Korupce Petr Vymětal. Úvodem

studie Korupce

Petr

Vymětal

Úvodem Můžeme předpokládat, že korupce není jevem novým. Dá se bez přehánění tvrdit, že je stejně stará jako státI a státní úředníci. 2 Slovo korupce je latinského původu a vychází ze slovního základu rumpere, tj. zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz corruptus označuje následek takového zlomu a ten, kdo jej postoupil, je pak zkažený, zvrhlý anebo zvrácený. Není pochyb o tom, že zájem o fenomén korupce nás vtahuje do světa morálních soudů, ale také do světa právních norem a individuálních nebo kolektivních snah se s nimi nějak vyrovnat a vypořádat. V očích běžného člověka korupci vždy doprovází stigma zlomu ve věrnosti ideálům a mravním principům, zrady ctnosti a závazků vůči celku (Frič a kol. 1999: 12). . Ať už jsou pohnutky vedoucí ke korupci jakékoli, vždy jde o formu určitého deviantního chování. Dříve byla chápána v širším smyslu - antické a středověké koncepty nespojovaly korupci s chováním jednoho subjektu, ale s morálním úpadkem celé společnosti. Často bylo spojováno s nespravedlivým rozdělováním bohatství a moci. 3 Naproti tomu dnešní, modernější představy, smýšlejí o korupci již v užším slova smyslu - chápou ji jako specifické činy určitých subjektů a pokouší se o její klasifikaci. Tento přístup již umožňuje rozlišit mezi různými typy korupce a dopady jednotlivých "léčebných" opatření.

I)

2)

3)

Ačkoli slovo stát je velmi vágní, není prostor pro podrobnější argumentaci jeho hlavního smyslu; základním cílem bylo poukázat na skutečnost "zrodu" korupce a postihnout hlavní myšlenku textu. V prosinci 1997 skupina nizozemských archeologů objevila v Sýrii asi 150 destiček s klínovým písmem, které zřejmě pocházejí ze správního centra Asyrské civilizace z doby přibližně 1300 př.n.l. Byl také nalezen speciální archív "Ministerstva vnitra" obsahující data o zaměstnancích přijímající úplatky; vedle jmen řady služebně nej-starších úředníků se také objevilo jméno asyrské princezny (in TI Source Book 2000, Chapter I, p. 9). Problém korupce objevuje v dílech Platona (Republika 421d-422b, 547a-553e), Aristotela (Politika Kniha 2, kapitola 7; Kniha 5, kapitola 2), viz Johnston (1995, revised 1996) nebo v dílech Niccola Machiavelliho Vladař - kapitola 7 či Úvahy o umění válečném (viz Machiavelli 2001)).

Politologická revue I,

červen,

2003

3

Základní

přístupy k

pojmu korupce

Pro potřeby našeho textu bude vhodný základní k tomuto fenoménu.

přehled

o možných

přístupech

a) Korupce jako deviantní chování. Společenští vědci na korupci nejčastěji pohlížejí jako na jednu z forem deviantního chování. Zřejmě jednou z nejlepších definic korupce nabídl Joseph S. Nye: ,,[Korupce je} chování, které se odchyluje od formálních (oficiálních) povinností pramenících z veřejné role (postavení, funkce) z důvodu dosahování soukromých (rodinných, osobních nebo i úzce skupinových) finančních nebo statusových zisků anebo porušuje pravidla (normy} proti výkonu uratého typu soukromých vlivů" (cit. dle Johnston 1994: 3). Zkráceně lze říci, že jde o zneužití postavení, moci nebo autority veřejného činitele pro soukromé zisky. Zneužíváním své funkce tedy porušuje normativní řád regulující jeho chování v daném postavení. Problém je, že existuje hned několik takovýchto řádů. b) Korupce jako chování maximalizující zisk (nehodnotící přístup) A. J. Heidenheimer nabídl definici Klaverenovu, vycházející z klasického tržního přístupu: "zkorumpovaný úředník pokládá svůj státní úřad za obchod a jeho cílem je maximalizovat zisk. Úřad se pak stává jednotkou maximalizující zisk. Velikost příjmu pak už nezávisí na etickém ohodnocení jeho užita<nosti pro společné dobro, ale na situaci na trhu a talentu úředníka nalézt na křivce veřejné poptávky bod, při němž bude maximalizovat zisk" (cit. dle Johnston 1994: 3 a Frič a kol. 1999: 17). Tento přístup přinesl podněty pro studium korupce v oblasti ekonomického modelování. Definice ovšem blíže nespecifikuje, co korupce je a co už není. Van Klaverenův předpoklad, že každé chování veřejného činitele zaměřené na maximalizaci zisku je korupční, je neudržitelný a kritizovaný řadou autorů. Nicméně popisuje důležitý rozpor mezi tržně orientovanými a autoritativními / administrativními procesy alokace (cit. dle Johnston 1994: 4). c) Korupce jako patologické chování (public-interest přístup) Na rozdíl od deviace není identifikace patologického chování primárně závislá na nonnativním rámci, ale na přijatém žebříčku hodnot a představě přirozeného nebo pravého chování v určité situaci. Boj s daným korupčním chováním je ve veřejném zájmu. C. J. Friedrich tvrdí, že o existenci korupčního vzoru chování můžeme mluvit vždy, když "držitel pravomocí, který je pověřený dělat určité věci, respektive je odpovědný za fungování nějakého úřadu, je nelegálně stimulovaný peněžními nebo jinými odměnami k činnosti, která zvýhodňuje poskytovatele odměny a poškozuje veřejnost a její zájmy (cit. dle Johnston 1994: 4 a Frič a kol. 1999: 15). Friedrich tedy evokuje silné morální implikace korupce. Podstatným problémem této 4

Politologická revue I,

červen,

2003

definice je, kdo vlastně definuje veřejný zájem a čí hodnoty rozhodují o tom, jestli došlo k jeho poškození, nebo ne. Odtud vedou pouze dvě cesty - buď si každý vypracuje svůj vlastní, "vědecky" zdůvodněný koncept veřejného zájmu, anebo se opře o představu veřejného zájmu a jeho poškozování, kterou ve společnosti reprezentuje nějaká zájmová skupina. d) Principal-Agent-Client definice (P-A-C) Odlišný přístup k definici korupce nabízí teorie Principal-Agent-Client. Úřed­ níci nejsou podle tohoto přístupu posuzováni izolovaně - primární snahou je rozluštit fungování veřejných úřadů (agentur) a vztahu mezi Principálem (napří­ klad ředitel úřadu nebo nabyvatel významné veřejné funkce), jeho Agentem, který zabezpečuje běžný chod úřadu a.Klientem, tj. soukromou osobou, se kterou se agent střetává. Existuje několik forem střetávání zájmů mezi těmito třemi subjekty, ale podle Klitgaarda tento přístup definuje korupci jako "rozdílnost (divergenci) mezi Principálem nebo veřejnými zájmy na straně jedné a zájmy Agentů na straně druhé; korupce se pak vyskytuje v případě, když Agent prosazuje vlastní zájmy na úkor zájmů Principálových" (cit. dle Johnston 1995-1996: 12). RoseAckermanová korupci definuje příměji: ,,{Korupce bude existovat} tam, kde (a) nadřízení budou po agentech chtít, aby naplňovali jimi vytýčené cíle a také tam, kde (b) bude kontrola naplňování těchto cílů nákladná, resp. i tam, kde (c) agenti mají svobodu a prostor k prosazování vlastních zájmů na úkor zájmů nadřízených" (cit. dle Johnston 1995-1996: 12). Bylo by možné ještě rozšiřovat okruh definic, ale pro potřeby naší analýzy bude stačit, pokud si korupci pracovně definujeme jako zneužití veřejné moci nebo veřejných zdrojů pro soukromý prospěch (Kpundeh 1997: 2).4 Na druhou stranu je ale nutné mít na paměti i ostatní definice, protože se k nim ještě implicitně na stránkách této práce vrátíme.

Sociální

rozměr

korupce

Korupce má nesporně i širší sociální rozměr. Proč? Důvody lze odhalit dva. Tím prvním je existence sociálních vazeb, hlubších sociálních kořenů, které ovlivňují i celkové společenské postoje a hodnocení. Za druhé jde o to, že korupce je zvláštním fenoménem sama o sobě - funguje jako sociální systém, má svá vlastní pravidla hry, vnitřní mechanismy svého vývoje podmiňující jeho sílu, pronikavost a rychlost šíření ve společnosti. Není pouhým sumářem korupčních deviací. Je nadindividuálním kolektivním jevem schopným vykonávat na jednotlivce nátlak. Šíří kolem sebe tzv. korupční klima, které dokáže měnit postoje jednotlivců i ovlivňovat chování mas (Ekonomika a korupce: 14). Ten, kdo selhává, je vždy jednotlivec. To on je deviant. Přesto ale můžeme říci, že i korupční chování může být normativně regulované a každý korupční akt má 4)

Alternativně

i Tl Source Book 2000, Chapter 1, p. 2 nebo Johnston, M. (1995, revised 1996) aj.

Politologická revue I,

červen,

2003

5

lIormotvorné účinky. Bez těchto vlastností by se fenomén korupce skutečně rozpadl na náhodné a vzájemně izolované epizody morálních selhání jednotlivců. V takovém případě by nebylo těžké s korupcí bojovat. Stačilo by zkorumpované úředníky nahradit bezúhonnými a byl by klid. Zkušenosti ovšem říkají, že metoda "vyhazování shnilých jablek" je naprosto neúčinná. Noví lidé dosazení do nezměněných poměrů se zpravidla velmi rychle začnou chovat stejně jako jejich předchůdci anebo opouštějí svá místa (Ekonomika a korupce: 15). Korupční

klima Ale co vlastně ono korupční klima je? Korupční klima můžeme definovat jako "soubor kolektivních představ, resp. kulturních vzorů, jenž zneužívání úředních pravomocí, dávání a braní úplatků činí pro obyvatele dané země samozřejmým a zvykově omluvitelným aktem" (Frič a kol. 1999: 74). Korupční klima pomáhá omlouvat korupční transakce jako legitimní chování. Stabilita korupčního klimatu je zakotvena v té jeho části, která by se dala nazvat "korupční kulturou". Tvoří ji hlavně korupční tradice a normy korupčního chování, na jejichž základě jsou korupční transakce veřejností vnímány jako vžitý a zaběhnutý chod věcí. Ke stabilizujícím prvkům korupčního klimatu patří také kolektivní představy a populární teorie vysvětlující platnost korupčních norem, příčiny korupce, její všemocnost a všudypřítomnost. Naopak flexibilita korupčního klimatu má spíše emotivní podtext, který tvoří korupční fámy a nálady vyvolané skandály, na něž se nabalují pocity závisti, cynismus, nepřátelství apod. Pro tuto část korupčního klimatu by se spíše hodil název "korupční folklór", se kterým přišel Gunnar Myrdal jako s nástrojem pro analýzu korupce (Frič a kol 1999: 74, Ekonomika a korupce: 14-15). Již bylo naznačeno, že s pomocí korupčního klimatu je korupce schopna posilovat sama sebe. Pokud se korupční chování veřejných činitelů stává "veřej­ ným tajemstvím", začnou se šířit informace o platnosti korupčních pravidel hry, o tom, že korupce je beztrestná a bez ní jednoduše nic nefunguje. Potom jen máloco může zabránit dalšímu napodobování korupčních vzorů chování. Vzniká tak začarovaný kruh (Frič a kol. 1999: 74 - 75). Korupční klima tedy představuje jakýsi zpětněvazební kanál, přes který korupce "žije sama pro sebe" a podporuje svoji vlastní expanzi do nejrůznějších sfér života společnosti. Pod vlivem korupčního klimatu se bude šíření korupční infekce jevit dokonce ještě masivnější a pronikavější. Korupční

normy a problém duálních normativních struktur Pokud budeme chápat člověka jako Horno corruptus, pak korupční potenciál dříme v každém z nás. Jenže aby se tento potenciál uplatnil v širším měřítku, musí tady být i něco navíc. Proto je nutné si ještě jednou položit otázku: Kdo vlastně selhává - jednotlivec nebo systém? Jestliže jde jenom o selhání jednotlivců, proč tedy korupce dokáže opanovat celá odvětví státní správy anebo celý společenský systém? Opakované korupční chování produkuje korupční normy, kterými se pak samo řídí a které podporují jeho šíření ve společnosti. Tyto normy říkají, že výkon 6

