Költségvetési szervek ellenőrzése
XI. Előadás Magyarország és az Európai Unió
Az Európai Unió költségvetése
Az Európai Unió bemutatása Az Európai Unió (EU), mely jelenleg 28 országból áll, részben kormányközi, részben nemzetek feletti (szupranacionális) integráció. Az Európai Unió ezen a néven 1993-ban jött létre, az Európai Unióról szóló szerződés (Maastrichti Szerződés) hatályba lépésével.
Intézményei: Európai Tanács (28 tag); Európai Parlament (736 tag); Európai Bíróság (28 tag); Európai Bizottság (28 tag) EU Számvevőszék (28 fő); Európai Központi Bank; Európai Befektetési Bank. EU tevékenysége a politika minden területét felöleli amelyek különböző jelleget képviselnek. Egyik legfontosabb tevékenysége az egységes piac létrehozása és fenntartása, melynek elemei a vámunió és a közös pénznem (18 ország), a közös agrár és halászati politika.
Az Európai Unió működése és intézményei EU jogrendje: jogi és intézményi struktúra, melyet nemzetközi szerződések alkotnak. EU működését belső jogrendje szabályozza, amely kötelező a tagállamokra.
Ez a jogrend a tagállamok által ratifikált és jóváhagyott alapszerződéseken nyugszik. Ezt egészítik ki az EU intézmények által kibocsátott rendelkezések, direktívák, határozatok, nem kötelező ajánlások, vélemények.
Az Európai Unió struktúrája Hatáskör megosztás elve szabályozza a tevékenységi struktúrát, miben van hatásköre az EU-nak (pl. agrárpolitika, kereskedelem, vám), miben a tagállamoknak (pl. szociális ellátás, tb., iskola rendszer) A Tanács elnökségének feladatait a tagállamok előre meghatározott hármas csoportban látják el, 6 havonta váltva az elnöki funkciót. Magyarország 2011-ben látta el az EU elnökségi funkciót. Európai Tanács: 28 tag + állandó elnök, a Lisszaboni szerződés óta intézmény
Az Európai Unió alapvető szerződései Maastrichti Szerződés 1993. 11. 01.-től létrehozta az Európai Uniót (megelőző együttműködési formák - EGK, EURATOM - eredményei alapján). Kormányközi együttműködés a külpolitikában, a bel- és igazságügyben. Lisszaboni Szerződés 2009. 12. 01.-jén lépett hatályba, amely saját jogi személyiséget biztosít az EU-nak, valamint új vezetői posztokat (elnök, külügyi főképviselő) és a többségi döntés intézményét vezetett be. Célja: gyorsabb haladás az integrációban.
Az EU költségvetése Az EU költségvetése rendelet, amelyet az Európai Parlament fogad el. A költségvetés az EU tagállamokban fontos tevékenységeket támogat (Pl.: mezőgazdaság, halászat, infrastruktúra, oktatás, képzés, kultúra, foglalkoztatás, szociális politika, környezetvédelem, egészség, fogyasztóvédelem, kutatás, segélyezés). Bevételeknek fedezniük kell a kiadásokat. Hétéves keret (2014-2020), amelybe az éves költségvetés illeszkedik. A költségvetés felhasználásának ellenőrzését belső és külső ellenőrök végzik. Főigazgatók értékelik a források felhasználását, minden év június 15-ig továbbítják jelentéseiket a költségvetési hatóságnak (Európai Parlament, Miniszterek Tanácsa).
A költségvetés elvei Egységesség elve Bevétel és kiadás egy dokumentumban. Bruttó költségvetés elve Bevételeket és a kiadásokat nem lehet egymással szemben beszámítani. Éves költségvetés elve Egyetlen és teljes költségvetési évre vonatkozik. Részletesség elve Nemcsak egy összegben kell meghatározni, hanem az előirányzatokat különböző mélységben kell bontani.
Költségvetési egyensúly elve Nem tartalmazhat többletet vagy hiányt, nincs lehetőség hitel felvételére. A többletet a következő évre bevételként kell átvinni, hiányt a következő év kiadásaként kell kezelni.
