Ken- en stuurgetallen voor HRM in een gedecentraliseerde omgeving Case-study Verenigde Staten

Inhoudstafel

1

Spoor Human Resources Management

Ken- en stuurgetallen voor HRM in een gedecentraliseerde omgeving – Case-study Verenigde Staten

Wouter Vandenabeele Prof. Dr. Annie Hondeghem M.m.v. Em. Prof. Dr. Roger Depré

Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10

Fax: 0032 16 32 36 11

www.steunpuntbov.be

E-mail: [email protected]

Inhoudstafel

2

Inhoudstafel Inhoudstafel............................................................................................................................................................. 2 Gebruikte afkortingen en situering personen .......................................................................................................... 3 Afkortingen ......................................................................................................................................................... 3 Personen.............................................................................................................................................................. 3 Inleiding .................................................................................................................................................................. 5 Institutionele context............................................................................................................................................... 7 De grondwet en de wetgevende hiërarchie.......................................................................................................... 7 Congress.............................................................................................................................................................. 8 General Accounting Office ............................................................................................................................... 10 De President en het Executive Office ............................................................................................................... 11 De Bureaucratie : Departementen en Agentschappen ....................................................................................... 15 Office of Personnel Management...................................................................................................................... 17 Merit Systems Protection Board ....................................................................................................................... 19 Besluit ............................................................................................................................................................... 19 Overzicht en situering van hervormingen die een impact hebben op het federale personeelsbeleid..................... 20 Pendleton Act.................................................................................................................................................... 20 Civil Service Reform Act.................................................................................................................................. 21 Clinton : National Performance Review en Government Performance and Results Act .................................. 21 Een nieuwe rol voor OPM................................................................................................................................. 25 Het federale personeelsbeleid op een nieuw keerpunt ...................................................................................... 25 G. W. Bush: de President's Managment Agenda (2001- )..................................................................................... 27 President's Management Agenda ...................................................................................................................... 27 Human capital onder de PMA........................................................................................................................... 32 OPM in de President 's Management Agenda ................................................................................................... 34 De evolutie van de scorecard voor Human Capital ........................................................................................... 34 Het verloop van de monitoring.......................................................................................................................... 38 Toepassingen van Human Capital binnen de federale overheid : een selectie van praktijken .............................. 40 Department of Labor......................................................................................................................................... 40 United States Department of Agriculture.......................................................................................................... 42 National Auronautics and Space Administration .............................................................................................. 45 Unieted States Agency for International Development..................................................................................... 48 Besluit bij de toepassingen................................................................................................................................ 50 Besluit ................................................................................................................................................................... 52 Conclusies ......................................................................................................................................................... 52 Kritische succesfactoren.................................................................................................................................... 54 Toekomst........................................................................................................................................................... 56 Lessen voor de Vlaamse overheid..................................................................................................................... 57 Bijlage 1 : Human Capital Scorecard OPM ......................................................................................................... 60 Bijlage 2 : HCAF .................................................................................................................................................. 66 Bijlage 3 : Planning interviews ............................................................................................................................. 77 Bijlage 4 : Overzicht Standing Committees .......................................................................................................... 78 Bibliografie ........................................................................................................................................................... 79

Gebruikte afkortingen en situering personen

Gebruikte afkortingen en situering personen Afkortingen CFO

Chief Financial Officer

CFOC

Chief Financial Officers Council

CHCO

Chief Human Capital Officer

CHCOC

Chief Human Capital Officers Council

CIO

Chief Information Officer

CIOC

Chief Information Officers Council

COO

Chief Operating Officer

CSC

Civil Service Commission

DHS

Department of Homeland Security

DOD

Department of Defense

DOL

Department of Labor

EOP

Executive Office of the President

GAO

General Accounting Office

GPRA

Government Performance and Results Act

HCAF

Human Capital Assessment and Accountability Framework

OHRM

Office of Human Resource Management (of USDA)

OMB

Office of Management and Budget

OPM

Office of Personnel Management

NASA

National Aeronautics and Space Administration

NPR

National Performance Review

MSPB

Merit Systems Protection Board

PBO

Performance Based Organization

PMA

President’s Management Agenda

USAID

United States Agency for International Development

USDA

United States Department of Agriculture

Personen Akake, Daniel : Democratisch senator voor Hawai. Sterke interesse in overheidsmanagement en Human Capital. Durbin, Richard : Democratisch senator voor Illinois. Sterke interesse in overheidsmanagment en Human Capital.