Politologická revue 1,

červen,

2003

veřejných funkcí je na prodej, že každý je úplatný, záleží jen na výši úplatku. Proto když někdo úplatek vzít nechce, je zapotřebí zvýšit nabídku. Podle korupčních norem úplatek sice otvírá dveře, ale aby vše proběhlo hladce, je potřeba znát správné lidi na správném místě. Kdo úplatek nedá, pak se nemůže divit, že ničeho nedosáhne. Z hlediska korupční morálky je ten, kdo neuplácí, hlupák, ten, kdo nebere úplatky, škodí sám sobě, kdo se nechce zapojit do korupční transakce, je nebezpečný a kdo prozradí informace o korupci, je zrádce, kterého musí stihnout "spravedlivý trest" (Frič a kol. 1999: 21). Každá společenská skupina se vyznačuje duální normativní strukturou. Jedna působí spíše v symbolické rovině a druhá v rovině operativní. První odpovídá světu ideálů a iluzí skupiny o sobě samé. Druhá odráží rovinu konfrontace skupiny s realitou a možnosti nebo strategie prakticky se s ní vypořádat. Pokud se tyto dvě normativní struktury víceméně překrývají, je vše v pořádku. Jestliže je ale rozdíl mezi nimi příliš velký, dochází k jakési společenské schizofrenii, kdy se něco jiného veřejně proklamuje a úplně něco jiného praktikuje. A právě korupce přispívá ke zvětšování mezery mezi těmito dvěma normativními strukturami. Korupční normy působí skrytě, "nikdo" se k nim veřejně nehlásí. Pod jejich vlivem lidé dělají něco jiného, než o čem mluví (Ekonomika a korupce: 15).

Faktory

ovlivňující

korupci

Již jsme zmínili, že zrod korupce souvisí s aktivitami státu, respektive státních úředníků, zejména pak s monopolní silou úředníků a diskrečním 5 rozhodnutím

Gery S. Becker vyslovil názor, že "pokud zrušíme stát, zničíme tak řadu výhrad. Za prvé jistý druh korupce existuje i mimo stát, například ve velkých podnicích jako problém zprostředkování a nalézáme i silné klientské vztahy uvnitř společnosti. Za druhé, stát vykonává řadu těžko ad hoc nahraditelných funkcí. Za třetí, v příkrém rozporu s Beckerovým argumentem je fakt, že řada zemí s nízkým stupněm korupce - jako Dánsko, Švédsko, Finsko, Nizozemí a Kanada mají jedny z největších veřejných sektorů na světě (Tanzi 1998: 10). Proto pouze redukce podílu státního, respektive veřejného sektoru nemusí vést k výraznému snížení korupce. Nicméně je nutné konstatovat, že nejvíce korupčního potenciálu je generováno právě ve veřejném sektoru. Příčin pro korupci je celá řada. Pro naše potřeby je rozdělíme na ekonomické (někdy označované jako přímé) a neekonomické (anebo nepřímé) s vědomím, že někdy může být zařazení daného faktoru sporné. a

opatřením.

i korupci". Proti tomu lze zformulovat

Ekonomické (přímé) příčiny korupce Mezi přímé faktory zařadíme ty, které mají přímou souvislost s fungováním a chodem ekonomiky. Tyto příčiny, respektive přesněji řečeno spíše jejich 5)

Anglické "discretion" neznamená jen taktnost, zdrženlivost, diskrétnost, ale také uvážlivost, rozvážnost - v tomto smyslu se jeví jako nejlepší překlad úřednická libovůle či zvůle.

Politologická revue I,

červen,

2003

7

důsledky a dopady, se dají poměrně dobře vyČíslit. 6 Většina faktorů, co zde bude jmenována, bude mít původ ve veřejném sektoru, jenž generuje nejvíce podnětů vedoucích ke korupci různé síly a intenzity. Mezi přímé faktory lze zařadit tyto: udělování exkluzivních práv Uako jsou regulace, povolení, licence atd.) a dotace; daně a daňový systém; rozhodování o výdajích veřejných rozpočtů; zajištění dodávek zboží a služeb za nižší než tržní ceny - cenová kontrola, limitovaná nabídka; další diskreční opatření úředníků veřejného sektoru; zaostalost a nerozvinutost ekonomiky; financování stran; stranický systém; mzdy ve veřejném sektoru; privatizace státního majetku; ostatní faktory (špatně definovaná vlastnická práva, šedá ekonomika, nedostatečná konkurence, zapojení politických špiček do ekonomické kriminality, ... ).

Zastavme se jen u souvislosti výše mezd a korupce. Již několik let se vědecké práce zabývají otázkou úlohy mezd úředníků a stupněm korupce. Celkový příjem úředníka pak tvoří: mzda, další požitky ve formě zvláštních odměn, náhrad a výsad (služební auto, počí­ tač, ale i možnost vedlejšího příjmu, ... ), úplatky. Za jinak stejných okolností tedy lze vyvodit souvislost mezi příjmem úředníka a korupcí. Pro dosažení žádoucí úrovně příjmu při relativně vysokých mzdách a odměnách nebude tlak na přijímání úplatků (respektive v malé míře, úplatek bude tvořit malou část příjmu). Naopak díky nízkým mzdám a odměnám bude vytvářen prostor pro přijímání úplatků, aby bylo dosaženo žádoucí úrovně příjmu. Existuje tedy možnost záměny mezi výší mezd a úrovní korupce, jak dokládá následující schéma (Tanzi 1998: 17, figure 2).

6)

8

Slovo poměrně je namístě. Nikdy nelze výsledek působení přesně kvantifikovat, protože jak již bylo výše napsáno, na vznik, respektive rozvoj korupce spolupůsobí mnoho faktorů a dekomponovat efekty na jednotlivé faktory je nesmírně obtížné.

Politologická revue I,

červen,

2003

Graf Č. 1:

Zaměnitelný

vztah mezi výší mezd a

stupněm

korupce

Výše mezd

Rf--------.,......

c

~-

o

A

Stupeň

korupce

Zdroj: Tanzi, V. (1998), p. 17 Křivka C naznačuje zaměnitelnost mezi úrovní (výší) mezd a stupněm korupce.? Pokud bude vzdálenost OR představovat mzdu, která je ale nižší než žádoucí úroveň, pak bude úředník ochoten přijmout úplatek, který by kompenzoval tento rozdíl (tj. úroveň korupce v rozsahu OA). Navíc, jak je patrné, od určité vysoké úrovně mezd (kdy je křivka C rovnoběžná s vertikální osou) budou i tak někteří úředníci zkorumpovaní nebo korumpovatelní (zejména z psychologických nebo morálních důvodů anebo bude výše úplatku tak lákavá, že nebude možné odolat). Za těchto podmínek už další zvýšení mezd nepovede k redukci korupce, korupce zde má svou vnitřní příčinu v jiných faktorech - nazveme ji vnitřní korupcí, která je nevymýtitelná. Na druhém konci je situace, při níž od určité nízké úrovně mezd (kdy je křivka C rovnoběžná s horizontální osou) bude korupce nabývat na síle, stává se nekontrolovatelnou či dokonce samotně fungujícím sociálním mechanismem. Tento vztah empiricky testovali i další autoři (van Rijckeghem, Weder 1997, Ul Haque, Sabay 8) a došli k závěru, že existuje statisticky významný vztah mezi výší mezd a stupněm korupce. Také se zabývali otázkou, zdali zvýšení mezd pomůže snížit stupeň korupce či dokonce jak velké musí být zvýšení mezd, aby dokázalo srazit korupci na nejnižší úroveň. Pokud by vlády chtěly korupci velmi razantně redukovat pomocí zvýšení mezd, bude toto řešení velmi drahé pro státní rozpočet.

7) 8)

Měřeno pomocí CPI· Corruption Perception Index - blíže viz www.transparency.org, zkrácená tabulka viz Příloha č.l. Citováno v Tanzi, V. (1998), p. 17, adopted [rom Ul Haque, N., Sahay, R. (1996). Do Government Wages Cuts Close Budget Deficits? Costs of Corruption, Staff Papers, IMF vol. 43 (December), pp. 754 - 778.

Politologická revue 1,

červen,

2003

9

C. van Rijckeghem a B. Weder ve své studii dochází na základě testovaných empirických dat z 25 rozvojových zemí k závěru, že k při zvýšení mezd úředníků na dvojnásobnou úroveň oproti mzdám v soukromém sektoru si země polepší v hodnocení v korupčním indexu (měřeného stupnicí O - 6 ) o 1 bod a k vymýcení korupce by musela relativní mzda ve veřejném sektoru vzrůst 3krát až 7krát oproti mzdám v soukromém sektoru (van Rijckeghem, Weder 1997: 41) V posledních letech ale vlády některých zemí (a to nejen rozvojových) vsadily právě na cestu zvyšování mezd úředníků. Reforma proběhla například v Argentině, Peru a snad s nejlepšími výsledky zatím v Singapuru. Rozhodně cesta zvýšení mezd úředníků společně s paletou dalších opatření může vést k výrazné redukci korupce.

Neekonomické (nepřímé) příčiny korupce Někdy je také tato skupina faktorů označována (i dělena) jako sociální, kulturní, psychologické, morální a politické faktory. Patří sem: duální normativní struktura; korupční klima, korupční vzory a reputace skupiny; klientelismus; systém sankcí; kontrolní systém; transparentnost pravidel, zákonů a procesů, špatná správa a řízení; způsob fungování administrativy - byrokratická kultura a kvalita byrokracie; politická participace, leadership; kulturní faktory; psychologické a etické faktory. Opět se zastavme jen u jednoho faktoru - klientelismu. Z historického hlediska je klientelismus takový systém organizace (ať politické nebo sociální), ve kterém vertikální vazby jdoucí napříč třídních sítí jsou založeny na nerovném vzájemném vztahu mezi patronem a klientem. 9 Klientské vztahy spojují patrona, tedy vlivnou osobu, s jeho klientem či klienty, v jejichž prospěch je vliv ochránce uplatňován. V tradiční společnosti byli klienti svému ochránci povinni oddaností a úctou, která se projevovala formou drobných služeb. Základem vztahu byla naprostá nerovnost obou stran. Nejednalo se tedy ani o přátelský svazek, neboť ten vždy předpokládá rovnost, ani to však nebyl vztah pouhé dominace, která umožňuje, aby služby byly poskytovány a při­ jímány pouze jednostranně. V případě klientelismu nerovnost nerozděluje, ale naopak spojuje obě strany. Nerovnost je zde něčím natolik samozřejmým, že vůbec nemůže vzniknout otázka symetričnosti zisku. (Keller 1995a: 56-60, Keller 1995b: 65-70). Vytváření klientských sítí v politice a státní správě znamená průnik příbuzen­ ských vztahů do sféry právní universality a odosobnělých pravidel výkonu funkce

9)

10

Podrobněji

o klientelismu v antice viz de Coulanges (1998).

