Kwaliteit Hoger Beroepsonderwijs in diskrediet
Frame-analyse van de externe kwaliteitstoezichthouders
Naam: Arjan Barendse
Studentnummer: 5656214
Docenten: dr. Eelke M. Heemskerk
MBA, Arts, Margrietha Wats
Document: Masterscriptie
Aantal woorden: 10.997
Universiteit van Amsterdam
Academisch jaar 2011/2012
Specialisatierichting: Bestuur en Beleid
Periode: Tweede semester
Datum van inleveren: 29 juni 2012
Eindversie
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING ................................................................................................................... 3 Inleiding..................................................................................................................................... 4 Reacties op de kwaliteitscrisis HBO-opleidingen............................................................... 6 Interne kwaliteitswaarborging en externe kwaliteitstoezicht binnen het HBO .................. 9 Verbondenheid interne kwaliteitswaarborging en externe kwaliteitstoezicht .................. 11 Verband tussen ‘frames’ en ‘governance’ ........................................................................ 12 Hoofdstuk 1: Theoretisch Kader .......................................................................................... 15 §1.1: Ontwikkelingen in het (externe) kwaliteitstoezicht in internationaal en nationaal perspectief .................................................................................................................. 15 §1.2: Framing ...................................................................................................................... 19 Hoofdstuk 2: Onderzoeksmethode ....................................................................................... 22 Hoofdstuk 3: Onderzoeksresultaten ..................................................................................... 26 §3.1: Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ............................................. 26 §3.1.1: Diagnostisch frame ............................................................................................... 26 §3.1.2: Prognostisch frame ............................................................................................... 28 §3.1.3: Motiverend frame ................................................................................................. 30 §3.2: De NVAO ................................................................................................................... 31 §3.2.1: Diagnostisch frame ............................................................................................... 31 §3.2.2: Prognostisch frame ............................................................................................... 33 §3.2.3: Motiverend frame ................................................................................................. 35 §3.3: De Onderwijsinspectie................................................................................................ 36 §3.3.1: Diagnostisch frame ............................................................................................... 37 §3.3.2: Prognostisch frame ............................................................................................... 38 §3.3.3: Motiverend frame ................................................................................................. 39 §3.4: De HBO-Raad ............................................................................................................ 40 1
§3.4.1: Diagnostisch frame ............................................................................................... 40 §3.4.2: Prognostisch frame ............................................................................................... 42 §3.4.3: Motiverend frame ................................................................................................. 44 §3.5: ‘Frames’ in vergelijkend perspectief .......................................................................... 45 §3.5.1: De Diagnostische frames van de externe kwaliteitstoezichthouders .................... 45 §3.5.2: De Prognostische frames van de externe kwaliteitstoezichthouders .................... 46 §3.5.3: De Motiverende frames van de externe kwaliteitstoezichthouders ...................... 47 §3.6: Frames van de externe kwaliteitstoezichthouders: ‘Coherent’ of ‘divers’ ................. 51 §3.6.1: ‘Frame’ van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ................... 51 §3.6.2: ‘Frame’ van het NVAO ........................................................................................ 52 §3.6.3: ‘Frame’ van de Onderwijsinspectie ...................................................................... 53 §3.6.4: ‘Frame’ van de HBO-Raad ................................................................................... 55 Conclusie ................................................................................................................................. 57 Literatuurlijst ......................................................................................................................... 62
2
SAMENVATTING Na de publicatie van de onderzoeksrapporten van de Onderwijsinspectie in april 2011 brak een golf van kritiek uit op de onderwijskwaliteit van het gehele Hoger Beroepsonderwijs (HBO) in Nederland. In de media kwam een beeld naar voren dat het gehele HBO-onderwijs in een belabberde toestand verkeerde. Zowel de HBO-instellingen zelf als de externe kwaliteitstoezichthouders waren niet in staat gebleken om de onderwijskwaliteit van de HBOopleidingen te bewaken en te garanderen. In deze eindscriptie zal de reactie van de vier verantwoordelijke externe kwaliteitstoezichthouders op deze noodtoestand met behulp van de ‘frame-analyse’ worden weergegeven. Door middel van de ‘frame-analyse’ valt per externe toezichthouders, die toeziet op de onderwijskwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs, te achterhalen wat de dieperliggende overtuigingen en kijkwijzen zijn. Deze analyse laat zien dat de HBO-Raad, de Onderwijsinspectie, de NVAO en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ieder een geheel eigen ‘frame’ hanteren in reactie op deze crisis. Kenmerkend voor alle externe toezichthouders is echter dat binnen ‘het systeem’, dat toezicht houdt op de onderwijskwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs, structurele gebreken waar te nemen vallen. De ontwikkeling naar een steeds autonomer functionerende Hoger Beroepsonderwijs lijkt door de crisis een ‘halt’ toegeroepen. De maatregelen die sinds de crisis van april 2011 zijn genomen, hebben de Staatssecretaris van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de externe kwaliteitstoezichthouders meer bevoegdheden gegeven om in het Hoger Beroepsonderwijs te interveniëren. De beleidsmatige reactie op de recente crisis in het Nederlandse Hoger Beroepsonderwijs laat in het HBO een breuk zien ten opzichte van de trend die zich vanaf 1980 in de westerse landen heeft voorgedaan. Het model van ‘governance’ in het Hoger Beroepsonderwijs bleek niet in staat om de gesignaleerde kwaliteitsgebreken binnen bepaalde HBO-opleidingen te voorkomen of effectief te verhelpen.
3
INLEIDING De Onderwijsinspectie publiceerde in april 2011 een tweetal spraakmakende rapporten 1 waarin alle vijftien onderzochte HBO-opleidingen zwaar bekritiseerd werden om de onderwijskwaliteit (zie bijlage 1). Het functioneren van de opleidings- en examencommissies binnen deze opleidingen was volgens de Onderwijsinspectie onvoldoende. Daarnaast hadden deze opleidingen allemaal een alternatief afstudeertraject waarin het niveau van de eindscripties zwaar onder de gewenste maatstaven uitkwamen. Vanuit de media en de samenleving heeft dit geleid tot grote kritiek op het huidige niveau van het Hoger Beroepsonderwijs. Ook de externe kwaliteitstoezichthouders die toezien op de ‘governance’ (vrij vertaald als ‘sturing’) van het onderwijs lijken niet vrijuit te gaan, omdat ze niet ervoor hebben kunnen zorgen dat alle HBO-opleidingen aan de noodzakelijke kwaliteitsvereisten voldeden. Het ‘governance’ model is er binnen het Hoger Beroepsonderwijs niet in geslaagd om de gewenste onderwijskwaliteit te bewaken. Sinds de jaren’90 heeft het model van ‘governance’ intrede gedaan in het Hoger Beroepsonderwijs. Vanuit financiële overwegingen heeft de overheid er bewust voor gekozen om bepaalde uitvoerende taken door private ondernemingen/instellingen te laten uitvoeren. De overheid wordt bij de realisatie van het Hoger Beroepsonderwijs afhankelijk van andere groepen in de samenleving (Pierre en Peters, 2000: 4 en 5). Kenmerkend voor dit model is dat de overheid alleen een sturende rol vervult in de realisatie van het Hoger Beroepsonderwijs. De uitvoering van het onderwijs wordt steeds meer overgelaten aan HBO-instellingen (stichtingen) welke een steeds autonomere positie zijn gaan innemen (Pierre en Peters, 2000: 12). De overheid heeft door processen van ‘privatisering’ en ‘deregulering’ de autonomie van het Hoger Beroepsonderwijs versterkt. De overheid zorgde tot 1990 compleet zelfstandig voor het oprichten en uitvoeren van het Hoger Beroepsonderwijs (‘input control’) (Pierre en Peters, 2000: 22). Na 1990 laat de overheid de uitvoering over aan andere partijen en beperkt zich in toenemende mate tot het faciliteren en het toezien op de kwaliteit (‘outcomes and output control’) (Pierre en Peters, 2000: 22). De overheid stelt aan de HBO-opleidingen bepaalde minimumvereisten waaraan dient te worden voldaan. Het achterliggende doel van privatisering is dat het Hoger Beroepsonderwijs efficiënter, kwalitatiever en competitiever zal 1
: De twee spraakmakende rapporten van de Onderwijsinspectie (april 2011) verschenen onder de volgende titels: ‘Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking van het eindniveau in het hoger onderwijs’ en ‘Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking van het eindniveau bij Hogeschool Inholland’.
4
gaan functioneren (Rhoades en Sporn, 2002: 360; Pick, 2006: 233). Hierbij is bij ‘governance’ de nadruk komen te leggen op het eindresultaat (de ‘output’) om hierlangs HBO-instellingen te beoordelen (Pierre en Peters, 2000: 22). Juist het realiseren van de gewenste resultaten en efficiëntie binnen het Hoger Beroepsonderwijs lijkt momenteel in het Nederlandse Hoger Beroepsonderwijs zwaar in opspraak te zijn gekomen. Het eindniveau van studenten op de HBO-instellingen blijkt namelijk op de vijftien onderzochte HBOinstellingen onder de minimale kwaliteitsvereisten terecht te zijn gekomen. Deze
eindscriptie
heeft
als
doel
de
visie
van
het
viertal
externe
kwaliteitstoezichthouders inzichtelijk te maken in reactie op de kwaliteitscrisis in het Hoger Beroepsonderwijs van april 2011. Deze externe kwaliteitstoezichthouders hadden als primaire taak om toezicht te houden op de kwaliteit van het HBO-onderwijs. Met de externe actoren worden bedoeld het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de NederlandsVlaamse Accreditatieorganisatie, de Onderwijsinspectie en de HBO-Raad. Het zijn juist deze actoren die (los van de HBO-instellingen zelf) verantwoordelijk zijn en worden gehouden voor het externe toezicht op de onderwijskwaliteit binnen het Hoger Beroepsonderwijs. Deze eindscriptie wil de dieperliggende kijkwijzen (‘frames’) van de externe toezichthouders ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ inzichtelijk maken in de periode na het verschijnen van de controversiële rapporten van de Onderwijsinspectie (april 2011). Uit deze scriptie zal uiteindelijk blijken dat na de beleidsreactie die volgde op de crisis, het toenemend autonoom functionerend Hoger Beroepsonderwijs een halt is toegeroepen. In reactie op de kwaliteitscrisis binnen het HBO zijn een aantal maatregelen genomen waardoor de politiek (de Staatssecretaris van het Ministerie van OCW) en de externe kwaliteitstoezichthouders meer bevoegdheden hebben gekregen om in te grijpen in het Hoger Beroepsonderwijs. Deze specifieke situatie, die naar aanleiding van een crisis (april 2011) ontstond, is sterk afwijkend van de ontwikkeling die zich sinds 1990 zowel nationaal als internationaal heeft ingezet. Sinds 1990 is er in Europa een trend waar te nemen waarin het Hoger Beroepsonderwijs steeds autonomer is gaan functioneren vanwege een nadruk op de privatisering en deregulatie. In deze eindscriptie zal worden weergegeven waar de externe kwaliteitstoezichthouders de oorzaken voor de ondermaatse onderwijskwaliteit op het Hoger Beroepsonderwijs signaleren en op welke manier de vastgestelde problemen het beste verholpen kunnen worden. Daarbij zal ook worden weergeven waarom de externe toezichthouders ervan overtuigd zijn dat de individuele HBO-instellingen mee zullen werken met de invoering van 5
de voorgestelde beleidsoplossingen. De eindscriptie zal dan ook de ‘frames’ (visies of kijkwijzen) achterhalen die de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders hanteren op ‘kwalitatief goed Hoger beroepsonderwijs’ na april 2011. De vraag die in deze scriptie wordt gesteld is: “Welke ‘frames’ hebben de vier externe kwaliteitstoezichthouders sinds de crisis van april 2011 gehanteerd ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’?”. De manier waarop de verschillende actoren het model van ‘governance’ wensen aan te passen om ervoor te zorgen dat de gesignaleerde kwaliteitsgebreken binnen het Hoger Beroepsonderwijs in de toekomst effectief kunnen worden voorkomen blijken uit de ‘frames’. Allereerst een korte reconstructie van de ‘kwaliteitscrisis’ in het Hoger Beroepsonderwijs.
Reacties op de kwaliteitscrisis HBO-opleidingen De onderwijsinspectie begon haar onderzoeken naar aanleiding van een, als schokkend ervaren, artikel in een landelijk dagblad (Volkskrant, 10 juli 2010). In dit artikel werd gesteld dat er binnen de HBO-opleiding Media en Entertainment Management aan de HBO-instelling INHOLLAND te Haarlem alternatieve afstudeertrajecten waren gehanteerd waarlangs een ‘trage’ student op de opleiding alsnog zijn/haar diploma kon behalen (Volkskrant, 10 juli 2010). Studenten die al jaren bezig waren met afstuderen konden zo het diploma zonder al teveel moeite alsnog ‘verkrijgen’. De Onderwijsinspectie stelde vast dat er binnen deze alternatieve afstudeertrajecten zeer ernstige kwaliteitsgebreken aanwezig waren (zowel op het niveau van de eindscripties als bij het functioneren van de opleidings- en examencommissies). Naar aanleiding van deze publicatie stelde de commissie Leers een onderzoek in. Deze commissie toonde aan dat er bij INHOLLAND procedurele gebreken aanwezig waren in bepaalde HBO-opleidingen (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen). De bevindingen van de commissie Leers hebben Halbe Zijlstra (VVD), de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, ertoe aangezet om de Onderwijsinspectie per september 2010 uitgebreid onderzoek te laten doen naar de onderwijskwaliteit van de HBO-opleidingen in Nederland (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen). Na de publicatie van de onderzoeksbevindingen van de Onderwijsinspectie (april 2011) brachten de media veelvuldig en zeer nadrukkelijk het beeld naar voren dat helemaal niets deugde van het Hoger Beroepsonderwijs in Nederland. In de media werd het Hoger Beroepsonderwijs in zijn geheel afgebeeld als ‘onvoldoende’ en van ‘dramatische kwaliteit’ (Univers online, januari 2011). De beeldvorming over de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs lijkt in één klap te zijn 6
omgewenteld van ‘niets aan de hand’ tot ‘dramatisch slecht’. Allereerst kregen de HBOinstellingen in Nederland die als ‘slecht’ waren beoordeeld het zwaar te verduren in de pers. Hierna verschoof de aandacht naar de externe actoren die verantwoordelijk waren voor het kwaliteitstoezicht op het Hoger Beroepsonderwijs. Een korte media-analyse met behulp van het zoekprogramma Lexis Nexis toont de grote media-aandacht die in 2011 uitging naar de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs. In onderstaande grafiek wordt een weergave gedaan van het aantal artikelen dat verscheen in de landelijke dagbladen sinds 2000 (grafiek 1). Deze artikelen zijn gevonden door de zoektermen ‘HBO kwaliteit onderwijs’ in Lexis Nexis in te voeren. Wat opvalt in de grafiek is in het jaar 2011 een enorme hoeveelheid artikelen is gepubliceerd waarin de zoektermen terugkwamen.
Grafiek 1: Aantal artikelen per jaar in de landelijke dagbladen 177
180 160 140 120 100 80
66 56
60 40
54 42
37 25
25
25
49
50
58 33
20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 * In het jaar 2012 is gezocht tot 15 juni
In onderstaande grafiek wordt de verdeling van het aantal artikelen van de landelijke dagbladen per maand weergegeven (grafiek 2). Uit deze grafiek valt af te leiden dat na de publicatie van de spraakmakende rapporten (april 2011) er in de maanden april en mei 2011 zeer veel artikelen zijn gepubliceerd die betrekking hebben op de onderwijskwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs.
7
Grafiek 2: Verdeling van het aantal artikelen 2011 per maand
De onderwijsinspectie heeft gekozen voor een gewijzigde aanpak door de HBO-instellingen openbaar te toetsen en de resultaten (die als schokkend werden ervaren) publiekelijk kenbaar te maken (‘naming’ en ‘blaming’). Staatssecretaris Halbe Zijlstra van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dreigt zelfs een aantal HBO-instellingen met de terugtrekking van de accreditatie van specifieke opleidingen en het uitdelen van boetes. Daarnaast dreigt de Staatssecretaris zelfs te overwegen om bepaalde opleidingen geheel te sluiten. Van een aantal opleidingen bij INHOLLAND wordt door de media zelfs gesteld dat 40% van de studenten het diploma ‘onrechtmatig’ zou hebben verkregen (Website: RTL 2011). Door de maatschappelijke druk en politieke gevoeligheid wordt het Hoger Beroepsonderwijs en het externe kwaliteitstoezicht daarop scherper onder de loep genomen sinds april 2011. Naar aanleiding van de vastgestelde kwaliteitsgebreken is op 31 januari 2012 een wijziging van de Wet op het Onderwijstoezicht doorgevoerd, die 1 juli 2012 ingaat. Door deze politieke aanpassing is het mogelijk voor de overheid om toe te zien op de kwaliteit van de docenten en mag de Onderwijsinspectie al sancties opleggen bij lichte tekortkomingen op een HBO-instelling. De zwaardere sancties mogen enkel en alleen door de Minister of de 8
Staatssecretaris worden opgelegd. Uit de wetswijziging blijkt dat de rapporten van de Onderwijsinspectie en de media-aandacht de samenleving en de politiek niet bepaald onberoerd lieten. De huidige structuur van het Nederlands Hoger Beroepsonderwijs wordt hieronder toegelicht. Interne kwaliteitswaarborging en externe kwaliteitstoezicht binnen het HBO De interne kwaliteitswaarborging wordt vanuit de HBO-instellingen zelf opgezet (zie figuur 1). Een Hogeschool wordt geleid door het College van Bestuur, dat de dagelijkse leiding geeft. De Raad van Toezicht controleert op haar beurt het College van Bestuur en focust zich op de kwaliteit en de financiële gezondheid van een HBO-instelling op de lange termijn. Het college van Bestuur kan de kwaliteit vaststellen van de HBO-opleidingen en de individuele docenten
door
gebruik
te
maken
van
studentenevaluaties
(door
enquêtes
of
groepsgesprekken), door toezicht te houden op de onderwijskwaliteit van de docenten of door een aantal prestatie-indicatoren op te stellen om daarmee de kwaliteit van de HBO-instelling te kunnen meten.
Figuur 1: Interne kwaliteitswaarborging in een HBO-instelling
Naast de interne kwaliteitswaarborging wordt er ook extern (van buitenaf) toegezien op de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs. In Nederland zijn er vier centrale actoren aanwezig die de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs extern toetsen, namelijk het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Ministerie van OCW), de NederlandsVlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO), de Onderwijsinspectie en de HBO-raad (zie figuur 2).
