Speciális
Bányakapitányságok
267/2006. (XI. 20.) Korm. rendelet
Jogalap
GKM
Ágazati irányítás
5
Területi szervek száma országosan
Területi szerv jogszabályi megnevezése
Jogi személyiséggel nem rendelkező területi szerv Védelmi Megyei 2004. évi CV. törvény HM 20 Centrális bizottságok alárendeltségben működő közigazgatási szerv Központi államigazgatási szerv önálló hatáskörrel nem rendelkező területi szinten működő szervezeti egységei (ál-deko) Oktatási Hivatal Regionális 307/2006. (XI. 23.) OKM 7 Jogalanyisággal nem Regionális Korm. rendelet rendelkező regionális Igazgatóságai szervezeti egység Központi államigazgatási szerv kihelyezett szervezeti egységei Nemzeti Hírközlési Országos (kihelyezett SZMSZ Kormányhivatal 5 – Hatóság Hivatal osztályai működnek az Igazgatóságai ország 5 pontján) Regionális 1993. évi XLVI. törvény Kormányhivatal 7 Területi szervezeti Központi Statisztikai Hivatal SZMSZ egység Regionális Igazgatóságai Országos Országos, illetve SZMSZ KVM 5 – Meteorológiai Szolgálat regionális szakmai központjai Államigazgatási feladatokat is ellátó rendvédelmi szervek Megyei Megyei 1999. évi LXXV. ÖTM 19 Területi szerv, Katasztrófavédelmi törvény államigazgatási Igazgatóságok feladatot is ellátó rendvédelmi szervezet
Illetékessége
Szerv megnevezése
A területi államigazgatási és rendvédelmi szervek jegyzéke
130 polgári védelmi kirendeltsége
–
Helyi védelmi bizottságok
A területi szerv egysége
211 Az államigazgatási szervek
Illetékessége
Jogalap
Ágazati irányítás
314/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet
Államigazgatási feladatokat is ellátó fegyveres szervek Magyar Honvédség Speciális 71/2006. (VI. 3.) hadkiegészítő Korm. rendelet Parancsnokságai
Vám- és Pénzügyőrség Regionális Regionális Parancsnokságai
HM
PM
Államigazgatási feladatokat is ellátó fegyveres rendvédelmi szervek Megyei RendőrMegyei 1994. évi XXXV. IRM főkapitányságok törvény
Szerv megnevezése
2
7
20
Területi szervek száma országosan
A területi államigazgatási és rendvédelmi szervek jegyzéke
Államigazgatási feladatokat is ellátó fegyveres rendvédelmi szerv Fegyveres rendvédelmi, államigazgatási szerv (a vámszervezet középfokú szervei)
Területi szerv jogszabályi megnevezése
Fővámhivatalok és vámhivatalok
157 rendőrkapitányságok
A területi szerv egysége
A közigazgatási jog nagy kézikönyve 212
213
Az államigazgatási szervek
Az atipikus területi államigazgatási szervek Területi szinten, elsősorban megyében és régióban, számos olyan államigazgatási feladatokat ellátó szerv működik, amelyek nem illeszkednek az államigazgatási szervek hierarchikus rendszerébe. Ezeket nevezzük atipikus vagy nem tipikus területi államigazgatási szerveknek. Ismertebbek ezek közül – a területfejlesztési feladatokat ellátó regionális, térségi, megyei és kistérségi (terület) fejlesztési tanácsok, – a Regionális Egészségügyi Tanács, – a Regionális Szociálpolitikai Tanács, – a Regionális Ifjúsági Tanács, – a Regionális Idegenforgalmi Bizottság, – a területi tervtanács, – a közigazgatási hivatalok mellett működő államigazgatási kollégium, – Megyei, Fővárosi Munkaügyi Tanács, – a tanulási képességet vizsgáló megyei, fővárosi szakértői és rehabilitációs bizottság. A