Politologická revue 1,

červen,

2003

veřejného činitele. Klientely posilují vztahy důvěry a solidarity mezi zkorumpovanými a korumpujícími a snižují riziko vzniku nedorozumění a porušování dohodnutých pravidel. Poskytují tedy garance platnosti korupčních norem i úspěšného dokonání korupčních transakcí (Frič a kol. 1999: 28). O tom, kdo se zapojí do korupčního řetězce, už nerozhoduje výše úplatku či zisku, které dotyčný s sebou přináší, ale příslušnost k tomu správnému klanu, respektive jeho předcházející reputace v určité klientské síti. Úsilí a prostředky vynaložené na institucionalizaci a monopolizaci se samozřejmě vyplatí jen od určité korupční úrovně, respektive cenové hladiny úplatků. Drobná korupce většinou nestojí klientelám za to, aby se o ni zajímaly (Frič a kol. 1999: 31). Klientely snadněji organizují pojišťování rizik korupce. Klientské vztahy umožňují vybudování účinného systému kontroly dodržování korupčních pravidel včetně sankcí za jejich nedodržení - porušení mlčenlivosti nebo nesplnění požadované služby. Klientelismus se významně podílí i na paralyzování korupčního vzdoru. Pod jeho vlivem se i běžný člověk uchyluje k vyřizování svých věcí spíše zákulisním vyjednáváním individuálních výhod než otevřeným konfliktem nebo dokonce kolektivní rebelií. "Ošetřování" korupce klientskými vztahy zvyšuje šance i na imunizaci zkorumpovaných osob před zákonem, tedy platí pravidlo "ruka ruku myje". Konexe na zástupce policie, soudnictví, v řídících orgánech státní správy i v politické sféře zvyšují možnosti zapojit tyto osoby do korupčních transakcí. Klientelismus z nich snadněji dělá korupční komplice a zaručuje, že se korupce nemonitoruje, nekontroluje, netrestá a nezviditelňují se její oběti, aby se nedráždil korupční vzdor veřejnosti. Tito "komplicové" mohou zařídit i přijetí bezzubých anti-korupčních zákonů s nízkými trestními sazbami. Mohou také pozměnit nebo prosadit formální pravidla fungování úřadů tak, aby poskytovaly dobré korupční příležitosti pro jejich osazenstvo (Frič a kol. 1999: 29). Klientelismus usnadňuje průnik korupce do světa velké politiky. Politická korupce sama o sobě představuje zvláštní formu institucionalizace korupce.

Některé

náklady a

důsledky

korupce

Korupční vyřizování záležitostí je spojeno nejen se zisky, ale i s náklady provedení transakce. Analýza nákladů a následků korupčních praktik má dva základní typy (nehledě na to, zda jsou přínosné nebo škodlivé). Za prvé, existují přímé (nezprostředkované) následky, takové, které jsou součástí samotného aktu, který inicioval korumpující. Za druhé, lze identifikovat nepřímé následky, většinou zprostřed­ kované či iniciované i jinými osobami: vedle korumpujícího i korumpovanými osobami nebo "nezúčastněnou" veřejností (Bayley 1966: 724). Musíme mít také na paměti, že někdy je toto striktní rozdělení nemožné, respektive velmi obtížné.

Ekonomické důsledky Jen ve stručnosti naznačme, že korupce s sebou většinou přináší značné ekonomické ztráty národního důchodu. Vede k poklesu investic, protože vyvolává Politologická revue 1,

červen,

2003

II

nejistotu ohledně jejich úspěšnosti, vlastnických práva také zvyšuje celkové náklady (Lambsdorff 1999: 6). Zvyšuje celkové náklady vládních projektů, snižuje jejich kvalitu a zpomaluje jejich realizaci. 10 V neposlední řadě také vede k relativnímu zvýšení podílu veřejných výdajů na HDP (Tanzi - Davoodi 1997: 20). Korupce ale neovlivňuje jen výdajovou stránku, ale i příjmovou. Vede k poklesu vládních a daňových příjmů absolutně i relativně k HDP. Korupce odrazuje od inovací, zvyšuje rozdíly mezi firmami a snižuje konkurenci. Může vést ke snížení kvality produktů a veřejných projektů, zejména jsou-li upláceni úředníci, kteří provádějí kontrolu. Navíc se také snižují firemní prostředky na budoucí investice. I I Korupce může narušit poskytování veřejných statků a služeb a právní řád (Gray - Kaufmann 1998: 8). Dalším nezanedbatelným aspektem korupce je i problém nárůstu šedé ekonomiky. Korupce také negativně ovlivňuje kapitálové toky, zahraniční obchod, přímé zahraniční investice a zahraniční pomoc a v konečném důsledku vede k chudobě. Nyní se ještě stručně zmiňme o dalších důsledcích korupce: zvýšení cen v administrativě; preference těch projektů, kde existuje možnost vzít / nabídnout úplatek oproti projektům lidského rozvoje (vzdělání, zdravotnictví, výzkum, vývoj, ... ); poskytování některých nadbytečných služeb z veřejných rozpočtů na jedné straně a zanedbáváním určitých veřejných služeb na straně druhé; zkomplikování vládních procedur a regulací; rozšiřování byrokratického aparátu, nejrůznější druhy zpoždění; rozhodování na ~ák1adě peněz a ne na základě lidských potřeb atd. Politické důsledky korupce Mezi ekonomickými a politickými důsledky a náklady korupce existuje rozdíl. Zatímco ekonomické jsou víceméně dobře kvantifikovatelné i v rámci krátkého časového horizontu, kvantifikace politických nákladů s sebou přináší určité obtíže. Hlavní potíž tkví v tom, že politické náklady jsou velmi často neurčité, rozplývají se do celé společnosti a dají se pozorovat v dlouhém horizontu. Nicméně nejsou o nic méně důležité než ostatní. Ve skutečnosti politické náklady korupce oslabují ochotu celé společnosti samu sebe reformovat, vytvořit otevřenější, důvěryhod­ nější, přístupnější a legitimnější politické instituce. V krátkém horizontu korupce odcizuje občany od vlády, politiků a politiky a od sebe navzájem. V dlouhém období pak značně oslabuje potenciál anti-korupčních politik (Johnston 1993: 3). Krátkodobé efekty podkopání a ztráta důvěry v politiku, ztráta důvěryhodnosti; ohrožuje (podlomuje) systém veřejného řádu; 10) ln Governance and Economy in Africa: Tool ťor Analysis and ll) ln Governance and Economy in Africa: Tool for Analysis and

12

Reťorm Reťorm

Corruption (1996). Corruption (1996).

Politologická revue 1,

červen,

2003

vede k

elitářství

na politické scéně; zpomalení, prodražení a svévolnost oficiálních procedur

nepředvídatelnost,

Dlouhodobé efekty Ani dlouhodobé politické efekty nejsou tak dobře odhadnutelné, jak by se na první pohled mohlo zdát. Obecně jde o vliv na rozvoj otevřeného, přístupného a soutěživého politického procesu. V prostředí výrazně narušeném korupcí může být narušena demokracie a celý společenský řád. Korupce oslabuje úlohu občanské společnosti a snižuje ochotu ovlivňovat dění a zapojit se do veřejných diskusí, což dále může ovlivnit i samu politickou soutěž, posílit manipulovatelnost voleb a veřej­ ností. Korupce tak závažně narušuje nezávislost občanů, politických a sociálních institucí. Korupce tak může z dlouhodobého hlediska vést k narušení veřejného řádu, tvorbě duální normativní struktury a neschopnosti reformovat sama sebe. Druhy, modely, typy a syndromy korupce

Druhy korupce Literatura není ve členění korupce jednotná a nabízí řadu členění podle různých kritérií. Nejjednodušší rozdělení lze učinit podle "velikosti, respektive rozsahu" na tzv. velkou a malou korupci. a) velká korupce (grand corruption, political corruption) nemusí být tak častá, ale jedná se většinou o "velké věci". Nejčastěji bývá spojena s korupcí politických špiček a čelních představitelů veřejného a společenského života. Většinou se jedná o "velkou" korupci, která se dotýká takových oblastí, jako je udělovaní velkých kontraktů, velké státní zakázky, udílení monopolních licencí, privatizace či zisk důležitých neveřejných informací. Tyto případy bývají povětšinou velmi dobře utajovány a pokud jsou odhaleny, mohou mít velké diskreditační a destabilizační účinky pro stranu, vládu i společnost. Prospěch z korupce u tohoto druhu je velký jak pro korumpujícího, tak i korumpovaného. b) malá korupce (petty corruption, grassroot corruption) se většinou dotýká obyčejných úředníků, dopravních policistů, atd., tedy jde o "korupci v běžném životě". Je do ní zapojeno mnoho účastníků, ale úplatky jsou nepoměrně menší než v prvním případě. V mnoha zemích mohou být tyto vzory korupčního jednání akceptované jako dané a patřící k dané kultuře a brány za každodenní rutinu. Jiné členění sleduje korupci podle míry centralizace, respektive rozlišuje situaci ve vertikálních (centralizovaných) strukturách (vertical-line corruption), a v horizontálních (decentralizovaných) strukturách: 12 12) Viz zejména Russia vs. Corruption: Who Wins? (1998) a Hillman, A. L., Katz, E. (1987). Hierarchial Structure and the Sodal Costs ofBribes and Transfers, Journal of Public Economics 34, p. [29 - 142 in Fioren-tini, G. - Zamagni, S. (eds), (1999), str. 428 - 441 nebo Bac, M. (1996). Corruption, Supervision, and the Structure of Hierarchies, Journa[ of Law, Economics, and Organization 12 (2), p. 277 - 298 in Fiorentini, G. - Zamagni, S. (eds.), (1999), str. 133 - 154 a Bac, M. (1996), také Fiorentini G. - Zamagni, S. (eds.), (1999), str. 1[3 - 132.

