KETENSAMENWERKING DOOR PROGRAMMASTURING IN ZEELAND EINDRAPPORT (DEFINITIEF)

KETENSAMENWERKING DOOR PROGRAMMASTURING IN ZEELAND

EINDRAPPORT (DEFINITIEF)

Den Haag, 30 oktober 2009

COLOFON Projectnummer: 25867 Auteurs:

Mark Waaijenberg Diny Flierman

B&A Consulting bv Louis Couperusplein 2 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: [email protected] http: www.bagroep.nl

© Copyright B&A Groep 2009. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. B&A is gevestigd in Den Haag, Deventer, Amsterdam. 30-10-2009 12:52:00

INHOUDSOPGAVE 1 Inleiding

5

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

5 5 5 5 6

Context Doel van de evaluatie Gewenste resultaten Wijze van totstandkoming Voorwaarden van BZK

2 Actieprogramma

8

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

8 8 8 9 10 11

Inleiding Belangrijkste aanbevelingen Acties Acties voor het Regionaal College Acties voor politie Acties voor gemeenten

3 Aspecten van samenwerking

12

3.1 Inleiding 3.2 Model voor samenwerking

12 12

4 Doel

14

4.1 Bevindingen 4.2 Aanbevelingen

14 14

5 Eigenaarschap

16


16 16

6 Structurering

18


18 18

7 Relaties

19

7.1 Aandachtspunten 7.2 Aanbevelingen

19 19

8 Kwaliteiten

21

3

1

INLEIDING 1.1

CONTEXT De politie Zeeland is gestart met een Experiment ketensamenwerking met bestuurlijke omgeving door programmasturing dat tot doel heeft scherper zicht te krijgen op de optimale rolverdeling tussen de politie en gemeenten bij de gemeenschappelijke aanpak van lokale veiligheidsvraagstukken. De politie Zeeland heeft in dit verband in de tweede helft van 2007 samen met gemeenten een viertal samenwerkingsverbanden tussen de gemeente en de politie door het adviesbureau B&A laten onderzoeken.

1.2

DOEL VAN DE EVALUATIE Uit de evaluatie moeten lessen te trekken zijn voor een optimale rolverdeling en samenwerking. Er zijn in overleg vier gemeenten geselecteerd (Vlissingen, Schouwen-Duiveland, Terneuzen en Hulst) waarbinnen de samenwerkingsverbanden zijn onderzocht. De evaluatie heeft betrekking op het effect, de inzet van partijen en het verloop (het proces) van het samenwerkingsverband.

1.3

GEWENSTE RESULTATEN B&A heeft van elk van de onderzochte samenwerkingsverbanden een deelrapportage gemaakt. Deze eindrapportage gaat in op de lessen die te trekken zijn uit deze deelrapportages. De politie en de gemeenten verwachten de volgende resultaten: 1. Uitzicht op een optimale rolverdeling in de samenwerking tussen politie en gemeenten, alsmede met andere partners in de vorm van aanbevelingen (hoofdstuk 2). 2. Inzicht in de mate waarin en de wijze waarop de rolverdeling tussen politie en gemeenten heeft vorm gekregen, alsmede inzicht in de verbeterpunten in deze rolverdeling (hoofdstuk 4 tot en met 8).

1.4

WIJZE VAN TOTSTANDKOMING De eindrapportage is opgesteld op basis van de deelrapportages. Het concept van de eindrapportage is op 28 april a.s. besproken met de burgemeesters van de betrokken gemeenten, het OM en de politie.

5

B&A CONSULTING BV

1.5

KETENSAMENWERKING DOOR PROGRAMMASTURING IN ZEELAND (DEFINITIEF)

EXPERIMENT

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de regionale korpsen en de KLPD de mogelijkheid gegeven om met financiële ondersteuning een experiment te starten. Het Zeeuwse korps heeft gekozen voor het Experiment ketensamenwerking met bestuurlijke omgeving door programmasturing. Het startdocument ketensamenwerking met bestuurlijke omgeving door programmasturing van oktober 2006 geeft aan dat het experiment goed past in het voornemen van het korps om de ketensamenwerking met de bestuurlijke omgeving te intensiveren en de bestuurlijke betrokkenheid verder uit te bouwen. Het startdocument beschrijft dat: “Om programmasturing en ketensamenwerking vorm te geven heeft het korps haar ketenpartners nodig, in casu de bestuurlijke entourage, nodig. Korpsen die de besturen enthousiasmeren zien zich ‘beloond’ met een actiever bestuur. Het is een proces van inzichtelijk maken van issues van veiligheid / onveiligheid, elkaar confronteren en vervolgens adequaat samenwerken”. En verderop: “Politie Zeeland zal het voortouw nemen om – middels dit experiment, zoals bedoeld in het Regionaal Convenant 2007 – programmagestuurd de ketensamenwerking aan te scherpen en de noodzakelijke optimalisering van de bestuurlijke betrokkenheid te initiëren en concreet inhoud te geven. De kaders van dit experiment dienen nader uitgewerkt te worden in een projectplan”.

