Koordinace fiskální a monetární politiky v rámci EU – hlavní výzva po krizi
Konference BIBS, Brno, březen 2014 Úvod V dnešních diskusích o fungování společné evropské měny se ze strany kritiků často objevují připomínky k tomu, že současné problémy nebyly při její tvorbě předpokládány, případně že prostor eurozóny netvoří optimální měnovou zónu z pohledu základních ekonomických teorií (Mundell, Kennan a další). Vedle jiných nedostatků celého modelu, např. nedostatečné mobility pracovní síly (které nebudou vzhledem k prostoru a zaměření práce analyzovány) je zdůrazňován fakt, že pro země eurozóny existuje pouze jedna monetární politika („one size fits all“) a rozdílné fiskální politiky jsou tak dalším zásadním důvodem, díky kterému vykazuje eurozóna významné problémy ve svém fungování. Cílem této práce je připomenout, že nutnost určité míry koordinace fiskálních politik byla od začátku přijímána jako nutný prvek a řada nástrojů vedoucích k této koordinaci byla do celkového systému fungování eura zahrnuta a stala se jeho součástí (zejména už samotná Maastrichtská smlouva). Dále se práce zaměřuje na další vývoj implementace nástrojů fiskální koordinace a nastiňuje možné varianty prohloubení těchto kroků s tím, že důkladnější rozbor možných variant je předmětem další samostatné práce (pozn.: a dále součástí celé doktorandské práce). Zejména budou rozebrány možné dopady jednotné monetární politiky eurozóny v posledních letech a snaha o reakci společné hospodářské politiky v podobě nástrojů jako Evropský semestr, Two Pack, Six Pack, Evropský stabilizační mechanismus a další.
1. Vznik eura a související východiska a nástroje fiskální politiky Příprava společné měny byla procesem, který trval dlouhé časové období poté, co byl zahájen tzv. Wernerovou zprávou a řadou dalších dokumentů, zejména pak Delorsovou zprávou z roku 1988. V průběhu této diskuse byly dostatečně známé a diskutované předpoklady fungování společné měny pro různé oblasti (nejvýznamnější teoretická studia zabývající se touto problematikou R. Mundella (op.cit.) byla publikována v roce 61 a dále rozvíjena v následujících letech). Opakovaně řešená byla teoretická teze , vycházející z této teorie a podle které země, které spolu nemají sladěny hospodářský cyklus mohou sdílet jednotnou měnu jen za podmínky, že mají společnou fiskální politiku. Fiskální transfery totiž mohou kompenzovat jak neexistenci pružného měnového kursu, tak případnou nedostatečnou mobilitu pracovní síly. Závažnou překážkou pro zavedení hlubší koordinace fiskální politiky států s připravovanou změnou, případně využití některých nástrojů jako přímé daňové transfery, jednotné obligace, společné ručení za dluh atd. je zejména otázka politického mandátu, resp. hrozícího demokratického deficitu pro uskutečnění takovýchto kroků. Tvorba rozpočtů a zejména zdanění (jehož změny jsou obvykle zásadní součástí rozpočtových strategií) jsou jednou z výsadních oblastí národních politik a vůbec demokratického mandátu vlád. Vědomí této skutečnosti bylo od počátku jednou z hlavních překážek zavedení širších prvků společné fiskální politiky, jak připomínají jak stoupenci eura a jeho spoluautoři (viz např. výstupy studijní skupiny „Integrační strategie Evropského společenství“ z r. 1987 vedená T.Padoa-Schioppou). Tuto skutečnost však respektuje i většina kritiků konstrukce eura (viz např. D. Marsch, viz sezn. lit., a mnozí další). 1
Maastrichtská smlouva V době vrcholících příprav na přijetí společné měny se makroekonomická situace členských států EU lišila a proto byl model společné měny nastaven tak, aby celkové prostředí bylo charakterizováno cenovou stabilitou a aby došlo alespoň k základní koordinaci makroekonomických charakteristik vstupujících zemí. Požadavky se soustředily na následujících pět oblastí: -
stabilita inflace – míra inflace má být nejvíce o 1,5 % vyšší než míra inflace ve třech státech EU s nejnižší hodnotou tohoto ukazatele dlouhodobá stabilita veřejných financí – deficit by neměl překračovat (kromě výjimečných a jasně definovaných situací) hranici 3% vůči HDP dané země udržitelná úroveň veřejného dluhu – jako nejvyšší hranice byla stanovena úroveň 60% vůči HDP dané země stabilita dlouhodobých úrokových sazeb - ty neměly přesahovat o více než 200 bps. úroky ve třech státech s nejnižší srovnatelnou sazbou udržování nízkého fluktuačního rozpětí kurzu měny v rámci evropského mechanismu měnových kurzů po dobu alespoň dvou let.
