SOUKROMÁ VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ ZNOJMO s.r.o.
Bakalářský studijní program:
Ekonomika a management
Studijní obor:
Ekonomika veřejné správy a sociálních sluţeb
KOMPARACE EVROPSKÉ KOMISE A EVROPSKÉHO PARLAMENTU BAKALÁŘSKÁ PRÁCE
Autor:
Leona KNECHTOVÁ
Vedoucí bakalářské práce:
Mgr. Petr STREJČEK, MBA
Znojmo, 2010
Prohlášení: Prohlašuji, ţe bakalářskou práci na téma Komparace Evropské komise a Evropského parlamentu jsem vypracovala samostatně a veškerou pouţitou literaturu a další prameny jsem řádně označila a uvedla v seznamu pouţitých zdrojů.
V Brně dne 26. 4. 2010
……………………………… vlastnoruční podpis autora
Poděkování: Tímto bych ráda poděkovala vedoucímu mé bakalářské práce Mgr. Petru Strejčkovi, MBA za připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této bakalářské práce, a které mi při zpracování velmi pomohly. Dále bych ráda poděkovala manţelovi a dětem za jejich trpělivost. Rodičům, nejbliţším kolegům v zaměstnání a známým za jejich podporu.
Abstrakt V rámci této práce budu provádět komparaci dvou institucí Evropské unie, Evropské komise a Evropského parlamentu, z hlediska jejich fungování. V prvním bloku uvedu historický vývoj Společenství a jednotlivá rozšíření Evropské unie. Dále uvedu genezi Evropské komise a genezi Evropského parlamentu. Praktická část práce je zaměřena na legitimitu vybraných institucí, jejich účast na legislativním procesu a rozhodovací pravomoci. Uvedu, jak jsou obě instituce infiltrovány zájmovými skupinami. V diskusním závěru práce provedu hodnocení obou institucí a porovnám jejich politickou moc v závislosti na jejich legitimitě. Klíčová slova: Evropská unie, Evropská komise, Evropský parlament, integrace, legitimita, legislativní proces, lobbing, zájmové skupiny
Summary The aim of this thesis is to compare two institutions of the European Union – the European Commission and the European Parliament from its functional point of view. The first part deals with a historical development of the Union and particular phases of enlargement of the European Union. Further, the development of the European Commission and the European Parliament is introduced here. The second, practical, part of this work is focused on legitimacy of above mentioned institutions, its participation in legislative process and decision-making competences. Some attention is paid to the description of infiltration of the institutions by interest groups. The final discussion evaluates both institutions and compares their political power in connection with their legitimacy.
Key words: European Union, European Commission, European Parliament, integration, legitimacy, legislative process, lobbying, interest groups
OBSAH 1. ÚVOD ......................................................................................................... 7 2. CÍL PRÁCE ............................................................................................... 8 3. METODIKA PRÁCE ............................................................................... 8 4. TEORETICKÁ ČÁST ............................................................................. 9 Z historie evropské integrace ......................................................... 9
4.1 4.1.1
Vznik tří Společenství ...................................................................................... 9
4.1.2
Rozšíření Evropské unie ................................................................................ 11
4.1.3
Shrnutí ............................................................................................................ 12
Evropská komise............................................................................ 13
4.2 4.2.1
Geneze Evropské komise ............................................................................... 13
4.2.2
Současná Evropská komise ............................................................................ 17
Evropský parlament ...................................................................... 17
4.3 4.3.1
Geneze Evropského parlamentu .................................................................... 18
4.3.2
Současný Evropský parlament ....................................................................... 20
5. PRAKTICKÁ ČÁST .............................................................................. 22 5.1
Legitimita ....................................................................................... 22 5.1.1
Legitimita Evropské komise a Evropského parlamentu ................................ 23
5.1.2
Legitimita Evropské komise jako instituce .................................................... 23
5.1.2.1 Legitimita evropského komisaře ................................................................ 24 5.1.3
Legitimita Evropského parlamentu jako instituce ......................................... 25
5.1.3.1 Legitimita evropského poslance ................................................................. 26 5.1.4.
Evropské volby – moţná cesta k legitimitě ................................................... 27
Účast na legislativním procesu a pravomoci Evropské komise a
5.2
Evropského parlamentu ............................................................................... 29
5.3
5.2.1
Druhy legislativních aktů vydávaných v rámci EU ....................................... 29
5.2.2
Účast na legislativním procesu Evropské komise a Evropského parlamentu 30
5.2.3
Pravomoci Evropské komise ......................................................................... 33
5.2.4
Pravomoci Evropského parlamentu ............................................................... 34
Lobbing ........................................................................................... 35
5.3.1
Teoretický pohled na lobbing ........................................................................ 36
5.3.1.1 Lobbování u Evropské komise ................................................................... 37 5.3.1.2 Lobbování u Evropského parlamentu ........................................................ 38 5.3.2
Regulace lobbingu v EU ................................................................................ 39
6. DISKUSE ................................................................................................. 40 7. ZÁVĚR..................................................................................................... 41 8. SEZNAM GRAFŮ .................................................................................. 42 9. SEZNAM SCHÉMAT ............................................................................ 43 10. SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK ................................................... 44 11. POUŢITÉ ZDROJE ............................................................................... 46 PŘÍLOHY
1.
ÚVOD
Evropská unie je jedinečné integrační uskupení. Státy, které tvoří Evropskou unii, zůstávají nezávislými národy, odevzdávají však svoji suverenitu, aby získaly sílu a mezinárodní vliv, jehoţ by samostatně nedosáhly. Předáním své suverenity členské státy delegují některé ze svých rozhodovacích pravomocí na nadnárodně vytvořené a vzájemně sdílené instituce. Cílem je rozhodování o specifických otázkách společného zájmu na evropské úrovni. Na tvorbě legislativy, procesu rozhodování a postupu spolurozhodování uvnitř Evropské unie se podílejí tři hlavní instituce: Evropská komise, která usiluje o obranu zájmů Evropské unie jako celku; Evropský parlament, který zastupuje zájmy občanů Evropské unie a je jimi přímo volen; Rada Evropské unie, která prostřednictvím ministrů vlád členských zemí zastupuje jednotlivé členské státy. Tento tzv. institucionální trojúhelník vytváří jednotlivé politiky a zákony, které platí v rámci celé Evropské unie. Evropskou unii nyní tvoří 27 států s rozdílně vyspělou ekonomikou a rozdílnou ţivotní úrovní obyvatel. Evropská unie v uplynulém období prošla dynamickou etapou, v průběhu které došlo k prohlubování spolupráce především v ekonomické oblasti. Ta se týkala zejména vybudování jednotného vnitřního trhu a hospodářské a měnové politiky. Dnes je Unie zaloţena na jednotném vnitřním trhu, na principech demokracie, sociálního smíru a svobodného podnikání. Postupné rozšiřování Evropy výrazným a nevratným způsobem mění její podobu. Podpisem Lisabonské smlouvy všemi členskými státy dojde k reformě institucí a politik Evropské unie. Vzhledem k neustále probíhajícímu procesu integrace je nutné uvést, ţe ve své práci čerpám z literatury a informací, které se týkají období do podpisu Lisabonské smlouvy.
7
2.
CÍL PRÁCE
Ke zpracování této bakálařské práce mě vedl zájem o dění na poli Evropské unie a moţnost seznámit se s některými mechanismy jejího fungování. Cílem práce bude zhodnocení rozhodovacích pravomocí dvou vybraných institucí - nevolené Evropské komise a voleného Evropského parlamentu a potvrzení nebo vyvrácení následující hypotézy: „Nevolená Evropská komise drţí nepoměrně větší politickou moc neţ volený Evropský parlament.―
3.
METODIKA PRÁCE
V první části práce uvedu hlavní motivy a průběh vzniku Evropské unie. V následujících kapitolách uvedu genezi Evropské komise a genezi Evropského parlamentu a budu se zabývat legitimitou obou vybraných institucí, mírou jejich pravomocí a jak a kdy se obě instituce účastní na schvalovacím procesu v rámci Evropské unie. Uvedenou hypotézu se v následujícím textu pokusím prokázat pomocí komparace tří partikulárních elementů: 1. Legitimita. 2. Účast na legislativním procesu a pravomoci instituce. 3. Zkoumané instituce jako cíl zájmových skupin. 4. Srovnání se systémem národního státu1 Evropská politika a evropské právo zasahuje do mnoha oblastí (zemědělství, jaderná energetika, postavení měst a obcí atd.) a přímo se dotýká kaţdého z nás, proto je třeba umět své zájmy bránit jiţ v legislativním procesu. Všechny členské státy Evropské unie se prostřednictvím svých zástupců podílejí na legislativním procesu, všechny země se proto snaţí prosazovat zájmy své země. Jednou z metod, kterou vyuţívají, je lobbing. Jak jsou obě instituce infiltrovány zájmovými skupinami, bude také obsahem této práce. Na závěr uvedu celkové hodnocení a sumarizaci zjištěných poznatků. 1
Bod 4 budu aplikovat vhodnými komentáři v textu.
8
4.
TEORETICKÁ ČÁST
4.1 Z historie evropské integrace Hlavním motivem evropského sjednocení bylo zabezpečení míru a bezpečnosti na evropském kontinentu po 2. světové válce. Převaţoval názor, ţe mír a bezpečnost nedokáţou zajistit samotné národní státy, ale formou mezinárodní spolupráce. Zničená a vyčerpaná Evropa na prahu studené války spatřovala v koordinaci svých snah moţnost zachovat si své pevnější postavení i ve vztahu ke Spojeným státům americkým a později Japonsku. Spojené státy spolupráci evropských zemí plně podporovaly a podmiňovaly jí i hospodářskou pomoc. V roce 1948 vznikla Organizace pro evropskou ekonomickou spolupráci2, jeţ měla za úkol koordinovat a podněcovat obchod mezi státy zapojenými do Marschallova plánu a pomoci při obnovování válkou zničené západní Evropy. (ROVNÁ, 2001)
4.1.1 Vznik tří Společenství Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO) bylo zaloţeno na základě iniciativy francouzského ministra zahraničí Roberta Schumana, který 9. května 1950 předloţil návrh na zavedení společné výroby uhlí a oceli. Přestoţe skutečným autorem plánu byl předseda francouzského Vysoké plánovacího úřadu Jean Monnet3, vţilo se pojmenování návrhu francouzské vlády označení Schumanova deklarace podle politika, který ji předloţil. Cílem zavedení společné výroby uhlí a oceli bylo zabránit dalším moţným válečným konfliktům na evropském kontinentě. Tato myšlenka byla realizována v tzv. Paříţské smlouvě v roce 1951. Bylo to poprvé, kdy se sektor tradičně v rukách národních států dostal do kompetence nadnárodní instituce. Během několika let se měl vytvořit společný trh pro uhlí a ocel se společnou kontrolou, plánováním a managementem odbytu. Zakládajícími státy se kromě Francie a Německa staly ještě Itálie, Belgie, Nizozemí a Lucembursko. Těchto šest zemí se na dlouhá desetiletí stalo prointegračním jádrem evropských 2
V roce 1960 se transformovala v Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) a jejími členy jsou nejvyspělejší země světa, včetně České republiky. 3 Jean Monnet byl francouzským politikem a ekonomickým poradcem francouzské vlády. V letech 1952 1955 byl prvním předsedou Vysokého úřadu.
9
společenství. Na základě tzv. Paříţské smlouvy byly ustanoveny čtyři základní orgány Společenství: Vysoký úřad4, Shromáţdění5, Rada ministrů6 a Soudní dvůr7. Vytvoření ESUO a především Vysokého úřadu bylo prvním případem, kdy se evropské vlády vzdaly části své suverenity a přenesly ji na nadnárodní orgán. Dne 27. března 1957 byly v Římě podepsány další dvě, tzv. Římské smlouvy. Smlouva zakládající Evropské hospodářské společenství (EHS), zaloţené na větším společném trhu s celou škálou zboţí a sluţeb a Smlouva zakládající Evropské společenství pro atomovou energii (EURATOM), jehoţ úkolem bylo vytvoření nezbytných předpokladů pro rychlý vznik a vývoj průmyslových odvětví vyuţívajících jadernou energii. Smlouvy vstoupily v platnost po ratifikaci ve všech členských státech 1. ledna 1958. Podobně jako v případě smlouvy zakládající ESUO se členské státy rozhodly zřídit pro EURATOM i pro EHS základní instituce podílející se na řízení a rozhodování Společenství. Vznikly tak Komise, Shromáţdění, Rada ministrů a Soudní dvůr. (KÖNIG, 2006) V roce 1968, šest zakládajících členů unie8 zrušilo všechny vzájemné celní poplatky na zboţí a umoţnilo volný obchod mezi členskými státy. Nastavily stejná dovozní cla na zboţí ze třetích zemí a staly se tak celní unií. Tento krok znamenal první velký milník na cestě k vytvoření největšího obchodního bloku na světě, který dnes Evropská unie představuje. Kritickou oblastí se ukázala v šedesátých letech otázka pravomocí EHS, jeho rozpočtu a rozšiřování. Prezident de Gaulle vetoval přihlášku Spojeného království do Společenství, aby zachoval dominantní vliv Francie v Evropě. Z téhoţ důvodu Francie ţádala, aby se rozhodnutí přijímala pouze jednomyslně, zatímco ostatní členské státy naléhaly na většinový princip. Francie rovněţ poţadovala zmenšení pravomocí Komise. Francouzským poţadavkům bylo nakonec vyhověno a role Komise jako nadnárodního prvku byla potlačena. Krize byla zaţehnána aţ v roce 1969 po odstoupení de Gaulla
4 Později Komise - nadnárodní orgán se zástupci všech členských států, kteří jednají v zájmu společenství jako celku, nikoliv v zájmu svých států 5 Později Evropský parlament – nadnárodní orgán, v němţ zasedají zástupci národních parlamentů 6 Mezivládní orgán sloţený z ministrů vlád všech členských zemí 7 Nadnárodní orgán, v němţ zasedají zástupci všech členských států 8 Zákládajícími státy byly Belgie, Francie, Itálie, Německo, Nizozemí, Lucembursko
10
z postu prezidenta. Byla otevřena jednání s prvními kandidáty na přistoupení. (Budování evropských společenství 1960-1969 a první krize, 2009)
4.1.2
Rozšíření Evropské unie
K 1. lednu 1973 se Evropské společenství rozšířilo z původních šesti na devět členů. Po ratifikaci smluv o přistoupení do ES se plnohodnotnými členy staly Dánsko, Irsko a Velká Británie. V roce 1974 vznikla Evropská rada – nová instituce evropského společenství vytvořená na základě Paříţské deklarace. Jednotným evropským aktem se Evropská rada začlenila do primárního práva ES (které zahrnuje veškeré mezinárodní smlouvy sjednané členskými státy). V červnu 1979 Evropské společenství uspořádalo první přímé volby do Evropského parlamentu. Tyto volby se konají kaţdých pět let. Dne 1. ledna 1981 přistoupilo ke Společenství Řecko a stalo se tak jiţ desátým členským státem ES. K 1. lednu 1986 ho následovalo Španělsko a Portugalsko. V červnu 1985 podepsaly členské státy takzvanou Schengenskou dohodu. Hlavními znaky této dohody bylo odstranění hraničních kontrol pro osoby a osobní nebo nákladní automobily na vnitřních hranicích, včetně letišť a přístavů, sladění azylové a vízové politiky. V únoru 1986 podepsalo devět členských států v Lucemburku Jednotný evropský akt, který začal platit 1. července 1987 a významně reformoval zakládající smlouvy Společenství. Jeho hlavním cílem bylo vytvořit do konce roku 1992 jednotný vnitřní trh. Významnou událostí byl pád Berlínské zdi 9. listopadu 1989. Zboření zdi znamenalo skutečný konec studené války a návrat svobody a demokracie do zemí střední a východní Evropy. V říjnu 1990 došlo ke sjednocení Německa. V únoru 1992 byla v Maastrichtu podepsána Smlouva o Evropské unii, která je právním základem fungování Evropské unie. Smlouva vstoupila v platnost 1. listopadu 1993. Její platnost rozšířila kompetence a pravomoci Společenství, posílila jeho institucionální rámec, především došlo k posílení pravomocí Evropského parlamentu. Dále smlouva definovala koncept občanství Unie, jeţ vychází z principu volného pohybu osob a práv s tím spojených a právo volit a být volen do Evropského parlamentu a do orgánů místní samosprávy v místě svého pobytu. (KLOUDOVÁ, 2007)
11
V lednu 1995 se uskutečnilo další rozšíření. Přistoupily Finsko, Rakousko a Švédsko. Jejich přijetí bylo předznamenáním připravovaného rozšíření o státy střední a východní Evropy. V červnu 1997 byla podepsána tzv. Amsterodamská smlouva, která byla výsledkem mezivládní konference a která měla za cíl projednat budoucí vývoj ES související s přistoupením nových členů a nezbytné institucionální změny. V březnu 2000 na zasedání Evropské rady v Lisabonu EU byl přijat dokument Agenda 2000, jehoţ obsahem byly mimo jiné body týkající se oblasti společné a zemědělské politiky, politiky hospodářské a sociální soudrţnosti a návrh nové finanční perspektivy pro období 2000-2006. V únoru 2001 byla podepsána Smlouva z Nice, která řešila fungování a sloţení kaţdé instituce v souvislosti s „očekávaným― rozšířením Unie. 1. květnu 2004 došlo v historii EU k jejímu největšímu rozšíření. Členskými státy se staly Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko. K 1. lednu 2007 došlo zatím k poslednímu v pořadí šestému rozšíření a do EU vstoupily Bulharsko a Rumunsko.
