálatot teljesítő önkéntes tartalékos katonák, a honvéd tisztjelöltek és a honvéd altiszt-jelöltek – jogállását általános jelleggel tehát a Hjt. és a felhatalmazása alapján kiadott miniszteri rendeletek, miniszteri utasítások és belső rendelkezések szabályozzák. A Hjt. mellett – a szolgálatteljesítés helye, illetve a szolgálati feladatok sajátosságainak megfelelően – egyes sajátos foglalkoztatási törvények is irányadóak.280 A kormánytisztviselőkre a honvédségi sajátosságok egyes juttatások tekintetében érvényesülnek a miniszteri rendeletek által.281 Ugyanakkor figyelemreméltó, hogy 2013. július 1-je előtt e jogállású személyeknél a rendeletalkotási lehetőség hiányát a honvédelmi tárca HM utasításokkal „pótolta”, ezek felülvizsgálata jelenleg is folyamatban van. Mivel a hatályos Ideiglenes Közszolgálati Szabályzat282 2002-ben került kiadásra, a jogszabályi környezet változására figyelemmel újraalkotása jelenleg is folyik.283 A honvédelmi miniszter ágazati irányítása alá tartozó közalkalmazottak tekintetében a miniszter és a Kormány számos kérdésben rendelkezik rendeletalkotási felhatalmazással,284 a miniszteri utasítások kiadása azonban e területen nem jellemző. Noha a katonákkal és a kormánytisztviselőkkel ellentétben erre lenne lehetőség, a kollektív szerződéskötés e területen nem jellemző. Ennek okát abban látjuk, hogy e jogintézmény alkalmazása „»idegen« a hierarchikus szervezeti felépítéstől, a központosított személyügyi szakmai irányítástól és illetménygazdálkodástól.”285 A kutatás kísérletet tett a katonai szolgálati jog jogrendszeren belüli elhelyezkedésének meghatározására is. Vizsgálódásaink alapján arra a megállapításra juthatunk, hogy a katonai szolgálati jog a jogszabályok minőségileg elkülönült, meghatározott belső struktúrával rendelkező olyan csoportja, mely a katonai szolgálati viszonyt sajátos tartalommal és kógens jelleggel szabályozza.286 Álláspontunk szerint a katonai szolgálati jogot a közszolgálati jogon belül, annak önálló (rész)jogterületeként lehet értelmezni, mely a rendészeti szervek

280

A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. szóló törvény, a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény tekintetében a Hjt. háttérszabálynak minősül, és kizárólag az azokban nem szabályozott kérdésekben alkalmazható, más esetekben (pl. a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény tekintetében) a Hjt., illetve végrehajtási rendeletei e speciális rendelkezésektől eltérhetnek. SZEKENDI i. m. 1. 62–63. 281 L. a kegyeleti gondoskodásról és az ehhez kapcsolódó egyes szociális feladatokról szóló 7/2013. (VII. 25.) HM rendelet, a kondicionáló-kiképzési, valamint a katonai kiképzési és oktatási célú rendezvényekről, továbbá a regeneráló pihenés és a rekreáció rendjéről szóló 13/2013. (VIII. 21.) HM rendelet, valamint a külföldi szolgálatot teljesítők egyes járandóságairól szóló 18/2013. (IX. 5.) HM rendelet. 282 Ideiglenes Közszolgálati Szabályzatról szóló 42/2002. (HK 16.) HM utasítás. 283 SZEKENDI i. m. 1. 261. 284 L. a honvédelmi ágazatban foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyával összefüggő egyes kérdések rendezéséről szóló 27/2008. (XII. 31.) HM rendelet, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény egészségügyi intézményekben történő végrehajtásáról szóló 356/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény végrehajtásáról a művészeti, a közművelődési és a közgyűjteményi területen foglalkoztatott közalkalmazottak jogviszonyával összefüggő egyes kérdések rendezéséről szóló 150/1992. (XI. 20.) Korm. rendelet, valamint a pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet. 285 SZEKENDI i. m. 1. 262. 286 A kógens, illetve a hatóságias szabályozás alól nem kivétel a szerződéses és az önkéntes tartalékos katona szerződéssel, a honvéd tisztjelölt és a honvéd altiszt-jelölt ösztöndíjszerződéssel történő állományba vétele, szolgálatteljesítése, illetve szolgálati viszonyuk megszüntetése sem. Uo. 271.

62


jogviszonyait szabályozó joganyagtól viszonylagos elkülönültséggel rendelkezik.287 Ezt az összetartozást, s egyben relatív elkülönülést alátámasztja maga a Hjt. is, amikor is különleges közszolgálati jogviszonyként definiálja a katonai szolgálati viszonyt.288 A viszonylagos önállóság jele továbbá az is, hogy a Hjt.-nek sem az Mt., sem a Ptk. nem háttérszabálya,289 noha a kutatás rávilágít: ez voltaképpen annak a jogtechnikai megoldásnak is köszönhető, hogy a Hjt. az egyébként alkalmazandó munkajogi, illetve polgári jogi előírásokat kifejezetten beépítette a szövegébe.290 5.1.2.

A vegyes jogállásból fakadó kihívások, az elhatárolás kérdése és az átjárhatóság

Figyelemmel a személyi állománya összetettségére az említett jogviszonyok tartalma eltér, mely egyfelől jogalkalmazási problémákat, másfelől foglalkoztatási feszültségeket is okoz(hat). Így például az egyes jogállások bizonyos esetekben némileg eltérő fogalomrendszerrel rendelkeznek, másfelől ismerni azok összefüggéseit, elhatárolásukat szintén komoly felkészültséget igényel.291 A kutatás rámutatott arra, hogy ezzel kapcsolatosan különösen fontos lenne „az »így szoktuk« mentalitás elvetése”,292 a sablonokban gondolkodó jogalkalmazás kerülése, mely jelenségek a mindennapok gyakorlatában olykor-olykor kétségtelenül jelen vannak. Ennek megvalósulását a Magyar Honvédség a vezetői körlevekkel, szakmai tájékoztatókkal, ún. havi összevonásokkal, belső továbbképzésekkel is segíti.293 Az eltérő jogállásokból fakadó nehézségek kiküszöbölése részben jogalkotási feladat, melynek során a közös elemek összehangolt szabályozására, az egyenlő bánásmód követelményének érvényre juttatására, s egyúttal a jogállások indokolt sajátosságainak megőrzésére van szükség. Mindez kihívások elé állítja a honvédelmi tárcát is, ugyanis a jogalkotás tempója felgyorsult szabályozási tevékenységet követel meg a Magyar Honvédséget, annak személyi állományt érintő jogszabályok, utasítások és belső rendelkezések belső koherenciájának biztosítása során is. Amint azt a vegyes jogállású szervekkel kapcsolatos a kutatás is igazolta,294 az egy szervezeten belüli különböző jogállás – elsődlegesen az illetmények és juttatások eltérő mértéke miatt –

287

L. bővebben uo. 38–45. A katonai szolgálati jog sajátosságai között Szekendi Gyöngyvér elemzése – a közszolgálatra általában jellemző közfeladat ellátáson, a közérdek elsődlegességén, a felek alá-fölérendeltségén felül – megkülönböztető jegyként említi többek között a saját élet feláldozásának kockázatát, az alapjogok korlátozását, a szigorú függelmi rendszert, a heterogén személyi kört, a többletkötelezettségek és többletjogosultságok rendszerét, a munkakörök munkakörtípusba, fegyvernemi (szakági) alcsoportba, munkakörcsaládba, szakmacsoportba sorolását, valamint a sajátos, illetve sajátos jelentéstartalommal bíró jogintézményeket. L. továbbá uo. 49–53., 266–269. 288 Hjt. 3. § (1) bek, 289 A régi Hjt. ugyan előírta a csoportos létszámleépítés, a nyugdíjasnak minősülés és a szülői pótszabadság tekintetében az Mt. rendelkezéseinek alkalmazását, a hatályos Hjt. azonban elvetette ezt a megoldást. A polgári jogi szabályok csak a késedelmi kamat mértéke tekintetében jelentek meg, 2014. március 15-étől pedig – az új Ptk. szabályai köréből – ezen túlmenően a tanulmányi szerződéssel kapcsolatos szerződésszegésre kell alkalmazni a kárfelelősségi szabályokat. SZEKENDI i. m. 1. 270. 290 Uo. 45–48. 291 Pl. a közalkalmazottak esetében nem alkalmazható a vezénylés jogintézménye, a kinevezéstől eltérő foglalkoztatás időben korlátozott; a kormánytisztviselő és a honvéd méltatlansága eltérő módon kerülhet megállapításra, mást jelent a jogviszony szünetelése a civilek és mást a honvédek tekintetében. Uo. 263–264. 292 Uo. 264. 293 Uo. 25. 294 L. a 2.3.1 és a 3.3. pontot.

63


foglalkoztatási feszültséget generálhat.295 A Magyar Honvédégnél e „bérfeszültség” megelőzésének, illetve megszüntetésének elsődleges eszköze a jogviszonyok és a munkakörök objektív elhatárolása lehet. Ezzel el lehetne ugyanis érni, hogy az azonos körülmények között, azonos munkakört ellátók jogviszonya ne szubjektív körülményektől függjön. Mindez azonban azt is feltételezi, hogy a személyi állomány tagjai megértsék és elfogadják, hogy nem csupán elméleti lehetőségként fennálló többletkötelezettségek kerülnek többletjogosultságokkal ellentételezésre.296 A fentiek alapján felvetődik a kérdés: vajon milyen rendezőelvektől, szempontoktól függ, hogy a személyi állomány tagja melyik jogállási törvény hatálya alá tartozik. A honvédelmi ágazatban a tapasztalatok azt mutatják, hogy a honvédségi szervezetnél közalkalmazottak és kormánytisztviselők egyidejűleg nem kerülnek foglalkoztatásra. A vizsgálat ebből arra következet, hogy a két jogállás elhatárolását a „munkáltató” honvédségi szervezet besorolása és alaptevékenysége – a közhatalom gyakorlása, illetve a közszolgáltatás nyújtása – egyértelműen meghatározza.297 Azt gondolhatnánk, hogy a civil és a katonai munkakörök elhatárolása könnyebb feladat, a tapasztalat azonban nem ezt mutatja, ugyanis az elhatárolást „nem lehet leegyszerűsíteni kizárólag arra, hogy a Magyar Honvédség alapfeladatait szolgálati viszonyban állók, míg a honvédségi szervezetek működési feltételeit biztosító funkcionális feladatokat (például pénzügy, gazdálkodás, személyügy) kormánytisztviselők vagy közalkalmazottak végzik”,298 és azt sem lehet mondani, „hogy kizárólag azok a munkakörök minősülnek katonainak, amelyek a honvéd tisztképzésben vagy altisztképzésben megszerezhető különleges katonai szakmai végzettséget igényelnek.”299 A nemzetközi kötelezettségvállalások teljesítése és a Magyar Honvédség működőképessége érdekében sokszor civil munkakörök is szolgálati viszonyban történő foglalkoztatást kívánnak meg.300 Jól mutatja a probléma jelentőségét, hogy időről-időre megváltoznak a munkakörök, illetve beosztások egyedi átminősíthetőségének feltételei, illetve felmerül a katonai szakmai végzettséget nem igénylő szolgálati beosztások beazonosításának igénye, és e beosztások rendszerszintű „civilesítése”.301 A kutatás rámutat arra, hogy e folyamat alapján végrehajtott 295

Mindez „ellenségeskedést” szülhet az különböző jogállású alkalmazottak között, a motiváció csökkenhet, az egyéni, illetve szervezeti teljesítmény romolhat, és a szervezet megtartó-képessége is csökkenhet. (SZEKENDI i. m. 1. 264.) 296 Uo. 297 E területen tehát világosnak tűnik az elhatárolás, vö. 2.2.1. pont. 298 Uo. 265. 299 Uo. 22. Pl. számos orvos, jogász, pénzügyi, humán- vagy személyügyi szakember jellemzően nem a Honvédség alaptevékenysége körében teljesít közszolgálatot, polgári végzettséggel rendelkezik, mégis katonai jogviszonyban kerül alkalmazásra. 300 Uo. 301 Ilyen ún. „civilesítés” átfogó jelleggel 2007. szeptember 1-jével kezdődött. Ennek értelmében a megüresedett szolgálati beosztások katonával történő feltöltésére csak abban az esetben kerülhetett sor, ha a feladatok ellátásához katonai-szakmai ismeretek szükségesek. A köztisztviselői és közalkalmazotti munkakört csak kivételesen, feladat-, hatáskörváltozás, szervezet-átalakítás, illetve létszámcsökkentés esetén lehetett katonai beosztássá átminősíteni. 2007. december 31-ig – az átmeneti időszakban megüresedő beosztásoknál haladéktalanul – meg kellett határozni azokat a munkaköröket, melyeket kizárólag hivatásos és szerződéses katonai jogviszonyban állók tölthettek be [l. 2007. évi XCIII. törvény 2. §, 8. § (2)–(3) bek., 14. §, 44. § (5)–(7) bek., a hivatásos és szerződéses katonai beosztással járó munkakörök megállapításáról szóló 6/2008. (III. 11.) HM rendelet]. 2011. január 1-jén megszűntek e törvényi korlátozások [l. 2010. évi CLXXX. törvény 61. § (2) bek. c) pont], az átminősítési jogkör 2012. január 1-jétől pedig garanciális jelleggel ismételten törvényi szintre [l. 2011. évi CXCII. törvény 9. § (3) bek.] került. SZEKENDI i. m. 1. 20–22.

64


átszervezések jelentős kiáramlással jártak, s bizonyos esetekben a létbizonytalanság érzését váltották ki a megmaradó állományból, amely a motiválatlanság veszélyét is magában hordozta. Jelenleg a Hjt. ugyan nem rendel el „civilesítést”, de az átminősítés lehetőségét sem tartalmazza, noha ez utóbbi nem azt jelenti, hogy az nem létezik, csupán azt, hogy nem igényel törvényi szintű szabályozást.302 Noha nem a Hjt. területét érinti, de itt érdemes megjegyezni a Hszt.-hez kapcsolódó „civilesítés” tapasztalatait is, melyek kapcsán a kutatás arra mutatott rá, hogy a „civilesítésre” ítélt munkakörök többsége egyúttal rendvédelmi szakmai képzettséget, szolgálati, szervezeti működési tapasztalatot igényel, és ezzel összhangban „az alaptevékenységből kiemelhetők és pályán tarthatók azok a hivatásosok, akik a korábbi beosztásukban már nem tudnak magas szinten teljesíteni.”303 Mindezek alapján a kutatás arra a megállapításra jut, hogy az elhatárolás „általános jelleggel és kizárólag a jog eszközével nem hajtható végre: a jogviszony jellege mindig konkrét esetekben, leginkább a munkaköri leírásban rögzített munkaköri feladatok alapján, munkakör-elemzéssel állapítható meg.”304 Mindezt tovább árnyalja olyan jogon kívüli tényezők hatása, mint például a szervezeti kultúráé, mivel a Magyar Honvédség működése természetszerűen katonai hagyományokon alapul és a katonai szolgálati viszonyra épül, amely előnyben részesíti a szolgálati viszonyban történő foglalkoztatást. A fentieket összegezve megállapíthatjuk, hogy a végzettség közvetlenül nem meghatározó ismérve a katonai és a civil jogviszonyok megkülönböztetésének, az a hivatásos és a szerződéses jogviszony létesíthetőségét határozza meg, amely csupán befolyásolja a katonai munkaköri minősítést. Az alaptevékenység jellegére figyelemmel a szervezeti tagozódás elhatároló ismérv lehet a közalkalmazottak és a kormánytisztviselők relációjában, de nem lehet kizárólagos szempont a civil és honvéd megkülönböztetés tekintetében. A szervezet alaptevékenységén keresztül a munkakör jellege az, amely egyértelműen elhatárolhatja a civil állományon belüli jogviszonyokat. A civil és a katonai munkaköröket a Magyar Honvédség alaptevékenységében való részvétel, a katonai végzettség szükségessége és a szervezeti kultúra befolyásoló hatása különböztetheti meg.305 Sajátos aspektusa a vegyes jogállásnak a katonai szolgálati jogviszonyon belül a hivatásos és a szerződéses katonai szolgálat kettőssége. Míg a hivatásos katona a katonai szolgálatot életpályaként választja, addig a szerződéses katona határozott időre vállalja csupán. A hivatásos katonai szolgálat lezárásaként a régi Hjt. meghatározott feltételek fennállása esetén szolgálati nyugdíjat biztosított, mely a kutatás megállapításai szerint az állomány tagjainak egy részében megingatta a bizalmat a kiszámítható, tervezhető életpálya tekintetében. Már most látható, hogy a jogintézmény megszűnése egyre égetőbb problémaként jelentkezik, ugyanis ezáltal érezhetően csökkent a hivatásos életpálya vonzereje, s ez az utánpótlás biztosítása szempontjából is nehézségeket okozhat.306

