KNELPUNTEN IN DE ENERGIE-

Weekblad fiscaal recht . 6947 . 29 maart 2012

KNELPUNTEN IN DE ENERGIEBELASTING MR. R.A. BOSMAN

EN MR .

N.E. MULLER1

1 Inleiding

2 Overzicht energiebelasting

Energiebelasting is in potentie een belangrijk instrument in de vergroening van ons belastingstelsel. Naast het genereren van overheidsinkomsten beoogt de energiebelasting het gedrag van consumenten te veranderen. De energiebelasting functioneert in een continu verschuivend krachtenveld van ontwikkelingen in de techniek, op de energiemarkt en op politiek en beleidsmatig gebied. Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat zich bij de uitleg en de toepassing van de energiebelastingwetgeving in de praktijk bepaalde knelpunten voordoen. In dit artikel behandelen wij een selectie van dergelijke knelpunten: collectieve duurzame energieprojecten, de toepassing van de vrijstelling voor biomassa in mengstromen en de behandeling van walstroom.

2.1 Beknopt overzicht systematiek energiebelasting

Ter inleiding geven wij eerst een kort overzicht van de systematiek, de achtergrond en het internationale kader van de energiebelasting (onderdeel 2). Vervolgens brengen wij de genoemde knelpunten in kaart (onderdeel 3). Tot slot vatten wij onze conclusies samen (onderdeel 4). Elektriciteit Geleverde hoeveelheid (kWh) < 10.000 10.000 - 50.000 50.000 - 10.000.000 > 10.000.000

Tarief per kWh* € 0,1140 € 0,0415 € 0,0111 € 0,0010 (niet-zakelijk verbruik) of € 0,0005 (zakelijk verbruik)

2.1.1 Introductie Energiebelasting wordt geheven op grond van de Wet belastingen op milieugrondslag.2 De belasting heeft betrekking op aardgas en elektriciteit en wordt geheven ter zake van de levering via een aansluiting aan de verbruiker. De belastingplichtige is degene die de levering aan de (eind)verbruiker verricht. Doorgaans is dit het energieleveringsbedrijf. Deze dient de belasting op aangifte te voldoen. Hoewel het de bedoeling is dat de leverancier de belasting aan de verbruiker doorberekent, bevat de wet daartoe geen verplichting en regelt zij niet op welke wijze dat dient te gebeuren. De doorberekende belasting maakt deel uit van de prijsvorming in de contractuele relatie tussen de leverancier en de afnemer. De energiebelasting kent een degressief schijventarief, gerelateerd aan de geleverde hoeveelheid per verbruiksperiode van twaalf maanden per aansluiting. De algemene tarieven zijn (voor het jaar 2012) als volgt: Aardgas Geleverde hoeveelheid (m3) < 5.000 5.000 - 170.000 170.000 - 1.000.000 1.000.000 10.000.000 > 10.000.000

Tarief per m3 € 0,1667 € 0,1443 € 0,0400 € 0,0127 € 0,0119 (niet-zakelijk verbruik) of € 0,0083 (zakelijk verbruik)

Op de berekende belasting wordt een belastingvermindering van € 318,62 per elektriciteitsaansluiting toegepast.

2 Zie art. 47 e.v. Wbm. Naast de energiebelasting kent de Wet belastingen op milieugrondslag momenteel de belasting op leidingwater, de belasting op kolen en de verpakkingenbelasting. De belasting op leidingwater en de verpakkingenbelasting worden naar verwachting per 1 januari 2013 afgeschaft 1 Beide auteurs zijn werkzaam als belastingadviseur bij Loyens & Loeff N.V. en maken deel uit van het Energy team.

(zie het Belastingplan 2012, Kamerstukken II 2011/12, 33 003, nr. 2, p. 41-42, en nr. 3, p. 11-12).

431

432


2.1.2 Uitzonderingen/aanvullingen belastbaar feit Het uitgangspunt van de energiebelasting is dat de heffing verschuldigd wordt in de laatste leveringsschakel. Leveringen aan een energieleveringsbedrijf worden daarom (onder voorwaarden) niet in de heffing betrokken. Hetzelfde geldt voor leveringen aan een verbruiker die op zijn beurt leveringen via een aansluiting aan een verbruiker verricht (een zogenoemde doorleverancier). In een drietal situaties wordt het verbruik van aardgas en elektriciteit als levering aangemerkt. Toepassing van dit aanvullende belastbaar feit vindt plaats in de gevallen waarin geen belastbare levering plaatsvindt. De belastingplichtige is in deze gevallen de verbruiker.3 2.1.3 Vrijstellingen In een aantal gevallen is de levering van aardgas of elektriciteit vrijgesteld van energiebelasting. Dit betekent dat de leverancier (indien overigens aan de voorwaarden is voldaan) over dergelijke leveringen geen energiebelasting hoeft te voldoen en dus geen energiebelasting zal doorberekenen aan de afnemer.4 De vrijstellingen hebben onder andere betrekking op aardgas en elektriciteit gebruikt

voor de opwekking van elektriciteit5, elektriciteit die wordt gebruikt voor bepaalde processen6 en aardgas voor gebruik anders dan als brandstof.7 Daarnaast is er een vrijstelling voor grootverbruikers van elektriciteit (meer dan 10 mln. kWh).8

2.2 Achtergrond energiebelasting Energiebelasting wordt geheven sinds 1 januari 1996. Oorspronkelijk was het primaire doel van de belasting gelegen in milieudoelstellingen, dit in tegenstelling tot de overige belastingen op milieugrondslag, die als primaire doel het genereren van schatkistinkomsten hadden en die een secundaire milieudoelstelling kenden.9 De milieudoel-

5 De vrijstelling voor opwekking van elektriciteit omvat twee categorieën. Ten eerste wordt deze vrijstelling verleend ter zake van de levering van aardgas en elektriciteit die worden gebruikt voor het opwekken van elektriciteit in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30% (en die, op grond van het Uitvoeringsbesluit Wbm, een elektrisch vermogen heeft van minimaal 60 kW). Deze vrijstelling ziet onder andere op aardgas gebruikt voor energieopwekking door middel van een (kwalificerende) WKK-installatie, dat wil zeggen een installatie waarin aardgas wordt verstookt voor de gecombineerde opwekking van warmte en kracht. Daarnaast heeft deze vrijstelling betrekking op de levering van aardgas en elektriciteit aan een installatie waarin elektriciteit wordt opgewekt uitsluitend door middel van hernieuwbare energie-

3 Het eerste aanvullende belastbare feit betreft het verbruik

bronnen en elektriciteit. Deze vrijstelling is onder andere be-

van elektriciteit of aardgas indien dit op andere wijze is ver-

doeld voor elektriciteit die wordt verbruikt voor de opwekking

kregen dan door een levering via een aansluiting aan een

van elektriciteit in bijvoorbeeld windturbines, bijvoorbeeld

verbruiker. Hierbij valt o.a. te denken aan het eigen verbruik van de producent/winner van elektriciteit/aardgas. Het tweede aanvullende belastbare feit betreft het verbruik van aardgas en elektriciteit, indien deze producten zijn verkregen

voor de inbedrijfstelling van de turbine. 6 Deze vrijstelling betreft chemische reductie en elektrolytische en metallurgische procédés. 7 Deze vrijstelling ziet op de levering van aardgas dat wordt

door tussenkomst van een gasbeurs of een elektriciteitsbeurs.

gebruikt anders dan als brandstof dan wel aardgas dat wordt

In geval van levering via een gasbeurs of een elektriciteits-

gebruikt als additief of als vulstof in bepaalde producten.

beurs is er geen directe relatie tussen koper en verkoper en

Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan aardgas dat wordt

weet de verkoper niet of de koper een eindverbruiker of een

gebruikt als grondstof in bepaalde chemische productie-

handelaar is. De verkoper beschikt in dat geval over onvoldoende gegevens om te bepalen of hij belastingplichtig is.

processen. 8 Onder bepaalde voorwaarden wordt een vrijstelling van ener-

Om die reden wordt de verbruiker als belastingplichtige aan-

giebelasting verleend ter zake van de levering van zakelijk

gemerkt. Het derde aanvullende belastbare feit betreft het

verbruikte elektriciteit bij een verbruik boven de 10 mln.