4.1.3
Shrnutí
V roce 1951 stálo na začátku spolupráce 6 zemí. V roce 2004 se EU rozšířila na 25 členských států. EU je nyní prostorem, který od posledního rozšíření v roce 2007, tvoří 27 evropských států s téměř 500 miliony obyvatel (přibliţně 7,5 % světové populace). V současné době EU reprezentuje celý kontinent. Sahá od Atlantiku k Černému moři a spojuje západní a východní část Evropy poprvé od doby, kdy byly před šedesáti lety rozděleny ţeleznou oponou. Stěţejním důvodem pro spojenectví evropských zemí bylo a stále je zabránit dalším válečným konfliktům. Tohoto cíle se podařilo dosáhnout. V uplynulých šedesáti letech nedošlo mezi západoevropskými státy k ţádnému válečnému konfliktu. Do popředí zájmu vlád členských států se dostaly další motivy spojenectví, především ekonomické a zahraničněpolitické. Na základě řady jednání tak vznikla dnešní podoba EU s řadou institucí, které mají stále ještě odlišné pravomoci neţ obdobné instituce jednotlivých států.
12
„S rostoucím počtem členů a oblastí společného zájmu se stále častěji objevuje problém nalezení shody o dalším postupu. Samotným problémem, který otevře kaţdé rozšíření, je otázka zastoupení jednotlivých států v institucích Společenství. Zde je velkým problémem především vztah velkých a malých zemí související s počtem hlasů při rozhodování o citlivých záleţitostech souvisejících s procesem prohlubování integrace.― (KÖNIG, 2006, s. 76)
4.2 Evropská komise Evropská komise je nadstátní orgán Evropské unie. V institucionální struktuře EU jí patří klíčové postavení. Během vývoje Společenství se proměňovalo nejenom postavení Komise, ale i její vnitřní struktura. Komise v průběhu své existence plnila roli politického a odborného vedení Společenství. Její úspěšnost byla závislá na momentální politické situaci a postojích členských zemí. „Komise tedy v průběhu vývoje evropského integračního procesu oscilovala mezi úlohou „evropské vlády―, a naopak omezenou funkcí administrativního servisu členských států.― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 256)
4.2.1
Geneze Evropské komise
Předchůdcem dnešní Komise byl Vysoký úřad ESUO9, který byl na členských státech nezávislý jak z hlediska financí, protoţe měl vlastní příjmy z cel a dávek společného trhu, tak i ve většině svých pravomocí. Stabilní postavení Vysokého úřadu bylo dáno jasně vymezenými pravomocemi ukotvenými v mandátu v Paříţské smlouvě. Vysoký úřad byl odvolatelný
pouze
nadnárodním
Shromáţděním,
a
to
výhradně
ve
spojitosti
se schvalováním výroční zprávy o hospodaření ESUO. V roce 1958 vznikla Komise EURATOM10 a Komise EHS11, jejíţ kompetence byly odděleny. Komise EURATOM vznikla jako nadnárodní instituce Společenství pro
9
Na základě Smlouvy o ESUO byl Vysoký úřad sloţen z devíti členů jmenovaných na šest let, asistoval mu Poradní výbor sloţený z 30-51 členů. 10 Na základě Smlouvy o EURATOM se Komise skládala z pěti členů různé státní příslušnosti, jmenovaná na čtyři roky s moţností opakované volby. Asistoval jí poradní Vědeckotechnický výbor sloţený z 20 členů.
13
atomovou energetiku. EURATOM zaznamenal pouze dílčí úspěchy na poli bezpečnosti práce, podílel se na vývoji bezpečnostních systémů jaderných elektráren. V případě společného trhu se nepodařilo splnit původní představy. Po ústupu významu společenství EURATOM, se veškerá pozornost soustředila na Komisi EHS, která se intenzivně věnovala společné zemědělské politice a přistoupení států EFTA12. Jejím klíčovým úkolem bylo vybudování společného trhu s volným pohybem osob, sluţeb, zboţí a kapitálu ke Společenství. Komise byla řídícím orgánem Společenství a zastupovala EHS navenek v mezinárodních jednáních. Institucionální struktura EURATOM i EHS vycházela z podoby jiţ fungujícího Vysokého úřadu ESUO. Obě Komise však měly podstatně menší vliv neţ komise Vysokého úřadu a jejich pravomoci nedosáhly vlivu srovnatelného s ESUO. V roce 1963 se Komise dostala do počátků politické krize, která měla souvislost s rozšířením Evropské unie, resp. s negativním postojem Francie, která rozšíření nepodporovala a vetovala vstup Velké Británie a tím i dalších zemí. Nečekané zastavení rozhovorů signalizovalo špatnou komunikaci mezi členskými státy a Komisí, coţ pro Komisi znamenalo ztrátu autority v mezinárodním měřítku. Nastal sloţitý proces modifikace interinstitucionálních vztahů ve Společenství, který vedl k politické dohodě, na základě které mohla Komise nadále předkládat legislativní návrhy Radě pouze přes COREPER13, který je „filtroval―. (FIALA, PITROVÁ, 2009) V roce 1967 vstoupila v platnost Slučovací smlouva14, která spojila Vysoký úřad ESUO a dvě Komise (EHS a EURATOM) v jednu Komisi. Vznikla tak Sloučená Komise. Po sloučení orgánů zůstal v úřadu stávající předseda Komise EHS/ES Walter Hallstein15, který vedl Komisi téměř devět let. Je všeobecně vnímán jako velice silný předseda. Jeho
11
Na základě smlouvy o EHS se Komise skládala z devíti členů a byla jmenována „dohodou mezi vládami členských států― na čtyři roky s moţností opakované volby. Ve skutečnosti se jednalo o Shromáţdění ESUO rozšířené na větší počet delegátů (142 zástupců). 12 EFTA – Evropské společenství volného obchodu, jejímiţ členy byly Dánsko, Irsko a Velká Británie. Tyto země neměly v roce 1958 zájem o účast ve společném trhu. V roce 1961, spolu s Norskem, usilovaly o vstup do Evropského společenství. 13 COREPER je akronymem z francouzského názvu Výboru stálých zástupců (Comité des Représentants Permanents). COREPER poskytoval asistenci členským státům při přípravě evropské legislativy v rámci jednání Rady a při udrţování kontaktů s ostatními orgány Společenství. 14 Tato smlouva neřešila počet členů ani sídlo Komise. Sporný bod smlouvy byl vyřešen aţ v roce 1970, kdy kompromisním řešením se nakonec stal počet devíti komisařů a sídlo v Bruselu. 15 Walter Hallstein, německý univerzitní profesor a bývalý tajemník ministra zahraničních věcí. Komisi vedl od ledna 1958 do června 1967.
14
předsednictví je srovnáváno s pozdějším působením J. Delorse. Odchodem Waltera Hallsteina uzavřela Komise úvodní etapu své existence. Mezi další nejvýznamnější komise EHS/ES patřila Komise pod vedením jejího předsedy Jacques Delorse16. Nový předseda Komise podporoval koncepci supranacionální17 politické unie, a proto se v souladu s neofunkcionalistickými18 východisky své evropské politiky soustředil na dokončení společného trhu a vytvoření hospodářské a měnové unie. Pod jeho vedením se Komise mimo jiné zabývala agendou mezivládní konference, která vedla k přijetí JEA. V roce 1988 Komise předloţila tzv. Delorsův balík, který reformoval systém financování a současně zvýšil vlastní příjmy. Po přijetí JEA začala komise spolupracovat s nevládními organizacemi a zájmovými skupinami. Také se stala prostředníkem při komunikaci mezi členskými státy a řešitelem jejich sporů. Tím si Komise upevnila svoje postavení v institucionální struktuře Společenství. Komise se na začátku 90. let zabývala konferencemi o měnové a politické unii, které vyústily podpisem Smlouvy o EU v roce 1992. (FIALA, PITROVÁ, 2009) Komise ES byla v listopadu 1993 na základě Maastrichtské smlouvy19 přejmenována na Evropskou komisi. V roce 1995 byl jmenován předsedou Komise Jacques Santer20, který musel po nástupu vyřešit otázky související se zvýšením počtu komisařů po vstupu Finska, Švédska
16
Jacques Delors, bývalý francouzský ministr financí. Komisi vedl od ledna 1985 do ledna 1995. Supranacionální (nadnárodní) – tento typ uspořádání předpokládá vznik orgánu či organizace, která bude spravovat postoupené pravomoci a suverenitu jednotlivých účastnických států a na jejich základě bude rozhodovat i ve věcech jejich vnitřních záleţitostí. Rozhodnutí mohou být realizována proti vůli států, jichţ se týkají. (KRATOCHVÍL, 2008) 18 Neofunkcionalismus se od konce padesátých let stává nejvýznamnější teorií a toto postavení si udrţel aţ do sedmdesátých let. Přináší několik podstatných změn. Mezi ně patří především zvýšený důraz na vědeckost, vstřícnější pohled na politiku a na stát a smíření se s geograficky omezeným rozsahem integrace. Základní mechanismus, který ţene integraci kupředu, se nazývá přelévání (spillover). Znamená to, ţe politické a ekonomické elity několika států se dohodnou na integraci v určitém klíčovém sektoru, např. ocelářství po druhé světové válce. Dotčené státy následně vytvoří organizaci, v jejíţ čele budou stát experti z jednotlivých zemí, a která bude disponovat dostatečnými (nadnárodními pravomocemi, aby mohla podporovat další pokrok integrace. Dosaţení cílů bude vyţadovat integrační kroky v souvisejících oblastech, v případě ocelářského průmyslu, spolupráci v oblasti dopravy. Elity a zájmové skupiny zúčastněných států si začnou uvědomovat přínosnost integrace a budou ji prosazovat i v příbuzných oblastech. (KRATOCHVÍL, 2008) 19 Maastrichtská smlouva obnovila nadnárodní roli Komise v prvním pilíři a iniciovala její podíl na aktivitách druhého a třetího pilíře. 20 Jacques Santer, bývalý lucemburský premiér. Komisi vedl od ledna 1995 do července 1999. 17
15
a Rakouska do EU.21 Pod jeho vedením Komise pokračovala v realizaci jiţ dříve započatých programů, především v reformě zemědělství. Komise předloţila zprávu pod názvem Agenda 2000, která mimo jiné obsahovala hodnocení kandidátských zemí. Tato Komise se stala první, která v souvislosti s finančním skandálem odstoupila.22 V květnu 1999 vstoupila v platnost tzv. Amsterodamská smlouva, podle níţ byla volba předsedy podmíněna souhlasem Evropského parlamentu. Předsedou Komise byl zvolen, podle nového postupu, Romano Prodi23. „Prodiho Komise nastupovala v roce 1999 po demisi Santerovy Komise se zásadně podlomenou důvěrou v instituci jako takovou.― (PLECHANOVOVÁ, 2006, s. 85) Prodi ale přistoupil k vedení Komise podle vlastních představ. Zavedl tzv. gentlemanskou dohodu, která spočívala v podepsané demisi jednotlivých komisařů uschované u předsedy. Tím předcházel ztrátě důvěry v celou Komisi. Prodi se zabýval především vnitřní reformou úřadu, jako první reformoval generální ředitelství. Jeho hlavní činností byla příprava rozšíření EU o země střední a východní Evropy. Podílel se na přípravě mezivládní konference, která měla za cíl reorganizaci institucionální struktury. (FIALA, PITROVÁ, 2009) V roce 2004 byl jmenován předsedou Komise José Manuel Barroso24. Mezi nejdůleţitější úkoly Komise patřila příprava finanční perspektivy pro období 2007-2013, zjednodušení postupu i obsahu evropské legislativy a příprava Lisabonské smlouvy. Barossova Komise dále musela reagovat na měnící se skladbu politických priorit EU, mezi nimiţ stále výraznější pozici začaly zaujímat energetika, energetická bezpečnost a ochrana ţivotního prostředí.
21
V souvislosti s tímto došlo k přerozdělení resortů a kompetencí. Santer zřídil uvnitř Komise tematické skupiny. V průběhu jeho předsednictví byly přijaty tři dokumenty týkající se vnitřního managementu Komise, jejího financování a personální politiky s označením SEM 2000 (finanční management), MAP 2000 (management a administrativa) a DECODE (statut). (FIALA, PITROVÁ 2009, s. 270) 22 Komise nezávislých expertů potvrdila nedostatky zjištěné Účetním dvorem a na základě zveřejněné zprávy její členové podali v březnu 1999 kolektivně demisi. 23 Romano Prodi, bývalý italský premiér. Komisi vedl od září 1999 do listopadu 2004. 24 José Manuel Barosso, bývalý předseda portugalské Sociálnědemokratické strany a místopředseda Evropské lidové strany. Komisi vedl od listopadu 2004 – 2009 a předsedou Komise byl zvolen i pro funkční období 2009-2014.