A költségvetés elvei Gondos pénzgazdálkodás A költségvetés pénzével takarékosan kell bánni.
Nyilvánosság A költségvetést az Unió Hivatalos Lapjában az elfogadást követő 2 hónapon belül közzé kell tenni. A költségvetésnek sajátos kritériumoknak kell megfelelnie: Externalitás (költségek és hasznok a partner országokban is megjelennek, ami kompenzációt igényelhet); Osztatlanság (bizonyos tevékenységek közösségi szinten valósulnak meg); Kohézió (jövedelem transzfert tételez fel); Szubszidiaritás (a funkciókat a legalacsonyabb szintre kell delegálni).
A költségvetés elvei A kohéziós politika keretében nyújtott támogatások alapelvei: Programozás - a támogatásokat, kiadásokat 7 éves periódusra programozzák. Addicionalitás - saját források felhasználása. Koncentráció - a támogatásokat koncentráltan kell felhasználni. Partnerség - a projekteket más szervezetekkel partnerségben kell megvalósítani.
A költségvetési eljárás
Az Európai Unió bevételei és kiadásai
A költségvetés bevételei
A költségvetés kiadásai
A költségvetés kiadásai A többéves pénzügyi keret (2014-2020) tartalmazza a kiadásokat. A kiadások az EU GNI (bruttó nemzeti jövedelem) 1,23 %-ában maximalizálhatók. Gazdasági növekedés: nagyobb gazdasági növekedés és minél több munkahely teremtése / megőrzése. A költségvetésből 8 %-ot fordítanak az EU versenyképesebbé tételére. Kohézió: a kevésbé fejlett területek támogatása, hogy a régió be tudjon lépni a globális versenybe. Minden elköltött €-ból 36 centet fordítanak a kohéziós - infrastruktúra, település rehabilitáció, környezetvédelem kisvállalkozási - fejlesztő projektekre. A fenntartható fejlődésre a költségvetés 44 %-át fordítják.
Kutatás, innováció
A költségvetés kiadásai Oktatás, képzés - megfelelő szakismeret megszerzése, Erasmus, Leonardo da Vinci program Fenntartható növekedés, természeti erőforrások megőrzése: a mezőgaz-daság támogatása, minőség, élelmiszer ár, környezetvédelem, a vidék, a gazdaság szerkezetének átalakítása, fenntartható halászat. A költségvetés 37 %-át fordítják erre. Európai állampolgárok biztonsága: (2 %-ot fordítanak erre) fő tartalma a terrorizmus és az illegális bevándorlás elleni küzdelem. EU működtetése: az intézmények tárgyi és személyi kiadásaira a költségvetés minden eurójából 6 centet fordítanak erre. EU-n kívüli országok (csatlakozásra váró, fejlődő, katasztrófa sújtotta országok stb.) támogatása (6 cent/€). Az EU költségvetése éves szinten hozzávetőlegesen 150,9 milliárd EUR (2013. évi adatok szerint) .
Magyarország és az Európai Unió közötti költségvetési kapcsolatok
Magyarország és az EU közötti költségvetési kapcsolatok Tagállami hozzájárulás a költségvetéshez. EU forrás biztosítás az egyes programok céljainak megvalósításához. Az EU támogatások átutalása több lépéses folyamat: dec.1-ig aktualizált stabilitási, illetve konvergencia programot nyújtanak be a tagállamok. Konvergencia program: ÁH adósságának fokozatos és folyamatos csökkentése. A gazdasági versenyképesség javítása, a lakosság adóterheinek mérséklése. Kiadási oldalon a takarékosság és a hatékonyság növelése a cél. A makrogazdasági és költségvetési folyamatok bemutatása és előrejelzése, valamint a hiánycsökkentést megalapozó reformok előrehaladása.
