Kinderbijslag: een oude dame, levendiger dan ooit | Koen Meesters |
Kinderen, je weet niet waaraan je begint, verzucht een militant in de campagnekrant van het ACW over sociale zekerheid. Kinderen brengen leven in de brouwerij. Kinderen zijn kostbaar, want de toekomst. Maar hen een goede opvoeding geven kost geld, veel geld. En dan komt de sociale zekerheid rechtstreeks tussen in de opvoeding van kinderen. Een welgekomen aanvulling van het gezinsbudget.
het hoofdstuk april 2009
> Kinderbijslag: een oude dame, levendiger dan ooit <
Een oude dame Toen in 1915 twee directeurs uit de steenkoolindustrie, Mathieu Liessens, directeur van de mijn van Tamines, en Jean Velings, directeur van de mijn van Carabinier, een vergoeding voor de gezinslast van hun arbeiders begonnen te betalen, hadden ze er waarschijnlijk geen idee van dat ze aan de basis lagen van de verspreiding en creatie van de kinderbijslag in België.1 Ze hadden als katholieke werkgevers naar een antwoord gezocht op “Rerum Novarum”, de encycliek van paus Leo XIII. Oprichten van een kinderbijslag, een “familieloon”, leek in die optiek iets dat uitdrukkelijk aan die ideeën tegemoetkwam. En tegelijk, en zeker niet onbelangrijk, het versterkte de band tussen de patroon en zijn werknemer. Op die manier kon de opgang van de vakbonden worden afgeremd, volgens hun redenering. Eigenlijk volgden ze zo de initiatieven van enkele Franse katholieke werkgevers. Ze hadden geconstateerd dat de kinderlast voor sommige werknemers hun levensstandaard zo verlaagde dat ze geen kwalitatief werkvolk meer waren. En dat kwalitatief werkvolk was erg nodig. Om het risico voor de werkgevers te dempen werden, enig tijd later, alle werkgevers bij compensatiekassen aangesloten. Door voor iedere werknemer op basis van het loon een gelijke bijdrage te betalen werd een werknemer met kinderlast niet duurder voor de werkgever dan één zonder kinderlast. De kinderbijslag kreeg in het interbellum steun van verschillende zijden, zowel van werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties (met een prominente rol voor het ACV), de voorloper van de Gezinsbond, en emancipatorische organisaties. Uiteindelijk waren er van bij het begin drie
discours, die uiteindelijk tot het ontstaan van de kinderbijslag zouden leiden zoals we die nu kennen. In de eerste plaats vonden werkgevers deze kinderbijslag belangrijk voor de sociale vrede en groei. Ten tweede vonden de vakbonden de kinderbijslag een recht en een deel van de loonvorming. Ten derde kende men de politieke wil om de demografie te ondersteunen. Die drie stromen samen liggen ten gronde aan de kinderbijslag zoals wij ze kennen. Uiteindelijk kwam er een wet in 1930, die heden ten dage nog steeds aan de grondslag ligt van het huidige systeem. Door het sociaal pact dat men na de oorlog afsloot, werd de kinderbijslag opgenomen als volwaardige tak binnen de sociale zekerheid (1944).
Wording en evoluties De kinderbijslag zoals wij die kennen omvat vier onderscheiden stelsels. Er bestaat een regeling voor werknemers, dus voor arbeiders en bedienden. Er is eveneens een regeling voor ambtenaren en één voor zelfstandigen. Indien iemand wel recht heeft binnen de sociale zekerheid, maar niet verzekerd is als zelfstandige, ambtenaar of werknemer, dan kan hij of zij een recht openen in de regeling voor de gewaarborgde kinderbijslag. De kinderbijslag ontstond eigenlijk uit de tekortkomingen van de industriële revolutie. De omstandigheden zijn ondertussen gewijzigd. De kinderbijslag moet daarom permanent gemoderniseerd worden. In 1930 praatte men bijvoorbeeld nog niet over feitelijke samenlevingsverbanden, men kende enkel gehuwden. In 1930 kende men ook geen éénoudergezinnen, en was april 2009 het hoofdstuk
5
6
> Kinderbijslag: een oude dame, levendiger dan ooit <
verder studeren iets voor spreekwoordelijke vreemde eenden in de bijt. Er zijn nog tientallen voorbeelden te geven waarin de sociale maatschappij van 1930 verschilt in die van 2009. De Koning–Boudewijnstichting toonde onlangs aan dat nieuw samengestelde gezinnen tussen 6 en 10% van de gezinnen in België vormen. Tusen 1987 en 2007 verdubbelde het aantal uit de echt gescheiden personen die een recht op kinderbijslag hadden bij de RKW ingeschreven2. Enzovoort, enzoverder. Uiteindelijk toonde de kinderbijslag zich door de jaren zeer flexibel en paste zich zo goed en zo kwaad als het kan aan de nieuwe sociale realiteiten aan. Maar het werk is nooit af. Op dit moment probeert men de juiste manier te vinden om kinderbijslag te verdelen bij co-ouderschap3.