16
4.2.2
Současná Evropská komise
Evropská komise je jmenována kaţdých pět let, během šesti měsíců po zvolení Evropského parlamentu. V čele Komise stojí předseda navrţený Evropskou radou a potvrzený Evropským parlamentem. Pro funkční období 2009 aţ 2014 byl předsedou jiţ po druhé zvolen José Manuel Barroso. Komise je sloţená z 27 komisařů25, kteří pocházejí z členských států a jsou těmito státy do své funkce navrhováni, nejsou však jejich zástupci. Struktura Komise odpovídá jejím pravomocem. Ke komisařům jsou přidělené resorty (generální ředitelství/direktoráty), pro které se obvykle pouţívá zkratky DG. Generální ředitelství mají strukturu podobnou ministerstvům a v jejich čele stojí generální ředitelé. Kaţdé DG je pověřeno činností v určité oblasti, za kterou odpovídá – regionální politika, zaměstnanost, zemědělství, energetika, věda a výzkum atd. Administrativní aparát Komise, zajišťující její kaţdodenní agendu, tvoří vedle kabinetu kaţdého komisaře ještě 36 oddělení s vymezenou působností. Komise zaměstnává celkem cca 20 000 úředníků. Další velmi významnou sluţbou uvnitř Komise je tlumočnický a překladatelský servis. Generální ředitelství, Statistický úřad, překladatelská a tlumočnická sluţba a právní sluţba Evropská komise sídlí v Bruselu. Úřad pro oficiální publikace ES sídlí v Lucemburku.
4.3 Evropský parlament Evropský parlament je institucí EU, která se za dobu svého působení nejvíce vyvíjela a upevňovala svoji pozici v institucionálním trojúhelníku ES/EU. Od roku 1952, kdy započal vývoj Evropského parlamentu, se evropský parlamentní orgán stal přímo volenou institucí a postupně získal moţnost spolurozhodovat po boku Rady ministrů. Postupně také probíhala změna Parlamentu v legislativní oblasti, v oblasti posilování parlamentních pravomocí při schvalování rozpočtu EU a při procesu přijímání nových členských států.
25
Před rozšířením EU v roce 2004 měla Komise 20 komisařů (dva komisaře měla Francie, Itálie, Německo, Španělsko a Velká Británie). Po rozšíření v roce 2004 se počet komisařů zvýšil na 30. Po zvolení Barrosovy Komise v listopadu 2004 se počet členů sníţil na 25. Od ledna 2007 je komisařů 27, kaţdý členský stát má tedy 1 komisaře. Komisaři nesmějí přijímat instrukce od státu, ze kterého pocházejí, ani od jakéhokoliv jiného státu a jsou povinni prosazovat výhradně zájmy Společenství. V čele Komise stojí předseda navrţený Evropskou radou a potvrzený Evropským parlamentem. Ostatní členové (komisaři) jsou společně jmenováni Radou Evropské unie, prezidentem Evropské komise a potvrzeni Evropským parlamentem.
17
4.3.1
Geneze Evropského parlamentu
Předchůdcem dnešního Evropského parlamentu bylo Shromáţdění zaloţené Smlouvou o ESUO z roku 1952. Původně ve Shromáţdění ESUO zasedalo 78 zástupců šesti členských zemí, které buď kaţdoročně určili parlamenty jednotlivých členských zemí ze svých členů, anebo byli zástupci Shromáţdění zvoleni ve všeobecném přímém hlasování postupem stanoveným kaţdým členským státem. První zasedání Shromáţdění ESUO se uskutečnilo 10. září 1952 ve Štrasburku, kde byl sestaven zvláštní výbor, jehoţ úkolem byla příprava jednacího řádu a institucionalizace kontaktů s Radou ministrů a Vysokým úřadem. Na druhém zasedání 10. ledna 1953 Shromáţdění určilo specializované výbory zaměřené na sledování oblastí, které byly spravovány Vysokým úřadem na základě Smlouvy o ESUO. Hlavním úkolem Shromáţdění byla kontrola činnosti Vysokého úřadu prostřednictvím hodnocení výroční zprávy. Odmítnutí výroční zprávy představovalo pro Shromáţdění podnět k odvolání Vysokého úřadu jako celku. (FIALA, PITROVÁ, 2009) V roce 1957 byla uzavřena Smlouva o EURATOM a Smlouva o EHS, která sjednotila Shromáţdění ESUO, EURATOM a EHS do jednoho Shromáţdění, které tvořili delegáti jmenovaní příslušnými zákonodárnými sbory z jejich členů postupem, který stanovil kaţdý členský stát. Vliv Shromáţdění na rozhodovacím procesu byl pouze nepřímý. Pravomoci Shromáţdění v rámci jednotlivých smluv se výrazně lišily. Shromáţdění ESUO mohlo Vysoký úřad odvolat výhradně v reakci na výroční zprávu o stavu hospodaření. Komise EHS a EURATOM byly odvolatelné bez ohledu na zprávu o stavu hospodaření a jednání o jejich odvolání mohlo být zahájeno kdykoliv během funkčního období. Dalším rozdílem mezi jednotlivými Smlouvami byla míra podílu Shromáţdění na legislativním procesu 26. (FIALA, PITROVÁ, 2009) Úkolem Shromáţdění bylo vypracovat návrh, který by umoţnil volby s všeobecným hlasováním podle jednotného řádu ve všech členských státech. V této vývojové etapě, konkrétně 20. března 1958, schválilo Shromáţdění rezoluci, kterou přijalo název Evropské parlamentní shromáţdění, který měl své právní zakotvení. Za další čtyři roky (30. března 1962) došlo na základě rezoluce k nové úpravě označení této instituce
26
Smlouva o EHS a EURATOM měla navíc některé konzultativní funkce. Vliv Shromáţdění na rozhodovacím procesu byl pouze nepřímý.
18
na Evropský parlament. V tomto případě se však jednalo pouze o politickou dohodu27, nikoliv o právní termín. (DOČKAL, KANIOK, ZAVĚŠICKÝ, 2007) Platnost Slučovací smlouvy znamenala pro Evropský parlament posun v působnostech i pravomocech. EP mohl uplatňovat pravomoci vyplývající ze Smlouvy o zaloţení ESUO, EURATOM i EHS. Konkrétním posunem byla moţnost odvolat Komisi kdykoliv a ne pouze v souvislosti s projednáním závěrečné zprávy. Další posun pro Evropský parlament znamenal podpis tzv. rozpočtové smlouvy28, na základě které byla Parlamentu přiznána tzv. souhlasná procedura v rozpočtových záleţitostech a pravomoc vrátit rozpočet jako celek. (FIALA, PITROVÁ, 2009) Dalším poţadavkem Evropského parlamentu bylo zakotvení přímých voleb do Evropského parlamentu a zvýšení jeho podílu na legislativním procesu.29 „Za jeden z největších přelomů v historii zastupitelského sboru evropské integrace lze povaţovat první přímé volby do Evropského parlamentu (Hix, Noury, Roland, 2006, s. 24). Evropský parlament jimi získal přímou legitimitu, stal se nezávislý na národních parlamentech členských států, a tudíţ logicky došlo k proměně jeho postavení v institucionální
struktuře
Evropského
společenství.―
(DOČKAL,
KANIOK,
ZAVĚŠICKÝ, 2007, s. 26). Získaných pravomocí Evropský parlament následně vyuţil při přijímání rozpočtu v roce 1980, kdy několikrát přerušil řízení a vrátil rozpočet k přepracování.30 Přijetí JEA v roce 1986 znamenalo pro Evropský parlament další významný posun v pravomocech. Byla zavedena nová legislativní procedura, tzv. procedura spolupráce (kooperační procedura)31, která umoţňovala oddálit přijetí rozhodnutí o moţnost přímého předkládání pozměňujících návrhů Radě. Další kompetence Evropského parlamentu byly posíleny v oblasti přijímání nových členů a v rozhodování o mezinárodních závazcích Společenství.
27
K oficiálnímu přejmenování orgánu v primárním právu došlo aţ v JEA, v němţ se jiţ hovoří o „Evropském parlamentu―. 28 Rozpočtová smlouva byla podepsána 10. července 1975 29 Tento poţadavek byl předmětem tzv. Tindemansovy zprávy (podle belgického premiéra Leo Tindemanse) vypracované v prosinci 1975. 30 Tento přístup se opakoval i v následujících letech a pro Společenství znamenal větší rozpočtovou stabilitu. 31 „Tato změna ovlivnila nejen vztahy mezi Radou a Evropským parlamentem, ale také kontakty Parlamentu a Komise, protoţe ta je mediátorem celého legislativního procesu.― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 317)
19
Smlouva o EU přinesla Evropskému parlamentu posun jeho role v několika oblastech. V oblasti legislativy obdařila Evropský parlament procedurou spolurozhodování, která bývá někdy označována za tzv. parlamentní veto (EP můţe nejenţe ovlivnit podobu legislativy, ale můţe jejímu schválení zamezit) a umoţnila zakládat vyšetřovací výbory a zkoumat realizaci práva v EU. V politické oblasti získal Evropský parlament konzultační právo při volbě předsedy Evropské komise a právo hlasovat o sloţení Evropské komise. (DOČKAL, KANIOK, ZAVĚŠICKÝ, 2007) Po přijetí Amsterodamské smlouvy nebyla stanovena ţádná nová „schvalovací― procedura. Pouze v procesu týkajícího se schvalování Komise bylo konzultační právo Evropského parlamentu nahrazeno procesem přímého schvalování. S postupným rozšiřováním EU o přistupující státy narůstal počet členů Parlamentu. Ve Shromáţdění ESUO zasedalo 78 zástupců šesti členských zemí. Na základě smlouvy o EHS se počet zástupců rozšířil ze 78 na 142. Po prvních přímých volbách v červnu 1979, zasedlo do poslaneckých lavic 410 osob. Po rozšíření EU v lednu 1986 vzrostl počet poslanců na 518. Od ledna 1995 se počet poslanců Evropského parlamentu vyšplhal na 626. Smlouva z Nice stanovila maximální počet členů Evropského parlamentu na 732. Po rozšíření v roce 2004, které se týkalo pouze deseti zemí (nikoliv Bulharska a Rumunska). To mělo za následek, ţe po přijetí obou zmíněných zemí v roce 2007 stoupl počet poslanců Evropského parlamentu dočasně na 785 s tím, ţe po volbách v roce 2009 poklesl na 736.
4.3.2
Současný Evropský parlament
Evropský parlament je jediný přímo volený orgán, který zastupuje občany EU. Nemá legislativní iniciativu (tu má pouze Komise), ale podílí se na legislativním procesu. V institucionální struktuře Společenství Evropský parlament spolu s Komisí představuje instituci, která reprezentuje nadnárodní zájmy. Od původně kontrolního tělesa ESUO dospěl Evropský parlament do instituce, která ovlivňuje zásadní rozhodnutí přijímaná v rámci EU a ovlivňuje tak budoucnost evropské integrace a politického prostředí. V Evropském parlamentu nyní působí 736 poslanců, kteří jsou voleni přímou volbou kaţdých pět let v národních volbách. Zastoupení je zhruba proporcionální ve vztahu 20
k počtu obyvatel daného státu (např. Německo má 99 poslanců, Malta jenom 5). V čele Evropského parlamentu stojí předsednictvo s předsedou32, 14 místopředsedů (kteří dohromady tvoří předsednictvo) a 6 kvestorů (pozorovatelé, kteří nemají hlasovací právo, ale jen poradní hlas). Předseda je na ustavující schůzi Parlamentu volen tajnou volbou z kandidátů politických skupin absolutní většinou (nebo prostou většinou poté, co bylo hlasováno čtyřikrát, bez toho aniţ by bylo dosaţeno absolutní většiny) na 2,5 roku a řídí Evropský parlament. Jménem Parlamentu podepisuje schválený rozpočet a odsouhlasené legislativní akty a zastupuje Parlament navenek. Funkční období místopředsedů a kvestorů je rovněţ 2,5 roku. Organizační strukturu dále tvoří Generální sekretariát a Parlamentní výbory, na kterých je v podstatě zaloţeno praktické fungování Parlamentu. Poslanci uvnitř Evropského parlamentu vytvářejí evropské politické skupiny neboli frakce33. Nejsou uvnitř frakcí organizováni podle svých zemí původu, ale podle svých politických idejí, zájmů a cílů. Plenární zasedání se obvykle odehrávají ve Štrasburku a ostatní zasedání v Bruselu. Sekretariát Evropského parlamentu sídlí v Lucemburku.34
32
Současným předsedou je Jerzy Burzek, bývalý polský premiér a člen polského Parlamentu (Sejmu). Poslancem EP je od roku 2004. 33 V současné době jsou nejsilnější tyto politické frakce: Skupina Evropské lidové strany a Křesťanských demokratů (EPP), skupina Progresivní aliance socialistů a demokratů (S&D), skupina Aliance liberálů a demokratů pro Evropu (ALDE), skupina Zelených/Evropské svobodné aliance (GREENS/EFA), Evropská konzervativní a reformní skupina (ECR), skupina konfederace Evropské sjednocené levice a Severské zelené levice (GUE/NGL), Evropa svobody a demokracie (EFD)e, Nezařazení poslanci (NA). (Politické skupiny 2009-2014) 34 Členové Parlamentu tento stav kritizují a cestování povaţují za podstatnou „funkci― Parlamentu. Neustálé cestování je nákladné a vytváří špatný dojem. Někteří odpůrci tohoto stavu mluví o „cirkusu―.
21
5.
PRAKTICKÁ ČÁST
V předchozím textu o historii evropské integrace jsem uvedla hlavní motivy vzniku evropského sjednocení a hlavní informace a události týkající se jejího postupného rozšíření aţ do současné velikosti, včetně geneze dvou hlavních institucí ES/EU – Evropské komise a Evropského parlamentu. Cílem práce je zjistit, která z institucí má větší politickou moc. Následující blok je proto zaměřen na legitimitu obou institucí, jejich role a pravomoci v legislativním procesu, vnitřní strukturu a funkce. Poslední kapitola je věnována lobbingu, jehoţ cílem je legální úprava procesu politického rozhodování.