Magyarország és az EU közötti költségvetési kapcsolatok A maastrichti konvergencia kritériumok az € bevezetésének feltételei:
Árstabilitás: infláció 1,5 %-nál jobban nem haladhatja meg a legalacsonyabb 3 tagország rátáját; Kamatok konvergenciája: a jegybanki alapkamat 2 %-kal nem haladhatja meg a 3 legalacsonyabb tagországi kamatszintet; Árfolyamok stabilitása: EMR-n belül az utolsó 2 évben a nemzeti valutát nem értékelhetik le;
Stabil pénzügyi pozíció: a költségvetés deficitje nem haladhatja meg a GDP 3 %-át, az államadósság a GDP 60 %-át.
Magyarország bevételei és kiadásai az Európai Unió költségvetésében
Magyarország bevételi forrásai (költségvetésben megjelenők)
Magyarország bevételei az EU-tól Magyarország bevételei az EU-tól: EU által fizetett előlegeket automatikusan előre, a támogatás többi részét a támogatott tevékenységek megvalósításának előrehaladását követően, utólag utalják. Széchenyi 2020: Magyarország 2014-2020 között 20,5 milliárd € támogatásban részesül az Unió strukturális alapjaiból. Cél: a foglakoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése. Az ERFA és ESZA célja az infrastruktúra, a humán erőforrás, a gazdaság fejlesztésének támogatása. A Kohéziós Alap (csatlakozás előtt az ISPA) közlekedési és környezetvédelmi beruházásokat támogat.
Magyarország bevételei az EU-tól Mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatások: Csatlakozás előtt: SAPARD (agrárgazdaság modernizációja, szerkezet átalakítás, vidékfejlesztés) Csatlakozás után: EMOGA, AVOP, majd EMGA, EMVA Típusai: Közvetlen támogatások: (terület, állatlétszám alapú) évente történik a kifizetés kérelem alapján; A termelők jövedelmének kiegészítése / környezetbarát földhasználat miatt kisebb hozamok - kompenzációs támogatásai pályázatos alapon; Fejlesztési jellegű támogatás - vidékfejlesztés, mezőgazdaság, élelmiszeripar modernizációja, versenyképességének növelése, pályázat alapján; Agrárpiaci támogatás - intervenciós támogatások; Belvízi halászat, akvakultúra támogatása.
Magyarország bevételei az EU-tól Svájci hozzájárulás: Magyarország részére 130 738 000 svájci frank (20 Mrd Ft) Svájc és EU közti megállapodás alapján, 10 újonnan csatlakozott ország kap támogatást 1 Mrd SF értékben. EGT és a Norvég Finanszírozási Mechanizmus (2004-2009 között) 74 277 000€/Norvég és 60 780 000€/EGT. Célja: a térségen belüli gazdasági, társadalmi különbségek csökkentése. Kifizetés végső határideje 2011. 04. 30. ETE (korábban INTERREG) programok határokon átnyúló együttműködés támogatására. Célja: a gazdaság, az infrastruktúra, a turizmus, a humán erőforrás fejlesztése.8,9 Mrd EUR lesz felhasználható a2014-2020 programozási időszakban, Szolidaritás és Migrációs Áramlatok Igazgatása Keret Program (Menekültügyi Alap, Integrációs Alap, Visszatérési Alap, Külső Határok Alap). Célja: a menekültek segítése, az illegális migráció megakadályozása.
Magyarország befizetései az EU számára A tagállamok, így Magyarország is, nemzeti hozzájárulást fizetnek az EU költségvetésébe általában havonta egyenlő részletben. Magyarország befizetése az EU költségvetésébe: 782,5 m €/év
Az Európai Unió jogrendje
Uniós / közösségi jog Közösségi jog: autonóm jogrendszer, különbözik a nemzetközi jogtól és az államok belső jogrendjétől is. Az államokra, magán és jogi személyekre vonatkozik, a tagállamok jogrendjének szerves részét képezi. A közösségi jogból a rendeletek közvetlenül alkalmazhatók, azaz nincs szükség átültető rendelkezésekre.