1.6

VOORWAARDEN VAN BZK Het ministerie van BZK heeft aan inzet van middelen voor het experiment voorwaarden verbonden, die staan beschreven in de brief van het ministerie aan het korps . Deze betreffen ondermeer de uiterste opleverdatum voor de eindrapportage (te weten 1 juni 2008), de basisvoorwaarden voor de eindrapportage, de mogelijkheid tot landelijk ‘uitrollen’ en het uitvoeren van een collegiale toetsing. De basisvoorwaarden voor de rapportage betreffen een beschrijving op hoofdlijnen van de (1) resultaten (inclusief een oordeel over het succes), (2) kritische succes- en faalfactoren/voorwaarden voor landelijke uitrol, (3) verbeterpunten, c.q. aanbevelingen en (4) de uitkomsten van de collegiale toetsing. Dit eindrapport gaat in op deze voorwaarden in de volgende hoofdstukken en paragrafen: Nr. 1. 2. 3. 4. 5.

BZK-voorwaarden Resultaten, incl. oordeel over succes van het experiment Kritische succes- en faalfactoren /voorwaarden voor landelijke uitrol Verbeterpunten/aanbevelingen Uitkomsten collegiale toetsing Overzicht werkelijke kosten, onderverdeeld naar activiteiten

Hfst. 4-7

Eindrapport Paragrafen met constateringen (4.1, 5.1, 6.1, 7.1)

2

Actieprogramma (2.3)1

4-7

Paragrafen met aanbevelingen (4.2, 5.2, 6.2, 7.2) Is separaat aangeleverd Is separaat aangeleverd

Toelichting op voorwaarde 1: oordeel over het succes van het experiment

1

Toelichting is nodig, te weten: als het actieprogramma niet wordt uitgevoerd (in deze of gewijzigde vorm) wordt de samenwerking niet op een hoger plan gebracht.

6

B&A CONSULTING BV

KETENSAMENWERKING DOOR PROGRAMMASTURING IN ZEELAND (DEFNITIEF)

Ten aanzien van de eerste voorwaarde van het ministerie – een oordeel van het succes van het experiment – is een tweeledig antwoord mogelijk. De doelstelling van het experiment, zoals opgenomen in het plan van aanpak (mei 2007), luidt: “Onderzoek hoe de rol van de politie zou moeten zijn bij interactieve samenwerking met de gemeente in de aanpak van lokale veiligheidsproblematiek, waarbij het resultaat wordt vormgegeven in de werkplannen 2008”. Het onderzoek heeft plaatsgevonden en heeft een actieprogramma opgeleverd, dat door vier gemeenten, OM en de politie wordt onderschreven. Dit actieprogramma geeft ook aan wat de rol van de politie is in de realisatie van de acties. Als de acties worden onderschreven door het Regionaal College en als de relevante politieacties worden opgenomen in de werkplannen (2009), dan is in die zin het experiment geslaagd. Aan de andere kant kan ook worden gesteld dat het experiment pas een succes is als de acties uit het actieprogramma zijn onderschreven én zijn uitgevoerd. Niet alleen voor wat betreft de bijdrage van de politie, maar ook van de Zeeuwse gemeenten en het OM. In dat licht is het te vroeg om al een uitspraak te doen over het succes van het experiment.

Toelichting op kritische succes- en faalfactoren voor landelijke utrol De voorwaarden voor landelijke uitrol hebben in het geval van dit experiment niet zozeer betrekking hebben op de uitkomsten (i.c. de conclusies, aanbevelingen en het actieprogramma), alswel op het proces van de totstandkoming. Herhaling/uitrol in het land kan alleen als vergelijkbare stappen worden doorlopen en er wordt gekomen tot een gezamenlijk – op de regio toegesneden – actieprogramma. De politie Zeeland heeft zich bij de start van het experiment gerealiseerd dat het werken aan samenwerking vraagt om een procesmatige aanpak met sensitiviteit voor verhoudingen. Bij de start zijn vragen aan de orde geweest als: “In welke mate moet de politie het initiatief hebben en houden; moet een burgemeester of juist de politie het boegbeeld worden; wanneer moet het Regionaal College betrokken worden; wat is het effect als de politie teveel het initiatief neemt, etc.”. De beantwoording van deze vragen heeft geleid tot een aanpak, waarin vanaf het eerste moment gezamenlijkheid, gelijkwaardigheid en betrokkenheid bij het onderzoek én de resultaten centraal stonden. Deze aanpak heeft de waarde van het onderzoek sterk vergroot: de focus heeft niet alleen gelegen op de bevindingen, maar meer nog op de oplossingen en gewenste acties.

Toelichting op verbeterpunten en aanbevelingen De verbeterpunten en aanbevelingen hebben betrekking op de vier individuele gemeenten die in het kader van het experiment zijn onderzocht. De aanbevelingen zijn een ‘grootste gemene deler’ van de aanbevelingen binnen de individuele gemeenten (zie ook par. 2.2). Toelichting en bespreking van het rapport in het Regionaal College zal laten zien in hoeverre ook de andere gemeenten zich in de conclusies en aanbevelingen herkennen. Een-op-een toepassen van de aanbevelingen op alle korpsen heeft geen toegevoegde waarde; zoals aangegeven is de opbrengst eerder het doorlopen proces, dan de inhoudelijke resultaten.

7

B&A CONSULTING BV

2


ACTIEPROGRAMMA 2.1

INLEIDING De burgemeesters van de vier gemeenten en politie hebben in de individuele terugkoppeling van de deelrapportages aangegeven te willen komen tot een actieprogramma om de samenwerking op het gebied van veiligheid te versterken. De bevindingen en aanbevelingen, die zijn opgenomen in de hoofdstukken 4 tot en met 8, zijn hiervoor uitgangspunt. We geven in de volgende paragraaf de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen, op basis waarvan in de bijeenkomst van 28 april 2008 is gekomen tot een actieprogramma.