verbruik van aardgas en elektriciteit door degene die leverin-

kWh per verbruiksperiode van twaalf maanden per aanslui-

gen via een aansluiting aan de verbruiker verricht. Zoals

ting, voor het gedeelte van de geleverde hoeveelheid per

hierboven vermeld zijn leveringen aan een energiedistributie-

genoemde verbruiksperiode per aansluiting dat hoger is dan

bedrijf of een doorleverancier niet onderworpen aan energie-

10 mln. kWh. Om van deze vrijstelling gebruik te kunnen

belasting. Dit geldt echter niet voor het eigen verbruik door

maken is vereist dat de verbruiker bepaalde verplichtingen

energiedistributiebedrijven en doorleveranciers. Als het ener-

op zich heeft genomen ter verbetering van de energie-effici-

giedistributiebedrijf of de doorleverancier zelf ook verbruiker

entie (Convenant Benchmarking Energie-efficiency dan wel

is, moet deze voor zijn eigen verbruik zelf aangifte doen.

een Meerjarenafspraak Energie-efficiency). Hieraan doen met

4 In deze situaties kan ook de afnemer van aardgas of elektriciteit onder bepaalde voorwaarden om teruggaaf van energiebelasting vragen.

name energie-intensieve industriële bedrijven mee. 9 Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3, p. 3. Zie ook Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 6, p. 4-5.


stellingen kwamen tot uiting in de naam van de belasting, die in eerste instantie werd geheven onder de naam regulerende energiebelasting. De belasting beoogde primair een financiële prikkel tot energiebesparing te geven. Daarnaast paste de belasting in het (toenmalige) beleid om te komen tot een verschuiving van de belastingdruk op arbeid naar belasting op milieubezwarende activiteiten. De regulerende energiebelasting werd geacht een belangrijke rol te spelen bij enerzijds het verminderen van CO2-uitstoot en het bevorderen van energiebesparing, en anderzijds bij de stimulering van duurzame energiebronnen.10

“Feit is dat de energiebelasting inmiddels een significante, en jaarlijks stijgende, bijdrage aan de schatkist levert” Met ingang van 1 januari 2004 is het woord regulerend, in het kader van de implementatie van Richtlijn 2003/96/EG (de Richtlijn energiebelastingen, hierna: EB-richtlijn),11 geschrapt uit de naam van de belasting. In het kader van de geharmoniseerde communautaire regelgeving, de uitbreiding van de belastinggrondslag (door de integratie van de brandstoffenbelasting) en de extra-fiscale vormgeving van diverse stimuleringsmaatregelen voor duurzame energie, werd de nadruk op regulering door de wetgever niet meer passend geacht. Daarbij is echter aangegeven dat geen sprake is van een grote verandering in het karakter van de belasting, en dat de belasting ook in de toekomst een regulerend karakter zal houden.12 De regulerende capaciteiten van de belasting zijn van tevoren wellicht te rooskleurig ingeschat. Ofschoon de energiebelasting onmiskenbaar gebaseerd is op milieudoelstellingen, lijkt het vergaren van algemene middelen inmiddels meer op de voorgrond te staan. Het huidige kabinet lijkt van mening dat de primaire doelstelling van de energiebe-

lasting het genereren van opbrengst is.13 Feit is dat de energiebelasting inmiddels een significante, en jaarlijks stijgende, bijdrage aan de schatkist levert. De energiebelasting is volgens de Miljoenennota 2012 goed voor een verwachte schatkistopbrengst van € 4234 mln. in 2011 en een verwachte opbrengst van € 4271 mln. in 2012.14 Hiermee realiseert de energiebelasting veruit de hoogste opbrengst onder de diverse belastingen op milieugrondslag. Ter vergelijking, het is de derde “grootverdiener” onder de indirecte belastingen (na de omzetbelasting en de gecumuleerde accijnzen) en de vijfde onder de rijksbelastingen (na de eerder genoemde belastingen, de gecombineerde loon- en inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting).

2.3 Internationaal kader De belangrijkste internationale grondslag voor de energiebelasting wordt gevormd door de EB-richtlijn. De EB-richtlijn is met ingang van 1 januari 2004 in werking getreden. De EB-richtlijn heeft als doel de energiebelastingen binnen Europa te harmoniseren door onder andere minimumbelastingniveaus voor bepaalde energieproducten vast te stellen en de ruimte voor belastingvrijstellingen en -verlagingen in te kaderen.15 De Nederlandse (regulerende) energiebelasting is met de EB-richtlijn in overeenstemming gebracht. De EB-richtlijn heeft echter een relatief beperkte invloed gehad op de Nederlandse wetgeving. De EB-richtlijn werd door de wetgever gezien als ondersteunend aan het nationale beleid van lidstaten die al een energiebelasting heffen.16 Wijzigingen die per 1 januari 2004 zijn ingevoerd betreffen onder andere de invoering van minimumtarieven, hetgeen heeft geresulteerd in een vierde tariefschijf voor zakelijk elektriciteitsverbruik, de invoering van bepaalde (verplichte en facultatieve) vrijstellingen en de integratie van de brandstoffenbelasting in de energiebelasting.

13 Zie bijvoorbeeld de Fiscale agenda, bijlage bij de brief Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 14 april 10 Kamerstukken II 1994/95, 24 250, nr. 3, p. 3.

2011, Kamerstukken II 2010/11, 32 740, nr.1, p. 27, evenals

11 Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot

de bijlage bij de brief Staatssecretaris van Buitenlandse Za-

herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit. 12 Kamerstukken II 2003/04, 29 207, nr. 3, p. 7-8. Zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29 207, nr. 8, p. 12-13. De nietfiscale stimuleringsmaatregelen betroffen de MEP-subsidie (inmiddels opgevolgd door de SDE en de SDE+) en de Energiepremieregeling.

ken aan de Tweede Kamer van 30 mei 2011, Kamerstukken II 2010/11, 22 112, nr. 1180, p. 9. 14 Miljoenennota 2012, Kamerstukken II 2011/12, 33 000, nr. 2, p. 18. 15 Zie bijvoorbeeld de preambule van de EB-Richtlijn, onderdeel 1 t/m 5 en 24 e.v. 16 Kamerstukken II 2003/04, 29 207, nr. 3, p. 2.

433

434


In dit kader zijn ook verschillende richtlijnen die zien op het stimuleren van duurzame energie relevant.17 In deze richtlijnen is onder meer een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen en het verbeteren van de energie-efficiëntie van bijvoorbeeld (openbare) gebouwen en vervoer. Voorts zijn in deze richtlijnen bindende nationale streefcijfers vastgesteld. Ook zijn duurzaamheidscriteria vastgesteld voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa. Het hierna te bespreken voorstel tot wijziging van de EBrichtlijn zou de EB-richtlijn meer in lijn te brengen met de vastgelegde doelstellingen op dit gebied.

2.4 Voorstel herziening EB-richtlijn door Europese Commissie In april 2011 heeft de Europese Commissie een voorstel tot wijziging van de EB-richtlijn gedaan (hierna: conceptEB-richtlijn).18 De in de concept-EB-richtlijn voorgestelde aanpassingen zijn ingrijpend. De Europese Commissie

17 Zie onder meer Richtlijn 2001/77/EG betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de

stelt onder andere voor om een onderscheid in te voeren tussen een CO2-gerelateerde belasting en een algemene energieverbruiksbelasting. De CO2-belasting zal verband houden met CO2-emissies die toe te schrijven zijn aan het verbruik van de betrokken producten.19 De algemene energieverbruiksbelasting zal gebaseerd zijn op de energie-inhoud (calorische waarde) van de producten.20 Daarnaast wordt voorgesteld om het toepassingsgebied van de EB-richtlijn – wat de CO2-gerelateerde belasting betreft – uit te breiden tot energieproducten die in beginsel binnen het toepassingsgebied van Richtlijn 2003/87/EG, de regeling voor het Europese emissiehandelssysteem, vallen.21 Tegelijk wordt voorzien in een verplichte vrijstelling van CO2-belasting in gevallen die onderworpen zijn aan laatstgenoemde richtlijn. Op deze manier wordt beoogd de EB-richtlijn te laten aanvullen op het systeem van emissiehandel, terwijl overlappingen worden vermeden.22 Andere voorstellen betreffen onder andere een herziening van de minimumbelastingniveaus23 en, waar mogelijk, een vereenvoudiging van de structuur van de minimumbelastingniveaus.24

2.5 Nederlandse beleidsvisie, beoordeling herziening EB-richtlijn

interne elektriciteitsmarkt, Richtlijn 2003/30/EG ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen of andere hernieuwbare brandstoffen in het vervoer (beide inmiddels ingetrokken), Richtlijn 2006/32/EG betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten en houdende intrekking van Richtlijn 93/76/EEG van de Raad, en Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG. 18 Voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende wijziging van Richtlijn 2003/96/EG tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit, 13