5.1 Legitimita Legitimita je nejen v právní vědě poměrně často pouţívaný termín. Obecně ji lze definovat jako oprávněnost, tedy obecné uznání práva na výkon moci. Legitimita představuje přesvědčení o spravedlivosti a náleţitosti určitého, nejčastěji politického uspořádání. Je odpovědí na otázku, proč si řád zasluhuje souhlasný postoj členů společnosti. Lidé přijímají a uznávají politické instituce, protoţe věří, ţe jsou to ty nejlepší moţné. K dosaţení legitimity působí procesy zdůvodňování a ospravedlňování, které nazýváme legitimizace (někdy také legitimace). Odlišný pojem představuje legalita, kterou označujeme způsob jednání v souladu s platnými zákony. Podle některých autorů se legalita a legitimita v demokratických reţimech překrývají, jinými slovy k legitimitě stačí legalita. (ŠAFR, 2010) Legitimita z pohledu politologie znamená oprávněnost politické moci k vydávání právních aktů. Legitimita de iure znamená zaloţení politického systému na ústavě a dalších zákonech, legitimita de facto je vznik politického systému cestou respektující platnou ústavu a ostatní právní normy. Politická moc je legitimní, pokud je získána a vykonávána podle daných pravidel. „Legitimitu integračního procesu lze rozdělit na vnější a vnitřní. Mezi vnější legitimitu řadíme rozhodování o prohlubování a rozšiřování integračního procesu (v pravomoci členských států skrze mezivládní konferenci a následnou ratifikaci národními parlamenty, příp. referendem). Mezi vnitřní legitimitu řadíme legitimitu institucí, rozhodovacích procedur, byrokratických postupů a podoby politik vytvářených institucemi EU.― (PLECHANOVOVÁ, 2008, s. 5) 22
5.1.1
Legitimita Evropské komise a Evropského parlamentu
Legitimita Evropské komise a Evropského parlamentu je dána dvěma zakládajícími smlouvami Evropských společenství, tzv. Římskými smlouvami - Smlouva o zaloţení ES (dříve smlouva o zaloţení EHS ) a Smlouva o zaloţení EURATOM, v nichţ je stanoven způsob rozhodování, popis institucí a jejich funkce. V roce 1993 k těmto smlouvám přibyla Smlouva o Evropské unii, tzv. Maastrichtská smlouva. Tato smlouva vytvořila novou institucionální strukturu zaloţenou na koncepci tří pilířů, čímţ se z institucí Evropských společenství staly instituce Evropské unie s odlišnou působností, pravomocemi a rozhodovacími pravomocemi a postupy a rovněţ odlišnými typy dokumentů vyplývajících z rozhodovacího procesu. V oblasti prvního pilíře, kterého se týká oblast hospodářské spolupráce, probíhá rozhodování nadnárodním (nadstátním) způsobem. V této oblasti evropské státy předaly část svých rozhodovacích pravomocí. V ostatních oblastech, týkající se společné zahraniční a bezpečností politiky obsaţené ve druhém pilíři a v oblasti justice a práva, spadající do třetího pilíře, si státy zachovaly svoji svrchovanost (suverenitu).35 Jsou budovány na principu mezivládní spolupráce a nejsou zde vytvářeny nadnárodní orgány se zvláštními pravomocemi.
5.1.2
Legitimita Evropské komise jako instituce
Komise je orgánem, který disponuje monopolem legislativní iniciativy a má odpovědnost za to, ţe jí iniciovaná politika nezpůsobí zásadní problémy některému členskému státu, protoţe taková situace by mohla vyvolat problémy ve vztazích mezi členskými státy a zhoršit výhled na další vývoj spolupráce v rámci EU, proto vztah mezi členským státem a členem/ny Komise je od počátku existence Evropských společenství citlivou otázkou mající přímý dopad na vnímání legitimity ústřední instituce ES/EU. (PLECHANOVOVÁ, 2006)
35
I kdyţ se v této práci zabývám obdobím do podpisu Lisabonské smlouvy, povaţuji za vhodné na tomto místě uvést, ţe podpisem Lisabonské smlouvy zmizely dosavadní tři „maastrichtské pilíře―, na kterých EU doposud stála (ES, SZBP, bezpečnost a justice). EU se tímto aktem stane subjektem mezinárodního práva, získá tak plnou právní subjektivitu s moţností uzavírat mezinárodní dohody se třetími státy.
23
Evropská komise je nevolený správní orgán, který stojí v čele správní instituce a nemá vlastní demokratickou legitimitu ve smyslu vlády lidu36. Legitimita Evropské komise, sice vychází ze Základních smluv uzavřených demokraticky zvolenými vládami členských zemí, a vlády členských zemí také jmenují komisaře, tento způsob však neodpovídá ţádným principům svrchovaného demokratického státu. Tento způsob „volby― však vyhovuje členským zemím, které nemají zájem na větší nezávislosti Komise a na posílení jejich pravomocí. Pokud by však vznikla evropská vláda, došlo by k oslabení postavení vlád jednotlivých členských států. Srovnáme-li způsob volby Evropské komise a způsob volby národní vlády, národní vláda je sestavena na základě výsledků v demokratických volbách, nikoliv na základě nominace členů, jak se děje v případě „volby― Evropské komise. Vláda národního státu (např. v ČR) je vrcholným orgánem výkonné moci a je odpovědna Poslanecké sněmovně. Vláda se skládá z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Vláda předstupuje do třiceti dnů po svém jmenování před Poslaneckou sněmovnu a ţádá ji o vyslovení důvěry.
5.1.2.1
Legitimita evropského komisaře
Předsedu Komise vybírá Evropská rada, tedy zástupci jednotlivých členských států. „Volba― probíhá kvalifikovanou většinou. Evropský parlament rozhodnutí Rady schvaluje. Rada poté opět kvalifikovanou většinou po dohodě s designovaným předsedou přijme seznam ostatních osob, které zamýšlí jmenovat členy Komise. Návrh na člena Komise (svého komisaře) podává kaţdý členský stát. Předseda a ostatní členové Komise, pak podléhají jako orgán schválení Evropským parlamentem. Poté předsedu a ostatní členy Komise jmenuje Rada kvalifikovanou většinou.37 „Právo nominovat členy Komise členské státy vnímají jako výraz svého postavení v rámci ES/EU a jako záruku, ţe Komise nebude iniciovat politiku, která by mohla poškodit zájmy daného státu a jako informační kanál, jehoţ
prostřednictvím
získávají
včasné
informace
o
diskutovaných
návrzích.―
(PLECHANOVOVÁ, 2006)
36
Je označována za vládu úředníků a expertů, někdy je označována za vládu technokratickou. Více viz článek 214 odst. 2 Smlouvy o zaloţení ES ve znění smlouvy z Nice (úplné znění uvádím v příloze 2). 37
24
Na úrovni národního státu funkci předsedy Komise „odpovídá― funkce předsedy vlády (premiéra) a funkci komisaře funkce člena vlády (ministra). Ministři vlády národního státu jsou jmenováni prezidentem republiky na návrh předsedy vlády. Jednotliví ministři, kteří tvoří vládu, jsou pověřeni řízením ministerstev a jsou odpovědni Poslanecké sněmovně. Předsedou vlády se stává předseda vítězné politické strany. Zvolení jednotlivých členů vlády se následně děje za podpory poslanců ostatních politických stran, protoţe pro zvolení jednotlivých členů ministrů je potřeba získat nadpoloviční počet poslanců. Dalo by se tedy předpokládat, ţe volba komisařů bude probíhat podobným způsobem. Ve skutečnosti tomu tak není. Způsob volby (nominace) evropského komisaře neodpovídá demokratickému způsobu volby ministra vlády národního států.
5.1.3
Legitimita Evropského parlamentu jako instituce
„Evropský parlament můţeme označit za jednu z klíčových institucí. Je to hlavní jednací komora EU, místo, kde se setkávají a mísí politická a národní hlediska všech členských států. Parlament je orgánem, který vykonává demokratickou kontrolu nad celou Unií. Má pravomoc rozpustit Komisi tak, ţe jí hlasováním vysloví nedůvěru. Demokratická kontrola je posílena právem všech občanů Unie podávat k Evropskému parlamentu petice a vytvořením institutu Evropského ombudsmana.― (PŘENOSIL, 2006) Jako jediný přímo volený orgán EU Evropský parlament zastupuje „zájmy občanů EU― a podílí se na legislativním procesu. Na evropské úrovni ale neexistuje zodpovědná stranická vláda a politické strany v Evropském parlamentu nesestavují, nejsou členy a nekontrolují Evropskou komisi. Uspořádání politických stran na evropské úrovni je velmi komplikované, protoţe na této úrovni existují tři rozdílné typy stranických organizací. Národní politické strany38, stranické skupiny v Evropském parlamentu39 a stranické federace40. Nejdůleţitější jsou stranické skupiny Evropského parlamentu, protoţe vykonávají veškeré zásadní funkce této instituce a odráţejí hlavní evropské ideologické proudy. Hlavním řídícím orgánem Evropského parlamentu je Konference předsedů, kterou tvoří předseda parlamentu, místopředseda parlamentu, předsedové všech stranických 38
Národní politické strany fungují ve svých národních systémech. Stranické skupiny v Evropském parlamentu jsou seskupením národních politických stran podobné politické orientace, které spolu spolupracují na evropské úrovni. 40 Stranické federace – mimoparlamentní nadnárodní organizace s podobnými ideologickými cíli. 39
25
skupin, a ta je zodpovědná za vnitřní organizaci parlamentu a vystupování navenek. Významnou úlohu v legislativním procesu pak hrají parlamentní výbory a takzvaní zpravodajové, kteří reprezentují svoji stranickou skupinu, píší zprávy ze zasedání výboru, které jsou projednávány v parlamentu a později v Evropské radě. Zpravodaj jakoţto člen stranické skupiny zastupující její zájmy zásadně ovlivňuje konečné znění zprávy a významně se tak podílí na legislativní práci Evropského parlamentu. Jinak je tomu na úrovni demokratického národního systému, kdy se preference vyjádřené občany ve volbách projeví v národním parlamentu a ve vládě. Preference vyjádřené evropskými občany během voleb do Evropského parlamentu nevedou k ustavení vlády se stranickým programem. V demokratickém národním systému existují opoziční strany, jejichţ vliv se projevuje na sestavení vlády, avšak na „evropské úrovni― pojem opoziční strana nemá reálný smysl. Politické strany sice mají pod kontrolou Evropský parlament, ale výkonná moc je pod stranickým dohledem pouze prostřednictvím národních vlád, fungujících v Evropské radě. I kdyţ je Evropský parlament vnímaný jako hlavní demokratický pilíř politického systému EU, jeho úloha je jiná neţ v případě národních parlamentů. Zákonodárná moc EU se neopírá o parlamentní většinu, jak tomu je v národních parlamentech. (ROVNÝ, 2003)
5.1.3.1
Legitimita evropského poslance
Legitimita evropského poslance je dána způsobem voleb, který je v podstatě shodný s průběhem a způsobem hlasování ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, tedy národního státu. Kandidátní listiny podávají registrované politické strany a politická hnutí. Evropský parlament ani europoslanci jako celek však nemají zákonodárnou iniciativu, jejich role je slabší neţ role vlády a poslanců národních parlamentů. Role Evropského parlamentu při sestavování nové Komise je slabší neţ při volbě vlády národního státu. Ve volbách do Evropského parlamentu se uplatňuje systém poměrného zastoupení. Všichni poslanci Evropského parlamentu vykonávají svůj mandát nezávisle, tzn. ţe nejsou vázáni ţádnými pokyny politické strany, za kterou byli zvoleni i politické frakce v Evropském parlamentu, které se stali členy. Mandát evropského poslance je neslučitelný s funkcemi
26
v dalších institucích Evropské unie. Toto neplatí pro orgány na národní úrovni (parlamenty a další zastupitelské orgány v členských zemích).
5.1.4.
Evropské volby – moţná cesta k legitimitě
V rámci EU neexistují evropské politické strany, takového charakteru s jakými se setkáváme na národní úrovni. Předmětem rozhodování nejsou evropská témata, ale témata zabývající se „domácí problematikou―. „Oslabené propojení evropských reprezentantů s voliči sniţuje legitimitu EP a má vliv na jeho postavení mezi ostatními evropskými orgány. To se zpětně odráţí v malé účasti voličů a v jejich rozhodování na základě „ne-evropských― motivů.― (FIALA, 2007, s. 121) Do roku 1979 byli poslanci nominováni z řad členů národních parlamentů členských států. Od roku 1979 jsou voleni přímou volbou v jednotlivých členských státech. Volby do EP nejsou sjednoceny jednotnou volební procedurou, většinou respektují volební systémy na národní úrovni41. Tento stav je dán rozdílným historickým vývojem v jednotlivých členských státech a jejich rozdílnou politickou tradicí. Doposud je způsob voleb ponechán na kaţdé zemi, volby se však musí konat k určitému datu. Ve všech zemích EU doposud platí jen společná základní demokratická pravidla: volební právo od osmnácti let, rovnost muţů a ţen a zásada tajného hlasování. V Parlamentu je zastoupeno kolem sta politických stran, které představují důleţité politické proudy současné Evropy. V rámci EU se prosazuje tendence ke sbliţování volebních systémů jednotlivých členských států. Tato snaha je vnímána jako rozhodující etapa ve vývoji a postavení Evropského parlamentu směrem k další parlamentarizaci42 a demokratizaci politického systému EU. (PAVLOVIČ, 2003) V souvislosti s volbami do Evropského parlamentu je velmi 41
Členové EP jsou ve většině států voleni podle systému poměrného zastoupení, tzv. proporčního systému, který je aplikován ve vícemandátových volebních obvodech, kde jsou mandáty stranám přerozdělovány v určitém poměru. Podstatou proporčních systémů je rovnováha mezi získanými hlasy a obdrţenými mandáty. Pro určení výsledků nestačí prosté sečtení hlasů (jako v případě většinových volebních systémů), ale někdy je nutné pouţít náročné matematické metody přepočtu hlasů na mandáty. K zisku mandátu není nutné dostat nejvíce hlasů, ale stačí překonat procentuální hranici k zisku mandátu ve volebním obvodu. Ve Velké Británii se volí jednokolově podle většinového systému. Vítězem se stává kandidát s největším počtem hlasů (ostatní hlasy „propadají―). 42 Parlamentarizace (parlamentní demokracie) - metoda státní moci, kdy parlament (moc zákonodárná) má dominantní postavení ve vztahu k moci výkonné.
27
diskutována otázka týkající se nezájmu o volby do Evropského parlamentu43, které jsou označovány za „druhořadé národní volby―, a projevují se sestupnou tendencí v účasti voličů (viz graf 1). Výjimku tvoří státy, kde je ze zákona povinná volební účast. Z členských zemí EU, kde platí volební povinnost, se jedná o Belgii, Itálii, Lucembursko a Řecko. Srovnání volební účasti v roce 2009 ve všech 27 členských státech EU uvádím v grafu 2.44
Graf 1
Účast ve volbách do Evropského parlamentu v letech 1979-2009
Zdroj: http://www.europarl.europa.eu/
43
Češi volili do Evropského parlamentu poprvé v roce 2004, volební účast byla 28,32 %. V roce 2009 byla v ČR volební účast 28,22 %. (Volby do Evropského parlamentu a ČSÚ, 2007) Na základě uvedených výsledků lze konstatovat, ţe občané ČR zájem o volby do EP spíše neprojevují. Po volbách do EP v červnu 2009 má Česká republika stejně poslanců jako Maďarsko, tj. 22. Zastoupení poslanců v ČR je následující: ODS - 9 mandátů, ČSSD - 7 mandátů, KSČM - 4 mandáty, KDU-ČSL - 2 mandáty. 44 „Při volbách do Evropského parlamentu volební účast v jednotlivých zemích značně kolísá a zpravidla se pohybuje pod úrovní účasti při volbách do „domácího― parlamentu. Hranici 70 procent překračuje pouze v zemích s volební povinností. Od vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost v roce 1993 má kaţdý občan členského státu EU, který ţije v jiné zemi Unie, právo volit nebo být volen ve volbách v zemi svého trvalého pobytu. Pro zajímavost – v České republice kandiduje spolu s 803 stáními příslušníky ČR i po jednom občanu Francie, Německa, Irska, Itálie a Velké Británie.― (Volby do Evropského parlamentu a ČSÚ, 2007)
28
Graf 2
Účast jednotlivých členských států ve volbách do EP v roce 2009
Zdroj: Práce autora. Zpracováno na základě údajů získaných z www.euroskop.cz
5.2
Účast na legislativním procesu a pravomoci Evropské
komise a Evropského parlamentu 5.2.1
Druhy legislativních aktů vydávaných v rámci EU
Legislativa EU se člení na dva základní prvky primární právo a sekundární právo. Tvorba evropské legislativy tvoří dlouhodobý proces, na kterém se podílí řada institucí Evropské unie i členské státy. Zakládající smlouvy jsou označovány jako primární právo45. Další právní akty, které vytvářejí Evropská společenství, jsou označovány jako sekundární legislativa. V rámci sekundární legislativy můţe Společenství podle současných smluv
45
Smlouva o ESUO, Smlouva EURATOM, Smlouva o EHS, Slučovací smlouva, Smlouva o EU, Amsterodamská smlouva, Smlouva z Nice, 1. a 2. rozpočtová smlouva (1970 a 1975), Rozhodnutí o přímých volbách do EP (1976), Jednotný evropský akt (1986), Přílohy a Protokoly ke všem uvedeným smlouvám, Smlouvy o přistoupení jednotlivých členských států a jejich závazky a výjimky.