Het gaat over centen, of wat dacht u? Hoeveel kost nu de kinderbijslag voor deze sociale zekerheid? In de sociale zekerheid van werknemers krimpt het aandeel van de kinderbijslag langzaam. Stel dat het aandeel in het totaal van de uitgaven in 1980 nog 12,8% is (zelfs hoger dan bv. werkloosheidsuitkeringen), dan bedraagt
dat nog 8,1% in 2000, en zakte het verder tot 7,3% van het totaal in 2003.4 In absolute cijfers stijgt het budget voor de uitgaven in de sociale zekerheid licht (d.w.z. van 3,5 miljard in 1997 tot 3,6 miljard in 2006, dit terwijl het globale budget van de sociale zekerheid op die tijd met 25% steeg). Waarom dit kwakkelen? De reden is tweevoudig. In de eerste plaats geldt er een demografisch probleem in de westerse wereld. Er worden te weinig kinderen geboren, er wordt dus ook minder en minder kindergeld betaald, alhoewel deze trend zich de laatste jaren iets lijkt te stabiliseren. Maar dat is niet alles. Deze cijfers (zie tabel) bevestigen in de eerste plaats dat de kinderbijslagen sterk in waarde gestegen zijn als men de uitgaven van het jaar 1932 als vertrekpunt neemt. In 2004 is per kind gemiddeld 268,10 maal meer uitgegeven dan in 1932. Dat is duidelijk een sterkere stijging dan die van het indexcijfer van de consumptieprijzen, dat over dezelfde periode vermenigvuldigd
Algemene gemiddelde uitgaven en gemiddelde uitgaven voor de gewone kinderbijslag per kind, vergeleken met de evolutie van prijzen en lonen (in veelvouden van 1)
het hoofdstuk april 2009
> Kinderbijslag: een oude dame, levendiger dan ooit <
is met 26,07. Omgerekend in verhouding tot de prijsstijgingen, is het gemiddeld per kind uitgegeven bedrag 10 maal groter geworden. Die forse groei van het gemiddeld per kind uitgegeven bedrag is met de jaren vertraagd en volgt sinds 1971 het tempo van de stijging van het indexcijfer van de consumptieprijzen. Ten opzichte van de loonontwikkeling, waaruit kan afgeleid worden hoeveel de kinderbijslag in waarde gestegen is ten opzichte van de ontwikkeling van de levensstandaard en het algemene welvaartspeil, blijkt, met 1960 als referentiejaar, dat de gezinsuitkeringen minder gestegen zijn dan die ontwikkeling.5 En dat is belangrijk, want de kinderbijslag moet zo veel mogelijk de loonontwikkeling blijven volgen om van betekenis te blijven. Nadien werd er weliswaar een nieuwe impuls gegeven aan de kinderbijslag door de creatie van een schoolpremie, onlangs herdoopt tot een dertiende maand kinderbijslag. Dit is een echte ACV–eis, zodat de gezinnen met kinderen nog een directe impuls zouden krijgen. Maar de maatregel is nog niet af. Dit is eigenlijk slechts een rattrapage, een uitvlakking van de achterstand van voordien. Zonder die dertiende maand was de kinderbijslag helemaal verder afgegleden.
Voldoende of afdoende? Kinderbijslag is niet één bedrag, het zijn er verschillende. In het werknemersstelsel krijgt u een basisbedrag. Daarnaast komt er nog een leeftijdsbijslag. Vervolgens verschilt de kinderbijslag nog op basis van de rang die het kind in het gezin opneemt.
