Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272
Komunální a lokální politici aneb Co si myslí o politice? Úvahy nad výzkumy Dan Ryšavý, Pavel Šaradín „Parlament, senát potřebuje občana, aby šel k volbám. Pak si už dělá, co chce, občana už nepotřebuje. Na obci je to jiné - tam je občan a jeho oprávněné potřeby... Dnes řídí obce milionáři! Zaplatí si vše!“ Také obce potřebují občany. Občany ochotné podílet se na jejich reprezentaci a správě. Výše uvedený názor je sice dosti vyhraněný, patrně se jednalo o někoho, kdo byl dříve ve vrcholné funkci, pak byl z nějakých důvodů po dalších volbách odstraněn. Tento názor jsme se dozvěděli z jednoho dotazníku v rámci výzkumu Proměny městských zastupitelstev v evropské perspektivě (MAELG), kdy jsme se obrátili nejprve na zastupitele měst a městských částí s více než 10 tisíci obyvateli a později na zastupitele obcí nad tři tisíce obyvatel. Reprezentace všech těchto obcí, měst a městských částí představují v souhrnu asi jedno promile dospělých obyvatel České republiky. Nicméně platí, že ve výzkumech veřejného mínění uvádí dvě pětiny z dotázaných zastupitelů, že mohou ovlivnit dění ve své obci. Mnohem nižší a v čase umenšující je podíl těch, kteří deklarují svou účast na místní samosprávě (9 % v roce 2007, 6 % v roce 2011 a v roce 2013 5 %), jak vyplývá z šetření CVVM. Více než 220 tisíc kandidátů v obecních volbách 2010 představuje dvě až tři procenta občanů, kteří jsou zapsáni ve volebních seznamech, 60 tisíc zvolených obecních a městských zastupitelů pak tvoří necele jedno procento. Co v dotazníku nebylo Z různých krajů, z velkých měst i z menších obcí přicházely spolu s dotazníky také návrhy témat, kterým se podle zastupitelů výzkum nevěnoval a měl by. „A co vztah k vlastnímu státu a tradicím? Kultuře a historii?“, „Chybí témata – veřejné zakázky, úplatky, pohled na práci úředníků“, „Scházelo téma korupce a ovlivňování veřejných zakázek a vztah
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 zastupitelů k těmto tématům.“ Nabízí se snadná odpověď. V dotazníku nemohlo být vše. I tak byl velmi obsáhlý. Pro někoho „nešlo o několik minut, šlo o hodiny“ vyplňování. O úskalích mezinárodních komparací platí, že svou roli hrají odlišné místní systémy a tradice, různé orientace výzkumníků, snaha navázat na předchozí evropské šetření mezi tajemníky a starosty obcí. To vše vedlo k podobě šetření, které bylo pro řadu respondentů „příliš rozsáhlé, někdy ne zcela jasné“. Proč tedy nebyly namísto některých sporných otázek zařazeny otázky týkající se korupce, ovlivňování veřejných zakázek atd.? Snad proto, že inspirátorem mezinárodního projektu byl norský výzkumník Henri Bäck a v Norsku není téma korupce tématem číslo jedna. Snad proto, že téma korupce si zaslouží zvláštní pozornost. Navíc „korupční transakce probíhají utajeně a nedají se tedy zkoumat běžnými metodami založenými na přímém pozorování zkoumaného objektu“ (Frič, Kabele 1998: 11). Tolik rozšířené zprávy v médiích se buď opírají o konkrétní kauzy, a to obvykle na úrovni indicií nikoliv vyšetřených případů, i když v posledních letech k několika zadržením a obviněním z korupce došlo, nebo o průzkumy korupčního klimatu. Výzkum evropských zastupitelů MAELG mohl napovědět, v čem se liší reprezentace švédských a italských měst. Kvalitní výzkum korupce by se však měl poprat s otázkou, jak se - obrazně řečeno - z Palerma může stát Stockholm