Tyto požadavky stanovené Maastrichtskou smlouvou jsou dostatečně známé a staly se základním měřítkem pro hodnocení připravenosti kandidátských zemí k přijetí společné měny. Celková konstrukce eura však obsahuje také další pravidla, jejichž existence sehrála velmi významnou roli v době ekonomické krize posledních let a přispěla k její akceleraci (a nyní se stává předmětem nových diskusí): -
tzv. no bail-out clause, tj. zákaz záchrany členských zemí eura v případě jejich insolvence formou nákupu jejích dluhopisů pravidlo, že centrální banka eurozóny (ECB) není „lender of last resort“, tedy že jednotlivé státy nejsou schopny garantovat prostředky k uhrazení půjček, které přijaly.
Jde o prvky, které přímo nesouvisí s fiskální koordinací, ale jejich dopad na průběh krize a možné využívání nástrojů hospodářské politiky členskými státy se ukázal jako zásadní (viz např. de Grauwe a další). Samotná Maastrichtská smlouva sice předpokládala riziko, že by se státy mohly po splnění kvalifikačních kritérií opět dostat mimo rámec jejich požadavků, přesné následovné dodržování však neřešila (v zásadě se na požadavek následného dodržování kritérií deklaratorně odkazovala, např. čl. 126 říká, že „členské státy se mají vyvarovat nadměrných deficitů“).
Pakt stability a růstu Praktické záležitosti dalšího fungování eura byly řešeny v rámci tzv. Paktu stability a růstu (The Stability and Growth Pact, SGP), podepsaného v roce 1997. Významnou roli v jeho přijetí sehrálo Německo, které zejména z historických důvodů považovalo kontrolu inflace za klíčový prvek hospodářské politiky a které také prosazovalo automatické procedury směřující k plnění kritérií (paradoxně bylo právě Německo jednou ze zemí, které o několik let požadavky Paktu bez sankcí porušily). Konstrukce sankcí však byla v původním SGP řešena tak, že nebyla automatická, nýbrž je v případě sankcí musela rozhodovat Rada ministrů financí členských zemí eurozóny (ECOFIN), který řešil návrhy Evropské komise. Model tak kombinoval dva navzájem se posilující nedostatky: přílišnou rigiditu , protože pravidla se nadále soustředila zejména na kvantitativní ukazatele bez přihlédnutí 2
k ekonomickému cyklu jednotlivých zemí, a jednak nedodržování takto stanovených pravidel. Přijetí a fungování SGP tak nedokázalo odstranit vady, které byly do celkové konstrukce eura zakomponovány a které se v dalším vývoji výrazně negativně ovlivnily stabilitu eurozóny: -
-
přístup k euro byl umožněn také zemím, které Maastrichtská kritéria nesplňovaly nebo je splnily pouze díky účetním a statistickým trikům (zejména Řecko, byť bylo přijato až se zpožděním) pravidla byla brána jako podmínka pro samotné přijetí eura, další vývoj hospodaření v řadě zemí však opět vedl k neplnění řady podmínek země, které porušily pravidla stanovená prostřednictvím Paktu růstu a stability nebyly reálně sankcionovány v souladu s těmito pravidly a zvýšilo se tak morální riziko nedisciplinovanosti dalších členů (zejm. případ Německa a Francie v r. 2003).
Vývoj ekonomik eurozóny po zavedení eura byl přitom doprovázen obecnějšími tendencemi, které mají dopad na účinnost hospodářské politiky jednotlivých zemí a které souvisí s celkovým snižováním účinnosti monetární i fiskální politiky na národní i nadnárodní úrovni a která je způsobena řadou faktorů, zejména pak: -
-
-
-
pokračující tendence k nezávislosti centrálních bank a tedy omezeného vlivu vlád na jejich rozhodování; ECB stejně jako prakticky všechny centrální banky v Evropě má plnou nezávislost vliv finančních trhů na vývoj kursů měn a úrokových sazeb. V prostředí plné liberalizace kapitálových pohybů je možnost regulace případných výkyvů kursů vůči (v případě eurozóny vůči třetím zemím) omezenější než v předchozích dekádách a úrokové sazby z dluhopisů jsou výrazně ovlivňovány náladami trhů, které často neodrážejí vývoj základních makroekonomických parametrů jednotlivých ekonomik soustředění se centrálních bank na inflaci a nikoli na další cíle hospodářské politiky (např. růst nebo zaměstnanost) vysoká úroveň deficitů a státního dluhu na úrovni jednotlivých států a z toho vyplývající snížený prostor pro rozhodování fiskální politiky vysoká úroveň mandatorních výdajů v rámci rozpočtů s tendencí k dalšímu zvyšování, zejména v důsledku demografického vývoje, ale také celkového historického vývoje sociálního státu omezené možnosti daňových a dalších nástrojů zejména v menších otevřených ekonomikách.