Politologická revue I,

červen,

2003

13

korupci ve vertikálních (centralizovaných) strukturách lze nejlépe demonstrovat v jedné organizaci, kde existuje silná hierarchická struktura. Tato struktura vykazuje silnou závislost na nadřízených a silnou tendenci ke korupci. V některých zemích může být právě tento druh korupce značně rozšířený, pokud na vrcholu struktury zůstávají pro-korupčně orientované osoby (větši­ nou tzv. senior management) a nákaza se šíří celou hierarchií; nižší stupně pak buďto na tuto hru přistoupí nebo většinou (ne)dobrovolně odejdou. Navíc pokud selhává kontrola, může korupce nabýt velkých rozměrů. Naopak pokud korupce začíná zdola (junior management), její šíření je do relativně bezkorupčních vyšších stupňů hierarchie obtížné a přežívá jen díky utajování (které je spojeno s vysokými náklady). v organizacích s horizontální (decentralizovanou) strukturou je korupce spíše ojedinělá díky faktu, že každý může kontrolovat aktivity všech ostatních na stejné úrovni. Dalším možným rozlišením korupce jť' hledisko získání prospěchu či vyhnutí se nákladům (Rose-Ackerman 1997: 34_38)13: je-li cílem korupčního úsilí získání prospěchu (pay to get a benefit), jedná se o využití situace, kdy je vláda kupcem i prodejcem zboží a zároveň i rozděluje dotace, což je velkým podnětem pro firmy uplácet vládní úředníky. Jedná se zejména o snahu být vybrán jako vítěz soutěže, získání licencí, informací, peněz z rozpočtu a pod. snaha vyhnout se nákladům (pay to avoid costs) také souvisí s vládní čin­ ností, tj. uvalováním daní, tvorbou zákonů a vynucováním práva. Podnětem k uplácení vládních úředníků pak může být snaha vyhnout se daním, penále, nátlaku ze strany státu či snaha omezit konkurenci. Jiným možným pohledem pro dělení korupce je hledisko tzv. konkurenceschopnosti (Rose-Ackerman 1997: 28). Zde je možné vyčlenit dvě obecné kategorie - korupci soutěživou - konkurenční (competitive) a systémovou. U soutěživé korupce uplácející, ten kdo nabízí nejvyšší úplatek, bude také nejefektivnější firmou. Vítěz soutěže se bude chovat efektivně i ex post bez ohledu na skutečnost, zda-li se pro to, aby vyhrál, do uplácení zapojil či nikoli. Naopak systémová korupce už sama o sobě může představovat omezování konkurence a soutěže. Může mít přímý vliv na počet uplácejících (zájemců o kontrakt), zvýhodňovat kandidáty, kteří mají dobré konexe před hlediskem efektivnosti, omezovat šíření informací a zvyšovat další transakční náklady.

Modely (vzory) korupce Existují tři základní modely14 korupce, které jsou označeny podle místa, kde se nejčastěji vyskytují. Všechny tři odpovídají podmínkám, kdy se již korupce rozvi13)

Obdobně

i v Governance and Economy in Africa: Tool for AnalysL,' alld RejiJrm Corruptioll

(1996).

14) ln Russia vs. Corruptioll: Who Wills? (1998).

14

Politologická revue I,

červen,

2003

nula do stádia systémového jevu, například stala-li se neoddělitelnou součástí politické struktury (politického uspořádání) a sociálního uspořádání. Těmito modely jsou: I) Asijský model - korupce je důvěrně známa a společensky přijatelným kulturním i ekonomickým jevem, který úzce souvisí s fungováním státu; 2) Africký model - politická moc je "ve velkém" kupována nejvýznačnějšími ekonomickými klany, které si zajišťují svou existenci politickými prostředky. Přechod k tomuto modelu je uskutečnitelný za těchto předpokladů: politická moc v zemi zůstává nekonsolidovaná; finanční byrokratické skupiny pod tlakem sebezáchovy upouštějí od konfliktů a dospívají ke shodě; konsensus oligarchie se objevuje mezi konsolidovanými finančními byrokratickými skupinami a částí politické elity. Pro takovou zemi to nutně znamená ústup od demokracie a užívání demokratických procedur slouží jen jako kamufláž. Ekonomika pak klesá na primitivní úroveň, nejzákladnější potřeby obyvatelstva jsou zajišťovány jen z toho důvodu, aby se předešlo zmatku a aby si malá skupina oligarchů zajistila udržení výsostného místa. 3) Latinskoamerický model- němý souhlas vůči problémům korupce umožnilo podzemním sektorům a sektorům s kriminální infekcí získat moc porovnatelnou s místní mocí státu. Tato moc je po řadu desetiletí spojena s mafií a prorůstala dovnitř státu. Permanentní politická nestabilita a neschopnost boje proti korupci zvyšuje nebezpečí diktatury. Pak už stačí jen malý krůček k přerodu k africkému modelu.

Typy korupce Nyní se pokusíme vymezit typy, respektive přesněji řečeno varianty korupce, které později poslouží k pochopení syndromů korupce. Můžeme identifikovat 4 varianty (Kpundeh 1998: 5-6 in Corruption 1999: 95-96): I) Snahy (nabídka) zájmových skupin (Interest-Group Bidding), tj. těch skupin, které využívají svého bohatství k ovlivňování. Úředníci jsou náchylní k individuální a nesystémové korupci. Jakákoli provinění jsou kontrolovatelná, protože nabídkový proces je otevřený všem konkurenčním zájmům, ale také kritice. 2) Nadvláda elit / obchodní elita (Elite Hegemony / Merchant Princes) - zakořeněná politická elita čelí malé konkurenci a není volána k zodpovědnosti. Politické osobnosti, byrokracie a celé úřady mohou (buď otevřeně nebo skrytě) vstupovat do podnikání a obchodování. Politická soutěž existuje jen mezi různými skupinami elit. Pokud nabírá na intenzitě a ohrožuje-li existující politický řád, soutěž samotná může vyvolat extrémní korupci. Podnikání, částečně i domácí obchody, jsou pak náchylné k organizovanému vymáhání a vydírání. 3) Roztříštěný klientelismus/rozšířené frakcionářství (Fragmented Patronage 15 /Extended Factionalism) - úředníci vydělávají na přidělování vzác15) Slovníky nabízí mnoho významů slova patronage - patronát, ochrana, zákaznictvo, mecenášství, záštita, blahovůle, ale zde budeme používat slovo klientelismus, í když by měl být užít pojem patronát.

Politologická revue I,

červen,

2003

15

ných zdrojů a budují si základnu svých stoupenců. Jimi získaná moc ale není jistá a musí své stoupence uplácet stále znovu a znovu. Korupce jako politický problém je nástrojem odvetných opatření - je jednodušší cestou, jak diskreditovat protivníky, nežli pronásledovat zásadové politiky nebo vládu. 4) Zvykový (ochranný, patronátní) mechanismus (mašinérie) (Patronage Machines) - je kombinací politiky a korupce, která nabývá disciplinované a organizované podoby a je dirigována pouze určitými skupinami společnosti. Manipulace s volbami a ostatními demokratickými prostředky je častá, nicméně je snaha vyvarovat se vzniku závažných konfliktů. Zakořeněné elity diktují podmínky podnikatelské sféře a také částečně těm, kteří mají malou podporu a málo politických příležitostí. Domácí a zahraniční koncerny jsou předmětem vymáhání úplatků nebo byrokratického obtěžování. Nebezpečí nekontrolovatelné korupce je malé, protože tento mechanismus závisí na zachování výhodného statusu quo. 16 Z hlediska závažnosti korupce je inspirující následující schéma, které kombinuje míru zájmu a počet aktérů (Johnston 1993: 8-10).

Schéma Č. 1: Více a

méně

škodlivé typy korupce

TRŽNÍ KORUPCE (market corruption) "černé

trhy"

KRIzovÁ KORUPCE (crisis corruption) korupce spojená s ropou a nerostnými surovinami

relativně stabilni

vysoce nestabilni

málo š1codlivá

velmi škodlivá

KLIENTSKÉ síTĚ (patronage networks)

NEPOTISMUS, CRONYISMUS (nepotism, cronyism)

politická ma§inérie

kontrakty, licence

pomlměstabilni

nestabilni a stiedně

málo škodlivá

škodlivá

Zdroj: lohnston, M. (1993), p. 9

Tam, kde jsou zájmy malé a rozptýlené, korupce je téměř samostatným trhem ilegálním); podmínky korupčních výměn se mění jen pozvolna a odráží jakýsi druh rovnováhy. Účastníci jsou vtaženi do dlouhotrvajících sítí oboustran(třebaže

16)

16

Podrobněji

viz subkapitola Syndromy korupce.

Politologická revue I,

červen,

2003

Mimoto "tržní korupce", díky povaze svých zájmů/sázek, snáze poradit si se základními materiálními potřebami. Tento trh mohou považovat jen za dočasnou náhradu závažnějších změn: existence černých trhů pomohla postsovětským ekonomikám přežít jen na krátkou chvíli, z dlouhodobého hlediska podkopávají systém každodenním institucionalizovaným porušováním zákonů a odkládáním nejpotřebnějších reforem. Přesto je tržní korupce stabilní a méně škodlivá, než typy s velkými zájmy, jejichž prospěch směřuje k malému počtu lidí. V takovém případě bude většina občanů a mnoho opozičních elit vyloučena z procesu rozdělování, což se může stát největším a rozvratným politickým problémem. V extrémním případě - jak je tomu u krizové korupce (Crisis Corruption) - řádný politický proces selhal a všechny druhy hlavních veřejných statků jsou na trhu dostupné jen prostřednictvím mnoha zkorumpovaných lidí. Tento typ je často spojen s náhlým a závažným zvýšením (nebo snížením) toků kapitálu (a to jak zákonného tak i nezákonného) ve společnosti. V tomto prostředí korupce a politika nabývá povahy "loupežných operací", kdy zkorumpované osoby berou tolik, kolik mohou a tak rychle, jak je to jen možné; korupce nabude na síle, pokud si zkorumpované osoby nebudou v dlouhodobém horizontu jisti svou mocí a zdroji. ných

zájmů.

umožňuje obyčejným občanům

Syndromy korupce Při analýze syndromů zaměříme naši analýzu na (ne)rovnováhu mezi politickými a ekonomickými příležitostmi. Hned na úvod ale musíme poznamenat, že onu (ne)rovnováhu lze velmi obtížně vytyčit a příležitosti (respektive následně i (ne)rovnováha) jsou nejlépe pozorovatelné v dlouhodobém horizontu, protože krátkodobé trendy a události mohou čas od času vyvolat změny, které se nemusí v rámci korupce nějak výrazně projevit. Michael Johnston (1996, 1999), z jehož pojetí zde vycházím, definoval čtyři základní syndromy korupce, jež se od sebe odlišují příležitostmi a nebezpečím, které v sobě skrývají.