9
Figuur 2: Externe toezicht op de kwaliteit van het HBO-Onderwijs
De externe toezichthouders stellen de minimale kwaliteitsvereisten vast waaraan de individuele HBO-instellingen en de HBO-opleidingen dienen te voldoen (Rhoades en Sporn, 2002: 376). Deze externe actoren stellen de voorwaarden van toezicht waaraan alle 39 HBOinstellingen (2011) dienen te voldoen (Website HBO-raad: Feiten en Cijfers). Daarnaast controleren ze op de naleving van vastgestelde voorwaarden (toezicht). Eerst even een korte introductie van de vier externe kwaliteitstoezichthouders die in deze scriptie centraal staan. In de relatie tot de andere actoren is het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de politieke eindverantwoordelijke. Het Ministerie houdt zelf toezicht op de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs, maar draagt ook specifieke verantwoordelijkheden over aan het NVAO en de Onderwijsinspectie. De afgestane verantwoordelijkheden aan de andere externe kwaliteitstoezichthouders zijn strikt vastgelegd in de bestaande wet- en regelgeving. Het Ministerie streeft naar ‘uitzonderlijk hoge kwaliteit van het Nederlandse onderwijs’ en ‘de ambitie om een koploper met betrekking tot onderwijs in de wereld te blijven’ (Website Rijksoverheid, ministerie van OCW: 1). Voor beter onderwijs dienen de vereisten aan de onderwijsinstellingen, de studenten en de docenten verhoogt te worden (Website Rijksoverheid, ministerie van OCW: 2). De Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) beoordeelt of de Hoger Beroepsopleidingen voldoen aan gestelde overheidscriteria (Website: NVAO, accreditatie). 10
Deze opleidingen komen na toetsing en goedkeuring door de NVAO in aanmerking voor overheidsfinanciering en verkrijgen het recht om titels te koppelen aan de diploma’s. De NVAO toetst in Nederland of de Hogescholen en de Universiteiten, qua inhoud en qua kwaliteit van het onderwijsprogramma, het verdienen om accreditatie te verkrijgen. De toetsing die het NVAO toepast is op basis van specifieke beoordelingskaders (Website: NVAO, accreditatie). De
Onderwijsinspectie
benadrukt
dat
het
voor
kwalitatief
goed
Hoger
Beroepsonderwijs van belang is dat de HBO-instellingen financieel gezond zijn, de wet- en regelgeving van de overheid naleven en dat de kwaliteit van het onderwijs aan de normen voldoet (Website Onderwijsinspectie, missie). De focus van de Onderwijsinspectie bij het uitoefenen van kwaliteitstoezicht ligt op de leerresultaten die de studenten behalen in een onderwijsinstelling (Website Onderwijsinspectie, missie). De onderwijsinspectie is een organisatie die de kwaliteit van het gehele Nederlandse onderwijs in de gaten houdt. Deze organisatie heeft een aantal specifieke bevoegdheden van het Ministerie van OCW verkregen om zo toezicht te houden op de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs. De HBO-raad is een koepelorganisatie waarbinnen verschillende, door de overheid gesubsidieerde, HBO-instellingen met elkaar samenwerken om te komen tot gedeelde opvattingen, waaronder ook een gedeelde visie op ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ valt. De HBO-raad is een werkgeversvereniging die de belangen van de verschillende door de overheid gesubsidieerde HBO-instellingen in Nederland vertegenwoordigt (Website: HBOraad, over de HBO-raad). Toch kan het strikte onderscheidt tussen interne kwaliteitswaarborging en het functioneren van de externe kwaliteitstoezichthouders niet worden vastgesteld. Het model van ‘governance’ (sturing) is afhankelijk van het goed functioneren van beiden. Verbondenheid interne kwaliteitswaarborging en externe kwaliteitstoezicht De externe kwaliteitstoezichthouders hebben grote invloed op de werking van de individuele HBO-instellingen en de HBO-opleidingen. De HBO-instellingen dienen te voldoen aan de externe kwaliteitseisen van de vier kwaliteitstoezichthouders. Ten eerste zijn de HBOinstellingen financieel sterk afhankelijk van de overheid. In het jaar 2010 bleek dat het Hoger Beroepsonderwijs voor 2/3 (€3,4 miljard) afhankelijk was van de bijdrage van de Rijksoverheid (Website HBO-raad, financiën). Dit geld werd ingezet voor het geven van onderwijs en het verrichten van onderzoek. Het resterende deel van de financiële middelen 11
verkregen de HBO-instellingen uit andere bronnen. De collegebijdrage van de studenten was goed voor 1/6 van de financiering. De resterende 1/6 was afkomstig van dienstverlening aan ondernemingen of organisaties (Website HBO-raad, financiën). Ten tweede zijn de HBOinstellingen afhankelijk van de Rijksoverheid om bepaalde titels te mogen koppelen aan een afgeronde studie (accreditatie). Zonder accreditatie dient een HBO-instelling als private opleiding verder te gaan (zoals een LOI-cursus), waarbij er wel de mogelijkheid is om bij de Rijksoverheid aan te vragen of de opleiding een titel mag koppelen aan een behaald diploma (Website: NVAO, accreditatie). De externe kwaliteitstoezichthouders zijn op hun beurt niet in staat om per individuele HBO-instelling in te grijpen (Huisman en Currie: 548). Het ontbreekt de externe kwaliteitstoezichthouders aan gespecialiseerde kennis om te kunnen beoordelen of de onderwijskwaliteit voldoet (Huisman en Currie: 548). Daarnaast kost het de Nederlandse overheid teveel financiële middelen om gedetailleerde kennis van de onderwijskwaliteit per individuele HBO-instelling goed in beeld te kunnen brengen (Huisman en Currie: 548). De HBO-instellingen dienen wel verantwoording af te leggen aan de eigen beroepsgroep (HBOraad) of aan de andere externe toezichthoudende actoren die toezien op de kwaliteit (het Ministerie van OCW, de NVAO en de Onderwijsinspectie) (Huisman en Currie: 548). Zowel de interne kwaliteitswaarborging als de externe kwaliteitstoezichthouders zijn nodig om ervoor te zorgen dat het Hoger Beroepsonderwijs op niveau blijft en niet afglijd. Om de kwaliteit van het onderwijs op peil te houden is het noodzakelijk dat de HBO-instellingen verantwoording afleggen over hun onderwijsprestaties (Huisman en Currie: 547) Verband tussen ‘frames’ en ‘governance’ De externe kwaliteitstoezichthouders in het Hoger Beroepsonderwijs zijn betrokken in een politieke strijd met elkaar om de eigen visie op ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ naar voren te schuiven als de heersende kijkwijze (Fligstein, 1996: 657). De optimale realisatie van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ wordt als een politiek proces opgevat wat telkens opnieuw gedefinieerd dient te worden (Ees; Gabrielsson; Huse, 2009: 314). In dit proces spelen samenwerkende- en conflicterende netwerken van de betrokken actoren een centrale rol (Fligstein, 1996: 657). De externe toezichthouders zullen het liefst hun eigen kijkwijze (‘frame’) ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ als de heersende en gangbare opvatting beschouwen (Fligstein, 1996: 658). Als het één van de externe kwaliteitstoezichthouders lukt om een centrale rol in te nemen met betrekking tot de 12
bepaling van de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs, is deze organisatie een centrale actor geworden (Fligstein, 1996: 659). Gedurende een crisis worden de heersende opvattingen over de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs eerder ter discussie gesteld en zullen er makkelijker alternatieve kijkwijzen (‘frames’) ten aanzien van kwaliteit opkomen (Fligstein, 1996: 662). De ‘frame-analyse’ in deze eindscriptie kan helpen om de ‘governance’ (het toezichthoudende systeem) van het Hoger Beroepsonderwijs te verduidelijken. ‘Kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ wordt in de ‘frame-analyse’ als een continu proces gezien, dat mede gevormd wordt door de visies (‘frames’) van de externe kwaliteitstoezichthouders. De externe kwaliteitstoezichthouders bepalen in onderlinge samenwerking op welke manier de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs wordt ingevuld. De ‘frames’ van de externe kwaliteitstoezichthouders zijn van invloed op de manier waarop het model van ‘governance’ wordt ingezet binnen het Hoger Beroepsonderwijs. Het toezicht (‘governance’) op de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs is dus afhankelijk van de kijkwijzen van de vier betrokken externe kwaliteitstoezichthouders. Door de spraakmakende rapportage van de Onderwijsinspectie (april 2011) is de reactie van de externe kwaliteitstoezichthouders hierop actueel relevant omdat er een interne reflectie op het eigen ‘frame’ heeft plaatsgevonden bij deze actoren. Door de ‘frame-analyse’ kan er bij de externe kwaliteitstoezichthouders worden achterhaald op welke wijze ze het bestaande model van ‘governance’ wensen aan te passen om de kwaliteitsproblemen in de toekomst te voorkomen. De kijkwijzen (‘frames’) van de externe kwaliteitstoezichthouders worden hierbij als interactief gezien, waarbij ‘de boodschap’ (de rapporten van de Onderwijsinspectie van april 2011) door de verschillende actoren al dan niet kan worden overgenomen. De ontvanger neemt in het interpretatieve onderzoek niet een passieve rol in (waarbij beleid, ‘top-down’ wordt overgenomen), maar neemt juist een actief reflecterende rol aan (waarbij specifieke onderdelen geaccepteerd of verworpen worden). Bij de ‘frame-analyse’ wordt ervan uitgegaan dat de vier externe toezichthouders ieder op hun eigen manier de onderzoeksresultaten van de Onderwijsinspectie interpreteren en een eigen focus aanbrengen. De ‘frame-analyse’ is nuttig om de dieperliggende overtuigingen en waarden van de actoren in beeld te brengen.
Nu de introductie is afgerond zal deze scriptie op de volgende wijze worden vormgegeven. In het Theoretisch Kader zullen de meest recente wijzigingen worden weergegeven die zich zowel internationaal als nationaal met betrekking tot het Hoger Beroepsonderwijs hebben 13
voorgedaan (Hoofdstuk 1). Hierna zal in het hoofdstuk Onderzoeksmethode de methodologie worden weergegeven (Hoofdstuk 2). Vervolgens zullen de verschillende onderzoeksresultaten gepresenteerd worden (Hoofdstuk 3) en tot slot zullen de onderzoeksresultaten worden teruggekoppeld op het Theoretisch Kader (Conclusie).
14
HOOFDSTUK 1: THEORETISCH KADER
§1.1: ONTWIKKELINGEN IN HET (EXTERNE) KWALITEITSTOEZICHT IN INTERNATIONAAL EN NATIONAAL PERSPECTIEF Sinds de jaren’80 van de vorige eeuw heeft zich in diverse westerse landen een grote verandering voortgedaan in het Hoger Beroepsonderwijs (HBO). In veel westerse landen voltrok zich op het Hoger Beroepsonderwijs een verschuiving richting de Neoliberale politiek (Pick, 2006: 229). Tot 1980 stonden de brede sociale-, economische- en culturele functies van het Hoger Beroepsonderwijs centraal, waarna de focus verschoven is in de richting van uitbreiding, marktwerking en (inter-) nationale competitie. Het centrale doel was om de publieke uitgaven in het Hoger Beroepsonderwijs sterk te verminderen (Rhoades en Sporn, 2002: 363). Het Hoger Beroepsonderwijs wordt hierbij steeds meer als een competitieve markt opgevat, waarbinnen ‘privatisering’ en ‘deregulering’ als sturingsprincipes in het ‘governance’ model centraal staan (Pick, 2006: 229 en 236). Met ‘privatisering’ wordt gewezen op het gegeven dat veel van het Hoger Beroepsonderwijs niet meer vanuit de overheid wordt opgezet, uitgevoerd en gecontroleerd, maar dat een externe organisatie (veelal een stichting) het uitvoeren van het onderwijs voor haar rekening neemt. ‘Deregulering’ verwijst naar een vermindering van de formele regels waaraan de onderwijsinstellingen door de overheid wordt onderworpen. De ‘deregulering’ heeft ervoor gezorgd dat het Hoger Beroepsonderwijs een autonomere positie verkreeg om zelf beleid op te stellen. In veel westerse landen neemt de overheid echter nog steeds een belangrijke rol in bij de financiering van en het opstellen van de kwaliteitseisen voor het Hoger Beroepsonderwijs. De overheid geeft het publieke Hoger Beroepsonderwijs een financiële ondersteuning, maar stelt ter compensatie wel kwaliteitseisen op waaraan de Hoger Beroepsopleidingen zich dienen te committeren
(Pick,
2006:
235;
Huisman
en
Currie,
2004:
534).
Via
externe
kwaliteitstoezichthouders wordt op de naleving van deze kwaliteitsvereisten toegezien (model van ‘governance’). In de Verenigde Staten is rond 1980 de ontwikkeling naar een autonoom functionerende Hoger Beroepsonderwijs ingezet, waarna Australië en de West Europese landen rond 1990 volgden (Rhoades en Sporn, 2002: 360; Pick, 2006: 233; Huisman en Currie, 2004: 530). Bij de privatisering van het Hoger Beroepsonderwijs werd ervan uit gegaan door de nationale overheden, dat de onderwijsinstellingen efficiënter, kwalitatiever en 15
competitiever zouden gaan functioneren (Rhoades en Sporn, 2002: 360; Pick, 2006: 233). Het Hoger Beroepsonderwijs werd in toenemende mate afgebeeld als ‘ondernemingen’ die studenten proberen binnen te halen, welke op hun beurt een collegebijdrage dienen te betalen. Op deze ‘markt’ concurreren de diverse HBO ’s met elkaar om de financiële bijdrage die de overheid ter beschikking heeft gesteld (Pick, 2006: 233). Net als op een ‘echte markt’ zouden de onderwijsinstelling zich steeds meer van elkaar gaan differentiëren door zich te specialiseren op onderzoeksonderwerpen of onderwijsgebieden (Pick, 2006: 234). Hierbij wordt de student afgebeeld als een persoon die ‘vraag’ heeft naar een opleiding (Rhoades en Sporn, 2002: 377). De opleidingen worden door de verschillende HBO-instellingen ‘aangeboden’. Het Hoger Beroepsonderwijs neemt sinds 1990 steeds meer de gedaante aan van een markt waarin een ‘product’ of ‘dienst’ wordt geleverd aan studenten waar tegenover een financiële compensatie is vereist (Vidovich, 2004: 341; Fligstein, 1996: 657). In Nederland valt vanaf 1990 een ontwikkeling waar te nemen in de richting van een steeds autonomer functionerend Hoger Beroepsonderwijs (Commissie: Transparant Toezicht Hogescholen, 2000: 4). De Hogescholen kregen in toenemende mate verantwoordelijkheden van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap naar zich toegeschoven (Commissie: Transparant Toezicht Hogescholen, 2000: 4). De HBO-instellingen zijn hierdoor zelfstandig functionerende eenheden geworden die een centrale rol innemen in de Nederlandse kennisinfrastructuur (Commissie: Transparant Toezicht Hogescholen, 2000: 4 en 7). De verantwoording van de individuele HBO-instellingen tegenover ‘de politiek’ en ‘de professionals’ (de HBO-Raad) brengt veel meer autonomie dan traditionele verantwoordingsmechanismes die voor 1990 heersten in het Hoger Beroepsonderwijs, welke veelal gebaseerd waren op ‘hiërarchie’ en ‘wetgeving’. Voor 1990 werd het publieke Hoger Beroepsonderwijs zowel aangeboden als gefinancierd door de Nederlandse Overheid. In het ‘governance’ model dat na 1990 opkwam heeft de overheid zich teruggetrokken uit het aanbieden van het Hoger Beroepsonderwijs. De overheid is in dit ‘governance’ model dus afhankelijk van de medewerking van andere actoren in de samenleving (Pierre en Peters, 2000: 4 en 5). De focus van de overheid is hierbij gelegd op de ‘output’ controle waarbij de efficiëntie en de productiekwaliteit voorop zijn komen te staan (Pierre en Peters, 2000: 4 en 5). In het Hoger Beroepsonderwijs in Nederland is deze ontwikkeling herkenbaar doordat er sinds 1990 stichtingen zijn opgekomen die het onderwijs aanbieden. De overheid tracht door de intrede van ‘governance’ veel meer van een afstand sturend op te treden (Huisman en Currie, 2004: 16
530 en 534). In het Nederlandse ‘corporatistische’ onderwijsmodel worden alle relevante actoren betrokken bij de totstandkoming van het Hoger Beroepsonderwijsbeleid dat de overheid hanteert (Huisman en Currie, 2004: 534). Sinds de jaren’90 valt er in Nederland dus bij de HBO-instellingen een toename waar te nemen van de discretionaire bevoegdheid (beslissingsruimte) om zelfstandig gekozen taken waaraan belang wordt gehecht na te kunnen streven (Huisman en Currie, 2004: 530). Daarnaast is er in Nederland, in overeenstemming met het ‘governance’ model, een verschuiving waar te nemen binnen de politieke controle op het Hoger Beroepsonderwijs. Tot 1990 werd de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs ‘ex ante’ (vooraf) aan politieke controle onderworpen waarin wetgeving en procedures centraal stonden. Sinds 1990 is de politieke controle op het Hoger Beroepsonderwijs verschoven naar een ‘ex post’ (achteraf) toetsing waarbij de nadruk op de kwaliteit en de toegenomen verantwoordelijkheid centraal is komen te staan (Huisman en Currie, 2004: 532). Het vreemde aan een toegenomen ‘privatisering’ en ‘marktwerking’ in het Hoger Beroepsonderwijs is dat er in veel westerse landen hybride onderwijsinstellingen ontstaan, welke noch als puur ‘privaat’ noch als puur ‘publiekelijk’ aan te duiden zijn (Pick, 2006: 236). De private elementen zijn herkenbaar in de strijd om financiering en studenten. Zowel nationaal als internationaal gaan HBO-instellingen met elkaar wedijveren om zoveel mogelijk studenten aan te trekken (Huisman en Currie, 2004: 533). Anderzijds is er geen sprake van een
‘echte’
private
markt,
omdat
het
Hoger
Beroepsonderwijs
niet
zonder
overheidsfinanciering kan voortbestaan (als ‘markt’ zou het zeker failliet gaan). Daarnaast zijn de HBO-instellingen geen echte ondernemingen met een winstoogmerk, maar veelal georganiseerd als een stichting. Het is gepast om de HBO-instellingen als ‘private organisaties met een publieke taak’ (hybride vorm) op te vatten waarbij naast de private belangen van de HBO-instelling zelf ook publieke belangen centraal staan. Bij de publieke belangen moet gedacht worden aan de toegankelijkheid, de betaalbaarheid en de beschikbaarheid van het HBO-Onderwijs (Hoek, 2007: 113). HBO-instellingen beschikken sinds 1990 over een grotere autonomie (toename van de eigen beslissingsmacht), maar worden dan ook verantwoordelijk gehouden voor de kwaliteit van het onderwijs. In Europa en de Verenigde Staten is het afleggen van verantwoording binnen het Hoger Beroepsonderwijs sinds de jaren’90 voornamelijk gericht aan de ‘politiek’ of aan ‘professionals’ (Huisman en Currie, 2004: 530). De ‘professionals’ houden de kwaliteit van het onderwijs in de gaten via een overkoepelende beroepsorganisatie (zoals in Nederland 17
via de HBO-raad). De verantwoording aan ‘de politiek’ loopt via de minister zelf of via één of meerdere van de autonome externe kwaliteitstoezichthouders. Door individuele HBOinstellingen verantwoording af te laten leggen aan de eigen beroepsgroep (de ‘professionals’) en aan de politiek kan de kwaliteit van het onderwijs extern worden gewaarborgd (Huisman en Currie, 2004: 531). De HBO-instellingen dienen om drie redenen verantwoording af te leggen. Ten eerste legt het afleggen van verantwoording HBO-instellingen een beperking op waarlangs het willekeurige gebruik van macht, met kans op fraude en manipulatie, kan worden voorkomen (Huisman en Currie, 2004: 531). Ten tweede dienen HBO-instellingen verantwoording af te leggen om de kwaliteit van het onderwijs te onderhouden of te verbeterd (Huisman en Currie, 2004: 531). In de derde plaats kan verantwoording afleggen aan ‘de politiek’ of aan de overige HBO-instellingen onderling als regulerend mechanisme worden ingezet. Door regulatie kunnen expliciete- en impliciete criteria worden opgesteld door de externe toezichthouders waaraan de individuele HBO-instellingen minimaal dienen te voldoen (Huisman en Currie, 2004: 531). Bovenstaande externe verantwoordingsplicht zal ertoe moeten leiden dat kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs is gewaarborgd (Huisman en Currie, 2004: 531).