2. Hospodářská krize a hledání dalších variant prohloubení fiskální koordinace
Reálný vývoj v zemích eurozóny v období po pádu Lehman Brothers potvrdil riziko nedostatečně řešené konstrukce eura v případě výrazných exogenních šoků a vnitřních nerovnováh. Řecká krize byla pouze nejviditelnějším příznakem vývoje, který znamenal výrazné vybočení z rámce požadovaného Maastrichtskou smlouvou a především vedl řadu zemí (Irsko, Španělsko, Portugalsko) do situace, kdy docházelo k výraznému omezení až ztrátě jejich fiskální pozice, protože byly schopné financovat provoz státu za mimořádně vysoké úrokové sazby, případně se dostávaly do situace, kdy fakticky přestaly mít možnost standardního financování dluhu na finančních trzích. Výrazné zvýšení zadlužení a výše deficitu přitom mělo u jednotlivých států do jisté míry odlišné příčiny a zároveň se dotklo i těch zemí, jejichž veřejné finance do té doby nevykazovaly žádné výrazné nerovnováhy.
3
Vývoj fiskální pozice některýh států euroóny ukazují následující grafy: Grafy: 1) Strukturální bilance rozpočtu, 2) Obecná bilance rozpočtu, 3) Hrubý veřejný dluh (vše v % HDP)
Reakce Evropská unie byla relativně pomalá a málo operativní, což bylo dáno zejména dvěma faktory: -
vysoký počet členských států a tím zvýšná složitost hledání společných řešení omezení vyplývající z pravidel fungování EU stanovených Lisabonskou smlouvou a dalšími dokumenty.
Přesto se podařilo najít shodu na vytvoření operativních nástrojů k zamezení nejvážnějších následků krize . Podstatná byla zejména shoda na vytvoření speciálních fondů, původně dočasného European Financial Stability Facility (EFSF), později European Stability Mechanism (ESM). Obtížnost operativních reakcí evropských institucí ukazuje například skutečnost, že EFSF byl založen v roce 2010 jako obchodní společnost podle lucemburského práva, protože žádná z existujících institucí EU nemohla provést operace, které byly cílem ESFS a zároveň bylo velmi obtížné vytvořit speciální instituci na základě mandátu daných základními smlouvami EU. Po dalších jednáních a schvalováních procesech byl r. 2012 dočasný EFSF přeměněn ve stálý Evropský stabilizační mechanismus (ESM), který je právně již mezinárodní organizací a má schválenu možnost disponovat až s 800 mld. eur, z nichž byla už podstatná část využita na programy záchrany krizí nejvíce postižených zemí. V samotných základních dokumentech této instituce je však uvedeno, že jeho vytvoření není dostačující reakcí na tzv. dluhovou krizi, ale že je nutné ho považovat za součást celkových změn fungování fiskální politiky v rámci EU. Tato nutnost úpravy pravidel fungování eurozóny a do jisté míry celé EU z pohledu fiskální politiky měla za následek přijetí dalších dokumentů, které upřesňují pravidla pro koordinací této politiky na úrovni EU. Zásadním dokumentem se stal tzv. Evropský semestr, který má za cíl odstranit některé nedostatky dosavadního systému a vést k vyšší míře koordinace fiskální politiky mezi členskými státy, a který byl později doplněn dalšími dokumenty a dohodami (Six Pack, Two Pack, Fiskální pakt). EU prostřednictvím těchto dokumentů postupně upřesňuje pravidla fiskální koordinace a zavádí větší vynutitelnost pravdidel, upřesnění sankcí a především to, že by měly fungovat poloautomaticky: jejich uplatnění by nyní nemělo nastat na návrh některého z orgánů EU, nýbrž okamžitě po porušení pravidel ze strany některé členské země a jejich zmírnění či zamítnutí by mělo být předmětem jednání a hlasování. 4
Základní podoba koordinace fiskální politiky vyplývající z pravidel Evropského semestru a zapojení jednotlivých států a institucí Evropské unie je shrnuta na následujícím obrázku:
Zdroj: dokumenty Evropské komise Přijetí Evropského semestru v zásadě potvrdilo uznání nedostatků rámce Maastrichtské smlouvy a zahájilo tak v roce 2010 proces, jehož cílem je to, aby národní priority nebyly v rozporu s politikami dohodnutými na úrovni EU, ale spíše je podporovaly. Zároveň byl tento rámec později doplněn dalšími regulacemi v oblasti strukturální a fiskální politiky. Pozitivním prvkem je snaha, aby systém fiskální koordinace byl více dynamický a nestanovoval pouze fixní limity pro dluh a výši deficitu, ale bral v úvahu také fázi vývoje ekonomik jednotlivých zemí a mezery oproti potenciálnímu růstu HDP. Výrazné odlišnosti tohoto vývoje v různých zemích EU ukazuje například následující tabulka. Jde o údaje, které jsou nově využívány pro určování limitů pro nárůst veřejných výdajů ve vztahu k růstu ekonomik: Tabulka: Střednědobá míra potenciálního růstu a konvergenční rozmezí vybraných zemí Země
Střednědobá Konvergenční rozmezí Nižší referenční míra (v referenční míra %) potenciálního růstu HDP (v %) ČR 1,6 1,2 0,5 Řecko -1,6 1,2 -2,8 Lotyšsko 1,9 1,5 0,4 Polsko 3,7 1,3 2,5 Slovensko 2,9 1,4 1,5 Velká Británie 1,2 1,1 0,0 Zdroj: Vade mecum on the Stability and Growth Pact. Ocasional paper 151, May 2013. DG ECFIN.