2.2

BELANGRIJKSTE AANBEVELINGEN De belangrijkste aanbevelingen die uit de evaluatie naar voren komen, zijn: 1. Er liggen concrete mogelijkheden voor gemeenten, politie en OM en voor de gemeenten onderling om elkaar te versterken in de aanpak van vraagstukken op het gebied van veiligheid en openbare orde. Deze mogelijkheden worden op dit moment onvoldoende onbenut. 2. De samenwerking op het gebied van veiligheid tussen gemeenten en politie kan een steviger basis krijgen als de gemeenten beschikken over en/of werken met een volwaardig integraal veiligheidsplan met een uniforme opzet voor de regio. 3. Een volwaardig integraal veiligheidsplan vraagt om een gedegen veiligheidsanalyse, waarin de partners van de gemeente – en met name de politie – een belangrijk aandeel hebben. Dit vraagt van de politie om een investering in de huidige opzet en invulling van hun politionele veiligheidscans. 4. De gemeenten kunnen en moeten elkaar versterken door kwaliteiten samen te brengen in een (ambtelijk) platform integrale veiligheid met als leden tenminste de IV-coördinatoren, de politie en het OM. 5. Politie en gemeenten kunnen en moeten – in het verlengde van voorgaande punten – de voorbereiding en uitvoering van het integrale veiligheidsplan beter verankeren en borgen binnen hun organisaties. 6. De onderzochte gemeenten beschikken over ‘best practices’ die interessant en relevant kunnen zijn voor de andere gemeenten. Het is belangrijk dat de gemeenten onderling deze best practices uitwisselen in overleggen of periodieke bijeenkomsten. 7. De politie dient haar jaarplannen en meerjarenplan af te stemmen op de (uniforme) gemeentelijke integrale veiligheidsplannen, zowel op lokaal als regionaal niveau. Dit geeft een inhoudelijke invulling aan het programmatisch werken dat de politie voor ogen staat. 8. Gemeenten, politie en OM kunnen (veel) meer aandacht geven aan de monitoring van de gezamenlijke afspraken. Volwaardige integrale veiligheidsplannen vormen hiervoor een goede basis. Dit vraagt om een goede overlegstructuur, waarin de (lokale) driehoek, maar ook de afstemming/samenwerking met andere partners vorm krijgt (zoals bijvoorbeeld een stuurgroep/afstemmingsberaad veiligheid).

2.3

ACTIES

8

B&A CONSULTING BV


De navolgende acties zijn bewust kort en krachtig geformuleerd. Ze vragen om invulling, aanvulling en uitwerking in samenspraak met de andere gemeenten, de politie en het OM. Niet in de laatste plaats, omdat vanuit de casuïstiek van vier individuele gemeenten een voorstel wordt gedaan voor alle gemeenten. De start hiervoor is voorzien in een bijeenkomst van het Regionaal College in het najaar van 2008, waarvoor ter voorbereiding een gespreksronde wordt gehouden door een van de burgemeesters uit de betrokken gemeenten. Het initiatief voor en trekkerschap van de acties is – als voorzet – belegd bij (de leden van) het Regionaal College, vooral omdat de evaluatie daar is gestart. Vanzelfsprekend dient per actie nader te worden besproken wie betrokkenen zijn en trekker is. Binnen gemeenten spelen hierin de gemeenteraad en de andere leden van het college van B&W een belangrijke rol in. Het voorgestelde actieprogramma gaat wellicht buiten de gebruikelijke onderwerpen van gesprek binnen het Regionaal College en ook dit vraagt om nadere bespreking. De acties richten zich vooral op de samenwerking tussen gemeenten, politie en OM en op de condities die kunnen worden geschapen om aan deze samenwerking en daarmee aan de veiligheid in Zeeland een extra impuls te geven. Met andere woorden: er worden geen inhoudelijke vraagstukken benoemd (wat ook niet het doel was van de evaluatie). De acties gaan uit van de constatering dat er door samenwerking tussen gemeenten en van de gemeenten met de politie meerwaarde is te realiseren voor de individuele partners. In de onderstaande acties worden de belangrijkste hefbomen benoemd om deze samenwerking te versterken. Vanzelfsprekend moet voor de uitvoering van de acties steeds worden beoordeeld op welke wijze en in welke mate dit de kracht van de individuele gemeenten, de politie en het OM versterkt. De resultaten moeten uiteindelijk bijdragen aan de lokale veiligheid en daarmee aan de provinciale veiligheid. Bij het beschrijven van de acties is een driedeling gemaakt: acties voor (1) het Regionaal College, (2) de politie en (3) de individuele gemeenten. De acties voor het Regionaal College zijn voorwaardenscheppend om de acties voor politie en individuele gemeenten in te vullen.

2.4

ACTIES VOOR HET REGIONAAL COLLEGE Actie 1: Ontwikkelen formats voor veiligheidsanalyse en veiligheidsplan Ontwikkelen van een format voor veiligheidsanalyses en een integraal veiligheidsplan voor alle gemeenten, inclusief processtappen voor individuele gemeenten. Reden: Impuls aan komen tot volwaardige integrale veiligheidsplannen, waarin de samenloop tussen de gemeenten is/kan worden onderkend. Zorgen dat totstandkoming van deze plannen afgestemd is op beleidscycli van partners, waaronder politie en OM (vice versa). Aanpak: Burgemeester als bestuurlijk trekker, ondersteund door projectgroep met ambtelijke vertegenwoordigers, politie en OM.