302

Uo. 21. BOGNÁR i. m. 1. 21–22. 304 SZEKENDI i. m. 1. 21. A munkakör szakterületi hovatartozását, a munkavégzés jellegét, a munkakör rendfokozati hierarchiában elfoglalt helyét, a hozzá kapcsolható foglalkoztatási jogviszonyt és korlátozást, a munkakörben előírt idegennyelv-tudási követelményt, valamint a nemzetbiztonsági ellenőrzés hatálya alá tartozást az ún. Munkaköri Azonosító Kód azonosítja. A „K” jelzésű munkakörök pl. egyaránt betölthetőek kormánytisztviselővel, közalkalmazottal, munkavállalóval vagy katonával is, azaz a beosztást átminősítés nélkül akár civil, akár katona is betöltheti. E területen azonban jól érzékelhető a jogállási törvények juttatási rendszereinek különbözősége. Uo. 23–24. Tulajdonképpen e körben „látens vegyes jogállásról van szó, l. a 2.5 pont 3. alpontját. 305 SZEKENDI i. m. 1. 266. 306 Uo. 24–25. 303

65


A kutatás arra a megállapításra jut, hogy a honvédelmi ágazatban az átjárhatóságot a hatályos szabályozási környezet alapvetően megfelelően támogatja,307 noha a résztanulmány beszámol arról – a vegyes jogállású szerveknél már exponált problémáról –, amely különösképpen a közalkalmazottakat és a kormánytisztviselőket érinti, és amely abból fakad, hogy a közalkalmazottak illetménye jellemzően meghaladja a garantált alsó határt, ám a kormánytisztviselői illetményrendszer kötött volta miatt a közalkalmazotti jogviszonyból kormányzati szolgálati viszonyba történő áthelyezés gyakran illetménycsökkenéssel jár. Mindez egyúttal közvetetten ismét rávilágít az általunk csak „látens vegyes jogállásként” említett problémára is.308 A katonai szolgálatból kiválni kényszerülők ún. második közszolgálati pályafutásának támogatása a sajátos katonai tartalékállomány útján valósul meg. Az átjárhatóság kérdése ebben az esetben a tág értelemben vett közszolgálaton belül merül fel. A kutatás gátló tényezőként e körben az állomány kételkedését és félelmeit azonosította, amelyeket azonban jogon kívüli eszközökkel, például megfelelő tájékoztatással, pozitív példák bemutatásával csökkenthetőnek ítél meg.309 A második közszolgálati pályafutás elősegítésére olyan előremutató – a szigorú jogi szabályozás körén kívül eső – kezdeményezések is napvilágot láttak, mint például a Honvédelmi Minisztérium és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium által 2013 májusában megkötött megállapodás, amelynek lényege, hogy a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium hozzájárul, elősegíti és támogatja az állami többségi tulajdonban levő vállalatok és a Honvédelmi Minisztérium közötti együttműködési megállapodások megkötését az önhibájukon kívül kilépők elhelyezkedésének elősegítése érdekében. 2013 szeptemberében hasonló megállapodását kötött a honvédelmi tárca a Magyar Államvasutak Zrt.-vel. Ennek lényege, hogy az érintett hozzájárulása esetén a honvédelmi tárca hozzáférhetővé teszi a MÁV-csoport vállalatai részére az érintettek adatait, ez utóbbiak pedig megvizsgálják a foglalkoztatásának lehetőségét.310 5.2. A katonai szolgálati viszony és a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjai szolgálati jogviszonyának elhatárolása A kutatás a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjai szolgálati viszonyának és a katonai szolgálati viszony elhatárolásának kérdését is vizsgálta. Arra a megállapításra jutott, hogy a Hjt. és a Hszt. egyes jogintézményei, a többletkötelezettségek és a többletjogosultságok rendszere számos hasonlóságot mutat fel,311 ennek ellenére az elhatárolásnak mégis létjogosultsága van. Ennek alapját Magyarország külső és belső védelmének eltérő feladatrendszerében látja, mely különböző kompetenciákkal rendelkező személyi állományt és eltérő szervezetrendszert követel meg.312 A honvéd jogálláshoz313 kapcsolódó jogintézmények eltéréseivel a kutatás 307

Hjt. 38. § (2) bek., 59. § (2) bek. c) pont. A továbblépés terepe lehet pl. a sajátos katonai tartalékállomány személyi körének kiszélesíthetősége, a munkakörök átminősítésének jogkövetkezményei az azt betöltő jogviszonyát érintően, valamint a szolgálaton kívüli jogállás tartalmi elemeinek bővítése. 308 L. a 2.5 pont 3. alpontját. 309 SZEKENDI i. m. 1. 26–32., 273–275. 310 L. http://www.honvedelem.hu/cikk/39814 (Letöltve: 2013. november 30.). 311 A Hjt., mind a Hszt. azonos céllal tartalmazza pl. a rendelkezési állomány jogintézményét. SZEKENDI i. m. 1. 269. 312 Uo. 269. 313 E személyi körre vonatkozó szabályokat az állomány tagjának tekintett hivatásos és a szerződéses katonákra, valamint a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat hivatásos állományára, a külföldi szolgálatteljesítés során, az önkéntes tartalékos katonákra, a honvéd tisztjelöltekre és a honvéd altiszt-jelöltekre is alkalmazni kell, kivéve, ha a különös fejezet az általános szabály alkalmazását kizárja, illetve speciális rendelkezést állapít meg. A honvéd altiszt-jelöltekre az állomány tagjára és a honvéd tisztjelöltekre vonatkozó rendelkezéseket is alkalmazni kell, kivéve, ha azok alkalmazását a törvény kifejezetten kizárja. Uo. 272.

66


összehasonlító elemzése részletekbe menően foglalkozott,314 ennek során egyúttal rámutatott arra is, hogy a szolgálati viszony sajátosságainak megőrzése mellett egyes területeken a jövőben is szükség van a jogállások összehangolt szabályozására. Ezek közül csupán egy fontos területet kiemelve utalunk arra, hogy az életpályák bizonyos fokú összehangolása a Kttv., a Hjt. és a Hszt. vonatkozásában a jogviszonyok megszűnéséről, illetve megszüntetéséről szóló rendelkezések körében is indokolt lehet a nemzetbiztonsági alkalmatlansággal, illetve a méltatlansággal összefüggésben.315 5.3. Következtetések 1. A kutatás a személyi állomány összetettségével kapcsolatos nehézségek körében rámutatott arra, hogy a vegyes jogállás egyfelől jogalkalmazási problémákat, másfelől foglalkoztatási feszültségeket is okoz, illetve okozhat. Álláspontunk szerint ezek kiküszöbölése részben az egyes életpályaelemek közelítésével elképzelhető, noha nyilvánvalónak tűnik, hogy a jogállások indokolt sajátosságait meg kell emellett is őrizni. 2. A vegyes jogállás a Magyar Honvédség esetében is generál foglalkoztatási feszültséget, különösen az illetmények és juttatások eltérő mértéke következtében. Ezért is különösen fontos az egyes jogállások közötti elhatárolás kérdése. A közalkalmazotti és a kormánytisztviselői jogállás közötti elhatárolást a munkáltató besorolása és alaptevékenysége egyértelműen meghatározza. Ebből arra következtethetünk, hogy a civil közszolgálattal ellentétben e területen nem okoz számottevő problémát az elhatárolás kérdése. A civil és a katonai munkakörök elhatárolása azonban jóval nehezebb feladat: a katonai végzettség ugyanis önmagában nem meghatározó ismérv. A munkaköri feladatok alapján munkakör-elemzéssel lehetséges az elhatárolás, ezt azonban olyan jogon kívüli körülmények is befolyásolnak, mint a szervezeti kultúra, ami hagyományosan előnyben részesíti a szolgálati viszonyban történő foglalkoztatást. 3. A honvédelmi ágazaton belüli átjárhatóságot a jogi szabályozás megfelelően támogatja, noha e körben az illetmények eltérése jelenthet problémát, a közalkalmazotti jogviszonyból kormányzati szolgálati viszonyba történő áthelyezés ugyanis általában illetménycsökkenéssel jár. Az ún. második közszolgálati pályafutás elsősorban az állomány félelmei miatt járhat nehézségekkel, amelyek azonban megfelelő tájékoztatással, pozitív példák bemutatásával csökkenthetők lennének. A köztulajdonban álló munkáltatók irányába történő átjárhatóság316 – mint második közszolgálati pályafutás lehetősége – egyfelől arra irányíthatja rá a figyelmet, hogy napjainkban egyre tágulnak a közszolgálat határai, s az a legtágabb értelemben azokat a köztulajdonban álló társaságokat is magában foglalhatja, melyek az Mt. hatálya alá tartozó munkaviszonyban álló munkavállalókat foglalkoztatnak. Másfelől mindez alátámasztani látszik azt is, hogy a munkajog és a közszolgálati jog bizonyos felületeken egyre gyakrabban érintkezik egymással.317

314

L. uo. 49–260. Uo. 272. 316 L. 5.1.2 pont. 317 L. jelen tanulmány A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről alcímének 3.5 pontját. 315

67


4. A rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonya és a katonai szolgálati viszony, valamint az azokra vonatkozó szabályozás számos hasonlóságot mutat, az eltérő feladatrendszerükben megmutatkozó különbségek azonban különböző kompetenciákkal rendelkező személyi állományt és szervezetrendszert követelnek meg, ezért viszonylagos különállásuk a továbbiakban is alátámasztható és indokolt.

68


A KÖZSZOLGÁLATI JOG ÖNÁLLÓ JOGÁGI FEJLŐDÉSÉNEK KÉRDÉSÉRŐL318 1. A munkajog és a közszolgálati jog divergenciája és konvergenciája a jogdogmatika tükrében a jogági önállóság elméleti kérdései 1.1. A jogági önállóság kritériumairól319 Az önálló jogágiság körében folytatott vizsgálat előkérdéseként merült fel a közszolgálati jog fogalmának meghatározása. A szakirodalomi források alapján320 arra az álláspontra helyezkedtünk, hogy a közszolgálati jog a tág értelemben vett közszféra – tehát mindhárom hivatásrend – személyzetének sajátos foglalkoztatási módját és e foglalkoztatási jogviszonyokra321 vonatkozó normák összességét jelenti.322 A kutatás323 az önálló jogág kritériumainak meghatározásával összefüggésben a kontinentális jogrendszerekben magától értetődő jogági tagozódás klasszikus felfogásából indult ki. A jogági tagozódás alapjának hazánkban hagyományosan két kritériumot, a jogi szabályozás tárgyát és módszerét szokás tekinteni.324 Ez alapján a jogág a jogrendszer olyan viszonylagosan elkülönült része, azaz olyan jogi normák egymással összefüggő csoportja, amely az azonos vagy hasonló

318

A tanulmány jelen alfejezete KUN–PETROVICS i. m. 1. résztanulmányt dolgozza fel, és annak megállapításait tartalmazza. 319 KUN–PETROVICS i. m. 1. 7–12. 320 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás, Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 131–132., 387–388., VADÁSZ János: Közszolgálati reform. A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Budapest, Kossuth, 2006. 14., HAZAFI Zoltán i. m. 88. 8–9., LINDER Viktória: Személyzeti politika – humánstratégia a közigazgatásban. Doktori értekezés, Budapest, 2010. 70. http://www.kozigkut.hu/doc/linder_phd_10szept.pdf (Letöltve: 2013. november 16.), GAJDUSCHEK György: A magyar közszolgálatról – a szabályok és a tények tükrében. In: FAZEKAS Marianna (szerk.): Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Posztdoktori Konferencia 2013. június 6–7. Budapest, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2013. 117–118., HORVÁTH István: A közszolgálat munkajoga. In: GYULAVÁRI Tamás (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2013. 561., HORVÁTH István: Az elvárások és a realitás. A magyar közszolgálati munkajog jövője – különös tekintettel az EUtagállamok jogalkotására I. 11 Jura 2005/2. 84–85. A magunk részéről a legtágabb értelemben vett civil közszolgálat részének tekintjük a közalkalmazotti jogállást is, egyetértünk Prugberger Tamással (e premisszából indul ki az Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog című összehasonlító művében is; l. PRUGBERGER Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog, Budapest, CompLex, 2006. Vö. PRUGBERGER Tamás: A közszolgálati jog újraszabályozásának problémája, Új Magyar Közigazgatás, 2010/5., 43–50. ). 321 L. a Kttv., a Kjt., a Hjt., a Hszt., a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvény (a továbbiakban: Üjt.), a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényt (a továbbiakban: Bjt.), és az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvényt (a továbbiakban: Iasz.) hatálya alá tartozó jogviszonyokat. 322 KUN–PETROVICS i. m. 1. 5–6. 323 KUN–PETROVICS i. m. 1. 7–12. 324 A jogági elhatárolás e kritériumai a szocializmus idején kerültek be jogtudományunkba, méghozzá a Szovjetunióból. L. JAKAB András: A magyar jogrendszer szerkezete. Pécs, Dialóg Campus, 2007. 220. (2007a). Jakab András megjegyzi, hogy elsőként az említett két kritériumról SZ. F. Kecsekjan írt (l. SZ. F. KECSEKJAN: K voprosszu o razlicsii csasztnogo i publicsnogo prava. Harkov, 1927. 25.), amelyet azután valamennyi szocialista magyar állam- és jogelméleti tankönyv átvett [idézi JAKAB András: A szocializmus jogdogmatikai hagyatékának néhány eleméről. Iustum Aequum Salutare III. 2007/1. 208. 95 lbj. (2007b)]. L. még SZÁSZY István: Nemzetközi munkajog. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1969. 16–18. és 21–22.

69


jellegű magatartásokat (illetve egyes felfogások szerint társadalmi viszonyokat) azonos módszerrel szabályozza.325 A normák azonos jellege a szabályozott tipikus magatartások azonos vagy hasonló jellegében fejeződik ki, a szabályozási módszer pedig a normák kógens, illetve a diszpozitív jellegében érhető tetten. A szabályozási módszer ugyanakkor ezen túlmenően magában foglalja a normák jellemző megfogalmazási módját, a sajátos szankciókat és a sajátos felelősségi alakzatokat is. Kutatásunk során több olyan felfogással is találkoztunk, amely a szabályozás tárgyán és módszerén kívül más kritériumokat is a jogágiság feltételének tekint, valamint a jogágiság megítélése körében további relatív, illetve szubjektív elemeket is megjelenít. E körben mindenekelőtt a jogdogmatikai megoldások, fogalmi konstrukciók jelentőségét,326 valamint az ún. diszciplináris elemet emelhetjük ki. Az első tulajdonképpen szoros kapcsolatban van a szabályozási módszerrel, hiszen a jogágakat sajátos belső struktúra, a közös és azonos jelentésű alapfogalmak rendszere, a jogviszonyok sajátos fajtái, a jogalkalmazás sajátos formái és a jogágra jellemző sajátos jogszabály-értelmezési elvek jellemzik.327 A diszciplináris elem pedig a jogtudomány, illetve a jogi oktatás rendszerezésre való törekvési igényét fejezi ki, és amely a jogágak létét arra vezeti vissza, hogy a „kezelhetetlen jogszabálytömeg áttekinthető és tanítható, tanulható legyen”.328 A szubjektív és relatív elemek közül a szabályok mennyiségének a kritériumát,329 a jogrendszer tradícióit,330 valamint a jogalkotás szubjektivitását emelhetjük ki.331 Mindezek a kritériumok a relativizálás irányába hatnak, és egyúttal arra irányíthatják rá a figyelmünket, hogy a jogági minőség tehát se nem „eleve elrendelt”, se nem szükségképpeni jelenség. Amennyiben fel is tesszük azt, hogy a jogágiság hagyományosnak tekintett kritériumai objektívek, akkor sem vonatkoztathatunk el ezektől a szubjektív mozzanatoktól. A jogági besorolás kérdése függ továbbá az adott jogrendszer állapotától, a társadalmi, gazdasági viszonyoktól, és a jogtudomány állásfoglalásától is. Közbevetőleg érdemes megjegyezni, hogy nem minden jogszabálycsoport tekinthető jogágnak. A jogterületnek tekinthetjük „a jogi normák többé-kevésbé összekapcsolódó és elkülöníthető összességét”,332 amely a jogintézménynél ugyan szélesebb, „de a jogág kritériumaival nem rendelkezik”.333 A jogterületről egy jogágon belül, illetve több jogágat részben átfedve is beszélhetünk (ez utóbbit „kvázi jogágnak” is lehet nevezni). A jogterület elkülönülése jelentheti akár egy új jogág kialakulásának kezdő lépéseit is. Mindezek alapján arra jutottunk, hogy a jogrendszer nem jogágakra bomlik, hanem jogágakra bontják, ennélfogva a jogrendszer tagozódása, illetve a jogági besorolás kérdése nem tisztán 325

L. SZILÁGYI Péter: Jogi alaptan. Budapest, ELTE Eötvös, 2011. 364–365., vö. SZABÓ Miklós (szerk.): Bevezetés a jog- és államtudományokba. Miskolc, Bíbor, 2006. 112., SZABÓ Miklós: Jogi alapfogalmak. Miskolc, Bíbor, 2012. 37., SZABÓ Imre: Jogelmélet. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1977. 62., VISEGRÁDY Antal: Jog- és állambölcselet. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2002. 89–90. 326 L. SZIGETI Péter: Jogtani és államtani alapvonalak. Budapest, Rejtjel, 2002. 131–132. 327 L. SZILÁGYI i. m. 324. 366. 328 SZABÓ i. m. (2006) 324. 113. 329 A „mennyiségi kritérium” a relatíve egynemű, elkülönült magatartásokra vonatkozó jogi normacsoportok mennyiségi felhalmozódása és egyben minőségi elkülönülését hangsúlyozza, mely nélkül jogágról nem beszélhetünk. 330 SZIGETI i. m. 325. 131–132. 331 Ez az életviszonyok (társadalmi viszonyok) hasonlóságának, azonosságának, különbözőségének a megítélésénél és a szabályozási módszer megválasztásában érhető tetten. 332 SZILÁGYI i. m. 324. 367. 333 Uo.