Bijvoorbeeld: een gezin met twee kinderen, zes en twaalf jaar oud. Op dit moment zou dat betekenen dat men voor het eerste kind 105,52 euro kinderbijslag krijgt, voor het tweede 183,31 euro. Dit heeft alles te maken met het demografische discours dat men jarenlang aanhield. Meer kinderen betekent hogere kinderbijslag. Maar men kan zich de vraag stellen welk bedrag aan kinderbijslag eigenlijk nodig is om alle directe en indirecte kosten van kinderen te vergoeden. Nu berekent de Gezinsbond regelmatig, op basis van de studies van professor Renard (1985), de kost van een kind. Die kost is zeer hoog, op dit moment ongeveer 377,63 euro, hetgeen stukken hoger is dan de kinderbijslag.6 Maar kinderkosten worden niet alleen vergoed in de kinderbijslag, maar ook bijvoorbeeld met studiebeurzen, belastingaftrek. Die verscheidenheid is niet ideaal, maar moet ook niet noodzakelijk dringend hervormd worden. Wat wel aandacht verdient, is de rangregeling. Die is in wezen technisch, en de grenzen die men trekt zijn arbitrair. Weinig mensen zullen op basis van de rangregeling in de kinderbijslag meer kinderen op de wereld zetten. Maar alle mensen weten dat het vierde kind niet noodzakelijk het duurste is, maar wel soms het eerste, soms het derde…. Ondanks het feit dat door de rangregeling die indruk wordt gegeven. Een nieuwe verantwoording of bijsturing lijkt wenselijk. Daarnaast is het een blijvende taak om ervoor te zorgen dat de kinderbijslag steeds toch een betekenisvol aandeel van de kosten van kinderen ten laste blijft nemen. In sommige situaties krijgt men nog een toeslag. Een toeslag kan een sociale reden hebben, bijapril 2009 het hoofdstuk
7
8
> Kinderbijslag: een oude dame, levendiger dan ooit <
voorbeeld wegens langdurige ziekte, of dito werkloosheid. De oudste toeslag is een wezenbijslag. Die moet dienen om bij het overlijden van één partner toch het gezin dat achterblijft een beetje te steunen om hun levensstandaard op niveau te houden. Dit soort toeslagen mag niet op een hoop gegooid worden. De wezenbijslag past in het verzekeringsprincipe van de sociale zekerheid. Het is een verzekering, en staat de mensen toe om hun levensstandaard voor een stuk te behouden.
97,3% bereikt op 31 december 2002 (18 jaar is de leeftijd waarna de kinderbijslag niet langer onvoorwaardelijk verleend wordt), berekende de Rijksdienst voor Kinderbijslag. Voor die rechtgevende kinderen zouden de cijfers nog verfijnd moeten kunnen worden door er de gegevens over de buitenlandse regelingen aan toe te voegen, vooral die van de kinderbijslag verleend door in België gevestigde internationale instellingen (voor zover de rechtgevende kinderen in België opgevoed worden)7.
Sociale toeslagen doen dat voor een stukje ook, maar zijn aan andere regels onderworpen. Bijvoorbeeld zullen alle ouders die kinderen alleen opvoeden een toeslag krijgen indien hun inkomen niet een bepaalde grens overschrijdt en ze alleen een kind opvoeden. Dit heeft alles te maken met de realiteit dat eenoudergezinnen een groep zijn die vatbaar is voor armoede. De reden is sociaal aanvaardbaar, maar verhult een realiteit. De eenoudergezinnen die in de armoede verzeild geraken doen dat ook omdat hun basisinkomen te laag is. Dit is geen kinderbijslag pur sang, maar dit is eerder sociale verzekering, een bijpassing van de inkomsten van de mensen met kinderlast en met lage lonen. Hetgeen bewonderenswaardig is, maar dergelijke regelingen vinden evengoed hun plaats in de werkloosheid, de bijstand of andere socialezekerheidsregimes. Enkel door de band met kinderlast hebben ze uiteindelijk hun terechte plaats in de kinderbijslag gekregen.