De huidige visie van de Staatssecretaris van Financiën op de energiebelasting lijkt met name gericht op het verhogen van de Europese minimumtarieven, zonder al te grote verdere aanpassingen.25 De concept-EB-richtlijn is door de Nederlandse regering dan ook met gemengde gevoelens onthaald.26 Zij biedt volgens de regering de mogelijkheid te pleiten voor hogere minimumtarieven, conform de visie van de Staatssecretaris van Financiën, en om een gelijk speelveld te creëren tussen bedrijven die deelnemen aan het Europese emissiehandelssysteem en bedrijven die

april 2011, COM(2011) 169 definitief. Zie over dit richtlijnvoorstel I.J.J. Burgers en D.M. Hanema, ‘Energiebelasting: Europa’s luchtverfrisser of melkkoe?’, NTFR 2011/1645. De doelstellingen van de concept-EB-Richtlijn zijn: 1. het zorgen voor een consistente behande-

19 Het betreft gasolie, zware stookolie, kerosine, lpg, aardgas, kolen en cokes.

ling van energiebronnen teneinde energieconsumenten gelijk te

20 COM(2011) 169 definitief, p. 5-6.

belasten, onafhankelijk van de gebruikte energiebron, 2. het ver-

21 Richtlijn 2003/87/EG van 13 oktober 2003 tot vaststelling

schaffen van een aangepast kader voor de belasting van hernieuw-

van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierech-

bare energie, en 3. het verschaffen van een kader voor een CO2-be-

ten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn

lasting. De Europese Commissie signaleert een aantal problemen in

96/61/EG van de Raad.

de toepassing van de huidige EB-Richtlijn, die de aanleiding vormen

22 COM(2011) 169 definitief, p. 6.

voor de concept-EB-Richtlijn. Zo kent de EB-Richtlijn volgens de Eu-


ropese Commissie op dit moment onvoldoende consistentie in de


behandeling van fossiele energiebronnen en elektriciteit. Bezien van-

25 Zie de Fiscale agenda, bijlage bij de brief Staatssecretaris

uit de energie-inhoud van de verschillende producten variëren de

van Financiën aan de Tweede Kamer van 14 april 2011, Ka-

minimumbelastingniveaus sterk. Opvallend genoeg wordt steenkool

merstukken II 2010/11, 32 740, nr. 1, p. 27-29, en de Auto-

het gunstigst behandeld. Een samenhangend probleem is dat ener-

brief, bijlage bij brief Staatssecretaris van Financiën aan de

gie uit hernieuwbare bronnen vanuit het oogpunt van de energie-in-

Tweede Kamer van 1 juni 2011, Kamerstukken II 2010/11,

houd relatief zwaarder wordt belast dan concurrerende fossiele brandstoffen. Bovendien bestaat er volgens de Europese Commissie

32 800, nr. 1, p. 29 e.v. 26 Bijlage bij brief Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan

onvoldoende samenhang tussen het Europese emissiehandelssys-

de Tweede Kamer van 30 mei 2011, Kamerstukken II

teem en de EB-Richtlijn. Zie COM(2011) 169 definitief, p. 2-3.

2010/11, 22 112, nr. 1180, p. 9.


daaraan niet deelnemen. Minder enthousiasme bestaat er onder andere voor de voorgestelde ingrijpende systeemwijzigingen, die leiden tot meer complexiteit, en de introductie van nieuwe vrijstellingen en kortingen. De gevolgen van de concept-EB-richtlijn voor Nederland zijn nader in kaart gebracht door CE Delft en Ecofys, in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Ministerie van Financiën.27 Dit onderzoek vormt volgens de Staatssecretaris van Financiën geen aanleiding om de huidige beleidsrichting bij te stellen.28 De Staatssecretaris van Financiën heeft bij de aanbieding van dit onderzoek aan de Tweede Kamer aangegeven dat Nederland actief deelneemt aan de onderhandelingen over de concept-EB-richtlijn. In dat kader wordt bekeken welke ruimte er is voor een verdere vergroening van de energiebelastingen, waarbij eventuele aanpassingen volgens de staatssecretaris moeten voldoen aan de uitgangspunten van eenvoud en soliditeit.29

“De huidige tekst en uitvoeringspraktijk van de energiebelasting biedt geen adequaat kader voor collectieve duurzame energieopwekking “ 27 Rapport Belastingen op energieproducten, elektriciteit en CO2, juli 2011. Het rapport is opgebouwd uit twee delen, namelijk 1. een vergelijking van de belastingen op energieproducten, elektri-

Wel is het kabinet voornemens een belangrijke vergroeningsstap te zetten met de introductie met ingang van 2013 van de opslag duurzame energie, die dient ter financiering van de SDE+ (subsidie ter stimulering van de productie van duurzame energie). Deze opslag krijgt de vorm van een nieuwe belasting op aardgas en elektriciteit die naast de energiebelasting komt te staan, maar die op dezelfde wijze wordt geheven en ingevorderd.30 Van de opslag duurzame energie wordt een structurele jaarlijkse opbrengst van € 1,4 mld. verwacht.31

3 Praktische knelpunten 3.1 Collectieve duurzame energieopwekking 3.1.1 Inleiding In de praktijk bestaan diverse (vormen van collectieven van) kleinverbruikers die duurzame energie produceren voor eigen gebruik (zowel vóór als achter de meter). Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een collectief van afnemers, zoals huurders of eigenaren van appartementen (verenigingen van eigenaren), die samen energie opwekken door middel van zonnepanelen die in mede-eigendom zijn. De zonnepanelen kunnen op een gedeeld dak staan, maar ook op een andere (externe) locatie (bijvoorbeeld indien het gezamenlijke dak niet geschikt is). Dergelijke samenwerking kan onder andere via een maatschap, bv of (coöperatieve) vereniging worden vormgegeven. Een ander voorbeeld is een (coöperatieve) vereniging of ander samenwerkingsverband dat ten behoeve van zijn leden duurzame energie opwekt (bijvoorbeeld door middel van windturbines of zonnepanelen), waarbij het verbruik van de opgewekte elektriciteit plaatsvindt op een andere locatie/aansluiting dan de productielocatie. Al geruime tijd wordt in de Tweede Kamer gediscussieerd over het wettelijke kader voor collectieve duurzame energieopwekking.32 De heffing van energiebelasting is hierbij

citeit en CO2 in een achttal EU-lidstaten, en 2. een analyse van de fiscale gevolgen en gevolgen voor economie en milieu van de herziening van de EB-richtlijn voor Nederland. In het rapport, p.

30 Zie voor het wetsvoorstel en de memorie van toelichting

11-13, wordt onder andere geconcludeerd dat een budgetneutra-

Kamerstukken II 2010/11, 33 115, nr. 2 en 3. Deze opslag was al

le implementatie van de concept-EB-richtlijn ten aanzien van

aangekondigd in de Fiscale agenda, p. 27. Voor een afzonderlijke

aardgas zou leiden tot een verschuiving van de belastingdruk

heffing in plaats van een verhoging van de energiebelasting is

van klein- naar grootverbruikers. Voor elektriciteit zijn de gevol-

gekozen om inzichtelijk te maken welk bedrag door consumenten

gen echter nihil, waarbij het wel de vraag is in hoeverre de vrijstelling voor grootverbruikers van elektriciteit (art. 65 Wbm) onder de concept-EB-richtlijn houdbaar is. Op het gebied van energiebesparing worden enkele tegengestelde effecten verwacht,

wordt betaald voor de stimulering van duurzame energie. 31 Kamerstukken II 2010/11, 33 115, nr. 3, p. 4. Zie ook de Fiscale agenda, p. 27. 32 Zie onder meer de initiatiefnota van 6 december 2010 getiteld

waarvan onduidelijk is hoe deze per saldo uitpakken. Wel zal de

“Duurzaam beleid voor duurzame energie” (http://nu.pvda.nl/

concept-EB-richtlijn naar verwachting een positief effect hebben

binaries/content/assets/documenten/2010/12/PvdA_Samsom_

voor hernieuwbare energiebronnen. De macro-economische effec-

Initiatiefnota-Duurzaam-energiebeleid.pdf) en de bezwaren die de

ten van de concept-EB-richtlijn zijn naar verwachting bescheiden,

Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie opsomt

maar tussen sectoren worden aanzienlijke verschuivingen ver-

in zijn brief aan de Tweede Kamer van 29 november 2011, Kamer-

wacht.

stukken II 2011/12, 33 000 XIII, nr. 142, p. 7. Daarnaast kan

28 Brief Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 6 september 2011, Kamerstukken II 2010/11, 32 740, nr. 8, p. 3. 29 Brief Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 6 september 2011, Kamerstukken II 2010/11, 32 740, nr. 8, p. 3.

worden gewezen op het antwoord van de Staatssecretaris van Financiën van 14 november 2011, kenmerk DV/2011/510 U, op vragen van het Kamerlid Jansen over de saldering van energiebelasting bij teruglevering van duurzaam opgewekte elektriciteit.

