Konvooi Europa UvT Societeit 20 april 2010
Monica Claes
Op 25 februari jl. gaf de nieuwe president van de Europese Raad, Herman Van Rompuy, in Brugge een bevlogen lezing onder de titel “The challenges for Europe in a changing world”. Van Rompuy gaf daarin zijn visie op de rol van Europa in de wereld, op het economische beleid van de Unie en het buitenlands beleid. Nu kan men heel veel zeggen over Van Rompuy, maar niet dat hij geen visie heeft. Opvallend was vooral, hoe Van Rompuy de verschillen tussen de lidstaten en de spanning tussen het geheel en de delen, (lees: de Unie en de lidstaten) durfde te accentueren: „Now, (..) how could we picture the European Union on the geopolitical ocean? Are we all in the same ship; faring under the one European flag? Or are we 27 boats; all steering their own national course? Neither is true. In the European Union, we are often caught between “the one” and “the many”, between “the whole” and “the parts”. This tension is part of our identity. The génie européen is to invent ever new ways to deal with this tension. As foreign policy is concerned, I would prefer to compare the European Union to a convoy. Think of a convoy of 27 ships finding its way across the geopolitical waves. Picture them: 27 ships, each flying their own flag and that of the European Union too. The wind makes them drift apart some of the time, gets them to sail in the same direction at other times. You can see that some ships have greater manoeuvrability, others are more robust; some smaller, some larger; some at the margins, others in between. What you don't see is what the 27 captains know very well: under the waterline, their ships, like the 27 EU governments, are all connected, economically and monetarily (ik zou daar als jurist aan willen toevoegen: legally). They cannot sail away from the others just like that...[..].
De volledigheid en de eerlijkheid gebiedt mij erbij te vertellen, dat de speechschrijver van Van Rompuy de Nederlandse Luuk van Middelaar is, die op zijn beurt zijn inspiratie voor het beeld vond bij Mom Wellenstein, Europeaan van het eerste uur. En toch is het beeld van Europa als konvooi vrij nieuw. Het oude beeld was dat van Europa als één schip, een zeilschip met eerst 15, dan 27 zeilen en een romp
genaamd de Europa. Dat oude beeld van Europa als eenheid is een bekende voorstelling van Europa, wellicht geïnspireerd door Plato‟s „ship of state‟. Ook bij het ontstaan van het schip Europa als metafoor speelde een Nederlander een belangrijke rol.
Dit beeld van Europa als één schip, werd in 1950 gekozen als het officiële beeld, de officiële affiche voor het Marshall plan, waarvoor een internationale wedstrijd was uitgeschreven. De Nederlandse ontwerper Reyn Dirksen won die wedstrijd.1 Dat beeld paste goed bij de oude Europese Gemeenschap. Maar die Gemeenschap bestaat niet meer: sinds Lissabon bestaat enkel nog de Europese Unie. We zijn in de beeldvorming kennelijk geëvolueerd van één enkel schip naar een konvooi van schepen. Dat is belangrijk, en belangrijker is nog, dat dit beeld wordt uitgedragen door de eerste president van de Europese Raad. Het duidt op een verschuiving in het denken en praten over de verhouding van de Unie tot de lidstaten. En zoals u weet, is de manier waarop wij over de werkelijkheid praten, mede bepalend voor die werkelijkheid zelf. Het discours over Europa vormt mede de Unie. Het beeld van het ene schip Europa werd in 1998 gebruikt door Andrew Moravcik in zijn bekende A Choice for Europe. Voor een mooie bijdrage over dit beeld, zie S. Leibfried, S.M. Gaines en L. Frisina, „Through the Funhouse Looking Glass: Europe’s Ship of States‟, 10 German Law Journal, 2009, No. 4, 311-333, te raadplegen op www.germanlawjournal.com. 1 1