Niettegenstaande kinderbijslag in de eerste plaats aan de vrouw wordt betaald, opent de vader eigenlijk het recht. Het ACV heeft al een tijdje aangegeven dat er zo een vreemd element in de kinderbijslag blijft bestaan. Als vader ambtenaar of werknemer is, zijn de verschillen beperkt. Als vader echter zelfstandige is, zal het kind een lager bedrag voor het eerste kind krijgen, maar een hogere leeftijdsbijslag. Maar het recente optrekken van de toeslag voor het eerste kind in de kinderbijslag heeft dit nog verergerd.
Recht van het kind? In de praktijk lijkt het erop dat het Belgische stelsel een algemeen stelsel is. De vier regelingen die in België bestaan bereiken samen 97,3% van alle kinderen van 0 tot 18 jaar samen voor het hoofdstuk april 2009
Vroeger waren er twee grote principiële verschillen in de kinderbijslag tussen het regime van de ambtenaren. Het bedrag van de kinderbijslag van het eerste kind is lager. Het bedrag van de leeftijdsbijslag van het eerste kind is niet gehalveerd. Door systematisch het bedrag voor het eerste kind van zelfstandigen op te trekken, maar door de leeftijdsbijslag van zelfstandigen ongemoeid te laten, vergroot de kloof tussen het regime van zelfstandigen en werknemers opnieuw. Maar nu in het nadeel van de werknemers. Het heeft er de schijn van weg dat de huidige regeling voor zelfstandigen in sommige gevallen gewoon voordeliger is dan die van werknemers.
> Kinderbijslag: een oude dame, levendiger dan ooit <
Oude dame, met toekomst We moeten onze oude dame vernieuwen. Hoe dan, zal u vragen? De uitdagingen zijn veelzijdig. In de eerste plaats is de kinderbijslag geen bijstandsregeling. Het is een echte verzekering voor gezinnen, zodat ze zonder veel aan levensstandaard te moeten inboeten met een gerust hart aan kinderen kunnen beginnen. Vervolgens moeten we erover waken dat op termijn kinderbijslag kan worden uitgebouwd worden tot een universele tak van de sociale zekerheid. Een universele tak is een tak die aan alle kinderen een recht op kinderbijslag geeft. Aan alle kinderen is niet echt een probleem. Zoals ik hoger aangaf, toonden eigen studies van de Rijksdienst voor Kinderbijslag aan dat nagenoeg alle kinderen in België kinderbijslag krijgen. Het is een moeilijke en soms komische opdracht om proberen te achterhalen wie nu eigenlijk geen kinderbijslag krijgt. Maar we zouden een stap moeten doen in de hervorming van onze stelsels. En jammer genoeg hebben we in de harmonisatie de laatste jaren stappen achteruit gezet. Doordat kinderbijslag initieel werd opgericht omwille van de tekortkomingen van de industriele revolutie leek het logisch dat het gefinancierd moest worden door werkgeversbijdragen. In de huidige werkelijkheid wordt dat vaak in vraag gesteld, want het is natuurlijk een bijkomende last op arbeid. In het algemeen stellen we vast dat de kinderbijslag uitgekeerd op basis van een toekenningssituatie in de loop der jaren een steeds groter aandeel is gaan uitmaken van de totale kinderbijslag. Vrij vertaald betekent dit dat er tegen-
Koen Meesters is adviseur op de ACV-studiedienst.
over de kinderbijslagen die uitbetaald worden steeds minder mensen het recht openen op basis van arbeid. Bijgevolg worden daar ook rechtstreeks minder bijdragen voor betaald. Dat weerspiegelt niet alleen de sociaal-economische ontwikkeling in ons land, maar ook de steeds grotere mate waarin men rekening is gaan houden met het belang van het kind, ongeacht de sociaalprofessionele situatie van de ouders. Kinderbijslag is minder en minder een verzekering geworden op basis van de arbeidssituatie. De autonome financiering van die verzekering is echter niet gevolgd. Daarom moet er ook structureel een universele tak komen. Kinderbijslag heeft volgens ons weinig rechtstreeks met de werkplek van doen. Het feit alleen dat er kinderen zijn is al een voldoende reden om als sociale zekerheid een compensatie voor de ouders te geven. Maar moeten we dit dan wel nog op het werk financieren? Kinderbijslag wordt theoretisch op dit moment via de werkgeversbijdragen gefinancierd. Het ACV gaat ervan uit dat die financiering niet rechtstreeks via arbeid hoeft te lopen. We nemen de logica over die het planbureau uitwerkte dat je via een bijdrage op alle vermogens en inkomsten evengoed een universele regeling kan uitbouwen. Voordeel: economisch is er een positief element – toenemen van tewerkstelling april 2009 het hoofdstuk
9
1 0
> Kinderbijslag: een oude dame, levendiger dan ooit <
- en wordt niet alles recht streeks via de loonlast geregeld.