3

Gebruikte afkortingen en situering personen

4

Daniels, Mitch : Director van OMB van 2001 tot 2003. Stond voordien aan het hoofd van een farmaceutisch bedrijf. Momenteel lokaal politiek actief in Indiana. Johnson, Clay : Deputy-Director voor Management van OMB. Is een persoonlijke vriend van President Bush sedert zijn kinderjaren. Ziet de President zeer vaak. James, Kay : Director van OPM sedert 2001. King, James : Director van OPM onder de Clinton Adminstration (1993-1997) O’Keefe, Sean : Voormalig Deputy-Director van OMB tijdens het ontwikkelen van de PMA. Momenteel Administrator van NASA Rumsfeld, Donald : Secretary van DOD. Jarenlange politieke ervaring onder republikeinse presidenten. Voinovich, George : Republikeins senator voor Ohio. Sterke interesse in overheidsmanagement en Human Capital Walker, David : Comptrollor General van GAO sedert 1998. Voorheen Managing Partner bij Arthur Andersen waar hij verantwoordelijk was voor strategisch personeelsmanagement

Inleiding

5

Inleiding Conform het jaarplan 2003 van het spoor HRM wordt in dit rapport een gevalstudie van het personeelsbeleid van de Verenigde Staten gepresenteerd. De studie behelst de aansturing van het federale personeelsbeleid en het gebruik van scorecards in deze materie. Dit onderwerp werd bestudeerd in het kader van een breder onderzoek naar ken- en stuurgetallen in Human Resource Management. In het globale onderzoeksplan voor 2003 vervult deze case een belangrijke rol. De case van de Verenigde Staten is een goede illustratie van het gebruik van scorecards voor HRM in een gedecentraliseerde overheidsomgeving. De aansturing van HRM met behulp van scorecards is een zeer recente evolutie. Internationaal zijn er dan ook weinig voorbeelden te vinden, zeker in een overheidscontext. Voor de ontwikkeling van het systeem in de Verenigde Staten moest men zich ook op praktijken uit de private sector baseren (Vandenabeele en Hondeghem 2003h). Bovendien is de structuur van het overheidslandschap de Verenigde Staten conceptueel vergelijkbaar met de Vlaamse omgeving. Men probeert eveneens een evenwicht te vinden tussen decentralisatie en centrale sturing. Uit de evoluties die het Amerikaanse systeem doormaakte in haar ontwikkeling, kunnen belangrijke lessen getrokken worden voor de Vlaamse overheid, ondanks het verschil in schaal. In een eerste fase van het onderzoek werd gebruik gemaakt van bestaande studies en beleidsdocumenten die een scherper beeld moesten schetsen van het onderwerp en de praktijken in de Verenigde Staten. Dit stelde ons in staat om een aantal gerichte vragen te formuleren die verschillende evoluties konden verklaren. In een tweede fase werden deze vragen op een semi-gestructureerde wijze voorgelegd aan een aantal sleutelfiguren en hoofdrolspelers in het hele hervormingsproces tijdens een werkbezoek aan de VS in juli 2003. Het betrof hier topambtenaren die betrokken waren bij de ontwikkeling en implementatie van het proces, academici met onderzoekservaring op dit vlak en bevoorrechte getuigen van het proces (zie bijlage 3). In het rapport wordt eerst getracht een beeld te scheppen van de institutionele context van de Verenigde Staten. Ondanks de gelijkenissen, is het cruciaal dat men een duidelijk beeld heeft over de begrippen en de hoofdrolspelers in het proces. Anders dreigt er een onbewuste verwarring van termen en functies op te treden wanneer men uit deze case lessen probeert te trekken voor de Vlaamse overheid. Ook de geschiedenis van eerdere hervormingen van het openbaar HRM in de federale overheid dient van naderbij bestudeerd te worden. De historische evolutie van de hervormingen bepaalt immers mee de aandachtspunten die vandaag op het voorplan staan. De huidige situatie is het resultaat van een evolutie die jaren heeft geduurd.