Die verschuivingen in de beeldvorming en in de onderliggende werkelijkheid van de verhoudingen tussen lidstaten en Unie zijn van alle tijden. Het proces van Europese integratie is geen lineair proces, maar een cyclisch proces, dat „met horten en stoten‟ verloopt. Op dit moment is een verschuiving zichtbaar van het zwaartepunt naar de lidstaten toe, en binnen de Unie, van de Commissie naar de Europese Raad. In het Europese constitutionele discours heeft het denken in hiërarchische verhoudingen plaats gemaakt voor het denken in heterarchische verhoudingen, en is er een verschuiving van denken in piramidale structuren naar netwerken, van exclusiviteit en soevereiniteit („ultimate authority‟) naar constitutioneel pluralisme (het naast elkaar bestaan van nationale en Europese constituties). Het centrale thema van vanavond is het spanningsveld tussen het Europese en nationale domein: waar houdt het Europese domein op en begint het nationale domein? Of omgekeerd: waar houdt het nationale domein op en begint het Europese? Ik moet u meteen bekennen dat ik het antwoord op die centrale vraag niet ken, en u dus niet kan geven. Maar laat me u ook meteen geruststellen: het feit dat er vandaag niemand is die het antwoord kan geven, dat niemand precies kan uittekenen waar Europa eindigt en waar de staat begint, niet voor vandaag, maar ook niet voor de toekomst, ligt niet aan een fout in het systeem van de Europese Unie. Het ligt niet aan een gebrek aan visie, of besluiteloosheid van onze Europese leiders over de finalité van Europa (quo vadis Europa?).2 Dat we niet voor eens en voor altijd kunnen vaststellen waar de grens tussen het nationale en het Europese domein ligt, ligt besloten in de genen van de Europese Unie zelf. Het is eigen aan een stelsel van Europese integratie, aan een systeem van governance beyond the state of nog, een systeem van multilevel governance. Het is de normale toestand van een dergelijk systeem. Dat antwoord is misschien onbevredigend, en het kan spanning opleveren. Maar wat ik vanavond zal betogen, is dat die spanning van blijvende aard is. Die spanning is echter niet destructief voor het systeem zelf. Meer nog, die spanning is inherent aan het politieke leven van de Unie (en overigens ook aan het politieke leven in een staat), en is er één van het juiste soort. Het is een spanning die uiteindelijk kan leiden tot een ruimere participatie van belanghebbenden en stakeholders, tot een bredere legitimiteit van de Unie, en tot betere resultaten. Het is wel een spanning die vraagt om aanpassing van betrokken instanties en stakeholders, tot openheid voor elkaars standpunten en opvattingen en elkaars Over de Europese finalité, zie de Humboldt lezing van Joschka Fischer in 2000, die mede aan de basis lag van de Verklaring van Laken en het werk van de Conventie die het Grondwettelijk Verdrag voorbereidde. 2
eigenheid en identiteit, en tot dialoog en debat. Ik ben me er zeer van bewust dat deze opvattingen duiding behoeven, en daar zal ik zo toe komen.
Verwevenheid van het Europese en het nationale Maar voor ik daar verder op in ga doe, wil ik de vraag in perspectief plaatsen. De vraag lijkt er namelijk van uit te gaan, dat er zoiets is als een Europees en nationale domeinen, die volledig van elkaar gescheiden zijn en kennelijk met elkaar in de clinch gaan en elkaars territorium bevechten. Die voorstelling van zaken klopt niet met de werkelijkheid. Europa en Nederland, Europa en zijn lidstaten staan niet tegenover elkaar: Europa is de lidstaten en de lidstaten vormen Europa. „Brussel‟, zoals Europa vaker dan mij lief is wel wordt genoemd, is geen ver buitenland, geen bezettingsmacht, maar ligt óók in Nederland, en Nederland ligt in „Brussel‟.3 Het Europese en nationale domein zijn sterk met elkaar sterk verweven, en het is die verwevenheid die we uit het oog verliezen, wanneer wij spreken over „Brussel‟ of Europa als een ver buitenland. Het beeld van de Unie als een supranationale entiteit die zich opdringt aan de lidstaten en ze dreigt op te slokken om zelf een superstaat te worden, strookt niet met de juridische werkelijkheid, niet in theorie en ook niet op het veld. De verwevenheid tussen het nationale en het Europese komt op heel veel manieren tot uitdrukking. Ik noem er enkele. De Europese instellingen en organen bestaan slechts bij gratie van de lidstaten, en zijn meestal samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Dat de Unie de lidstaten zelf is, komt natuurlijk het best tot uitdrukking in de Europese Raad en in de Raad. De leden van die instellingen zijn tegelijkertijd lid van de Raad en dus onderdeel van een Europese instelling, en vertegenwoordiger van de