435

436


één van de voornaamste aandachtspunten. In de motieVan der Werf is de regering onlangs verzocht onderzoek te doen naar het wettelijke kader voor decentrale duurzame energieopwekking.32 De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft bij brief van 23 januari 2012 toegezegd de uitwerking van het huidige beleid van SDE+ en saldering/zelflevering te inventariseren.34 Voor 1 april 2012 zou een onderzoeksrapport beschikbaar moeten komen. Onze indruk is dat de huidige tekst en uitvoeringspraktijk van de energiebelasting geen adequaat kader biedt voor collectieve duurzame energieopwekking.35 We zullen dit hierna toelichten aan de hand van de meest relevante bepalingen uit de Wet belastingen op milieugrondslag, alsmede de knelpunten die daarbij in de praktijk worden ervaren. Tevens wordt een mogelijke oplossingsrichting voor de gesignaleerde knelpunten aangedragen. 3.1.2 Begrip levering (art. 50 lid 1 Wbm) Op grond van artikel 50, eerste lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag wordt met betrekking tot elektriciteit energiebelasting geheven ter zake van de levering via een aansluiting aan de verbruiker. Het begrip levering is niet gedefinieerd in de Wet belastingen op milieugrondslag, noch in de Elektriciteitswet 1998 of de Gaswet. In het kader van collectieve duurzame opwekking roept de uitleg van dit begrip de nodige vragen op. Doorgaans is ingeval van collectieve duurzame opwekking geen sprake van een verkoop aan de verbruikers, dan wel juridische eigendomsoverdracht aan de verbruikers. Veeleer is sprake van (gezamenlijke) opwekking voor eigen rekening en risico (al dan niet via een maatschap of coöperatie).36

In veel gevallen van collectieve duurzame opwekking kan gezegd worden dat de elektriciteit door de verbruikers collectief wordt geproduceerd, en door de verbruikers zelf beschikbaar wordt gesteld voor verbruik. Daarbij vindt transport (al dan niet via een net) voor rekening van de verbruikers (al dan niet door een derde: de netbeheerder) plaats naar de verbruikslocatie. Het economische en contractuele model van collectieve duurzame opwekking sluit daarom veelal niet aan bij het reguliere begrip levering. Niettemin neemt de Belastingdienst in voorkomende gevallen het standpunt in dat indien elektriciteit op een net beschikbaar wordt gesteld, daarmee al sprake is van (belaste) leveringen aan de verbruikers. 3.1.3 Begrip aansluiting, net (art. 47 lid 1 onderdeel f en lid 2 Wbm) Voor toepassing van de energiebelasting moet onder aansluiting worden verstaan: een aansluiting van een in Nederland gelegen WOZ-object37 op een Nederlands distributienet waaruit elektriciteit aan de verbruiker wordt geleverd; een aansluiting kan bestaan uit één of meer leveringspunten (art. 47, lid 1 onderdeel f Wbm). Onder distributienet wordt verstaan een net als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Elektriciteitswet 1998, met uitzondering van een zogenoemd bagatelnet38 (art. 47, lid 2 Wbm). Het begrip net is in de Elektriciteitswet 1998 gedefinieerd als “één of meer verbindingen voor het transport van elektriciteit en de daarmee verbonden transformator-, schakel-, verdeel- en onderstations en andere hulpmiddelen, behoudens voor zover deze verbindingen en hulpmiddelen liggen binnen de installatie van een producent of van een afnemer”

33 Motie van de Kamerleden Van der Werf en Wiegman-Van Meppelen Scheppink van 5 december 2011, Kamerstukken II 2011/12, 33000 XIII, nr. 69. Hierin wordt de regering verzocht “te onderzoeken hoe (collectieven van) kleinverbruikers die decentraal duurzame energie willen produceren voor eigen gebruik, hiertoe in staat kunnen worden gesteld, door laagdrempelige modellen te ontwikkelen en waar nodig wet- en regelgeving aan te passen, binnen verantwoorde financiële kaders voor het Rijk”. 34 Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en

37 Bij de objectafbakening op grond van art. 16 Wet WOZ is het

Innovatie over de wijze waarop hij de motie van de leden Van

uitgangspunt de kleinste zelfstandig bruikbare eenheid,

der Werf en Wiegman-Van Meppelen Scheppink inzake decentra-

maar op grond van art. 16, onderdeel d, Wet WOZ (de com-

le energiesystemen zal uitvoeren, Kamerstukken II 2011/12, 31

plexbepaling) kan in bepaalde situaties een aantal objecten

239, nr. 128.

bij elkaar worden genomen. De (gedeelten van) eigendom-

35 Buiten beschouwing blijven diverse andere vormen waarin niet in de vorm van een collectief wordt gehandeld. 36 Zie ook Richtlijn 2009/72/EG van 13 juli 2009 betreffende ge-

men die bij dezelfde (rechts)persoon in gebruik zijn en die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren, moeten als een eenheid worden beschouwd.

meenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit

38 Dat wil zeggen een net waarvoor vanwege de geringe omvang

en tot intrekking van Richtlijn 2003/54/EG, die in art. 2, onder

geen netbeheerder aangewezen hoeft te worden op grond van

19, wel een definitie van levering bevat: “verkoop, wederverkoop

art. 15 lid 1 Elektriciteitswet 1998. Volgens art. 15 lid 1

daaronder begrepen, van elektriciteit aan afnemers”. In gevallen

Elektriciteitswet 1998 betreft dit een net met een spannings-

van collectieve duurzame energieopwekking is doorgaans geen

niveau van ten hoogste 0,4 kV en een verbruik van ten hoog-

sprake van verkoop en kan men zich dus afvragen of daar wel

ste 0,1 GWh per jaar, waarbij een ander dan een leverancier

sprake is van een levering in de zin van deze richtlijn.

of een netbeheerder een recht van gebruik heeft van dat net.


(art. 1 lid 1 onderdeel i Elektriciteitswet 1998).39 In veel gevallen van collectieve duurzame opwekking komt de vraag op of daadwerkelijk sprake is van leveringen via een net. Van levering via een net zal bijvoorbeeld sprake zijn indien elektriciteit wordt geproduceerd door middel van zonnepanelen, waarbij de elektriciteit achter de meter40 wordt verbruikt door de leden van een vereniging van eigenaren (afzonderlijke WOZ-objecten). Daarnaast kan de juridische eigendom van een productie-installatie in andere handen zijn dan die van de afnemer(s) (bijvoorbeeld bij een vereniging, of indien een opstalrecht wordt gevestigd ten behoeve van de productie-installatie, bijvoorbeeld op een dak of ondergrond).41 Zodra op een stelsel van verbindingen sprake is van diverse WOZ-objecten met verschillende juridische eigenaren zal voor toepassing van de energiebelasting (in navolging van de visie van de Energiekamer van de NMa) sprake zijn van een net en dus ook van belaste leveringen.42 Dit is

39 Het begrip installatie is niet nader gedefinieerd in de Elektriciteitswet 1998, maar moet volgens de parlementaire geschiedenis van de Elektriciteitswet 1998 ruim worden opgevat en betekent voor zover het een afnemer betreft alles dat, doorgaans achter de elektriciteitsmeter, in de vestiging van de afnemer elektriciteit verbruikt (Kamerstukken II 1997/98, 25 621, nr. 3, p. 22). De parlementaire geschiedenis van de Elektriciteitswet 1998 maakt verder duidelijk dat elektriciteitsverbindingen waarop slechts de eigenaar zelf is aangesloten, voor de toepassing van de regels voor het netbeheer worden aangemerkt als installatie en niet als distributienet. Dergelijke netten worden voor de toepassing van de regels voor het netbeheer aangemerkt als installaties zolang slechts de eigenaar daarop is aangesloten. Krijgt ook een derde een aansluiting op die verbindingen, dan wordt het net wel als zodanig aangemerkt (Kamerstukken II 1998/99, 26 303, nr. 3, p. 18).