5
Výrazným rysem Evropského semestru je ovšem skutečnost, že jde o pokus přesunu části pravomocí mezi Evropskou unií a národními státy, aniž by došlo ke změně Lisabonské smlouvy. Zásahy EU do pravomocí smluvně a tradičně vykonávaných na úrovni národních států se provádějí v rámci této smlouvy , ale s tím, že její výklad se posunuje na hranu možného. V dohodnutých opatřeních, stejně jako ve všech následujících úpravách, se hledá obtížná rovnováha mezi dvěma obtížně sladitelnými principy: ponechání odpovědnosti za rozpočtovou politiku na úrovni národních států a zároveň taková koordinace fiskální politiky, která by dokázala předcházet vzniku dalších krizí a případně reagovat co nejpružněji na problémy, které se v ekonomikách členských zemí EU objeví. Výsledkem snah o řešení tohoto rozporu je však do jisté míry technokratický a byrokratický systém, který sice může o něco zlepšit schopnost reakce EU reagovat na ekonomické nerovnováhy, neřeší však dva zásadní problémy: -
autonomní schopnost systému na tyto rovnováhy reagovat (pomocí vestavěných stabilizátorů, fiskálních transferů a případných dalších nástrojů plné fiskální politiky) neopírá rozhodování příslušných evropských institucí o plně demokratický mandát.
Na oba tyto nedostatky se sice nový systém snaží reagovat rozšířením schvalování politik orgány se zastoupením členských zemí EU a úpravou systému hlasování, demokratický deficit takto přijímaných rozhodnutí je však přesto značný. Pravidla stanovená Evropským semestrem byla dále upřesňována následnými dokumenty, které dále zpřesňují a doplňují pravidla fiskální politiky a koordinace v rámci EU: -
tzv. Six Pack ,vstoupil v platnost v prosinci 2011 tzv. Two Pack, vstoupil v platnost v květnu 2013 tzv. Fiskální kompakt (Treaty on Stability, Coordination and Governance), vstoupila v platnost v lednu 2013 pro 25 zemí (EU bez Velké Británie a ČR).
Celkově jsou podstatné následující nové prvky v celém systému: a) Přesnější pravidla pro dluh a deficit: - potvrzení stropu na zadlužení států a výši deficitu - silnější důraz na výši dluhu doplněný vyšší flexibilitou. Limit zůstává 60% na HDP, ale je považován za porušený v případě, že země, které jej překračují, nesnižují nadměrný dluh alespoň o 5% ročně v průběhu tří let - zavádí se pravidlo, podle kterého by veřejné výdaje neměly růst rychleji, než je střednědobý potenciální růst HDP, pokud nedochází k adekvátnímu zvyšování příjmů. - zvyšuje se důraz na strukturální složku rozpočtu - Fiskální pakt (TSGC) zavádí požadavek, aby byly střednědobé rozpočtové cíle zahrnuty do národního zákonodárství a dále na automatické regulační mechanismy v případě porušení strukturálních limitů schodku - zavádí se větší flexibilita v případě krize, kdy v situaci neočekávaného prudkého propadu růstu je možné poskytnout zemi(ím) delší čas na korekce deficitů b) Lepší pravidla pro vynutitelnost dodržování pravidel - zvýšená prevence, členské státy jsou hodnoceny na základě konvergenčních 3letých programů předkládaných v dubnu - je zaveden systém včasného varování, kdy je možné zemi porušující pravidla uložit povinné depozitum úročené 0,2% (pouze pro státy eurozóny). Podléhá schválení Rady a může být zemi vráceno po odstranění odchylek - Procedura nadměrného deficitu (Excessive Deficit Procedure, EDP), na základě které jsou státy porušující kritéria dluhu nebo deficitu předmětem speciálního monitoringu a jsou jim stanoveny termíny pro korekce stavu 6
-
je zaveden operativnější systém sankcí, včetně situace, kdy by požadavky Fiskálního paktu nebyly zahrnuty do národního práva c) změněný systém hlasování: - rozhodnutí o sankcích podle Procedury nadměrného deficitu (EDP) jsou předmětem tzv. převráceného hlasování kvalifikovanou většinou. Pokuta by tak měla být udělena automaticky, pokud hlasování Rady nerozhodne jinak - obdobný systém je zaveden pro signatáře Fiskálního paktu také pro plnění dalších závazků z něj vyplývajících. d) další opatření, která mají zabránit prohlubování případných rozpočtových krizí a jejich krizí do dalších zemí, zahrnuté zejména v rámci tzv. Two Pack: - dohled nad vývojem deficitu členských zemí v rámci přípravy tříletých výhledů rozpočtu - pro státy, na které se vztahuje Procedura nadměrného deficitu, je určen ještě program ekonomického partnerství zaměřený na strukturální změny, zvýšení konkurenceschopnosti a podporu růstu - státy ve finančních problémech jsou podřízeny zvýšenému dohledu, pravidelným revizím prostřednictvím misí komise a jsou od nich vyžadována zpřesněná data o vývoji finančního sektoru - zavádějí se programy finanční asistence na základě kondicionality a dohled na jejich naplnění i po dokončení čerpání.