Staat, dus staatshoofd, regeringsleider of minister. Hier vindt, om met de woorden van Georges Scelle te spreken, een dédoublement fonctionnel plaats: de leden zijn tegelijkertijd onderdeel van de Europese instelling waarvan zij deel uitmaken en vertegenwoordiger van de lidstaat. Hetzelfde geldt voor andere nationale instanties, wanneer zij namens de lidstaat optreden als agents voor de Unie. Nederlandse rechters en andere overheden zijn óók Europese rechters en overheden. Het Nederlandse parlement speelt een driedubbele rol, als onderdeel van het besluitvormingsproces op Europees niveau In die zin is het voorstel van Van Rompuy om vergaderingen van de Europese Raad opnieuw regelmatig buiten Brussel te houden in de lidstaat die op dat moment het roterend voorzitterschap houdt, toe te juichen: het toont op een symbolische maar belangrijke manier aan, dat Europa van ons allemaal is. 3
(via de subsidiariteitstoets), als controleur van de Nederlandse regering wanneer die optreedt in de Raad, en als onderdeel van de Europese wetgever bij de implementatie van Europese wetgeving. Ook hier: Dédoublement fonctionnel: Nationale overheden op alle echelons, nationaal en lokaal, maken deel uit van de Unie in die zin dat zij ook optreden in de hoedanigheid van toepassers en handhavers van het Europese recht, omdat de Unie een eigen volwaardige administratie ontbeert. Dédoublement fonctionnel: tegelijk een Europees en een nationaal mandaat uitoefenen. Voor ons als burgers geldt precies hetzelfde: wij zijn onderdaan en burger van de staat waarvan wij de nationaliteit dragen, en tegelijkertijd zijn wij Europese burgers. Tenslotte, en nu kom ik op het terrein van mijn eigen onderzoek, zijn ook de constituties van de Unie en die van de lidstaten nauw met elkaar verweven. De constitutionele beginselen die de werking van de Unie onderbouwen vinden hun oorsprong in de nationale stelsels van de lidstaten. De Unie is verankerd in gemeenschappelijke beginselen (art. 2 VEU): De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
De Unie is gebonden aan die beginselen, zoals dat hoort in een rechtsstatelijk systeem, een politiek stelsel onder de Rule of Law. Tegelijk vormen die beginselen – rechtsstatelijkheid, respect voor fundamentele rechten, democratie, enz. – de fundamentele constitutionele beginselen waaraan iedere lidstaat dient te voldoen. Lidstaten kunnen dus ook van elkaar verwachten en eisen, dat zij aan die beginselen voldoen. In een Unie waarin lidstaten steeds meer van elkaar en elkaars rechtsstelsel afhankelijk zijn, waarin burgers vrij kunnen reizen, zich kunnen vestigen, waarin verdachten via een eenvoudig Europees arrestatiebevel kunnen worden overgeleverd, waarin lidstaten elkaars wet- en regelgeving op veel terreinen wederzijds moeten erkennen, is het van het grootste belang dat lidstaten ook kunnen vertrouwen op de naleving van die beginselen, niet alleen door de Unie, maar ook door de andere lidstaten.4
Dat is ook één van de redenen waarom de Unie zich moet bezighouden met de bescherming van fundamentele rechten door de lidstaten. Dat wordt wel eens ontkend, op basis van het argument dat het EVRM en het Hof in Straatsburg die functie al vervullen. De functie van grondrechtenbescherming door de Unie is een andere dan die van het EVRM, en is complementair. 4
Network Europe Die laatste elementen duiden op een tweede manier van verwevenheid binnen de Unie. Niet alleen zijn de lidstaten nauw met de Unie verweven (verticaal), ook de lidstaten zijn met elkaar, horizontaal, verweven. Op die manier is meer dan een supranationaal Europa, een netwerk Europa ontstaan. Transnationale samenwerking in Europees verband wordt steeds hechter. Ook hier uit die verwevenheid zich op verschillende manieren: bijvoorbeeld institutioneel door de samenwerking van nationale organen, instanties en agencies in netwerken, en via het recht, bijvoorbeeld door beginselen van wederzijdse erkenning. Deze verwevenheid van nationale institutionele en rechtsstelsels met elkaar en met de Unie, die op zichzelf eigenlijk de lidstaten is, geeft aan hoe ingewikkeld de Unie geworden is, en hoe lastig het daarom is precies aan te geven waar de ene begint en de andere eindigt.