Politologická revue I,

červen,

2003

17

Schéma Č. 2: Čtyři syndromy korupce

otevřené

INSTITUCIONALIZACE .. samostatné (autonomml instituce

instituce

ekonomické příležitosti> politické příležitosti

(1)

NABÍDKA ZÁJMOVÝCH SKUPIN

HEGEMONIE ELIT

(lnterest-Group Bidding) silné soukromé zájmy; přístupné elity; ekonomická konkurence: zájmy využivají

(2)

(Elite Hegemony) zavedené (zakořeněné) elity těží z dané vzácné politické pozice a moci ke zbohatnutí

svého bohatství k ovlivňování; korupce je převážně individuální

a nesystematická

USA, Německo, VB, mnoho liherámích demokracií ekonomické

(3)

příležitosti <

RIZIKO EXTRÉMNÍ KORUPCE Čína (guandao), vojenské režimy, HongKong před

ICAe, Jižní Korea, Japonsko

politické příležitosti

ROZTŘÍŠTĚNÝ KLIENTELISMUS (Fragmented Clientelism) roztříštěnost a politická nejistota elit buduje osobní stoupence. kteří jsou

nedisciplinovaní a značně labilní; mafie, násilí a zastrašování mohou být často propojeny s korupci RIZIKO EXTRÉMNí KORUPCE

Rusko, Polsko před r. 92, Peru (před přícbodem Fujimoriho), Itálie před r. 94, řada afrických zemí

PATRONÁTNÍ MECHANISMUS (4) (patronage Machines) Silné elity kontrolují

většinu účastí

a omezují k1ientskýcb vazeb a vydělávají na chudobě svých stoupenců; politické monopoly; strany a ostamí osoby se řídí hierarchií a pevným řízením (vládou); strany rozšiřují svou moc ve státě (vládě) a společnosti soutěž prostřednictvím silných

Mexiko, Sicílie,

Indoněsie

za Subarta, Malajsie

Zdroj: Johnston, M. (1999, revised 2000), p. 20

Schéma představuje relativní vztah mezi oběma příležitostmi a přesné hranice mezi nimi nelze vymezit. Do každého kvadrantu může být zařazena celá skupina zemí, které se ale mohou nacházet po celé ploše kvadrantu. Zaměřme se proto na každý kvadrant zvlášť. V prvním kvadrantu - nabídka zájmových skupin (lnterest-Group Biddinf{), přístupnost elit převyšuje stádium autonomie a ekonomické příležitosti jsou čet­ nější než politické. Tam, kde je tato nerovnováha znatelná, jsou zájmové skupiny velmi silné a politické elity zranitelné. Zájmové skupiny prezentují mnoho zájmů, ale jen některé z nich mají ekonomický základ. Tento korupční scénář je nejtypičtější pro liberální demokracie a je na něj pohlíženo jako na odchýlení se od procedurální čestnosti a rovnosti. Závažný problém může představovat jen výjimečně; zřídkakdy se vymkne kontrole, protože nabídka je otevřena mnoha konkurenčním zájmům s relativně omezenými agendami. Některé elity se do korupce zapojí, ale sdružování elit do syndikátů a systé18

Politologická revue I,

červen,

2003

mové "prorůstající" operace budou vzácné. Hlavní nebezpečí spočívá v tom, že koncepční politika (policymaking) se stává aukční, tj. rozhodnutí upřednostňují nejvyšší nabídku. Americký "železný trojúhelník" odráží toto nebezpečí - před­ stavuje dlouhotrvající aliance mezi ekonomickými zájmy, byrokracií a subkomisemi Kongresu, tj. všechny tři skupiny se podílejí na programu či části rozpočtu. Tento preferenční přístup bude pravděpodobněji vytvářet spíše politickou stagnaci než nekontrolovatelnou korupci, ale může narazit na značný odpor mezi těmi, kteří se díky korupčním procesům cítí být vyloučeni. Reformy v tomto systému jsou typicky procesně orientované. Druhý kvadrant - hegemonie elit (Elite Hegemony) je jiným, závažnějším problémem korupce. Silně zakořeněné politické elity čelí malé politické konkurenci a neexistují ani významné požadavky na zodpovídání se. Elity ovládají a využívají ekonomické příležitosti, manipulují politickým přístupem k moci výměnou za další ekonomické zisky. Vazby mezi státem a společností, mezi veře­ jnými a soukromými zájmy a mezi politiky a administrativou jsou obvykle slabé nebo otevřené manipulaci elitou. V extrémním případě (jako je tomu například v Číně) politické osobnosti, úředníci a celá agenda jdou do podnikání a obchodu otevřeně nebo jako partneři podnikatelské sféry. Režim v Japonsku představuje jiný případ: modifikovaná politika jedné strany se širokou angažovaností státu v ekonomice. Přesto existuje dostatečně velká volební konkurence v přesvědčování dárců a vede k blízkým vztahům mezi stranickým vedením a velkými korporacemi. Částečně i v nedemokratických režimech se může problém korupce stát prostřed­ níkem pro široký okruh stížností, ale politické a zákonné procesy jsou zmanipulované shora a úsilí o reformu je slabé. Stejně tak se může tato korupce stát organizovanou a systémovou, dokud bude čelit jen malé opozici, či dokonce představovat nebezpečí "hyperkorupční" spirály. Politická soutěž se pravděpodobněji vyskytuje mezi frakcemi politických a ekonomických elit; pokud tato soutěž nabude na síle, je mnohem pravděpodobnější, že bude vytvářet extrémní korupci, pokud budou úředníci brát tolik, kolik mohou a tak rychle, jako to bude jen možné, a dokud politický tlak nepovede k zesílení kontroly. Není překvapující, že reformní snahy jsou vzácné, politicky dirigované tažení slouží politickým potřebám nejvyšších elit; závažný skandál vytvoří tlak na smysluplnou a otevřenou politiku a reformní úsilí, které bude pravděpodobněji stupňováno v období vážné politické krize. Třetí kvadrant - roztříštěný klientelismus (Fragmented Clientelism) se od výše uvedeného liší ve vztahu stát-společnost a v rovnováze příležitostí, ale podobá se mu v nebezpečí nekontrolovatelné korupce. Cesta k moci se skládá z budování závislosti; ale protože jsou materiální odměny relativně vzácné a politické možnosti hojné, je konečným výsledkem fragmentovaná klientská politika. Elity budují osobní závislost, ne široké strany, a je obtížné je kontrolovat z toho důvodu, že kvůli chronickému nedostatku odměn (vyplývajícího právě z malých ekonomických příležitostí) mají jejich přívrženci v politice další možnosti. Donucení hrát v tomto prostředí může zahrnovat nejen politickou organizaci, ale také angažovanost v pochybných skupinách, jako například v mafiích ruského typu Politologická revue I,

červen,

2003

19

nebo kolumbijských drogových kartelech. Korupce je pak často spojena se zastrašováním a násilím. Tento scénář je ze všech čtyř nejméně stabilní a představuje velké riziko extrémní korupce. Elity jsou politicky nestálé a tak existuje pokušení směrem k "bleskové" korupci; ale přívrženci také přispívají k nebezpečí, protože je možné si jejich loajalitu znovu podle libosti koupit a klientskou může následovat "nabídková válka". Řádnou politickou soutěž bude velmi obtížné ustavit, dokud nebude jasné, že by opozice mohla hrát alespoň minimální roli. Antikorupční reformy nejsou ničím jiným než slogany; úředníci vynucující právo budou stejně tak zranitelní jako politici a žádná strana nemůže počítat s podporou ostatních. Čtvrtý kvadrant - patronátní mechanismus (patronage machines) představuje situaci, kdy dobře zakořeněná elita může manipulovat vzácnými ekonomickými odměnami tak, aby kontrolovala politickou soutěž, a to dokonce i tam, kde existují významné politické příležitosti prostřednictvím disciplinovaných klientských (patronátních) organizací. Elita držící patronát, který postupně likviduje soutěžní frakce, může kontrolovat vládu, využívat ekonomických zájmů, učinit existující politické alternativy ekonomicky bezcenné a vytvářet disciplinovanou klientskou organizaci. Politika zůstává cestou, jak zbohatnout, ale přívrženci mohou být kontrolováni skrze monopolizovanou klientskou síť; nepotřebují být opětovně upláceni, ale musí improvizovat i s malými odměnami tak, aby dosáhli velkého politického zisku. Zvykový (ochranný) mechanismus není uvnitř harmonický, ale pravděpodobnost nebezpečí nekontrolovatelné korupce je malá. Vrcholové vedení těží, jak ekonomicky, tak i politicky z daného statusu quo; vedení je dlouhodobě zakořeněné v obchodních vztazích a bude se spíše snažit využívat patronát pro udržení své dominance než pro rabování státu. To ale neznamená, ž~ daná korupce není závažná nebo že s sebou nepřináší žádné ekonomické a sociální škody. Bohatství získané z takového stylu korupce se dostane jen malé skupině, jsou uvalovány "politické daně" na obchod, investice a řadu běžných věcí, a udržuje chudé ve stavu politické závislosti. Nejzávažnější škodou, kterou způsobuje politickému systému, je spíš stagnace a odkládání změn než krátkodobé krize či jeho zhroucení. Nejvyšší vedení může občas přijmout velmi "osekanou" reformu proto, aby předešlo závažným politickým protestům. Vyzdvihovaní problémů korupčních afér přehlíženými opozičními elitami bude mít většinou malý politický dopad.

Institucionalizace korupce; stadia korupce Již bylo řečeno, že nejběžnější formou institucionalizace korupce je klientelismus. Institucionalizace pomáhá korupci překonávat i organizační náročnost velkých korupčních transakcí. K jejich uskutečnění je nutné zmobilizovat a imunizovat více lidí, pojistit množství rizik, zařídit a obstarat spoustu věcí a zprostřed­ kovat množství důvěrných informací. Za tímto účelem vznikají celé korupční řetězce, kde se jednotlivé články vzájemně kryjí a podílejí se na vytváření korupčních příležitostí pro ostatní. Dochází k rozfázování korupční transakce na 20

Politologická revue I,

červen,

2003

jednotlivé operace se zvýraznemm role informátorů, iniciátorů, organizátorů, různých důvěrníků, zprostředkujících osob a zametačů stop. Korupce se stává organizovaným zločinem ajejí podnikání se začíná blížit svými praktikami firmám a korporacím (Frič a kol. 1999: 29-30). Investice klientel do institucionalizace korupce se vyplatí nejen v tom smyslu, že zvyšuje bezpečnost korupčních transakcí, ale i proto, že institucionalizace zvyšuje zisk. Monopolizace je jednou z dalších forem institucionalizace korupce. Klientelismus vnáší do korupce netržní principy. V zájmu co největšího zisku pro vlastní klan usiluje o vytváření korupčních kartelů a monopolů v různých oblastech státní správy nebo dokonce v celém městě (Frič a kol. 1999: 30-31). Politická korupce sama o sobě představuje zvláštní formu institucionalizace korupce. Nejenže nemá kolektivní podobu, ale děje se ve prospěch instituce - politické strany. Zisky z politické korupce většinou neplynou do peněženek jednotlivých straníků, nýbrž do černých fondů stranické pokladny. Opanování politiky a státní správy klientelami vede k monopolizaci a nakonec k etatizaci korupce. Tato pokročilá forma institucionalizace korupce je zvlášť typická pro totalitní a autoritativní režimy vůbec. Při etatizaci korupce nejde o pouhé prorůstání korupce do státního aparátu. Etatizovaná korupce není jen tolerovaná, ale i přímo organizovaná státem a politickými elitami. Korupce se stává nedílnou součástí ekonomického a politického systému, bez níž už nedokáže fungovat. I? Tady už nejde jen o běžnou tzv. funkční korupci l8 , která otevírá dveře úřednických kanceláří a urychluje vyřizování záležitostí občanů. Vyvrcholením etatizace korupce je vytváření nových úřadů (komisí a rozhodovacích orgánů), jejichž jediným smyslem je vymáhání úplatků. Korupce už ovládla stát natolik, že z něj vytvořila nástroj své expanze do společnosti. Prodej úřadů, jejichž cena je určována množstvím a velikostí korupčních příležitostí, které skýtá jejich vykonávání, a prodej monopolů na korupci v určitých oblastech dosáhly například v některých post-sovětských svazových republikách nebývalých rozměrů. Na základě před­ cházejících úvah o institucionalizaci korupce lze tento proces rozdělit do několika vývojových stadií, která by se dala nazvat i jako stadia pronikání korupce do struktury společnosti. 1. Stadium náhodné korupce

Ve stadiu náhodné korupce ještě nevzniká a nešíří se ustálený soubor norem. Obyvatelstvo i elity obecně preferují dobrou pověst před krátkodobým finančním ziskem. Symbolická struktura a operativní normativní struktura společnosti jsou tedy v poměrně dobrém souladu. Základním předpokla­ dem setrvávání korupce v tomto stadiu je fungující kontrolní mechanismus. V důsledku toho je riziko odhalení korupčního chování velké. Výjimečné případy korupčních

17) Tj. stadium systémové korupce. 18) Synonymem by mohla být již zmíněná soutěžní korupce nebo také i tzv. greasy money.