Inleiding

6

Het HR-systeem zoals dat in de VS van toepassing is, is gekaderd in een bredere managementhervorming bij de federale overheid, de President’s Management Agenda. Beide zijn onlosmakelijk met mekaar verbonden, en worden dus ook samen bestudeerd. In het besluit komen de conclusies uit deze case aan bod en worden er een aantal kritische succesfactoren besproken. Ook worden er een aantal beleidsaanbevelingen geformuleerd voor de Vlaamse overheid.

Institutionele context

7

Institutionele context Om de hele evolutie van de hervormingen op een voldoende manier te kunnen vatten, is het van belang dat eerst een overzicht wordt gecreëerd van de institutionele context waarin deze hervormingen doorgevoerd worden. Deze context heeft in elke situatie immers een grote impact op wat het uiteindelijke resultaat zal zijn van eender welk hervormingsinitiatief. Bovendien worden een aantal belangrijke actoren in de opeenvolging van processen nader bestudeerd en wordt hun positie in deze gehele context verduidelijkt.

De grondwet en de wetgevende hiërarchie De Amerikaanse politieke context wordt voor een groot deel bepaald door de Constitution of de grondwet. Deze bakent de lijnen af waarbinnen alles zich afspeelt en legt in grote mate de spelregels vast. Zo zijn de hoofdrolspelers het Congress, de President, de verschillende rechtbanken en de verschillende staten. De grondwet is hiërarchisch de hoogste wettelijke grondslag. Hierin wordt eveneens de wetgevende procedure vastgelegd. Deze stipuleert dat een wetsvoorstel in beide kamers van het Congress moet goedgekeurd worden, waarna deze ter ondertekening aan de President moet worden voorgelegd. In de praktijk betekent dit dat een wetsvoorstel in één van de twee kamers moet worden ingediend. Daarna wordt het doorverwezen naar een Committee dat inhoudelijk bevoegd is voor de materie. Wordt het voorstel hier goedgekeurd, dan wordt het gerapporteerd aan de plenaire vergadering. Nadat het voorstel een parallel proces heeft doorgemaakt in de andere kamer, wordt het ter ondertekening aan de President voorgelegd. Deze kan zijn veto uitspreken over het voorstel of het goedkeuren. De president heeft echter geen amenderingsbevoegdheid en kan zelf ook geen voorstellen indienen. Hiertoe moet hij de nodige sponsors vinden, leden van het Congress die zijn voorstellen willen steunen en indienen (Kerremans 2001). Nadat een voorstel wet is geworden, wordt het opgenomen in de geconsolideerde wetgeving, de US Code. Deze is geordend volgens inhoudelijke categorieën, "Titles". Naast de wetten is er ook nog de "Administrative Law". Dit is de verzameling van alle wetgevende maatregelen die genomen worden door de uitvoerende macht. Dit betreft enerzijds de Executive Orders van de President. De President heeft in de grondwet, wetten, verdragen de bevoegdheid gekregen om uitvoeringsbesluiten uit te vaardigen. Anderzijds kan het Congress ook bepaalde uitvoeringsbevoegdheden delegeren aan agentschappen in het kader van bepaalde wetten. Al deze reglementeringen worden opgenomen in de Federal Code of Rules and Regulations, die net zoals de US Code, in specifieke "Titles" is onderverdeeld (Bowles 1993).


8

Het overgrote deel van de organisatie van het openbaar bestuur in de Verenigde Staten wordt geregeld in "Title 5" van de US Code. Alle wetgevende initiatieven met betrekking tot de Civil Service op federaal vlak zijn hierin ondergebracht. Title 5 van de Federal Code of Rules and Regulations is de verzameling van uitvoeringsbesluiten die betrekking hebben op deze materie. Belangrijke onderdelen van de organisatie van het openbaar bestuur zijn echter in de Constitution opgenomen. De rechten en vrijheden van de ambtenaren, het toewijzen van de verantwoordelijkheden voor het Budget en de oprichting van specifieke administratieve entiteiten (alsook de verantwoordelijkheden voor het oprichten van nieuwe administratieve organen die niet in de grondwet vermeld zijn) komen voort uit de Constitution. Deze bepalingen beperken in aanzienlijke mate de vrijheid in regelgeving van de andere spelers (Vandenabeele en Hondeghem 2003d).