Constitutionele basis Daarom is de bescherming van fundamentele beginselen en constitutionele uitgangspunten die wij gemeenschappelijk hebben, en die zowel de Unie als de lidstaten delen van fundamenteel belang. Maar daar zit ook weer een moeilijkheid: we delen wel dezelfde constitutionele waarden, beginselen en uitgangspunten, maar de manier waarop zij in de praktijk worden geïnstitutionaliseerd en vormgegeven kan en mag verschillen. Op sommige terreinen kunnen en mogen die verschillen groot zijn (bijvoorbeeld de vormgeving van de staat als gedecentraliseerde eenheidsstaat, federatie of staat met ruime bevoegdheden voor „devolved entities‟), op andere terreinen zoals de bescherming van fundamentele rechten, bestaat meer behoefte aan het bewaken van een voldoende niveau van bescherming in iedere lidstaat (onder erkenning van subsidiariteit, „better placed’argumenten, en mogelijke verschillen in balanceren van grondrechten).5 Het Handvest voor de grondrechten6 zal hierbij een steeds grotere rol spelen. Door de verbondenheid van constitutionele beginselen en uitgangspunten is binnen de Europese Unie een samengestelde constitutie ontstaan, waarvan niet enkel de Europese Verdragen (inclusief Handvest) en beginselen deel uitmaken, maar ook de nationale grondwetten, constitutionele waarden en beginselen. Belangrijk is dus, dat nationale grondwetten niet per definitie moeten wijken 5 6
Zie voor dat laatste bijvoorbeeld de zaak Omega. Dat overigens zelf ruimte laat voor ruimere bescherming op nationaal niveau.
voor Europa, of irrelevant worden in Europese aangelegenheden. In tegendeel: zij maken deel uit van de geïntegreerde constitutie. Europa creëert binnen de lidstaten geen zwarte gaten, waar de nationale constituties geen werking meer hebben. Het Europese recht vloeit ook binnen in de nationale rechtsordes, dank zij de openheid voor Europa die in de Grondwetten van de meeste lidstaten uitdrukkelijk is opgenomen. Dat is m.i. ook zo in Nederland, dat dankzij het systeem van de GW (artikelen 90-94) bijzonder open is naar de internationale rechtsorde, inclusief de Europese Unie. Dàt is m.i., en daarbij volg ik de opvattingen van de Grondwetgever van 1983, nog steeds de basis voor de doorwerking van Europees recht in Nederland (ik ben me ervan bewust dat de Strafkamer van de Hoge Raad daar anders over heeft geoordeeld in zijn arrest van 2 november 2004). Nationale grondwetten hebben op die manier een belangrijke scharnierfunctie tussen het nationale en het Europese. Wel dient de werking van nationale Grondwetten te worden aangepast aan de omstandigheid dat de lidstaten op die terreinen samen optreden, en eenzijdige constitutionele controle door lidstaten dat zou doorbreken. Ik kom hier nog op terug.