Doel:

Actie 2: Instellen regionaal platform van IV-coördinatoren Doel:

Instellen van een regionaal platform, waarin de analyse en aanpak van veiligheidsvraagstukken en de verdere ontwikkeling van veiligheidsplannen onderwerp van gesprek zijn. Een platform dat ook het gremium kan zijn voor de realisatie van gemeenschappelijke thema’s uit de gemeentelijke integrale veiligheidsplannen (dit zouden bijvoorbeeld kunnen zijn: jeugd, alcohol, etc.).

9

B&A CONSULTING BV


Reden: Versterken van het kennisniveau binnen individuele gemeenten en kennisuitwisseling tussen gemeenten, alsmede afstemming en aanpak van bovenlokale/regionale veiligheidsvraagstukken. Aanpak: IV-coördinator als trekker/voorzitter (roulerend), waarbij benodigde tijd/capaciteit wordt gefinancierd door RC/gezamenlijke partners. Eerste project: bijdrage aan ontwikkelen en invullen van formats (zie actie 1).

Actie 3: Organiseren regionale conferentie over samenwerking op veiligheidsgebied Doel:

Organiseren van een conferentie, waarin de uitkomsten van de evaluatie worden gepresenteerd en het actieprogramma wordt voorgelegd. Tevens presentatie van vier ‘best practices’ uit betrokken gemeenten. Reden: Start van onderhavige regionale actieprogramma op gebied van veiligheid. Zorgen dat belangrijkste veiligheidspartners, zoals provincie, brandweer, GGD, veiligheidsregio en anderen ‘aanhaken’. Aanpak: Burgemeester als bestuurlijk trekker, ondersteund door projectgroep met leden uit gemeenten, politie en OM.

Actie 4: Ontwikkelen werkwijze om Raden gerichter bij veiligheid te betrekken Doel:

Ontwikkelen van een werkwijze of aanpak om debat over en prioriteitstelling met betrekking tot veiligheidsvraagstukken in de gemeenteraden te faciliteren. Reden: Betrokkenheid en inbreng van gemeenteraden is essentieel in verband met hun kaderstellende rol, maar huidige vormen van betrekken zorgen niet altijd voor voldoende handvatten in de uitwerking. Aanpak: Burgemeester als bestuurlijk trekker, ondersteund door projectgroep met leden uit gemeenten en politie. Het vasthouden van de aandacht voor integrale veiligheid en de voorgestelde acties op regionaal niveau kan worden vergroot door de benoemde acties het aankomende jaar als vast agendapunt op te nemen van het RC, waarbij de trekkers – indien relevant – de stand van zaken en (tussen)resultaten toelichten.

2.5

ACTIES VOOR POLITIE Actie 5: Aanleveren van periodieke politiescans t.b.v. gemeentelijke veiligheidsanalyse Doel:

Bijdragen aan volwaardige gemeentelijke veiligheidsanalyse (denk aan een veiligheidsmonitor) op basis van een vastgesteld (regionaal) format. Reden: Politie is belangrijkste partner voor gemeenten op gebied van informatie over veiligheid en beschikt over analysecapaciteit van informatie. Vraagt wel om uniforme invulling van politiescans. Aanpak: Districtschef als trekker, opnemen als project in jaarplan 2009; operationele werkzaamheden binnen de districten/teams.

Actie 6: Samenwerken bij opstellen gemeentelijke integrale veiligheidsplannen Doel:

Borgen dat de politionele bijdrage aan gemeentelijke veiligheidsplannen is geborgd in jaarplannen en meerjarenplan van de politie, i.c. afspraken en toezeggingen aan gemeenten verwerken in eigen programma’s en plannen. Reden: Noodzakelijke bijdrage van politie aan realisatie integrale veiligheidsplannen, onder andere in de vorm van de politiescans zal groot zijn. Inzet en realisatie moet worden geborgd in politiejaarplannen. Aanpak: Districtschefs binnen hun districten.

10

B&A CONSULTING BV

2.6


ACTIES VOOR GEMEENTEN Actie 7: Op/bijstellen van integrale veiligheidsplannen Doel:

Op/bijstellen per individuele gemeente van integrale veiligheidsplannen op basis van vastgestelde regionale format. Afspraken/commitment over planning op regionaal niveau in RC. Reden: Borgen dat voor 2010 alle gemeenten beschikken over integrale veiligheidsplannen, opgesteld op basis van veiligheidsanalyse en volgens afgesproken regionale format. Aanpak: Individuele burgemeesters/portefeuillehouders Veiligheid, ondersteund door gemeentelijke IVZ-coördinator. De vernieuwde integrale veiligheidsplannen zullen niet alleen lokale prioriteiten en acties bevatten, maar ook bovenlokale. Dit geldt zowel in de huidige situatie, als in de situatie dat de vernieuwde plannen beschikbaar zijn. Het heeft meerwaarde om een of meerdere bovenlokale/regionale onderwerpen vanuit het RC gezamenlijk op te pakken, al dan niet in clusters van gemeenten waarin de betreffende problematiek speelt. Dit zal de regionale samenwerking en samenhang versterken. Het gaat dan niet om randvoorwaardelijke onderwerpen (zoals de formats voor de integrale veiligheidsplannen of het IV-platform), maar om inhoudelijke onderwerpen.