Strukturu fungování současného systému fiskální koordinace přehledně popisuje následující tabulka:
Regulace v rámci SIX-PACK Zlepšení rozpočtových pozic a hospodářských politik
Zdokonalení procedury nadměrného deficitu Požadavky rozpočtových rámců
Makroekonomické nerovnováhy Vynucování rozpočtového dohledu v rámci eurozóny Úpravy nadměrných nerovnováh
Koho se týká
Pravidla hlasování (pokud jsou stanovena)
Státy EU (s malými výjimkami týkajícími se pouze eurozóny + ERM 2)
Kvalifikovaná většina s tím, že nehlasují státy, kterých se hlasování týká (a jen členové eurozóny hlasují o členech eurozóny). Rada může zamítnout doporučení Komise prostou většinou Nehlasuje se
Státy EU, dohled ECB se týká pouze eurozóny + zemí ERM2 Státy EU, Vl Británie není vázána Články 5 až 7 (týkajícími se numerických fiskálních pravidel) Státy EU Eurozóna Eurozóna
Regulace v rámci TWO-PACK Dohled nad členskými státy s problémy finanční stability
Eurozóna
Společná opatření pro návrhy rozpočtových plánů a korekce nadměrného deficitu
Všeobecně eurozóna (s malými výjimkami pro členy, kteří jsou v programech 7
Nehlasuje se
Kvalifikované většina, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina států eurozóny, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina států eurozóny, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina států eurozóny, dotčené státy nehlasují
makroekonomického přizpůsobení nebo jsou už v rámci procedury nadměrného rozpočtu) Dohody Fiskální kompakt (TSCG) Dohoda o Evropském stabilizačním mechanismu (ESM) Zdroj: Pisani-Ferry, Sapir a Wolff
EU s výjimkou V. Británie a ČR, které dohodu nepodepsaly Eurozóna
Převrácená kvalifikovaná většina (státy eurozóny) Kvalifikovaná většina nebo vzájemná dohoda Rady ředitelů a Rady guvernérů.
Důsledky nedostatečné fiskální koordinace Celkový vývoj v EU vedl k tomu, že stabilita a důvěra v jednotnou měnu byla v průběhu posledních let velmi silně oslabena. Naprostá většina států prošla hlubokou ekonomickou recesí, která v některých z nich nabyla takového rozměru, že začala ohrožovat celkové funování státu. Poprvé od vzniku eura se jeho rozpad, nebo alespoň odchod některých zemí z eurozóny, stal reálnou variantou. Kromě výše diskutovaných nedostatků koordinace fiskální politiky sehrála zásadní roli skutečnost, že v důsledku jednotné centrální banky pro skupinu států (s často rozdílným vývojem ekonomiky) nebyla ve chvílích krize centrální banka, která by sehrála roli „lender of last resort“, tedy poskytla by držitelům obligací těchto zemí jistotu, že v případě nouze bude schopna a ochotna financovat dluh. Poté, co účastníci finančních trhů zakalkulovali tuto skutečnost do cen dluhopisů, došlo k dramatickým důsledkům pro země s hospodářskými problémy, které vedly k výraznému zdražení financování státního dluhu a pro některé z nich dokonce ke ztrátě přístupu na finanční trhy.