70


csak elméleti kérdés. Ebben éppen olyan jelentős szerepe van, illetve lehet a politikának és a jogpolitikának, mint a jogelméletnek és a jogdogmatikának,334 a jogági besorolás pedig nem örök időkre szól.335 A jogági felosztás tehát önmagában is változó, és a jogtudomány képviselőinek megítélésétől is függ, végső soron pedig akár jogalkotói vagy politikai döntés függvénye is lehet. A jogágiság kérdésének relativitását valló elméletek ugyanakkor odáig is eljutnak, hogy egyenesen a jogági felosztás elméleti megalapozásának értelmét, illetve lehetőségét is megkérdőjelezik. Van olyan álláspont ugyanis, amely szerint nincs szükség a jogágiság kritériumainak meghatározására, elegendő, ha azt meg tudjuk mondani, hogy milyen jogágakat szokás megkülönböztetni, és hogy az egyes jogágak mi alapján különböznek egymástól.336 Nemcsak a jogág kritériumai relatívak, hanem a jogágiság kérdése is relativizálódik. Ezen túlmenően arra is rá kell mutatnunk, hogy önmagában a jogrendszer jogági tagolásának relevanciája is egyre vitatottabb napjainkban, annak jelentősége manapság egyre inkább elhalványodik.337 Eszerint a jogágak elméleti jellegű szétválasztása több szempontból problematikus, arra nincs általánosan elfogadott kritérium, ugyanis a jogágak „inkább tudományszociológiai és egyetemszervezési okokkal, egy-egy új törvény megalkotására irányuló törvényhozói ötlettel, a társadalmi jelentőségre vonatkozó (jogászi) közvélekedéssel és (teljesen logikátlan) hagyományos beidegződésekkel magyarázhatók”.338 Mindezek alapján arra a megállapításra jutottunk, hogy a jogági tagozódás segítséget nyújt a jogrendszerben történő eligazodáshoz, és elengedhetetlen szerepet tölt be a jogtudomány művelésében, valamint a jogi oktatásban, azonban a jogágak önmagukban nem tekinthetők egyfajta abszolút értéknek. A jogág fogalmának, valamint annak, hogy a jogi normák egyes egymással összefüggő csoportját egy jogágba tartozóknak tekintünk, álláspontunk szerint elsődlegesen funkcionális szerepe van. 1.2. Magánjog és közjog? Munkajog és a közszolgálati jog?339 A közszolgálati jog és a munkajog elhatárolása általában a közjog és a magánjog elhatárolásán alapszik:340 eszerint a közszolgálati jog a közjogon, a munkajog a magánjogon belül helyezkedik el.341 A közjog és a magánjog elhatárolása azonban manapság egyre inkább relativizálódik, és találunk olyan jogelméleti felfogásokat is, amelyek a közjog és a magánjog elhatárolására 334

Uo. 367–68. SZABÓ i. m. (2006) 324. 112. 336 Uo. 337 Pl. JAKAB i. m. (2007a) 323. 207–219. 338 JAKAB i. m. (2007b) 212. L. továbbá L. a vitához JAKAB András: A jogrendszer horizontális tagozódása, 11 Jura 2005/2. 14–15. 91–100.; ÁDÁM Antal: Észrevételek Jakab András: „A jogrendszer horizontális tagozódása” c. tanulmányához, 11 Jura 2005/2. 14–15. 191–193.; JAKAB András: Válasz Ádám Antal észrevételeire, 11 Jura 2005/2. 14–15., 194–197. L. még KENDERES György: A munkaszerződés hazai szabályozásának alapkérdései. Miskolc, Novotni Alapítvány, 2007. 25.; idézi: BODÓ László: A polgári jog és a munkajog összehasonlítása az alapelvek tükrében. Debreceni Jogi Műhely, 2012. http://www.debrecenijogimuhely.hu (Letöltve: 2013. augusztus 15.). 339 KUN–PETROVICS i. m. 1. 12–17. 340 GYÖRGY István: Közszolgálati jog. Budapest, HVG-Orac, 2007. 45. A közjog-magánjog felosztást a jogi hagyomány szerint Ulpiánus vezette be a ius publicum és a ius privatum elkülőnítésével. Említi: SZABÓ i. m. (2012) 324. 37. L. „Publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem” D 1.1.1.2. 341 A gazdasági szférában (versenyszférában) a munkaviszony(ok), a közszférában pedig közszolgálati jogviszony(ok) keretében történik a munkavégzés. L. Közigazgatási Alapvizsga Tankönyv. Budapest, Nemzeti Közigazgatási Intézet, 2012. 68–69. 335

71


szolgáló klasszikus jogelméleti megközelítések mindegyikét elfogadhatatlannak tartják.342 E gondolatnak döntő jelentősége van a jogágak vonatkozásában is, ugyanis többnyire a jogágak egyaránt hordoznak közjogi és magánjogi jegyeket. A munkajogot is olyan jogágnak tekinthetjük, amely nem tisztán magánjog, hiszen az közjogi elemekkel nagymértékben átszőtt jogág.343 Álláspontunk szerint a közszolgálati jog önálló jogágisága attól is függ, hogy a munkajogot önálló jogágnak tekintjük-e, vagy a polgári jog részeként fogjuk-e fel. Amennyiben a munkajog önálló egyfajta vegyes szakjogi, keresztülfekvő344 jogági jellegét fogadjuk el,345 akkor a közszolgálati jog területe is beleérthető, mindenekelőtt a vegyes magánjogi és közjogi jelleg, valamint a nagyon hasonló szabályozási tárgy miatt. Ha viszont a munkajogot a polgári jog részeként tekintenénk, relevánsabb lehetne a közszolgálati jog önálló jogágiságának a felvetése. Noha a munkajog a tágabb értelemben vett magánjogban gyökerezik,346 tisztán a polgári jog részének sem a jogalkotás, sem a jogelmélet szerint nem tekinthető.347 Kutatásunkban a szakirodalom vizsgálata alapján arra jutottunk, hogy mivel egyrészt maga a magánjog-közjog kettébontás sem következetes, stabil és kategorikus, másrészt ha el is fogadjuk a magánjog és a közjog valamiféle szétbonthatóságát mind a munkajog, mind a közszolgálati jog vegyesen tartalmaz magánjogi és közjogi elemeket, a magánjog-közjog tagolódás jegyében önmagában nem lehet elválasztani a közszolgálati jogot a munkajogtól. Kétségtelen ugyan, hogy munkajogban a magánjogi,348 a közszolgálati jogban a közjogi elem a meghatározóbb, de ez nem jelent kizárólagosságot és homogenitást. A tágabb értelemben vett 342

JAKAB i. m. (2007a) 323. 207–219. Jakab András pozitívjogi, jogdogmatikai és jogalkalmazási szempontból is cáfolja a közjog és magánjog distinkt elválasztásának lehetőségét, illetve szükségességét. 343 KENDERES György: A munkajogi és polgári jogi szabályozás viszonyának egyes alapkérdései. Jogtudományi Közlöny, 2001/2, 113–120. Megjegyezzük, hogy az Mt. magánjoghoz tartó markáns közeledése, egyúttal nem csökkentette a közjogi elemek magánmunkajogon belüli arányát. Amint Kiss György fogalmaz, „a munkajog fokozatosan elvált a klasszikus magánjogtól, anélkül azonban, hogy ennek elveit és értékeit tejes egészében száműzte volna.” (KISS György: Munkajog. Budapest, Osiris, 2005. 15.) L. még a munkajog dogmatikai megközelítéséről ZACCARIA Márton Leó: Egy „keresztülfekvő” jogág jellemzői – értekezés a magyar munkajog dogmatikai sajátosságairól. Glossa Iuridica – II. évfolyam 1. szám 118-122., www.glossaiuridica.hu (Letöltve: 2013. szeptember 1.). Vö. MÉLYPATAKI Gábor: Változó közszolgálati dogmatika az új közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, CompLex, 2012/4, 62. L. még HORVÁTH István: Rendszerváltozás és változó körülmények. Magyar Közigazgatás 1990/8, 703–709. 344 SÁRKÖZY Tamás: A vállalati jog, mint jogágazat problémájához. Jogtudományi Közlöny 1979/12, 795–805., JAKAB i. m. (2007a) 323. 222., PRUGBERGER i. m. (2006) 319. 44. 345 A vonatkozó szakirodalmat elemezve Zaccaria Márton Leó is erre a következtetésre jut. ZACCARIA i. m. 342. 122. L. még: „a munkajog önálló jogág ugyan (a szabályozás tárgya és szabályozás módszere erre predesztinálja), de nem lehet a polgári jogtól teljesen elszakítottként sem kezelni.” BODÓ i. m. 337. 1. 346 Vö.: KISS György: Koncepcióváltás a magyar munkajogban? Megjegyzések a 2012. évi I. törvényhez. In: Az új Mt. dilemmái c. konferencia utókiadványa, KRE ÁJK, Budapest, 2013. 347 Az új Ptk. nem tartalmazza a munkaszerződést, nem utal a munkajogra, az új Mt. pedig csupán a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.), illetve 2014. március 15-étől az új Ptk. tételesen meghatározott szabályait rendeli alkalmazni. Vö.: KUN Attila: A munkajogi és polgári jogi reform „útkereszteződései” az Mt. és a Ptk. „se vele, se nélküle” viszonyáról. In: GRAD-GYENGE Anikó (szerk.): Szociális elemek az új Ptk.-ban. Budapest, KRE ÁJK, 2013. 189-207.; KISS György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre. In: A munkajog és a polgári jog kodifikációs és funkcionális összefüggései. Miskolc, Novotni Alapítvány a Magánjog Fejlesztéséért, 2001. 205. Vö. KISS i. m. (2005) 342. 23. 348 Vö.: KISS i. m. 345. Kiss e tanulmányában megállapítja, hogy a munkajog alapvetően a magánjogi rend része. Kiss ugyanakkor utal arra is, hogy mivel a munkajogot sajátos gondolkodásmód jellemzi, nem nevezhető egyértelműen magánjogi jogágnak, esetleg a kötelmi jog részének (l. KISS György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre, Polgári Jogi Kodifikáció, 2000/1.)

72


munkajog azonban logikusan ölelheti fel a magánmunkajogot és közszolgálati jogot is, hiszen mindkettő vegyesen tartalmaz közjogi és magánjogi elemeket is. A munkajogviszony, illetve a közszolgálati jogviszony pontos fogalmi meghatározása (és elhatárolása) számos jogrendben hiányzik, ezért e jogviszonyok tartalmi elemeihez leggyakrabban az alanyi pozíciók főbb jellegzetességeinek a leírásával lehet közelíteni. A munkajogviszony munkáltatói oldalán mindig „magánfél” található, a közszolgálati jog munkáltatói minőségében pedig állam, illetve az állami autoritást, vagy valamely helyi közjogi szervezet – akár áttételesen – megjelenítő valamely szerv áll.349 Álláspontunk szerint a két terület eltérő alanyi pozícióiból eredő szabályozási divergenciák jelentősek ugyan, de önmagukban még nem feltétlen indokolják az önálló jogági minőséget. A közszféra munkáltatói minden egyéb funkciójuk mellett ellátják a klasszikus munkáltatói funkciókat is, a közszolgálatban az utóbbi évtizedek jogfejlődése pedig egyre inkább lazít a közjogi kötelékeken és közelít a magánmunkajog felé, a két terület közötti határok számos esetben összemosódnak (lásd alább).350 1.3. Munkajog és közszolgálati jog a jogági tagozódás két klasszikus kritériuma tükrében: elkülönült szabályozási tárgy és módszer351 A jogági tagozódás két klasszikus kritériumát elemezve az alábbi következtetésekre juthatunk. Ha a közszolgálati jogviszonyt vizsgáljuk megállapítható, hogy annak tárgya igen hasonlatos a magán-munkajogviszony tárgyához: mindkettő egyfajta „függő” munkavégzést szabályoz, még akkor is, ha egy különösképpen fontos értékközpontúsággal, illetve értéktelítettséggel (például a köz szolgálatának elsődlegességével, áldozatvállalással, hűséggel, az élet és a testi épség kockáztatásával) találkozunk e jogviszonyokban. A közszolgálati jogviszony és a magánmunkajogviszony megkülönböztetésének dogmatikai alapja tehát ennyiben vitatható.352 Ennélfogva a munkajog tárgykörébe tágabb értelemben tehát besorolható valamennyi olyan jogviszony, melynek keretében más részére önállótlan munkavégzés történik, függetlenül a munkaadó jogállásától. A tágabb értelemben vett munkajog ez alapján magában foglalhatja a közszolgálati jogot is,353 ha ugyanis a jogágat „azonos társadalmi viszonyokat szabályozó

349

KISS i. m. (2005) 342. 23. Utalunk arra is, hogy a közszolgálati jog önállósága kapcsán az alanyokhoz szorosan kapcsolódó fenntartói pozíció is gyakorta az elhatároló ismérvek között kap helyet: a közszolgálati alkalmazottak olyan szerveknél dolgoznak, amelyeket részben vagy egészben a köz tart fenn (l. GYÖRGY i. m. (2007) 339. 15.). E megállapítás azonban a magánmunkajog hatálya alá tartozó egyes munkaviszonyok esetében is igaz [l. a köztulajdonban álló munkáltatók által létesített munkaviszonyt (Mt. 204–207. §)]. Ez utóbbiakra az Mt. ugyan az általánostól eltérő rendelkezéseket is megállapít, ez azonban önmagában még nem szakítja ki e jogviszonyokat a munkajog corpusából. 350 KISS i. m. (2005) 342. 23–30. Vö.: PRUGBERGER i. m. (2006) 319. 43–47., továbbá MÉLYPATAKI Gábor i. m. 342. 64. 351 KUN–PETROVICS i. m. 1. 17–22. 352 L. KISS i. m. (2005) 342. 21–23.; vö.: Kiss György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre, 2001, 198. 353 HAJDÚ József–KUN Attila: Munkajog I., Budapest, Patrocinium, 2012. I. fejezet 1.1. Vö.: GYULAVÁRI Tamás (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2012. 45., GAJDUSCHEK György: A közhivatal viseléséhez való jog. In: RIXER Ádám (szerk.): Állam és közösség. Budapest, KRE ÁJK Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely, 2012. 264. Ahogyan azt Mélypataki Gábor találóan jegyzi meg, a „munkajog és a közszolgálati jog olyan, mint a tojás sárgája és fehérje, összetartoznak”, egyben alkotnak egy speciális egységet (l. MÉLYPATAKI Gábor i. m. 342. 61–65.). Ehhez teszi hozzá Prugberger Tamás a résztanulmányhoz fűzött lektori véleményében nagyon találóan, hogy a tojás héja maga a polgári jog (l. PRUGBERGER Tamás: Lektori vélemény Kun Attila-Petrovics Zoltán: A közszolgálati jog önálló fejlődésének kérdéseiről c. tanulmányról. Kézirat, 3.).