területi államigazgatási szervek regionalizációja szükségszerűen érinti az atipikus szerveknek egy részét, az átalakulás tehát ebben a körben is folyamatban van. Az atipikus területi államigazgatási szervek testületi szervként működnek (bizottság, testület, tanács) (167). Fontos kiemelni, hogy atipikus területi államigazgatási szervet csak jogszabál�lyal lehet intézményesíteni. Általában a rájuk vonatkozó alapvető normák vagy törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján kibocsátott kormányrendeletben találhatók meg. A szerv megszüntetésére vagy átszervezése szintén csak jogszabállyal van lehetőség. A testületek tagjai – vagy tisztségük alapján (például polgármester, megyei közgyűlés elnöke, területi államigazgatási szerv vezetője) nyerhetik el megbízatásukat, – vagy testületi, néha központi, állami, társadalmi szervek delegálása (megbízása) útján szerzik meg tagságukat, – vagy kijelölés révén kerülnek a testületbe. A testületi tagság sem munkaviszonyt, sem egyéb foglalkoztatási viszonyt nem keletkeztet. A tételes jogi szabályozásban a feladat- és hatásköröknek háromféle „modellje” alakult ki. a) Adott szerv „látja el vagy ellátja” címszó alatt található meg a teendők „laza”, túlzottan általános felsorolása. b) A jogszabály részletesen meghatározza a feladat- és hatásköröket. c) Gyakori a „kiutalás”, a hivatkozás más jogszabályra vagy jogszabályokra, amelyek meghatározzák a feladat- és hatásköröket. Érdemes áttekinteni a feladatok ellátásához kapcsolódó és gyakorlatban előforduló cselekvési formákat: közreműködik, ellát, részt vesz, figyelemmel kísér, előkészít, elősegít, együttműködik, javaslatot tesz, véleményt nyilvánít, ellenőriz. A felsorolt jogosítványokat a szakemberek egy része ún. puha hatáskörként emlegeti, amelyek a gyakorlatban súlytalanok. Ehhez azonban azt fűzzük hozzá, hogy egyrészt nemcsak döntési hatáskörök léteznek, másrészt érdekérvényesítést, döntésbefolyásolást ezekkel is el lehet érni. Külön említést érdemel a területi közigazgatási szervek és vezetőik szerepe az atipikus közigazgatási szervek működtetésében. Nevezetesen:
485
A közigazgatási jog nagy kézikönyve
214
a) Egyfajta „dualista vezetés” többször előfordul, amikor a területi államigazgatási szerv vezetője vagy a megyei önkormányzat közgyűlésének elnöke az atipikus közigazgatási szerv (testület) elnöki tisztségét is betölti. b) Az is gyakori, hogy az atipikus szervek működéséhez szükséges tárgyi, technikai és titkársági feltételeket a területi közigazgatási szervek (vezetői) biztosítják. A tételes jogi szabályozás alapján az atipikus területi államigazgatási szervekre jellemzőek a következők: a) általában testületként működnek, b) létrehozásuk rendje eltér a helyi önkormányzati és az államigazgatási szervek létesítésétől, c) jogállásuk alapján – ritka kivételtől eltekintve – nem sorolhatók be a közigazgatás egyik vagy másik alrendszerébe, d) feladat- és hatáskörük önálló gyakorlása tekintetében a közigazgatási szervektől általában nem különböznek, e) szervezeti önállóságuk nem mindig biztosított, f) az irányítás, illetve a felügyelet a testületek egy részével kapcsolatban nem értelmezhető, a többi szerv esetében változatos.