18
§1.2: FRAMING De ‘frame-analyse’ wordt in deze eindscriptie ingezet om de verschillende visies van de externe kwaliteitstoezichthouders te achterhalen. De visie van de externe kwaliteitstoezichthouders ten aanzien van de ‘kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs’ kan sterk verschillen. De ‘frame-analyse’ is in deze eindscriptie het middel om de verschillende probleemdefinities en de oplossingsrichtingen van de externe kwaliteitstoezichthouders op een eenduidige manier te onderzoeken. Langs deze weg valt te achterhalen hoe de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders het model van ‘governance’ wensen aan te passen om de gesignaleerde kwaliteitsgebreken in de toekomst effectief te voorkomen. De ‘frame-analyse’ vindt zijn oorsprong binnen de interpretatieve benadering waarbij het communiceren van betekenisgeving centraal staat (Yanow, 1996: 5). In een samenleving is er een interactief proces gaande waarbij activiteiten op verschillende wijzen geïnterpreteerd kunnen worden door de betrokken actoren. De visie van de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders op kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs is onderhevig aan de veranderingen van eigen visie of van externe invloeden (interactief proces). Een ‘frame’ wordt ook gezien als het ‘kader’ waarmee men naar een schilderij kan kijken. In dit kader wordt aangegeven wat van belang is en zodoende is meegenomen in de eigen zienswijze. De visie van de externe kwaliteitstoezichthouders tegenover kwalitatief Hoger Beroepsonderwijs legt de nadruk op die elementen die een actor centraal stelt. De elementen die buiten dit kader (op het schilderij) staan worden buiten beschouwing gelaten.
“Theoretical perspectives, functioning much like metaphors, not only highlights; they also hide. By focussing attention on some phenomena, other equally relevant things may be hidden or glossed over. Thus, just as it is useful and illuminating to approach the world with a range of metaphors, so it is useful to explain with a range of theoretical perspectives. And this especially is the case of phenomena which are not well bounded and about which there is much taxonomic debate and confusion, as is the case with collective behaviour (Snow, 1983: 9) .” Een ‘frame’ dat een individu of organisatie hanteert wordt voor een deel gevormd door eerdere ervaringen, algemeen gedeelde opvattingen tussen een groep mensen en betekenisgevingen vanuit de media (Gamson, 1992). In deze eindscriptie hebben de spraakmakende rapporten van de Onderwijsinspectie er mogelijk voor gezorgd dat de visie van de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders op kwalitatief goed Hoger 19
Beroepsonderwijs is gewijzigd. Hoe de externe kwaliteitstoezichthouders vervolgens hebben gereageerd op de kritiek uit de rapporten van de Onderwijsinspectie zal in deze eindscriptie centraal staan. De ‘frame-analyse’ biedt mogelijkheden om de creatie, overdracht en interpretatie van betekenisgeving die aan beleid wordt toegekend te achterhalen door de dieperliggende betekenisgeving van betrokken actoren centraal te stellen (Yanow, 1996: 15). Beleid wordt vanuit de interpretatieve benadering niet meer simpel hiërarchisch (‘top-down’) overgenomen door passieve actoren (Vidovich, 2004: 341). Maar de ontvangers van beleid nemen actief het beleid waar en plaatsen dit al dan niet in het eigen interpretatieve kader (Vidovich, 2004: 341). Bij de externe kwaliteitstoezichthouders kunnen de rapporten van de Onderwijsinspectie mogelijk (voor een deel) geïncorporeerd worden in het eigen ‘frame’ of (geheel) worden genegeerd. Dit wordt in het volgende citaat mooi verwoord: “We are all in a very large setting, actively watching and acting in and enacting the play of societal meanings, communicating them to ourselves and to others through our own actions and through others’ actions that validate or undercut our own values, beliefs, and feeling (Yanow, 1996: 29).” Een definitie waarbij bovenstaande kenmerken van ‘framing’ recht wordt gedaan luidt: “A frame is an interpretative schema that simplifies and condenses ‘the world out there’, thus giving organization to experience and guiding action by ‘rendering events or occurrences meaningful’ (Snow en Benford, 1992: 137).” Een ‘frame’ kan als een alternatief naar voren worden gebracht wanneer er een plotselinge crisis is op een bepaald terrein binnen de samenleving (vertrouwen in oude instituties en handelingswijzen is verloren gegaan). Sociale actoren gebruiken deze symbolische constructies (‘frames’) niet alleen om de werkelijkheid te begrijpen maar ook om deze werkelijkheid zelf vorm te geven (Triandafyllidou and Fotiou, 1998: 1). In de ‘frame-analyse’ staat het achterhalen van de (her)constructie van de subjectieve werkelijkheid centraal (Triandafyllidou and Fotiou, 1998: 2). ‘Frames’ zijn zodoende een middel om op een bepaalde manier te bekijken wat er aan de hand is binnen een samenleving (Oliver and Johnston, 2005: 188). Aan de hand van de gevonden ‘frames’ is het ook mogelijk om, over een langere termijn, identiteitsveranderingen binnen de actoren op te merken (Schneider, 2005: 164). Deze kernelementen waaruit een ‘frame’ bestaat zien we binnen de volgende definitie van ‘framing’ sterk terugkomen:
20
“Framing calls attention to the grievance, names it as unjust and intolerable, attributes blame and responsibility, and suggests how to best ameliorate the situation (Snow et al., 1986). The key of framing is finding evocative cultural symbols that resonate with potential constituents and are capable of motivating collective action (Tarrow, 1994).” Wanneer je de opvattingen van de externe kwaliteitstoezichthouders over ‘kwalitatief goed Hoger beroepsonderwijs’ als een interactief proces beschouwt, kan de ‘frame-analyse’ worden toegepast. De boodschap van de Onderwijsinspectie (rapporten 2011) over de slechte stand van de onderwijskwaliteit wordt door de ontvangers (het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de NVAO en de HBO-Raad) in een bredere context geplaatst van betekenisgeving binnen het eigen kader (Snow and Benford, 2005: 207). Hierbij worden de rapporten van de Onderwijsinspectie (april 2011) als het moment van een ‘crisis’ opgevat. De verschillende externe kwaliteitstoezichthouders reageren hier vervolgens op door deze nieuwe informatie te verwerken in het eigen ‘frame’ (visie) ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’. Door middel van de ‘frame-analyse’ kunnen de kijkwijzen worden achterhaald
die
na
de
‘crisis’
aanwezig
zijn
bij
de
verschillende
externe
kwaliteitstoezichthouders. Langs deze weg wordt het duidelijk hoe het model van ‘governance’ dient te worden aangepast om ervoor te zorgen dat kwaliteitsgebreken in de toekomst effectief kunnen worden voorkomen. Het is daarbij natuurlijk ook relevant om te onderzoeken of de kijkwijzen van de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders (sterk) van elkaar afwijken of juist een eenheid vormen.
21
HOOFDSTUK 2: ONDERZOEKSMETHODE Deze eindscriptie zal de ‘frame-analyse’ als de onderzoeksmethode inzetten. Bij het analyseren van documenten door middel van de ‘frame-analyse’ is het noodzakelijk om dicht bij de bron te blijven, zodat de eigen interpretatie beperkt blijft (Yanow, 1996: 12). De taal die wordt gebruikt is volgens de interpretatieve benadering een uiting van betekenisgeving door een actor (Yanow, 1996: 10). Taal wordt in de interpretatieve benadering als het middel ingezet waarmee waarde, gevoel en geloof gecommuniceerd kunnen worden tussen betrokken actoren (Yanow, 1996: 44). De ‘frame-analyse’ is voor wetenschappers dus een middel om grip te krijgen op de wijze waarop mensen de wereld om hen heen conceptualiseren en begrijpen. Hierdoor wordt het mogelijk om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop actoren politieke- en sociale problemen interpreteren (Noakes, 2005: 89). De externe toezichthoudende actoren hanteren een eigen visie (‘frame’) op ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’. Door de verschillende betekenisgeving van de beleidsmakers en
de
beleidsontvangers
is
het
niet
vanzelfsprekend
dat
de
gecommuniceerde
beleidsdocumenten van de zender ook letterlijk zo worden overgenomen door de ontvanger. Wanneer een externe toezichthouder geconfronteerd wordt met een boodschap waarin de slechte onderwijskwaliteit naar voren komt wordt dit expliciet getoetst aan het eigen ‘frame’. Bij de binnenkomst van een boodschap hanteert ook de ontvanger een zelfstandige subjectieve interpretatie. Het al dan niet willen overnemen van een boodschap is hierdoor zeer afhankelijk van zowel de ‘frames’ van zowel de zender als de ontvanger. Door middel van de ‘frame-analyse’ is het mogelijk om, vanuit de taal die wordt gebruikt door de externe kwaliteitstoezichthouders, verschillende kijkwijze ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ te kunnen onderzoeken. Door de visie van de externe toezichthouders te onderzoeken valt te achterhalen hoe deze cruciale actoren ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ wensen te realiseren in reactie op de vastgestelde crisis. De ‘frame-analyse’ stelt een onderzoeker in staat om de link te leggen tussen het gedrag en de manier waarop mensen of een organisatie de wereld zien. Door het inzetten van de ‘frame-analyse’ kan worden achterhaald welke dieperliggende visie een externe kwaliteitstoezichthouder hanteert ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ (Pick, 2006: 230). Binnen de ‘frame-analyse’ hebben Benford en Snow een zeer nuttige driedeling gemaakt tussen drie verschillende kernelementen die binnen een ‘frame’ herkenbaar zijn 22
(Snow and Benford, 1988; Snow and Benford, 2000: 616-618). Deze driedeling zal centraal staan bij de analyse van de data. Als eerste valt er binnen een ‘frame’ een probleemdefinitie te achterhalen. Hierbij wordt gesteld wat het waarneembare probleem is en welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen (het ‘diagnostische frame’). Ook de verantwoordelijke actoren die het probleem hebben veroorzaakt worden hierbinnen aangeduid (Snow and Benford, 1988; Snow and Benford, 2000: 616). Het tweede kernelement van de ‘frame-analyse’ verwijst naar de oplossingsrichting die een actor wil hanteren voor het geconstateerde probleem. Met oplossingsgerichte strategieën en tactieken kan het probleem op een effectieve manier worden aangepakt. In dit plan worden de betrokken actoren aangewezen en wordt er beschreven wat er precies dient te gebeuren om het gestelde probleem te verhelpen (het ‘prognostische frame’) (Snow and Benford, 1988; Snow and Benford, 2000: 616 and 617). Het ‘diagnostische frame’ en het ‘prognostische frame’ zijn beiden noodzakelijk om de ‘alternatieve kijkwijze’ als een serieus alternatief naar voren te schuiven om een als problematisch ervaren situatie te veranderen. Om de alternatieve kijkwijze (‘frame’) ook daadwerkelijk te kunnen realiseren is het derde kernelement van belang. Dit derde element is de motivatie die de betrokken actoren dienen te hebben om ook daadwerkelijk te komen tot een oplossing voor het vastgestelde probleem. De betrokken actoren dienen te beschikken over een rationele grondslag om ook echt het alternatieve ‘frame’ door te voeren (het ‘motiverende frame’) (Snow and Benford, 1988; Snow and Benford, 2000: 617 and 618). Het volgende citaat geeft kernachtig de definities weer die Benford en Snow hebben gekoppeld aan de verschillende kernelementen binnen ‘framing’: “1: Diagnostic framing: presents to potential recruits a new interpretation of issues or events; like a medical diagnosis, it tells what is wrong and why. 2: Prognostic framing: presents a solution to the problem suggested in the diagnosis. 3: Motivational framing: attempts to give people a reason to join collective action, the problem defined in the diagnosis and the solution in the prognosis are usually not sufficient to get people to act (Snow and Benford, 1988).” Door de publicatie van de rapporten van de Onderwijsinspectie kwam er in de media en in de politiek veelvuldig het beeld naar voren van een slechte kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs. In de Tweede Kamer werd veelvuldig de metafoor naar voren gebracht dat dit nog maar het ‘topje van de ijsberg’ was en dat ook de rest van het Hoger Beroepsonderwijs kwalitatief tekort zou schieten (Interview beleidsmedewerker: Henri 23
Ponds). Tijdens een crisis worden de heersende instituties en hun handelswijze die toezien op de kwaliteit mogelijk als ongeschikt ervaren en kan handelen ten aanzien van deze (crisis) situatie als wenselijk en noodzakelijk worden bestempeld (Fligstein, 1996: 663). ‘Kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ wordt binnen de ‘frame-analyse’ als het concept beschouwd waaraan de verschillende externe toezichthouders een eigen betekenisgeving kunnen toekennen (Vidovich, 2004: 341). Mogelijk dat de vier centrale actoren (het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; de NVAO; de Onderwijsinspectie en de HBO-raad) een gedeelde visie hanteren ten aanzien van beleid (het ‘master-frame’) sinds de kritische rapporten van de Onderwijsinspectie (van april 2011) (McAdam, 1994: 41). Het is voorlopig realistischer om er vanuit te gaan dat de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders allemaal een eigen probleemdefinitie hanteren ten aanzien van de kwaliteit op het Hoger Beroepsonderwijs, andere oplossingen geschikter achten of een andere motivatie tot handelen benadrukken. Om de visie van de externe kwaliteitstoezichthouders in deze eindscriptie te kunnen achterhalen is er gebruik gemaakt van ‘expert-interviews’. Dit stelt de onderzoeker in staat om open vragen te stellen en eventueel door te vragen om zo het ‘frame’ te achterhalen dat elk van de actoren sinds april 2011 hanteert. De interviewvragen zijn zo opgesteld dat de actor zelf zijn visie ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ kan weergeven (zie bijlage 2 t/m 6). Indien nodig is er verder doorgevraagd (bewust vermijden van sturing bij de vragen). De vragen die aan de verschillende externe actoren werden gesteld zijn hierdoor onderling goed vergelijkbaar. Verder valt de driedeling tussen het diagnostische frame, het prognostische frame en het motiverend frame te herkennen in de vraagstelling. De experts die ik heb mogen interviewen deden dit interview vanuit hun functie en representeren de organisatie waarin ze werkzaam zijn. Er zijn een drietal ‘expert-interviews’ afgenomen, namelijk bij: de HBO-Raad (Dhr. Roeland Smits), het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Dhr. Mark Glimmerveen) en de NVAO (Dhr. Henri Ponds). Deze interviews zijn volledig uitgeschreven en in de bijlage toegevoegd (zie bijlage 2 t/m 5). De Onderwijsinspectie stond ervoor open om een per e-mail doorgestuurde vragenlijst te beantwoorden (zie bijlage 6). Op basis van de gehouden interviews is vervolgens per zin geanalyseerd of hierbij sprake is van een diagnostisch, prognostische of motiverend frame. In de uitgeschreven interviews/vragenlijst is te herleiden op welke plaats de (diagnostische/prognostische/ motiverende) ‘frames’ precies zijn gecodeerd (zie bijlagen 2 t/m 6). Vervolgens zijn alle data 24
naar soort ‘frame’ en naar externe kwaliteitstoezichthouder gesorteerd om te kijken of er overlap is (sommige frame-elementen komen meerdere keren terug binnen een interview). Ook de exacte inhoud van de ‘frames’ wordt hierbij verder geanalyseerd. Uit deze uiteenlopende data is het vervolgens mogelijk om een aantal verschillende elementen binnen een ‘frame’ van een actor te herkennen en in te delen naar ‘frame-element’. Deze ‘frameelementen’ vormen gezamenlijk het diagnostisch, prognostisch of motiverend frame van een specifieke externe kwaliteitstoezichthouder. Naast de resultaten op de interviewvragen worden de ‘frames’ per actor geverifieerd en zo nodig aangevuld met gevonden ‘frames’ uit openbaar gepubliceerde beleidsdocumenten. Deze documenten waren te downloaden via de internetwebsites van de externe kwaliteitstoezichthouders. Door middel van deze interviews en de openbaar toegankelijk gepubliceerde documenten op de websites van de externe kwaliteitstoezichthouders inzake de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs (van na april 2011), is het mogelijk om de ‘frames’ te achterhalen die de actoren hanteren. Hierdoor valt te reconstrueren hoe de externe kwaliteitstoezichthouders sinds de controversiële rapportage van de Onderwijsinspectie tegen ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ aankeken. Daarbij wordt duidelijk welke maatregelen verschillende externe kwaliteitstoezichthouders in het model van ‘governance’ noodzakelijk achten om de onderwijskwaliteit op peil te houden en niet onder het gewenste niveau te laten uitkomen. Om de ‘frame-analyse’ optimaal te kunnen volgen wordt in het volgende hoofdstuk per externe kwaliteitstoezichthouder telkens een onderverdeling gemaakt tussen achtereenvolgens de diagnostische frames, de prognostische frames en de motiverende frames.