nebo naopak.1 Přirovnání odkazuje k práci Bo Rothsteina (2000), podle nějž je k podobnému obratu zapotřebí změnit kolektivní paměť skupiny či společnosti. Tato paměť je ideologický terén, na kterém se různí aktéři snaží prosadit své porozumění světu jako porozumění kolektivní. Změna se musí týkat tří otázek: 1) Kdo jsme my?, 2) Kdo jsou oni?, 3) Co můžeme očekávat, že udělají ti druzí, když se rozhodneme jim důvěřovat? Ve výzkumu jsme se opravdu neptali na to, co si zastupitelé myslí o korupci a podobných negativních jevech. Z komentářů je přitom zřejmé, že je zastupitelé považují za palčivé otázky, a to jak místně: „V našem městě se hlavně politikaří a bují korupce, vyskytuje se cenzura a vše se točí kolem horních deseti tisíc.“, tak v širších souvislostech: „Velké koalice vedou ke korupci a opozice neexistuje, viz naše město“, „Je nezbytné rychle změnit
1
Blíže nejen k literatuře o výzkumu korupce, ale také domácích studiích tohoto fenoménu viz Dančák, Hloušek, Šimíček (2006), Frič a kol. (1999), Smith et al. (2008).
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 stav v ČR, jinak ČR ovládnou mafie a neprofesionální administrativa“. Poukazy na to, že rozhodují peníze, dostaly nový význam po posledních obecních volbách, jejichž výsledky byly kvůli kupování hlasů v některých případech anulovány a kauza Krupky, kde k tomuto docházelo, se dostala až k Ústavnímu soudu. Odborná literatura se neshodne na tom, zda decentralizace rozhodování může korupci omezit, nebo naopak posílit. Zřetelný názor vyjádřil jeden z respondentů z menší obce: „Je třeba změnit zákon o obcích, vysoká míra samosprávy vytváří výrazné podhoubí pro korupci, manipulace a nestandardní postupy. Už aby nás Evropa usměrnila s cílem zvýšení demokratických procesů. Prozatím jde pouze o skupinové zájmy.“ Je možné, aby za nás někdo vybudoval důvěryhodné instituce? Brání nám v tom naše historie, kultura, tradice? Kdo jsme my? Kdo jsou ti, kterým jde pouze o skupinové zájmy? Otázek je nepřeberně. V dotazníku rozesílaném do měst a městských částí v roce 2008 k tématu korupce nepřímo mířil jeden z výroků, se kterým respondenti mohli vyjádřit souhlas, nebo nesouhlas: Integrita představitelů města/místní části je vysoká a není možné rozhodování zastupitelů ovlivnit nabízení výhod. Nešlo ani tak o posuzování institucí (zastupitelstvo, rada atp.), ale zachycení zkušenosti s konkrétním obsazením obecních orgánů. Souhrnné odpovědi vyzněly velmi podobně jak v městech, tak v městských částech. S tím, že integrita představitelů je vysoká, souhlasilo (naprosto či umírněně) 41 % z respondentů a nesouhlasilo 21 %, zbývajících 38 % zvolilo variantu „ani souhlas, ani nesouhlas“. Pozoruhodné je však mezinárodní srovnání a také podrobnější pohled na odpovědi českých zastupitelů. Ve srovnání s ostatními zeměmi zúčastněnými v projektu MAELG čeští zastupitelé v nejmenší míře souhlasili s výše uvedeným výrokem (viz graf 1). Zároveň reprezentanti českých měst společně s francouzskými kolegy relativně nejčastěji volili střední variantu pětibodové škály. Jinými slovy, domácí zastupitelé si nejsou ve své většině jisti tím, že by zastupitelé a vedení jejich měst byli dostatečně odolní vůči snaze vyměnit zájem obce za osobní prospěch. Toto ne příliš optimistické zjištění je třeba dále zasadit do širšího kontextu. Graf 1: Integrita představitelů měst je vysoká, nelze je ovlivnit nabízením výhod