487
A Közigazgatási Hivatal A közigazgatási hivatal és jogelődje, a köztársasági megbízotti intézmény a területi és helyi közigazgatásban két szempontból vált jelentőssé. a) Az intézmény „sorsa” szorosan kötődik a helyi önkormányzati rendszer kiépítéséhez és funkcionálásához. b) A közigazgatási hivatal, mint a kormány területi szerve a középszintű államigazgatásban meghatározó szerephez jutott. A köztársasági megbízott az Országgyűlés által meghatározott régióban négy jelentős feladatkör ellátására volt hivatott; – ellátta a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, – első és másodfokú hatósági jogkört gyakorolt a hatáskörébe utalt, államigazgatási hatósági ügyekben, – ellátta a hatáskörébe utalt egyéb államigazgatási feladatokat, – összehangolta a területén működő államigazgatási szervek tevékenységét. A 66/1990. (VIII. 14.) OGY határozat a köztársasági megbízottak működési területét meghatározó nyolc régiót alakított ki, ami nem állt másból, mint a megyék besorolásából. (A főváros egymaga minősült egy régiónak.) Mindezt azért említjük meg, mert szinte azonos „technikával” jöttek létre a tervezési-statisztikai régiók is. A törvényalkotó 1994-ben, tehát egy önkormányzati ciklus után módosította az Ötv. fentebb bemutatott rendelkezését, megszüntette a köztársasági megbízotti intézményt (ezzel együtt a kijelölt régió beosztást) és intézményesítette a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalt, mint „államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szervet.” Ez alapján alkotta meg a Kormány a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendeletet, amely kisebb változtatásokkal tíz évig volt hatályban. A következő változást a 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat indította el, amelynek 1. sz. mellékletében – a központi költségvetési szervezetrendszer átalakítása cím alatt – az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium intézmé-
215
Az államigazgatási szervek
nyeit érintő változások között olvasható (az összevonás regionális szintre hálózaton belül c. rovatban) a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok összevonása, továbbá „a megyei szervezetek átalakítása városi (!) kirendeltséggé; 2008-tól részlegek területi ügyfélszolgálati irodába szervezése.” (A végrehajtási határidő 2007. január.) Ezután az Országgyűlés módosította az Ötv. 98. § (1) bekezdését, amelynek lényege első megközelítésben, a fővárosi, megyei jelzős szerkezet kiiktatása. Tehát a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalból közigazgatási hivatal lett. A szabályozás korszerűsítésének „záróakkordjaként” a Kormány megalkotta a 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet a közigazgatási hivatalokról és a rendeletben a „közigazgatási hivatalként a regionális közigazgatási hivatalt jelölte ki azzal, hogy a közigazgatási hivatal a tervezési-statisztikai régiókban jogosult eljárni.” A Kormány meghatározta továbbá a hét hivatal székhelyét, továbbá a közigazgatási hivatalok (megyei) kirendeltségeinek az illetékességét, ami azonos az adott megye közigazgatási területével. A citált kormányrendelet egy rendelkezés kivételével 2007. január 1. napján lépett hatályba és ezzel egyidejűleg hatályát vesztette a 191/2006. (XII. 17.) Korm. rendelet. Miért volt szükség a jogalkotási folyamat részletes bemutatására? A magyarázat egyszerű. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában hozott 116/B/2007. AB határozatában – az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondatát, valamint – a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet 2008. június 30-i hatállyal megsemmisítette. Terjedelmi okokból az Alkotmánybíróság határozatának részletes bemutatásától el kell tekintenünk. Ezért csak a súlypontokra utalunk. Ismert, hogy az Ötv. kétharmados többséggel elfogadott törvény. Erre tekintettel választ kellett adni arra a kérdésre, hogy vajon a regionális közigazgatási hivatalok létrehozása csak az elnevezésben, a megjelölésben jelent változást vagy tartalmi kihatása is van. Ugyanis bármely törvénynek a közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja. [Alkotmány 34. § (2) bek.] Az Alkotmánybíróság álláspontja végül is a következőkben összegezhető: „mivel a regionális közigazgatási hivatalok létrehozása, illetve létrehozásuk törvényi alapjainak a megteremtése kétharmados többséggel elfogadott törvényi szabályozást igényelt volna, az alkotmányos törvényi alapok hiánya a Korm. rendeletet is alkotmányellenessé teszi.” A fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy nálunk nehezebb helyzetben csak a jogalkotó van. Ismereteink szerint, noha a megsemmisítés időpontjához egyre közelebb kerülünk, jogszabály-tervezetek még nem készültek el, jóslásokba pedig nem bocsátkozhatunk. Az nyilvánvaló, hogy a közigazgatási hivatalokhoz telepített feladatokat a jövőben is el kell látni és a hatáskörök gyakorlását is meg kell szervezni. A szervezeti megoldások azonban különbözőek lehetnek. Erre tekintettel addig biztonsággal elmehetünk, hogy felvázoljuk azokat a nagyobb feladatköröket, amelyek ellátásáról valamilyen szervezett formában gondoskodni kell.