25
HOOFDSTUK 3: ONDERZOEKSRESULTATEN In dit hoofdstuk zullen de ‘frames’ ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ worden weergegeven die de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders sinds april 2011 hebben aangenomen. Centraal hierbij staat dat deze ‘frames’ zijn gevormd na en in reactie op de eerder genoemde rapporten van de Onderwijsinspectie. De volgende externe kwaliteitstoezichthouders zullen achtereenvolgens worden behandeld: het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de NVAO, de Onderwijsinspectie en de HBO-Raad. Per organisatie worden de verschillende frame-elementen die verwijzen naar het diagnostische frame, het prognostische frame en het motiverende frame behandeld (§3.1 tot en met §3.4). Vervolgens zullen de ‘frames’ van de externe kwaliteitstoezichthouders onderling worden vergeleken aan de hand van overzichtstabellen (§3.5). Ten slotte zal getracht worden om te achterhalen of de ‘frames’ die de externe kwaliteitstoezichthouders hanteren juist als ‘divers’ of ‘coherent’ te bestempelen zijn (§3.6).
§3.1: HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP Kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs is volgens het Ministerie van OCW uiteindelijk afhankelijk van docenten, studenten en de arbeidsmarkt. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft op basis van artikel 23 (zie bijlage 3) van de Grondwet aanhoudende zorg voor het onderwijs. Het ministerie dient op de hoogte te zijn van de ontwikkelingen in het Hoger Beroepsonderwijs en kan indien nodig door middel van wet- of regelgeving of bestuurlijk optreden interveniëren (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen). §3.1.1: Diagnostisch frame De Onderwijsinspectie toonde met de rapporten (april 2011) aan dat er binnen het Hoger Beroepsonderwijs bij vijftien onderzochte opleidingen, die alternatieve afstudeertrajecten hanteerden, de wet- en regelgeving niet werd nageleefd. Op deze HBO-opleidingen functioneerde de opleidings- en examencommissie niet goed en was de kwaliteit van de afstudeerscripties onvoldoende (zie bijlage 1). Volgens het Ministerie van OCW toonden deze rapportages aan dat er ‘witte vlekken’ aanwezig waren, waarover achteraf kan worden gesteld “was niet goed en moet anders” (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen). Het Ministerie is zich er, door de publicatie van de rapporten van de Onderwijsinspectie (april 26
2011), bewust van geraakt dat binnen ‘het stelsel’ excessen mogelijk zijn. Bij het inrichtten van het (interne- en externe) kwaliteitstoezicht dient nu rekening te worden gehouden met het bestaan
van
deze
excessen
(Interview
beleidsmedewerker:
Mark
Glimmerveen;
Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: 6). De onderwijsbekostiging was tot de wetswijziging van 1 januari 2011, oplopend tot 80% van de financiering, gebaseerd op de afgifte van een bachelorsdiploma (‘output’). De bekostiging van een HBO-opleiding op basis van het aantal afgegeven diploma’s was achteraf volgens het Ministerie van OCW buitensporig. De ‘outputbekostiging’ is sinds 2011 verlaagd naar 20% van de financiering. De onderwijsbekostiging blijft voor een deel gekoppeld aan het behalen van het diploma omdat het opleiden van studenten voor het behalen van het diploma ook één van de doelstellingen van een HBO-opleiding moet zijn. De ‘outputbekostiging’ bij de afgifte van het bachelorsdiploma is hiermee meer in balans (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen; Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: 8). De beoordelingscriteria die de Onderwijsinspectie heeft toegepast werden in mei 2010 bekend en bij de HBO-instellingen voor het gehele jaar 2010 gehanteerd. Het is echter volgens het Ministerie van OCW een misvatting om te stellen dat de HBO-instellingen alle kwaliteitsgebreken effectief konden aanpakken in die resterende maanden. De vastgestelde kwaliteitsgebreken waren zo fundamenteel dat extra tijd (om in te spelen op de beoordelingscriteria) geen invloed zou hebben gehad op de beoordelingsresultaten. Daarbij dient te worden gesteld dat de beoordelingscriteria voor een groot deel gebaseerd zijn op bestaande wet- en regelgeving die grotendeels al bekend zijn bij de HBO-instellingen (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen).
Tabel 1: Overzicht van de diagnostische frames van het Ministerie van OCW: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Excessen in ‘het stelsel’ mogelijk
2
Negatieve prikkel: te hoge ‘outputbekostiging’
3
Fundamentele kwaliteitsgebreken, welke niet op korte termijn konden worden verholpen
27
§3.1.2: Prognostisch frame De oplossing voor de vastgestelde problematiek is dat er stelselmatige aanpassingen dienen te worden doorgevoerd bij de HBO-instellingen door middel van aanpassingen van het externe kwaliteitstoezicht op het Hoger Beroepsonderwijs. De stelselwijzigingen dienen excessen tegen te gaan, maar er ook voor waken dat de HBO-instellingen niet onevenredig belast worden met papierwerk. De toegenomen kwaliteitscontrole van de Onderwijsinspectie zal volgens het Ministerie geen extra bureaucratische belasting geven, omdat deze zich zal baseren op documenten die de HBO-instellingen al dienden af te geven (zoals jaarverslagen en rendementsverslagen). Het overgrote deel van de informatie die de Onderwijsinspectie gebruikt is zodoende al aanwezig (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen; Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: 6-9). De crisis heeft volgens het Ministerie van OCW een ‘kwaliteitsbewustzijn’ bij alle HBO-instellingen teweeggebracht. Bij elke opleiding is er de afgelopen twee jaar wel een reflectief moment geweest waarbij de onderwijskwaliteit centraal is komen te staan. Hierbij keken de HBO-opleidingen naar “Hoe hebben wij het interne kwaliteitstoezicht georganiseerd?” en “Is er mogelijk iets mis wat we zouden moeten verbeteren?”. Binnen de HBO-opleiding heeft de crisis dus ook indirect aangezet tot een interne reflectie, waarbij het functioneren van de interne kwaliteitswaarborging (kritisch) werd getoetst. De rapporten van de Onderwijsinspectie hadden niet alleen een direct effect op de onderzochte HBOopleidingen (bij INHOLLAND nam bijvoorbeeld het aantal aanmeldingen sterk af), maar er viel dus ook een indirect kwaliteitsbewustzijn bij de andere opleidingen waar te nemen (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen; Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: 13). De Onderwijsinspectie gaat in de nieuwe wetsvoorstellen een veel grotere toezichthoudende rol toebedeeld krijgen (per 1 juli 2012) . Waar de Onderwijsinspectie voorheen louter achteraf, op basis van signalen, onderzoek kon instellen naar de onderwijskwaliteit (de zogenaamde ‘brandweerfunctie’) krijgt ze nu de ruimte om zelf willekeurig
onderwijskwaliteitsonderzoeken
te
verrichten
binnen
HBO-instellingen
(‘proactieve risicoanalyse’) (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen; Website Ministerie van OCW artikel 1). Verder dienen de HBO-instellingen nu alle afstudeerscripties te bewaren, waar ze voorheen zelf een selectie konden maken (die niet altijd even representatief was). Daarnaast 28
dienen al deze scripties voor een veel langere periode bewaart te worden door de HBOinstellingen (in het wetsvoorstel 7 jaar). De NVAO kan zich langs deze weg een veel representatiever beeld van de onderwijskwaliteit vormen (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen). Om de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs verder te laten toenemen wil het Ministerie ervoor zorgen dat de kwaliteit van de docenten hoger wordt. Om de kwaliteit van de docenten te kunnen meten is het opleidingsniveau een belangrijke indicator. Daarnaast kan de kwaliteit van de docenten gemeten worden door tevredenheidsonderzoeken onder collega’s en studenten (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen; Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: 7). Een andere aanpassing die het Ministerie van OCW wil doorvoeren in de wetgeving is dat de personen die in een examencommissie zitten bij een individuele HBO-instelling geen financiële verantwoordelijkheid mogen dragen binnen diezelfde HBO-instelling (om zo belangenverstrengeling tegen te gaan). Verder dient de examencommissie te worden ingevuld met minimaal één extern lid (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen). De nieuwe wetgeving zal ook de macht van de Staatssecretaris/Minister vergroten. In het voorbeeld INHOLLAND had de Staatssecretaris geen effectieve mogelijkheden om zelf in te grijpen. Enkel en alleen achteraf toen de waargenomen kwaliteitsgebreken aan het licht kwamen, kon de Staatssecretaris beleidswijzigingen doorvoeren. De wetswijziging maakt het voor de Staatssecretaris mogelijk om in een vroeg stadium actiever in te grijpen op een HBOinstelling waar de kwaliteit ondermaats blijkt te zijn. De specifieke omstandigheden en voorwaarden voor interventie moeten concreter worden uitgewerkt omdat deze niet mogen botsen met artikel 23 van de Grondwet (zie bijlage 3) (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen). Verder wenst het Ministerie van OCW de accreditatie van de HBO-opleidingen nu ‘clustergewijs’ te organiseren. Waar voorheen alle opleidingen op één HBO-instelling werden gekeurd, zal de accreditatie nu tussen soortgelijke opleidingen van verschillende HBOinstellingen plaatsvinden. Met deze maatregel kan er op een eenduidigere manier worden geaccrediteerd (door hetzelfde ‘onderzoekspanel’) en neemt de onderlinge vergelijkbaarheid tussen opleidingen toe (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen; Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: 9). Ten slotte is het van belang dat ter bewaking van de onderwijskwaliteit de opleiding zo wordt georganiseerd dat er communicatie is tussen de topmanagers en de docenten zodat er 29
‘feeling’ is met de onderwijskwaliteit in de praktijk. Wanneer de afstand tussen docenten en bestuurders te groot wordt kunnen er kwaliteitsproblemen ontstaan zoals deze zich heeft voorgedaan op INHOLLAND. Hiervoor dient volgens het Ministerie intern op de HBOinstellingen te worden gewaakt (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen; Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: 7).
Tabel 2: Overzicht van de prognostische frames van het Ministerie van OCW: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Stelselwijzigingen mechanismen
noodzakelijk:
toename
verantwoordings-
2
Toename interne kwaliteitsbewustzijn bij HBO-opleidingen
3
Toename bevoegdheden voor Onderwijsinspectie
4
Alle afstudeerscripties zeven jaar lang bewaren
5
Toename kwaliteit van de docenten
6
Onafhankelijke examencommissie (en 1 extern lid)
7
Effectieve macht voor de Staatssecretaris om zelf in te grijpen bij kwaliteitsproblemen
8
Accreditatie ‘clustergewijs’ organiseren
9
Goede communicatie tussen managers en docenten bewaken
§3.1.3: Motiverend frame De HBO-instellingen zullen volgens het Ministerie van OCW meewerken omdat dit in hun eigen belang is. Door kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs aan te bieden verkrijgen de HBO-opleidingen
accreditatie
en
kunnen
de
HBO-Instellingen
rekenen
op
overheidsfinanciering. Indien de kwaliteit van één of meer opleidingen van onvoldoende kwaliteit is kan een HBO-instelling reputatieschade oplopen. Indien een instelling eenmaal een slechte naam heeft, duurt het een lange periode om het vertrouwen te herstellen (Interview beleidsmedewerker: Mark Glimmerveen).
Tabel 3: Overzicht van de motiverende frames van het Ministerie van OCW: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Uit eigenbelang (financiering, accreditatie en voorkomen van reputatieschade) 30
§3.2: DE NVAO De NVAO voert tweedelijns kwaliteitsbeoordelingen uit binnen het Hoger Beroepsonderwijs. Dit betekent dat zij de functie heeft om te beoordelen of het ‘beoordelingspanel’ (een beoordelingscommissie die de kwaliteit op een HBO-opleiding toetst) haar werk goed heeft gedaan. Als de NVAO ervan overtuigd is dat het ‘panel’ goed heeft gecontroleerd, waarbij het vooropgestelde kader wordt gevolgd en de resultaten positief zijn, dan kan een HBOopleiding geaccrediteerd worden. Eens in de zes jaar worden HBO-opleidingen langs een voorspelbaar
traject
beoordeeld
door
een
‘onderzoekspanel’
die
daarna
een
beoordelingsrapport opstelt. Waar de Onderwijsinspectie de nadruk legt op de naleving van de wet- en regelgeving, kijkt de NVAO naar de inhoud van de opleidingstrajecten en of deze het resultaat opleveren dat je ervan zou mogen verwachten. Met andere woorden de Onderwijsinspectie kijkt naar de formele zijde van de HBO-opleidingen terwijl de NVAO naar de inhoudelijke zijde centraal stelt (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). §3.2.1: Diagnostisch frame Door de spraakmakende rapporten van de Onderwijsinspectie werd het vermoeden van de NVAO bevestigd dat het niveau van de HBO-bachelor opleiding omhoog zou kunnen en moeten. Dit beeld kwam niet altijd naar voren uit de beoordelingsrapporten van de ‘panels’, omdat deze niet altijd doorvroegen. Het gehele stelsel had volgens de NVAO de neiging om zich robuust te gedragen, waarbij opleidingen accreditatie verkregen of niet (er was geen tussenweg). Als de NVAO niet overtuigd was door de rapportage van het beoordelingspanel voerde een NVAO-panel zelf een inhoudelijke (tweede) controle uit, waarbij toch veelal bleek dat die HBO-opleiding kwalitatief onvoldoende was (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011). De opkomst van alternatieve afstudeertrajecten vond in zeer veel gevallen pas na de laatste accreditatieronde plaats. De opleidingen van INHOLLAND waren in 2006 geaccrediteerd terwijl we de alternatieve afstudeertrajecten bijvoorbeeld van de opleiding Media en Entertainment Management pas en het studiejaar 2008/2009 werden gestart. Hierbij had de toetsing ten behoeve van de accreditatie al plaatsgevonden, waarna er buiten de toezichthoudende mogelijkheden van de NVAO om in de tussentijd (tot een volgende accreditatietoets) intern erg veel was veranderd (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). Een ander probleem dat ten grondslag lag aan de problemen op bepaalde opleidingen op het Hoger Beroepsonderwijs is volgens het NVAO dat de ‘panels’ betaald werden en nog 31
steeds betaald mogen worden door de HBO-instellingen zelf. De samenstelling en de financiering van de ‘panels’ die de beoordelingsrapporten over een HBO-opleiding opstelden waren en zijn nog steeds niet echt als ‘onafhankelijk’ te bestempelen. Voor het jaar 2004 was het de HBO-Raad zelf die kwaliteitsvisitaties organiseerden. Het probleem hierbij was dat een belanghebbende zelf de visitaties regelde en ook nog eens belang had bij de uitkomsten (waardoor onafhankelijk kwaliteitstoezicht ver te zoeken was) (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). Binnen het Hoger Beroepsonderwijs vielen eveneens grote problemen te signaleren bij het toetsen van kundigheid. Een kwalitatief goede toetsing van wat de studenten in de praktijk kunnen is (nog) niet goed ontwikkeld. Juist deze toepasbare kennis is binnen het Hoger Beroepsonderwijs van cruciaal belang om een goede aansluiting te houden met de beroepspraktijk. Echter was er in de sector onvoldoende kennis en bekwaamheid aanwezig om de praktische kennis goed te kunnen toetsen. Het jammerlijke van de huidige situatie is, volgens de NVAO, dat HBO-instellingen weer teruggaan naar (alleen) kennistoetsing. Voor een HBO-instelling is kennistoetsing namelijk een houvast biedende methode. Echter de praktische kennistoetsing zou eveneens als (gelijkwaardige) kennisvariant moeten worden ontwikkeld om te kunnen spreken van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011). De alternatieve afstudeertrajecten waren opgezet om studenten die aan een opleiding waren gestart alsnog af te laten studeren. De NVAO realiseerde zich hierbij eveneens dat HBO-opleidingen
een
prikkel
hadden
om
studenten
af
te
laten
studeren.
De
onderwijsbekostiging voor de HBO-instellingen was voor een groot deel afhankelijk van de afgifte van de diploma’s (bij sommige opleidingen maar liefst 80%) en het slagingspercentage (van de studenten na het eerste jaar moet 70% het diploma behalen). Hierdoor hadden HBOinstellingen rationele prikkels om studenten door middel van alternatieve afstudeertrajecten alsnog hun diploma te laten behalen (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). De problemen met de kwaliteit van bepaalde HBO-opleidingen worden voor een deel veroorzaakt door de enorme groei van het aantal studenten op het Hoger Beroepsonderwijs. Hieraan ten grondslag ligt de wens vanuit de samenleving, welke is vertaald in een politieke doelstelling, om 50% van alle studenten in het hoger onderwijs (HBO of Universiteit) te laten participeren. Wanneer de studentenaantallen toenemen maar de onderwijsmiddelen niet 32
evenredig toenemen, ontstaan er kwaliteitsproblemen binnen bepaalde opleidingen. (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). Daarnaast is de continuïteit van een team (docenten en management) op een HBOinstelling van groot belang om de onderwijskwaliteit te kunnen waarborgen. Door te snelle wisselingen in een organisatie vielen HBO-opleidingen uit elkaar. Bij INHOLLAND was daarnaast ook bekend dat er geld verdween in richting van samenwerkingspartner Nijenrode. Hierdoor werd geld soms niet geïnvesteerd in het primaire onderwijsproces maar verdween het in de richting van het financieel noodlijdende Nijenrode (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011).