1

B&A CONSULTING BV

3


ASPECTEN VAN SAMENWERKING 3.1

INLEIDING De evaluatie heeft primair betrekking op de rolverdeling in de samenwerking tussen politie en gemeenten. De samenwerking tussen politie en gemeente is geen vrijblijvende: wettelijk is vastgelegd dat het gezag over de politie wordt uitgeoefend door de burgemeester als het gaat om de handhaving van de openbare orde en door de officier van justitie als het gaat om de opsporing van strafbare feiten. In beheersmatige zin wordt de politie aangestuurd vanuit het Regionaal College. De gezagsrelatie bepaalt voor een belangrijk deel de speelruimte die gemeenten en politie hebben voor hun individuele rolinvulling. De praktijk is genuanceerder dan voorgaande doet vermoeden. De politie functioneert in relatieve zelfstandigheid ten opzichte van de gemeenten en er is in de relatie vaak sprake van een grote mate van gelijkwaardigheid. Dit blijkt ook uit de ‘casuïstiek’ van de vier gemeenten.

3.2

MODEL VOOR SAMENWERKING Vanuit dit perspectief bezien, is de samenwerking tussen politie en gemeente in de praktijk vergelijkbaar met samenwerking tussen zelfstandige organisaties. Dit betekent dat dezelfde aspecten van samenwerking relevant zijn om te benoemen en te bespreken. De volgende aspecten komen in deze eindrapportage aan de orde: 1. Doel van de samenwerking: samenwerking vraagt om een inhoudelijk doel dat voor beide partners helder dient te zijn. 2. Eigenaarschap van doel en onderliggende problematiek: samenwerking vraagt om partners die verantwoordelijk zijn voor het bereiken van het doel en die zich aan het doel committeren. 3. Structurering: samenwerking vraagt om een vorm en werkwijze die zorgt voor het bundelen van de kwaliteiten en bijdragen van de partners. 4. Relatie tussen de samenwerkingspartners: samenwerking vraagt om een goede relatie, om vertrouwen in elkaar en het vermogen om elkaar te versterken. 5. Kwaliteiten van de partners: samenwerking vraagt om de inbreng van kwaliteiten in de vorm van capaciteit en middelen die toegesneden is op het doelbereik en competenties van betrokkenen (de kwaliteit van de mensen).

12

B&A CONSULTING BV


De bovenstaande aspecten zijn in het onderstaande model in hun onderlinge verband gepresenteerd. We hebben de beschrijving van bevindingen en aanbevelingen in dit rapport ingedeeld op basis van de hand van deze vijf aspecten.

Rolinvulling

Commitment

Doel

Relaties

Afstemming en organisatie

Structurering

Eigenaarschap

Monitoren/ meten van prestaties

Vertrouwen en sfeer

Leren en feedback

Kwaliteiten

Capaciteit en middelen Competenties

We beschrijven in de volgende hoofdstukken de vijf aspecten en zullen de bevindingen telkens illustreren met voorbeelden uit de vier deelrapportages. De voorbeelden dienen niet gezien te worden als een algemene waardering voor de samenwerking van de betreffende gemeente en de politie: die is opgenomen in de deelrapportages.

13

B&A CONSULTING BV

4


DOEL Samenwerking vraagt om helder gedefinieerde en gemeenschappelijke doelen. Doelen die gebaseerd zijn op een goede probleemanalyse. En doelen die zijn gekozen op basis van een afweging ten opzichte van een toetsingskader, waardoor prioriteitstelling mogelijk is. We constateren in de casuïstiek, dat er op elk van deze punten verbetermogelijkheden liggen.

4.1

BEVINDINGEN De doelen zijn niet altijd tot stand gekomen op een gedegen analyse van de onderliggende problematiek. De vraag is dan of de ‘interventie’ toegesneden is om het gewenste resultaat te bereiken. Partners beschikken elk over gegevens, maar voegen deze nog onvoldoende samen tot een gezamenlijk beeld. De politie heeft hierin een essentiële rol, omdat zij een sterke informatiepositie heeft, zij het niet in de volle breedte van de (maatschappelijke) vraagstukken die in elk van de gemeenten aan de orde zijn. De politie lijkt deze informatiepositie nog onvoldoende te gebruiken in het samenwerkingsverband. De casuïstiek van Terneuzen laat zien dat de (extern uitgevoerde) probleemanalyse over de drugsproblematiek veel houvast geeft voor het formuleren van doelen en invullen van de maatregelen. En ook dat de politie slechts beperkt deze problematiek in beeld brengt/kan brengen. Ook SchouwenDuiveland laat zien dat analyse een belangrijke rol vervult: de eerste stap in het te ontwikkelen project Veilige School heeft betrekking op de analyse van de problematiek. 2. De doelen van de samenwerking tussen politie en gemeente zijn niet altijd scherp gedefinieerd. De meetbaarheid van prestaties kan worden verbeterd, waardoor eerder kan worden beoordeeld of de eindresultaten zijn behaald. Bovendien is bij scherp gedefinieerde doelen een ‘nulmeting’ mogelijk, waardoor beter kan worden beoordeeld wat de effecten zijn van de inspanningen. Het PIT Bonedijkestraat e.o. in Vlissingen is een voorbeeld waar scherpere definiëring van doelen gewenst is. Daar waar doelen explicieter zijn vastgelegd, zoals in Schouwen-Duiveland en Hulst, biedt dit voor de partners – op hoofdlijnen – houvast. 3. Het formuleren van doelen vraagt om een afwegingskader op basis waarvan prioriteitstelling kan plaatsvinden: wat is belangrijk, wat moet eerst worden aangepakt, hoe verhoudt het zich tot andere vraagstukken. De gesprekspartners geven aan dat het Integraal Veiligheidsbeleid (IVB) feitelijk dit afwegingskader zou moeten bieden, maar het in de praktijk nog niet overal is. De invulling en diepgang zijn nog onvoldoende en er gaat een onvoldoende sturende werking van uit op de samenwerking tussen politie en gemeente. Er worden hiervoor meerdere oorzaken genoemd, maar consequentie is dat (1) de afgesproken doelen en maatregelen niet of beperkt zijn verankerd in het IVB en/of dat (2) er mede als gevolg daarvan niet of beperkt planmatig kan worden gehandeld. In Vlissingen worden deze consequenties het meest treffend omschreven: het PIT is vooral sterk in het aanpakken van vraagstukken die zich op enig moment aandienen, er valt daardoor niet of nauwelijks op te plannen. De aanpak van veiligheidsvraagstukken is op die manier vooral incidentgedreven en zou versterkt kunnen worden door een meer planmatige benadering. Schouwen-Duiveland is hierop een uitzondering met een IVB dat een sturende werking heeft.