Congress Een eerste belangrijke actor inzake de organisatie van het openbaar bestuur is uiteraard het Congress. Eigenlijk is het foutief om over het Congress te spreken in termen van één actor. Het Congress is een verzameling van verschillende onafhankelijke actoren die ressorteren onder de wetgevende macht. In beide kamers van het Congress, het House of Representatives en de Senate, zijn er immers tal van Committees actief, alle met hun eigen stem. De meeste van deze Committees zijn Authorizing (ook wel Substantive) Committees. Zij hebben een

-

De leden van de Senate worden verkozen voor een termijn van 6 jaar; elke twee jaar wordt één derde van de posities verkozen.

-

De leden van het House of Representatives worden verkozen voor een termijn van twee jaar.

(voorbereidende) wetgevende bevoegdheid op functioneel vlak. Zij zijn onderverdeeld in

subcommittees

bevoegdheid.

naargelang

Daarnaast

zijn

er

hun twee

Box 1 : Organogram van de het Congress

committees die een bijzondere taak vervullen in het begrotingsproces en dus op sleutelposities zitten in het beleid. Het Budget Committee moet in interactie met de Authorizing Committees en de president algemene begrotingsdoelstellingen opstellen ("budget resolution"). Deze begrotingsdoelstellingen dienen als referentie voor het beleid van de andere committees. Het Appropriations Committee zorgt voor de feitelijke toewijzing van de middelen en heeft dus een viserende bevoegdheid over de middelen die het Congress toekent. Dit committee is onderverdeeld in 14 functionele subcommittees (Van Reeth 2002). Deze Budget Committees en Appropriations Committees vormen samen met de


9

Authorizing Committees de groep van Standing Committees. Hiernaast zijn er de Select Committees en de Joint Committees, die beide een specifieke overzichtsbevoegdheid hebben. Select Committees behoren tot één specifieke kamer, terwijl Joint Committees zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van

House

en

Senate

(US

Senate

http://www.senate.gov/general/common/generic/

about_committees.htm). Met betrekking tot deze geval studie is in het Huis van Afgevaardigden het Commitee on Govemment Reform van belang, en specifiek het Subcommittee on Civil Service and Agency Organisation. In de Senate ligt het gewicht voor deze materie bij het Commitee on Govemmental Affairs, in het bijzonder bij het Subcommittee on Oversight of Government Management, the Federal Workforce, and the District

of

Columbia

(US

Senate

http://www.senate.gov/general/common/generic/

about_committees.htm; House of Representatives http://reform.house.gov/civil/). Uiteraard spelen in beide kamers ook de Budget Committees en de Appropriations Committees een niet te verwaarlozen rol. Het Congress heeft in de Constitution als enige de bevoegdheid gekregen om geld uit de schatkist aan bepaalde doeleinden toe te wijzen. Alle geldstromen voor de overheid gaan dan ook via dit kanaal. De functioneel bevoegde Committees (Authorizing) spelen een minder belangrijke rol. Toch hebben deze een zeer belangrijke oversight-bevoegdheid over de agentschappen en departementen die inhoudelijk bij het committee aansluiten. Bovendien kan alleen het Congress nieuwe departementen of agentschappen oprichten. De "waakzaamheid" die de committees zichzelf toedichten, leidt tot een zeer sterke controle over de onderdelen van de uitvoerende macht. In vele gevallen beschouwen de leden van het Congress de agentschappen eerder als extensies van het Congress dan wel als onderdelen van de uitvoerende macht. De installatie van Chief Financial Officers in agentschappen (door de President politiek benoemde ambtenaren wiens benoeming door het Congress bevestigd moet worden), een verdere professionalisering van de ondersteuning van de staf van de Congress leden en een verdere uitbouw van de GAO hebben de greep van het Congress op de verschillende agentschappen vergroot. Deze macht situeert zich echter vooral op het programmatorische (beleidsinhoudelijke) vlak, eerder dan op de opbouw en het management van de agentschappen of departementen (Rosenbloom 2002). Het management van een agentschap is voorlopig, de activiteiten van de Oversight Committees buiten beschouwing gelaten, nog geen issue op Capitol Hill, hoewel dit perfect hard te maken valt binnen het wettelijke kader. De Committees van House en Senate hebben echter niet dezelfde bevoegdheden in deze materie (een overzicht en vergelijking van de Committees in bijlage 4). Over het algemeen weegt het Committee on Government Reform van de Senate het zwaarst. De bevoegdheden van dit Committee zijn ook ruimer geformuleerd (US Senate http://www.senate.gov/general/common/generic/about_committees.htm).