Grenzen aan de verwevenheid: gescheiden domeinen Natuurlijk zijn er grenzen aan die verwevenheid, en grenzen aan de Unie. De domeinen overlappen niet volledig. Dat kan ook nooit zo zijn, omdat Europa slechts beperkte bevoegdheden heeft. De verhouding tussen de Europese en nationale domeinen zou dan kunnen worden voorgesteld als gedeeltelijk overlappende domeinen:
EU
EU + nationaal
nationaal
Er zijn nog veel terreinen, vooral die terreinen die de burger en de politiek het meest aanbelangen of het nauwst aan het hart liggen („high politics‟), die hoofdzakelijk of bijna uitsluitend binnen de bevoegdheid van de lidstaten blijven (misschien en wellicht wel voor altijd). Het Verdrag van Lissabon benadrukt op een zeer nadrukkelijke manier en bij herhaling, dat de residuaire bevoegdheden bij de lidstaten blijven. Cela va sans dire (het is normaal in internationale organisaties), mais ça va mieux en le disant. Essentiële staatsfuncties blijven bij de lidstaten met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid (art. 4). De nationale veiligheid blijft de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat (art. 4 VEU). Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten (art. 4 en 5 VEU). De bepalingen van het Handvest houden geenszins een verruiming in van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen (art. 6 EU). Op gebieden die dicht liggen bij de „eigenheid‟ van de lidstaten, zoals onderwijs, sport, cultuur en andere is harmoniserend optreden uitdrukkelijk uitgesloten. Dat is één van de meest opvallende koerswijzigingen van het Verdrag van Lissabon ten opzichte van zij voorganger, het Grondwettelijk Verdrag: het steeds opnieuw benadrukken van de grenzen van de bevoegdheden van de Unie, en de uitdrukkelijke wens van de lidstaten dat de Unie niet sluipend bevoegdheden naar zich toetrekt.7 Het Verdrag van Lissabon poogt in de verdeling van bevoegdheden meer duidelijkheid te scheppen. De uitgangspunten in het Verdrag van Lissabon zijn behoorlijk eenvoudig: de Unie heeft alleen die bevoegdheden die uitdrukkelijk in de verdragen zijn overgedragen (het attributiebeginsel of beginsel van bevoegdheidstoedeling), en uitoefening ervan wordt beheerst door de beginselen van subsidiariteit (artikelen 1 en 5 VEU) en proportionaliteit (artikel 5 VEU). Vervolgens zijn er drie categorieën van bevoegdheden (exclusieve, gedeelde, en ondersteunende bevoegdheden). En toch blijft het vaststellen van de precieze grens tussen de bevoegdheden van de Unie en de lidstaten, en het afbakenen die terreinen een notoir complexe kwestie. Om in concreto te weten welke bevoegdheden de Unie precies heeft, komt men terecht in de archipel aan specifieke bevoegdheidsgrondslagen in het Werkingsverdrag. Vaak zijn deze bevoegdheidsgrondslagen vaag geformuleerd (dat is een bewuste keuze van de lidstaten zelf bij de opeenvolgende verdragswijzigingen, omdat een zeker flexibiliteit vereist is). Het gevolg is dat moet worden vastgesteld dat het constitutioneel juridisch heel lastig is om bevoegdheidsuitoefening door de Unie onwettig te verklaren op Voorbeelden zijn de artikelen 4 en 5 VEU, de preambule en slotbepalingen van het EU Handvest van fundamentele rechten, en artikel 6 VEU. 7
juridische gronden. Meestal is er wel een bevoegdheid om wetgevend op te treden. En instellingen die bevoegdheden krijgen, zullen geneigd zijn ze uit te oefenen (ook wel genaamd competence creep en legislative creep). De vraag of, en in welke mate de Unie bevoegd is om wetgevend op te treden, is altijd een omstreden vraag. Of de specifieke uitoefening ervan voldoet aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit is per definitie omstreden. Bovendien is de vraag naar het bestaan van de bevoegdheid meestal moeilijk te onderscheiden van de manier van uitoefenen ervan en de specifieke beleidskeuzen die worden gemaakt. Het juridische kader is niet goed uitgerust om die grenzen altijd met zekerheid aan te geven en uitoefening (rechterlijk) te toetsen. In de praktijk zal de aanwezigheid van politieke wil om wetgevend op te treden, die aanwezig moet zijn bij Commissie en de lidstaten die optreden binnen de Raad, beslissend zijn.