1.

4.2

AANBEVELINGEN

14

B&A CONSULTING BV


We kunnen op basis van deze drie Bevindingen, die zijn onderbouwd in de individuele deelrapportages, de volgende aanbevelingen geven. We hebben ons beperkt tot aanbevelingen waarvan we verwachten dat ze bijdragen aan een grote stap voorwaarts in de samenwerking tussen politie en gemeenten en in de samenwerking met andere partners. 1.

Zorg in de samenwerking tussen politie en gemeente voor helder en scherp gedefinieerd gemeenschappelijke doelen, op grond van een gedegen probleemanalyse. Zonder overigens te vervallen in het onnodig formuleren van prestatie-indicatoren die soms vraagstukken kunnen ‘platslaan’. Zorg dat deze doelstellingen een in de tijd gezien haalbaar resultaat definiëren, zodat duidelijk is wanneer mijlpalen bereikt zijn en volgende of andere stappen kunnen worden gezet. Dit geeft duidelijkheid voor de partners en houvast voor de wederzijdse verwachtingen (zie 3). 2. Benut de aanwezige gegevens bij de partners en de sterke informatiepositie van de politie. Zowel ter onderbouwing van een IVB, als voor specifieke vraagstukken, zoals in de casuïstiek naar voren komt. Dit vraagt van de politie om ‘intelligentie’ in het verzamelen, analyseren en adviseren op basis van informatie, bijvoorbeeld in de vorm van wijken dorpscans. En van de gemeente om een bundeling van deze informatie met informatie vanuit de eigen organisatie en van andere partners. Een goede analyse is de basis voor de aanpak van elk vraagstuk. 3. Werk het IVB verder uit en gebruik dit als basis voor de samenwerking tussen gemeente en politie en andere partners. Een IVB met een onderliggend plan (wie doet wat wanneer) geeft houvast voor een planmatige werkwijze, maakt het mogelijk dat partners vooraf hun bijdragen vastleggen in werk- of jaarplannen en is een aanvulling op de meer vraagstukgerichte werkwijze in de gemeenten. Hanteer vervolgens het IVB en IV-plan als sturingsinstrument voor de samenwerking tussen gemeente en politie. Het IVB geeft de prioriteitstelling in de aanpak van veiligheidsvraagstukken en is daarmee voor de politie een welkom ‘anker’ voor het richten van haar bijdrage aan de samenleving en het ‘bedienen’ van het bevoegd gezag. We kunnen kort door de bocht geformuleerd stellen dat als dit alles ontbreekt ‘de politie vooral datgene doet wat voor haar voeten komt’ (dan wel vanuit het prestatiecontract voortkomt). Juist de prioriteiten uit de lokale samenleving maakt dat de politie een meer toegesneden bijdrage kan leveren.

15

B&A CONSULTING BV

5


EIGENAARSCHAP Niet alleen helder en scherp gedefinieerde doelen, maar ook eenzelfde perceptie van de doelen beïnvloedt samenwerking. En als de perceptie gelijk is, dan is ook de mate waarin de partners zich verantwoordelijk voelen voor het behalen van de doelen van doorslaggevend belang. Het gaat dan vooral om de rolinvulling. We constateren in de casuïstiek, dat gemeente en politie zich verantwoordelijk voelen én de verantwoordelijkheid nemen voor het bereiken voor de doelen en zich daaraan committeren. Enkele punten met betrekking tot het eigenaarschap lichten we er uit.

5.1

BEVINDINGEN 1.

Het valt in elk van de gemeenten op dat er sprake is van een duidelijke rolverdeling tussen gemeente en politie. De gemeente claimt de ‘regierol’ en neemt het initiatief in de samenwerking, zij het dat de invulling daarvan per gemeente verschilt. De burgemeester is vaak degene die daarin een belangrijke rol vervult, als initiatiefnemer (Vlissingen) of trekker (Hulst). Daar waar gemeenten – in generieke zin – in het recente verleden nog wel eens worstelden met deze regierol, lijkt deze bij de vier gemeenten vorm en inhoud te hebben gekregen. De politie vervult naar de gemeenten een complementaire rol: niet langer meer is de politie de organisatie die ‘de aap op haar schouders heeft’, maar is ze ondersteunend (signaleren en adviseren) en uitvoerend (handhaven) bezig onder regie van de gemeente in elk van de vier cases. 2. De samenwerking gaat aan de andere kant niet vanzelf. Belangrijk punt van aandacht is het beter expliciteren van de doelstellingen van de samenwerking (zie ‘Doelen’). Dit maakt het mogelijk wederzijdse verwachtingen te bespreken. We zien in de cases dat de verwachtingen nog deels impliciet worden gelaten (zie Terneuzen), dan wel dat ze onvoldoende worden doorgesproken (zie Hulst), waardoor wrijvingen over en weer kunnen ontstaan. 3. De individuele deelnemers in de specifieke samenwerkingsverbanden weten elkaar goed te weten en voelen zich eigenaar van probleem en doelen. Eigenaarschap en rolinvulling zijn daarmee op individueel niveau geborgd. Aandachtspunt is het verbreden van dit ‘eigenaarschap’ in de eigen organisatie. Het blijkt vaak lastig om andere (interne) collega’s en afdelingen te betrekken in de samenwerking en om de resultaten van de samenwerking over te dragen naar de ‘staande’ organisatie. De samenwerking bergt daarmee het gevaar in zich te functioneren op een ‘eiland’. De gemeente Vlissingen biedt hiervoor een goed voorbeeld: de PIT’s zijn relatief losstaande initiatieven, niet of beperkt verankerd in gemeentelijke plancycli of organisatiestructuur.