10

Een ander punt is dat de leden van de Senate vaak meer interesse hebben in de hervorming van het overheidsapparaat. In het kader van dit onderwerp, en meer bepaald GPRA, hebben de Senatoren Roth en Glenn een belangrijke rol vertolkt. De langere termijn van senatoren (6 jaar, tegenover 2 jaar voor Representatives) speelt hierin een niet onbelangrijke rol. Het Subcommittee on Oversight of Government Management, the Federal Workforce, and the District of Columbia is niet verlamd door electorale belangen, die wel spelen bij de leden van het House. Deze verkozenen zijn immers vaak afkomstig uit districten rondom Washington DC, waar veel federale ambtenaren wonen en houden zich eerder bezig met het tevreden stellen van hun electoraat dan wel met de hervorming van de overheid. In tegenstelling tot de leden van het House, zijn senatoren niet permanent op campagne. Dit houdt in dat leden van de Senate zich grondiger kunnen inwerken in een materie en veel meer rendement putten uit hun leerperiode. Het komt immers zelden voor dat verkozenen expert zijn in de materie van openbaar bestuur. Leden van het House zijn in bepaalde gevallen na deze leerperiode opnieuw van het politieke toneel verdwenen. De senatoren Voinovich (R-Ohio), Durbin (D-Illinois) en Akake (D-Hawai) vertolken in het hele proces dan ook een voortrekkersrol. Vooral senator Voinovich, die in President Bush eindelijk een partijgenoot had gevonden met interesse in het management van de overheid, was hierbij van belang.

General Accounting Office Naast de leden van beide kamers, zijn in de wetgevende macht ook een aantal ondersteunende instellingen opgenomen die van belang zijn. Het General Accounting Office (GAO) is het audit-, het evaluatie- en onderzoeksorgaan van de wetgevende macht. Aan het hoofd van GAO staat de Comptroller General. Daaronder zijn er 11 teams actief, die audits uitvoeren op programmatorische basis. Daarnaast zijn er nog twee teams actief die niet met financiële audits bezig zijn: het methodology team, dat zich voornamelijk met methodologie en economische modellen bezighoudt, en het strategic studies team, dat strategische uitdagingen bestudeert. Deze teams opereren niet op programmatorische basis maar bestrijken de gehele federale overheid (Vandenabeele en Hondeghem

Box 2 : Organogram GAO


11

2003b). Tot in de jaren '70 vervulde GAO voornamelijk de functie van rekenkamer. In 1966 oriënteerde de toenmalige Comptrollor General zich naast deze financiële audits ook op meer management-gerichte vraagstukken. Op het einde van zijn termijn, in 1981, was GAO een organisatie die zich lang niet meer alleen met technische audits inhield. In deze hoedanigheid voert het vandaag ook nog. verschillende studies uit die betrekking hebben op beleid en aansturing van de administratieve overheid (GAO http://www.gao.gov/). In dit opzicht heeft GAO een belangrijke stem als informatiesluis voor de leden van House en Senate. De huidige Comptroller General David Walker, die benoemd is voor een termijn van 15 jaar, heeft een bijzondere interesse in Human Capital. Nadat hij ervaring had opgedaan zowel in de overheidssector (Department of Labor) als in de private sector, was hij gedurende bijna 10 jaar lang managing partner bij Arhur Andersen voor Human Capital. Hij heeft niet alleen een sterke interesse voor dit onderwerp, maar hij past de principes die hij uitdraagt ook toe in de eigen organisatie, wat van GAO een voorbeeld-organisatie maakt voor de rest van de overheid.