Tabel 4: Overzicht van de diagnostische frames van de NVAO: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Het niveau van de HBO-bachelor dient te worden verhoogd
2
Alternatieve afstudeertrajecten pas na accreditatie ingevoerd
3
Geen onafhankelijke beoordelingspanels
4
Toetsing praktische kennis onvoldoende ontwikkeld
5
Negatieve prikkel in financiering opleidingen
6
Toename studenten, achterblijven middelen
7
Continuïteit team afwezig en onjuiste aanwending geldstromen
§3.2.2: Prognostisch frame In de tweede fase van de werking van het NVAO (ingang sinds 1 januari 2011) is door het Ministerie van OCW vastgelegd dat de beoordelingspanels vanaf 2014 onder de controle vallen van, en financieel worden beheerd door, het NVAO. Concreet betekent dit dat de NVAO nu vooraf goedkeuring dient te geven aan een beoordelingspanel, terwijl in de eerste fase (vanaf 2004 tot 31 december 2010) de goedkeuring achteraf plaatsvond. Tot 2014 kunnen de beoordelingspanels nog altijd op initiatief van de HBO-instellingen en onderzoeksbureaus zelf worden uitgevoerd (‘tussenfase’). Na 2014 worden de panels benoemd en vallen de panelleden onder de financiële paraplu van de NVAO, waardoor de onafhankelijkheid en de betrouwbaarheid van de beoordelingspanels toeneemt (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). 33
De NVAO wil de kwaliteit van de accreditatie laten toenemen door de HBOopleidingen als clusters te gaan beoordelen. Concreet betekent dit dat soortgelijke opleidingen bij diverse HBO-instellingen door één beoordelingspanel worden onderzocht op onderwijskwaliteit (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). Het oude stelsel van de beoordeling was heel robuust ingericht, waarbij het heel zwartwit was, een opleiding behaalde het of niet. Als het niet goed was kregen de opleidingen geen tijd om zicht te verbeteren. Opleidingen worden in de Tweede fase (sinds 1 januari 2011) de ruimte geboden om zich te kunnen herstellen, zodat ze geen angst meer hoeven te hebben voor het ‘fatale oordeel’ (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011). De onderwijscultuur is cruciaal om kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs te kunnen realiseren. Hierbij dient het onderwijsteam (managers en docenten) goed samen te werken en een gezamenlijk doel na te streven binnen hun HBO-instelling. De NVAO benadrukt hierbij de onderlinge afstemming, gedrevenheid en betrokkenheid binnen een onderwijsteam (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011). De NVAO wenst de procedure voor het selecteren van de eindscriptie verder aan te scherpen. De NVAO zal zich nu veel sterker richten op het niveau van de eindscriptie. De HBO-opleidingen kunnen niet langer de tien beste eindscripties selecteren, maar moeten alle eindscripties voor een langere periode bewaren (7 jaar). Langs deze weg zullen de beoordelingspanels een veel representatiever beeld krijgen van de onderwijskwaliteit (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). De rol van de examencommissie bij de examencommissie dient sterk te worden verbreed. Door de spraakmakende rapporten van de Onderwijsinspectie hebben veel HBOopleidingen een interne reflectie gedaan op het functioneren van de eigen examencommissie. De taak van veel examencommissies was beperkt tot het aanhoren van klachten van studenten. Echter veel opleidingen kwamen er nu achter dat de examencommissie ook gaat over de kwaliteit van de toetsing in de gehele opleiding. Hierbij moet worden gedacht aan een inhoudelijke ‘check’ vanuit de examencommissie, waardoor de commissie zowel bij de ontwikkeling als bij de uitvoering betrokken is. Er is dan sprake van ‘het meer-ogenprincipe’ omdat zowel de docenten als de examencommissie de kwaliteit bewaken (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011). 34
De NVAO wil dat de financiering van het onderwijs niet te sterk gekoppeld is aan het behalen van het diploma. De NVAO stelt dat dit een verkeerde prikkel was en dat het bekostigingsmodel veel meer de kwaliteit, die aan een student geleverd wordt, centraal dient te stellen. De financiering zou gelijkmatig verdeeld moeten worden over de looptijd van de studie (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). Ten slotte dient het onderwijsniveau van de docenten verhoogd te worden om de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs te doen stijgen. De NVAO vindt dat er ook ruimte moet zijn voor docenten die door middel van hun praktische kennis een bijdrage aan de opleiding leveren. Daarom vindt de NVAO het acceptabel om te stellen dat 80% tot 85% van de docenten een mastergraad dienen te bezitten (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011).
Tabel 5: Overzicht van de prognostische frames van de NVAO: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Beoordelingspanels vanaf 2014 onder (financieel) beheer van de NVAO
2
Accreditatie door ‘clusterbeoordelingen’
3
Invoering van herstelperiode voor opleidingen
4
Goede onderwijscultuur noodzakelijk
5
Alle eindscripties voor langere tijd bewaren
6
Reflectie op functioneren examencommissie
7
Gelijkmatige financiering onderwijs over gehele opleiding
8
Verhogen opleidingsniveau docenten
§3.2.3: Motiverend frame De HBO-instellingen zullen volgens de NVAO meewerken aan de bovenstaande oplossingen omdat ze weer terug kunnen naar hun kerntaak, namelijk ‘het onderwijzen’. De intrinsieke prikkel die hieraan ten grondslag ligt is dat de docenten weer de centrale rol (los van de managers) gaan innemen bij het onderwijzen en hun identiteit als ‘expert’ weer kunnen uitdragen (en dus geen rol hebben als passieve coach). Hiernaast is er ook de externe prikkel ten aanzien van de samenleving, het publiek, de studenten en de kwaliteitscontrole om aan de gestelde vereisten te voldoen (Interview 35
beleidsmedewerker: Henri Ponds; Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011). Met het nieuwe toezichthoudende stelsel kunnen HBO-instellingen die met regelmaat goede kwaliteitsbeoordelingen behalen minder bemoeienis krijgen van de Onderwijsinspectie en de NVAO. Naast de traditionele kwaliteitsbeoordeling voor een HBO-opleiding van ‘voldoende’ of ‘onvoldoende’ zijn er nu ook de opties ‘goed’ en ‘excellent’ toegevoegd. Wanneer instellingen volgens het NVAO met regelmaat laten zien de onderwijskwaliteit goed geregeld te hebben, dan valt er een vermindering in extern kwaliteitstoezicht te verdienen (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds).
Tabel 6: Overzicht van de motiverende frames van de NVAO: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Docent wederom als ‘expert’ beschouwd (intrinsieke prikkel)
2
Kwaliteitsnaleving ten aanzien van derden (externe prikkel, van secundair belang)
3
Goede onderwijskwaliteit wordt beloond
§3.3: DE ONDERWIJSINSPECTIE De Onderwijsinspectie neemt een centrale rol in bij het toezien op de naleving door de HBOinstellingen van de wet- en regelgeving. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft de Onderwijsinspectie specifieke kaders gegeven waarop zij toezicht dient te houden. Voor de publicatie van de spraakmakende rapporten (april 2011) en de veranderingen binnen het toezichthoudend stelsel fungeerde de Onderwijsinspectie vanuit een zogenaamde ‘brandweerfunctie’ dat wil zeggen pas wanneer zij signalen/klachten kreeg vanuit de samenleving of van één van de andere (externe) kwaliteitstoezichthouders, ging de Onderwijsinspectie controleren. De aanpak van de Onderwijsinspectie in de spraakmakende rapporten bleek vernieuwend te zijn omdat de onderzochte opleidingen en de resultaten van de onderzoeken direct openbaar werden gemaakt (‘naming’ en ‘blaming’). De onderzochte HBO-instellingen kwamen door de openbaar toegankelijke rapporten direct en bewust in de ‘spotlights’ te staan (Interview beleidsmedewerker: Anoniem).
36
§3.3.1: Diagnostisch frame Volgens de Onderwijsinspectie is het publieke beeld ten aanzien van het Hoger Beroepsonderwijs veranderd door de publicatie van de onderzoeksrapporten. De rapporten hebben ervoor gezorgd dat er veel kritischer wordt gekeken naar de kwaliteit van de opleidingen, het aanbod en de begeleiding van de studenten binnen het onderwijs (Interview beleidsmedewerker: Anoniem). De Onderwijsinspectie heeft bewust de keuze gemaakt om de beoordelingscriteria van mei 2010 over het complete jaar 2010 te hanteren. De keuze om de beoordelingscriteria niet pas met ingang van 2011 te hanteren is gemaakt om ‘stimulerend effect’ te creëren op de kwaliteitsnaleving van de HBO-opleidingen (Interview beleidsmedewerker: Anoniem). Het Hoger Beroepsonderwijs dient op een beheersbare wijze door te kunnen groeien. Een te snelle groei van de studentenaantallen (zoals de afgelopen 10 jaar van 217.000 studenten tot 400.000 studenten) heeft een negatieve invloed op de onderwijskwaliteit binnen het
Hoger
Beroepsonderwijs
(Interview
beleidsmedewerker:
Anoniem;
Jaarverslag
Onderwijsinspectie 2010/2011: 124). Niet alleen de onderzochte opleidingen zijn hierbij zeer negatief in het nieuws gekomen. De ondermaatse kwaliteit van de onderzochte HBO-opleidingen werden in de publieke opinie representatief gehouden voor de kwaliteit van het gehele Hoger Beroepsonderwijs in Nederland (Interview beleidsmedewerker: Anoniem). Kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs kan enkel en alleen worden bereikt wanneer er aan alle voorwaarden van de accreditatie en aan de wet- en regelgeving wordt voldaan. Het NVAO legt de nadruk op het extern toezicht houden op de voorwaarden met betrekking tot accreditatie. De Onderwijsinspectie dient extern toezicht te houden op de naleving van de wet- en regelgeving. Uit de onderzoeksresultaten bleek dat de naleving van de wet- en regelgeving niet overal plaatvond (Interview beleidsmedewerker: Anoniem).
37
Tabel 7: Overzicht van de diagnostische frames van de Onderwijsinspectie: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Het publieke beeld t.a.v. de kwaliteit Hoger Beroepsonderwijs is veranderd
2
Toetsing bewust over 2010 vanwege extra ‘stimulerend’ effect
3
Te snelle toename studentenaantallen
4
Onderzoeken brachten gehele Hoger Beroepsonderwijs in diskrediet
5
Onderzochte HBO-instellingen voldeden niet aan wet- en regelgeving
§3.3.2: Prognostisch frame De Onderwijsinspectie stelt dat een jaarlijkse aanvullende analyse noodzakelijk is om de kwaliteit van de HBO-opleidingen te kunnen garanderen. Deze jaarlijkse analyse dient door de Onderwijsinspectie zelf te worden verricht naast het periodieke toezicht van het NVAO (welke iedere 6 jaar plaatsvindt). Door het externe toezicht van het NVAO en de Onderwijsinspectie op elkaar af te stemmen ontstaat er een completer beeld van de onderwijskwaliteit van de verschillende HBO-instellingen (Interview beleidsmedewerker: Anoniem). Ter realisatie van kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs dient er volgens de Onderwijsinspectie vooral een betere interne kwaliteitscultuur aanwezig te zijn. De interne kwaliteitswaarborging die door de examen- en opleidingscommissies worden gewaarborgd dienen beter te gaan functioneren (Interview beleidsmedewerker: Anoniem; Jaarverslag Onderwijsinspectie 2010/2011: 142). De Onderwijsinspectie benadrukt eveneens mogelijke verbeteringen die in het accreditatiestelsel kunnen worden doorgevoerd. Een centraal element hiervan is de beoordeling van het niveau van de eindscripties. Wijzigingen in de beoordeling van de afstudeerscripties door de NVAO moeten nog nader worden uitgewerkt (Interview beleidsmedewerker: Anoniem; Jaarverslag Onderwijsinspectie 2010/2011: 143 en 144). Ten slotte wijst de Onderwijsinspectie op de wenselijkheid van een toename aan wettelijke bevoegdheden voor de NVAO en de Ondewijsinspectie. Langs deze weg kan externe kwaliteitstoezicht worden verbeterd (Interview beleidsmedewerker: Anoniem; Jaarverslag Onderwijsinspectie 2010/2011: 144). 38
Tabel 8: Overzicht van de prognostische frames van de Onderwijsinspectie: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Jaarlijkse analyse door de Onderwijsinspectie
2
Betere kwaliteitswaarborging door examen- en opleidingscommissies
3
Verbeteren accreditatiestelsel (vooral t.a.v. beoordeling eindscripties)
4
Toename wettelijke bevoegdheden NVAO en Onderwijsinspectie
§3.3.3: Motiverend frame Het komen tot kwaliteitsverbetering van het Hoger Beroepsonderwijs dient vanuit de intrinsieke motivatie van de HBO-instellingen zelf te komen. De HBO-instellingen en haar medewerkers moeten uit zichzelf de motivatie hebben om de onderwijskwaliteit op een hoog niveau te krijgen. Vanuit deze intrinsieke motivatie dienen de docenten gemotiveerd te zijn om de studenten zo goed mogelijk voor te bereiden binnen een kwalitatief hoge HBOopleiding (Interview beleidsmedewerker: Anoniem). De toegenomen externe kwaliteitstoezicht van het NVAO en de Onderwijsinspectie moet door de individuele HBO-instellingen als aanvullend worden beschouwd op het eigen interne
kwaliteitstoezicht.
eindverantwoordelijkheid
voor
Uiteindelijk de
behouden
onderwijskwaliteit
de
instellingen
(Interview
zelf
de
beleidsmedewerker:
Anoniem).
Tabel 9: Overzicht van de motiverende frames van de Onderwijsinspectie: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Intrinsieke motivatie, eigen aan docenten en HBO-instelling
2
Toegenomen externe kwaliteitstoezicht uit eigenbelang
39
§3.4: DE HBO-RAAD De HBO-Raad is een branche-organisatie die opkomt voor de gedeelde belangen van de door de overheid gefinancierde HBO-instellingen. De opvatting die de HBO-raad hanteert ten aanzien van kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs wordt gevormd door de gedeelde visie die de Hoger Beroepsinstelling gezamenlijk hebben opgesteld. Concreet betekent dit dat de ‘vereniging voor Hogescholen’ de gedeelde belangen van de individuele HBO-instellingen zal uitdragen. De HBO-Raad kan hierdoor de krachten bundelen tegenover de andere externe actoren die toezicht houden op, en waken over, de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs. De HBO-Raad fungeert als belangenvertegenwoordiger van de HBO-instellingen. (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits). §3.4.1: Diagnostisch frame De spraakmakende rapporten van de Onderwijsinspectie zijn goede ‘input’ om de onderwijskwaliteit op de HBO-instellingen te doen verbeteren. Met deze rapporten werd aangetoond dat er in een aantal HBO-opleidingen een ernstige schending van de onderwijskwaliteit aanwezig was. De vijftien onderzochte HBO-opleidingen waren echter niet representatief voor de onderwijskwaliteit in het gehele Hoger Beroepsonderwijs. De rapporten openden de ogen van de HBO-Raad dat de veronderstelling dat “het met de kwaliteit wel goed zou zitten” een onjuiste was. Toch waren deze opleidingen geaccrediteerd door het NVAO. In ‘het systeem’ bleek dat opleidingen die een slechte kwaliteit leverden, toch accreditatie konden verkrijgen hoewel er extern kwaliteitstoezicht werd gehouden (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits; Website HBO-Raad artikel 1). De HBO-instellingen hebben in de afgelopen tien jaar te maken gehad met een explosieve toename van het aantal studenten van 217.000 tot ruim 400.000. Echter het geven van Hoger Beroepsonderwijs blijft mensenwerk, waardoor incidenten met betrekking tot de onderwijskwaliteit altijd mogelijk zijn (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits). De relatie van de HBO-Raad met de Onderwijsinspectie is problematisch geworden omdat de beoordelingscriteria die ten grondslag lagen aan de onderzoeksrapporten met terugwerkende kracht werden toegepast over geheel 2010. Het is volgens de HBO-Raad ‘vreemd en ongepast’ om met criteria die pas in mei 2010 bekend werden gemaakt over het volledige jaar 2010 toe te passen. Het was veel beter geweest als de Onderwijsinspectie de onderwijs- en examenregeling van de Hogescholen hadden getoetst over het jaar 2011. Door met terugwerkende kracht de onderwijsinstellingen op kwaliteit te toetsen heeft de 40
Onderwijsinspectie volgens de HBO-Raad foutief gehandeld (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits). Ook kregen opleidingen, tot aan de bekendmaking van de rapporten door de Onderwijsinspectie, binnen ‘het systeem’ verkeerde prikkels die de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs konden schaden. Daarbij kwam dat HBO-instellingen uiteindelijk beoordeeld werden op het succesvol functioneren van de studenten. HBO-instellingen dienden ervoor te zorgen dat 70% van de studenten die het eerste studiejaar haalden ook daadwerkelijk de studie succesvol afrondden. De HBO-opleidingen kregen veel financiële middelen van de overheid wanneer een student het diploma behaalde. De HBO-instellingen kregen door het toepassen van dit bekostigingsmodel een prikkel om de studenten die nog (net) niet aan het gewenste kwaliteitsniveau zaten toch nog te laten afstuderen (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits). De kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs dreigt ook ondermijnt te worden door de grote diversiteit van de studenten die nu in het HBO binnenstroomt. In het instroomniveau zitten HBO’ers, VWO’ers, Havisten, MBO’ers en studenten die mogelijk slecht zijn in rekenen of taal. Het probleem hiervan is dat deze diverse groep met een ‘one size fits all’ opleidingsmodel wordt bediend (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits; Website HBO-Raad artikel 2). Binnen het Hoger Beroepsonderwijs is nu enkel en alleen voor het eerste jaar een ‘bindend-studieadvies’ aanwezig. Studenten worden volgens de HBO-Raad gemotiveerd om het eerste jaar hard te studeren om hierna in de daarop volgende opleidingsjaren studievertraging op te mogen lopen. Studenten die bepaalde cruciale studie-onderdelen in een bepaald studiejaar van een opleiding nog niet gehaald hebben, kunnen te gemakkelijk alsnog beginnen met het volgende studiejaar. Wanneer studenten deze cruciale studie-onderdelen niet weten te behalen blijven ze dat alsnog proberen. De HBO-instellingen kunnen geen maatregelen nemen tegen studenten die op deze manier blijven hangen in hun opleiding. Voor deze studenten is er geen alternatief aanwezig binnen de HBO-instellingen (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits).