Wie beslist? Nog belangrijker dan de vraag naar de manier waarop in juridische zin de bevoegdheden zijn verdeeld, is daarom de vraag wie beslist over het wel of niet bestaan van Unie bevoegdheden op het terrein, en over de uitoefening ervan in het licht van subsidiariteit en proportionaliteit. Tot voor kort zat er in het systeem een sterke bias ten voordele van de Unie. Ex ante controle lag bij de Commissie die moest aangeven of aan subsidiariteitseis is voldaan (en dat vaak simpelweg meedeelde), en na aannemen van de betreffende handeling (waar overigens de lidstaten via hun ministers in de Raad bij betrokken zijn) ligt de ex post controle bij het Hof van Justitie. Zowel vooraf als achteraf ligt de controle dus bij een Unie orgaan, en zal er dus een bias zijn ten voordele van de Unie. Dat heeft niet per se met kwade trouw te maken: het Hof van Justitie, bijvoorbeeld, neemt als rechter een vrij terughoudende positie in wanneer het aankomt op de toetsing van besluiten door de Uniewetgever. Dat is niet verrassend in de traditionele verhouding tussen rechter en politiek, maar het heeft in een veellagig systeem als de Europese Unie dus ook als gevolg, dat vaak wordt geoordeeld in het voordeel van het Europese niveau.8 Met het Verdrag van Lissabon is daarom de rol van nationale parlementen uitdrukkelijker benoemd en verder uitgebreid, en worden zij als het ware opgenomen in het Europese institutionele systeem. Er is al veel gezegd en Wanneer het Hof van Justitie het handelen van de Commissie controleert, past het een strikteren vorm van toezicht toe. 8
geschreven over de gele en oranje kaart procedure, over de effectiviteit en tekortkomingen van het systeem. Het is geen perfect systeem. Het is te beperkt, omdat de controle is toegespitst is op subsidiariteit en proportionaliteit buiten de controle valt. Bovendien geldt het enkel voor wetgevend optreden, en is misschien niet altijd te verwachten dat meerderheden in parlementen een gemotiveerd advies uitbrengen tegen een voorstel waar de regering voor is. Maar ondanks zijn tekortkomingen, denk ik dat we het systeem een kans moeten geven. Het is de enige manier om de verhouding tussen Unie en lidstaten in de controle op de uitoefening van bevoegdheden beter in balans te trekken, zonder te veel afbreuk te doen aan effectiviteit van de besluitvorming. Het vereist wel, dat het systeem ernstig wordt genomen, en dat nationale parlementen zich zo organiseren, dat zij hun controlefunctie efficiënt en effectief kunnen uitvoeren. Het ligt voor de hand dat samenwerking tussen nationale parlementen, uitwisseling van informatie en standpunten hierbij behulpzaam zijn: alleen samen zijn zij sterk. Er is slechts één ander alternatief voor deze vorm van controle, maar dat is er één waar ik geen voorstander van ben. Enkele nationale rechters, waaronder meest bekend het Duitse Bundesverfassungsgericht, behouden voor zichzelf het recht voor om eenzijdig te beoordelen of de Unie binnen de grenzen van zijn bevoegdheden is gebleven. Het Duitse Hof claimt Kompetenz Kompetenz. Wanneer een Unie besluit volgens het oordeel van het Hof ultra vires is, de bevoegdheden van de Unie te buiten gaat, vindt het geen toepassing in Duitsland. Dit kan niet.
„The one and the many, the whole and the parts‟, gemeenschappelijkheid en eigenheid Ik begon mijn inleiding met een citaat van Van Rompuy: „In the European Union, we are often caught between “the one” and “the many”, between “the whole” and “the parts”. This tension is part of our identity. The génie européen is to invent ever new ways to deal with this tension‟.
Die spanning – inherent aan het systeem- tussen de aspiratie van integratie en gemeenschappelijkheid, en de behoefte om ruimte te laten voor verscheidenheid en eigenheid van de lidstaten en hun samenlevingen neemt toe. Dat is het gevolg van de grote uitbreiding van de Unie en de toename van de verschillen tussen de lidstaten enerzijds en het steeds ruimere bereik van de Unie op steeds meer terreinen, ook die terreinen die tot voor kort werden beschouwd als behorend tot de kern van de soevereiniteit van de staat (zoals het strafrecht).
In de spanning tussen the one and the many, de gemeenschappelijkheid en eigenheid, ligt ook voor een groot deel de angst van veel burgers voor de Unie. Burgers begrijpen vaak het belang van gezamenlijk optreden binnen de Unie, maar vrezen verlies van eigenheid, van identiteit, het verlies van de mogelijkheid om belangrijke politieke beslissingen zelf te kunnen nemen, om te blijven bestaan als staat, als natie. Het Britishness debat in het VK en het Grand débat sur l‟identité nationale in Frankrijk zijn daar sprekende voorbeelden van. Mensen blijken behoefte te hebben aan bevestiging van hun identiteit en samenhorigheid met de samenleving waarin zij leven in een geglobaliseerde wereld. In het Verdrag van Lissabon krijgt het concept van nationale identiteit nu een juridische betekenis op Europees niveau: volgens artikel 4 VEU eerbiedigt de Unie de nationale identiteit van de lidstaten. „de nationale identiteit [van de lidstaten], die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat‟.