De President en het Executive Office De andere belangrijke speler is uiteraard de President. De Constitution bekleedt hem met de uitvoerende macht, een bevoegdheid die in zeer algemene termen gedefinieerd is. Ware het niet dat het Congress zulke verdragende bevoegdheden opeiste, dan zou de President over enorme discretie beschikken bij het uitvoeren van beleid. Desondanks heeft de President echter nog steeds een grote impact op de administratie. Deze wordt immers niet zonder reden genoemd naar de president (cf. Bush-administration, Clintonadministration,...). Los van het feit dat de President Executive Orders kan uitvaardigen, kan hij via een drietal kanalen invloed uitoefenen: via zijn Executive Office, via de politiek benoemden ('politicals') en indirect via het Congress. Het Executive Office of the President (EOP) bevat de belangrijkste adviesorganen van de President. Het geeft dan ook weer op welke terreinen de President actief is. Zo heeft G.W. Bush een Office of Homeland Security opgericht binnen het Executive Office. Pas nadat duidelijk was dat het Congress slechts geld voor Homeland Security wilde vrijmaken als het zelf zeggenschap kreeg, schaarde hij zich achter de plannen van het Congress om een Department of Homeland Security op te richten binnen de reguliere administratie (Vandenabeele en Hondeghem 2003d). Een ander belangrijk adviesorgaan is de National Security Council, die zich bezighoudt met het veiligheidsbeleid. Op het vlak van organisatie van de administratie is het Office of Management and Budget (OMB) een zeer machtig kanaal om het presidentiële beleid te sturen.


12

Het Office of Management and Budget (toen nog Bureau of Budget) is in de jaren '30 vanuit de reguliere administratie naar de EOP verhuisd, precies om de President meer controle te geven over de budgetten. OMB werd in 1970 opgericht om het presidentiële budget te beheren en uit te voeren. Hiertoe bereidt OMB de jaarlijkse begrotingsaanvragen voor, en zorgt voor de implementatie hiervan. Alle budgetten die de verschillende departementen en agentschappen opmaken, moeten via OMB naar het Congress. Dit laat de President toe om in grote mate sturend op te treden bij de begrotingsopmaak (Bowles 1993). OMB heeft naast een budgettaire functie echter ook nog een managementfunctie. OMB stuurt het management binnen de federale overheid door best practices te promoten en poogt efficiënte en kwaliteitsvolle beleidsprestaties van agentschappen en departementen te verzekeren. OMB zorgt tevens voor een afstemming van de activiteiten van de overheid op het programma van de president. Daarnaast verzorgt OMB het Regulatory Review, een wetgevende functie (Bouckaert, Scheers, Sterck en Van Reeth 2002).

Box 3 : Organogram OMB

De Director van OMB wordt bijgestaan door twee Deputy-directors, waarvan één specifiek voor Management. OMB is net zoals GAO programmatorisch ingedeeld. Binnen de verschillende programmatorische offices zijn er desk-officers (of examiners) actief die instaan voor specifieke agentschappen. Deze desk-officers (en hun staf) worden als het ware het gezicht en het aanspreekpunt


13

Om het beleid te coördineren over de verschillende agentschappen en departementen heen, maakt men gebruik van verschillende managementraden -

President’s Management Council : Verenigt de COO’s of de verantwoordelijken voor management van alle departementen en van agentschappen die door de President zijn aangewezen. De raad wordt voorgezeten door de Deputy-Director for Management van OMB (Clay Johnson).

-

Chief Financial Officers Council : Verenigt de Chief Financial Officers van de agentschappen en departementen die vermeld zijn in de Chief Financial Officers Act. De raad wordt voorgezeten door de Deputy-Director for Management van OMB (Clay Johnson).

-

Chief Information Officers Council : Verenigt de Chief Information Officers van de departementen en agentschappen die in executive order 13011 vermeld zijn. De raad wordt voorgezeten door de DeputyDirector van OMB.

-

Chief Human Capital Officers Council : Verenigt de Chief Human Capital Officers van de departementen en agentschappen die vermeld zijn in de Chief Financial Officers Act. De raad wordt voorgezeten door de Director van OPM (Kay Cole James). De vice-voorzitter is de Director for Managment van OMB (Clay Johnson)

Box 4 : De verschillende managementraden

voor een specifiek agentschap. Alle informatie en processen verlopen via deze personen en deze personen staan ook in voor alle beslissingen omtrent budget, wetgeving en beleid betreffende de hun toegewezen organisatie. Het betreft hier dus een zeer sterke delegatie van bevoegdheden (hoewel de beslissingen in principe nog herroepen kunnen worden door de leidende ambtenaren) (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Omwille van hun budgettaire bevoegdheden, kunnen de ambtenaren van OMB ook heel sterk ingrijpen op andere vlakken van de administratie. In de richtlijnen voor de jaarlijkse budget-opmaak zijn dan ook heel wat regels met betrekking tot management opgenomen. De Deputydirector van OMB is eveneens voorzitter van de Chief Financial Officers Council (CFOC), voorzitter van de Chief Information Officers Council (CIOC) en vice-voorzitter van de Chief Human Capital Officers Council (CHCOC). Deze raden brengen de topambtenaren van de departementen en de