Graf: Vývoj úrokových rozpětí 10 letých dluhopisů vybraných zemí oproti Bundu
Zdroj: Bruegel na základě údajů Eurostatu 8
Předpoklady o rozpočtové stabilitě a koordinaci se staly pro období několika let pro řadu zemí nerealistickými, protože deficity států dosahovaly enormní úrovně (viz např. následující graf): Graf: Očekávaný vývoj úrovně deficitů některých zemí pro roky 2011-13
Přílišné soustředění na úroveň zadlužení států pak vedlo k silnému tlaku na úsporná opatření v jednotlivých zemích, které ovšem vyvolávaly spirálu omezení veřejných výdajů, dalšího poklesu soukromé spotřeby a tím nižšího růstu ekonomiky a souvisejícího výběru daní. To ovšem vedlo k dalšímu navýšení dluhu a navíc k ohrožování celkové stability zemí a celé eurozóny. Je nesporné, že jednou ze zesilujících příčin tohoto vývoje byla existence jednotné měny, zároveň však nejsou přesvědčivé důkazy o tom, že byla příčinou hlavní, nebo dokonce jedinou. Vážnou krizí systému byly postiženy i země, které eurem neplatí (např. Maďarsko, Litva), naopak některé (zejména severské) státy eurozóny prošly pouze dílčím útlumem. Nemožnost provádění samostatné fiskální politiky však přesto zesílila nutnost spoléhat na omezené možnosti fiskální politiky prostřednictvím škrtů v zájmu toho, aby země byly schopné nadále financovat své potřeby na finančních trzích. Je jisté, že bez zásadních reforem by hrozil odchod z finančních trhů i dalším zemím (zejména Španělsku a Itálii), zdaleka však není prokazatelné, zda samy úspory ve veřejných financích vedly ke snížení úrokových sazeb ze státních obligací, jak naznačuje i následující graf: Graf: Vztahy mezi úspornými opatřeními a spready dluhopisů vybraných států v r. 2011
Zdroj: de Grauwe, P.: Design failures in the Eurozone – can they be fixed? Economic Papers 491 | April 2013. European Commission. 9
Podstatnou roli pro zvládnutí současné krize tak podle všeho měla zejména politika Evropské centrální banky, která dala najevo jasné odhodlání eurozónu zachovat a svými programy nákupů obligací a prohlášeními na podporu eura zřejmě rozhodla o tom, že euro si udrželo zásadní stabilitu a většina zemí v problémech (snad s výjimkou Řecka, kde byly ovšem problémy mnohem hlubší) postupně směřuje k obnovení růstu a stability veřejných finanní.
3. Možné nástroje pro prohloubení fiskální koordinace: společná daň,jednotné obligace, pojštění rizik
Pro další stabilizaci a rozvoj eura je nezbytná hlubší úprava současných pravidel jeho fungování, doplnění pravidel o prvky reagující na dynamiku vývoje a zavedení dalších, společných, nástrojů fiskální politiky. Vzhledem k tomu, že ani více než desetiletí užívání společné měny v polovině států EU nepřineslo očekávané sladění hospodářského cyklu a strukturálních politik, musí požadavky na fiskální politiku brát mnohem více v úvahu situaci konkrétní země a reagovat na asymetrie ve vývoji jednotlivých zemí.
V zájmu skutečné funkčnosti eura je však nutné analyzovat možné nástroje společné politiky evropských států, jako jsou společné evropské obligace, zvýšení financování ze strany Evropské investiční banky a další kroky vedoucí k vyšší účinnosti společné evropské hospodářské politiky. S těmito změnami také souvisí další fiskální koordinace na úrovni EU, možné koordinace financování dluhu a možnosti a účinnosti fiskálních transferů v rámci zemí platících společnou měnou s tím, že tato oblast je považována za klíčovou pro obnovení stability jednotlivých členských zemí a posílení účinnosti hospodářské politiky v případě celkových krizí nebo asymetrických šoků. Stejně tak funkčnost eura vyžaduje upravení možnosti fiskálních transferů, které vzhledem k různorodosti celkového evropského hospodářského prostoru budou nutné k existenci optimální měnové zóny i v případě dodržování pravidel koordinace fiskální politiky jednotlivými státy. Proto je nezbytné, aby konkrétní kroky a nástroj byly schopny reagovat na míru nerovnováhy na úrovni EU a možnost jejího vyrovnání prostřednictvím provázanější fiskální politiky. V této souvislosti je potřebné analyzovat náklady takovéhoto kroku a možné nerovnováhy, které by mohly vzniknout jako důsledek fiskálních transferů a možnost jejich omezení v oblasti monetární politiky, případně dalších společných politik na úrovni EU. V této souvislosti bude také nutné dále analyzovat dopad na nutný institucionální rámec, který by takovéto změny vyžadovaly, protože by šlo o zásadní změnu v dosavadním fungování Evropské unie. Hlavní nástroje, které by měly současnou konstrukci fiskální politiky na úrovni EU doplnit, jsou následující: -
-
Fiskální transfery. Samotný rozpočet EU není zamýšlen jako nástroj fiskální politiky a ani jím nemůže být díky svému rozsahu a zaměření výdajů. Možnost koncentrace zdrojů, které by mohly reagovat na asymetrické šoky ve vývoji jednotlivých ekonomik a na odlišnosti ve vývoji ekonomického cyklu by mohly sehrát zásadní roli ve stabilizaci vývoje eurozóny a EU jako celku. Vytvoření společné daně na úrovni EU. Požadavek fiskálních transferů mezi jednotlivými státy eurozóny či celé EU by vyvolal nutnost vytvoření zdrojů pro tyto transfery. Možností jejich vytvoření je vytvoření zvláštní evropské daně nebo převedení (části) příjmů některé daně na úroveň EU.