41
Tabel 10: Overzicht van de diagnostische frames van de HBO-Raad: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Accreditatie in onderwijskwaliteit
‘het
systeem’
mogelijk
ondanks
slechte
2
Onderwijskwaliteit blijft mensenwerk en aantal studenten nam buitenproportioneel toe
3
Onderwijsinspectie heeft beoordelingscriteria onterecht toegepast over 2010
4
Negatieve prikkel: bekostiging van afgestudeerden
5
‘One size fits all’ opleidingsmodel voor alle HBO-studenten
6
Geen alternatief binnen HBO voor studenten zonder studievoortgang
§3.4.2: Prognostisch frame De HBO-Raad stelt vast dat de reactie op de rapporten van de Onderwijsinspectie gepast dient te zijn. Enerzijds dienen de gevonden onderzoeksresultaten van de Onderwijsinspectie ‘uiterst serieus’ te worden genomen. Anderzijds moet er niet worden doorgeschoten in beleidsmaatregelen omdat een groot deel van het Hoger Beroepsonderwijs ‘goed’ en ‘naar behoren’ functioneert (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits). Als reactie op de waargenomen problemen bij de verschillende HBO-opleidingen dienen de gezamelijke HBO-instellingen te komen tot beleidsoplossingen. De commotie die ontstond over de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs heeft volgens de HBO-Raad aangetoond dat, wanneer één HBO-instelling ondermaats presteert de gehele sector hierop wordt aangekeken. Dit heeft de HBO-instellingen aangezet om inhoudelijke discussies te voeren over de kwaliteitsgarandering op de (individuele) HBO-instellingen (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits; Website HBO-Raad artikel 3). De HBO-Raad benadrukt dat er vaker vanuit de externe toezichthouders gecontroleerd moet worden. De Onderwijsinspectie moet steekproefsgewijs en systematischer kunnen onderzoeken waar eventuele kwaliteitsgebreken opduiken. De uitwerking van de opzet die de Onderwijsinspectie heeft gemaakt op basis van de extra bevoegdheden zijn volgens de HBORaad problematisch. De extra mogelijkheden tot het opleggen van boetes door de NVAO en de Onderwijsinspectie zijn hierbij niet het probleem. De HBO-instellingen vrezen dat de uitwerking van de extra bevoegdheden van de Onderwijsinspectie, waarbij het lijkt of de Onderwijsinspectie het werk van de NVAO iedere twee jaar nog eens over gaat doen, zal 42
zorgen
voor
extra
administratieve
lasten
(bureaucratisch
belastend)
(Interview
beleidsmedewerker: Roeland Smits). Naast
het
belang
van
het
externe
kwaliteitstoezicht
dienen
de
interne
kwaliteitssystemen op orde te worden gebracht. Ter garantie van de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs dienen HBO-instellingen ook zelf te waken over de onderwijskwaliteit. De crisis heeft alle HBO-instellingen ertoe aangezet om het functioneren van het eigen interne toezicht te toetsen en verder aan te scherpen (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits; Website HBO-Raad artikel 3). Om de kwaliteit van de instroom op het Hoger Beroepsonderwijs verder te doen verbeteren is het volgens de HBO-Raad wenselijk om de instroom van MBO’ers beter te reguleren. Studenten die komen van de HAVO kunnen maar in een beperkt aantal studies instromen, terwijl MBO’ers momenteel nog in iedere HBO-opleiding kunnen instromen. Wanneer een student de opleiding autotechniek heeft gedaan op het MBO kan deze vervolgens zo instromen op de studie Verpleegkunde op het HBO. Juist bij deze nietverwante overstap is de uitval van studenten het hoogst. Verder dient er op het Hoger Beroepsonderwijs vanwege de diversiteit van de studentengroep verkorte opleidingen worden aangeboden voor VWO studenten. Ook worden er masteropleidingen opgezet voor de gemotiveerde studenten. Het idee van één opleiding voor alle studenten (‘one size fits all’) dient
volgens
de
HBO-Raad
‘heel
kritisch’
te
worden
benaderd
(Interview
beleidsmedewerker: Roeland Smits; Website HBO-Raad artikel 2). Wanneer studenten vastzitten op een opleiding omdat ze bepaalde cruciale studieonderdelen niet kunnen afronden zit de HBO-instelling vast aan deze studenten. De HBORaad stelt dat het niet alleen handig is om studenten in het eerste studiejaar aan een bindend studieadvies te laten voldoen, maar ook in het tweede en derde studiejaar. Wanneer een student een cruciaal studie-onderdeel meerdere malen niet weet af te ronden moet de HBOinstelling eigenlijk over de bevoegdheid beschikken om te stellen “Sorry het gaat echt niet lukken, je kan het diploma niet behalen.” (een bindend-afwijkend-studieadvies). Nu deze mogelijkheid niet aanwezig is zien we dat de kwaliteitsnorm noodgedwongen maar naar beneden wordt bijgesteld omdat de student anders maar blijft doorstuderen (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits).
43
Tabel 11: Overzicht van de prognostische frames van de HBO-Raad: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Realistische reactie nodig, groot deel van de HBO-sector voldoet
2
Gezamenlijke HBO-visie tegen ondermaats presteren
3
Problemen met toegenomen rol Onderwijsinspectie, namelijk vrees voor extra bureaucratische belasting van de instellingen
4
Crisis heeft HBO-instellingen ertoe aangezet om de eigen interne kwaliteitscontrole te herzien
5
Regulatie van de instroommogelijkheden van MBO’ers
6
Invoeren ‘bindend-(afwijkend-)studieadvies’
§3.4.3: Motiverend frame De intrinsieke motivatie voor de HBO-instellingen om de hierboven beschreven diagnostische en prognostische frame-elementen ook daadwerkelijk door te voeren is inherent aan het Hoger Beroepsonderwijs zelf. Net als een producent gemotiveerd is om een goed product af te leveren zouden HBO-Instellingen een zo hoog mogelijke onderwijskwaliteit wensen te realiseren. Vanuit de politiek is er de wens geweest om 50% van de studenten aan het Hoger Onderwijs (Universiteit en Hoger Beroepsonderwijs) te laten studeren. Om aan de toegenomen wensen van de politiek (en de Europese Unie) te kunnen voldoen is het aantal studenten aan het Hoger Beroepsonderwijs sterk toegenomen (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits). Verder heeft de crisis de verschillende HBO-instellingen ertoe aangezet om meer samen te werken (positieve schrikreactie). Omdat de schade in de media en de politiek alle HBO-instellingen raakten is er gekozen voor een gezamenlijke aanpak van deze crisis binnen de HBO-Raad. Dit toonde aan dat HBO-instellingen ten tijde van crisis goed kunnen samenwerken om de gezamenlijke belangen te behartigen (Interview beleidsmedewerker: Roeland Smits).
Tabel 12: Overzicht van de motiverende frames van de HBO-Raad: Frame-element: Inhoud van het frame-element: 1
Eigen aan onderwijs om kwaliteit te leveren, wens vanuit de politiek
2
Gezamenlijke aanpak haalbaar en noodzakelijk 44
§3.5: ‘FRAMES’ IN VERGELIJKEND PERSPECTIEF In deze paragraaf zal worden getoond op welke frame-elementen sinds de crisis (van april 2011) de vier externe kwaliteitstoezichthouders overeenkomsten vertonen. Achtereenvolgens worden de diagnostische frames, de prognostische frames en de motiverende frames van de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders vergeleken. In de overzichtstabellen 13 t/m 15 staat met kleur aangegeven welke frame-elementen door meerdere verschillende externe kwaliteitstoezichthouders worden gehanteerd. §3.5.1: De Diagnostische frames van de externe kwaliteitstoezichthouders Uit tabel 13 valt af te leiden dat drie externe toezichthouders (m.u.v. de Onderwijsinspectie) de verslechterde onderwijskwaliteit toeschrijven aan de negatieve prikkels die in ‘het systeem’ aanwezig zijn. Door de bekostiging van een HBO-opleiding (soms oplopend tot 80%) sterk te koppelen aan het aantal afgestudeerden was er bij bepaalde opleidingen de verleiding om studenten die (jaren)lang vastzaten binnen de opleiding met een alternatief afstudeertraject toch hun diploma te laten behalen. Door alternatieve afstudeertrajecten waarbij niet aan de gewenste onderwijskwaliteit werd voldaan waren zowel de HBOopleidingen als de studenten gebaat. Uit elk van de frame-elementen is herkenbaar dat het te sterk koppelen van een financiële tegemoetkoming aan het behalen van het diploma een ongewenste situatie is (die zou moeten veranderen). Het Ministerie van OCW en de HBO-Raad zijn daarnaast eensgezind over het feit dat het externe kwaliteitstoezicht niet goed genoeg functioneerde om bepaalde ‘excessen’ te herkennen en tegen te gaan. Ook stellen de externe kwaliteitstoezichthouders (m.u.v. het Ministerie van OCW) dat de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs onder druk staat vanwege de explosieve toename van het aantal studenten in de afgelopen tien jaar (van 217.000 studenten tot 400.000 studenten). De onderwijskwaliteit is door deze ontwikkeling sterk onder druk komen te staan. Ten slotte richtten de externe kwaliteitstoezichthouders hun pijlen op het onderzoek van de Onderwijsinspectie (met uitzondering van de NVAO). De HBO-Raad stelt dat de beoordelingscriteria die de Onderwijsinspectie gebruikte onterecht over 2010 werden toegepast. De criteria werden pas in mei 2010 bekend gemaakt en met terugwerkende kracht over geheel 2010. Het Ministerie van OCW stelt dat de kwaliteitsproblemen zo fundamenteel aanwezig waren dat deze niet op een korte termijn te verhelpen waren. Verder was een groot deel van de beoordelingscriteria gebaseerd op al bestaande wet- en regelgeving (volgens het 45
Ministerie van OCW en de Onderwijsinspectie). Wat opvalt is dat de Onderwijsinspectie bewust over geheel 2010 wou toetsen omdat dit dan een extra ‘stimulans’ zou zijn om te komen tot verbeteringen in de onderwijskwaliteit. Juist op dit punt zit de nodige spanning. De HBO-Raad botst in haar mening sterk met de Onderwijsinspectie omdat het rechtvaardiger zou zijn als de HBO-instellingen eerder op de hoogte diende waren gebracht van de beoordelingscriteria. Als de Onderwijsinspectie de HBO-instellingen de tijd hadden gegeven om te werken aan de beoordelingscriteria, waren de gevonden resultaten mogelijk minder negatief geweest.
§3.5.2: De Prognostische frames van de externe kwaliteitstoezichthouders Wat opvalt in tabel 14 is de grote overeenstemming die de vier externe kwaliteitstoezichthouders hebben ten aanzien van één specifiek frame-element: het interne kwaliteitstoezicht op de HBO-instellingen dient sterk gewijzigd te worden. Het zijn met name de opleidings- en examencommissies die binnen de HBO-opleiding betere controle dienen te houden op de interne
kwaliteit.
Juist
het
interne
kwaliteitstoezicht
heeft
volgens
de
externe
kwaliteitstoezicht-houders onvoldoende gefunctioneerd. Daarnaast benadrukken de externe kwaliteitstoezichthouders (m.u.v. de NVAO) dat een toegenomen controle vanuit de Onderwijsinspectie en de NVAO wenselijk en noodzakelijk is. Doordat de Onderwijsinspectie zelf kwaliteitsanalyses mag gaan verrichten en al aan het begin van het traject mag analyseren zal er vaker controle worden gehouden op de onderwijskwaliteit. Wat opvalt is dat de HBO-Raad erop tegen is dat de Onderwijsinspectie het werk van de NVAO over gaat doen. De HBO-Raad vreest hierdoor een toename van bureauwerk wat ten koste gaat van de tijd voor onderwijs. Het Ministerie stelt echter dat de controle van de Onderwijsinspectie grotendeels gebaseerd is op bestaand materiaal van de HBO-instellingen. Wanneer een HBO-instelling kwaliteitsgebreken blijkt te hebben kan vervolgens wel om extra aanvullende informatie worden gevraagd. Het valt op dat het Ministerie van OCW en de NVAO veel overeenkomstige oplossingen aanreiken. Beiden benadrukken het nut van een hoger opleidingsniveau van de docenten. Ook willen beiden dat alle afstudeerscripties voor een veel langere periode bewaard worden (tot 7 jaar). De HBO-instellingen konden voorheen zelf de eindscripties kiezen die ze wilden bewaren. Hierdoor was er niet bepaald sprake van een representatieve steekproef door
46
de NVAO. Ten slotte benadrukken beiden ook het belang van een goede onderwijscultuur, waarbij er tussen de docenten en het management goede communicatie en ‘feeling’ is. Bij zowel het Ministerie van OCW, de NVAO en de Onderwijsinspectie wordt gewezen op het verbeteren van het accreditatiestelsel. De meest centrale wijziging hierbinnen is dat de HBO-opleidingen nu als ‘cluster’ moeten worden vergeleken. Dit betekent dat soortgelijke opleidingen van verschillende HBO-instellingen (liefst) tegelijk beoordeeld dienen te worden door dezelfde beoordelingscommissie. Deze aanpassing zal ervoor zorgen dat de onderlinge vergelijkbaarheid door de uniforme beoordelingskwaliteit zal toenemen.
§3.5.3: De Motiverende frames van de externe kwaliteitstoezichthouders De HBO-instellingen zullen om twee belangrijke redenen ook gemotiveerd zijn om de voorgestelde maatregelen daadwerkelijk door te voeren (tabel 15). Als eerste reden zullen de HBO-instellingen vanuit eigenbelang de voorgestelde maatregelen naleven. Het is in het belang van de HBO-instelling om de maatregelen van de externe kwaliteitstoezichthouders na te leven om zodoende de noodzakelijke accreditatie te verkrijgen (financiën en het recht tot het afgeven van diploma’s). Wanneer de onderwijskwaliteit over ene lange periode bij een HBO-opleiding goed is valt er bovendien wat te verdienen (minder toezicht). En natuurlijk is het van belang voor een HBO-opleiding om kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs aan te bieden, omdat anders de goede reputatie op het spel komt te staan. Een tweede reden waarom HBO-instellingen gemotiveerd zullen zijn om de voorgestelde oplossingen door te voeren is dat docenten weer teruggaan naar hun kerntaak, namelijk ‘het onderwijzen’. Vanuit de docenten en de HBO-instellingen zelf wordt altijd gestreefd om studenten kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs te leveren. Beiden motiverende frames vinden we bij veel externe kwaliteits-toezichthouders terug.
47
Tabel 13: De diagnostische frames van de vier externe kwaliteitstoezichthouders
Ministerie van OCW Diagnostisch 1: Excessen in ‘het stelsel’ Frame
mogelijk 2: Negatieve prikkel: te hoge ‘outputbekostiging’ 3: Fundamentele kwaliteitsgebreken, welke niet op korte termijn konden worden verholpen
De NVAO
De Onderwijsinspectie
1: Het niveau van de HBObachelor dient te worden verhoogd
1: Het publieke beeld t.a.v. de 1: Accreditatie in ‘het kwaliteit Hoger Beroepssysteem’ mogelijk ondanks onderwijs is veranderd slechte onderwijs-kwaliteit
2: Alternatieve afstudeertrajecten pas na accreditatie ingevoerd
2: Toetsing bewust over 2010 vanwege extra ‘stimulerend’ effect
3: Geen onafhankelijke beoordelingspanels
3: Te snelle toename studentenaantallen
4: Toetsing praktische kennis onvoldoende ontwikkeld
4: Onderzoeken brachten gehele Hoger Beroepsonderwijs in diskrediet
5: Negatieve prikkel bij financiering opleidingen
4: Negatieve prikkel: 5: Onderzochte HBOinstellingen voldeden niet aan bekostiging van afgestudeerden wet- en regelgeving 5: ‘One size fits all’ opleidingsmodel voor alle HBO-studenten
6: Toename studenten, achterblijven middelen 7: continuïteit team afwezig en onjuiste aanwending geldstromen
De HBO-Raad
2: Onderwijskwaliteit blijft mensenwerk en aantal studenten nam buitenproportioneel toe 3: Onderwijsinspectie heeft beoordelingscriteria onterecht toegepast over 2010
6: Geen alternatief binnen HBO voor studenten zonder studievoortgang
48
Tabel 14: De prognostische frames van de vier externe kwaliteitstoezichthouders
Prognostisch Frame
Ministerie van OCW
De NVAO
De Onderwijsinspectie
De HBO-Raad
1: Stelselwijzigingen noodzakelijk: toename verantwoordingsmechanismen
1: Beoordelingspanels vanaf 2014 onder (financieel) beheer van de NVAO
1: Jaarlijkse analyse door de Onderwijsinspectie
1: Realistische reactie nodig, groot deel van de HBO-sector voldoet
2: Toename interne kwaliteitsbewustzijn bij HBOopleidingen
2: Accreditatie door ‘clusterbeoordelingen’
3: Toename bevoegdheden voor Onderwijsinspectie 4: alle afstudeerscripties zeven jaar lang bewaren 5: Toename kwaliteit van de docenten 6: Onafhankelijke examencommissie (en 1 extern lid) 7: Effectieve macht voor Staatssecretaris om zelf in te grijpen bij kwaliteitsproblemen
3: Invoering van herstelperiode voor opleidingen 4: Goede onderwijscultuur noodzakelijk 5: Alle eindscripties voor langere tijd bewaren 6: reflectie op functioneren examencommissie 7: Gelijkmatige financiering onderwijs over gehele opleiding 8: Verhogen opleidingsniveau docenten
2: Betere kwaliteitswaarborging door examen- en opleidingscommissies 3: Verbeteren accreditatiestelsel (vooral t.a.v. beoordeling eindscripties) 4: Toename wettelijke bevoegdheden NVAO en Onderwijsinspectie
2: Gezamenlijke HBO-visie
tegen ondermaats presteren 3: Probleem met toegenomen rol Onderwijsinspectie, namelijk vrees voor extra bureaucratische belasting van de instellingen 4: Crisis heeft HBO-instellingen ertoe aangezet om de eigen interne kwaliteitscontrole te herzien 5: Regulatie van de instroommogelijkheden van MBO’ers 6: Invoeren ‘bindend(afwijkend-)studieadvies’
8: Accreditatie ‘clustergewijs’ organiseren 9: Goede communicatie tussen managers en docenten bewaken
49
Tabel 15: De motiverende frames van de vier externe kwaliteitstoezichthouders
Motiverend Frame
Ministerie van OCW
De NVAO
De Onderwijsinspectie
De HBO-Raad
1: Uit eigenbelang (financiering, accreditatie en voorkomen van reputatieschade)
1: Docent wederom als ‘expert’ beschouwd (intrinsieke prikkel)
1: Intrinsieke motivatie, eigen aan docenten en HBO-instelling
2: Kwaliteitsnaleving ten aanzien van derden (externe prikkel, van secundair belang).