5.2

AANBEVELINGEN We kunnen op basis van deze drie bevindingen, die zijn onderbouwd in de individuele deelrapportages, de volgende aanbevelingen geven. 1.

De eerste ligt in het verlengde van het helder formuleren van doelen: expliciteer de wederzijdse verwachtingen aan het begin van een samenwerking voldoende, zodat partners weten wat ze aan elkaar hebben. Geef daarbij ook aan welke verwachtingen niet realistisch zijn (durf ook ‘nee’ te zeggen). Pleeg gedurende de samenwerking voldoende

16

B&A CONSULTING BV


‘onderhoud’ aan de samenwerking en zorg voor regelmatige revitalisatie. Creëer momenten van (tussen)evaluatie, ook met andere partners, stop op gezette tijden extra energie in de samenwerking, zorg dat de beelden en verwachtingen expliciet blijven. Een burgemeester kan hierin een belangrijke rol spelen. 2. Borg de samenwerking in de eigen organisatie van de deelnemers, in dit geval van de gemeenten en politie. Zowel voor de fase van samenwerking, als voor de overdracht van de resultaten aan de ‘staande’ organisatie. Zorg dat de betrokkenheid en het eigenaarschap breder reikt dan alleen de individuele betrokkenheid. Dit vraagt binnen de organisatie van de partners om structuur en instrumentarium: opnemen van de samenwerking in de plancycli, vrijmaken van benodigde capaciteit en middelen op voorhand, etc.

17

B&A CONSULTING BV

6


STRUCTURERING Samenwerking vraagt om een vorm en werkwijze die toegesneden is op de problematiek en de doelen die de partners willen bereiken. Met uitzondering van Terneuzen hebben de gemeenten voor een specifieke vorm van samenwerking gekozen: in Vlissingen is dat het Probleeminterventieteam, in Schouwen-Duiveland en Hulst is dat vastgelegd in een convenant. De partners zijn tevreden over deze invulling van de samenwerking, ook al zien ze vanzelfsprekend verbetermogelijkheden. We laten de belangrijkste punten met betrekking tot de samenwerking de revue passeren.

6.1

BEVINDINGEN 1.

De partners redeneren vanuit de inhoud naar de vorm van samenwerking. In Schouwen-Duiveland en Hulst heeft dat geleid tot een convenant, waarin de wederzijdse bijdragen staan beschreven; in Vlissingen wordt per vraagstuk bekeken of het PIT een vorm biedt waarmee aan het vraagstuk tegemoet kan worden gekomen. We zouden kunnen zeggen: “Form follows function”. De vorm en werkwijze van samenwerking zijn daarmee geen ‘middel voor elke kwaal’, maar moeten voor elk vraagstuk weer op hun meerwaarde worden beoordeeld. 2. Als we verder kijken dan de inbedding van de individuele cases, dan zien we dat op een aantal punten, ook naar de mening van gesprekspartners, er op het gebied van structurering kansen zijn voor het versterken van de samenwerking: 1. de sturing vanuit de lokale driehoek kan sterker: bij het ontbreken van een programma (IVB, werkplan) hebben de bijeenkomsten meer een incidentgedreven karakter; 2. de verankering in andere gemeentelijke beleidsvelden kan sterker: de cases hebben zonder uitzondering betrekking op de breedte van het gemeentelijke beleidsterreinen, ingestoken vanuit veiligheidsvraagstukken. Deze beleidsvelden zijn slechts zijdelings bij de problematiek betrokken (zowel bestuurlijk als ambtelijk).

6.2

AANBEVELINGEN Bovenstaande punten leiden tot de volgende aanbevelingen: 1. Kies de vorm en werkwijze van de samenwerking op basis van de inhoud en draai dit niet om: niet elk vraagstuk leent zich voor een PIT of convenant (‘ze zijn geen middel voor elke kwaal’). We bevelen aan om dit punt expliciet aan de orde te stellen in het kader van ‘leren van elkaar’. Zo kan het PIT een voorbeeld zijn voor de andere gemeenten om specifieke, tijdelijk en urgente problemen in samenwerking met partners aan te pakken. 2. Het is wel belangrijk, maar dat hebben we bij de vorige punten aangegeven, deze vorm en werkwijze in te bedden in beleid en plannen (gemeente: IVB; politie: werkplan) en in de organisatie. Dit biedt beide partners de mogelijkheid om meer planmatig te werken en de politie de gelegenheid om inhoud te geven aan het begrip ‘programmasturing’. Daar waar een structuur ontbreekt (zoals in Terneuzen), blijkt dat samenwerking moeizamer verloopt. 3. Zorg voor een versterking van de inbedding van de samenwerking: in de lokale driehoek, het overleg tussen burgemeester en teamchef, in de gemeentelijke en politieplannen, in de wederzijdse organisaties, etc.