73


normák összességeként”354 határozzuk meg, nem tűnik indokoltnak a közszolgálati jog jogági elkülönítése, hiszen a szabályozott magatartás azonos, illetőleg alapvetően hasonló jellegű – a nagyon hasonló életviszonyokat szabályozó jogterületek mesterséges szétválasztása pedig tévútra vezethet.355 A közszolgálati jogviszony egyik jellemzője, hogy a szolgálatadó a jogszabályok rendelkezése folytán hatalmi helyzetben van az alkalmazottal szemben.356 Ez az alá-fölérendeltség, a felek akaratautonómiájának lényeges korlátozásával jár, éppen ezért az éles eltérést mutat a magánmunkajogra jellemző mellérendeltségtől és akaratautonómiától. Ugyanakkor a munkáltató és a munkavállaló között a munkaviszony következtében is tényleges aláfölérendeltség áll fenn, mely a magánmunkajogban is hasonló szubordinációhoz vezet, mint a közszolgálatiban. Ebből következően az alá-fölérendeltség mindkét terület közös ismérve. A szabályozás módszerét tekintve megállapíthatjuk, hogy e körben a két terület már kevésbé ilyen homogén. Ennek kapcsán az elhatárolás szempontjai között gyakorta jelenik meg azon érv, miszerint a közszolgálati jogba tartozó normák kógens jellegűek, ezzel szemben a munkajog szabályai diszpozitívak.357 Ez az elhatárolás azonban meglehetősen elnagyolt: a magánmunkajogban ugyan markánsan jelen van a felek akaratautonómiáját tiszteletben tartó diszpozitív szabályozás,358 ugyanakkor az Mt. maga is jelentős számban tartalmaz eltérést nem engedő normákat.359 Ebből következik, hogy nemcsak a közszolgálati jogra jellemző a kógens szabályozás. Másfelől a közszolgálatban sem kizárólagos a kógencia, hiszen a felek megállapodása bizonyos eseteknek szintén szerepet kaphat,360 a közalkalmazotti jogviszony tekintetében pedig – az Mt. mögöttes jogszabályi helyzete folytán [Kjt. 2. § (3) bek.] – jelentős szerepe lehet. Elmondható tehát, hogy a magánmunkajogot éppen úgy áthatják a kógens elemek, ahogy a közszolgálati jogot; ugyan léteznek hangsúlybeli eltérések, ám a munkajog módszere nyilvánvaló módon nem tisztán diszpozitív.361 A kógens-diszpozitív szabályozási módszer tehát álláspontunk szerint meglehetősen labilis elhatárolási kritérium. Kétségtelen, hogy a közszolgálatban a felek autonómiája lényegesen korlátozottabb, mint a magánmunkajogban, a szolgálatvállaló oldalán az egyén önrendelkezési lehetősége szintén korlátozottan érvényesül.362 Mindezt jól példázza a közszolgálati jogviszony keletkezése körében a kinevezés „relatíve egyoldalú jognyilatkozat” jellege, mellyel kapcsolatosan a szolgálatvállaló döntése csupán a kinevezés elfogadására, illetve megtagadására

354

Vö.: SZILÁGYI Péter: Jogi alaptan. Budapest, Osiris, 2006. 365. ZACCARIA i. m. 342. 120.; MÉLYPATAKI Gábor i. m. 342. 64. 356 GYÖRGY i. m. (2007) 339. 46. 357 GYÖRGY i. m. (2007) 339. 47.; GYÖRGY – HAZAFI i. m. 9. 26. 358 L. erről BERKE Gyula: Kógencia és diszpozitivitás. HR & Munkajog, 4. évfolyam, 10. szám, 2013. október, 42–46. 359 Az Mt. Első, Negyedik, valamint Ötödik Része kógens, továbbá jelentős számú kógens rendelkezést tartalmaznak az Mt. Eltérő megállapodás alcímei. L. Mt. 35. §, 50. § (1)–(2) bekezdés, 57. § (1) bekezdés, 62. § (1) bekezdés, 8. § (1) bekezdés, 135. § (1) bekezdés, 165. § (1) bekezdés, 213. §, 222. § (1) bekezdés, 227. § (1) bekezdés. Kógens továbbá az Mt. 276–278. §-a, 279. § (1)–(3) és (5) bekezdése, 280. § (2) bekezdése, 281–282. §-a. Az Mt. 267. § (5) bekezdése rögzíti azokat a rendelkezéseket, amelyektől üzemi megállapodás nem térhet el. Nem lehetséges az eltérés kollektív szerződésben az Mt. XIX. és XX. fejezetétől sem. 360 Kttv. 50. § (3) bekezdés, 51. § (4)–(5) bekezdés, 62. §, 110. § (2) bekezdés, 133. § (7) bekezdés, 153. § (8) bekezdés, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény 60. § (3) bekezdés, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 84/A. § (4) bekezdés. 361 KISS György: A munka világ szabályozásának egy lehetséges változata. Magyar Közigazgatás, 1995/4. 263. 362 Ezt szemléletesen mutatja a munkához való jog, illetve a közhivatal viseléséhez való jog mint alapjogok hatókörének megkülönböztetése is. L. az Alaptörvény XII. cikk 1. bekezdését és a XXIII. cikk 8. bekezdését. Vö.: GAJDUSCHEK i. m. (2012) 352. 263–280. 355

74


korlátozódik.363 Ugyanakkor az egyoldalú jognyilatkozat csupán „relatíve” egyoldalú, ugyanis a kinevezés csak annak elfogadás esetén válik teljessé.364 Ahogy Magyary Zoltán fogalmaz: a jogviszony az állam egyoldalú aktusával jön létre, melynek azonban feltétele az egyén önkéntes alávetése,365 a hivatásos közszolgálatba pedig senki nem juthat akarata ellenére.366 A közszolgálati jogviszonyok a kinevezéssel és annak elfogadásával keletkeznek, s noha a közszolga nincs abban a helyzetben, hogy a kinevezési okirat egyes tartalmi elemeit alku tárgyává tegye (tartalma jóval kötöttebb, mint a munkaszerződésé), a kinevezés és annak elfogadása is konszenzusra épül, azaz a közszolgálati jogviszony is a felek kölcsönös és egybehangzó akaratnyilatkozatával létesül.367 A kinevezésről és annak elfogadásáról álláspontunk szerint csupán fikció alapján lehetne azt állítani, hogy az tartalmát tekintve nem kontraktus.368 Álláspontunk szerint a fentiekben vázoltak fényében önmagában a szabályozásmódszertani divergencia nem elégséges indoka a különálló jogági minőségnek. Mindezek alapján arra a következtetésre juthatunk, hogy a jogági tagozódás klasszikus kritériumai önmagukban nem indokolják a közszolgálati jog munkajogtól elkülönülő jogági minőségének kimondását. A fenti vizsgálat arra enged következtetni, hogy sokkal inkább egyet lehet érteni az alábbi megállapításokkal: a közszolgálati jog jogterülete a munkajog részének tekintendők,369 illetve a közszolgálati jog „a munkajog részét képező speciális jogterület.”370 1.4. Szabályozástörténeti megfontolások371 Mivel 1992-ig a munkavégzéssel kapcsolatos valamennyi jogviszonyt munkaviszonynak tekintettek, és azok lényegében egységesen a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény hatálya alá tartoztak, egyes szerzők szerint a szocialista munkajog hagyománya az, hogy a közszolgálati jog máig betagozódik a munkajogba.372 Álláspontunk szerint azonban a helyzet éppen fordított, ugyanis a szocializmusban minden foglalkoztatási jogviszony szabályozása „közjogiasodott”, így a munkajog képtelen volt szerves, magánjogi alapú közjogi aspektust is tartalmazó komplex fejlődési pályára állni.373 Miután 1992 júliusától különvált a közszféra és a magánszféra munkajogi szabályozása, s a versenyszféra (gazdasági szféra) munkajogi szabályait az 1992. évi Mt. rögzítette, a köztisztviselőkre Ktv., a közalkalmazottakra pedig a Kjt. rendelkezéseit kellett alkalmazni. Ugyan több ízben felmerült az egységes közszolgálati szabályozás megteremtésének szükségessége, ezek a próbálkozások azonban eredmény nélkül maradtak. Az egységesítési 363

Bővebben: KISS i. m. (2005) 342. 23–30. MÉLYPATAKI Gábor i. m. 342. 62. 365 MAGYARY i. m. 319. 388. 366 Uo. 131. 367 Vö.: GYÖRGY i. m. (2007) 339. 28. 368 Prugberger Tamás is rámutat arra, hogy a kinevezésnek is genus proximuma a szerződési jelleg, a felek kölcsönös akaratnyilvánítása. PRUGBERGER Tamás: Munkajog a polgári jogban a globalizálódó gazdasági viszonyok között. Bíbor, hely és évszám nélkül, 19. 369 ZACCARIA i. m. 342. 121. 370 MÉLYPATAKI Gábor i. m. 342. 64. 371 KUN–PETROVICS i. m. 1. 22–23. 372 Vö.: GYÖRGY i. m. (2007) 339. 13–14. 373 Talán nem véletlenül írja Vincenti Gusztáv még 1942-ben, hogy a jogirodalomban a munkajog elnevezés a munkával összefüggő jogviszonyokra vonatkozó magánjogi és közjogi (közigazgatási jogi) szabályok összességének megjelölésére egyaránt szolgál (SZLADITS Károly: Magyar magánjog. Kötelmi jog különös része. Budapest, Grill Károly Könyvkiadóvállalata, 1942, 547.). 364

75


törekvésekkel ellentétben 2010-ben megszületett a Ktjv., amely voltaképpen kiemelte a Ktv. hatálya alól a kormánynak alárendelt közigazgatási szerveknél dolgozókat. Álláspontunk szerint a Ktjv. indokolásából jól kiolvasható a jogalkotó ambivalens hozzáállása a munkajog és a közszolgálat szabályozási viszonyához. A Ktjv. puszta megszületése is a munkajog és közszolgálati jog határozottabb, formális elválasztási igényét jelezte, az új törvény általános indokolása a közszolgálatban történő foglalkoztatás feltételeinek rugalmasítási igénye kapcsán egyértelműen arra utalt, hogy a szabályozás szövete egy versenyszférabeli munkáltató logikáját idézte.374 A Kttv. 2012-es hatályba lépésével hatályon kívül helyezésre került a Ktv. és a Ktjv. A Kttv.-t a munkajogról leválasztani szándékozó jogalkotói akarat egyértelműn kitűnt a törvény általános indokolásából,375 ugyanakkor egyúttal azt is hangsúlyozta a miniszteri indokolás, hogy az új törvény figyelemmel volt az új Mt. rendelkezéseire376 is. Mindez jelezte azt a tényt, amely a tanulmány jelen fejezetének egyik fő gondolata: a jogalkotói törekvések ellenére sem lehetséges a közszolgálati jogot teljességgel leválasztani a munkajogról. 1.5. A közszolgálati munkajog önálló jogági mivolta ellen ható további dogmatikai megfontolások377 A kutatás rávilágított arra is, hogy a közszolgálati jog és a munkajog szétválasztásának a munkajog másodlagos jogági minősége378 is ellenáll. A munkajogban – mint másodlagos jogágban – eleve keverednek a klasszikus magánjogi és a közjogiasabb (és olykor igazgatási jellegű) elemek. A munkajog tehát eleve nem homogén jellegű, mint ahogyan a közszolgálati jog sem lenne az (erre nyilvánvaló példát nyújtanak a közszolgálatban is megjelenő magánjogi gyökerű jogintézmények). A munkajogtól – mint jogágtól ezen túlmenően eleve nem idegen a változatos életviszony-típusok szabályozása (lásd az individuális, kollektív és igazgatási munkajogot), a rendszertani nyitottság.379 Dogmatikai szempontból álláspontunk szerint nem lenne feltétlenül indokolt pusztán azon az alapon leválasztani a munkajogból a közszolgálati jogot, hogy homogénebb elkülönült jogágakat kapjunk.

374

„Nincs alkotmányos, célszerűségi vagy etikai alapja annak, hogy a köztisztviselők a többi foglalkoztatotthoz képest – éppen az állammal szemben – kiemelt védelmet élvezzenek és de facto felmenthetetlenné váljanak az állami feladatok végrehajtása során. Sőt, a jelenlegi fokozott védelem jelentős részben okolható azért, hogy a magyar közigazgatás hatékonysága alacsony és közmegítélése rossz.” (L. a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. tv. Általános Indokolását.) 375 „A Javaslat ugyanakkor szakít azzal a korábbi megoldással, amely a Munka Törvénykönyve közszolgálati jogviszonyra vonatkozó rendelkezéseit kifejezett utaló szabályok segítségével határozza meg. A közszolgálati tisztviselőkre irányadó egységes szabályozás megköveteli, hogy a köz szolgálata érdekében tevékenykedő tisztviselőkről önálló, elkülönült, egységes és a közszolgálat értékközpontúságával összhangban álló normaanyag rendelkezzen.” L. a közszolgálati tisztviselőkről jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény Általános Indokolását. 376 „A Javaslat ugyanakkor figyelemmel van az új Munka Törvénykönyve rendelkezéseire…” L. a közszolgálati tisztviselőkről jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény Általános Indokolását. 377 KUN–PETROVICS i. m. 1. 23–26. 378 Az ún. másodlagos jogágak az alapjogágakhoz képest (l. pl. alkotmányjog, büntetőjog, polgári jog) változatosabb életviszony-típusokat szabályoznak, dogmatikailag kevésbé tiszták, és maguk is alapjogágakból táplálkoznak. Vö.: SZABÓ i. m. (2012) 324. 43. 379 A munkajog számos jogággal érintkezik. Vö.: MOLNÁR Ildikó: Mérlegen az új Mt. első hat hónapja, Portéinterjú Dr. Berke Gyulával. HR & Munkajog, 2013. február, 4. évf. 2. sz., 32–36.

76


A kutatás rámutatott arra is, hogy mivel a jogágak külön jogalkalmazási eljárás során realizálódnak,380 ám a közszolgálati jognak, valamint a magánmunkajognak bírói gyakorlata nem különül el élesen (sőt inkább egybefonódik), nem indokolt e területek elkülönítése. A közszolgálati jog és a magánmunkajog jogalkalmazása kölcsönösen hivatkozza „egymás” bírói döntéseit, s ezzel a bírói gyakorlatban azok kiegészítő, hézagpótló funkciót töltenek be, és számos esetben elvi jelentőséggel bírnak mindkét területen.381 Annak ellenére, hogy a részletszabályok számos tekintetben jelentősen különböznek, az egyes alapvető jogvitatípusok is igen hasonlók (lásd például a jogviszony jogellenes megszüntetését, a kártérítési ügyeket, a munkabér (illetmény) iránti igényeket stb.). A dogmatikai megfontolások között a kutatás vizsgálta az egyes jogágak belső vázát és szövetét adó sajátos belső struktúrát és fogalmi készletet.382 A munkajog és a közszolgálati jog belső struktúrája hasonló, csakúgy, mint az alapvető fogalmak és az egyes alapelvek383 is közösek a két területen. Mindkettő folyamatos interakcióban van, a közszolgálati jog (amint arra fentebb a szabályozástörténet kapcsán is utaltunk) voltaképpen szinte mindig a munkajoghoz viszonyítva határozza meg magát a jogalkotásban és a jogtudományban egyaránt. Álláspontunk szerint a közszolgálati jog egésze, illetve egyes jogintézményei időben változó intenzitással hol közelednek, hol távolodnak a magánmunkajog relációjában,384 a referenciát, a viszonyítási pontot azonban szinte mindig a munkajog intézményei jelentik. Noha a Kttv. formálisan függetleníti magát az Mt.-től, a kapcsolódási pontok azonban továbbra is léteznek és továbbélnek. Amint arra utaltunk a Kttv. számos rendelkezést „átemel”, illetve „beépít” az Mt.ből, az egyes jogintézmények pedig közös fogalmi készletre épülnek, és hasonló dogmatikával operálnak. Nem véletlen, hogy az Mt. módosítása (vagy amint azt tapasztaltuk, az új Ptk. hatálybalépése) egyidejűleg a Kttv., a Kjt., a Hszt. és a Hjt., valamint a többi közszolgálati jogállási törvény módosítását is általában szükségessé teszi. Mindez nem jelenti azt, hogy a közszolgálati jog kebelén belül akár a jogviszony tartalmát, akár annak létesítését, megszüntetését érintően nem alakulnak ki a magánmunkajoghoz képest eltérő, sajátos funkciót betöltő vagy a magánszféra munkajogának egyes funkcióit eltérő hangsúlyokkal megvalósító jogintézmények (lásd például az összeférhetetlenség, a fegyelmi felelősség szabályait, amelynek megfelelői azonban a magánmunkajog területén is megtalálhatóak).385 A közszolgálat munkajogtól történő elhatárolásával összefüggésben gyakorta elhangzik az az érv, hogy a közszolgálatban tevékenykedők – professzionális tudással rendelkezve, pályájukat élethivatásuknak tekintve – a köz érdekében látják el a feladataikat, melynek során közszolgáltatásokat biztosítanak, közfeladatokat látnak el és állami alapfunkciókat valósítanak meg, melyek a társadalom valamennyi tagja által igénybe vehető. Ezzel szemben a munkaviszonyokkal a versenyszféra területén találkozhatunk.386 Noha e megállapítások 380

Vö. VISEGRÁDY Antal i. m. 324. 89–90. A korábbi Legfelsőbb Bíróság kiemelkedő fontosságú Munkaügyi Kollégiumi Állásfoglalásait (MK-k) a bíróságok figyelemmel a magától értetődő specialitásokra mind a munkajogi, mind a közszolgálati jogvitákban irányadónak tekintették. 382 Vö.: SZILÁGYI i. m. (2006) 353. 366. 383 L. pl. Mt. 6–12. § és 14-30. §, Kttv. 9–25. §. 384 Vö.: PRUGBERGER Tamás: Munkajogi normatív értékek és a neoliberális globalizálódó gazdaság. Miskolc, Bíbor, 2008. 306. 385 Az összeférhetetlenséggel azonos funkciót tölt be pl. a vezető állású munkavállalók esetében az Mt. 211. §-ában szabályozott tilalmi kör, a fegyelmi felelősség érvényesítésének munkaviszonybeli megfelelője pedig az Mt. 56. §-ában rögzített vétkes kötelezettségszegés esetére alkalmazott hátrányos jogkövetkezmények megállapítása. 386 GYÖRGY i. m. (2007) 339. 15.; GYÖRGY–HAZAFI i. m. 9. 23. 381

77


általánosságban igazak, napjainkban a közszolgáltatások nyújtóinak alanyi pozíciója egyfelől korántsem ilyen egységes, hiszen ma már nemcsak közszolgák látnak el ilyen feladatokat (gondoljunk csak az Mt. hatálya alá tartozó egészségügyi, oktatási intézmények, közvállalatok által foglalkoztatott munkavállalókra), másfelől a klasszikus közszolgálathoz tartozó szervezetekben is dolgoznak Mt. hatálya alá tartozó munkavállalók.387 A fentiek csupán viszonylagos érvek, álláspontunk szerint azonban arra alkalmasak, hogy azok mind jobban megvilágítsák az elhatárolás elvi szempontjainak relatív jellegét.