bijvoorbeeld het geval als een opstalrecht wordt gevestigd, hetgeen regelmatig voorkomt. Vaak zal in die situaties geen sprake zijn van een installatie of een bagatelnet. Het gevolg daarvan is dat belaste leveringen voor de energiebelasting worden geconstateerd. 3.1.4 Belast verbruik, uitzondering duurzame opwekking (art. 50 lid 4 onderdeel a en lid 5 onderdeel a Wbm) Een aanvullend belastbaar feit betreft het verbruik van elektriciteit indien dit op andere wijze is verkregen dan door een levering via een aansluiting aan een verbruiker (art. 50 lid 4 onderdeel a Wbm). Hieronder valt onder andere het eigen verbruik van een producent van elektriciteit. Dit belastbare feit geldt echter niet voor de verbruiker die elektriciteit heeft opgewekt door middel van hernieuwbare energiebronnen (art. 50 lid 5 onderdeel a Wbm). Deze laatste bepaling betreft de vrijstelling voor eigen duurzame opwekking. In de praktijk blijkt de Belastingdienst het standpunt in te nemen dat de regeling van artikel 50, vijfde lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag slechts bedoeld is voor decentrale opwekking/verbruik (achter de meter). In de situatie dat elektriciteit op een bepaalde locatie wordt opgewekt, getransporteerd (via het openbare net dan wel een particulier net) en afgenomen door afnemers op een andere locatie, bestaat in die opvatting geen mogelijkheid om de uitzondering voor opwekking van duurzame opwekking toe te passen. Veel gevallen van collectieve duurzame opwekking komen in deze opvatting niet in aanmerking voor deze vrijstelling. Er lijkt binnen de doelstelling van de regeling van artikel 50, vijfde lid, onderdeel a, van de Wet belastingen op milieugrondslag echter geen overtuigende rechtvaardiging aanwezig om een onderscheid te maken op basis van het transport tussen productielocatie en verbruikslocatie.

40 Juister is de term achter de aansluiting omdat niet de meter maar de aansluiting relevant is voor de vraag of sprake is van een net of een installatie. Hierbij is het uitgangspunt dat de opwekking binnen de installatie plaatsvindt. Zoals eerder aangegeven ziet de NMa een gezamenlijke installatie gelegen achter de meter als een net zodra een derde hierop is aangesloten. 41 Hiervan zal over het algemeen geen sprake zijn in de standaardsituatie van een particulier die zonnepanelen huurt en op zijn eigen dak zonnestroom opwekt. In dat geval is salde-

3.1.5 Saldering (art. 50 lid 2 Wbm) Artikel 50, tweede lid, Wet belastingen op milieugrondslag voorziet in een bijzondere regeling voor een verbruiker die duurzaam opgewekte elektriciteit invoedt op het distributienet.43 Deze bepaling maakt het voor een leverancier (doorgaans een energiebedrijf) mogelijk aangifte te doen over het saldo van geleverde en op het net ingevoede elektriciteit. Saldering is slechts mogelijk indien op de ingevoede elektriciteit artikel 31c, dan wel artikel 95c,

ring over het algemeen wel mogelijk. 42 Voor toepassing van de E-wet wordt één verbinding reeds als net aangemerkt. De NMa hanteert bij de uitleg van het begrip net als onderscheidend criterium dat zodra een derde op een verbinding is aangesloten géén sprake meer is van een installatie, maar van een net. Zover gaat Richtlijn 2009/72/ EG overigens niet. Het begrip distributie wordt in art. 2 on-

43 Zie over dit onderwerp ook het antwoord van de Staatssecre-

der 5 van die richtlijn gedefinieerd als “transport van elektri-

taris van Financiën van 14 november 2011, kenmerk

citeit langs hoog-, midden- en laagspanningsdistributiesyste-

DV/2011/510 U, op vragen van het Kamerlid Jansen over de

men met het oog op de belevering van afnemers, de levering

saldering van energiebelasting bij teruglevering van duur-

zelf niet inbegrepen”.

zaam opgewekte elektriciteit.

437

438


derde lid, van de Elektriciteitswet 1998 wordt toepast.44 Dit betekent, volgens de memorie van toelichting, dat deze regeling alleen van toepassing is op situaties waarin de leverancier slechts beschikt over gesaldeerde meterstanden dan wel een redelijke vergoeding45 betaalt voor de elektriciteit die de verbruiker op het net heeft ingevoed. Bovendien blijft de saldering volgens de memorie van toelichting beperkt tot elektriciteit die via één en dezelfde aansluiting wordt onttrokken en ingevoed.46 Wij begrijpen dat de Belastingdienst in voorkomende gevallen ook het standpunt inneemt dat de regeling van artikel 50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag beperkt is tot invoeding en onttrekking op één en dezelfde aansluiting. De genoemde voorwaarden voor saldering brengen voor veel gevallen van collectieve duurzame opwekking aanzienlijke beperkingen mee. De facto komen bepaalde varianten van collectieve duurzame opwekking hierdoor niet in aanmerking voor saldering, met name indien geen sprake is van invoeding en onttrekking op één en dezelfde aansluiting. Vanuit administratief oogpunt is saldering in dergelijke gevallen echter wel degelijk mogelijk, en netbeheerders blijken in de praktijk ook bereid hieraan mee te werken (bijvoorbeeld door het koppelen van EANcodes). Hiermee lijkt geen relevant verschil meer te bestaan tussen het invoeden en onttrekken via één aansluiting, dan wel via verschillende aansluitingen. Omdat ook in dergelijke gevallen wordt voldaan aan de achterliggende doelstelling van de regeling zou een meer adequaat criterium kunnen zijn of saldering via verschillende aansluitingen administratief bijgehouden kan worden. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft recent een concept-wetsvoorstel tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet openbaar

gemaakt.47 Het voorstel voorziet onder andere in een wijziging van artikel 31c van de Elektriciteitswet 1998 teneinde saldering mogelijk te maken voor verenigingen van eigenaren.48 De voornaamste tegemoetkoming bestaat erin dat de huidige bovengrens van 5000 kWh voor saldering in de Elektriciteitswet 1998 vervalt voor verenigingen van eigenaren.49 Hoewel artikel 50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag verwijst naar deze bepaling in de Elektriciteitswet 1998, lijkt dit voorstel voor de energiebelasting niet relevant, omdat op grond van artikel 50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag ook saldering van energiebelasting kan plaatsvinden als er meer dan 5000 kWh op het net wordt ingevoed.50 Het conceptwetsvoorstel zal daarom naar verwachting niet tegemoet kunnen komen aan de gesigna-

47 Tot en met 14 maart 2012 kan door middel van een internetconsultatie commentaar geleverd worden op het conceptwetsvoorstel. Het conceptwetsvoorstel en de conceptmemorie van toelichting zijn te raadplegen via http://internetconsultatie.nl/stroom1. 48 Dit onderdeel van het conceptwetsvoorstel is een reactie op de motie van het Kamerlid Jansen c.s. (Kamerstukken II 2010/11, 29 023, nr. 93), waarin de regering wordt verzocht te komen met voorstellen om verenigingen van eigenaren in staat te stellen zelf opgewekte elektriciteit te laten salderen met het elektriciteitsverbruik van de leden van de vereniging van eigenaren. 49 Voorgesteld wordt om aan art. 31c Elektriciteitswet 1998 een tweede lid toe te voegen op grond waarvan een leverancier de meterstand ten behoeve van de facturering en inning van de leveringskosten van een vereniging van eigenaren berekent door de aan het net onttrokken elektriciteit te verminderen met de op het net ingevoede elektriciteit, zonder maximum. Indien de vereniging van eigenaren meer elektriciteit

44 Art. 31c Elektriciteitswet 1998 bepaalt dat de leverancier de meterstand ten behoeve van de facturering en inning van de leveringskosten voor afnemers die elektriciteit invoeden op

invoedt op het net dan onttrekt aan het net betaalt de leverancier voor het meerdere een redelijke vergoeding. 50 Zie de brief Staatssecretaris van Financiën van 14 november

het net moet berekenen door de aan het net onttrokken elek-

2011, kenmerk DV/2011/510 U, antwoord op vraag 2. Het

triciteit te verminderen met de op het net ingevoede elektri-

volgende voorbeeld kan dit verduidelijken. Er wordt op één

citeit, met een maximum van 5000 kWh aan op het net inge-

aansluiting per jaar 7000 kWh elektriciteit verbruikt en 6000

voede elektriciteit. Art. 95c lid 3 Elektriciteitswet 1998

kWh duurzame elektriciteit op het net ingevoed. Op grond

verplicht de leverancier tot het betalen van een redelijke ver-

van art. 31c Elektriciteitswet 1998 kan ten behoeve van de

goeding indien de hoeveelheid op het net ingevoede elektrici-

facturering en inning van de leveringskosten over maximaal

teit groter is dan 5000 kWh.