29
vydávat tyto legislativní akty: Nařízení46, která jsou nadřazena národnímu právu; Směrnice47, které jsou určeny členským státům, a členské státy mají povinnost je realizovat prostřednictvím národní legislativy, přičemţ si mohou zvolit formu, která pro ně bude nejpřijatelnější; Rozhodnutí jsou velmi podobná nařízením, upravují konkrétní či jednotlivý případ, jsou závazná pro ty, kterým jsou určena, coţ mohou být členské státy, podniky i jednotlivci; Doporučení a stanoviska - nejsou závazná, avšak mají politickou účinnost. Předurčují směr, kterým se bude ES v budoucnosti ubírat. Dohled, nad tím, zda jsou smlouvy a ostatní legislativní akty dodrţovány, je úkolem Komise48. Pravidla a postupy pro rozhodování EU jsou zakotveny ve smlouvách. Kaţdý návrh nového evropského zákona se zakládá na konkrétním článku smlouvy, který je označován jako jeho „právní základ―. Ten určuje, kterým legislativním postupem je nutno se řídit. Třemi hlavními postupy jsou „konzultace―, „souhlas― a „spolurozhodování―. (Rozhodování v Evropské unii, 2010)
5.2.2
Účast na legislativním procesu Evropské komise a Evropského
parlamentu Pro legislativní proces v rámci EU je specifické to, ţe výlučnou iniciační pravomoc má Komise. Detailní postup legislativního procesu však není ve smlouvách upraven. Legislativní návrhy schvaluje Parlament a Rada. Vzhledem k tomu, ţe EU nyní tvoří 27 členských států, existuje 27 moţných modelů účasti národních orgánů na procesu a je zde také vysoká míra lobbingu. Změna návrhu je moţná aţ do definitivního schválení Radou, přičemţ Rada ani Parlament nesmějí změnit podstatu návrhu Komise. Způsob jakým Evropský parlament ovlivňuje přijímání evropské legislativy, se zásadním způsobem liší od způsobu, jakým „klasické― národní parlamenty ovlivňují přijímání národních právních norem. Zatímco poslanci národních parlamentů mohou předkládat
46
Pro srovnání je nařízení v rámci EU totéţ co v České republice zákon. Nařízení platí přímo a bezprostředně pro všechny občany EU, bez národního zákona, který by je zaváděl. Jsou nadřazeny národnímu právu. 47 Směrnice jsou určeny členským státům, které mají povinnost je realizovat prostřednictvím národní legislativy a mohou si zvolit formu, jak to udělají. Při implementaci jsou závazné cíle, volba prostředků záleţí na členském státě. Pokud členský stát ve stanovené lhůtě nezapracuje směrnici do svého vnitrostátního práva, můţe za to být postiţen a zodpovídá za škody, které tím případně někomu vznikly. 48 Způsob trestu, v případě pochybení, určuje Evropský soudní dvůr.
30
vlastní návrhy domácích legislativních aktů, poslanci EP takovou moţnost nemají. Výhradní právo předkládat legislativní návrhy náleţí v EU (úřednické) Evropské komisi. Evropský parlament můţe Komisi pouze poţádat, aby předloţila „vhodný návrh― v případě, kdy je přesvědčen o tom, ţe je takového aktu zapotřebí. Komise se jeho ţádostí ale řídit nemusí (byť své rozhodnutí musí Parlamentu zdůvodnit). Významnou úlohu v legislativním procesu mají parlamentní výbory, které se skládají z reprezentantů stranických skupin, jeţ jsou delegovány vlastní skupinou a jsou řízeny předsedou dosazeným na základě poměru stran. Mezi další specifika legislativního procesu v rámci EU patří mnoţství legislativních procedur.49 Nejstarší legislativní procedurou je procedura konzultace (pouţívá se asi u 20 % případů).
V rámci této procedury je názor Parlamentu nezávazný, jeho účast
je velice omezená. V podstatě je Parlament dotazován na názor, Rada EU jej však nemusí brát v potaz. Názor Parlamentu se vyţaduje před tím, neţ Rada schválí návrh Evropské komise. Postup konzultace se vyuţívá v oblastech, jako je zemědělství, daně a hospodářská soutěţ. Dalším způsobem rozhodování je procedura spolupráce50, která představovala první faktické zapojení Parlamentu do rozhodovacího procesu v EU, kdy poslanci mohou doplňovat návrh Komise a stanovisko, které Rada EU k tomuto návrhu zaujme. Spolupráce se pouţívá v záleţitostech týkající se hospodářské a měnové unie (např. otázky dopravní politiky, bezpečnosti práce, politiky ochrany ţivotního prostředí). Nejrozšířenější procedurou je procedura spolurozhodování51, která se pouţívá v 80 % případů. Původně měla tři čtení, po přijetí Amsterodamské smlouvy se odehrává ve dvou čteních. Evropský parlament přijme svůj postoj na základě zprávy příslušného stálého výboru, přičemţ můţe navrhnout změny v návrhu Komise, a to v podobě pozměňovacích návrhů. Tím se uzavírá první čtení. Rada ministrů buď schválí pozměňovací návrhy 49
Srovnáme-li legislativní proces v rámci EU např. se systémem legislativního procesu v ČR, systém v rámci EU se vyznačuje především větším mnoţstvím legislativních procedur. Schéma procedury konzultace, spolupráce, spolurozhodování a schvalování rozpočtu uvádím v příloze 50 Proceduru spolupráce upravuje čl. 252 Smlouvy o ES ve znění Smlouvy z Nice (úplné znění uvádím v příloze 2). 51 Proceduru spolurozhodování upravuje čl. 251 Smlouvy o ES ve znění Smlouvy z Nice (úplné znění uvádím v příloze 2).
31
Parlamentu - v takovém případě je legislativní návrh přijat - nebo je změní přijetím společného postoje. Na základě doporučení příslušného stálého výboru zaujme Evropský parlament stanovisko ve druhém čtení: absolutní většinou hlasů všech poslanců (tj. 367 hlasy) schválí, zamítne nebo změní postoj Rady. Komise vezme v úvahu pozměňovací návrhy Parlamentu a předloţí Radě pozměněný návrh. Rada můţe pozměňovací návrhy Parlamentu, které Komise do návrhu začlenila, přijmout kvalifikovanou většinou, nebo je můţe změnit, avšak pouze jednomyslně. V případě neshody mezi Parlamentem a Radou zasedne dohodovací výbor sloţený z členů Rady a z delegace Parlamentu k jednání, které můţe trvat nejvýše šest týdnů. Pokud by se ani v dohodovacím řízení obě instituce neshodly na oboustranně přijatelném kompromisu, návrh schválen není. Pro tuto proceduru je charakteristické, ţe Parlament disponuje nepřehlasovatelným vetem. Procedura spolurozhodování se pouţívá např. v těchto oblastech: volný pohyb a pobyt osob, sociální zabezpečení zahraničních pracujících, doprava, vnitřní trh, sociální politika, vzdělání, kultura, veřejné zdraví, ochrana spotřebitele, průmysl, výzkum a technologický rozvoj, ţivotní prostředí, statistika a dalších oblastí uvedených ve Smlouvě o ES. Poslední procedurou je procedura souhlasu52. Proceduru souhlasu zavedl Jednotný evropský akt (1986). V rámci této procedury se rozhodování Rady i Parlamentu koná odděleně a během procesu nelze měnit obsah návrhu. Postup souhlasu dává Parlamentu právo veta. Rada nemůţe přijímat právní akty, pokud Parlament nevyjádří svůj souhlas kvalifikovanou většinou svých členů. Procedura souhlasu se uplatňuje např. při vstupu nových států do EU, při schvalování mezinárodních smluv, organizaci strukturálních fondů, porušení základních principů EU (např. porušení lidských práv), při přistoupení nových členských států. Oblasti, při kterých je procedura souhlasu vyţadována, jsou uvedeny ve Smlouvě o zaloţení ES. Specifickou procedurou je procedura přijímání rozpočtu53. Do procedury jsou zapojeny Evropská komise, Rada EU a Evropský parlament. Komise navrhne rozpočet a Rada 52
Proceduru souhlasu upravuje čl. 192 Smlouvy o zaloţení ES ve znění smlouvy z Nice (úplné znění uvádím v příloze 2). 53 Proceduru přijímání rozpočtu upravuje čl. 272 Smlouvy o zaloţení ES ve znění Smlouvy z Nice (úplné znění uvádím v příloze 2). Výdaje rozpočtu vyplývají přímo ze Smlouvy o ES nebo z nástrojů přijatých na základě Smlouvy o ES. Příklady výdajů rozpočtu v rámci EU: výdaje na SZP, výdaje vyplývající z mezinárodních dohod, zemědělství, strukturální operace, vnitřní politiky, vnější vztahy, administrativní výdaje, rezervy, předvstupní pomoc, výdaje na rozšíření.
32
rozpočet projedná. Parlament v rámci 1. čtení rozpočet schválí anebo navrhne nadpoloviční většinou hlasů změny. V případě navrţených změn je návrh předán zpět Radě EU, která v rámci 2. čtení kvalifikovanou většinou buď rozpočet přijme, nebo zamítne změny Parlamentu. Konečné rozhodnutí náleţí Radě v případě povinných výdajů, u nepovinných výdajů má konečné slovo Parlament, který můţe rozpočet jako celek zamítnout. V případě zamítnutí rozpočtu musí Komise předloţit nový návrh a celá procedura se musí zopakovat.
5.2.3
Pravomoci Evropské komise
V rámci prvního pilíře EU má Komise monopol na navrhování a předkládání návrhů aktů práva Evropských společenství, o nichţ následně jedná Rada ministrů a Evropský parlament. Dohlíţí na plnění smluv Evropské unie s cílem zajistit, aby legislativa ES byla v členských státech aplikována správně a v dohodnutém časovém harmonogramu; je výkonným orgánem Unie, který iniciuje a řídí různé politiky, spravuje rozpočet Unie a řídí a vyjednává mezinárodní smlouvy jménem členských států. Jednání Komise nejsou veřejná a její rozpravy jsou důvěrné. Z kaţdého zasedání se vyhotovuje zápis, který se na dalším zasedání Komise schvaluje. Fungování Komise je zaloţeno na principu kolegiality a principu samořízení. Komise musí předkládat své návrhy tzv. výborům Rady EU. V rámci druhého a třetího pilíře EU (v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech) se o pravomoci předkládat návrhy aktů děli se členskými státy. Zúčastňuje se debat o návrzích, které jsou následně předkládány Radě. Schéma 1
Hlavní funkce a pravomoci Komise
Zdroj: Práce autora 33
5.2.4
Pravomoci Evropského parlamentu54
Mezi významné pravomoci Evropského parlamentu patří jeho kontrolní pravomoci. Jmenuje předsedu a členy Komise a můţe Komisi donutit k rezignaci vyslovením nedůvěry. Mezi politické pravomoci Evropského parlamentu patří jeho kontrola vůči Radě EU. Na začátku svého předsednictví předkládá předseda Rady program činnosti Rady a na závěr funkčního období zprávu o své činnosti. Informuje Parlament o výsledcích zasedání Evropské rady a o výsledcích společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU. Předseda Evropského parlamentu na začátku kaţdého zasedání Evropské rady předkládá stanoviska k otázkám, o nichţ se má jednat. (Instituce EU, 2005) Schéma 2
Struktura práv evropského parlamentu
Zdroj: http://eu.geograf.cz/eu_s/pdf/instituce.pdf Zatímco Evropský parlament má výše uvedené pravomoci, pravomoci národního parlamentu spočívají ve vykonávání zákonodárné moci (projednávání návrhů zákonů i změn), národní parlament vyslovuje důvěru nebo nedůvěru vládě, volí prezidenta republiky, má právo měnit ústavu, schvaluje rozpočet vlády na příští rok a projednává státní závěrečný účet minulého roku. Z uvedeného výčtu je zřejmé, ţe pravomoci Evropského parlamentu nejsou plnohodnotné jako pravomoci národního parlamentu.
54
Evropský parlament v současnosti nemá stejnou roli jako národní parlamenty a jeho pravomoci nelze srovnávat s pravomocemi národních orgánů. V demokratickém právním státě má národní parlament spolu s vládou právo navrhovat zákony a je současně zákonodárným orgánem. Evropský parlament tuto pravomoc nemá. Zákonodárnou iniciativu má v EU Komise, zákonodárnou pravomoc Rada.