Politologická revue I,

červen,

2003

21

korupčního chování vzbuzují dostatečně odrazující míru korupčního vzdoru. Odhalení zkorumpovaní jedinci jsou veřejně pranýřováni, důsledně soudně stíháni a nakonec i odsouzeni podle platných zákonů (Frič a kol. 1999: 32-33). Náhodná korupce zahrnuje hlavně typ I - korupci zájmových skupin. Je charakterizovaná drobným úplatkářstvím a zapojují se do ní jen určité osoby nebo malé skupiny. Služebně starší úředníci a významné vysoce postavené osoby veřej­ ného života si s touto korupcí nedělají velkou hlavu. Celkově ale může být poměrně nákladná a může mnoho lidí podráždit. Během změn ve vládě je politický tlak na snížení náhodné korupce silný (Kpundeh 1998: 6 in: Corruption 1999: 96).

2. Stadium systematické korupce Korupční typy 2 a 3 (hegemonie elit a fragmentovaný klientelismus) jsou stadiem systematické korupce. Systematická korupce je organizovaná a opakuje se, ale není nutně všudypřítomná nebo institucionalizovaná. Většinou se jedná o korupci s velkými zisky a často je předmětem skandalizace. Pokud je ale zakořeněna a využívá velkého počtu úředníků, prostředníků a podnikatelů, je korupce vytvářena vysoce postavenými úředníky státní správy, které mají dobrý přehled možných (i nelegálních) příležitostí ve vládních složkách a agenturách a vědí, jak toho využít a zneužít. Tyto praktiky jsou přímým narušením právního řádu, ale na rozdíl od systémové korupce, pokud jsou delikventi odstraněni, odstraní se i korupce. 19 Mnoho reformních snah o nápravu nemusí být systematických, ale pouze souborem politických manipulací, jak uklidnit znepokojenou domácí i zahraniční veřejnost. Reformní snahy mají malý dopad na přibrždění trestných činů jaký je např. pašování, které je velkým businessem pro řadu zemí a nejvíce vydělávají celníci (Kpundeh 1998: 6 in Corruption 1999: 96). Někdy se z tohoto stadia vyčleňují dvě kategorie:

2a) stadium spontánně regulované korupce V případě selhání kontrolních mechanismů uvedených v prvním odstavci stadia náhodné korupce, přestává být korupce fenoménem roztroušených ostrůvků deviantního chování či izolovaných patologických organizačních struktur a z výjimek se postupně a zcela samovolně stává pravidlo v celých oblastech života společnosti. V tomto stádiu vznikají živelným vývojem zvláštní, neformálně sankcionované korupční normy chování a korupce se mění na spontánně regulovaný sociální proces. Nakažlivost vzorů korupčního chování a poruchy v oficiálním normativním systému způsobují, že se korupčními normami řídí stále více lidí. A korupce jako společenský fenomén již v tomto stadiu může dosahovat masových rozměrů (Frič a kol. 1999: 33). je nutné polemizovat, zda je tato korupce odstraněna. Můžeme ale přijmout že pokud tato korupce zcela nezmizí (celková úroveň korupce nebude nikdy rovna nule!), zmenší se alespoň její rozsah.

19) V tomto

bodě

předpoklad,

22

Politologická revue I,

červen,

2003

2b) stadium organizované korupce Proces spontánního šíření korupce je ještě povýtce procesem volné soutěže. Výnosnost korupčních transakcí závisí především na šikovnosti, respektive na "obchodních schopnostech" korupčníků. Snaha vyřadit ze hry konkurenty, zvýšit korupční zisky a pojistit korupční rizika vede k stále výraznější institucionalizaci korupce. Korupce se mění v organizovaný zločin a čím dále tím více na sebe bere podobu vydírání. Organizováním korupčních řetězců dochází k dělbě práce jednotlivých účastníků a korupční transakce jsou závislé na spletitých sociálních vazbách zainteresovaných aktérů, které sahají do nejvyšších míst státní správy a politiky. Hlavní roli zde sehrávají právě klientské sítě, které mají největší podíl na institucionalizaci korupce. S institucionalizací však do korupce pronikají netržní prvky, které mohou vyústit až do vytváření korupčních monopolů (Frič a kol. 1999: 34). 3. Stadium systémové korupce Systémová korupce je všudypřítomná, institucionalizovaná a srostlá s ekonomickými a politickými institucemi. Vyskytuje se tam, kde překračování zákonů se stalo integrální součástí života. Daří se jí v prostředí, kde jsou mzdy ve veřej­ ném sektoru nižší než životní náklady. Na rozdíl od systematické korupce jsou do ní zapojeny všechny úrovně, dokonce i služebně mladší vedoucí a již dříve zapletení zaměstnanci. Tato sestupná spirála začíná úředníky ve státní správě, kteří vyhledávají vedlejší příjem tak, že obchodují s vlivem a mocí, kterou mají, i při výkonu banálních a rutinních případů. Politici nemusí být motivováni bojovat proti systémové korupci. Reformní strategie nejsou bezprostředně patrné a vysoké politické náklady, měřené neochotou byrokracie spolupracovat nebo nepřátelské postoje k reformě, mohou této snaze zabránit. Často politické osobnosti formulují úspěch anti-korupčního programu jako politický zisk nebo schopnost upevnit a zvýšit svou voličskou základnu (Kpundeh 1998: 6-7 in Corruption 1999: 96-97). V tomto stadiu tedy symbióza klientských sítí a státních institucí dosahuje svého vrcholu. Korupce je již natolik srostlá se státní správou a politikou, že bez ní tyto instituce nadále nemohou fungovat. Ve státní správě se vytvářejí nové orgány (oddělení, komise), jejichž skrytým, ale pravým účelem je vyžadování úplatků. Vznikají firmy zabývající se zkorumpováváním veřejných činitelů. Politici a vysocí státní úředníci sami organizují korupci a vybírají podíly na úplatcích, které dostali či spíše vybrali jejich podřízení. Státní instituce a úřady se neformálně mění v soukromé podniky maximalizující zisky šéfů. Místa úředníků se prodávají na černém trhu a hlasy voličů si politici kupují na otevřené scéně. Symbolická normativní struktura se přizpůsobuje operativním pravidlům. Korupce je garantovaná a podporovaná státem. Vzniká korupční stát (Frič a kol. 1999: 34).

Politologická revue I,

červen,

2003

23

Boj proti korupci -

Anti-korupční

reformy

Jak již bylo naznačeno, jisté druhy a stadia korupce nemusejí pro společnost závažný problém. Jako problém se začne jevit až ve chvíli, kdy podkopává demokratický rozvoj, narušuje chod veřejných institucí a optimální užití zdrojů. Neexistuje jednotný návod, jak korupci potlačit či paralyzovat. Prvním krokem provedení reforem je samozřejmě rozpoznání problému a podrobná analýza korupce. To ale samo o sobě stačit nebude. Důležitou otázku hraje také načasování reforem, volba struktury opatření a rozměr reformních snah, atd. Tato rozhodnutí ale musí být posuzována na širší úrovni - nejen na politické, ale i veřej­ né, tj. zapojením celé společnosti. Naši analýzu ale zaměříme na možná protikorupční opatření v rámci typů korupce. představovat

Opatření podle

typu korupce Pokud, jak jsme si výše ukázali, různé druhy korupce pramení z nerovnováhy mezi státem a společností a rnezi bohatstvím a mocí, snahy vzkřísit (nebo ustavit) rovnováhu mohou přispět jak k demokratizaci, tak i k protikorupčním reformám. Takovéto řešení je ale z časového hlediska spíš středně- až dlouhodobé, a musí být spojeno jen s důvěrně známými politickými a administrativními opatřeními. Můžeme tedy najít určité způsoby, jak tyto nerovnováhy zmírnit, respektive vyrovnat: tam, kde přístupnost elit výrazně převyšuje jejich autonomii, lze oficiální autonomii pozvednout prostřednictvím regulace kanálu soukromého vlivu, zlepšením vnitřního byrokratického managementu a zvýšení schopností státu; tam, kde autonomie elit významně převažuje nad jejich přístupností, lze nerovnováhu vyrovnat otevřením kanálu hromadné participace, zodpovědností a přístupnější byrokracií; tam, kde ekonomické příležitosti značně převyšují politické, je řešením zvětšení hloubky a rovnosti politické soutěže; a konečně tam, kde jsou politické příležitosti výrazně vyšší než příležitosti ekonomické, je možnou cestou podpora celkového ekonomického růstu. Hlavní myšlenkou tohoto přístupu je sladění prováděných demokratických a anti-korupčních cílů s realitou odlišných situací a v odlišných společnostech. Pro každý typ korupce existuje jiná strategie, jak ukazuje schéma Č. 3.

24

Politologická revue 1,

červen,

2003

Č.

Schéma

3:

Anti-korupční strategie

v rámci jednotlivých

typů

(syndromů) korupce

ROVNOVÁHA STÁT-SPOLEČNOST přístupnost elit> autonomie elit

autonomie elit> přístupnost elit

..

ekonomické příležitosti> politické nh1ežitosti

(1)

NABÍDKA ZÁJMOVÝCH SKUPIN

Antl-korupčnístrategie:

(Blite Hegemony) Antl-korupčnístrategie:

zvýšení participace, otevření a zevšednění byrokratických kanálů, zdůraznění zákonnosti a zodpovědnosti, rozšíření politické soutěže.

posíleni lochrana oficiální autonomie; vazby

stát-společnost, zodpovědnost

uvnitř byrokracie; ochrana rovné politické

soutěže.

Příklady:

Příklady:

zákony na financování kampaní; pravidla lobbyingu; přiznání (odhalení) majetku a účasti; ochrana státní služby a profesionalizace státní služby.

'1=

!

domácí účastníci obchodu a mezinárodní obchodní partneři; obchodní organízace; vrcholové struktury soudnictví a byrokracie; nezaujatí profesionálové (free professionals).

refonnní skupiny, střední management byrokracie, jednotliví zákonodárci a jejicb personál, orgány státní služby.

=~

Cílové skupiny:

politické strany, lobbující skupiny,

-ai~ ~

nezávislost byrokracie, justice a tisku; konkurence ve volbách; ochrana občanských, politických a vlasmických práva podnikání.

Ulové skupiny:

fil

(2)

NADVLÁDA ELIT

(Interest-Group Bidding)

ekonomické příležitosti < politické příležitosti.

(3)

ROZTŘÍŠTĚNÝ KLIENTELISMUS

PATRONÁTNí MECHANISMUS (4)

(Fragmented Clientelism) Antl-korupčnístrategie:

(patronate mechines) Antl-korupčnístrategie:

posílení lochrana oficiální autonomie; vazby stát-společnost; zvýšení scbopnosti státu;

posílení ekonomického růstu.

zvýšení participace, politická soutěž; otevření a zevšednění přístupu

byrokracie;

podpora ekonomického rostu. Příklady:

Příklady:

volební zákony (financování stran); profesionalizace úředníků I justice; vynutitelnost práva; podpora celkového ekonomického rostu.

nezávislost úředníků a soudců; svoboda tisku a občanské svobody; silná občanská společnost; podpora celkového ekonomického rostu.