10
-
-
-
Jednotné obligace. Vzhledem k zásadní roli, kterou sehrála výrazná a rychlá diverzifikace rizikových přirážek za státní obligace jednotlivých zemí eurozóny by možnost financování části dluhu států prostřednictvím společné evropské obligace vedlo ke stabilizaci financování dluhu a snížení jeho nákladů. Vzhledem k možnosti celkového zvýšení průměrných úrokových sazeb ze státních obligací v rámci eurozóny a faktického sdílení rizik z jejich nesplácení naráží tento nástroj na nesouhlas řady zemí. Přesto je nutné ho považovat za logický důsledek sdílení jedné měny ze strany různých zemí. Sdílené pojištění rizik. Technickou formou takového sdílení by mohlo být například vytvoření Evropské dluhové agentury, navrhované některými autory (např. tzv. „Tommaso PadoaSchippo Group“). Přístup k zárukám agentury by byl odlišný v tranších vůči státnímu dluhu a vázán na plnění podmínek celkové fiskální rovnováhy. Dokončení bankovní unie na úrovni EU. Vzhledem k hluboké provázanosti mezi vývojem zadlužení jednotlivých států a stabilitou jejich bankovního sektoru a také s ohledem na výraznou provázanost liberalizovaných kapitálových a finančních trhů v Evropě je zajištění stability bankovního sektoru a vytvoření nástrojů, jakými reagovat na případné problémy systémově klíčových bank, významnou součástí funkčnosti systému společné měny. Kroky k bankovní unii v Evropě byly zahájeny a lze předpokládat další integraci v oblasti finančních trhů.
Veškeré zde uvedené náměty na další kroky v koordinaci fiskální politiky a hospodářské politiky v EU obecně (a zejména pak ve státech eurozóny) budou předmětem další analýzy v rámci zpracovávané doktorandské práce. Zde je uváděn jejich přehled jako logické vyústění analýzy vývoje této koordinace v Evropě a příčin současných ekonomických problémů. Zároveň platí, že doporučení zavádění alespoň některých z těchto návrhů jsou důsledkem závěrů této analýzy. Příčiny krize totiž podle sledovaného vývoje minulých let nezpochybnily tezi, že společná měna může být makroekonomicky efektivní pro její účastníky a že přínosy společné monetární politiky převažují nad jejími náklady a možnými vyvolanými nerovnováhami. Podmínkou pro její účinnost je však koordinace fiskální politiky na úrovni jednotlivých států a existence výraznějších fiskálních nástrojů na úrovni centra, tj. EU jako celku. Tato podmínka je nezbytná pro účinnější reakci hospodářské politiky jednotlivých států na vývoj ekonomiky a možnost korekce nerovnováh, které vznikají v každé ekonomice a v oblasti společné měny mohou být při současných hospodářskopolitických nástrojích obtížně řešitelné.
Závěr Konstukce eura v rámci přípravy společné měny vycházela z nutnosti určité míry koordinace fiskální politky, ale prvky,které byly do celkového systém zavedeny , se ukázaly jako nedostatečné. Státy sice vesměs splnily kritéria, která byla pro přijetí eura vyžadována, ale později docházelo k novému porušování těchto kritérií a především nedošlo k očekávané divergenci strukturálního vývoje jednotlivých ekonomik států eurozóny. Evropská unie reagovala dílčími opatřeními, které měly obnovit fiskální disciplínu v rámci eurozóny, zejména prostřednictvím Paktu stability a růstu a po vypuknutí dalšími nástroji, jako je Evropský semestr a na něj navazující tzv. Six Pack, Two Pack a další dílčí mechanismy. Přes dílčí zlepšení vývoje v eurozóně – které je však zejména zásluhou politiky Evropské centrální banky – je pravděpodobné, že tyto nástroje nevytvářejí mechanismus, který by byl podstatně odolnější vůči možným šokům a neobsahuje systémové prvky, které by představovaly vestavěné a automatické obranné mechanismy proti potenciálním krizím (případně alespoň činněji reagovaly na případné asymetrické šoky v jednotlivých členských státech eurozóny).