18

B&A CONSULTING BV

7


RELATIES Een goede verstandhouding en het kwetsbaar kunnen opstellen zijn een noodzakelijke voorwaarde voor samenwerking. Alleen als partners elkaar voldoende kennen en elkaar respecteren is samenwerking mogelijk. De persoonlijke relaties worden in elk van de cases als goed tot zeer goed gewaardeerd. Deelnemers in de samenwerking weten elkaar gemakkelijk te vinden, kunnen zich open uitspreken over wat wel en wat niet kan en geven elkaar feedback. Gelijkwaardigheid in de samenwerkingsrelatie is belangrijk. Partners moeten het gevoel hebben dat ze serieus worden genomen en dat aan hun professionaliteit waarde wordt gehecht. De relatie tussen politie en gemeente wordt in de vier cases als gelijkwaardig ervaren, ook al is de positie van de politie . Er is in de positie van de politie ten opzichte van de gemeente zeker geen sprake van ondergeschiktheid, die er wettelijk wel is: de gemeente gaat met de politie als een gelijkwaardige partner om.

7.1

AANDACHTSPUNTEN 1.

De gelijkwaardigheid tussen gemeente en politie is ook belangrijk in de relatie met andere partners, zoals in het geval van Hulst de horecavertegenwoordigers. Deze partners ervaren de relatie niet altijd als gelijkwaardig. Dit wordt niet alleen ingegeven door een feitelijke ongelijkwaardigheid, maar ook zeker door een perceptie van ongelijkwaardigheid. Dit vraagt om (extra) gevoeligheid bij de gemeenten. 2. De samenwerking steunt voor een belangrijk deel op persoonlijke relaties van individuen in de organisaties van partners. De verankering van de samenwerking in de organisaties is, zoals aangegeven bij ‘eigenaarschap’ is, niet altijd geborgd. Dit maakt de samenwerking ook kwetsbaar: op momenten dat individuele deelnemers in de samenwerking met verlof zijn of van baan of functie veranderen. Vooral dit laatste wordt door de gesprekspartners als een bedreiging van de samenwerking gezien. Wisselingen in functies lijken steeds meer en vaker voor te komen en dat geeft een terugslag in de relatie en daarmee in de samenwerking. 3. De relatie met het OM wordt in meerdere cases genoemd: de relatie is weliswaar goed, maar ook zeer beperkt. Het OM staat ‘op grote afstand’, terwijl naar de aard van de problematiek een grotere betrokkenheid gewenst is.

7.2

AANBEVELINGEN Uit deze punten komen de volgende aanbevelingen voort: 1.

Zorg voor voldoende (ervaren) gelijkwaardigheid in de relatie met de andere partners. Een punt dat eigenlijk voor zichzelf spreekt, maar waar gemeente en politie als krachtige partners rekening mee moeten houden in hun samenwerking met andere partners. De gemeente, en misschien meer nog de politie, zullen hiervoor hun sensitiviteit voor de belangen van de partners moeten gebruiken om te komen tot een vervlechting van doelen en maatregelen.

19

B&A CONSULTING BV


2. Betrek het OM meer in de samenwerking als vaste partner in overleggen (denk aan het PIT in Vlissingen) of als gesprekspartner (denk aan de convenanten in Schouwen-Duiveland en Hulst). De gesprekspartners zien hierin kansen om de effectiviteit van samenwerking te versterken.

20

B&A CONSULTING BV

8


KWALITEITEN De inbreng van capaciteit en kwaliteit is een noodzakelijke voorwaarde om samenwerking te laten slagen. Aandachtspunten zijn er op dit vlak met betrekking tot het beschikbaar hebben en stellen van capaciteit voor uitvoerende werkzaamheden. Ook als de afspraken en samenwerkingsvorm helder zijn, ontbreekt het op punten en momenten aan voldoende capaciteit bij gemeente en bij de politie. Dit is een zorgelijk punt, omdat het resultaat uiteindelijk de graadmeter is voor de kwaliteit en effectiviteit van de samenwerking. Als partners hun toezeggingen niet kunnen nakomen, verwachtingen niet kunnen waarmaken en/of noodzakelijke bijdragen niet kunnen leveren, dan heeft dit zijn weerslag op de samenwerking en op het resultaat. Dit punt komt bijvoorbeeld in Vlissingen en in Terneuzen naar voren. Aan de andere kant zijn er ook mogelijkheden tot verbetering: door een planmatige samenwerking op basis van een IVB, door een betere verankering van de samenwerking op organisatieniveau en door scherpere doelstellingen die meer richting geven. We kunnen ons voorstellen dat dit al zodanige voordelen oplevert, dat er capaciteit vrijkomt die in de uitvoering kan worden ingezet. Het is ons inziens zaak om eerst de genoemde verbeteringen in elk van de gemeenten en op regionaal niveau op hun relevantie en haalbaarheid te toetsen, vervolgens de relevante verbeteringen te implementeren en pas daarna het capaciteitsvraagstuk weer aan de orde te hebben.

21

KETENSAMENWERKING DOOR PROGRAMMASTURING IN ZEELAND EINDRAPPORT (DEFINITIEF)

Recommend Documents