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Cz Po Is It Fr Sw Cr Ge Be Gr Au Sp Se Nl UK No
nesouhlas
0%
20%
40%
60%
střed
80%
souhlas
100%
(zkratky zemí Cz (eská republika), Po (Polsko), Is (Izrael), It (Itálie), Fr (Francie), Sw (výcarsko), Cr (Chorvatsko), Ge (Německo), Be (Belgie), Gr (ecko), Au (Rakousko), Sp (panělsko), Se (védsko), Ni (Nizozemsko), UK (Velká Británie), No (Norsko). Lze jen stěží uvažovat o otázkách korupce, ovlivňování veřejných zakázek a prosazování partikulárních zájmů na úrovni místní správy a samosprávy bez vazby na celkové klima ve společnosti. Organizace Transparency International po léta nabízí komplexní indexy vnímání korupce (Corruption Perception Index, CPI), s jejichž pomocí lze porovnávat země podle toho, jak rozšíření korupce v dané společnosti vnímají domácí i zahraniční experti, podnikatelé a úředníci. Podrobnější vhled – ovšem na úrovni výzkumu veřejného mínění – pak nabízí Global Corruption Barometer (GCB). Následující grafy 2 a 3 přibližují vztah mezi názory zastupitelů vyjádřenými v šetření MAELG a dvěma ukazateli vnímání korupce. Graf 2 rozmisťuje jednotlivé země na jedné straně podle hodnoty CPI v roce 2008 (čím vyšší hodnota, tím nižší úroveň vnímané korupce) a na straně druhé podle procentuálního podílu zastupitelů, kteří souhlasí s tím, že je integrita představitelů jejich obcí vysoká. Mezi hodnotami těchto dvou ukazatelů existuje středně silná korelace (Pearsonův korelační koeficient = 0,61). Sedm států západní a severní Evropy vykazuje vyšší hodnoty v obou ukazatelích (pravý horní kvadrant). Šest dalších států naopak vykazuje spíše nižší
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 hodnoty (eská republika, Polsko a Chorvatsko, Izrael, Itálie a Francie2). Ze souvislosti vyjádřené spojením čím nižší míra vnímání korupce (tj. vyšší hodnota CPI), tím vyšší hodnocení integrity reprezentantů obcí se nejvíce vymykají tři země. Zastupitelé řeckých a španělských měst deklarovali poměrně vysokou míru důvěry v integritu vedení svých obcí, byť
v rovině
vnímání
korupce
obecně
patří
zvláště
Řecko
v daném
souboru
k nejproblematičtějším. Naopak přes nízkou míru vnímané korupce jen slabě nadpoloviční část švýcarských zastupitelů věří, že vedení jejich obcí nelze uplatit osobními výhodami. Graf 2: rozmístění zemí dle CPI a dle výsledků MAELG (korelace)
Zdroj:
MAELG
2010,
CPI08
-
http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/cpi_2008_table Global Corruption Barometer se snaží na základě výzkumů veřejného mínění podchytit, kde a v jaké míře je rozšířena korupce z pohledu řadových občanů. Ze zprávy organizace Transparency International za rok 2007 byly pro komparaci převzaty údaje o tom, do jaké míry se korupce dotýká politických stran a správních úřadů, se kterými se lidé 2
Francie spadá na samu hranici mezi levým dolním a pravým dolním kvadrantem. Například konfidenční intervaly hodnot CPI ve Francii a Belgii se překrývají.