387

Vö. jelen tanulmány Differenciálódás és egységesítés a közszférában című alfejezetének 2.2.2 és 2.3.1. pontját.

78


2. Nemzetközi tendenciák388 A kutatás különös figyelmet szentelt a közszolgálati jog és a munkajog viszonyának nemzetközi megítélésére. Többek között hivatkozott Christoph Demmke és Timo Moilanen 2010-es kutatásának eredményeire, mely összehasonlította az Európai Unió valamennyi tagállamának közszolgálati rendszereit.389 A kutatás rámutat arra, hogy a közszolgálati jogviszonyok munkafeltételei egyre közelebb kerülnek a versenyszféra jellegzetességeihez, a közszféra és a versenyszféra munkavállalóinak státusza közötti különbségek pedig elmosódóban vannak, közszolgálat és a versenyszféra munkaerőpiaca közötti hagyományos falak pedig leomlóban vannak. A kutatás alapvetően azt valószínűsíti, hogy a jövőben még hosszú évekig fennmarad a közszolgálati dolgozók alapvetően „közjogi” státusza, az utóbbi évtizedek reformtrendjei azonban alapjaiban kérdőjelezik meg e két terület éles különállásnak a létjogosultságát.390 Figyelemreméltó következtetéseket tartalmaz az Európai Unió „Munkaügyi Kapcsolatok Európában” című 2012-es jelentése391 A 20. század második felétől több olyan strukturális folyamat is hatást gyakorolt a közszolgálati modellekre,392 amelyek nagy általánosságban tompították a közszolgálati és a versenyszférabeli munkajog különállását. Egyfelől a jóléti állam kiterjedésével az 1960-70-es években Európában fokozatosan egyre nagyobb teret nyert a kollektív alku, s ez sokhelyütt a versenyszféra munkajogi gyakorlatát honosította meg a közszférában is. Az 1980-90-es években a New Public Management (NPM)393 térhódítása szintén redukálta a két szféra foglalkoztatási gyakorlatai közötti különbségeket, végül az elmúlt évtized végétől a gazdasági világválság miatti financiális kényszerek és megszorítások hatottak az egyes prerogatíváinak visszametszése irányába. E tendenciák ugyan nem eredményezték a közszféra és a versenyszféra munkajogi szabályai közötti hagyományos és strukturális

388

KUN–PETROVICS i. m. 1. 26–34. DEMMKE, ChristophMOILANEN, Timo: Civil services in the EU of 27 – Reform Outcomes and the Future of the Civil service, Peter Lang, 2010. További nemzetközi összehasonlító elemzések még a tárgyban pl.: Irish Presidency Survey on the Structure of the Civil and Public Services of the EU Member States and Accession States, 60th EUPAN Directors General Meeting, Dublin Castle, 13th June 2013; Administration and the Civil Service in the EU 27 Member States, 27 country profiles, MINISTÈRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, EUPAN; DERLIEN, Hans-UlrichPETERS, B. Guy: The State at work, Edward Elgar Publishing, 2008. Az egyes országok rendszerezésére nézve l. VESZPRÉMI Bernadett: A köztisztviselők felelősségi rendszere, PhD értekezés, Miskolc, 2011. Kézirat, http://phd.lib.uni-miskolc.hu/JaDoX_Portlets/documents/ document_6216_section_1654.pdf, 141–142. (Letöltve: 2014. január 30.). 390 DEMMKEMOILANEN i. m. 388. 243–255. Vö.: HORVÁTH István: „Diagnózis és terápia” Javaslat a közszolgálat munkajogi szabályozásának reformjára – figyelemmel az EU-tagállamok jogalkotására és a hazai helyzetükre. Doktori értekezés, Budapest, 2006. 21. http://doktori-iskola.ajk.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/ Horvath_Istvan_doktori_ertekezes.pdf (Letöltve: 2013. november 16.) 106–107. Linder Viktória rámutat arra, hogy azokban az országokban, ahol a civil közszolgálat személyi állományát is magán-munkajogias vagy ahhoz közel álló jogviszonyokban alkalmazzák, a közszolgák számára még így is általában sokkal magasabb szintű védettséget biztosított, mint egyes rendszerváltó országokban, ahol a látszat egy zártan működő, előmeneteli táblát is alkalmazó közszolgálati rendszert mutat [LINDER i. m. 1. (2013b) 4.]. 391 Industrial Relations in Europe 2012, European Union, 2013. 392 L. Uo. 14. 393 Az NPM-ről bővebben: GELLÉN Márton: A közigazgatási reformok az államszerep változásainak tükrében. Doktori értekezés, Széchenyi István Egyetem, Állam-és Jogtudományi Doktori Iskola, Győr, 2012. V. fejezet; BALÁZS István: A közigazgatás személyzeti rendszerei és annak változásai az Európai Unió tagországaiban. In: SZAMEL Katalin–BALÁZS István–GAJDUSCHEK György–KOI Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Budapest, CompLex, 2011. 87–88. 389

79


különbségek teljes felszámolását,394 közelebb hozták egymáshoz a két területet. A jelentés összességében konklúzióként állapítja meg, hogy a közszféra és a versenyszféra munkajogi rendszereinek distinkt különállása egyre kevésbé meghatározó.395 Különösen figyelemreméltó, hogy az elhatárolás dilemmáira ambivalens hatást gyakorol és gyakorolt a gazdasági válság is. A munkajogtól való elkülönülést erősíti, hogy a kormányzatok és a közszférabeli munkáltatók a szociális dialógus rovására visszakanyarodtak az unilateralizmushoz, ám az már a konvergenciát növeli, hogy e módszert a versenyszféra-jellegű humánerőforrás-gazdálkodási gyakorlatok bevezetésére használták fel.396 A kutatás tárgya tekintetében figyelemreméltó következtetéseket tartalmaz Miguel A. Malo tanulmánya,397 aki szerint a közszféra és a versenyszféra egyre dinamikusabb interaktív kapcsolatban áll egymással világszerte. Mivel gazdasági értelemben egyre egységesebb a munkaerőpiac, így a két szféra is mindinkább egybefonódik,398 az állásbiztonság pedig egyre kevésbé garantálható a munkajog intézményei által, ezért a foglalkoztathatóság (employabiliy) kívánalma értékelődik fel, vagyis a „munkajogi biztonság helyett munkaerőpiaci biztonság” gondolata.399 Ezzel összhangban azonban a túlzott professzionalizáció, illetve a különböző foglalkoztatási szférák mesterséges lehatárolása kevéssé garantálja a foglalkoztathatóság biztonságát. Utalunk továbbá arra, hogy a munkajog egyes újabb nemzetközi tudományos irányzataiban egyre nagyobb jelentőséghez jutnak azok a megközelítések, amelyek a munkajogot tág mintegy munkaerő-piaci értelemben fogják fel, és amellett érvelnek, hogy a munka világához kapcsolódó jogterületek közötti diszciplináris határok lebontására van szükség.400 Szintén a munkajog és a közszolgálati jog egységesebb felfogása irányába mutatnak azon munkajog-tudományi felfogások, amelyek a munkavállalói jogok emberi jogi megközelítését szorgalmazzák.401 Az emberi jogok univerzalitásának eszméje azt diktálja ugyanis, hogy a

394

Pl. Németországban a közjogi státuszú Beamte és a magánjogi státuszú Arbeitnehmer aránya nem változott jelentősen, a Beamte közjogi státuszának oldódása sem mutatható ki. Hasonló a helyzet a francia fonctionnaires publiques titulaires kategóriájánál is. Industrial Relations in Europe 2012, 390. 105. 395 Pl. Uo. 29. 396 Uo. 129–156. 397 MALO, Miguel A.: One labour market, one labour law? http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/ newsroom/comment-analysis/WCMS_207415/lang--en/index.htm (Letöltve: 2013. október 25.). 398 L. a kiszervezések trendjét, illetve számos szakma mind a köz-, mind a versenyszférában megtalálható. 399 L. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs through flexibility and security, COM(2007) 359 final. 400 ARTHURS, Harry: Labour Law after Labour, In: DAVIDOV, Guy–LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 13–30., 27., 29., VOSKO F. Leah: Out of the shadow? In: DAVIDOV, Guy–LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 368., FUDGE, Judy: Labour as a ’Fictive Commodity’: Radically Reconceptualizing Labour Law, In: DAVIDOV, Guy–LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 125., HOWE, John: The Broad Idea of Labour Law. In: DAVIDOV, Guy– LANGILLE, Brian (eds.): The Idea of Labour Law, Oxford University Press 2011. 299–300. 401 Pl. l. ehhez: FENWICK, Colin–NOVITZ, Tonia (szerk.): Human Rights at Work. Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2010., SUPIOT, Alain (1999): The transformation of work and the future of labour law in Europe: A multidisciplinary perspective. International Labour Review, Vol. 138., No 1; MANTOUVALOU, Virginia: Are labour rights human rights? European Labour Law Journal, Volume 3 (2012), No. 2.; POLITAKIS, George P.: Protecting Labour Rights as Human Rights: Present and Future of International Supervision, Proceedings of the International Colloquium on the 80th Anniversary of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations. Geneva, 24–25 November 2006.

80


munkát végző személyeket bárhol a világon, bármilyen jogviszonyban megillessék bizonyos egyetemes alapjogok.402 A fentieken túl a kutatás további szakirodalmi példákat is említ, amelyek a nemzetközi tendenciák alapján a közszféra és a versenyszféra munkajoga közötti határok feloldódásra utalnak.403

402

Ezt a megközelítést támogatja az ILO „tisztességes munka mindenki számára” programja is „decent work for all”). L. bővebben: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/decent-work-agenda/lang--en/index.htm. Az ILO második világháború után született munkajogi tárgyú nemzetközi egyezményei jellemzően eleve szintén nem differenciálnak a köz- és versenyszféra munkavállalói között (l. MORRIS, Gillian S.: Employment in Public Services: The Case for Special Treatment, Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 20, No. 2, 2000. 168.). A munkajog emberi jogi megközelítéséről l. bővebben: YENISEY, Kübra Doğan: The reasons behind resorting fundamental rights in emploment law. Conference Paper, Sydney, 2009, ISLSSL. 403 Civil Service Law & Employment Regimes, The World Bank, 2001, http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286310~ pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305~isCURL:Y,00.html (Letöltve: 2013. november 10.), MORRIS, i. m. 401. 180.

81


3. A munkajog és a közszolgálati jog divergenciája és konvergenciája egyes jogintézmények tükrében A kutatás során az általános jogdogmatikai elemzésen túlmenően a kutatási kérdések alapján olyan résztémákra is kitértünk, amelyek karakterisztikusan mutatják a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog viszonyát. Mindezek rávilágítanák a két terület közötti konvergenciák és divergenciák intenzitására, valamint a két szféra közötti sajátos szabályozási átfedésekre, határterületekre. 3.1. Polgári jog és közszolgálati jog viszonya404 Amint arra utaltunk, a Kttv. elfogadásával, valamint az 1992. évi Mt. hatályon kívül helyezésével, illetve az Mt. 2012. július 1-jei hatálybalépésével a magánmunkajog kódexe megszűnt a Kttv. háttérjogszabálya lenni. A közszolgálat magánmunkajogtól való távolodását erősítette az is, hogy a Ptk. mögöttes jogszabályként nem jelent meg sem a Kttv., sem a közszolgálat egyéb törvényei mögött. Ettől eltérően azonban – mivel a Kjt. háttérjogszabálya továbbra is az Mt. maradt –, a közalkalmazotti jogviszonyba átszűrődnek a Ptk. magánmunkajogra is irányadó rendelkezései. A Kttv., valamint a többi tág értelemben vett közszolgálati törvény viszonyait elemezve405 megállapíthatjuk, hogy a közszolgálat egésze nem szakadt ki teljesen az Mt. „szorításából”. E folyamatokkal párhuzamosan a Kttv.-be számos olyan rendelkezés beépült, amelyet korábban az 1992. évi Mt. rögzített – ez a magánmunkajog és a közszolgálati jog konvergenciáját erősítette. Ez a „vissza nem utasított örökség” azonban, melyet álláspontunk szerint a jogalkotó mintegy a közszolgálat komparatív előnyeként továbbra is megtartott, látszólag a közszolgálati jog távolodását erősítette a rugalmasabbá váló hatályos magánmunkajogi szabályozástól.406 E jelenség ellenére összességében a Kttv. az új Mt. minimálsztenderdjeit követte, ezzel pedig éppen ellentétes hatást váltott ki, ezzel is növelve a konvergenciát a két terület között. Figyelemreméltó változást hoz a Kttv. és az Mt. viszonyában az egyes törvényeknek az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény. A 2013. évi CCLII. törvény 173. §-a a magánjog egyes jogintézményeit – így például a joggal való visszaélést, a megtámadhatóságot, a kártérítési felelősségre vonatkozó rendelkezéseket, valamint a sérelemdíjat – az új Ptk.-val összhangban vezeti át a Kttv.-be, illetve a többi közszolgálati jogállási törvénybe (Hjt., Hszt., Iasz., Bjt. Üjt.).407 Ezen túlmenően a módosítás folytán a Kttv. a személyiségi jogok védelme és a tanulmányi szerződés körében közvetlenül is utal a Ptk. egyes szakaszaira, illetve a Ptk. szerződésszegéssel okozott károkért való felelősséggel kapcsolatos rendelkezéseire. Álláspontunk szerint e rendelkezések példa nélkül álló köteléket teremtenek a közszolgálati jog és a magánjog között, kétséget kizáróan minden eddiginél szorosabbra fűzve a két terület kapcsolatát. Mindez egyúttal megerősíti azon 404

KUN–PETROVICS i. m. 1. 35–37. Az Üjt. tekintetében az Mt. korlátozásokkal ugyan, de szintén mögöttes jogszabály (Üjt. 153. §). Az Iasz. és a Bjt. – a Ktv. egykori megoldásához hasonlóan – a releváns jogszabályhelyeket kifejezetten felsorolja, illetve eltérésekkel rendeli alkalmazni (Iasz. 124. §, Bjt. 222. §). A Hszt. csupán egyes szabályok alkalmazását írja elő, a Hjt. azonban egyáltalán nem tesz említést a magánmunkajog kódexéről. 406 Példaként említjük a beteg gyermek ápolása címén fennálló keresőképtelenség felmentési tilalomként való megtartását [Kttv. 70. (1) bek. d) pont], a munkaközi szünet tartamának szabályait [Kttv. 94. § (1) bek.], a rendkívüli munkavégzés felső korlátját [Kttv. 96. § (8) bek.], valamint az állásidő szabályát [Kttv. 144. § (1) bek.]. 407 L. a 2013. évi CCLII. törvény 67. §, 71. §, 98. §, 126. § 128. §. 405