2: Toegenomen externe kwaliteitstoezicht uit eigenbelang
1: Eigen aan onderwijs om kwaliteit te leveren, wens vanuit de politiek 2: Gezamenlijke aanpak haalbaar en noodzakelijk
3: Goede onderwijskwaliteit wordt beloond
50
§3.6: FRAMES VAN DE EXTERNE KWALITEITSTOEZICHTHOUDERS: ‘COHERENT’ OF ‘DIVERS’ §3.6.1: ‘Frame’ van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap benadrukte dat er gebreken zaten in ‘het systeem’ dat extern toezicht hield op de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs (tabel 16). De interne kwaliteitsproblemen op bepaalde HBO-opleidingen werden niet tijdig gesignaleerd door de externe toezichthouders. De kwaliteitsproblemen werden veroorzaakt door de negatieve prikkels die in ‘het systeem’ konden ontstaan. In de lijn van de verwachting liggen dan ook stelselmatige aanpassingen om het toezichthoudende systeem beter te laten functioneren. In de prognostische frames van het Ministerie van OCW worden dan ook voorstellen gedaan waarbij de negatieve prikkels eruit dienen te worden gewerkt. Om dit te kunnen realiseren dienen de externe kwaliteitstoezichthouders over meer wettelijke bevoegdheden beschikken om de (nu) vastgestelde problemen te kunnen signaleren en deze op gepaste wijze aan te pakken. In het prognostische frame valt dan ook een wettelijke verbreding van de effectieve middelen van de Onderwijsinspectie, de NVAO en het Ministerie van OCW. Het is opvallend te noemen dat het Ministerie van OCW de effectieve macht van de Staatssecretaris om zelf ook actief in te kunnen grijpen bij kwaliteitsgebreken wil gaan vergroten. De Staatssecretaris kon pas achteraf reageren op de rapporten van de Onderwijsinspectie. Met dit nieuwe voorstel kan de Staatssecretaris in een vroegtijdig stadium zelf actief ingrijpen op de HBO-instellingen die kwalitatief achterblijven. Hier zien we een gedeeltelijke ondermijning van de autonomie van de HBO-instellingen, omdat de Staatssecretaris zelf meer interventiemogelijkheden verkrijgt. Het motiverende frame sluit aan bij het bovenstaande ‘frames’ door te wijzen op de noodzaak van de HBO-instellingen om de externe regelgeving te volgen (financieel, accreditatie en reputatie). Het ‘frame’ van het Ministerie valt dan ook als ‘coherent’ te bestempelen.
51
Tabel 16: Overzicht van de frame-elementen van het Ministerie van OCW: Frame-element: Diagnostisch Diagnostisch Diagnostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Motiverend
Inhoud van het frame-element: Excessen in ‘het stelsel’ mogelijk Negatieve prikkel: te hoge ‘outputbekostiging’ Fundamentele kwaliteitsgebreken, welke niet op korte termijn konden worden verholpen Stelselwijzigingen noodzakelijk: toename verantwoordingsmechanismen Toename interne kwaliteitsbewustzijn bij HBO-opleidingen Toename bevoegdheden voor Onderwijsinspectie Alle afstudeerscripties zeven jaar lang bewaren Toename kwaliteit van de docenten Onafhankelijke examencommissie (en 1 extern lid) Effectieve macht voor de Staatssecretaris om zelf in te grijpen bij kwaliteitsproblemen Accreditatie ‘clustergewijs’ organiseren Goede communicatie tussen managers en docenten bewaken Uit eigenbelang (financiering, accreditatie en voorkomen van reputatieschade)
§3.6.2: ‘Frame’ van het NVAO De NVAO komt met zeer veel verschillende oorzaken voor de ontstaande kwaliteitsgebreken binnen het Hoger Beroepsonderwijs. Grofweg valt er een tweedeling waar te nemen (tabel 17). Ten eerste zijn er binnen de inrichting van het Hoger Beroepsonderwijs problemen. Hierbij wordt gewezen op verkeerde geldstromen, afwezigheid van teamgevoel, te laag niveau van onderwijs, toename van de studenten en het onvoldoende kunnen toetsen van (noodzakelijke) praktische kennis. Ten tweede wijst de NVAO op de recentelijke problemen die ten grondslag liggen aan de rapporten van de Onderwijsinspectie. Hierbij wijst de NVAO op de opkomst van alternatieve afstudeertrajecten na de accreditatie, geen onafhankelijke beoordelingspanels en de negatieve prikkels in ‘het systeem’. De voorgestelde prognostische frames zijn zeer praktisch gericht en zijn enkel en alleen gericht op de recente problemen (het tweede element). De voorgestelde oplossingen benadrukken dat de beoordelingspanels tot 2014 nog in een overgangsfase zitten, waarbij instellingen nog steeds zelf de beoordelingspanels inhuren en betalen. Dit toezicht is dan ook nog steeds niet als ‘onafhankelijk’ te bestempelen. In 2014 zullen alle beoordelingspanels vallen onder de (financiële) verantwoordelijkheid van de NVAO. 52
De HBO-instellingen zullen meewerken omdat ze ‘iets te verdienen hebben’ en omdat het onderwijs geven door deze wijzigingen wederom centraal zal komen te staan. Met name de verschillen binnen de diagnostische frame-elementen tonen de ‘diversiteit’ aan van het ‘frame’ van de NVAO.
Tabel 17: Overzicht van de frame-elementen van de NVAO: Frame-element: Diagnostisch Diagnostisch Diagnostisch Diagnostisch Diagnostisch Diagnostisch Diagnostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Prognostisch Motiverend Motiverend Motiverend
Inhoud van het frame-element: Het niveau van de HBO-bachelor dient te worden verhoogd Alternatieve afstudeertrajecten pas na accreditatie ingevoerd Geen onafhankelijke beoordelingspanels Toetsing praktische kennis onvoldoende ontwikkeld Negatieve prikkel bij financiering opleidingen Toename studenten, achterblijven middelen Continuïteit team afwezig en onjuiste aanwending geldstromen Beoordelingspanels vanaf 2014 onder (financieel) beheer van de NVAO Accreditatie door ‘clusterbeoordelingen’ Invoering van herstelperiode voor opleidingen Goede onderwijscultuur noodzakelijk Alle eindscripties voor langere tijd bewaren Reflectie op functioneren examencommissie Gelijkmatige financiering onderwijs over gehele opleiding Verhogen opleidingsniveau docenten Docent wederom als ‘expert’ beschouwd (intrinsieke prikkel) Kwaliteitsnaleving ten aanzien van derden (externe prikkel, van secundair belang) Goede onderwijskwaliteit wordt beloond
§3.6.3: ‘Frame’ van de Onderwijsinspectie De Onderwijsinspectie stelt dat de uitgebrachte onderzoeksrapporten de kwalitatieve gebreken van het Nederlandse Hoger Beroepsonderwijs hebben aangetoond (tabel 18). Opvallend in het diagnostische frame is enerzijds de toetsing van de beoordelingscriteria over 2010 om zodoende een ‘extra stimulerend effect’ te bewerkstelligen. Anderzijds erkent de Onderwijsinspectie ook dat de onderzoeksrapporten de gehele sector in diskrediet heeft gebracht. Hierbij lijkt de Onderwijsinspectie in te zetten op het realiseren van een zo groot mogelijk schrikeffect, maar waarbij de onderzoeksbevindingen (onverwachts) de gehele 53
sector hebben geschaad. Kern van de vastgestelde kwaliteitsproblemen is dat HBOinstellingen zich niet hielden aan de wet- en regelgeving. Om deze problemen op te lossen focust de Onderwijsinspectie zich op twee externe toezichthouders (de NVAO en de Onderwijsinspectie) en de interne kwaliteitswaarborging op HBO-instellingen. Door de externe kwaliteitstoezichthouders over meer wettelijke bevoegdheden te laten beschikken kunnen de vastgestelde problemen effectief worden bestreden. De NVAO zou hierbij nu ook ‘clustergewijs’ moeten beoordelen, waarbij alle scripties voor een langere periode bewaard dienen te worden. De Onderwijsinspectie dient zelf ook jaarlijks een analyse op te kunnen stellen over de kwaliteit van de HBO-opleidingen (verlaten van de ‘brandweerfunctie’). Het motiverende ‘frame’ sluit hierbij aan door te stellen dat HBO-instellingen wederom vanuit eigenbelang de voorgestelde wijzigingen zullen accepteren. Het ‘frame’ van de Onderwijsinspectie valt al met al als ‘coherent’ te worden beschouwd.
Tabel 18: Overzicht van de diagnostische frames van de Onderwijsinspectie: Frame-element: Inhoud van het frame-element: Diagnostisch Het publieke beeld t.a.v. de kwaliteit Hoger Beroepsonderwijs is veranderd Diagnostisch Toetsing bewust over 2010 vanwege extra ‘stimulerend’ effect Diagnostisch Te snelle toename studentenaantallen Diagnostisch Onderzoeken brachten gehele Hoger Beroepsonderwijs in diskrediet Diagnostisch Onderzochte HBO-instellingen voldeden niet aan wet- en regelgeving Prognostisch Jaarlijkse analyse door de Onderwijsinspectie Prognostisch Betere kwaliteitswaarborging door examen- en opleidingscommissies Prognostisch Verbeteren accreditatiestelsel (vooral t.a.v. beoordeling eindscripties) Prognostisch Toename wettelijke bevoegdheden NVAO en Onderwijsinspectie Motiverend Intrinsieke motivatie, eigen aan docenten en HBO-instelling Motiverend Toegenomen externe kwaliteitstoezicht uit eigenbelang
54
§3.6.4: ‘Frame’ van de HBO-Raad De HBO-Raad legt net als het Ministerie van OCW een nadruk op het falen van ‘het systeem’ dat toezicht houdt op de onderwijskwaliteit. Het was voor kwalitatief ondermaatse opleidingen toch mogelijk om accreditatie te verkrijgen. Het probleem wat hieraan te grondslag lag was de negatieve prikkel die HBO-instellingen aanzetten om studenten zoveel mogelijk te laten afstuderen. Daarnaast zijn de beoordelingscriteria volgens de HBO-Raad onterecht toegepast over 2010 waardoor de resultaten van de opleidingen waarschijnlijk veel slechter waren dan wanneer er over 2011 zou worden getoetst. Aan deze problematiek ligt volgens de HBO-Raad nog een andere oorzaak ten grondslag, namelijk de grote diversiteit qua vooropleiding van de studenten op het Hoger Beroepsonderwijs. De HBO-instellingen zitten hierdoor ook opgescheept met studenten die het niveau niet aankunnen, maar kunnen ‘helemaal niets’ met de ‘vastzittende’ studenten (ontbreken bindend-afwijkend-studieadvies). In het prognostische frame ligt de nadruk op het verbeteren van de instroom vanuit het MBO. Studenten vanuit het MBO kunnen nu nog in alle HBO-opleidingen instromen, terwijl juist in de niet gerelateerde studies de uitval en de problemen het hoogst zijn. Voor de studenten die bepaalde cruciale studie-onderdelen niet afronden dient het voor de HBOopleidingen mogelijk te worden om deze studenten met een ‘bindend-afwijkend-studieadvies’ van een studie af te zetten. Ten aanzien van de recente kwaliteitsproblemen benadrukt de HBO-Raad de risicogerichte aanpak van het onderzoek. De HBO-Raad staat achter een toegenomen rol voor de NVAO, maar ziet liever niet dat de Onderwijsinspectie zelf analyses gaat doen waarin het werk van de NVAO wordt overgedaan (extra bureaucratische belasting van de instellingen). Volgens de HBO-Raad dienen de HBO-instellingen onderling een visie op kwaliteit af te stemmen en structureel tekortschietende HBO-instellingen aan te pakken. Uit de recente crisis viel af te leiden dat problemen op enkele HBO-opleidingen de gehele sector treffen. Hierdoor is samenwerken noodzakelijk. Het motiverende frame wijst hierbij aansluitend de voordelen van een collectieve afgestemde aanpak. Mede vanwege de grote verschillen in de diagnostische frames is er sprake van een ‘divers’ ‘frame.
55
Tabel 19: Overzicht van de diagnostische frames van de HBO-Raad: Frame-element: Inhoud van het frame-element: Diagnostisch Accreditatie in ‘het systeem’ mogelijk ondanks slechte onderwijskwaliteit Diagnostisch Onderwijskwaliteit blijft mensenwerk en aantal studenten nam buitenproportioneel toe Diagnostisch Onderwijsinspectie heeft beoordelingscriteria onterecht toegepast over 2010 Diagnostisch Negatieve prikkel: bekostiging van afgestudeerden Diagnostisch ‘One size fits all’ opleidingsmodel voor alle HBO-studenten Diagnostisch Geen alternatief binnen HBO voor studenten zonder studievoortgang Prognostisch Realistische reactie nodig, groot deel van de HBO-sector voldoet Prognostisch Gezamenlijke HBO-visie tegen ondermaats presteren Prognostisch Problemen met toegenomen rol Onderwijsinspectie, namelijk vrees voor extra bureaucratische belasting van de instellingen Prognostisch Crisis heeft HBO-instellingen ertoe aangezet om de eigen interne kwaliteitscontrole te herzien Prognostisch Regulatie van de instroommogelijkheden van MBO’ers Prognostisch Invoeren ‘bindend-(afwijkend-)studieadvies’ Motiverend Eigen aan onderwijs om kwaliteit te leveren, wens vanuit de politiek Motiverend Gezamenlijke aanpak haalbaar en noodzakelijk
56
CONCLUSIE Toen de Onderwijsinspectie in april 2011 over de problematische onderwijskwaliteit bij bepaalde HBO-opleidingen rapporteerde, kwam aan het licht dat ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ Onderwijsinspectie
in
Nederland
onderzochte
geen
vanzelfsprekendheid
HBO-opleidingen
hadden
was.