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 setkávají na lokální úrovni.3 Tato kombinace v daných možnostech nejlépe odpovídá kombinaci funkcí správních i samosprávních, jež lokální instituce v českém kontextu plní. Politické strany jsou jak mezinárodním měřítku tak v České republice považovány za instituce nejvíce zasažené korupcí (Transparency 2007, Tabery 2011). Pod pojmem úřady jsou myšleny především úřady vyřizující různá oprávnění a registry. V ČR si lze za ně dosadit např. odbory občanských záležitostí (či vnitřních věcí) a dopravy, které patří k nejnavštěvovanějším odborům městských úřadů a zároveň jejich klienti podle dostupných průzkumů vykazují obvykle nadprůměrnou spokojenost (Ryšavý, Štainer 2008).4 V grafu 3 na ose GCB jsou země seřazeny podle toho, jak v průměru občané ohodnotili zkorumpovanost politických stran a správních. Na vertikální ose pak vystupuje podíl zastupitelů z šetření MAELG, kteří nesouhlasili s tím, že by vedení jejich obcí mělo vysokou integritu. Celkově je souvislost mezi takto definovanými proměnnými o něco silnější než u předchozího grafu (Pearsonův koeficient = 0,76). Na jedné straně jsou země vykazující vyšší hodnoty jak míry vnímané korupce tak nižší vnímané integrity (extrémně v Polsku a Izraeli), na straně druhé jsou země (např. Norsko, Nizozemsko, Velká Británie), v kterých občané relativně věří politickým stranám a úřadům a zároveň městští zastupitelé jen výjimečně mají za to, že vedení obcí je ovlivnitelné nabízením výhod. Ze zjištěné souvislosti se opět vymyká Španělsko, v jehož případě se sváří lokálně deklarovaná důvěra ve vedení obcí s globálním pocitem zkorumpovanosti politických stran a správních úřadů.
3
Nedostupné byly údaje za Chorvatsko a Belgii. Údaje za ČR shromažďovala firma Mareco, s.r.o., člen skupiny GfK. V červnu 2007 oslovila vzorek 1000 respondentů. Dotčenost korupcí posuzovali dotázaní s pomocí pětibodové škály (žádná korupce – extrémní korupce) podobné té, kterou užívá ve svých šetřeních CVVM (viz např. Tabery 2011). 4 Méně jednoznačně bývají hodnoceny stavební úřady či odbory životních prostředí, které nepatří k masově navštěvovaným pracovištím, ale také vydávají správní rozhodnutí, povolují, zakazují atd.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272
Podíváme-li se podrobněji na odpovědi českých zastupitelů, mnoho výrazných rozdílů nezaznamenáme. Posouzení výroku o integritě nesouviselo s věkem, vzděláním či pohlavím, ani s tím, zda šlo o straníky, bezpartijní na kandidátkách politických stran či nezávislé. S vysokou mírou integrity častěji souhlasili zastupitelé z měst od 10 do 20 tisíc obyvatel.5 Nejodlišnější jsou názory zastupitelů z radničních koalicí na jedné a opozičních na straně druhé. Následující graf uvádí odděleně hodnocení koaličních zastupitelů (55 %), opozičních zastupitelů (32 %) a ostatních (13 %)6.
5
Je pravděpodobné, že v menších obcích by deklarovaná integrita byla ještě vyšší. Zastupitelům menších obcí v roce 2009 však výrok k posouzení předložen nebyl. 6 Jako ostatní byli označeni ti zastupitelé, u nichž nebylo možné jednoznačně určit, zda patří ke koalici, o níž se opírala zvolená městská rada, nebo k opozici. Je pravděpodobné, že se většinou jednalo o ne-koaliční zastupitele.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 100% 90% 80% 70% 60%
nesouhlas
50%
střed
40%
souhlas
30% 20% 10% 0% koalice
opozice
neurčité
Bezmála polovina zastupitelů zřetelně přiřaditelných k radničním koalicím si nebyla jista integritou představitelů města. Je ovšem možné, že svou nedůvěru tito zastupitelé primárně vztahovali k opozičním zastupitelům. Uznání vysoké míry integrity z řad opozice a ostatních je pak jen čtvrtinové. Jinými slovy míra, v jaké lze věřit vedení obce, se do značné míry odvíjí od toho, zda se na tomto vedení ten či onen zastupitel alespoň zprostředkovaně účastní.