82


korábbi állításunkat, miszerint a közszféra és a versenyszféra munkajogi rendszereinek különállása egyre kevésbé meghatározó, a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog dinamikus jogdogmatikai kapcsolatban állnak egymással. 3.2. Kollektív munkajog408 Résztanulmányunkban abból indultunk ki, hogy a munkajog elképzelhetetlen lenne kollektív intézmények nélkül. A kollektív munkajog egyes jogintézményeinek megjelenése a közszolgálatban azonban nem az önrendelkezési jog, a magánautonómia kifejezője (ellentétben a magánmunkajoggal), hanem sokkal inkább egy adott ország politikai helyzetének, ideológiájának, jogi és igazgatási kultúrájának függvénye.409 A közszolgálati jogban fellehető kollektív jogintézmények tekintetében számos hasonlóság mellett markáns eltérésekkel is találkozhatunk.410 Noha az Mt. és az egyes közszolgálati jogviszonyokat szabályozó törvények hasonló módon és célkitűzések mentén szabályoznak egyes a kollektív intézményeket (lásd a szervezkedés szabadságát, a szakszervezet jogait),411 az Mt.-n kívül azonban csak a Kjt. teszi lehetővé a kollektív szerződéskötést.412 A kollektív alku a közalkalmazotti szektoron kívül a közszolgálati jogban „hivatalosan” nem elismert, ennek ellenére a gyakorlatban a kormány, a miniszterek, illetve az önkormányzatok érdekszövetségei gyakorta kötöttek – tulajdonképpen kollektív szerződés funkcióját betöltő – megállapodásokat (kvázi kollektív szerződéseket) a köztisztviselőket, illetve a hivatásos szolgálati viszonyban állókat képviselő szakszervetekkel.413 E megállapodások puszta léte is azt jelzi, hogy a közszolgálat szociális partnerei körében is van igény a kollektív alkura.414 A kollektív alku lehetőségének biztosítása egyes európai országokban bevett gyakorlat, olyannyira, hogy tulajdonképpen nincs érdemi különbség a versenyszféra és a közszféra kollektív tárgyalásai között.415 A kollektív szerződéskötéséhez való jog a közszférában az állam önkorlátozása következtében került elismerésre, mely azon a felismerésen alapszik, hogy az államot meglehet különböztetni mint szabályozót és mint munkáltatót.416 Ez a magyar 408

KUN–PETROVICS i. m. 1. 37–41. Vö. KISS i. m. (2005) 342. 22–23. 410 A kollektív munkajogi relációk átfogó elemzését adja BERKI Erzsébet–FODOR T. Gábor–NACSA Beáta– NEUMANN László: Kollektív jogok és érvényesülésük közszolgálatban. Összehasonlító elemzés a köztisztviselői, a szolgálati és a hivatásos katonai jogviszonyra vonatkozóan. Zárótanulmány, Budapest, 2007., Collective bargaining in the public service A way forward, International Labour Conference, 102nd Session, Geneva, International Labor Office, 2013. 411 L. pl. Mt. XIX: és XX. fejezet, Kttv. 195–197. §, 200–202. §, Hszt. IV/A. fejezet, Hjt. IV. fejezet. 412 A közalkalmazotti jogviszony tekintetében a megállapodás terepe jóval korlátozottabb, mint az Mt.-ben, ugyanis a Kjt. 2. § (2) bekezdése szerint a kollektív szerződés csak jogszabállyal ellentétben nem álló rendelkezéseket tartalmazhat. Ezt a megállapítást kétségkívül árnyalja, hogy a Kttv. 258. §-ában említett, ugyanakkor az Mt. hatálya alá tartozó ún. közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalók tekintetében azonban fennáll a kollektív szerződés kötésének joga. 413 NACSA Beáta: Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában. A jogi szabályozás két neuralgikus pontja: az állásbiztonság és a kollektív alku. Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaság-tudományi Intézet Budapesti Corvinus Egyetem, Emberi Erőforrások Tanszék, Budapest, 2013. 30. 97. és 98. lbj. 414 Uo. 30. 415 Uo. 27. Nacsa példaként Nagy-Britanniát, Németország mellett a Cseh Köztársaságot, Olaszországot, Dániát, Ausztriát, Svédországot és Spanyolországot hozza fel. 416 NEAL, Alan C.: Industrial Relations, including Collective Disputes, in the Public Sector. General report. The XVI World Congress of Labour Law and Social Security, Jerusalem, Israel, 2000. 18. Idézi NACSA Beáta i. m. 137. 23. Vö. HORVÁTH i. m. (2013) 8. 566. 409

83


közszolgálati jog vonatkozásában ugyanakkor nem valósul meg, az állami autoritás, az állam mint szabályozó jelenléte ugyanis a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos munkafeltételek, illetve az illetményre vonatkozó kérdések jogalkotás útján kerülnek rendezésére. A kollektív alkuhoz való jog hiánya, illetve hiányos volta a közszolgálatban működő szakszervezetek sajátos szerepfelfogását eredményezi, ugyanis arra ösztönzi azokat, hogy ne a munkáltató, hanem a jogalkotásra közvetlen befolyást gyakorolni képes szervek (például fenntartó), illetve a jogalkotó irányába fejtsék ki érdekképviseleti tevékenységüket. A munkahelyi szintű érdekegyeztetés során a szakszervezet partnere ugyanis a „pszeudofoglalkoztató” (költségvetési szerv, közintézmény, közigazgatási szerv), amely a foglalkoztatás lényeges feltételeinek meghatározásában azonban nem rendelkezik tényleges döntési jogkörrel.417 A magyar helyzet további sajátossága – mely elsődlegesen a munkaügyi kapcsolatok kultúrájának szintjével magyarázható –, hogy a Kjt. hatálya alatt kötött kollektív szerződések általános hibája, hogy egyrészt gyakran olyan kérdésekről is rendelkeznek, amelyekre nézve hiányzik jogszabályi felhatalmazás, másrészt sokszor csupán megismétlik a törvény szövegét.418 Álláspontunk szerint a munkajogtól való divergencia következik a kormánytisztviselők, illetve a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak és közalkalmazottainak önkormányzattal rendelkező két szakmai, érdekképviseleti köztestülete – a Magyar Kormánytisztviselői Kar, valamint a Magyar Rendvédelmi Kar – vonatkozásában is. E szervezetek – noha nem tekinthetők a klasszikus, szakszervezeti formában megnyilvánuló érdekképviselet alternatívájának – az érdekképviseleti, konzultációs, véleményezési, participációs (tehát az alkalmazottak munkáltatói döntésekben való részvételét biztosító) jogosultságok419 következtében a közszolgálati jog speciális kollektív munkajogi intézményei közé sorolhatók. A két Kar puszta létezése is magában hordozza annak lehetőséget, hogy elősegítse a munkaügyi kapcsolatok kultúrájának katalizálását a közszférában, ugyanakkor ez számos tényező, így például az idő, a vezetői hozzáállás és a tagi aktivitás függvénye is. A sztrájkjog gyakorlásával összefüggésben elmondható, hogy e jogosultság a munkaviszonyhoz képest a közszolgálatban korlátozott keretek között érvényesül.420 Az a tény, hogy a kollektív munkajog egyik legkorábban kifejlődött intézményének gyakorlására a közszférában is van lehetőség (még ha korlátozások alá is esik), álláspontunk szerint szintén a közszolgálat és a munkajog „egy tőről fakadását” fejezi ki. A közszolgálat és a munkajog konvergenciája és divergenciája egyszerre szűrődik át a kollektív intézményekkel összefüggésben: egyes szabályozási területek szinte alig vagy csupán a közszolgálat sajátosságaiból fakadó különbségekkel nyernek szabályozást, mások pedig teljességgel hiányoznak a közszféra kollektív munkajogi repertoárjából. A kollektív munkajogi jogintézmények közszolgálatban való megjelenése önmagában a munkajogi és a közszolgálat konvergenciáját támasztja alá, ugyanakkor az eltérések inkább a divergenciát erősítik. 417

HORVÁTH i. m. (2006) 389. 56., illetve 99–100. GÁL Csilla–FODOR T. Gábor–NEMESKÉRI Gyula–NÉMETH Tibor: Oktatási ágazatban kötött kollektív szerződések elemzése. Budapest, Ergofit Kft, 2008. http://www.szmm.gov.hu/mkir/doksik/ksz/elemzes/oktatas_ksz_elemzes.pdf (Letöltve: 2013. november 29.), 110–112., KISGYÖRGY Sándor–KÖNÖZSY László–LÉNÁRT Szilvia–VÁMOS István: Egészségügyi ágazatban kötött kollektív szerződések elemzése. Budapest, ÉTOSZ, 2008. 61–65. Példaként említhetjük e körben a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ 2013 novemberében megkötött, 2014. január 1jével hatályba lépő kollektív szerződését. 419 Kttv. IV. fejezet, Hszt. IV. fejezet. 420 L. a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény 3. § (2) bek. 418

84


3.3. Jogviszonyváltások421 A munkajog és a közszolgálati jog viszonyának egyik kulcskérdése a jogviszonyok közötti „átjárhatóság” problematikája. Azzal, hogy az Mt. nem szabályozza a jogviszonyváltást, formálisan korlátozza a két szféra közötti mobilitást. Az Mt. 63. § (1) bekezdés d) pontja értelmében ugyanis ex lege megszűnik a munkaviszony, amennyiben jogügylet vagy jogszabály rendelkezése alapján a gazdasági egység az átadóról az átvevőre átszáll, és az átvevő nem az Mt. (hanem más jogszabály) hatálya alá tartozik.422 Az „átvételi kötelezettség” általános szabály szerinti kiiktatása korlátozza a két szféra közötti mobilitást, és ezzel távolítja egymástól a két szabályozási szférát, ezzel együtt azonban azáltal, hogy a közszférának nincs kötelezettsége a továbbfoglalkoztatásra, arra világít rá, hogy napjainkban a közszféra sem feltétlen köteles, illetve képes423 kvalifikált állásbiztonságot garantálni. Ez tulajdonképpen szervesen illeszkedik a korábban bemutatott általános nemzetközi trendekbe, melyek szerint napjainkban a közszféra által nyújtott komparatív előnyök rendszere – így a foglalkoztatási biztonsága is – egyre inkább feloldódik, ez pedig közelíti a két szféra munkajogát. E főszabály ellenére a jogalkotás egyes esetekben jellemzően politikai, illetve szociális megfontolásból áttörheti e megoldást. E kivételek424 közül talán a legfontosabb az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 11/F. §-a.425 Ennek értelmében az Áht.-ban lefektetett sajátos szabályok szerint a munkaviszony közszolgálati (közalkalmazotti, kormányzati szolgálati, hivatásos szolgálati vagy szerződéses szolgálati) jogviszonnyá alakul át – feltéve, hogy ennek az irányadó közszolgálati jogszabályok rendelkezései alapján nincs törvényes akadálya.426 E megoldással ellentétben a Kjt. 25/A. §-a a közszférából a magánszférába irányuló váltás esetére előírja, hogy az Mt. hatálya alatt álló átvevő munkáltatót a Kjt. szerinti ajánlattételi kötelezettség terheli. A Kttv. 258. §-a alapján a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra az Mt. munkáltató személyében bekövetkező változásra vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Ha egy közigazgatási szervnél foglalkoztatott köztisztviselő jogviszonya munkaviszonnyá (kormányzati szolgálati jogviszonnyá, közalkalmazotti jogviszonnyá) alakul át, a munkáltató a Kttv. jogviszonyváltásra (Kttv. 72. §) vonatkozó rendelkezéseit köteles megfelelően alkalmazni >Kttv. 229. § (3) bek.@. A jogviszonyváltás tehát ekkor is automatikus, a 421

KUN–PETROVICS i. m. 1. 41–47. Az 1992. évi Mt. 86/B–86/E. §-a részletesen szabályozta az úgynevezett jogviszonyváltás kérdését, és a jogviszony folyamatosságát állította főszabályként, az átvevő munkáltató köteles volt a korábbi munkavállaló számára közalkalmazotti vagy köztisztviselői jogviszonyban való foglalkoztatásra irányuló ajánlatot tenni. A kutatási résztanulmány elemzi a Tanács munkavállalók jogainak a vállalkozások, üzletek vagy ezek részeinek átruházása esetén történő védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló 2001/23/EK irányelvét – felvetve a kérdést, miszerint nem világos, hogy az Mt. milyen alapon veti el a munkáltató személyében bekövetkező változás szabályainak alkalmazását „magánszférából a közszférába történő jogállásváltás” esetén. 423 Kérdésként merül fel ezzel kapcsolatosan, hogy az új szabályok megalkotását dogmatikai szempontok helyett mennyiben determinálták a költségvetési szempontok. 424 L. még az egyes egészségügyi intézményeinek központi átvételéről szóló jogszabályok hasonló megfontolású rendelkezéseit. 425 Ide kapcsolódik az Áht. 11/C. § (1) bekezdésének azon szabálya, miszerint – a törvényben meghatározott kivételekkel – a tevékenységet átadó gazdasági társaság valamennyi jogának és kötelezettségének jogutódja az átvevő költségvetési szerv. 426 L. részletesebben: KUN–PETROVICS i. m. 1. 44–45. A jogállásváltás további kérdéseinek tárgyalásától ehelyütt eltekintünk. 422

85


jogviszonyváltás időpontjában a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya munkaviszonnyá (illetve adott esetben kormányzati szolgálati jogviszonnyá, közalkalmazotti jogviszonnyá) alakul át. Összességében megállapítható, hogy a versenyszférából a közszférába való átalakulásnál a munkaviszonyok megszűnése a fő szabály, addig a közszférából a versenyszférába való átalakulásnál a jogviszonyváltás és a továbbfoglalkoztatás. A fentebb vázolt szabályozás a maga „töredezett” formájában is arra utal, hogy a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog szerves és dinamikus jogdogmatikai és gyakorlati kapcsolatban állnak egymással. 3.4. Jogviták427 Amint arra korábban utaltunk, a közszolgálat és a versenyszféra munkajogának bírói gyakorlata ezer szállal kapcsolódik egymáshoz. Ezt az egységességet jeleníti meg az egységes bírói fórum, a közigazgatási és munkaügyi bíróság is.428 Álláspontunk szerint a munkaügyi perek tekintetében a felek alanyi pozíciójából és a részletszabályok eltéréseiből adódó különbségek megfigyelhetők ugyan, ám ezek az eltérések a közszolgálati jogi és a magánmunkajogi ítélkezés különválasztását önmagukban nem indokolják. A Kormánytisztviselői Döntőbizottság tekintetében a kutatás arra a megállapításra jutott, hogy annak léte alapvetően a közszolgálati jog önállóságának irányába mutat. E belső jogorvoslati fórum létrehozásának indokai (a speciális szakértelem, tapasztalat, a közigazgatás belső viszonyainak elmélyült ismerete, valamint az alternatív vitamegoldás előnyei429 között is rendre említésre kerülő gyorsaság és költséghatékonyság)430 összhangban állnak a versenyszférában is megjelenő, nagyvállalati kultúrák által közvetített azon törekvéssel, miszerint a vitákat lehetőség szerint „házon belüli”, gyorsan és eredményesen oldják fel.431 Ez utóbbi tény azonban a versenyszféra és a közszolgálat konvergenciájának jelenségét erősíti. A Kormánytisztviselői Döntőbizottságok tekintetében korai lenne messzemenő következtetéseket levonni, ugyanakkor megállapítható, hogy az intézmény sikere jelentős részben azon is múlik, hogy képes-e megvalósítani az életre hívását megalapozó követelményeket, valamint el tudja-e kerülni, illetve képes-e minimalizálni a működésével kapcsolatban felmerülő esetleges hátrányos jelenségeket.432 A Kormánytisztviselői Döntőbizottságok működésének tárgyilagos értékelését minden bizonnyal csak a panaszok, majd a döntést követően meginduló munkaügyi perek számának, valamint azok eredményének ismeretében lehet elvégezni. 427