Uniós / közösségi jog Az Unió jogforrásai között megkülönböztetünk elsődleges és a másodlagos jogforrásokat.
Elsődleges jogforrások: Azok a jogszabályok, melyeket a tagállamok nemzetközi szerződés keretében fogadtak el, illetve a nemzetközi szokásjognak minősülő általános jogelvek, melyek a demokratikus államokban érvényesülnek.
Másodlagos jogforrások: Az elsődleges joganyagnak megfelelően, a közösségi intézmények által alkotott jogszabályok, amelyek kötelezőek a tagállamokra és bizonyos estekben a természetes személyekre is, így azok közvetlen hatállyal rendelkeznek.
Elsődleges jogforrások Alapító szerződések és azok módosításai (ESZAK, EGK, Euratom, Fúziós szerződés, Költségvetési Egyezmény 1-2., EEO, maastrichti, amszterdami, nizzai, lisszaboni szerződések)
Csatlakozási szerződések - tagországok szerint Általános jogelvek (Pl.: igazságosság, jóhiszeműség, jogbiztonság, szerzett jogok, arányosság, jogi felülvizsgálat stb.)
Másodlagos jogforrások Rendelet: minden részletében kötelező, közvetlenül alkalmazható és hatályos (magánszemély is hivatkozhat rá). Irányelv: a tagállam köteles ennek megfelelő nemzeti jogszabályt hozni (1-3 éven belül) a jogharmonizáció legfőbb eszköze. Határozat: kibocsátó Tanács, Parlament, Bizottság, EU Központi Bank, adminisztratív jellegűek, más jogszabály végrehajtására hozzák. Ajánlás: cselekvési elvárásokat fogalmaz meg, nem kötelező. Vélemény: álláspontot ad, nem kötelező.
Egyéb jogforrások „Soft Law” kategóriába tartozó egyéb nyilatkozatok, közlemények, iránymutatások Az Európai Bíróság határozatai Nemzetközi szerződések (EU vonatkozásúak) Acquis communautaires - közösségi vívmányok
A nemzeti és az európai jog kapcsolata A közösségi jog nem tartalmaz kötelező előírásokat a tagállamok működésére nézve. A másodlagos jogforrások ugyanakkor tartalmazhatnak előírásokat a tagállami közigazgatás szerveire és azok tevékenységére. Elv: a nemzeti jogrendszerbe épüljenek be a közösségi előírások Például: Kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos álláspontok, előírások /második pillér/ Közös álláspontok, kerethatározatok, nemzetközi egyezmények /harmadik pillér/
Az Európai Unió jogszabályainak alkalmazása
A közösségi jog közvetlen hatálya, a jogharmonizáció A közösségi jog közvetlen hatálya, elsőbbsége, alkalmazhatósága: a közösségi jog hivatkozható a nemzeti bíróságok előtt. Szupremácia elve a közösségi jog előnyt élvez a nemzeti joggal szemben. A Tanács vagy a Bizottság határozatai is közvetlenül alkalmazhatók.
Jogharmonizáció: tagállami jogszabályok közeledése. Minimum harmonizáció elve: egyes kérdések rendezése a tagállamok hatókörében marad, csak a harmonizáció mértékéig szabályoz a közösségi jog.
A pénzügyi ellenőrzést érintő közösségi jogszabályok 2014-2020: az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről
A bevételekre, kiadásokra vonatkozó szabályszerűségi, pénzügyi irányítási - és kontroll rendszer, teljesítmény ellenőrzések, korszerű belső ellenőrzés működtetése. Ezekre vonatkozóan Tanácsi és Bizottsági rendeletek. Az EU-ban történelmileg különböző ellenőrzési hagyományokon alapuló rendszerek vannak - angolszász (utólagos ellenőrzés, erős BE), francia típusú inspektori rendszer (erős folyamatba épített ellenőrzés és az ex-ante ellenőrzési elemek).