5000 kWh worden gesaldeerd. Voor de na saldering resteren-

45 Hierbij zij opgemerkt dat niet expliciet is geregeld wat het

de geleverde 2000 kWh elektriciteit dient de afnemer de over-

begrip redelijke vergoeding inhoudt; dit kan verschillen per

eengekomen prijs te betalen. Voor de na saldering resterende

leverancier. Over het algemeen zal deze redelijke vergoeding

ingevoede 1000 kWh dient door de leverancier een redelijke

in ieder geval minder bedragen dan het voordeel dat zelf sal-

vergoeding betaald te worden. In tegenstelling tot de bena-

deren kan opleveren.

dering onder de E-Wet vindt op grond van art. 50 lid 2 Wbm

46 MvT, Kamerstukken II 2007/08, 31 205, nr. 3, p. 63. Zie ook

de heffing van energiebelasting plaats over het positieve sal-

de brief Staatssecretaris van Financiën van 14 november

do van de geleverde minus de ingevoede elektriciteit, dus

2011, kenmerk DV/2011/510 U, antwoord op vraag 1.

over 7000 kWh -/- 6000 kWh = 1000 kWh.


leerde knelpunten in de Wet belastingen op milieugrondslag.51 De gesignaleerde knelpunten hebben in veel gevallen tot gevolg dat bij collectieve duurzame opwekking van elektriciteit energiebelasting wordt geheven tegen het hoge zogenoemde kleinverbruikertarief. Dit betekent dat zelfopwekking van duurzame elektriciteit fiscaal op dezelfde wijze wordt behandeld als de levering van grijze elektriciteit, die afkomstig is uit fossiele bronnen. Dit lijkt niet verenigbaar met de milieudoelstellingen die ten grondslag liggen aan de energiebelasting, en evenmin met de doelstellingen van de EB-richtlijn.52 Bovendien is de impact hiervan op de haalbaarheid van collectieve duurzame opwekking, door de aflopende tariefschijven in de energiebelasting, groot. Veel projecten komen hierdoor op dit moment niet van de grond. 3.1.6 Enige oplossingsrichtingen Uit de gesignaleerde knelpunten blijkt dat de huidige uitleg en toepassing van de energiebelastingwetgeving in Nederland niet aansluit op de meest voorkomende vormen van collectieve duurzame opwekking. Naar onze mening zou een andere uitleg, dan wel aanpassing, van de huidige wetgeving de bestaande knelpunten binnen de energiebelasting voor de realisatie van collectieve duurzame opwekking kunnen wegnemen. Wij onderkennen daarbij dat een oplossing voldoende waarborgen dient te bevatten om eventuele situaties van misbruik tegen te gaan. Teneinde tegemoet te komen aan de gesignaleerde knelpunten zou bijvoorbeeld aansluiting kunnen worden gezocht bij het hierboven reeds aan de orde gekomen artikel 95a, tweede lid, onderdeel a, van de Elektriciteitswet 1998. In dit onderdeel wordt een uitzondering gegeven op de verplichting een vergunning te hebben teneinde aan kleinverbruikers te kunnen leveren. Geen leveringsvergunning is vereist ter zake van de levering van elektriciteit die is opgewekt met een installatie die voor rekening en risico van de afnemer, alleen of, voor een evenredig

deel, tezamen met andere afnemers, in werking wordt gehouden en de afnemer de geleverde elektriciteit verbruikt. Dit zou gecombineerd kunnen worden met de definitie van hernieuwbare energiebronnen in de zin van artikel 47, eerste lid, onderdeel i, van de Wet belastingen op milieugrondslag. Gezien het bovenstaande zou wat ons betreft de volgende nieuwe, specifieke vrijstelling opgenomen kunnen worden: “Vrijgesteld van energiebelasting is elektriciteit die is opgewekt door middel van hernieuwbare energiebronnen in de zin van artikel 47, lid 1, onderdeel i, Wbm met een installatie die voor rekening en risico van de afnemer, alleen of, voor een evenredig deel, tezamen met andere afnemers, in werking wordt gehouden en de afnemer de geleverde elektriciteit verbruikt”.53 Een andere mogelijkheid zou zijn dat bij de interpretatie van het begrip levering in de Wet belastingen op milieugrondslag gebruik wordt gemaakt van deze omschrijving. Met andere woorden: als sprake is van zelfopgewekte elektriciteit binnen deze kaders, dan is geen sprake van een levering. Als alternatief kan gedacht worden aan het formuleren van een wettelijke uitzondering op het leveringsbegrip, indien nodig in combinatie met een overeenkomstige aanvulling op artikel 50, vijfde lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag. Ook kan deze omschrijving dienst doen om het salderingsbegrip van artikel 50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag nader in te vullen.

3.2 Vrijstelling biomassa in mengstromen 3.2.1 Inleiding Opwekking van elektriciteit door middel van biomassa kan op verschillende manieren plaatsvinden. Hierbij kan

53 In het kader van deze vrijstelling is relevant wanneer sprake is van een installatie en of mogelijk sprake is van een directe lijn. Zie inzake de directe lijn het amendement van de Kamerleden Leegte en Van der Werf in het kader van het

51 Ook overigens lijkt de reikwijdte van het voorstel beperkt.

wetsvoorstel Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van

Het voorstel betreft alleen saldering op de aansluiting van de

de Gaswet (implementatie van richtlijnen en verordeningen

vereniging van eigenaren zelf. Saldering lijkt op grond van

op het gebied van elektriciteit en gas), Kamerstukken II

het voorstel daarom slechts mogelijk ten aanzien van collec-

2011/2012, 32 814, nr. 11 Een directe lijn is kort gezegd een

tief verbruik (bijvoorbeeld voor gemeenschappelijke ruimten/

zelfstandige categorie tussen installatie en net. Het toestaan

voorzieningen), en niet ten aanzien van het verbruik door de

van directe lijnen kan volgens de indieners van het amende-

individuele leden.

ment een krachtige impuls bieden aan de ontwikkeling van

52 Aan de Richtlijn 2003/96/EG (de Richtlijn energiebelastin-

decentrale opwekking, waarbij in het bijzonder kan worden

gen) liggen onder andere milieudoelstellingen ten grondslag,

gedacht aan installaties voor warmtekrachtkoppeling en in-

waaronder stimulering van duurzame energiebronnen. Zo

stallaties voor de opwekking van duurzame elektriciteit, zo-

wordt in punt 25 van de preambule overwogen dat “met het

als zonnepanelen. Het valt buiten het bestek van dit artikel

oog op de bevordering van het gebruik van alternatieve ener-

deze problematiek nader te bespreken, zie hierover verder R.

giebronnen […] energie uit hernieuwbare bronnen in aan-

de Vlam en M. Oosterhuis, “Ceci n’est pas une ligne directe”,

merking [kan] komen voor een bevoorrechte behandeling”,

Annotatie bij uitspraak CBb van 15 december 2010, LJN

hetgeen is uitgewerkt in art. 15 EB-richtlijn. Zie ook onder-

BO8299, Tijdschrift voor energierecht, nr. 3, augustus 2011,

deel 3.2.2 hierna.

p.143.