Merkwaardig genoeg, is dit een bepaling die anders dan de meeste andere bepalingen van het verdrag, beter te begrijpen is voor de leek dan voor de jurist. Wat hiermee politiek en symbolisch bedoeld wordt is duidelijk. Maar hoe deze bepaling juridisch geoperationaliseerd kan worden is veel ingewikkelder. Wat zijn „essentiële staatsfuncties‟? Wat valt onder de „nationale identiteit‟ van de lidstaten? Wat is hun „constitutionele identiteit‟? Is dat wat iedere lidstaat fundamenteel acht? Of is het wat de lidstaat anders maakt dan alle anderen? Opnieuw is de lastigste vraag wie hierover zal beslissen. Nu het gaat om een verdragsbepaling, komt interpretatie ervan uiteindelijk toe aan het Hof van Justitie. Maar hoe kan het Hof oordelen over de constitutionele identiteit van een lidstaat? In ieder geval de constitutionele hoven van enkele lidstaten, met name Frankrijk en Duitsland, hebben aangegeven zelf te zullen waken over het respect voor hun constitutionele identiteit, en de kernwaarden die in hun constituties zijn neergelegd en beschermd in hun eigen nationale constituties. Daarbij valt meteen op dat beide hoven het concept „constitutionele identiteit‟ anders invullen: de Fransen als wat hen onderscheidt („l‟exception française‟), de Duitsers als wat voor hen wezenlijk is (maar niet noodzakelijk anders dan andere lidstaten). Ik ben er nog niet van overtuigd dat het begrip „constitutionele identiteit‟ zich goed leent voor toepassing door rechters.
Belangrijker vind ik de dialoog over beginselen en kernwaarden tussen lidstaten en de Unie, tussen de lidstaten en hun instellingen en organen onderling, in de onderscheiden netwerken en binnen de daarvoor voorhanden zijnde procedures. Uiteindelijk gaat het om wat wij als lidstaten –samen of afzonderlijk- zo fundamenteel blijken te vinden, dat wij het zien als behorend tot de kernwaarden of kernbeginselen van onze constitutie, die wel of niet uitdrukkelijk zijn neergelegd in onze nationale Grondwet. Daarvoor kan en moet wederzijds begrip kunnen bestaan, terwijl er tegelijkertijd voor moet worden gewaakt dat geen enkele lidstaat door de gemeenschappelijke bodem (het minimum) zakt.
Wat betekent dit alles voor Nederland? Wat betekent dit alles voor Nederland, en de manier waarop in rechte en in praktijk met de Unie wordt omgegaan? Onverschilligheid is geen optie. Van de zijlijn toekijken en vasthouden aan oude opvattingen - over Staat, Europa, rol van grondwetten, hiërarchieën- zijn dat evenmin. Nederland is lidstaat van de Europese Unie, en wint het meest door er actief aan bij te dragen aan de dialoog. Nederlandse overheden zijn óók Europese overheden wanneer zij optreden als agents voor de Unie. Dat betekent niet dat zij ophouden Nederlandse overheden te zijn, en niet langer gehouden zijn aan constitutionele beginselen. Zij moeten zich van hun dubbelrol bewust zijn. Ik pleit hier niet voor een ongebreidelde Europese integratie, de totstandkoming van een federale Europese superstaat, of een doorgeslagen Europeanisering. Verre van. Maar ik pleit ook niet voor een zich terugtrekken op het eigen terrein, het per definitie argwanen van alles wat uit Brussel komt, en het vasthouden aan een geïdealiseerde nationale „constitutionele identiteit‟. „Le génie européen‟ om nog maar eens met Van Rompuy te spreken, is het steeds opnieuw zoeken naar de juiste balans in de spanning tussen eigenheid en gemeenschappelijkheid. Voor de Nederlandse Grondwet tenslotte, betekent dit alles dat m.i. ook hierom, om deze verwevenheid met Europa, de kernbeginselen van de Nederlandse democratische rechtstaat evenals ons lidmaatschap van de Unie in de Grondwet tot uitdrukking moet komen. Dat heeft niet enkel te maken met het belang van de Unie, maar ook, en misschien vooral, met de rol en functie van de Grondwet zelf.