34
5.3
Lobbing
Termín lobbing se poprvé objevil v USA v 18. a 19. století, kdy začaly fungovat politické instituce, kde v předsálí Kongresu – lobby – se snaţili setkat zástupci zájmových skupin se zákonodárci a podat jim svůj názor na projednávanou problematiku. Dnes to funguje stejně, jen na mnohem profesionálnější a institucionalizované úrovni. (Winklerová, 2007) „Lobbingem označujeme takovou činnost organizované zájmové skupiny, která je zaloţena na poskytnutí informací, jeţ jsou zpracovány odpovídajícím způsobem, ve vhodném čase (např. během práce na návrhu zákona v parlamentní komisi), na konkrétním místě (např. před parlamentní komisí) a zvolenou cestou (například prostřednictvím spolehlivých osob, sympatizantů organizované skupiny nebo s vyuţitím sluţeb profesionálních lobbistů). Cílem tohoto postupu je legální úprava procesu politického rozhodování, jejíţ provedení příznivě ovlivní realizaci skupinových zájmů (Greer, Hogget, 1999, s. 239; Morgan 1997, s. 170-173).― (JABŁOŃSKI, 2006, s. 151) Dnes je lobbování v rámci institucí EU povaţováno za naprosto přijatelnou aktivitu, kterou dělají všichni. Tyto kanály jsou často skryty široké veřejnosti, a proto vzbuzují v souvislosti s tzv. lobbováním kritické postoje a nedůvěru, ale tato vzájemná komunikace je povaţována oběma stranami za vzájemně prospěšný proces ovlivňování. Orgány ES byly vţdy předmětem pozornosti zájmových svazů, které se snaţili ovlivnit jejich rozhodování při přípravě legislativního rámce i jednotlivých norem. (KLOUDOVÁ, 2007) Zájmové skupiny svůj zájem směřují na různorodé oblasti. Můţe to být např. změna Smlouvy, směrnice, nařízení nebo vyhlášky, rozhodnutí Soudního dvora nebo dosaţení výjimky z nějakého pravidla, rozhodnutí o dotaci nebo daních, finanční zvýhodnění, zabránění určitému rozhodnutí, podpora nebo zamítnutí legislativního návrhu, odklad rozhodnutí, zablokování rozhodování. Cílem můţe být vlastně cokoliv, co aktér povaţuje za podstatné nebo důleţité. Hlavním objektem zájmu je však většinou legislativa, protoţe ta by měla být pro všechny zúčastněné závazná. Na úrovni EU existuje nespočet organizací, které z hlediska funkčnosti jednají jako zájmové skupiny. Centrem jejich aktivit je Brusel, kde sídlí „vrcholný management― Evropské komise a probíhají zde některá zasedání Evropského parlamentu.
35
Teoretický pohled na lobbing
5.3.1
Lobbing závisí na konkrétní situaci či momentu. Profesionální lobbista (jednotlivec či skupina) pokud chce být úspěšný, chce dosáhnout poţadovaného cíle, musí věnovat velkou pozornost teoretické přípravě. Musí zjistit situaci v aréně55, její charakter a stav tzn. kde, kdy, koho ovlivnit a na jaké téma se má zaměřit. Jednoduše řečeno musí zjistit „o co jde― a „být v pravou chvíli na pravém místě―. Diskuse nad „budoucím― tématem můţe probíhat skrytě a bez publika. Témata (souborné zprávy) se ale také mohou stát předmětem veřejných diskusí a můţe se jim dostat velké pozornosti. Van Schendelen ţivotnost tématu přirovnává „k lidskému ţivotu, včetně předčasné smrti, neúspěchu v upoutání pozornosti okolí nebo nejednoznačné budoucnosti.― (Van SCHENDELEN, 2004, s. 135) Názorně tuto situaci popisuje schéma 3. Schéma 3
Ţivotní cyklus Souborné zprávy
pozornost ze strany veřejnosti bariéra 4: Politické rozhodnutí?
vysoká bariéra 3: Vnést do oficiální agendy?
ano ano bariéra 5: Implementace ne
ano
v agendě se neobjeví
bariéra 2: Politický problém?
ano
ne
téma neexistuje
ano bariéra 1: Společenský problém? nízká
ne
rozhodnutí nepadne
ne
problém neexistuje
ne
k implementaci nedojde
ne
krátce
bariéra 6: Inspekce
ano
inspekce neproběhne dlouho
trvání
Zdroj: Van SCHENDELEN, 2004, s. 134 55
„Aréna zde neznamená fyzický prostor, nýbrţ virtuální soubor všech zainteresovaných hráčů, včetně představitelů EU, společně s jejich aktuálními tématy, týkající se konkrétní Souborné zprávy v konkrétním okamţiku.― (Van SCHENDELEN, 2004, s. 136)
36
Téma zůstane předmětem zájmu tak dlouho, dokud na tom budou mít zájem všichni zúčastnění. Ve skutečnosti jde o to, ţe různé postoje úředníků můţe lobbistická skupina podpořit
nebo
nepodpořit
a
pozitivní
nebo
negativní
publicitou
tak
přispět
k poţadovanému výsledku. Zároveň je potřeba angaţovat pouze vhodné hráče. Ve vztazích můţe být důleţité udrţovat si ty staré, ale určitě je potřeba vytvářet i nové vztahy, coţ znamená investici. Procedury je moţné zjednodušit nebo naopak zkomplikovat. Lobbistická skupina tak můţe proceduru přijmout nebo napadnout a v podstatě tak uznat nebo zkritizovat stávající orgány - výbory, agentury, jednotlivé úředníky. Pro další postup je dobré vědět, zda je lepší do tématu vnášet politické hledisko či nikoliv nebo jestli projednávat témata odděleně nebo některá spojit. Lobby můţe proces přijetí určitého aktu urychlit, ale i zkomplikovat. Lobby se můţe také rozhodnout, zda zůstane nebo „opustí― projednávané téma. Pokud zůstane, musí se rozmyslet a zváţit, zda se přidá na stranu většiny či menšiny. To vše učiní za pomoci vhodně zvoleného stylu lobbování. V následujících dvou podkapitolách uvedu, jak můţe probíhat lobbování u Komise a u Parlamentu.
5.3.1.1
Lobbování u Evropské komise
Komise je povaţována za multifunkční instituci, do které směřují problémová témata od veřejných zájmových organizací z jednotlivých členských států. „Komise, která formálně zastupuje přípravnou fázi rozhodovacího procesu, ve skutečnosti zasahuje i do fáze samotného rozhodování. Právě v Komisi je onen čistý list zaplněn textem.― (Van SCHENDELEN, 2004) Komise je ve svém celku velmi malým úřadem, který je neustále přetíţen návrhy a úkoly, a proto je vstřícně nakloněn lobbingu. Stav „přetíţenosti― řeší tím, ţe provádí selekci prioritních úkolů, slučuje témata, přenáší úkoly na národní vlády, na soukromé konzultační agentury a zapojuje jiné osoby z vnějšího prostředí, které můţeme označit za dočasný personál. Zájmové skupiny, které vysílají své experty, poskytují přetíţené Komisi prvotřídní a levnou pracovní sílu56. Komise, která potřebuje informace z terénu, si této činnosti samozřejmě váţí a podporuje ji. Tato „vzájemná spolupráce― přispívá k legitimizaci rozhodnutí Komise, protoţe ta následně můţe argumentovat tím, ţe se na nich podílely „organizované evropské zájmy―.
56
Např. průměrné náklady na jeden výbor, který se podílí na „společné problematice―, obnášejí 40 000 eur za rok, coţ je sotva polovina ročního platu stálého vysokého úředníka. (Van SCHENDELEN, 2004, s. 61)
37
Je zajímavé, ţe ve skutečnosti se převáţná část lobbismu děje aţ poté, kdy návrh prošel Komisí. Tomu lze předejít tím, ţe si lobbisté budou vytvářet dlouhodobé vztahy s Komisí, budou monitorovat pracovní programy Komise, a pak mohou dostatečně včas zaregistrovat přípravu návrhu. Klíčovými osobami pro lobby jsou především generální sekretariát, komisař, člen kabinetu komisaře, vedoucí – ředitel generálního ředitelství, jednotlivé výbory Komise. Komise funguje tak, ţe komisaři mají na starost určitou oblast politiky (tzv. portfolio). Kaţdé generální ředitelství sestává z několika dalších ředitelství, které se dále dělí na specializované úřady či jednotky. Při tvorbě legislativy k ní proudí informace ze všech stran. Začátkem úspěchu je nalezení toho správného „úředníka―, který figuruje při návrhu aktu. Úředníci vyšších stupňů v této fázi obvykle pouze určují cíle a ovlivňují niţší úředníky, kteří připravují texty návrhů, a poté je kontrolují. I kdyţ na této přípravné fázi pracuje více odborných oddělení, „hlavní směr― udává jedno oddělení a v podstatě jeden úředník, který by se tak měl stát hlavním cílem lobbistů. Ve chvíli, kdy je návrh vydán, „putuje― do Evropského parlamentu.
5.3.1.2
Lobbování u Evropského parlamentu
Konkrétní činnost v dalším zpracování návrhu u Evropského parlamentu spočívá v tom, ţe předseda a místopředseda věcně příslušného výboru a především jeho zpravodaj, se musí podrobně seznámit s problematikou a za výbor připravit stanovisko. Zpravodaj pak musí konzultovat problematiku v Parlamentu, ale i mimo něj. Důleţitá role Parlamentu je při prvním čtení, kde můţe ze strany Parlamentu dojít k zablokování. Této fáze vyuţívá velké mnoţství lobbistů, kteří se snaţí získat politickou podporu a buď souhlasit, nebo vyjádřit odmítavé stanovisko a vrátit tak návrh Komisi. Jak jiţ bylo uvedeno, lobbing v Parlamentu je zaměřen především na příslušné výbory, kde probíhají diskuse a přípravy pro plenární zasedání výboru. Nejefektivnějším místem pro lobbing jsou tak především sekretariáty politických skupin, kde působí členové parlamentu (zpravodajové, tzv. starší MEPs - Member of the European Parliament), kteří jsou ve spojení nejen se svými národními politiky, ale i soukromými a veřejnými organizacemi. Další prostor pro lobbing je přímo v budovách Evropského parlamentu ve Štrasburku a v Bruselu, protoţe tyto jsou přístupné veřejnosti. Lobbistům je umoţněno zajistit si trvalý přístup, pokud doloţí, koho zastupují a jaké zájmy chtějí před poslanci a jejich asistenty 38
prosazovat. Na úrovni Rady jsou důleţití pro lobbing národní úředníci v pracovních skupinách Výboru stálých zástupců (COREPER) a ve specializovaných výborech. Stojí za většinou rozhodnutí, která podepisují ministři, kteří jsou voleni na národní úrovni. Dochází tak k moţnosti prosadit národní zájem v rámci rozhodování na úrovni EU. Mezi důleţitou aktivitu patří lobbing i v ostatních členských státech. Důleţité je zjistit členské státy, které mají na dané problematice velký zájem a případně přesvědčit i ostatní, a to nejlépe prostřednictvím např. člena vlády nebo experta jiného státu, který dané problematice rozumí a je schopen vhodnými cestami stanovisko podpořit.
5.3.2
Regulace lobbingu v EU
Vzrůst lobbingu donutil v roce 1996 přijmout pravidla této činnosti. Byl zaveden oficiální registr lobbistických organizací, kterým je umoţněn přístup k „europoslancům―. Rejstřík pro dobrovolnou registraci v rámci Evropské iniciativy (tzv. Rejstřík zástupců zájmových skupin), poskytuje informace o tom, které obecně zaměřené či specializované organizace zastupující zájmové skupiny ovlivňují rozhodování evropských orgánů a jaké prostředky k tomuto účelu pouţívají. Zástupci zájmových skupin dávají svou registrací najevo, ţe jim záleţí na transparentnosti a úplné legitimitě jejich činnosti. Prostřednictvím stránek lze rovněţ podat stíţnost týkající se porušení etického kodexu57. Druhý pokus byl učiněn v červnu 2008, kdy Evropská komise spustila dobrovolný registr lobbistů, kteří mají v úmyslu ovlivňovat unijní instituce nebo tvorbu legislativy, který by měl do budoucna obsáhnout všechny zájmové skupiny působící v Komisi, Parlamentu i Radě. Podle údajů Evropské komise působí v současnosti okolo unijních institucí zhruba 15 aţ 20 tisíc různých lobbistů (konzultanti, právníci, zástupci průmyslových asociací nebo podniků a neziskových organizací), kteří se snaţí získat vliv na rozhodování úředníků nebo politiků. Přímo v Bruselu má sídlo asi 2600 kanceláří různých zájmových skupin. Zájemci o zápis musí uvést, kdo jsou, o co usilují i o jaké obory se zajímají, kolik peněz na ovlivňování dění vynakládají, firmy musí uvést jména svých klientů. Z uvedených důvodů někteří v registraci spatřují problém, protoţe není vţdy ţádoucí, aby se jména zadavatelů zveřejňovala. Do registru se zapsalo doposud přes 550 subjektů (údaj je z roku 2008). (Lobbing v evropských institucích, 2010) 57
Etický kodex pro zástupce zájmových skupin uvádím v příloze 3.
39
6.
DISKUSE
Cílem této práce bylo potvrzení nebo vyvrácení hypotézy „Nevolená Evropská komise drţí nepoměrně větší politickou moc neţ volený Evropský parlament―. K prokázání uvedené hypotézy jsem si stanovila tři dílčí elementy – legitimitu institucí, jejich pravomoci a účast na legislativním procesu a vybrané instituce jako cíl zájmových skupin. Studiem vybraných institucí jsem zjistila, ţe Komise je institucí, která není voleným orgánem ve smyslu demokratických voleb a způsob volby (nominace členů) Komise neodpovídá ţádným principům demokratického státu. Přesto je to orgán, který disponuje výhradním právem legislativní iniciativy. Evropský parlament je instituce, jejíţ poslanci jsou voleni demokratickým způsobem, ale status Parlamentu doposud nedosáhl úrovně parlamentů v členských státech, a to především proto, ţe nemá legislativní pravomoc. V národních vládách je projev národní vůle vyjadřován právě v Parlamentu. Zatímco poslanci národních parlamentů mohou předkládat vlastní návrhy domácích legislativních aktů, poslanci EP takovou moţnost nemají. Sice se podílí na rozhodování v jednotlivých legislativních procedurách, ale důleţitější role je přiřazena spíše zástupcům členských států uvnitř Rady a Komisi. Jak jsem uvedla v kapitole o lobbingu, cílem tohoto postupu je legální úprava procesu politického rozhodování, jehoţ provedení příznivě ovlivňuje realizaci skupinových zájmů. Cílem zájmových skupin je buď získat prospěch, zabránit nebo zmírnit negativní dopad vládního rozhodnutí. Zájmové skupiny zaujímají roli zprostředkovatele mezi občanskou společností a vládním byrokratickým aparátem a jejich činnost v tomto směru můţeme obecně povaţovat za přínosnou. Provedu-li závěrečné hodnocení obou institucí a porovnám-li jejich politickou moc, dospěla jsem k závěru, ţe se potvrdila stanovená hypotéza. Legitimita Evropské komise sice vychází ze Základních smluv uzavřených demokraticky zvolenými vládami členských zemí. Jedinou institucí Evropské unie přímo volenou lidem členských zemí formou demokratických voleb je Evropský parlament. Je to ale Evropská komise, která má větší politickou moc, především z důvodu legislativní iniciativy. Do budoucna to můţe znamenat, ţe bude získávat stále více pravomocí neţ demokraticky volený Parlament. 40
7.
ZÁVĚR
Po prostudování odborných textů zaměřených na problematiku Evropské unie musím konstatovat, ţe její vnitřní organizace a samotné fungování představuje pro běţného občana velmi sloţitý systém, coţ můţe ovlivnit jeho zájem o dění této „organizace― a následně jeho účast ve volbách. Jako občan národního státu, který má moţnost projevit svůj názor v demokratických volbách a dát svůj hlas politické straně či politikovi, jehoţ názor a postoje preferuji, bych očekávala, ţe tím, kdo bude iniciátorem legislativy a kdo udává směr dalšího vývoje, bude volený Evropský parlament, nikoliv nevolená Evropská komise. Podpisem Lisabonské smlouvy všemi členskými státy došlo k posílení „moci― Evropské komise. Tento stav nepovaţuji za pozitivní, protoţe Evropská unie a její jednotlivé politiky ovlivňují náš ţivot ve stále větší míře a o spoustě věcí, které se nás budou týkat, bude rozhodováno bez demokratické kontroly.