De
allemaal
door
de
alternatieve
afstudeertrajecten opgestart waarlangs ‘trage’ studenten alsnog een diploma konden behalen. Deze alternatieve afstudeertrajecten werden als problematisch ervaren omdat de kwaliteit van de eindscripties van de studenten onder de gewenste norm bleek te vallen. Binnen deze HBOopleidingen bleken ook de opleidings- en examencommissies niet goed te functioneren. Opvallend aan het gesignaleerde kwaliteitsgebrek was dat het ‘governance’ model, dat sinds 1990 in het Nederlandse Hoger Beroepsonderwijs was ingevoerd, juist als doel had om de kwaliteit binnen het Hoger Beroepsonderwijs te verbeteren. Het proces van ‘privatisering’ en
‘deregulering’
binnen
het
Hoger
Beroepsonderwijs
was
ingevoerd
om
een
‘onderwijsmarkt’ op te zetten. Het onderwijs zou na 1990 niet meer door overheid worden aangeboden maar juist door private partijen, veelal stichtingen. Door marktwerking in het Hoger Beroepsonderwijs in te voeren zou het onderwijs efficiënter, kwalitatiever en competitiever gaan werken (Rhoades en Sporn, 2002: 360; Pick, 2006: 233). De rol van de overheid in dit ‘governance’ model van het Hoger Beroepsonderwijs was louter nog het faciliteren van het onderwijs (vooral financieel) en het reguleren van het toezicht op de onderwijskwaliteit. De politieke controle in dit ‘governance’ model kwam na afloop van het proces (‘ex post’). De controle vanuit de overheid legde de nadruk op ‘output-control’ en ‘outcomes-control’ (Pierre en Peters, 2000: 4 en 5). Uit de onderzoeksresultaten van deze eindscriptie is zichtbaar geworden dat ‘het systeem’, het huidige ‘governance’ model, niet goed functioneerde binnen het Hoger Beroepsonderwijs. Het toezicht op het garanderen van de onderwijskwaliteit bij bepaalde HBO-opleidingen heeft gefaald. Het belangrijkste gebrek binnen het ‘governance’ model van het Nederlandse Hoger Beroepsonderwijs was, dat studenten het diploma konden behalen zonder dat de eindscriptie aan de minimale kwaliteitsvoorwaarden voldeed. De alternatieve afstudeertrajecten gaven HBO-opleidingen de (onopgemerkte) mogelijkheid om ‘vastzittende’ studenten alsnog een diploma te laten behalen. Een rationele grondslag die HBO-opleidingen hebben is dat ze voor een zeer groot deel (soms oplopend tot 80%) gefinancierd worden op basis van het aantal behaalden diploma’s. De HBO-opleidingen dienden eveneens te voldoen 57
aan de eis dat 70% van de studenten die het eerste studiejaar succesvol hebben afgerond, een diploma behoorden te halen. Kwaliteit werd in dit ‘systeem’ sterk uitgedrukt en beloond in het aantal studenten dat afstudeerden. Door de aanwezigheid van deze negatieve prikkel werd het doel van het ‘governance’ model, het leveren van kwaliteit, juist grondig ondermijnd. Door de invoering van het ‘governance’ model zou het Nederlandse Hoger Beroepsonderwijs steeds meer als ‘markt’ gaan functioneren. De overheid ging er vanuit dat het betrekken van andere actoren in de totstandkoming van het Hoger Beroepsonderwijs ervoor zou zorgen dat de onderwijskwaliteit toenam. De overheid zou zich beperken tot financiering en de regulering van het toezicht op de onderwijskwaliteit. Ten aanzien van dit ‘ideaalbeeld’ zijn een aantal serieuze kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste is er geen sprake van
een
echte
‘markt’
omdat
het
Hoger
Beroepsonderwijs
niet
zonder
de
overheidsfinanciering kan voortbestaan (als ‘markt’ zou deze zeker failliet gaan). Het opzetten en uitvoeren van het HBO-onderwijs wordt niet door echte private ondernemingen verricht, maar door stichtingen (zonder winstoogmerk). Het is veel passender om de HBOinstellingen te beschouwen als ‘private organisaties met een publieke taak’ (hybride vorm). Ten tweede kan de HBO-onderwijsmarkt enkel en alleen goed functioneren als het externe kwaliteitstoezicht wordt gewaarborgd. Als binnen het ‘governance’ model het externe kwaliteitstoezicht niet goed geregeld is wordt de onderwijskwaliteit ondermijnd. De
crisis
binnen
het
Hoger
Beroepsonderwijs
heeft
de
externe
kwaliteitstoezichthouders ertoe aangezet om het model van ‘governance’ grondig te herzien om de recent vastgestelde kwaliteitsgebreken in de toekomst te voorkomen. Met behulp van de ‘frame-analyse’ is achterhaald hoe de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders na april 2011 aankeken ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’. Alle externe kwaliteitstoezichthouders hebben de inhoud van de spraakmakende rapporten van de Onderwijsinspectie meegenomen in het interactieve proces om de eigen ‘frames’ (kijkwijzen) ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ vorm te geven na april 2011. De externe toezichthouders wensen allemaal veranderingen door te voeren om beter toezicht te kunnen houden. De bevoegdheden van de Onderwijsinspectie dienen te worden uitgebreid (door periodiek toezicht en mogelijkheden voor eigen onderzoeken). Daarnaast wil de NVAO meer bevoegdheden verkrijgen (onafhankelijkheid beoordelingspanels qua samenstelling en betaling, accrediteren op basis van ‘clustergewijze’ beoordeling, alle eindscripties 7 jaar bewaren voor kwaliteitscontrole). Ten slotte wil het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dat de Staatssecretaris over interventiemogelijkheden gaat beschikken om sneller 58
in te grijpen bij een HBO-instelling, indien deze kwalitatief tekortschiet. De Staatssecretaris beschikte in de crisisperiode niet over de middelen om zelf in te grijpen op een HBOinstelling (in het voorbeeld INHOLLAND). Het niet kunnen ingrijpen benadrukt de sterke autonome bevoegdheden waarover de HBO-instellingen de beschikking hadden sinds 1990. Om de interventiemogelijkheden vanuit de politiek toe te laten nemen wordt een wijziging van de Wet op het Onderwijstoezicht doorgevoerd, die per 1 juli 2012 ingaat. Door deze politieke aanpassing is het ook mogelijk voor de overheid om toe te zien op de kwaliteit van de docenten en kan de Onderwijsinspectie al bij lichtte tekortkomingen sancties opleggen aan een HBO-instelling. Zwaardere sancties, zoals boetes of intrekking van de accreditatie, kunnen enkel door de Minister of Staatssecretaris worden opgelegd. Al deze maatregelen zijn een voorbeeld van de afgenomen autonomie van de HBO-instellingen. De beleidsmatige gevolgen van de publicatie van de rapporten van de Onderwijsinspectie (april 2011) wijzen op een breuk met de eerdere trends binnen het Hoger Beroepsonderwijs in Nederland en dat in andere westerse landen. In plaats van toenemende autonomie voor HBO-instellingen valt een aanscherping/uitbreiding van de bevoegdheden van de externe kwaliteitstoezichthouders waar te nemen. Het model van ‘governance’ blijft overeind in Nederland maar de autonome positie van de HBO-instellingen is teruggebracht. Wanneer de ‘frames’ (kijkwijzen) van de vier externe kwaliteitstoezichthouders op ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ (sinds de crisis van april 2011) nader worden bekeken vallen een aantal dingen op. Het Ministerie van OCW richt haar ‘frame’ sterk op het tegengaan van de bestaande negatieve prikkels om ervoor te zorgen dat de ‘excessen’ (de ondermaatse kwaliteit binnen de onderzochte HBO-opleidingen) effectief worden bestreden. De NVAO stelt dat het toezicht op het Hoger Beroepsonderwijs beter kan en moet worden opgezet. Hierbij benadrukt zij dat het externe kwaliteitstoezicht over meer wettelijke middelen moet gaan beschikken en dat de beoordelingspanels ook daadwerkelijk onafhankelijk moeten functioneren (in 2014 vallen de beoordelingspanels compleet onder het beheer van de NVAO). De Onderwijsinspectie legt in haar ‘frame’ ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’ de nadruk op een goede naleving van de wet- en regelgeving door de HBO-instellingen. De HBO-Raad benadrukt in haar ‘frame’ dat binnen het Hoger Beroepsonderwijs een te groot kwaliteitsverschil qua vooropleiding bij de instroom van de studenten. Deze studenten worden met een ‘one size fits all’ model bedient. De HBOinstellingen zitten jarenlang ‘opgescheept’ met studenten die cruciale studie-onderdelen niet weten af te ronden door de afwezigheid van een alternatief (bindend-afwijkend-studieadvies). 59
Naast de specifieke verschillen zijn er ook tussen de externe kwaliteitstoezichthouders overeenkomsten zichtbaar (zie tabellen 13 t/m 15). Alle externe kwaliteitstoezichthouders benadrukken dat de interne opleidings- en examencommissies van de HBO-opleidingen aan kritische (zelf)reflectie dienen te worden onderworpen. Daarnaast willen zij ook de negatieve prikkels van ‘het systeem’ wegwerken. De externe kwaliteitstoezichthouders vinden dat de bekostiging van een opleiding te sterk afhankelijk is gemaakt van het behalen van het diploma. De kwaliteitsproblematiek wordt versterkt door de politieke wens om 50% van de studenten toegang te verschaffen aan het Hoger Onderwijs (HBO en Universiteit). Hierdoor is er een enorme toename van het aantal HBO-studenten waar te nemen over het afgelopen decennium (van 217.000 tot 400.000). In Nederland functioneren de HBO-instellingen sinds 1990 dus steeds autonomer, waarbij ze wel verantwoording dienen af te leggen aan ‘professionals’ (HBO-Raad) en ‘de politiek’ (Ministerie van OCW of externe kwaliteitstoezichthouders). Binnen het Hoger Beroepsonderwijs was het tot 2003 vanzelfsprekend dat het afleggen van de verantwoording door
de
beroepsgroep
(de
HBO-Raad)
zelf
werd
georganiseerd
(Interview
beleidsmedewerker: Roeland Smits). Na 2003 worden de beoordelingspanels weliswaar extern ingehuurd maar de betaling van de beoordelingspanels geschiedt door de HBOopleidingen zelf, waardoor er geen sprake is van een echt ‘onafhankelijk’ toezicht. Pas na 2014 zal de werving en betaling van alle beoordelingspanels onder beheer vallen van de NVAO (Interview beleidsmedewerker: Henri Ponds). Het is voor vervolgonderzoek interessant om te onderzoeken welke van de veranderingen die de externe kwaliteitstoezichthouders wensen door te voeren, ook daadwerkelijk gerealiseerd worden. Verder is het relevant om te onderzoeken of de onderwijskwaliteit door deze aanpassingen ook daadwerkelijk gegarandeerd wordt (worden de ‘excessen’ effectief tegengegaan). Kan het aangepaste ‘governance’ model nu wel functioneren, met name met betrekking tot het goed toezicht houden op en het stimuleren van kwaliteit op het Hoger Beroepsonderwijs in Nederland? Deze eindscriptie toont aan dat het model van ‘governance’ voor het Hoger Beroepsonderwijs in Nederland ongeschikt is gebleken om de gewenste kwaliteit te van de HBO-opleidingen te realiseren. Voor vervolgonderzoek is het boeiend om na te gaan of in de andere westerse landen ook soortgelijke problemen aanwezig zijn met betrekking tot de kwaliteit van het Hoger Beroepsonderwijs. Is het Nederlandse Hoger Beroepsonderwijs hierin een voorloper en dreigt eventueel dezelfde kwaliteitsproblematiek ook in andere westerse 60
landen plaats te vinden? Wellicht dat dan het aangepaste Nederlandse ‘governance’ model (na april 2011) ook voor andere landen als voorbeeld kan dienen om het (externe) kwaliteitstoezicht ook zo in te richten dat de kwaliteit beter gegarandeerd kan worden. Ten slotte kan opnieuw gekeken worden naar de ‘frames’ van de externe kwaliteitstoezichthouders (in Nederland) als rond 2014 ‘alle’ beleidshervormingen definitief zijn doorgevoerd. Wederom is het mogelijk om door middel van ‘expert-interviews’ de ‘frames’ van de externe kwaliteitstoezichthouders te achterhalen. De ‘frames’ van 2014 kunnen dan ook inhoudelijk worden vergeleken met de ‘frames’ die in deze eindscriptie bij de verschillende externe kwaliteitstoezichthouders naar voren kwamen. Leggen de externe kwaliteitstoezichthouders nog steeds de nadruk op dezelfde ‘frame-elementen’ of hebben interne- en/of externe veranderingen invloed gehad op het eigen ‘frame’ ten aanzien van ‘kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs’? Of het aangepaste model van ‘governance’ binnen het Hoger Beroepsonderwijs er daadwerking in slaagt om de negatieve prikkels uit ‘het systeem’ te verwijderen zal in de nabije toekomst blijken. Het externe toezicht op de kwaliteit van een autonoom functionerend Hoger Beroepsonderwijs is pas sinds 1990 ingevoerd en het is dan ook echt een illusie om te denken dat alle valkuilen nu in één keer ‘gedicht’ zijn en het ‘governance’ model nu vlekkeloos functioneert. Het model van ‘governance’ in het Hoger Beroepsonderwijs dient in de komende jaren nog flink wat stappen te maken om haar uiteindelijke doel te kunnen realiseren, namelijk effectief toezicht op een kwalitatief goed Hoger Beroepsonderwijs.
61
LITERATUURLIJST Beleidsdocument Ministerie van OCW 2011: Beleidsreactie op de eindrapporten alternatieve afstudeertrajecten, verscheen op 10 mei 2011, Te downloaden via: http://www.rijksoverheid.nl/zoeken?zoeken-op=beleidsreactie-op-de-eindrapportenalternatieve-afstudeertrajecten. Commissie: Transparant Toezicht Hogescholen (2000), De raad van toezicht in het HBO, Transparant, onafhankelijk en deskundig toezicht, Eindrapport van de Commissie Transparanr Toezicht Hogescholen, Samenstelling en productie: HBO-raad. Ees, Van H., Gabrielsson, J., & Huse, M. (2009). Toward a behavioral theory of boards and corporate governance. Corporate Governance, 17(3), pp. 307-319. Fligstein, N. (1996), Markets as Politics: A Political-Cultural Approach to Market Institutions. American Sociological Review, Vol. 61, Issue 4, pp. 656-673. Gamson, William A. (1992), Talking Politics. New York: Cambridge University Press. Hoek, H. (2007). Governance van de gezondheidszorg. Management En Organisatie, (2), 108-124. Hoger Onderwijs Persbureau, ‘Alles wat je moet weten over de Langstudeerboete’, 12 juli 2011, gepubliceerd op de website van DUB, onafhankelijk medium van de Universiteit Utrecht, bezocht op 26 maart 2012. Directe link: http://www.dub.uu.nl/artikel/nieuws/alleswat-je-moet-weten-over-langstudeerboete. Huisman, J. en Currie, J. (2004). Accountability in Higher Education: Bridge over Troubled Water. Higher Education, Vol. 48, No. 4, pp. 529-551. Jaarverslag Onderwijsinspectie (2010/2011). De staat van het Onderwijs. Inspectie van Onderwijs, gepubliceerd april 2012, Utrecht. Bezocht op 4 juni 2012, directe link naar de bron: http://www.onderwijsinspectie.nl/binaries/content/assets/Onderwijsverslagen/2012/on derwijsverslag_2010_2011_printversie.pdf. McAdam, D. (1994), Culture and Social Movements, in New Social Movements, From Ideology to identity, edited by Larana, E., Johnston, H., and Gusfield, Joseph R. Philadelphia: Temple University Press. Noakes, John A. (2005), Official Frames in Social Movement Theory: The FBI, HUAC, and the Communist Threat in Hollywood, in Frames of Protest, edited by Johnston, Hank. and John A. Noakes. Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, inc. Oliver, P.E. and Johnston, H. (2005), What a Good Idea! Ideologies and Frames in Social Movement Research, in Frames of Protest, edited by Johnston, Hank. and John A. Noakes. Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, inc. 62
Pick, D. (2006), The Re-Framing of Australian Higher Education. Higher Education Quarterly, Vol. 60, No. 3, pp. 229-241. Pierre, J. & Peters, B. Guy (2002) Governance, Politics and the State. Basingstoke [etc.]: Macmillan. Rhoades, G. and Sporn, B. (2002), Quality Assurance in Europe and the U.S.: Professional and Political Economic Framing of Higher Education Policy. Higher Education, Vol. 43. No. 3, pp. 355-390. Schneider, C. (2005), Political Opportunities and Framing Puerto Rican Identity in New York City, in Frames of Protest, edited by Johnston, Hank. and John A. Noakes. Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, inc. Snow, David A. (1983), A Dramaturgical Approach to Collective Behavior, Paper presented to the American Sociological Association. Detroit/Michigan: August 31 – September 4. Snow, David A., Burke Roochford, E., Worden, Steven K., and Benford, Robert D. (1986), Frame Alignment processes, Micro-mobilization, and Movement Participation, American Sociological Review 51: 464-481. Snow. David A., and Benford, Robert D. (1988), Ideology, Frame Resonance, and Participant Mobilization, in From Structure to Action: Comparing Social Movement Research across Cultures, edited by Bert Klandermans, Hanspeter Kriesi, and Sidney Tarrow, pp. 197217. Vol 1 of International Social Movement Research. Greenwich, Conn.: JAI Press. Snow, David A. and Benford, Robert D. (1992), Master Frames and Cycles of Protest, Pp 133-155, in Frontiers in Social Movement Theory, Aldon D. Morris and Carol McClurg Mueller, eds. Greenwich: CT: JAI Press. Snow, David A. and Benford, Robert D. (2000), Framing Processes and Social Movements: An Overview and Assessment, Annu. Rev. Sociol. 2000. 26: pp. 611-639. Snow, David A. and Benford, Robert D. (2005), Clarifying the Relationship between Framing and Ideology, in Frames of Protest, edited by Johnston, Hank. and John A. Noakes. Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, inc. Tarrow, S. (1994), Power in Movement. New York: Cambridge University Press. Toespraak NVAO voorzitter Karl Dittrich, 30 november 2011, uitgeschreven tekst van de centrale visie van de NVAO over de problematiek binnen het Hoger Beroepsonderwijs, 'Kwaliteit vraagt om kwaliteitscultuur', bezocht op 20 mei 2012, directe link website: http://www.nvao.net/news/item/kwaliteit_vraag_om_kwaliteitscultuur_toespraak_nvaovoorzitter_karl_dittrich_ter_gelegenheid_van_nationaal_hoger_onderwijs_congres_rotterdam _30_november_2011/.
63
Triandafyllidou, A. and Fotiou, A. (1998), Sustainability and modernity in the European Union: a frame theory approach to policy-making. Sociological Research Online 3 (1). Univers online (2011), ‘Rutte: kwaliteit hoger onderwijs onvoldoende’, gepubliceerd op de Onafhankelijke website van de Universiteit Tilburg, bezocht op 7 mei 2012, directe link: http://universonline.nl/2011/01/14/rutte-ontevreden-over-kwaliteit-hoger-onderwijs/. Vidovich, L. (2004), Global-National-Local Dynamics in Policy Processes: A Case of ‘Quality’ Policy in Higher Education. British Journal of Sociology of Education. Vol. 25, No 3, pp. 341-354. Volkskrant (2010), ‘Slechte scriptie, toch je bul’, gepubliceerd op de website van de Volkskrant, verscheen op 10 juli 2010, verslaggeefster Lanthe Sahadat, bezocht op 8 mei 2012. Directe link: http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/detail/ 1006990/2010/07/10/Slechte-scriptie-toch-je-bul.dhtml. Vossensteyn, H. (2001), Vouchers in Dutch Higher Education, From debat to experiment. Paper presented at the FiBS-Conference 2001: Demand-led education financing – New trends for nursery, School and Higher Education, 28-30 May 2001, Cologne, Germany. Center for Higher Education Policy Studies. Website HBO-raad: Feiten en Cijfers, officiële en publiekelijk toegankelijke database over de verschillende HBO-instellingen, data lopende tot 2011, laatst bijgewerkt op 30-12012, bezocht op 25 maart 2012. Directe link naar website: http://cijfers.hbo-raad.nl/QvAJA XZfc/ opendoc.htm?document=1_ Instroom.qvw&host=Local&anonymous=true. Website HBO-raad, financiën, te bereiken via de officiële website van de HBO-raad, hierbinnen naar bedrijfsvoering en dan naar financiën, bezocht op 19 maart 2012. Directe link naar website: http://www.hbo-raad.nl/bedrijfsvoering/financien-hbo. Website: HBO-raad, over de HBO-raad, te bereiken via de officiële website van de HBO-raad, hierbinnen van Home naar HBO-raad naar over de HBO-raad, bezocht op 20 maart 2012. Directe link naar website: http://www.hbo-raad.nl/hbo-raad/over-de-hbo-raad. Website HBO-Raad artikel 1: HBO-raad is geschrokken van onvoldoende kwaliteit diploma’s bij Windesheim, verschenen op 21 december 2011, bezocht op 5 mei 2012, directe link naar website: http://www.hbo-raad.nl/component/content/article/29/893. Website HBO-Raad artikel 2: HBO-raad en staatssecretaris Zijlstra sluiten hoofdlijnenakkoord, verschenen op 12 december 2011, bezocht op 3 mei 2012, directe link naar website: http://www.hbo-raad.nl/component/content/article/29/888. Website HBO-Raad artikel 3: Reactie samenwerkende hogescholen op het rapport van de onderwijsinspectie over afstudeerroutes, verschenen op 28 april 2011, bezocht op 9 mei 2012, directe link naar website: http://www.hbo-raad.nl/component/content/article/29/810.
64
Website Ministerie van OCW artikel 1: Strenge regels voor kwaliteit hoger onderwijs, verschenen op 3 februari 2012, bezocht op 15 mei 2012, directe link naar website: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2012/02/03/strengeregels-voor-kwaliteit-hoger-onderwijs.html. Website: NVAO, accreditatie, te bereiken via de officiële website van de NederlandsVlaamse Accreditatieorganisatie, hierbinnen naar accreditatie, bezocht op 17 maart 2012. Directe link naar website: http://www.nvao.net/accreditatie. Website Onderwijsinspectie, missie, te bereiken via de officiële website van de Onderwijsinspectie, hierbinnen naar organisatie en dan naar missie, bezocht op 16 maart 2012. Directe link naar website: http://www.onderwijsinspectie.nl/organisatie/Missie. Website Rijksoverheid, ministerie van OCW: 1, te bereiken via de officiële website van de Rijksoverheid, hierna gaan naar ministeries en daarna naar het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bezocht op 15 maart 2012. Directe link naar website: http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ocw. Website Rijksoverheid, ministerie van OCW: 2 te bereiken via de officiële website van de Rijksoverheid, hierna naar home-regering-het kabinet-bewindspersonen-Halbe Zijlstra, bezocht op 15 maart 2012. Directe link naar website: http://www.rijksoverheid.nl/ regering/het-kabinet/bewindspersonen/halbe-zijlstra. Website RTL, artikel 2011, Deel Inholland verliest HBO-status, RTL nieuws, gepubliceerd op 28 april 2011, bezocht op 16 maart 2012. Directe link naar website: http://www.rtl.nl/(/actueel/rtlnieuws/binnenland/)/components/actueel/rtlnieuws/2011/04_apri l/28/binnenland/deel-inholland-verliest-hbo_status.xml. Yanow, D, (1996), How does a policy mean? Interpreting Policy and Organizational Actions. Washington D.C.: Georgetown University Pres.
65
66