Kraje V rámci projektu „Kraje v České republice: vytvoření modelu efektivity“ jsme v období od prosince 2011 do února 2012 realizovali dotazníkové šetření mezi krajskými zastupiteli. Cílem šetření mezi krajskými zastupiteli bylo zjistit jejich názory, postoje na vybraná témata krajské politiky. Jelikož je hlavním tématem projektu nalezení modelu efektivity krajů, směřovala většina našich otázek k tomuto problému. V šetření se ovšem objevují rovněž otázky, které se týkají politické kariéry krajských zastupitelů. Dotazníkové šetření se uskutečnilo na konci funkčního období zastupitelů, tedy před krajskými volbami 2012. Nechtěli jsme kvůli blížícím se volbám výzkum protahovat, protože by jej negativně mohla ovlivnit předvolební kampaň. Rozhodli jsme se pro klasický papírový dotazník, i když nám dva zastupitelé vyčetli, že v době elektronizace používáme zastaralé a nákladné prostředky. Z celkového počtu 675 krajských zastupitelů činila návratnost ve dvou vlnách
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 celkem 195 dotazníků, tedy přibližně 29 %. Téma korupce pro nás nebylo prioritou. Nicméně v souboru dotazů, které jsme na přelomu let 2011 a 2012 zastupitelům pokládali, můžeme nalézt otázky, které se více či méně oblasti korupce týkají. V podstatě můžeme formulovat tři problémy, které se našeho tématu týkají:
1. Klientelismus 2. Vnímání korupce na úrovni krajů 3. Vliv orgánů kraje na rozhodování. Součástí výzkumu bylo i provedení řízených rozhovorů se všemi čtrnácti řediteli krajských úřadů ČR, které probíhalo od listopadu 2011 do ledna 2012. Tyto rozhovory, vzhledem k nízkému počtu respondentů, jsme považovali především za vhodný informační zdroj. Ze 14 případů nelze činit dalekosáhlé závěry, nicméně můžeme usuzovat určité tendence. Rozhovor trval vždy přibližně 60 minut a zaznamenával veškeré reakce ředitelů, i odpovědi nad rámec připravených otázek.
Klientelismus Na tuto problematiku jsme se zaměřili prostřednictvím tří otázek v dotazníkovém šetření. V první otázce se autoři šetření ptali na to, co je nejdůležitější podmínkou úspěšnosti kraje. Při formulaci otázky jsme vycházeli z některých dřívějších průzkumů, zejména těch, které se zabývají lokální politikou i Přirozeně je kraj jiné společenství než obec, vzhledem k rozloze patrně o „společenství“ hovořit nelze. V dotazníkovém šetření mezi starosty na střední Moravě bylo zjištěno, že základním podmínkou úspěšnosti obce jsou občané, kteří jsou ochotni pracovat pro obec. Naproti tomu jsou rozsáhlejší území, které nemají identitu, a společný zájem občanů se hledá obtížně. Jak tedy odpovídali krajští zastupitelé?