Uo. 47–49. A munkaügyi bíróságok mint külön bíróságok létét hagyományosan az ügyfélegyenlőség, az ülnöki részvétel (a munkáltatói és a munkavállalói oldal részvételének) biztosítása, valamint a bírák kellő szakmai felkészültségének és tapasztalatának igénye indokolja. HANDÓ Tünde: A munkaügyi jogviták intézmény- és eljárási rendszerének áttekintése. In: RÁCZ Réka HORVÁTH István (szerk.): Tanulmányok a munkajog jövőjéről. Budapest, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, 2004. 256–257. 429 RÚZS MOLNÁR Krisztina: A mediáció az alternatív vitamegoldás rendszerében, különös tekintettel munkajogi szerepére. Doktori értekezés, Szeged, 2005, http://www2.juris.u-szeged.hu/juris/tartalom/docs/doktori/RuzsMK_ertekezes.pdf (Letöltve: 2013. november 30.). 430 L. http://kdb.gov.hu/index (Letöltve. 2013. november 30.) 431 Az alternatív vitamegoldásról l. RÚZS MOLNÁR i. m. 158. 133–135.; KOLLONAY Csilla: Az egyéni jogviták elbírálásának alternatív-intézményrendszere. In: RÁCZ Réka–HORVÁTH István (szerk.): Tanulmányok a munkajog jövőjéről. 2004, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 303–331. 432 L. a nyilvánosság kérdését [a Kormánytisztviselői Döntőbizottságról szóló 168/2012. (VII. 20.) Korm. rendelet 9. § (1) bekezdése értelmében a panaszos és a munkáltató meghallgatása nem nyilvános], a felek egyenlőtlenségéből fakadó problémákat (vö. L. RÚZS MOLNÁR i. m. 158. 135–136.). 428

86


3.5. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony433 A köztulajdonban álló munkáltatókkal létesített munkaviszonyokra vonatkozó speciális szabályok igénye mind a nemzetközi, mind a magyar munkajogban általános és hosszabb időre visszanyúló törekvésnek tekinthető, számos ország munkajoga külön szabályozza a „közvállalatok” munkajogát.434 E vállalatok ugyan magánjogi jogállásúak, rendszerint közérdekű szolgáltatásokat nyújtanak és jelentős mértékű költségvetési források felhasználása mellett működnek.435 Magyarországon a köztulajdonban álló munkáltatók által létesített munkaviszonyok az Mt. hatálya alatt állnak. Az elmúlt két évtizedben a magánmunkajognak a magánautonómia és a szerződési szabadság mentén felépülő elvei azonban gyakran eredményeztek visszaélésszerű megoldásokat, és nem feltétlenül szavatolták a közpénzekkel való felelős és hatékony gazdálkodást,436 ezért a munkajognak sajátos szerepet kellett fokozatosan magára vállalnia a közjogiasabb jellegű, kógens tónusú szabályozással.437 E szabályok végeredményben leginkább a munkavállalók számára szóló kifizetéseket, illetve közvetetten a munkabéreket érintik. A hatályos Mt. a köztulajdonban álló vállalatok által létesített munkaviszonyokat az általánostól eltérő („atipikus”) munkaviszonyok körében szabályozza, és általában véve kógens szabályokat ír elő például a felmondási idő, a végkielégítés, a munkaidő mértéke, a munkaközi szünet, az utazási idő tekintetében, valamint keretek közé szorít egyes munkajogi jogintézményeket (például versenytilalmi megállapodás, vezetőkre vonatkozó szabályok).438 Ezekhez hasonlóan a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló törvény a kötelező szabályzat bevezetésével szintén közjogias jellegű szabályozást valósít meg. A köztulajdonú vállalkozások munkajogának elkülönült Mt.-beli szabályozása arra mutat rá, hogy a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog határán is léteznek vegyes jellegű szabályozási területek. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony szabályozása álláspontunk szerint egyfelől azt szimbolizálja, hogy a munkajog és a közszolgálati jog között nem markánsan éles a határvonal, sokkal inkább „úszó” határok ezek.439 Másfelől e szabályrendszer áttöri az Mt. eddig szigorúan szektor-semleges jellegét: e szabályok ugyanis a kvázi-közszférába (illetve a kvázi-piaci szférába) vagy legalábbis a közszféra és a magánszféra határárterületére tartoznak. Harmadrészt e szabályrendszer léte lényegében alapjaiban cáfolja a munkajog és közszolgálati jog merev jogági elválasztását valló 433

KUN–PETROVICS i. m. 1. 49–52. Civil Service Law & Employment Regimes, The World Bank, 2001, http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286310~ pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305~isCURL:Y,00.html (Letöltve: 2013. november 10.) 1. 435 A közvállalatok problematikájához l. HORVÁTH i. m. (2006) 389. 134–137. 436 Bővebben: BERKE Gyula: A köztulajdonú vállalkozások munkajoga. In: KÉKI ZoltánNADRAI Norbert (szerk.): Kaposvári jogi beszélgetések 2010-12, Kaposvár, 2013., BERKE Gyula: Kógencia és diszpozitivitás, HR & Munkajog, 2013. október, 42-47. 437 Az erre irányuló törekvések már a kilencvenes évek közepétől megjelentek a jogalkotásban. L. az állam, illetőleg a központi és a társadalombiztosítási költségvetési szervek többségi befolyása alatt álló gazdálkodó szervezetek vezető tisztségviselői, felügyelő bizottsági tagjai és más vezető állású munkavállalói javadalmazásának elveiről szóló 2173/2003. (VII. 29.) Korm. határozatot. L. még a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvényt. 438 L. Mt. 204–207. §. 439 Morris – Freedland nyomán – pl. rámutat arra, hogy a magánszféra és a közszféra munkajoga között lehetséges a munkajognak egy kvázi köztes, harmadik területét is megkülönbözteti, amely a kvázi-piaci szféra munkajogi kérdéseit szabályozza. A közvállalatok munkajoga is besorolható e körbe. Vö.: MORRIS i. m. 401. 173. 434

87


nézeteket (miszerint a munkajogban a magánjogias és diszpozitív, a közszolgálati jogban pedig a közjogias jellegű szabályozás érvényesül). E terület formálisan ugyan a magánmunkajoghoz tartozik, tartalmában azonban közjogias és kógens jellegű szabályokat tartalmaz, ez azt támasztja alá, hogy a munkajog és a közszolgálati jog egymással szerves összefüggésben áll, merev, dogmatikus elválasztásuk például közjog-magánjog, kógencia-diszpozitivitás mentén nem életszerű.440 3.6. Egyes egyéb átfedések és határterületek441 A kutatás során megvizsgáltuk a munkajog és a közszolgálati jog szoros kapcsolatát alátámasztó azon szabályokat is, amelyek bizonyos esetekben a magánmunkajog területén rendelik alkalmazni a közszolgálati jog egyes szabályait, másfelől a közszolgálatban a munkajog egyes szabályait. E szabályok erős konvergenciákat és szinergiákat generálnak a két terület között, azáltal ugyanis, hogy az egyes jogintézmények hatálya „átcsap”, illetve „átnyúlik” a másik szféra területére is, erősíti azok szoros összetartozását. A magánmunkajogban alkalmazott közszolgálati jogi szabályokra példaként említhetjük a közoktatási, a felsőoktatási, illetve a szociális ágazatban foglalkoztatott, Mt. hatálya alatta álló munkavállalókra kiterjesztett közalkalmazotti illetmény-szabályokat.442 A közszolgálatban alkalmazni rendelt munkajogi szabályokra egyfelől példa a közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalók státusza,443 valamint a közalkalmazotti jogviszony azon általános sajátossága, miszerint arra az Mt. szabályait a Kjt.-ben foglalt eltérésekkel alkalmazni kell.444 A két terület közötti átfedéseket egyes szakmákra, illetve ágazatokra kiterjedő „jogviszonyok feletti” egységes munkajogi szabályozás is jól példázza.445 3.7. Közbeszerzés és munkajog446 A kutatás külön figyelmet szentelt a közbeszerzések és állami támogatások révén realizálódó beruházásoknak, szolgáltatásoknak, amelyek folytán az állam – képletesen szólva – voltaképpen „közvetett munkáltatójává” válik a közbeszerzést megvalósító gazdasági szereplők 440

L. a katonai szolgálati jog vonatkozásában jelen tanulmány Differenciálódás és egységesítés a közszférában című alfejezetének 5.1.2 pontját. 441 KUN–PETROVICS i. m. 1. 52–54. 442 A korábbi közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény, a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény is tartalmazott ilyen szabályt, a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 64-65. §-a pedig az új pedagóguséletpálya modell kapcsán mondja ki, hogy rendelkezéseit az Mt. hatálya alatt működő nevelési-oktatási intézmények dolgozóira is alkalmazni kell. Vö.: BÉRCES Kamilla: Problémák, megoldási kísérletek és kitörési pontok a közalkalmazotti illetményrendszer változásai. HR & Munkajog, 2013. szeptember, 22–25. 443 E munkavállalókra a Kttv. 258. §-a alapján – eltérésekkel ugyan – de az Mt. szabályait kell alkalmazni. 444 Kjt. 2. § (3) bek. Az Mt. hatálybalépése óta e kapcsolat tovább erősödött, a közalkalmazotti szabályozás korábbi, egyes közjogiasabb elemei helyébe is az Mt. rendelkezései léptek. Bérces Kamilla ennek kapcsán fel is veti, hogy mindez „előrevetíti a közalkalmazotti szabályozás általános munkajogtól való elkülönítése szükségességének dilemmáját is, amely kérdésre a jövőbeni jogfejlődés adhat választ.” (BÉRCES Kamilla: Tendenciák a közszféra jogviszonyainak megszüntetésével kapcsolatban. HR & Munkajog, 2013. november 28–29.) 445 L. pl. az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvényt, valamint a munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 390/2012. (XII. 20.) Korm. rendeletet (melyet a munkaviszonyon felül a közalkalmazotti, kormányzati szolgálati és közszolgálati jogviszonyban is alkalmazni kell. 446 KUN–PETROVICS i. m. 1. 54–57.

88


munkavállalóinak, hiszen a bérek fedezete végső soron közpénzből ered. Mindez felveti annak dilemmáját, hogy lehet-e az állam morális kötelezettségéről beszélni arra nézve, hogy mintegy „minta-munkáltatóként” garantálja a tisztességes munkafeltételeket és a méltányos béreket a közbeszerzések végrehajtói számára.447 A kutatás e körben kitekintést ad a szociális közbeszerzések területén folyamatban lévő, európai uniós jogfejlődési trendekre is.448 Hazánkban kevéssé terjedt el a szociálisan felelős közbeszerzés, illetve az állami szerződésekbe épített szociális záradékok ideája, melynek révén az állam kvázi modell-munkaadóként pénzügyi, piaci alapú ösztönzőként vezetheti rá a versenyszféra szereplőit bizonyos közcélok követésére (például a munkajogi megfelelésre).449 A magyar jogalkotás az ún. „rendezett munkaügyi kapcsolatok” követelményei címszó alatt – csupán érintőlegesen kezeli a témakör egyes – kizáró – aspektusait,450 az ösztönző szociális záradékok használata a gyakorlatban sem elterjedt. Mindazonáltal a szociálisan felelős közbeszerzés és a szociális záradékok ideája a munkajog és közszolgálat kapcsolatának vonatkozásában rámutat a közszféra és a versenyszféra, illetve a közjog és magánjog dinamikus és innovatív kapcsolatára, a közszféra (az állam) kvázi minta-munkaadói szerepének fontosságára.

447

Bővebben l. KUN Attila: Az állami beszerzések szerepe a felelős foglalkoztatásban − szociálisan felelős közbeszerzés és munkajog. Esély, 2013/4. 448 L. az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/17/EK irányelve a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról és az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/18/EK irányelve az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról; „Szociális vásárlás: Útmutató szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzésben”, Európai Bizottság, 2011; Zöld Könyv az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról − Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé Brüsszel, 2011.1.27. COM(2011) 15 végleges; A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility, Brussels, 25.10.2011; COM(2011) 681 final; Javaslat – az Európai Parlament és a Tanács irányelve a közbeszerzésről, COM(2011) 896 végleges. 449 HOWE, John – LANDAU, Ingrid: Using Public Procurement to Promote Better Labour Standards in Australia: A Case Study of Responsive Regulatory Design. Journal of Industrial Relations, Volume 51, Number 4, 2009. 575-589. Vö: KILPATRICK, C., Internal Market Architecture and the Accommodation of Labour Rights: As Good As it Gets? EUI Working Paper, 20011/04, Florence 2011. 450 A fogalom a 2005. évi CLXXVII. törvénnyel került be jogrendszerbe, és az elmúlt években sokat változott. A rendezett munkaügyi kapcsolatok feltételeiről és igazolásának módjáról jelenleg az 1/2012. (I. 26.) NGM rendelet szól.

89


4. Az önálló jogágiság kérdésével kapcsolatos következtetések451 1. A kutatás – miután megvizsgálta a munkajogot és a közszolgálati jogot egymástól távolító, illetve közelítő jelenségeket – arra jutott, hogy ezek az egymással ellentétes folyamatok együttesen és egyidejűleg jelen vannak napjaink jogalkotásában és jogalkalmazásában. Azon hipotézisünket, miszerint a jogágiság egyes kritériumainak fényében igazolható a közszolgálati jog önálló jogágisága, nem látjuk megalapozottnak. Tény, hogy a két terület vonatkozásában az elkülönülés tendenciái egyaránt jelen vannak, a közszolgálati jogot azonban nem lehetséges a munkajogtól elszakítottan kezelni. Vizsgálatunk arra jutott, hogy a közszolgálati jog a munkajog részét képező önálló, speciális jogterület, melyre a szabályozási módszere is predesztinálja. Ugyanakkor önálló jogágnak – sem a jogágiság hagyományos kritériumai, sem egyes további kiegészítő ismérvek alapján – nem tekinthető,452 figyelemmel elsődlegesen arra, hogy a munkajoghoz hasonló életviszonyokat szabályoz.453 A közszolgálati jog a munkajogtól való teljes elválása ezen túlmenően számos fentebb bemutatott körülmény okán – ilyen az egységes, illetve hasonló fogalmi készlet, jogintézmények, ítélkezési gyakorlat kapcsolódásai – jelenleg álláspontunk szerint nem is lenne lehetséges. 2. Ugyanakkor – amint azt hangsúlyoztuk – a jogágak alapvetően nem tagolódnak, azokat tagolják, s ennélfogva a jogrendszer jogági tagolásának kialakításában jelentős és egyúttal legitim szerepe lehet a mindenkori jogalkotói (állami) akaratnak, valamint a jogtudománynak. Másfelől a közszolgálati jog jogterületként történő elkülönülése akár egy új jogág kialakulásának kezdeti lépéseit is jelentheti. E két szempontot egybevetve hosszabb távon nem lehet, nem szabad kizárni a közszolgálati jog önálló jogággá erősödését. 3. A fenti következtetéseinket a nemzetközi jogfejlődési trendek is alátámasztják, amellett, hogy a jogágakban való gondolkodás relevanciája általában véve csökken. Noha ez „jogon kívüli tényező”, arra is utaltunk, hogy az önálló jogággá válás és ennek következetes érvényesítése, nem feltétlenül eredményezne kedvező munkaerőpiaci következményeket: a csökkenő állásbiztonság általános munkaerőpiaci jelensége mellett a túlzott professzionalizáció és az egyes foglalkoztatási szférák éles különállása kevéssé garantálja ugyanis a foglalkoztathatóságot és a közszféra-versenyszféra közötti mobilitás lehetőségét. 4. Mindazonáltal egy jól funkcionáló egységes közszolgálati pragmatikának nem előfeltétele, illetve szükségszerű velejárója a közszolgálati jog klasszikus értelemben vett önálló jogággá válása. Hangsúlyozzuk: egy-egy jogág létezése ugyanis önmagában véve nem érték vagy szükségszerűség, és a jogág sem tekinthető „értékesebbnek”, mint egy jogterület. A jogágiság csupán a jogrendszer strukturálódásának kifejeződése, mely elsődlegesen a jogtudomány művelése és a jogi oktatás szempontjából bír jelentőséggel, ha úgy tetszik egy sajátos fogalmi kellék a jog eszköztárából. 5. A fentiek ugyanakkor nem jelentik azt, hogy egybe lehetne mosni a magánszféra és a közszféra munkajogi szabályait, hiszen ezzel a két terület nyilvánvaló különbségeit hagynánk figyelmen kívül. Álláspontunk szerint a leghelyesebbnek az tűnik, ha a munkajogon belül megkülönböztetjük a magánmunkajog és a közszolgálati munkajog területét, mely egyszerre összetartozik és különbözik is. 451

KUN–PETROVICS i. m. 1. 58–59. Megjegyezzük, hogy a jogi munkacsoport tagjai részéről nem volt egységes a közszolgálati jog jogágiságának megítélése. Így pl. résztanulmányában Szekendi Gyöngyvér éppen a közszolgálati jog önálló jogágiságát hangsúlyozza (l. SZEKENDI i. m. 1. 39.). 453 Vö. ZACCARIA i. m. 342. 120. 452