Az Európai Számvevőszék
Az Európai Számvevőszék (ECA) működése ECA - független intézmény, amely ellenőrzi az EU intézményei, szervezetei, és a segélyekből részesedők pénzügyeit. Fő feladata a közös költségvetés végrehajtásának ellenőrzése, felügyelete, illetve jelentés készítése, tanácsadás. Éves megbízhatósági nyilatkozatot (DAS) ad ki. A DAS minden évre vonatkozóan kibocsátásra kerül, segíti az Európai Parlament munkáját a költségvetés vonatkozásában. Az amsterdami szerződés (1997) erősítette meg pozícióját, kiterjesztve hatókörét. Az EU tagállamai egy - egy állampolgárából tevődik össze, hat évre választva, az elnököt a tagok választják 3 évre..
Az Európai Számvevőszék feladatai Ellenőrzi a Közösség, valamint a Közösség által létrehozott valamennyi szerv összes bevételi és kiadási elszámolását. Vizsgálja, hogy a közösségi pénzeszközök minden bevételezése és kiadása törvényes és szabályos módon történt-e, továbbá, hogy megbízható volt-e a pénzügyi vezetés, vagyis kellő figyelmet fordítottak-e a gazdaságosságra, hatékonyságra és eredményességre, valamint jelzi az ellenőrzési munkája során észlelt szabálytalanságokat és feltételezhető csalásokat. A Parlament és a Tanács számára megbízhatósági nyilatkozatot (DAS) készít. Együttműködik a nemzeti legfőbb ellenőrző szervezetekkel (Magyarországon: ÁSZ), EUROSAI, INTOSAI, továbbá együttműködik az OLAF-al.
Az Európai Számvevőszék ellenőrzési módszerei Az ECA az ellenőrzéseket a költségvetési és a vállalati szervezetekre érvényes nemzetközi sztenderdek alapján végzi. Pénzügyi (financial audit), szabályszerűségi (compliance audit) és teljesítmény (performance audit) ellenőrzést végez. Vizsgálja a tagállam által kiépített irányítási és ellenőrzési rendszert, hogy az alkalmas-e a szabálytalanságok, hibák megelőzésére, feltárására. Éves jelentést ad ki a pénzügyi, szabályszerűségi és a teljesítmény auditok megállapításairól.
A Bizottság ellenőrzési rendszere
Az Európai Bizottság A Bizottság nemzeti kormányoktól függetlenül működő intézmény, feladata az Unió egészének képviselete, érdekeinek védelme. Testülete 28 főből áll, minden ország 1 biztost delegál. Politikai felelősséggel tartozik a Parlamentnek, amely bizalmatlansági indítvánnyal feloszlathatja a Bizottságot. Feladatai: törvényjavaslatok kidolgozása, benyújtása a Parlamentnek, Tanácsnak; az EU politikájának irányítása és végrehajtása; az Európai jog érvényesítése; az EU képviselete nemzetközi fórumokon, tárgyalásokon, megállapodások kötése más országokkal.
A Főigazgatóságok Szakmai területek Főigazgatóság).
irányítását,
ellenőrzését végzik
(pl.
Agrár
A forráskezelés, a kifizetések szabályossága, a Főigazgatóságok felelősségi körébe tartozik.
A főigazgatók éves nyilatkozatot adnak, hogy biztosították-e a megbízhatóságot, a hatékonyságot, a kontrollok működését, a forrásokat a meghatározott célokra használták-e fel. Az Éves Nyilatkozat az Éves Tevékenységi Beszámoló részeként kerül benyújtásra.
A Bizottság ellenőrzési rendszerének kialakulása Decentralizáció elve: A pénzügyi ellenőrzési feladatokat a Főigazgatóságokra ruházták át, hogy azok közvetlenül felelőssé váljanak a saját területük kontrolljáért; Tagállamok elsődleges felelősségének bevezetése az ellenőrzésért. Szakmai támogatást ad: a Központi Pénzügyi Szolgálat, szabványokat, iránymutatásokat határoz meg, a Költségvetési Főigazgatóság részeként. Belső Ellenőrzési Szolgálat: feladata a vezetés támogatása, a kockázatkezelés, a teljesítés monitorozása, a független vélemény kialakítása, ajánlások kidolgozása. A Bizottság intézménye. Belső Ellenőrzési Kapacitás: a Főigazgatónak jelent, a belső kontroll rendszert és a kifizetett források felhasználását vizsgálja. Ellenőrzési előrehaladási Bizottság: elnöke a költségvetési biztos + két másik biztos és egy külsős. Feladata a kontroll folyamatok, az ellenőrzés minőségének monitorozása.