41
8.
SEZNAM GRAFŮ
Graf 1
Účast ve volbách do Evropského parlamentu v letech 1979-2009………...28
Graf 2
Účast jednotlivých členských států ve volbách do EP v roce 2009……….29
42
9.
SEZNAM SCHÉMAT
Schéma 1
Hlavní funkce a pravomoci Komise……………………………………… 33
Schéma 2
Struktura práv evropského parlamentu…………………………………… 34
Schéma 3
Ţivotní cyklus Souborné zprávy…………………………………………. 36
43
10. SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK ALDE
Skupina Aliance liberálů a demokratů pro Evropu
COREPER
Výbor stálých zástupců
ČR
Česká republika
ČSSD
Česká strana sociálně demokratická
ČSÚ
Český statistický úřad
DG
Generální ředitelství
EFD
Evropa svobody a demokracie
EFTA
Evropské společenství volného obchodu
ECR
Evropská konzervativní a reformní skupina
EHS
Evropské hospodářské společenství
EK
Evropská komise
EP
Evropský parlament
EPP
Skupina Evropské lidové strany a Křesťanských demokratů
ES
Evropské společenství
ESUO
Evropské společenství uhlí a oceli
EU
Evropská unie
EU9
9 členských států Evropské unie
EU10
10 členských států Evropské unie
EU12
12 členských států Evropské unie
EU15
15 členských států Evropské unie
EU25
25 členských států Evropské unie
EU27
27 členských států Evropské unie
EURATOM
Evropské společenství pro atomovou energii
GREENS/EFA
Skupina Zelených/Evropské svobodné aliance
GUE/NGL
Skupina konfederace Evropské sjednocené levice a Severské zelené levice
JEA
Jednotný evropský akt
KDU-ČSL
Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová
KSČM
Komunistická strana Čech a Moravy
NA
Nezařazení poslanci
ODS
Občanská demokratická strana 44
OECD
Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj
S&D
Skupina Progresivní aliance socialistů a demokratů
SZBP
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
USA
Spojené státy americké
45
11. POUŢITÉ ZDROJE Beuc [online]. Poslední revize 3. 7. 2007 [cit. 2010-04-10].
.
Dostupné
z:
Budování evropských společenství 1960-1969 a první krize [online]. [cit. 2010-02-14]. Dostupné z: . ČMKOS - Členské odborové svazy [online]. Poslední revize 2010 [cit. 2010-04-10]. Dostupné z: . DOČKAL, V., KANIOK, P., ZÁVĚŠICKÝ, J. Evropský parlament. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2007. 174 s. ISBN 978-80-2104329-9. Etický kodex pro zástupce zájmových skupin [online]. Poslední revize 2010 [cit. 2010-0416]. Dostupné z: . Euroskop.cz – Schémata rozhodovacích procedur [online]. Poslední revize 2009 [cit. 201004-03]. Dostupné z: http: . Euroskop.cz – Výsledky evropských voleb 2009 [online]. Poslední revize 2009 [cit. 201004-02]. Dostupné z: <www.euroskop.cz/8697/sekce/vysledky-evropskych-voleb-2009/>. Evropský sociální dialog [online]. Poslední revize 2009 [cit. 2010-04-11]. Dostupné z: . FIALA, P. Evropský mezičas. Nové otázky evropské integrace. 1. vyd. Brno: Barrister & Principal, 2007. 174 s. ISBN 80-87029-04-6. FIALA, P., PITROVÁ, M. Evropská unie. 2. doplněné a aktualizované vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009. 803 s. ISBN 978-80-7325-180-2. Instituce EU [online]. Poslední revize 27. 10. 2005 [cit. 2010-02-15]. Dostupné z: . JABŁOŃSKI, Andrzej W. a kol. Politický marketing. Úvod do teorie a praxe. 1. vyd. Brno: Barristeer & Principal, 2006. 203 s. ISBN 80-7364-011-2.
46
KLOUDOVÁ, J. Evropská unie - Historie a současnost ekonomického prostředí. 3. nezměněné vyd. Zlín: Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně, 2007. 190 s. ISBN 978-807318-512-1. KÖNIG, P., LACINA, L., PŘENOSIL, J. Učebnice evropské integrace. 1. vyd. Brno: Barrister & Principal, 2006. 414 s. ISBN 80-7364-022-8. KRATOCHVÍL, P. Teorie evropské integrace. 1. vyd. Praha: Portál, 2008. 224 s. ISBN 978-80-7367-467-0. Lobbing v evropských institucích [online]. Poslední revize 31. 3. 2010 [cit. 2010-04-10]. Dostupné z: . PAVLOVIČ, B. Európské voĺby – cesta k väčšej legitimite Európskeho parlamentu? Politologická revue, 2003, ročník IX, č. 2003/2, s. 80-96. ISSN 1211-0353. PLECHANOVOVÁ, B. a kol. Evropská unie na počátku 21. století. Reformní procesy a institucionální změna. 1. vyd. Praha: Univerzita Karlova v Praze, nakladatelství Karolinum, 2006. 215 s. ISBN 80-246-1154-6. PLECHANOVOVÁ, B. Otázky k legitimitě v procesu evropské integrace [online]. Poslední revize 11. 1. 2008 [cit. 2010-04-23]. Dostupné z: . Politické skupiny 2009-2014 [online]. Poslední revize 2010 [cit. 2010-04-20]. Dostupné z: http: . Rozhodování v Evropské unii [online]. Poslední revize 8. 1. 2010 [cit. 2010-04-20]. Dostupné z: http: . ROVNÁ, L. Z historie evropské integrace. In Východní rozšíření Evropské unie. Východiska – stav – perspektivy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita ve spolupráci s Fakultou sociálních věd Karlovy univerzity, Mezinárodním politologickým ústavem Masarykovy univerzity a Občanským sdruţením Europeum, 2001. 224 s. ISBN 80-2102625-1. ROVNÝ, J. Umění sebezáchovy: Povaha a fungování politických stran na evropské úrovni. Politologická revue, 2003, ročník IX, č. 2003/2, s 105-113. ISSN 1211-0353. ŘIHÁČKOVÁ, V. ERT a projekt jednotného vnitřního trhu [online]. Poslední revize 24. 9. 2003 [cit. 2010-04-20]. Dostupné z: http: . 47
Smlouva o EU ve znění smlouvy z Nice [online]. Poslední revize 24. 1. 2010 [cit. 2010-0423]. Dostupné z: http: . ŠAFR., J. Legitimita a legitimizace [online]. Poslední revize 2010 [cit. 2010-04-18]. Dostupné z: http: . Účast ve volbách do Evropského parlamentu v letech 1979 – 2009 [online]. Poslední revize 2009 [cit. 2010-03-19]. Dostupné z: . Van SCHENDELEN, R. Jak lobbovat v Evropské unii aneb Machiavelli v Bruselu. 1. vyd. Brno: Barrister & Principal, 2004. 350 s. ISBN 80-86598-75-6. Volby do Evropského parlamentu a ČSÚ [online]. Poslední revize 19. 11. 2007. [cit. 201004-05]. Dostupné z: . WINKLEROVÁ, M. Švejk v Bruselu anebo co o lobbingu v EU nevíme [online]. Epolis.cz, 9. 10. 2007. [cit. 2010-04-17]. Dostupné z: . ISSN 1801-1438.
48
PŘÍLOHY Příloha 1
Schémata rozhodovacích procedur v EU…………………………………. 50
Příloha 2
Citace ze Smlouvy o ES ve znění smlouvy z Nice……………………….. 54
Příloha 3
Etický kodex pro zástupce zájmových skupin……………………………. 59
Příloha 4
Příklady některých významných zájmových skupin……………………… 61
49
Příloha 1
Schémata rozhodovacích procedur v EU
Procedura konzultace Procedura souhlasu
Zdroj: http://www.euroskop.cz/8903/sekce/schemata-rozhodovacich-procesu/
50
Procedura spolupráce
Zdroj: http://www.euroskop.cz/8903/sekce/schemata-rozhodovacich-procesu/
51
Procedura spolurozhodování
Zdroj: http://www.euroskop.cz/8903/sekce/schemata-rozhodovacich-procesu/ 52
Rozpočtová procedura
Zdroj: http://www.euroskop.cz/8903/sekce/schemata-rozhodovacich-procesu/ 53
Příloha 2
Citace ze Smlouvy o ES ve znění smlouvy z Nice
Článek 192 (bývalý článek 138b) Pokud tak stanoví tato smlouva, účastní se Evropský parlament procesu přijímání aktů Společenství výkonem svých pravomocí v rámci postupů podle článků 251 a 252 a vyjadřováním souhlasu či podáváním stanovisek. Evropský parlament můţe většinou hlasů všech svých členů poţádat Komisi, aby předloţila vhodný návrh ve věcech, u nichţ má za to, ţe je k provedení této smlouvy potřeba aktu Společenství. Článek 214 (bývalý článek 158) l. Členové Komise jsou jmenováni postupem podle odstavce 2 na dobu pěti let, pokud článek 201 případně nestanoví jinak. Mohou být jmenováni opakovaně. 2. Rada, zasedající na úrovni hlav států nebo předsedů vlád, určí kvalifikovanou většinou osobu, kterou zamýšlí jmenovat předsedou Komise; toto určení vyţaduje schválení Evropského parlamentu. Rada po dohodě s designovaným předsedou kvalifikovanou většinou přijme seznam ostatních osob, které zamýšlí jmenovat členy Komise, sestavený podle návrhů podaných kaţdým členským státem. Předseda a ostatní členové Komise určení tímto způsobem podléhají jako sbor schválení Evropským parlamentem. Po svém schválení Evropským parlamentem jsou předseda a ostatní členové Komise jmenováni Radou kvalifikovanou většinou. Článek 251 (bývalý článek 189b) 1. Odkazuje-li tato smlouva, pokud jde o přijetí aktu, na tento článek, pouţije se následující postup. 2. Komise předloţí Evropskému parlamentu a Radě návrh. Po obdrţení stanoviska Evropského parlamentu jedná Rada kvalifikovanou většinou takto: — jestliţe schválí veškeré změny obsaţené ve stanovisku Evropského parlamentu, můţe přijmout navrhovaný akt v takto pozměněném znění; — jestliţe Evropský parlament nenavrhne ţádné změny, můţe přijmout navrhovaný akt; — v ostatních případech zaujme společný postoj a postoupí jej Evropskému parlamentu. Rada podrobně informuje Evropský parlament o důvodech, na základě kterých zaujala společný postoj. Komise podrobně informuje Evropský parlament o svém postoji. Jestliţe ve lhůtě tří měsíců od tohoto postoupení Evropský parlament: a) schválí společný postoj nebo nepřijme ţádné usnesení, pokládá se dotyčný akt za přijatý v souladu se společným postojem; b) odmítne společný postoj nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů, pokládá se navrhovaný akt za nepřijatý; c) navrhne většinou hlasů všech svých členů změny společného postoje a změněný návrh postoupí Radě a Komisi, která k těmto změnám zaujme stanovisko. 54
3. Schválí-li Rada kvalifikovanou většinou všechny změny navrţené Evropským parlamentem ve lhůtě tří měsíců od jejich obdrţení, pokládá se dotyčný akt za přijatý v podobě takto změněného společného postoje; o návrzích změn, k nimţ Komise zaujala odmítavé stanovisko, však Rada rozhoduje jednomyslně. Neschválí-li Rada všechny změny, svolá předseda Rady po dohodě s předsedou Evropského parlamentu ve lhůtě šesti týdnů dohodovací výbor. 4. Dohodovací výbor, který se skládá z členů Rady nebo jejich zástupců a ze stejného počtu zástupců Evropského parlamentu, má za úkol dosáhnout přijetí dohody o společném návrhu kvalifikovanou většinou členů Rady nebo jejich zástupců a většinou zástupců Evropského parlamentu. Komise se účastní jednání dohodovacího výboru a vyvíjí veškerou činnost potřebnou ke sblíţení postojů Evropského parlamentu a Rady. Při plnění svého úkolu se dohodovací výbor zabývá společným postojem na základě změn navrţených Evropským parlamentem. 5. Schválí-li dohodovací výbor ve lhůtě šesti týdnů od svého svolání společný návrh, mají Evropský parlament, který se usnáší nadpoloviční většinou odevzdaných hlasů, a Rada, která rozhoduje kvalifikovanou většinou, ode dne tohoto schválení šest týdnů na to, aby přijaly navrhovaný akt v souladu se společným návrhem. Neschválí-li jeden z obou orgánů navrţený akt, pokládá se za nepřijatý. 6. Neschválí-li dohodovací výbor společný návrh, pokládá se navrhovaný akt za nepřijatý. 7. Lhůty tří měsíců a šesti týdnů uvedené v tomto článku se prodluţují z podnětu Evropského parlamentu nebo Rady první nejvýše o jeden měsíc a druhá nejvýše o dva týdny. Článek 252 (bývalý článek 189c) Odkazuje-li tato smlouva, pokud jde o přijetí aktu, na tento článek, pouţije se následující postup: a) Rada na návrh Komise a po obdrţení stanoviska Evropského parlamentu kvalifikovanou většinou zaujme společný postoj. b) Rada postoupí společný postoj Evropskému parlamentu. Rada a Komise podrobně informují Evropský parlament o důvodech, na základě kterých zaujala společný postoj, a také o postoji Komise. Schválí-li Evropský parlament společný postoj ve lhůtě tří měsíců od jeho postoupení nebo k němu v této lhůtě nepřijme ţádné usnesení, přijme Rada s konečnou platností navrhovaný akt v souladu se společným postojem. c) Evropský parlament můţe ve lhůtě tří měsíců uvedené v písmenu b) navrhnout nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů změny společného postoje Rady. Evropský parlament rovněţ můţe stejnou většinou odmítnout společný postoj Rady. Výsledek jednání bude předloţen Radě a Komisi. Odmítne-li Evropský parlament společný postoj Rady, můţe Rada akt ve druhém čtení přijmout pouze jednomyslně. d) Komise do jednoho měsíce přezkoumá návrh, na jehoţ základě Rada zaujala svůj společný postoj, přičemţ přihlédne ke změnám navrţeným Evropským parlamentem.