11
Zároveň je jedním z klíčových nedostatků takto navrženého systému jeho spíše byrokratický způsob fungování a projednávání a deficit demokratických prvků. Nově zavedená pravidla hlasování sice zvýšila jak určitou míru automatických sankcí, tak vyšší podíl rozhodování ze strany Rady, zároveň však zasahuje do samostatné fiskální politiky jednotlivých států způsobem, který je na pokraji rozporu s Lisabonskou smlouvou definující rozdělení kompetencí mezi EU a národní státy. Vzhledem k uvedenému lze předpokládat (a doporučit) tlak na vyšší koordinaci fiskálních politik jednotlivých států a možnost širších fiskálních transferů, než kolik umožňuje současný rozpočet EU (jehož role navíc není provádění fiskální politiky). Dále je nutné zavádět další možné nástrojů fiskální koordinace, zejména pak: -
společný výběr některých daní a zavedení vestavěných stabilizátorů na úrovni EU nové upřesnění institucionálních pravidel pro výši zadlužení jednotlivých států (zejména na bázi Stability and Growth Pact a následných dokumentů) zavedení společných dluhopisů států eurozóny, případně jiných variant sdílení nákladů financování dluhů jednotlivých států (dluhopisy EIB apod.) vyšší podíl rozpočtu EU na celkovém přerozdělování HDP v rámci Unie převod některého druhu daně na úroveň EU rozšříření role speciálních fondů a institucí (ESM, EIB a další) společné pojištění rizik spojených se státními obligacemi.
Při přípravě těchto změn bude nutné brát v úvahu rovněž institucionální a politické souvislosti jednotlivých nástrojů a analyzovat potřebné předpoklady pro jejich zavedení. Z tohoto pohledu se jako nejsložitější jeví politické souvislosti navrhovaných nástrojů, protože zavádění většiny z nich by s sebou neslo jednak nutnost změny základních dokumentů upravujících fungování evropské integrace a dále také další přesun pravomocí z úrovně národních států na nadnárodní instituce. Stejně tak může znamenat jinou úroveň přerozdělování a vzájemných garancí mezi státy, než které vyplývají ze současné úpravy fungování evropské integrace. Bez jejich zavedení však bude plné obnovení rovnováhy a důvěry v rámci eurozóny, stejně jako její dlouhodobá udržitelnost, obtížně uskutečnitelné.
12
Přílohy: 1. Shrnutí hlavních dokumentů upravujících fiskální koordinaci na úrovni EU:
2. Struktura fungování Evropského semestru a následných dokumentů:
13
3. Tabulka: předměty regulace a koordinace v rámci současného systému fiskální koordinace, začlenění jednotlivých skupin zemí a pravidla hlasování
Regulace v rámci SIX-PACK Zlepšení rozpočtových pozic a hospodářských politik
Zdokonalení procedury nadměrného deficitu Požadavky rozpočtových rámců
Makroekonomické nerovnováhy Vynucování rozpočtového dohledu v rámci eurozóny Úpravy nadměrných nerovnováh Regulace v rámci TWO-PACK Dohled nad členskými státy s problémy finanční stability Společná opatření pro návrhy rozpočtových plánů a korekce nadměrného deficitu
Dohody Fiskální kompakt (TSCG) Dohoda o Evropském stabilizačním mechanismu (ESM) Zdroj: Pisani-Ferry, Sapir a Wolff
Koho se týká
Pravidla hlasování (pokud jsou stanovena)
Státy EU (s malými výjimkami týkajícími se pouze eurozóny + ERM 2)
Kvalifikovaná většina s tím, že nehlasují státy, kterých se hlasování týká (a jen členové eurozóny hlasují o členech eurozóny). Rada může zamítnout doporučení Komise prostou většinou Nehlasuje se
Státy EU, dohled ECB se týká pouze eurozóny + zemí ERM2 Státy EU, Vl Británie není vázána Články 5 až 7 (týkajícími se numerických fiskálních pravidel) Státy EU Eurozóna Eurozóna
Eurozóna
Všeobecně eurozóna (s malými výjimkami pro členy, kteří jsou v programech makroekonomického přizpůsobení nebo jsou už v rámci procedury nadměrného rozpočtu) EU s výjimkou V. Británie a ČR, které dohodu nepodepsaly Eurozóna
14
Nehlasuje se
Kvalifikované většina, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina států eurozóny, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina států eurozóny, dotčené státy nehlasují Kvalifikovaná většina států eurozóny, dotčené státy nehlasují
Převrácená kvalifikovaná většina (státy eurozóny) Kvalifikovaná většina nebo vzájemná dohoda Rady ředitelů a Rady guvernérů.