Tanácsi rendelet az alapok ellenőrzési követelményeiről
Az alapok ellenőrzési követelményei A Bizottság 1828/2006/EK rendelete alapján, a kapcsolódó rendelkezések a regionális fejlesztési, a szociális és a kohéziós alapokra vonatkoznak. A Bizottság helyszíni ellenőrzéseket végezhet. A tagállamok az operatív programokhoz irányítási és ellenőrzési rendszert kell, hogy felállítsanak.
Meg kell határozni az irányításban - ellenőrzésben érintett szervek közti munkamegosztást, az elszámolt költségek helytállóságát, szabályszerűségét biztosító rendszert, informatikai rendszert a számviteli elszámolásra és a monitorozásra, rendeleteket az ellenőrzésre, ellenőrzési nyomvonalak kialakítását biztosító módszereket, szabálytalanság kezelést.
A Bizottság végrehajtási rendelete az alapok ellenőrzéséről
Hatóságok kijelölése A tagállamok minden operatív program esetében kötelesek kijelölni egy: Irányító hatóságot, amely felelős az operatív program lebonyolításáért. Az irányító hatóság a megbízható pénzügyi gazdálkodás elvével összhangban vizsgálja a társfinanszírozott termékek és szolgáltatások teljesítését, a kedvezményezettek által
elszámolt költségek valóságosságát és a közösségi és nemzeti szabályokkal való összhangját. Ennek érdekében helyszíni ellenőrzéseket végez.
Igazoló hatóságot, amely az elszámolt költségeket és az átutalási kérelmeket igazolja a Bizottság felé.
Ellenőrzési hatóságot, amely funkcionálisan független az irányító- és igazoló hatóságoktól, és amely az irányítási és ellenőrzési rendszer eredményes működésének ellenőrzéséért, valamint a második szintű (legalább 5 %-os) ellenőrzések lefolytatásáért felel.
Ugyanazon hatóság több operatív program számára is kijelölhető.
Az irányítási és ellenőrzési rendszerek leírása és értékelése Irányítási, ellenőrzési rendszer leírásoknak olyan információkat kell tartalmaznia, amelyek megfelelnek a 1828/2006/EK rendelet előírásainak. Az irányító hatóság, igazoló hatóság, ellenőrzési hatóságnak hozzá kell jutnia a feladatuk ellátásához szükséges információkhoz. A szabálytalan kifizetések visszanyerésnek eljárási garanciái.
Közösségen kívüli kifizetések szabályosságának biztosítása, a szabálytalan kifizetések visszafizetése garanciáinak biztosítása.
Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság • Ellenőrzési Hatóság • KEHI-ből 2010. július 1-én vált ki
Feladatai: • ellátja az egyéb európai uniós és nemzetközi támogatások Kormány által meghatározott ellenőrzési feladatait, valamint az azokhoz kapcsolódó tervezési, beszámolási, illetve zárónyilatkozat-kiadási feladatokat • működését részletesen a 210/2010. (VI. 30.) Korm. rendelet szabályozza
Az alapok ellenőrzési rendszere
Első szintű ellenőrzés, amely lehet dokumentum alapú és helyszíni ellenőrzés (az irányító hatóságok és a közreműködő szervezetek végzik). Második szintű ellenőrzés, amely az ellenőrzési hatóság által végzett rendszer és mintavételes ellenőrzésekből áll. Harmadik szintű ellenőrzések: záró ellenőrzések, amelyeket az ellenőrzési hatóság végez.