55
Komise předá Radě zároveň s přezkoumaným návrhem ty změny navrhované Evropským parlamentem, které nepřijala, a podá k nim stanovisko. Rada můţe jednomyslným rozhodnutím tyto změny přijmout. e) Rada přijme kvalifikovanou většinou návrh přezkoumaný Komisí. Návrh přezkoumaný Komisí můţe Rada změnit pouze jednomyslným rozhodnutím. f) V případech uvedených v písmenech c), d) a e) je Rada povinna rozhodnout ve lhůtě tří měsíců. Nerozhodne-li v této lhůtě, pokládá se návrh Komise za nepřijatý. g) Lhůty uvedené v písmenech b) a f) mohou být vzájemnou dohodou Rady a Evropského parlamentu prodlouţeny nejvýše o jeden měsíc. Článek 272 (bývalý článek 203) 1. Rozpočtový rok začíná 1. ledna a končí 31. prosince. 2. Kaţdý z orgánů Společenství sestaví před 1. červencem předběţný odhad svých výdajů. Komise shrne tyto odhady do předběţného návrhu rozpočtu. Připojí své stanovisko, jeţ můţe zahrnovat odlišné odhady. Předběţný návrh zahrnuje odhad příjmů a odhad výdajů. 3. Komise předloţí předběţný návrh rozpočtu Radě nejpozději do 1. září roku předcházejícího příslušnému rozpočtovému roku. Rada konzultuje Komisi, popřípadě další zúčastněné orgány, ve všech případech, kdy má v úmyslu odchýlit se od předběţného návrhu. Rada kvalifikovanou většinou schválí návrh rozpočtu a předloţí jej Evropskému parlamentu. 4. Návrh rozpočtu musí být Evropskému parlamentu předloţen nejpozději do 5. října roku předcházejícího příslušnému rozpočtovému roku. Evropský parlament je oprávněn pozměnit návrh rozpočtu většinou hlasů svých členů a navrhnout Radě nadpoloviční většinou odevzdaných hlasů změny návrhu u výdajů vyplývajících povinně ze Smlouvy nebo z aktů přijatých na jejím základě. Pokud Evropský parlament schválí návrh rozpočtu do čtyřiceti pěti dnů po jeho předloţení, je rozpočet schválen s konečnou platností. Pokud během této lhůty Evropský parlament návrh rozpočtu nepozmění ani nenavrhne jeho změny, povaţuje se rozpočet za schválený s konečnou platností. Pokud během této lhůty Evropský parlament pozmění rozpočet nebo navrhne jeho změny, je návrh rozpočtu předán Radě spolu s odpovídajícími změnami či pozměňovacími návrhy. 5. Po projednání uvedeného návrhu rozpočtu s Komisí, popřípadě s dalšími zúčastněnými orgány, rozhodne Rada za následujících podmínek: a) Rada můţe kvalifikovanou většinou upravit kteroukoli změnu přijatou Evropským parlamentem; b) vzhledem k pozměňovacím návrhům: – pokud pozměňovací návrh Evropského parlamentu nevede ke zvýšení celkových výdajů orgánu, zejména proto, ţe takové zvýšení výdajů je výslovně vyrovnáno jedním nebo větším počtem pozměňovacích návrhů, které způsobují odpovídající sníţení výdajů, můţe Rada kvalifikovanou většinou pozměňovací návrh zamítnout. Nerozhodne-li o zamítnutí, je pozměňovací návrh přijat; 56
– pokud pozměňovací návrh Evropského parlamentu vede ke zvýšení celkových výdajů orgánu, můţe Rada kvalifikovanou většinou pozměňovací návrh přijmout. Nerozhodne-li o přijetí, je pozměňovací návrh zamítnut; – pokud na základě jedné z předchozích odráţek Rada pozměňovací návrh zamítla, můţe kvalifikovanou většinou částku uvedenou v návrhu rozpočtu buď ponechat, nebo stanovit jinou. Návrh rozpočtu se upraví podle návrhů změn přijatých Radou. Pokud ve lhůtě patnácti dnů od předloţení uvedeného návrhu rozpočtu Rada neupraví ţádnou z navrhovaných změn Evropského parlamentu a přijme pozměňovací návrhy předloţené Evropským parlamentem, povaţuje se rozpočet za schválený s konečnou platností. Rada sdělí Evropskému parlamentu, ţe neupravila ţádnou z navrhovaných změn a ţe přijala pozměňovací návrhy. Pokud během této lhůty Rada upraví jednu či více změn přijatých Evropským parlamentem nebo nepřijme pozměňovací návrhy, které Evropský parlament předloţil, je návrh rozpočtu znovu předloţen Evropskému parlamentu. Rada je seznámí s výsledkem svých jednání. 6. Evropský parlament poté, co bylo seznámeno s výsledkem jednání Rady, rozhodne do patnácti dnů od předloţení uvedeného návrhu rozpočtu většinou hlasů svých členů a třemi pětinami odevzdaných platných hlasů o změnách provedených Radou, a tím schválí rozpočet. Jestliţe v uvedené lhůtě Evropský parlament nerozhodne, povaţuje se rozpočet za schválený s konečnou platností. 7. Po ukončení jednání o rozpočtu uvedeného v tomto článku prohlásí předseda Evropského parlamentu, ţe rozpočet je schválen s konečnou platností. 8. Evropský parlament však můţe většinou hlasů svých členů a dvěma třetinami odevzdaných hlasů z důleţitých důvodů návrh rozpočtu zamítnout a poţádat o předloţení nového návrhu. 9. Kaţdoročně se pro veškeré výdaje, jeţ nevyplývají povinně ze Smlouvy nebo z aktů přijatých na jejím základě, stanoví maximální míra zvýšení výdajů oproti výdajům stejné povahy běţného rozpočtového roku. Po konzultaci s Výborem pro hospodářskou politiku stanoví Komise tuto maximální míru, jeţ vyplývá: – z vývoje objemu hrubého národního produktu ve Společenství, – z průměrné změny rozpočtů členských států a – z vývoje ţivotních nákladů během uplynulého rozpočtového roku. Maximální míra se sdělí do 1. května všem orgánům Společenství. Ty musí tuto míru dodrţovat v průběhu jednání o rozpočtu, aniţ jsou dotčeny čtvrtý a pátý pododstavec tohoto odstavce. Pokud je míra zvýšení u výdajů, jeţ nevyplývají povinně ze Smlouvy nebo z aktů přijatých na jejím základě, podle návrhu rozpočtu stanoveného Radou vyšší neţ polovina maximální míry, můţe Evropský parlament v rámci výkonu svého práva změnit rozpočet zvýšit celkovou částku těchto výdajů aţ do poloviny maximální míry. Pokud Evropský parlament, Rada nebo Komise usoudí, ţe činnost Společenství vyţaduje překročení míry stanovené postupem podle tohoto odstavce, můţe být nová míra stanovena 57
dohodou mezi Radou, jeţ rozhoduje kvalifikovanou většinou, a Evropským parlamentem, jenţ se usnáší většinou svých členů a třemi pětinami odevzdaných hlasů. 10. Kaţdý z orgánů vykonává pravomoci přenesené na něj na základě tohoto článku při zachování ustanovení Smlouvy a aktů přijatých na jejím základě, zejména pokud jde o vlastní zdroje Společenství a o rovnováhu příjmů a výdajů. (Smlouva o EU ve znění smlouvy z Nice, 2010)
58
Příloha 3
Etický kodex pro zástupce zájmových skupin
Zastupování zájmových skupin tvoří legitimní součást demokratického systému. Evropská komise v rámci svých snah o posílení důvěry veřejnosti zřídila dobrovolný rejstřík a přijala tento etický kodex, s jejichţ pomocí hodlá vnést více transparentnosti do zastupování zájmových skupin včetně jeho aktérů a jejich činností. Tento etický kodex obsahuje sedm základních pravidel pro zastupování zájmových skupin. Subjekty, jeţ se hodlají registrovat, se při registraci zaváţí řídit se tímto kodexem nebo prohlásí, ţe se jiţ řídí profesním kodexem obsahujícím srovnatelná pravidla. „Zastupování zájmových skupin―, u nějţ se registrace očekává, je vymezeno jako „činnosti vykonávané s cílem ovlivnit formulování politiky a rozhodovací procesy evropských orgánů―. Tato definice nezahrnuje: - činnosti spojené s právním či jiným odborným poradenstvím, pokud souvisí s výkonem základního práva na spravedlivé soudní řízení, včetně práva na obhajobu ve správním řízení; jedná se např. o činnosti vykonávané právníky či jinými odborníky zúčastněnými v uvedených řízeních; -
činnosti sociálních partnerů jakoţto účastníků sociálního dialogu (odborů, organizací zaměstnavatelů); vykonávají-li však uvedené subjekty činnosti mimo rámec úkolů, jeţ jim svěřují Smlouvy, očekává se, ţe se zaregistrují v zájmu zajištění rovných podmínek mezi všemi zastupovanými zájmy;
-
činnosti vykonávané na přímou ţádost Komise, jako např. ţádost ad hoc či pravidelnou ţádost o věcné informace, údaje či odbornou konzultaci, výzvy k účasti na veřejných slyšeních či působení v poradních výborech a na jiných podobných fórech.
-
Komise si je vědoma toho, ţe poslání většiny organizací, jeţ se zastupováním zájmových skupin zabývají, je širší neţ jen výkon činností, u nichţ se očekává registrace. Tyto organizace se zabývají mj. zpracováváním studií, statistik či jiných informačních a dokumentačních materiálů, prováděním školení a budováním kapacit členů a zákazníků, tedy činnostmi, jeţ do uvedené definice nespadají, pokud nejsou spojeny se zastupováním zájmových skupin.
ZÁSADY Občané a další zúčastněné strany od zástupců zájmových skupin právem očekávají, ţe se budou chovat v souladu se zásadami otevřenosti, transparentnosti, čestnosti a bezúhonnosti. Obdobně jsou přísnými pravidly zajišťujícími nestrannost vázáni i členové a zaměstnanci Komise. Příslušná ustanovení jsou veřejně známa a jsou obsaţena ve Smlouvě o zaloţení 59
Evropského společenství, sluţebním řádu úředníků, kodexu chování komisařů a kodexu řádné správní praxe.
PRAVIDLA
-
Zástupci zájmových skupin jsou povinni: uvést své jméno a název subjektu (subjektů), pro nějţ (něţ) pracují či který (které) zastupují;
-
neuvádět o sobě při registraci nesprávné údaje, jeţ by třetí strany a/nebo zaměstnance EU uváděly v omyl;
-
uvést zájmy a příp. také klienty či členy, jeţ zastupují;
-
zajistit, aby byly poskytnuté informace podle jejich nejlepšího vědomí a svědomí nezkreslené, úplné, aktuální a nezavádějící;
-
nezískávat a ani se nepokoušet získat informace či rozhodnutí nečestným způsobem;
-
nenavádět zaměstnance EU k tomu, aby jednali v rozporu s pravidly a normami chování, jeţ se na ně vztahují;
-
pokud zaměstnávají bývalé zaměstnance EU, respektovat jejich povinnost dodrţovat pravidla a závazek mlčenlivosti, jimţ podléhají.
JINÁ USTANOVENÍ Porušení kodexu: Registrované subjekty jsou obeznámeny a srozuměny s tím, ţe porušení výše uvedených pravidel ze strany jejich zástupců můţe vést k dočasnému či trvalému vyškrtnutí z rejstříku poté, co Komise provede správní řízení, jeţ bude náleţitě zohledňovat zásadu proporcionality a právo na obhajobu. Stíţnosti: Registrované subjekty jsou obeznámeny s tím, ţe je kdokoli oprávněn podat u Komise stíţnost na podezření z porušení výše uvedených pravidel. Tato stíţnost musí být odůvodněna konkrétními skutečnostmi. Zveřejňování příspěvků a jiných dokumentů: Registrované subjekty jsou obeznámeny s tím, ţe jejich příspěvky do veřejných konzultací budou zveřejňovány na internetu spolu s uvedením autora příspěvku s výjimkou případů, kdy autor příspěvku nesouhlasí se zveřejněním svých osobních údajů proto, ţe by takové zveřejnění poškodilo jeho oprávněné zájmy. Komise můţe být povinna na ţádost a v souladu s nařízením (ES) č. 1049/2001 o přístupu k dokumentům zveřejnit korespondenci a ostatní dokumenty týkající se činností zástupců zájmových skupin. (Etický kodex pro zástupce zájmových skupin, 2010)
60
Příloha 4
Příklady některých významných zájmových skupin
Evropská odborová konfederace EOK / ETUC Evropská odborová konfederace byla zaloţena v roce 1973 v Bruselu, sdruţuje 82 národních organizací z 36 evropských zemí a 12 evropských odvětvových federací, zastupuje zájmy kolem 60 milionů členů. Je uznána Evropskou unií, Radou Evropy a Evropského sdruţení volného obchodu za jedinou reprezentativní meziodvětvovou odborovou organizaci na evropské úrovni. Jejím hlavním je prosazování zájmů pracující i jejich rodin. Svoji hlavní činnost orientuje na spolupráci s orgány a institucemi Evropské unie, spolupracuje se zástupci země, která právě předsedá EU, s Evropskou komisí, Evropským parlamentem a Radou. Z České republiky je členem EOK Českomoravská konfederace odborových svazů (ČMKOS), která je řádným členem EOK od prosince r. 1995. V současné době sdruţuje 32 odborových svazů58. (ČMKOS - Členské odborové svazy, 2010) Evropské sdruţení spotřebitelských svazů (BEUC) Evropské sdruţení národních spotřebitelských svazů se na evropské úrovni snaţí prosazovat otázky týkající se spotřebitelských práv. Mezi současné klíčové priority patří integrace spotřebitelské politiky do všech politik EU, zajištění bezpečnosti a nezávadnosti potravin a potírání nekalých obchodních praktik. Z České republiky je členem SOS sdruţení ochrany spotřebitelů (BEUC, 2007) Evropský kulatý stůl průmyslníků (ERT) Od počátku osmdesátých let 20. století Evropský kulatý stůl průmyslníků sehrává rozhodující roli při určování agendy na úrovni EU, prosazuje deregulaci, liberalizaci a další opatření zaměřená na zvyšování mezinárodní konkurenceschopnosti evropského průmyslu. Sdruţuje špičky evropského průmyslu, které mohou prostřednictvím této platformy. Je to v podstatě klub jednotlivců. V současné době se počet členů ustálil mezi čtyřiceti a padesáti, Všichni jsou generální ředitelé nebo předsedové správních rad velkých evropských průmyslových korporací. (ŘIHÁČKOVÁ, 2003) BUSINESSEUROPE - Konfederace evropského podnikání (do ledna 2007 Unie zaměstnavatelských a podnikatelských svazů Evropy (UNICE) Členy BUSINESSEUROPE je 39 federací z různých odvětví průmyslu a zaměstnavatelských organizací z 33 evropských zemí. Hlavním posláním a prioritami konfederace je realizovat reformy pro růst a pracovní místa, integrovat evropský trh,
58
Členové ČMKOS - např. OS hasičů, OS pohostinství, hotelů a cestovního ruchu, OS pracovníků školství, OS dopravy, OS státních orgánů a organizací, Vysokoškolský OS, OS pracovníků kultury a ochrany přírody, OS zaměstnanců letectví, OS zdravotnictví a sociální péče, Unie OS profesionálních zpěváků v ČR, OS civilních zaměstnanců armády, OS pracovníků peněţnictví a pojišťovnictví, atd. ( ČMKOS
odborové svazy, 2010) 61
- Členské
usilovat o efektivní správu EU, bojovat proti národnímu protekcionismu, vyuţívat výhod rozšíření a reformovat evropské sociální systémy tak, aby byly udrţitelné. Sekretariát BUSINESSEUROPE sídlí v Bruselu. Členem BUSINESSEUROPE z České republiky je Svaz průmyslu a dopravy ČR. (Evropský sociální dialog, 2010)
62