Cílové skupiDy: opoziční

Cílové skupiny:

elity a strany;

politické strany, zájmové skupiny, jednotliví

nezávislé skupiny občanské

úředníci;

špičkoví

posílení vymáhacího práva a uplatňování práva. právnici; mezinárodní obchodní partnen; potencionální opoziční elity.

společnosti;

právnici a úředníci; mezinárodní obchodní partneři; lidé, kteří vystudovali v zahraničí; nezaujatí profesionálové (free professionals).

Zdroj: Johnston, M. (1996), p. 21

Podívejme se nyní na jednotlivé skupiny podrobněji, jak je formuloval Johnston (1996: 22-25). Do prvního kvadrantu spadá mnoho zemí, které stavějí na demokratických základech. Vazby mezi státem a společností a mezi soukromými a veřejnými Politologická revue I,

červen,

2003

25

zájmy je nutné chránit a posilovat proto, aby byla zachována oficiální autonomie a aby se koncepční politika (policymaking) nezměnila v aukční systém. Pravidla přístupu k politickým osobnostem a byrokracii bude nutné nadále dotvářet a kontrolovat je prostřednictvím financování a lobbingu; musí být chráněna a posílena skutečná rovnost politické participace i pro malé a slabé zájmy. Dohled a zodpovědnost uvnitř politických elit musí být také značně posílena: zákonodárci, kteří dodržují etický kodex a kteří důrazně dostávají svým povinnostem a ctí svůj úřad, budou lépe schopni odolat pokušení nabízeného zájmovými skupinami. Stejně tak musí být i pečlivě vybíráni úředníci, systematicky trénováni a přeškolováni, a vybaveni patřičným dohledem, rozhodovací mocí a chráněni před nátlakem. Ruku v ruce s tímto programem by také měla jít reforma veřejné správy, i když většina vrcholových úředníků se bude snažit uchovat si přístup ke svým agendám a zaměstnancům. Měla by proto být posílena úloha vůdčích osobností, organizací a široké veřejné podpory politickým stranám a zákonodárným orgánům. Budou-li si zájmové skupiny střežit své zájmy, budou se navzájem kontrolovat. Reforma financování stran nemusí být až tak jednoduchá. Celkově je tedy nutné posílení politické soutěže, aby se vyrovnala nerovnováha ekonomických a politických příležitostí, tj. ochrana autonomie zastupitelů a rozhodovacích procesů. Ve druhém kvadrantu bude nutna jak pro demokratizaci, tak i pro antikorupční reformu, široká politická soutěž a otevření zodpovědnosti a přístupu k elitám. Pluralizace politiky a opatření posilující občanskou společnost a rozšíření okruhu skupin, které za ni budou mluvit, bude velmi významné. Ve skutečnosti tyto skupiny již mohou dávno nabírat na ekonomické síle a budou vyhledávat cesty do politiky; v nedemokratických společnostech to může vést nejen k posílení korupce, ale také obnáší hrozbu politické krize. A tak otevření nebo ochrana kanálu přístupu k byrokracii, soudu a zákonodárcům a nezávislost těchto orgánů na zakořeněných politických elitách, může být nejpodstatnější a nejdůležitější věcí (což může být v některých režimech problematické). Objasnění problémů vlastnictví, ochrana proti politickému a byrokratickému využívání podniků a trhu a zdůraznění principu zákonnosti může posílit vazby mezi veřejnými a soukromými zájmy, právy jednotlivců a společenství, a politikou a administrativou, což pomůže omezit ekonomické zneužívání a vyrovnat politické síly. Hlavním cílem reformy bude posílení a profilace ekonomických zájmů ve společnosti. Mezinárodní obchodní partneři a investoři budou mít podíl na vzniku a ochraně kanálů rutinního přístupu k úředníkům a také mohou přinést významné informace o hodnotě těchto vazeb jinde. Obdobnou roli mohou hrát i nezávislí profesionálové (ťree proťessionals) se zahraničním vzděláním a potenciální opoziční elity. Jakékoli sociální skupiny a sdružení občanské společnosti, i když nemusí mít politické programy, mohou dát vzniknout legitimním aktivitám a zájmům, aniž by zasáhly do vlády (státu). Čím více nedemokratických procesů do tohoto kvadrantu bude spadat, tím budou reformní snahy politicky nebezpečnější (protože ohrozí hegemonii elit a sebeobohacení (což ve skutečnosti mají v úmyslu» a může to ještě víc roztočit spirálu extrémní korupce.

26

Politologická revue I,

červen,

2003

V kvadrantu roztříštěného klientelismu bude základním krokem reformy zvýšení autonomie elit a všeobecného ekonomického růstu. Výsledkem prvně jmenovaného je skutečná důvěra jak občanů, tak i elit ve státní instituce - ale ne pod nátlakem. Stát není prostředkem pro drancování, ale je spíše garantem důležitých procesů a práva tato pravidla musejí být také brána vážně. To také musí být hlavní změnou v postojích v mnoha zemích s tranzitivní ekonomikou. Uspořádané interakce mezi úřednickými a soukromými zájmy, tj. větší disciplína a zodpovědnost uvnitř elit, zvýšení profesionálních standardů a ochrana právníků, úředníků a vynucovatelů práva, to vše bude přispívat k potřebnému růstu schopností státu. Upevnění pozice malé skupiny silných, široce založených stran - snad zastupitelský systém a zákony na financování politických stran tento politický systém podpoří - rozrůstání zájmových skupin v občanské společnosti mimo (i přes) významné politické osobnosti a smysluplné vynucování práva a ochrana občan­ ských svobod bude způsob, jak přesvědčit občany, že se mohou lépe podílet na chodu státu prostřednictvím oficiálních kanálů a nemají využívat osobní konexe. Ekonomický růst je v tomto scénáři velmi důležitý a musí být spojen s výše jmenovanou politickou reformou. Růst, který nemá odpovídající růst autonomie elit a státních schopností, by mohl urychlit nekontrolovatelný nárůst korupce. Mezi skupiny bojující proti korupci demokratizací lze zahrnout všechny, které budou mít zájem na řádném rozhodovacím procesu a všeobecné politické soutěži. Strany, potenciální opoziční elity a zájmové skupiny budou proto hrát při tomto procesu nejdůležitější úlohu, ale významnou roli bude mít byrokracie ajejí střední kádry, soudy, vynucovatelé práva a domácí a mezinárodní obchodníci. Ve čtvrtém kvadrantu reforma zahrnuje zvýšení přístupnosti elit a zvýšení ekonomických příležitostí. Prvně jmenovaný cíl tedy povede ke snížení potřeby spolupracovat s politickými patrony, zatímco druhý sníží závislost na "zvýhodňo­ vací mašinérii". Je tedy nutné zlepšit procesní aspekty demokracie, částečně i volební proces, ale také ochranu parlamentní svobody před zastrašováním a posílit politickou nezávislost veřejné správy; v oblasti ekonomických příležitostí je nutná skutečná ochrana práv konkurenčních elit a stran a otevřený a nezpolitizovaný přístup soukromých zájmů k byrokratickým agendám. To posílí občanskou společnost, která bude politicky i ekonomicky méně závislá na patronech. Podpora svobody projevu a participace je žádoucí pro zvýšení politické iniciativy a podnětů ve společnosti pro reformu. Ekonomický růst může pomoci vyrovnat nerovnováhu příležitostí a snížit masovou závislost na mašinérii, ale i zde musí být růst podpořen politickými změnami. Růst sám o sobě může zemi přesunout z pravého dolního kvadrantu do horního pravého a může pomoci korupci stát se rozšířenější a nestabilní. Mezi cílové skupiny tohoto scénáře patří ty, které se podílejí na ekonomickém růstu a které se snaží o otevření politické soutěže a přístupu k nezávislé byrokracii a soudnictví. Zahrnuje tedy opoziční elity a strany, mezinárodní obchodníky a jejich domácí partnery, nezávislé odborníky a technokraty. nezávislé skupiny občanské společnosti a soudy. Politologická revue I,

červen,

2003

27

Závěrem Celkově lze říci, že problematika korupce má širší než jen politický či ekonomický rozměr. Viděli jsme, že ne všechno zneužití veřejné moci nebo zdrojů pro soukromý prospěch, jak uvádí nejobecnější definice korupce, je vždy jednoduché identifikovat, natož pak i prokázat. Korupce může mít několik příčin a řadu podpůrných faktorů. Jejich odhalení je ale dobrým krokem k potenciální změně. Je ovšem mít neustále na paměti komplexnost vztahů spjatých s tímto fenoménem. Snaha hlouběji analyzovat korupci, rozlišování jejích forem a typů, není samoúčelná. Pouze hluboká analýza (byť obtížně proveditelná zejména z hlediska jakékoli kvantifikace) může pomoci stanovit "diagnózu" a nastavit odpovídající

"léčbu".

Pokud se na problematiku korupce budeme dívat skrze četné morální soudy, pak je zcela jistě v prostoru evropské kultury věcí zavrženíhodnou. Ale ani ekonomie, politologie či sociologie sama o sobě není vědou o morálce ani o tom, co je dobré a co ne. Tyto vědy se mají snažit odhalit a analyzovat problém pokud možno nezaujatě a předložit zjištěné výsledky a teorie k posouzení druhým. Závěry by měly být také aplikovatelné. A tak je tomu i v případě korupce. I když můžeme korupci morálně zavrhnout, její rozšíření a vliv na život společnosti nesouvisí příliš s morálním stavem společnosti, ale s faktory mnohem prozaičtějšími. A právě jejich analýzou chtěl autor v tomto textu přispět k hledání řešení tohoto problému.

28

Politologická revue 1,

červen,

2003

Příloha Č.