439

440


worden gedacht aan installaties voor de inzet van biomassa in kolen- en gascentrales, zelfstandige biomassa-installaties, vergistingsinstallaties en afvalverbrandingsinstallaties.54 In alle gevallen doet zich de vraag voor hoe de heffing van energiebelasting verloopt ten aanzien van de opgewekte elektriciteit. Meer specifiek wordt in dit onderdeel besproken hoe biomassa in mengstromen (zoals huishoudelijk afval) dient te worden behandeld. 3.2.2 Europees kader vrijstelling biomassa in mengstromen Uit de preambule van de EB-richtlijn kan worden afgeleid dat aan de EB-richtlijn mede milieudoelstellingen ten grondslag liggen.55 Dit uit zich onder meer in de harmonisatie (het scheppen van een communautair regelgevingskader) van vrijstellingen met het doel biobrandstoffen te stimuleren.56 In artikel 15 van de EBrichtlijn is de relevante vrijstelling voor hernieuwbare energie neergelegd. Op grond van deze bepaling kunnen lidstaten onder andere “gehele of gedeeltelijke belastingvrijstellingen of –verlagingen toepassen op (…) elektriciteit (…) opgewekt uit biomassa of uit van biomassa afkomstige producten.” In artikel 16 van de EB-richtlijn is de omschrijving van biomassa opgenomen, die overeenkomt met de gangbare definitie van biomassa:57 ”Onder biomassa wordt verstaan de biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen uit de landbouw (met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen), de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en stedelijk afval”.

landbouw, met inbegrip van plantaardige stoffen, de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken die geheel biologisch afbreekbaar zijn, alsmede industrieel en stedelijk afval die geheel biologisch afbreekbaar zijn”. De regeling voor elektriciteit opgewekt uit biomassa zoals opgenomen in artikel 50 van de Wet belastingen op milieugrondslag is dus beperkt tot zuivere biomassa. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat dit onderscheid bewust is gemaakt door de Nederlandse wetgever.58 Artikel 15 van de EBrichtlijn kent deze term en dus ook deze beperking echter niet.59 De bewoording van artikel 15 van de EB-richtlijn laat geen twijfel dat de vrijstelling mede van toepassing is op biomassa die is opgenomen in mengstromen (een pro-ratabenadering dus). De Nederlandse regeling is derhalve niet in overstemming met de EU-vrijstelling. Artikel 15 van de EB-richtlijn is een zogenoemde kan-bepaling. Dit betekent dat een lidstaat de discretionaire bevoegdheid heeft een dergelijke vrijstelling toe te passen. Op het moment dat een dergelijke vrijstelling echter in het nationaal recht wordt ingevoerd, moet de nationale regeling in overeenstemming zijn met de richtlijn. Het staat een lidstaat dus niet vrij om bij de implementatie van een richtlijnbepaling een beperktere reikwijdte te hanteren. Op grond van bestaande jurisprudentie60 kan worden verdedigd dat een rechtstreeks beroep op de EBrichtlijn mogelijk is. De vrijstelling voor biomassa in mengstromen is immers onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig opgenomen in artikel 15 van de EB-richtlijn, zodat minimumrechten voor belastingplichtigen kunnen

58 Kamerstukken II 2002/03, 28 608, nr. 3, p. 42. Zie verder

3.2.3 Vergelijking met Nederlandse regeling In beginsel is verbruik van zelf opgewekte elektriciteit (als aanvullend belastbaar feit) belast met energiebelasting (op grond van art. 50 lid 4 onderdeel a Wbm). Dit belastbare feit geldt echter niet voor elektriciteit die is opgewekt door middel van hernieuwbare energiebronnen, met uitzondering van niet als zuivere biomassa aan te merken biomassa (art. 50 lid 5 onderdeel a Wbm). Het begrip zuivere biomassa is in artikel 47, eerste lid, onderdeel k, van de Wet belastingen op milieugrondslag gedefinieerd als “producten, afvalstoffen en residuen uit de

art. 14 Uitv.reg. belastingen op milieugrondslag. 59 De voormalige Regeling Groencertificaten Elektriciteitswet 1998 kende deze beperking overigens niet. De huidige regeling inzake Garanties van Oorsprong knoopt ter zake van niet-zuivere biomassa aan bij het biologisch afbreekbare gedeelte van de niet-zuivere biomassa waaruit de duurzame elektriciteit wordt opgewekt (art. 11 Regeling garanties van oorsprong voor duurzame elektriciteit). 60 Als voorbeelden van fiscale zaken waarin een vrijstelling opgenomen in een kan-bepaling getoetst werd aan EU-recht noemen wij HvJ EG 17 oktober 1996, gevoegde zaken C-283/94, C-291/94, C-292/94 (Denkavit-VITIC-Voormeer), FED 1996/995, concl. Jacobs, m.aant. R.P.C.W.M. Brandsma,

54 Zie voor een goed overzicht van de verschillende technieken:

waarin de kan-bepaling van art. 3 lid 2 Richtlijn 90/435/EEG

http://www.ecn.nl/nl/units/ps/themas/energie-en-emissie-

(de moeder-dochterrichtlijn) aan de orde was, en HvJ EG 9

scenarios/technologieontwikkeling/factsheets-energietechno-

september 2004, nr. C-269/03 (VOK), Jur. I-8067, concl.

logieen/biomassa-centrales.

Geelhoed, waarin werd getoetst aan de kan-bepaling van art.

55 Preambule van de EB-Richtlijn, onderdelen 2 t/m 5 en 24 t/m 28.

13C Zesde btw-richtlijn. Wij merken verder op dat wanneer een vrijstelling in een richtlijn zelf de lidstaat een bepaalde

56 Preambule van de EB-Richtlijn, onderdeel 26.

beoordelingsmarge geeft, een belastingplichtige toch het

57 Zie onder meer de omschrijving van biomassa zoals opgeno-

nationale recht aan de richtlijn kan toetsen. Zie hiertoe bij-

men in art. 2 onderdeel b Richtlijn 2001/77/EG betreffende

voorbeeld zaak C-365/98 (Brinkmann), Jur. I-4619 (concl.

de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare

Mischo), met name r.o. 31-40. Zie voor een rechtstreeks

energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt. Voorts be-

beroep op de EB-richtlijn bijvoorbeeld HvJ EG 17 juli 2008,

vat art. 47 lid 1 onderdeel j Wbm dezelfde omschrijving.

nr. C-226/07 (Flughafen Köln/Bonn GmbH), Jur. I-5999.


worden vastgesteld. Binnen het kader van de Wet belastingen op milieugrondslag zou dus in voorkomende gevallen een direct beroep op de EB-richtlijn mogelijk moeten zijn. Dit betekent dat ook elektriciteit die is opgewekt door middel van biomassa in mengstromen, als een dergelijk beroep succesvol is, buiten de heffing van energiebelasting zou moeten blijven.

3.3 Walstroom 3.3.1 Inleiding In dit onderdeel wordt besproken hoe de heffing van energiebelasting verloopt ten aanzien van stroom die rechtstreeks wordt geleverd aan schepen die zijn afgemeerd op een ligplaats in een haven (hierna: walstroom).61 In het kader van het terugdringen van de luchtvervuiling in havensteden bestaat zowel op nationaal als op Europees vlak een groeiende belangstelling voor het beschikbaar maken van walstroomfaciliteiten. In de praktijk blijkt walstroom (inclusief de aanleg van de benodigde infrastructuur) echter vaak duurder dan de stroom opgewekt door de (diesel)generator van het schip.62 Dit geldt in het bijzonder voor zeehavens. Het al dan niet heffen van energiebelasting is van doorslaggevend belang voor de haalbaarheid van grootschalige introductie van walstroom in Nederland. 3.3.2 Walstroom in de praktijk In de praktijk zal de haven de elektriciteit veelal inkopen bij een (externe) energieleverancier.63 Deze energieleverancier levert vervolgens vanaf het openbaar net elektriciteit op de walstroomkast aan de desbetreffende kade (het verbruik wordt daarbij vastgesteld via een aparte meter).64 De haven voldoet vervolgens de kosten inclusief

energiebelasting aan de energieleverancier, waarbij per walstroomkast de tariefschijven (zie onderdeel 2.1.1) worden doorlopen.65 De geleverde elektriciteit wordt vervolgens verbruikt door de schepen die zijn aangesloten op de walstroomkasten. De haven brengt de kosten van de verbruikte energie in rekening bij deze afnemers. Op dit moment variëren de walstroomtarieven66 voor binnenschepen bijvoorbeeld van € 0,17 per kWh tot € 0,34 per kWh inclusief btw (waarvan dus ruim € 0,11 per kWh energiebelasting). 3.3.3 Europeesrechtelijk kader De EB-richtlijn biedt Nederland de ruimte een vrijstelling of vermindering toe te passen voor (groene) walstroom.67 Ook zou een verlaagd tarief kunnen worden overwogen. In Zweden is bijvoorbeeld het energiebelastingtarief voor andere schepen dan pleziervaartuigen met instemming van de Europese Raad verlaagd naar € 0,0005695568 per kWh.69 Duitsland is gemachtigd voor een vergelijkbare vermindering tot € 0,00050 per kWh.70 Het betreft hier het minimumtarief op grond van de EB-richtlijn. Daarnaast heeft het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen in het kader van een proefproject gratis (groene) walstroom aangeboden. Met de toepassing van een zeer laag tarief willen Duitsland en Zweden een impuls geven aan het gebruik van walstroom, dat wordt beschouwd als een minder vervuilend alternatief voor de opwekking van elektriciteit aan boord van schepen die zijn afgemeerd op een ligplaats in een haven. Overigens zijn de lidstaten overeenkomstig artikel 14, eerste lid, onderdeel c, van de EB-richtlijn verplicht vrijstelling te verlenen voor elektriciteit opgewekt aan boord van schepen voor de vaart op communautaire wateren, en hebben zij overeenkomstig artikel 15, eerste lid, onderdeel f, van de EB-richtlijn ook de mogelijkheid dat te doen voor elektriciteit opgewekt aan boord van schepen voor de vaart op binnenwateren. In de concept-EB-richtlijn wordt een specifieke vrijstelling van energiebelasting voor walstroom geïntrodu-