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Nejdůležitější podmínky úspěšnosti kraje
Zdroj: Dotazníkové šetření mezi krajskými zastupiteli v ČR (2012) Graf ukazuje, že 58 %respondentů vidí jako podmínku úspěšnosti kraje „schopnost politických stran domluvit se na krajském programu a realizovat jej“. Takto vysoká podpora může naznačovat vyšší toleranci krajských zastupitelů pro širší či velké koalice. Jejich vznik neoslabilo ani ideologické pnutí na parlamentní úrovni, kde se ČSSD střetávala v zásadních krocích s ODS (např. sociální a zdravotní reforma). Po velmi intenzivním předvolebním soupeření (krajské volby 2008) se obě strany podílely na společných koalicích v pěti krajích. Mimochodem, názor zastupitelů pak podporují i názory ředitelů krajských úřadů. Schopnost politických stran domluvit se na krajském programu je nejdůležitější podmínkou úspěšnosti kraje pro deset ředitelů. Další dvě otázky se zaměřily na problematiku politického klientelismu, respektive na to, zda je prospěšné členství ve stejné straně v případě krajských politiků a členů vlády. Vycházeli jsme z dosavadních zkušeností, kdy právě tato forma stranického klientelismu patří k dominantním formám. Směřovali jsme zejména k tomu, zda členství ve stejné politické straně může být nějakým způsobem prospěšné.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272
Členství hejtmana a premiéra ve stejné politické straně jako podpora rozvoje kraje
Zdroj: Dotazníkové šetření mezi krajskými zastupiteli v ČR (2012) Graf ukazuje, že zastupitelé věří, že stejný stranický průkaz u hejtmana a premiéra může být příslušnému kraji prospěšný. Kladně odpovědělo přibližně 70 % respondentů. Tento názor podpořili i ředitelé krajských úřadů v osmi krajích. Následovat by mohla otázka, v čem konkrétně je toto členství prospěšné, zdali má stranický průkaz vliv na dotace, prosazování zájmů, nebo pouze z hlediska udržování kontaktů (tzv. „otevřené dveře“). Je potřeba připomenout, že respondenti museli vycházet z dřívější zkušenosti, protože po krajských volbách 2008 nenastala ani v jednom případě situace, že by byl hejtman a premiér z téže politické strany. Zkušenost nemohla vycházet od ČSSD, protože ta po krajských volbách 2000 a 2004 neměla ani jednoho svého hejtmana. Pokud by takový názor o tzv. „otevřených dveřích“ skutečně platil, pak to znamená, že krajské vlády po volbách 2000, 2004 a 2008, pak s ní nemohla mít ČSSD žádnou zkušenost, protože doposud pro ni nenastala situace, že premiér a hejtmani jsou z téže politické strany.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Prospěšnost pro kraj členství krajských radních v téže politické straně, která je zastoupena ve vládě
Zdroj: Dotazníkové šetření mezi krajskými zastupiteli v ČR (2012) Graf dokládá přesvědčení zastupitelů, že členství krajských radních v politické straně zastoupené ve vládě je prospěšné pro kraj. Názor podpořilo 72 % respondentů. S názorem se ztotožnili i ředitelé krajských úřadů v desíti případech. Jde o procentuálně srovnatelný údaj, jako v předchozí otázce. Toto přesvědčení mohlo vést mj. k tomu, že některé krajské organizace ČSSD přizvaly v roce 2008 do rad ODS. Ta byla v té době hlavní vládní stranou.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Vnímání hrozby korupce Krajských zastupitelů jsme se ptali rovněž na korupci jako možnou hrozbu. V dotazníku jim byla položena otázka, jíž jsme se tázali, co považují za největší hrozbu pro kraj. Respondenti mohli vybírat dvě z předložených možností, respektive největší hrozbu a druhou největší hrozbu. Dvě současné největší hrozby pro kraj
Zdroj: Dotazníkové šetření mezi krajskými zastupiteli v ČR (2012) Graf ukazuje, jak vnímají zastupitelé současné hrozby pro kraj. Korupce je podle názorů zastupitelů (16 % respondentů) na čtvrtém místě, rozdíly však na druhém a třetím nejsou nijak výrazné. Větší hrozbou je pro zastupitele nedostatek pracovních sil (18 % respondentů), špatný stav infrastruktury v kraji (17 % respondentů), ale především nezájem státu o kraje (25 % respondentů). Ve volbě druhé hrozby jednoznačně převažuje obava z nedostatku pracovních příležitostí. Hrozba korupce se objevila až na pátém místě, ovšem s nepatrným odstupem za hrozbami, jako jsou vylidňování, malý počet obyvatel, zhoršování životního prostředí či nedostatek podnikatelských příležitostí.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Na první pohled jakoby korupce pro zastupitele nebyla vážnou hrozbou. Jak jsme však uvedli, v naléhavosti hrozeb nejsou podstatné rozdíly. Přesnější mínění bychom mohli dostat formulací otázky, kdybychom se zastupitelů dotazovali, „nakolik je tento jev hrozbou…“, s odpovědí na bodové stupnici.