A közigazgatási jog nagy kézikönyve
489
216
A törvényességi ellenőrzés 1990-ben az Ötv. a köztársasági megbízott feladatai között első helyre sorolta a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést (769). A közigazgatási hivatal ez irányú feladat- és hatásköre időközben kibővült – a kisebbségi önkormányzatok és – a helyi önkormányzatok társulásai feletti törvényességi ellenőrzéssel. Ez egyben azt is jelenti, hogy a törvényességi ellenőrzés a helyi önkormányza tok esetében kifejezetten a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalhoz kötött.
491
Az államigazgatási feladatok ellátásában való részvétel Tény, hogy a közigazgatási hivatal, illetve jogelődje 1990 óta ellát államigazgatási feladatokat és gyakorol hatásköröket, illetve hatósági jogköröket. E téren azonban a szerepvállalás értelmezése változó volt, és függött a tárcák érdekérvényesítő képességétől. Ismert törekvés volt a közigazgatási hivataloknak, mint a Kormány területi szerveinek feladatokkal és hatáskörökkel való megerősítése. Ez a területi államigazgatási szerveknek a kormányhivatalba történő integrálásához képest bár engedményt jelentett, de ennek ellenére következetesen nem érvényesült. Ma még azt sem lehet világosan látni, hogy a területi államigazgatási szervek regionalizációja hogyan érinti az alapszintet, közelebbről a településen államigazgatási feladatokat ellátó szerveket és a kistérségeket. Az azonban nem mellékes körülmény, hogy az államigazgatási szervezet (át)alakítása, valamint az államigazgatási feladatok és hatáskörök „mozgatása” alkotmányossági szempontból, az önkormányzati szférához képest, kevésbé érzékeny területe a közigazgatásnak.
493
A koordináció Van a területi államigazgatásnak egy máig megoldatlan problémája: a dezinteg ráltság és ennek a következményei. Ezt valamilyen formában kezelni kell. (Önmagában ezt a regionalizáció nem oldja meg.) Elvileg az egyik kezelési mód lehet kiemelt jogállású (például kormányhivatalként működő) területi államigazgatási szerv funkcionálása, feltételezve a koordinációhoz szükséges hatékony eszközök biztosítását.
495
Az ellenőrzés A közigazgatási hivatal feladatkörében a területi államigazgatási szervek ellenőrzésének megszervezése, az ezzel kapcsolatos összehangoló tevékenység egyre fontosabb szerephez jutott. Úgy véljük a területi államigazgatásnak ez az eleme a jövőben sem mellőzhető. Lehetne még folytatni azoknak a feladatoknak a felsorolását, amelyek ellátásáról valamilyen formában 2008. június 30-a után is gondoskodni kell. A lehetséges megoldások az Alkotmánybíróság döntése alapján jól körülhatárolhatók. A szabályozás megalkotása azonban egyre sürgetőbbé válik.
497
A területi igazságügyi hivatal Az Igazságügyi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) jogelőd szerve az Igazságügyi Minisztérium Pártfogó Felügyelői és Jogi Segítségnyújtó Szolgálat Országos Hivatala megalakulásakor pártfogó felügyelői, illetve jogi segítségnyújtó szolgálatként