61 Overigens geldt een vergelijkbare analyse voor de stroom die wordt geleverd aan luchtvaartuigen op een luchthaven. 62 Alhoewel een recente studie van de TU Delft aantoont dat het zeer van de specifieke omstandigheden afhangt of walstroom voor binnenvaartschepen duurder is: http://www.cbrb.nl/ component/docman/doc_download/281-walstroom-rapportv12.

65 Per walstroomkast kunnen meerdere aansluitingen worden gerealiseerd, hetgeen een tariefvoordeel kan opleveren. In dit artikel wordt hieraan geen verdere aandacht besteedt. 66 Zie https://www.walstroom.nl/walstroom/clientsite/info/ kosten.jsp. 67 De rechtsbasis hiervoor kan gevonden worden in art. 15 EB-

63 De energiebelastinggevolgen van de mogelijke aanwezigheid

richtlijn (althans voor wat betreft groene walstroom), dan wel

van een particulier net en het eventueel zelf produceren van

in art. 19 EB-richtlijn. Op grond van deze laatste bepaling kan

(groene) elektriciteit door de haven worden hierna niet ver-

een lidstaat door de Europese Raad gemachtigd worden om uit

der besproken.

specifieke beleidsoverwegingen (gedurende een beperkte perio-

64 Over het algemeen zal dus geen sprake zijn van doorlevering

de) vrijstellingen of tariefverlagingen in te voeren.

in de zin van art. 50 lid 3 Wbm, want die bepaling ziet op de

68 Omrekenkoers Zweedse kroon/euro per 16 februari 2012.

situatie waarin de levering van elektriciteit wordt verricht

69 Uitvoeringsbesluit van de Raad van 20 juni 2011 (2011/384/

aan degene die op zijn beurt leveringen verricht via een aansluiting aan een verbruiker. Deze uitzondering betreft onder andere beheerders van particuliere elektriciteitsnetten.

EU). 70 Uitvoeringsbesluit van de Raad van 12 juli 2011 (2011/445/ EU).

441

442


ceerd.71 Deze vrijstelling zou moeten gelden tot 31 december 2020 en ziet op zowel grijze als groene elektriciteit. De introductie van deze specifieke vrijstelling wordt uitgebreid toegelicht en lijkt vooral bedoeld om de gewenste systeemverandering in gang te zetten. Relevant voor de energiebelasting op walstroom is verder dat in de concept-EB-richtlijn geen CO2-heffing van toepassing is op de levering van elektriciteit (wel de algemene energieverbruiksbelasting).72 3.3.4 Enige oplossingsrichtingen Ter bevordering van de toepassing van walstroom in Nederland zou het volgende kunnen worden overwogen. Ten eerste zou aan artikel 64 van de Wet belastingen op milieugrondslag een nieuw vijfde lid kunnen worden toegevoegd, waarin (eventueel onder nadere voorwaarden) wordt voorzien in een vrijstelling van energiebelasting voor de levering van elektriciteit aan afgemeerde (zee) schepen en luchtvaartuigen door de exploitant van een (lucht)haven. Een tweede optie zou zijn, analoog aan de systematiek van artikel 36o (oud) Wbm,73 het toevoegen van een nieuw lid 6 aan artikel 63 van de Algemene wet op de rijksbelasting op grond waarvan een vermindering wordt toegepast voor zover in de levering van walstroom elektriciteit is begrepen die afkomstig is van hernieuwbare energiebronnen. Ten slotte is het toepassen van een lager tarief (gelijk aan de Duitse en Zweedse situatie) ook een optie. Voor Nederland zou toepassing van het minimumtarief op grond van de EB-richtlijn leiden tot een walstroomtarief variërend van ongeveer € 0,06 per kWh tot € 0,23 per kWh inclusief btw. Het is de vraag wat de budgettaire derving zou zijn van het faciliteren van walstroom in Nederland. Naar onze mening zou deze derving in de praktijk mee kunnen vallen. Het voornaamste alternatief voor walstroom is immers dat de betreffende schepen hun (diesel)generator zullen gebruiken. Hierover zal Nederland geen accijns74 of energiebelasting75 kunnen heffen.

71 COM(2011) 169 definitief, p.8-9. Zie verder onderdeel 2.3,

4 Samenvatting en conclusies 4.1 Algemeen In dit artikel hebben we een aantal aanbevelingen gedaan waarmee de wetgever een stap voorwaarts kan zetten in het bereiken van de energiedoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd. Mede in het licht van de concept-EB-richtlijn en de motie-Van der Werf lijkt het nu een geschikt moment de gesignaleerde knelpunten in de huidige wet- en regelgeving op te lossen.

4.2 Huidig kader energiebelasting niet passend voor collectieve duurzame energieopwekking De huidige uitleg en toepassing van de energiebelasting sluit niet aan op de meest voorkomende vormen van collectieve duurzame energieopwekking. (Collectieve) duurzame opwekking voor eigen gebruik wordt op dit moment in de meeste gevallen net zo belast als het opwekken van grijze elektriciteit afkomstig uit fossiele bronnen. Dit lijkt strijdig met de oorspronkelijke doelstellingen van de Wet belastingen op milieugrondslag en de EB-richtlijn (alsmede de concept-EB-richtlijn). Door de aflopende tariefschijven in de energiebelasting is de impact hiervan op de haalbaarheid van collectieve duurzame opwekking groot. Naar onze mening zou een aanpassing van de energiebelastingwetgeving, dan wel een andere uitleg van de huidige wetgeving, de bestaande knelpunten voor de realisatie van collectieve duurzame opwekking moeten kunnen wegnemen.

4.3 Regeling biomassa niet conform EB-richtlijn De reikwijdte van de regeling voor elektriciteit opgewekt uit biomassa zoals opgenomen in artikel 50 van de Wet belastingen op milieugrondslag is beperkter dan de vrijstelling zoals opgenomen in de EB-richtlijn. De vrijstelling is daarmee niet in overeenstemming met de EB-richtlijn. Het staat Nederland naar onze mening niet vrij een afwijkende vrijstelling op te nemen in zijn nationale regelgeving. Belanghebbenden kunnen onzes inziens een rechtstreeks beroep doen op de ruimere vrijstelling zoals opgenomen in de EB-richtlijn.

waarin de concept-EB-richtlijn verder wordt besproken. 72 COM(2011) 169 definitief, p. 38 (tabel D). 73 Dit artikel voorzag in een vermindering of vrijstelling van energiebelasting voor duurzaam opgewekte energie en is in

4.4 Walstroom in Nederland relatief ongunstig behandeld

2003 afgeschaft. 74 Op grond van art. 66 WA geldt een vrijstelling van accijns voor olie die wordt gebruikt voor de aandrijving van schepen of als scheepsbehoeften. Het gebruik van olie voor het opwekken van elektricteit zal onder toepassing van deze vrijstelling plaatsvinden. 75 Ter zake van het verbruik van olie wordt geen energiebelasting geheven.

De levering van walstroom is in Nederland onderworpen aan energiebelasting tegen het reguliere tarief. Ter stimulering van walstroom in Nederland zou een specifieke vrijstelling kunnen worden geïntroduceerd. Als alternatief kan worden gedacht aan een vermindering voor groene walstroom. Ten slotte kan in navolging van Duitsland en Zweden een lager tarief worden toegepast.

KNELPUNTEN IN DE ENERGIE-

Recommend Documents