Země

Pořadí země

I 2 3 4

6 7 8 9 10 II 12 13 14 15 16 18 20 21 22 23 24 29 31 34 42 44 47

1 - Corruption Perception Index CPI 2WO skóre 9,9 9,5 9,4 9,2 9,2 9,0 8,9 8,8 8,7 8,6 8,5 8,4 8,3 7,9 7,8 7,6 7,6 7,5 7,4 7,1 7,0 6,7 6,6 5,5 5,3 5,2 4,2 4,1 3,9 3,9 3,9 3,8 3,7 3.7 2,8 2.8 2,3 2,3 2,3 2,2 2,1 1,9 1,0 0,4

Finsko Dánsko

Nový Zéland Island SinoaDur Svédsko Kanada Nizozemí Lucembursko Norsko Austrálie Svýcarsko Velká Británie

Hano Kon~ Rakousko Israel USA Irsko Německo

Japonsko SDanělsko

Francie Bel~ie

Itálie Maďarsko

Slovinsko Řecko

Polsko Bulharsko Chorvatsko

Česká reoublika

50 51 69

Kolumbie Mexiko Slovensko Rumunsko Venezuela

Ekvádor

79 82 90

Pákistán Rusko Tanzánie Ukraiina Indonésie

Nigérie 91

Bangladéš

Počet

Směrodatná

Nejvyšší - nejnižší

výzkumů

odchylka

rozsah hodnocení

7 7 7 6 12 8 8 7 6 7 9 7 9 II 7 8 II 7 8 Jl 8

0,6 0,7 0,6 1,1 0,5 0,5 0,5 0,3 0,5 0,8 0,9 0,5 0,5 0,5 0,5 0,3 0,7 0,3 0,8 0,9 0,7 0,8 0,7 1,0 0,8 1,0 0,6 0,9 0,6 0,6 0,9 0,6 0,6 0,9 0,5 0,4 0,3 [,7 1,2 0,6 1.1 0,8 0,9 2,9

9,2 - 10,6 8,8 - 10,6 8,6 - 10,2 7,4 - 10,1 8,5 - 9,9 8,2 - 9,7 8,2 - 9,7 8,1 - 9,2 8,1 - 9,5 7,4-9,6 6,8 - 9,4 7,4 - 9,2 7,4-8,8 7,2 - 8,7 7,2 - 8,7 7,3 - 8,1 6,1 - 9,0 6,8 - 7,9 5,8 - 8,6 5,6 - 8,4 5,8 - 8,1 5,6 - 7,8 5,7 - 7,6 4,0 - 6,9 4,0 - 6,2 4,1 - 7,1 3,6 - 5,6 2,9 - 5,6 3,2 - 5,0 3,4 - 4,6 2,6 - 5,6 3,0 - 4,5 2,5 - 5,0 2,1 - 4,9 2,0 - 3,4 2,0 - 3,6 1,8 - 2,6 0,8 - 4,2 0,3 - 4,2 1,6 - 2,9 1,0 - 4,3 0,2 - 3,1 -0,1 - 2,0 -1,7 - 3,8

Q

7 9 10 7 8 10 6 3 10 9 9 7 5 9 6 3 10 3 6 12 4 3

Zdroj: hllp://www.lransparency.org/cpiI200I/cpi2001.html

Celkem zahrnuto 149 zemí, průměrná hodnota indexu činí 4,0, Na stupnici 10 znamená země korupčně čistou, naopak O zcela zkorumpovanou, Zde je předložen jen určitý výběr zemí.

Politologická revue 1,

červen,

2003

29

Literatura Alesina, A., Weder, B. (1999). Do Corrupt Govemments Receive Less Foreign Aid?, NBER Working Paper Series 7108, Cambridge MA, May 1999, Annual CPI reports 1998, 1999, 2000 and 2001, Transparency International, <www.transparency.de> Celentani, M., Ganuza, J.-J. (2001). Organised vs. Competitive Corruption, Department of Economics, Universitat Pompeu Fabra, Spain, Charap, 1., Harm, Ch. (1999). Institutionalized Corruption and the Kleptocratic State, IMF Working Paper 99/91, Washington: International Monetary Fund, Corruption and the Global Economy, edited by Elliot, K. A. (1997). Institute for International Economics, Washington D.C., Corruption: Integrity, 1mprovement, Initiatives in Developing Countries (1999), de Coulanges, F. (1998). Antická obec. Praha. della Parta, D., Vannucci, A. (1999). Corrupt Exchanges - Actors, Resources, and Mechanisms of Political Corruption, New York: Aldine de Gruyter Ekonomika a korupce (2000). Interní materiál České společnosti ekonomické v řadě "Ekonomické teorie a česká ekonomika", Č. 23, Praha, Frank, R. H. (1995). Mikroekonomie a chování, Svoboda, Praha, ISBN 80-205-0438-9 Frič, P. a kol. (1999). Korupce na český způsob, I. vydání, Praha: G plus G, ISBN 80-86103-269 Ghura, D. (1998). Tax Revenue in Sub-Saharan Africa: Effects oj Economic Policies and Corruption, IMF Working Paper 981135, Global Corruption Report 2001, Goudie, A. w., Stasavage, D. (1997). Corruption: The Issue, OECD Technical Paper No. 122, produced as a part of the research programme on Political Economy and Development in Africa, OECD, Governance and Economy in Africa: Tools for Analysis and Reform of Corruption (1996), Gupta, S., Davoodi, H., Alonso-Terme, R. (1998). Does Corruption Affect Inequality and Poverty?, IMF Working Paper 98176, Gupta, S., Davoodi, H., Tiongson, E. (2000). Corruption and the Provision Health Care and Education Services, IMF Working Paper 001116, Hellman, J. S., Jones, G., Kaufmann, D., Schankerman, M. (2000). Measuring Govemance, Corruption, and State Capture, Policy Research Working Paper 2312, Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank, Poverty Reduction and Economic Management (1997). The World Bank, Holmes, L. (1999). Corruption, Weak States and Economic Rationalism in Central and Eastem, Paper Presented at the Princeton University - Central European University Joint Conference on Corruption, Budapest, 29 October - 6 November 1999,

30

Politologická revue 1, červen, 2003

Hutchcroft, P. (1999). The Politia of Privilege: Assessing the Impact of Rents, Corruption and Clientelism on The l'hird Wor/d Development, presented at Conference on Corruption on October 29th - November 6th 1999 Budapest, Hungary, , study originally appeared in Political Stlldies, Vol. 45, September 1997, p. 639-658 Johnston, M. (1993). The Political Costs ofCorruption, prelimitary draft for Primera Conferencia Latinoamericana de Lllcha Contra La Corrllpcion Administrativa, Santafé de Bogotá, Johnston, M. (1994). Comparing Corruption: Conf/icts, Standards and Development, Draft prepared for the XVI World Congress of the International Political Science Association, Berlin, Johnston, M. (1995, revised 1996). The Searchfor De/initions: The Vitality of Politics and the Issue ofCorruption, Colgate University, Hamilton, USA, Johnston, M. (1996). Public Officials, Private Interests, and Sustainable Democracy: Connection between Politics and Corruption, Johnston, M. (1997). What Can Be Done about Entrenched Corruption, paper prepared for the Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington, D.C., Johnston, M. (1998). Votes, Money, and Good Politics: The Ground Rules of American Political Finance, prepared for the Commission on Political Finance, Centra de Estudios Públicos, Santiago de Chile, Johnston, M. (1999, revised 2000). Corruption and Democratic Consolidation, prepared for a Conference on "Democracy and Corruption" Shelby Cullom Davis Center for Historical Studies, Princeton University, Johnston, M. (2000). Party System, Competition, and Political Checks against Corruption, Kaufmann, D., Wei, S.-J. (1999). Does " Grease Money" Speed up the WheelofCommerce, NBER Working Paper Series 7093, Cambridge MA, Keller, J. (I995a). Dvanáct omylů sociologie. Praha: SLON. Keller, J. (I995b). Úvod do sociologie. Praha: SLON. Lambsdorff, J. G. (1999). Corruption in Empirical Research - A Review, TI Working Paper, Berlin: Transparency International, ; paper presented on 9th Anti-Corruption Conference, Durban, South Africa, 10th-15th December, 1999, la Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A., Vishny, R. W. (1997). Trust in Large Organizations, The American Economic Review, Neshville, extracted fram PCI Ful! Text, published by PraQuest Information and Learning Company Machiavelli, N. (2001). Úvahy o vládnutí a vojenství: Vladař; Úvahy o umění válečném; Rozpravy o prvních deseti knihách Tita Livia. Praha: Argo. Maura, P. (1996). Corruption and Composition ofGovernment Expenditure, IMF Working Paper 96/98, pubIished in Journal of PubIic Economics, No. 69, June 1999, p. 263-279 Rose-Ackerman, S. (1996). l'he Political Ecollomy of Corruptioll - Causes and COllsequences, in Public Policy for the Private Sector, The World Bank, Russia vs. Corruption: Who Wins? (l998).Analytic Report of Council on Foreign and Defence Policy, developed by INDEM Foundation, Schneider, F., Enste, D. (2000). Shadow Economies Around the World: Size, Cause.\', and Consequences, IMF Working Paper 00/26, Washington: lnternational Monetary Fund,

Politologická revue I, červen, 2003

31

Shleifer, A., Vishny, R. W. (1993). Corruption, Quarterly loumal of Economics 108(3), pp. 599-617 Szefter, M. (2000). C!iente!ism, Corruption & Catastrophe, Review of African Political Economy, London, extracted from PCI Full Text, published by ProQuest Information and Learning Company Tanzi, V. (1998). Corruption Around the Wor!d: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF Working Paper 98/63, Washington: International Monetary Fund, Tanzi, v., Davoodi, H. (1997). Corruption, Public lnvestment, and Growth, IMF Working Paper 97/139, Washington: Intemational Monetary Fund, The Economics ofCorruption and lllega! Markets, edited by Fiorentini, G., Zamagni, S. Volume I: The Economics of Corruption, the international library of critical writings in economics, An EIgar Reference Collection, Vol. III, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, ISBN: 1-85898-930-2 The TI Source Book, edited by Pope, l. (1996). Transparency International, Berlin-Germany, The TI Source Book 2000, edited by Pope, 1. (2000). Transparency International, Berlin-Germany, < www.transparency.org/sourcebook/index.html> Treisman, D. (2000). The Causes of Corruption: A Cro,fs-Nationa! Study, lournal of Public Economics 76, p. 399 - 457, van Rijckerghem, C., Weder, B. (1997). Corruption and the Rate of Temptation: Do Low Wages in the Civil Service Cause Corruption?, IMF Working Paper 97173, Washington: International Monetary Fund, Wei, S.-l. (1997). How Taxing is Corruption on lntemationa! lnvestors, NBER Working Paper Series 6030, Cambridge MA, Wei, S.-l. (1997). Why is Corruption so much Taxing than Tax? Arbitrariness Ki!ls, NBER Working Paper Series 6255, Cambridge MA, Wei, S.-l., Wu, Y. (2001). Negative A!chemy? Corruption, Composition of Capita! Flows, and Currency Crises, NBER Working Paper Series 8187, Cambridge MA, zákon Č. /40/1961 Sb., Trestní zákon, Computer cdrom Č. 512001 (březen), Praha 2001

Další zdroje Freedom House Nations in Transit 1999-2000, Freedom House, Goodman, T. (1994). Politica! corruption: The payoff diminishes, The American Enterprise, Vol. 5(5), Washington, extracted from PCI Full Text, published by ProQuest Information and Learning Company Hellman, l. S., lones, G., Kaufmann, D. Seize the State, Seize the Day"State Capture, Corruption, and lnfluence in Transition, World Bank Policy Research Working Paper 2444, lohnston, M. Corruption Markets, and Reform, No Longer Business as Usua!: Fighting Bribery and Corruption, OECD, trial version, Szanto, Z. (1999). Principa!s, agents, and c/ients. Review of the modem concept of corruption, Innovation, Vol. 12(4), Abingdon, p. 629 - 632

32

Politologická revue 1, červen, 2003

Internetové adresy: World Bank International Monetary Fund NoBribes Transparency International Freedom House

OECD

www.worldbank.org www.imf,org www.nobribes.org www.transparency.cz, www.transparency.de www.freedomhouse.org www.oecd.org

Summary Corruption Corruption is not a new phenomenon and the problems of corruption has broader than political, social and economic connotations. Corruption can be defined as the abuse of public power for private benefit and many forms of corruption can be analysed. Corruption mostly promotes a lot ofnegative effects and costs and it can hurt all spheres of society. The author deals with the problems of corruption almost in its complexity. He starts with dijferent definitions of corruption, then he concentrates on the particular typologies of corruption. He analyses the causes and structures in which corruption can operate and he concludes his study with the question marks on possibilities and limits of anti-corruption politics.

Politologická revue 1, červen, 2003

33