14

belangrijkste agentschappen samen die verantwoordelijk zijn voor respectievelijk financieel management, informatie management en Human Capital management. Daarnaast is er nog de President’s Managment Council, die de politieke managementverantwoordelijken van de agentschappen en departementen (de tweede in lijn een agentschap of een departement : Chief Operating Officer of COO) samenbrengt en wordt voorgezeten door de Deputy-director of Management van OMB. Tenslotte hebben sommige van de Statutory Offices (OMB is opgebouwd als een matrixorganisatie) ook een dusdanige interesse dat ze aparte werkgroepen oprichten voor bepaalde management-aspecten (Vandenabeele en Hondeghem 2003h). Binnen de Executive Branch van de federale overheid zijn er ongeveer 3000 ‘politicals’ actief. Deze situeren zich ondermeer aan de top van de administratie: de Secretaries van de verschillende departementen (vergelijkbaar met ministers) en in de Senior Executive Service (SES). Ongeveer 10 % van de SES-posities kan politiek ingevuld worden, wat bij 6600 SES' ers neerkomt op 660 politicals. De rest van de politicals zitten verspreid over de administratie in politiek gevoelige posities en in het middenkader (Vandenabeele en Hondeghem 2003d). Deze politicals zijn waarschijnlijk het belangrijkste wapen van de President in zijn strijd met het Congress over de controle van de administratie. Ze zijn immers rechtstreeks afhankelijk van de President, aangezien deze de bevoegdheid heeft om hen willekeurig aan te werven en te ontslaan. In het geval van President GW Bush staan de belangrijkste politicals vaak ook nauw bij de President of waren ze actief betrokken bij zijn campagne. Tenslotte kan de President via het Congress proberen via bepaalde leden invloed uit te oefenen door sponsors te zoeken voor wetsvoorstellen die door zijn administratie zijn uitgewerkt. Dit is echter een subtielere vorm van aansturing die vaak plaats vindt in een ruilverhouding, omwille van de grote onafhankelijkheid van het Congress.


De Bureaucratie : Departementen en Agentschappen

Box 5 Organogram van de federale overheid

15


16

De structuur van de Executive Branch in de Verenigde Staten is niet heel erg duidelijk. Vooreerst zijn er de 15 Cabinet Departments. Dit zijn de belangrijkste administratieve entiteiten zoals Department of Defense, Department of State, Department of Homeland Security etc... Deze departementen brengen een aantal functioneel verwante Agencies (of Bureaus) samen en staan onder de leiding van een Secretary. Deze departementen fungeren vaak als holding-maatschappijen waarvan de onderdelen wel verwant zijn, maar geografisch of operationeel ver uit mekaar liggen. De Secretary is politiek benoemd en vervult een rol die vergelijkbaar is met die van een minister. Daarnaast zijn er een aantal agentschappen die niet ressorteren onder één van de Cabinet Departments. Dit zijn de Independent Agencies. Hiervan zijn er een 90-tal en ze worden geleid door een politiek benoemd hoofd (Administrator, Director, Head,...). De hoofden van deze agentschappen zijn eveneens politiek benoemd, maar hun rol weegt minder zwaar op het politieke leven dan die van de Secretaries. Een uitzondering hierop zijn de hoofden van de Cabinet Level Agencies. Dit zijn agentenschappen die wel in het Cabinet van de President zijn opgenomen (Bv. CIA). Naast deze twee administratieve hoedanigheden (Cabinet Department en Agency) is er nog een veelheid aan Boards en Commissions. Op deze laatste heeft de President meestal minder invloed, aangezien de hoofden van deze organisaties meestal vaste (doch politiek benoemde) mandaten bekleden. De bestaande organisaties worden echter met de regelmaat van de klok in andere categorieën ondergebracht, zodat een eenduidig onderscheid moeilijk te maken valt. Het mag echter duidelijk zijn dat de term agentschap niet geheel dezelfde betekenis heeft als in de Vlaamse context. De term agentschap wordt hier niet voorbehouden voor uitvoerende overheidsorganisaties maar is een algemene term die gebruikt wordt voor een bepaald organisatiedeel binnen de overheid. De verschillende administratieve entiteiten hebben vaak een grote discretionaire bevoegdheid bij het organiseren van hun diensten. Op vlak van management bestaat er dus voor de organisaties behoorlijk wat vrijheid. Deze bevoegdheid komt toe aan de twee in lijn, de Chief Operating Officer (COO). Voor deze functies bestaat een veelheid aan namen: Under-Secretary, Deputy-Secretary, Deputy-Director, Deputy-Administrator, … Deze positie werd opnieuw ingesteld in 2001, nadat in de periode van de Clinton-administratie