90


KÖVETKEZTETÉSEK 1. Úgy véljük, hogy az elmúlt évtizedek kormányzati személyzetpolitikáját jelentős mértékben uralta az ötletszerűség, az egymással ellentétes hatású folyamatok által meghatározott, pillanatnyi problémák megoldására koncentráló jogalkotás, és közvetlenül befolyásolták a költségvetési, valamint az egyedi szervezeti érdekek mentén meghozott döntések. Mindezt egyfajta „szabályozás-centrikusság” ölelte körül, amely önmagában a jogi szabályozási struktúra módosításától remélte azt, hogy hatékonyabbá váljon a rendszer.454 E jelenségek mind a mai napig éreztetik hatásukat. Ez a hagyaték hatja át a közszolgálat szabályozását, a jogállási törvényeket, és otthagyta lenyomatát a jogintézményeken, valamint a közszolgálatról való mindennapi gondolkodáson. Az elmúlt több mint húsz esztendőben a közszolgálat kezdeti dichotóm szabályozása (Ktv. és Kjt.) egyre szegmentáltabbá vált, és kezdetét vette, majd kiteljesedett egy olyan folyamat, amely az egyes foglalkoztatási területeket egyre inkább szétszakította egymástól. A közszolgálat corpusából a két évtized alatt számos, mindinkább távolodó, és sok esetben önálló logikát követő jogállási törvény vált le, amelyek a közös „közszolgálati” jellemzők tekintetében és az ad hoc jelleggel, bizonyos jogintézmények szinoptikus szabályozása kapcsán mutatták ugyan az összetartozás jegyeit, ám ellentmondásoktól, jogtechnikai, és jogdogmatikai problémáktól, valamint indokolatlan párhuzamosságoktól terhelten, mint egy valaha egybetartozó jégtábla részei egymással ellentétes hatások játékszereként lebegnek a közszolgálat tengerén. Amint azt megállapíthatjuk, a jogállások közötti, illetve a jogálláson belüli differenciálódás az elmúlt két évtizedben egyre inkább felgyorsult, a jogviszonyok közötti választás valóban rendezőelvek nélkül történik. A differenciált és a széttöredezett szabályozásra, valamint a rendszerelemként jelen lévő illetményrendszerbeli egyenlőtlenségekre, és az általuk generált feszültségekre válaszul az egységes, illetve egységesebb közszolgálati szabályozás gondolatata jelent meg. Amint tudjuk, az egységes közszolgálati törvény elfogadására tett kísérletek elbuktak. E kudarcot követően az „egységes” helyett csak az „egységesebb” közszolgálat lehetett reális cél. 2. Lényegében ez utóbbi gondolat következménye az, hogy a fentebb kifejtett jelenségekre kísérelt meg választ adni a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program is, amely a három hivatásrend közötti átjárhatóságot és a különböző szabályozások összehangolását hirdette meg. Ezzel az egységesítési törekvéssel párhuzamosan az utóbbi néhány évben azonban olyan folyamatok is nyilvánvalóvá váltak, amelyek nemcsak a három hivatásrend egymással szembeni nyitottsága, átjárhatósága tekintetében, hanem a szűk értelemben vett civil közszolgálaton, illetve a szolgálati viszonyokon belül külön-külön is egyre nagyobb kérdőjeleket hagytak maguk után. Vizsgálódásaink azt mutatják ugyanis, hogy nemcsak a hivatásrendek között, hanem a hivatásrendeken belül is jelentős különbségek – azt is mondhatnánk képletesen – különálló szigetek alakultak ki. Az elmúlt néhány év egységesítési törekvései mellett annak lehetünk tanúi, hogy a hivatásrendeken belüli széttartás egyre nő, a közigazgatás civil szférájában a kormányzati szándékkal ellentétesen egyre inkább utat törnek, illetve megszilárdulni látszanak a szervezeti különállásra utaló törekvések. Kutatásunk során ezt a jelenséget tapasztaltuk az autonóm szervekkel és a NAV-val kapcsolatosan is. A NAV esetében különösen figyelemreméltó, hogy a pragmatika-elemeket érintően a szervezeti egységesítési szándék az általános szabályokhoz képest differenciálódást eredményezett. Ez olyan méreteket öltött, 454

Vö. HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása. Új Magyar Közigazgatás, 2012/4.

91


hogy ma már csak a legutolsó lépés hiányzik ahhoz, hogy egy újabb önálló jogviszony szakadjon ki a közszolgálaton belül, és egy új jogállási törvénnyel számoljunk. Mindehhez hozzájárul a kutatásunk által felszínre hozott de iure és de facto (vagy másképpen látens) vegyes jogállás kérdése is: míg az első az egy szervezeten belül megjelenő különféle jogállásokat, a második azt a helyzetet jelenti, amikor is az alkalmazottak egy szervezeten belül, a munkakör, a feladatok és a szervezeti struktúra lényegi megváltozása nélkül jogviszonyváltással egy, a korábbitól eltérő jogállási törvény hatálya alá kerülnek. Azt is feltételeztük, hogy az általános szabályoktól való eltérés bizonyos esetekben az indokoltnál alacsonyabb jogforrási szinten történik, amely akár alkotmányossági aggályokat is felvethet. Erre példát többek között a NAV esetében láthattunk, ugyanis néhány olyan kérdés tekintetében, amelyet egyébként rendeleti szintű szabály határoz meg az adott jogálláson belül, a NAV tekintetében Foglalkoztatási Szabályzat rendelkezik. Ezen túlmenően példaként említhetnék a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot, amelynek alkalmazottaira az elnök által meghatározott, tulajdonképpen teljesen elkülönült, egyedi személyzeti politika vonatkozik. A kutatás igazolta, hogy a differenciáltság és a vegyes jogállás következménye részben az is, hogy a mindennapi jogalkalmazási feladatok egyre bonyolultabbá válnak: az egyes jogállási törvények, illetve a némely esetben eltérő személyi körre kiterjedő végrehajtási rendeletek között, valamint a belső szabályzatok többszintű rendszerében nem könnyű eligazodni. A fentiek arra engednek következtetni, hogy a közszolgálat egyfelől az egységesítés kívánalma, valamint a szervezeti érdekek, „lobbik”, illetve az illetménybeli eltérések meghaladása vagy éppen a magasabb összegű illetmények elérése érdekében folytatott verseny által fűtött differenciálódás között vergődve – a „skizofrénia” betegségében szenved. Mindez több következtetés megfogalmazására sarkall minket. Egyfelől: megítélésünk szerint a hivatásrendek között aligha lehet elképzelni az egységesebb szabályozást, ha egy-egy hivatásrenden belül is széttartás érvényesül. Meggyőződésünk, hogy a hivatásrendeket érintő egységesítés sikere attól is függ, hogy „belül” milyen mértékű a széttartás, ugyanis ebben a szabályozási környezetben könnyen veszélybe kerülhet a Magyary Zoltán Közigazgatásfejlesztési Program sikere is. Amíg tehát a fentebb vázolt helyzet áll fenn, aligha lehet elvárni, hogy a sokkal markánsabb eltéréseket mutató, ágazati érdekek mentén sokkal inkább szegmentált hivatásrendek egységesebbé váljanak. Részeredmények természetesen egyes jogintézmények kapcsán elérhetők, ám a végső cél beteljesítéséhez e sikerek nem bizonyulnak elegendőnek. Konklúziónk e körben az, hogy a szabályozásnak az efféle belső széttartási törekvéseknek ellen kellene állnia. Jelenleg az egységesítést differenciálási törekvések kísérik, ez azonban aláássa az előbbi folyamatokat. Éppen ezért valljuk azt: nem lehet két út. 3. További problémát jelent a széttartó és egyre inkább differenciálódó illetményrendszerek kérdése, mely folyamat az utóbbi időben a tág értelemben vett civil közszférában is egyre elmélyült. Elegendő itt a pedagógus életpályamodellre utalni, ami a közalkalmazotti jogálláson belül valósított meg ágazati alapon nyugvó, jogálláson belüli differenciálást. Megjegyezzük, jelen pillanatban nem látjuk elképzelhetetlennek azt sem, hogy adott esetben más közalkalmazotti ágazatok szállnak síkra a jövőben – minden szervezeti, illetve ágazati befolyásukat latba vetve – a külön életpályamodellt megvalósításáért. Az ésszerűtlen különbségeket mutató, illetve a jogálláson belül differenciált illetmény-rezsimeknek a közszolgálat egészére nézve összességében demoralizáló hatása lehet, és az a munkaerőmegtartó képességet is csökkentheti a kevésbé kiemelt ágazatokban.

92


Megítélésünk szerint az illetményrendszerek jogálláson belüli széttartása (lásd például NAV) – azon túlmenően, hogy igazságtalanságokat szül – alkotmányossági aggályokat is felvethet. Felmerülhet a kérdés: vajon e megoldások a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó – egymással összehasonlítható helyzetben lévő – jogalanyok között tesznek-e különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne.455 Ennek megválaszolása ugyan nem a mi tisztünk, ugyanakkor okkal vetődik fel a kérdés: amennyiben a közszolgálati tisztviselői jogviszonyt vagy a szolgálati viszonyt tekintjük egy csoportnak, lehet-e e csoport tagjait rendszerszinten további differenciálásnak kitenni a jogviszony lényegi elemeit, jellemzőit illetően. 4. Vizsgálódásaink azt támasztották alá, hogy az „egy szerv, egy jogállás” elve ma már csak nyomokban érvényesül. Mind a jogi szabályozás, mind a valóság éppen ezzel ellentétes képet mutat. Következésképpen egyrészt mivel a valóságtól nem rugaszkodhatunk el, másrészt az elvnek megfelelő állapot visszaállítása jelenlegi helyzetet tekintve lehetetlen lenne, úgy látjuk, hogy magát az elvet kell félretenni. Egy adott szervre tehát nem lehet mint az egységes jogállás „fizikai” gyűjtőhelyére tekinteni. Az egyes jogállások közötti átjárás biztosításával és az egységesebb szabályozási mag kialakításával az „egy szerv, közös elvek és értékek által meghatározott szabályozás” elvét lehetne, illetve kellene inkább követni. 5. Ha már fentebb emlegettük a skizofréniát mint betegséget, akkor illő lenne erre gyógymódot is felajánlani. Kutatásunk igyekezett olyan új területeket felfedni, ahol helye lehet a közszolgálatot egységesebbé tevő szabályozásnak. Úgy véljük, hogy noha mindig is lesz – és hozzátesszük, ez szükségszerű is – eltérés a civil, a rendvédelmi és a katonai közszolgálat között, ám egy bizonyos szintig ezek oka és megnyilvánulásának formái közvetlenül fakadnak a szolgálat jellegéből. Megítélésünk szerint léteznek ugyanakkor indokolatlan eltérések is, amiket az egyes jogállások között szükséges felszámolni. Általános elvként azt lehetne elfogadni, hogy csak ott szükséges megtartani az eltéréseket, ahol az közvetlenül a munkavégzés jellegéből – tulajdonképpen a munkakör ellátásából –, illetve a szerv funkcióiból fakad. A magánmunkajogból vett analógiával azt is mondhatjuk, hogy az Mt. maga sem érzékeny általában véve az eltérő ágazati sajátosságokra:456 ha a mezőgazdasági munkavállalóra, a szalag mellett dolgozó gyári munkásra és egy magasan képzett, „irodai” munkát végző munkavállalóra ugyanazok a szabályok vonatkoznak – legyen szó bármilyen ágazatról –, akkor mi indokolja a szabályozás belső vázának, alapvető jogintézményeinek eltéréseit a közszolgálatban? A kutatásunk során abból indultunk ki, hogy az emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek az egyes hivatásrendekben tulajdonképpen azonos funkciókat, azonos módon és elvek mentén látnak el, ennek ellenére a jogi szabályozásban lényeges eltérések mutatkoznak. A kutatás ezt a felvetést megcáfolni nem tudta, azt egyértelműen megerősítette. Ebből következik álláspontunk szerint viszont az is, hogy bizonyos területeken nincs elvi akadálya egy stabil, közös elvek és értékek mentén rögzített standardizált jogi szabályozásnak. Feltételeztük azt is, hogy az egységesítés alapját a funkció-központú szemlélet képezheti, s noha jelen jogi megközelítésű kutatás ebben a kérdésben egymaga nem foglalhat állást, reményeink szerint az emberi erőforrás gazdálkodással összefüggő kutatás eredményei ezt alátámasztják, és a zárótanulmány e megközelítés létjogosultságáról számolhat be. A fentiekben írottak alapján álláspontunk szerint lehetőség lenne egy egységes általános rész kidolgozására, amely voltaképpen már ma is létezik, ugyanis valamennyi jogállási törvényben 455 456

191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593. Kivételek ugyan vannak, l. pl. az utazó munkavállalókat.

93


többé-kevésbé azonos módon jelennek meg az e körbe tartozó rendelkezések (így például az alapelvek, az általános magtartási követelmények, a jognyilatkozatok, az érvénytelenség). A jogviszony létesítésének alapvető sajátosságait (például a kötelező pályázati rendszert, a kinevezést és annak tartalmát, a próbaidő kikötését) szintén azonos módon lehetne szabályozni. Ugyancsak konvergáló terület lehetne a kártérítési felelősség is, semmi nem indokolja ugyanis a köz szolgálatában állók felelősségének egymástól eltérő szabályozását, sem annak külön rendezését, hogy a szolgálatadó milyen felelősséggel tartozik jogellenes károkozás esetén. Az összeférhetetlenségi szabályok egységes magjának kidolgozása szintén megvalósítható lenne azzal, hogy a hivatásrendekre és azokon belül egyes szervezetek funkcióira, feladataira tekintettel azonban indokolt lehet egyedi szabályok kidolgozása. Az eltérés terepe lehet a különös, általánostól eltérő munkavégzési körülményeket ellentételező pótlékrendszer, ugyanakkor bizonyos pótlékok körében (ilyen lehet például a rendkívüli munkavégzés ellentételezése) nincs akadálya az azonos szabályozásnak. A munkaidő és a pihenőidő egyes jogintézményei vonatkozásában szintén indokolatlan a különbségtétel. E szabályokat ugyanis egyfelől rugalmas normatív alapra lehet helyezni, másfelől az egyes ágazati sajátosságokat megfelelően meg lehet jeleníteni (például az eltérő munkavégzési körülményekből fakadó pótszabadságokkal, egyes sajátos jogintézmények egyegy hivatásrendre vonatkozó szabályozásával). A hivatásrendeken belül egyes képzési, továbbképzési sajátosságok is indokolhatnak eltérő szabályozást. A jogviszonyok megszűnésének és megszüntetésének szabályozása körében egyes közös jogcímeket és az azokhoz kapcsolódó jogintézményeket (például végkielégítés, felmentési idő, a felmentés indokolása) álláspontunk szerint konvergens módon lehetséges szabályozni, és ezáltal megteremthető lenne egy egységes normatív mag. Szintén egységesen lehetne szabályozni az állami kezességvállalás melletti lakástámogatás rendszerét, a cafetériára vonatkozó rendelkezéseket, a jóléti elemeket, valamint az átjárhatóságot segítő szabályokat a tartalékállományt és az átjárhatóság egyik kulcsát, a jogviszonyváltást.457 Mindezek azonban csupán felvetések, az ugyanis, hogy mely területeken és konkrétan milyen módon lehetséges az egységesítés, további részletes vizsgálat tárgyát kell, hogy képezze. Ennek akár egyik eszköze lehetne az, ha egy-egy jogintézmény vagy jogintézmények összetartozó csoportja akár külön jogszabályban, egységesen kerülne szabályozásra a teljes közszolgálatra nézve.458 6. A közszolgálati jog az utóbbi időkben egyre inkább elkülönült a klasszikus magánmunkajogtól, így értelemszerűen felvetődött bennünk: vajon önálló jogágról van-e szó, illetve amennyiben nem, hol áll a közszolgálati jog ebben a folyamatban. Arra jutottunk, hogy nem csupán a távolító körülményekkel, hanem a két terület konvergenciáját felvető kérdésekkel is foglalkoznunk kell. Mindezek alapján megállapítottuk, hogy a közszolgálati jog a munkajog része, és a magánmunkajog mellett annak egyik önálló jogterülete, ez azonban nem jelenti, hogy egybe lehetne mosni a magánszféra és a közszféra munkajogi szabályait, azok viszonylagos elkülönültsége ugyanis nyilvánvaló módon megállapítható. Felhívtuk a figyelmet ugyanakkor arra is, hogy a közszolgálati jog jogterületként történő elkülönülése akár az önálló jogággá váláshoz is elvezethet.

457 458

L. BOGNÁR i. m. 1. 12–13. Uo.

94

Új közszolgálati életpálya ÁROP-2.2.17

Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. Emberi erőforrás és közszolgálati életpálya kutatás

Recommend Documents