extra wil doen voor de kinderen. Gezien de Het ACV gaat ervan uit dat die huidige crisis is dat niet financiering van de kinderbijslag niet vanzelfsprekend, maar rechtstreeks via arbeid hoeft te lopen. Bijkomend voordeel: ze door verscheidene moeten de opbrengst arresten is al bevestigd niet enkel halen bij het loon van de werknemer, door het Grondwettelijk Hof9 dat Vlaanderen in maar evengoed bij mensen en vermogens die nu geval het meer wil doen voor de kinderen, het niets of weinig bijdragen. Dit heeft nog een dat gewoon kan doen. Vlaams minister derde logisch voordeel. Aangezien er voor een Vandenbroucke had dat al goed begrepen. Hij groot deel van de kinderbijslag geen bijdragen stak prompt na het arrest over de Vlaamse zorgworden betaald op arbeid, is het beter dat de verzekering een pleidooi af voor het versterken kinderbijslag voor een groot gedeelte uit de van de (Vlaamse) studiebeurzen, als een soort algemene middelen wordt betaald, via een bijaanvullende kinderbijslag. Dit zou dan volledig zondere bijdrage. kaderen in het “Pact 2020” van de Vlaamse regering. Nu had hij zonder problemen de stuIs dit een pleidooi voor regionalisering van de diebeurzen technisch al kunnen verhogen, maar kinderbijslag? Helemaal niet, omwille van divergezien de context was de boodschap in één keer se redenen. Professor Cantillon heeft in een politiek een stuk relevanter, en de publiciteit studie in 2007 aangegeven dat het aandeel van was meegenomen. Maar men gaat er ook steeds kinderbijslag per hoofd van de Waal hoger ligt aan voorbij dat er in België voor kinderen geen dan dat van de Vlaming, en het stijgt nog. Dat is subnationaliteit bestaat, dus in Brussel lijkt in wezen geen probleem voor de kinderbijslag of iedere echte regionalisering onzinnig. de sociale zekerheid, maar wel beangstigend Besluit voor Vlaanderen, zeker als je ziet dat er in De sociale zekerheid heeft een volwaardige tak Vlaanderen meer pensioengeld per hoofd moet kinderbijslag. Werknemers krijgen in België een worden betaald dan in Wallonië. Het is dus in de gegarandeerde tussenkomst van de sociale eerste plaats een illustratie van een zorgwek8 zekerheid voor de opvoeding van hun kinderen. kende demografische evolutie. We zouden ons niet kunnen inbeelden zonder, Daarenboven, en zeker even belangrijk: regionamaar moeten onze ogen niet sluiten voor de lisering zou moeten betekenen dat men iets tekortkomingen.
‘‘
1 De Koster M., Kostbare kinderen, Lannoo, 2001, p. 63. 2 Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, Maatschappelijke veranderingen : een rijke diversiteit van rechthebbenden 1987–2007. 3 Meerdere voorstellen liggen voor, o.a. in de beleidsnota van minister Onkelinx van 31 oktober 2008. 4 Pierre–Paul Maeter, Uitdagingen voor de sociale zekerheid. 5 Rijksdienst voor Kinderbijslag, Vijf generaties kinderbijslag, 1930–2005, p. 39. 6 Gezinsbond, Mijn kind, duur kind, in Gezinsbeleid in Vlaanderen, juni 2005. 7 Rijksdienst voor Kinderbijslag der Werknemers, Vijf generaties Kinderbijslag, 1930-2005, p. 30. 8 Cantillon B., De Maesschalck V., Sociale Zekerheid, transferten en federalisme in België, CSB, juni 2007. 9 Kortgeleden nog in een arrest over de Vlaamse zorgverzekering (21 januari 2009).