deze

positie

ook

was

ingevoerd

(Govexec

http://www.govexec.com/dailyfed/0701/071201p1.htm). Een tegengewicht voor de autonomie van de administratieve entiteiten vindt de President in de Presidents' Management Council, die de COO's van de belangrijkste overheidsorganisaties samenbrengt, en de andere Councils (CFOC, CHCOC, CIOC) die de hoofden van de verschillende deeltakken van het management samenbrengen. Desondanks kunnen gedreven topambtenaren samen met zijn of haar COO of Director, Administrator of Secretary een sterke impact uitoefenen op de structuur en de managementprocessen binnen de organisatie. Indien er dan ook nog steun is vanuit het Congress, kan men zelfs op zoek gaan naar een versoepeling van de wetgeving. Een voorbeeld hiervan


17

is de Internal Revenu Service, die al sedert 1997 in een hervormingsproces verwikkeld is, en waarvan het HRM als een voorbeeld voor de federale overheid geldt (Thompson en Rainey 2003).

Office of Personnel Management Een andere organisatie die zich bezig houdt met de horizontale taken binnen de administratie is het Office of Personnel Management (OPM). Sedert de oprichting in 1978 vertolkt dit orgaan de rol van adviseur in het presidentiële personeelsbeleid. Nochtans is dit orgaan niet gesitueerd binnen de Executive Office (zoals OMB) maar is het één van de Independent Agencies (omwille van de politieke betekenis en de specifieke taak). Belangrijk hierin was voornamelijk de toezichtsfunctie op het personeelsbeleid van de agentschappen (MSPB 2001). Het betreft hier onder meer toezicht op de basisregels die de rechten van de federale ambtenaren opsommen, de Merit Principles. Daarnaast is OPM gedurende de laatste 25 jaar permanent in staat van verandering geweest, wat een constante verschuiving in de accenten die OPM legde met zich meebracht. In een latere paragraaf wordt nog teruggekomen op de evolutie en de rolsverandering die OPM de laatste vijfentwintig jaar in functie van de hervormingen heeft doorgemaakt. In de huidige, meest recente structuur, wordt OPM geleid door een Director die benoemd wordt door de President. Naast de staffuncties zijn er drie grote takken actief binnen OPM. In de eerste plaats beheert OPM het algemene pensioenplan van de federale overheid. Daarnaast is er een divisie Strategic HRM, die zich vooral bezighoudt met een strategische benadering van de verschillende HRM processen. Tot slot is er ook nog de Division for Human Capital Leadership and Merit System Accountability. Deze laatste staat in voor het toezicht op de agentschappen en departementen wat betreft de Merit Principles en assisteert en evalueert de entiteiten wat betreft de implementatie van het Human Capital Project. Deze laatste divisie is net zoals GAO en vooral OMB georganiseerd met deskofficers, die verantwoordelijk zijn voor een bepaald agentschap of een cluster van agentschappen.


Box 6 : Organogram OPM

18


19

Merit Systems Protection Board Een laatste actor die ressorteert onder de executieve en die belangrijk is in de studie van de aansturing van het federale personeelsbeleid is de Merit System Protection Board (MSPB). Ook dit orgaan is één van de Independent Agencies. Deze organisatie wordt geleid door een Board, bestaande uit drie politiek benoemden die een vaste termijn hebben van 7 jaar (niet-hernieuwbaar) : een voorzitter, een vice-voorzitter en een lid. Slechts twee van deze drie mogen van dezelfde partij zijn. In een de-facto twee-partijen-staat als de Verenigde Staten staat dit garant voor een breed draagvlak (Vandenabeele en Hondeghem 2003e). Waar OPM vooral een managementtoezichtsrol uitoefent, vervult de MSPB eerder een juridische rol. In deze functie gaat ze op zoek naar in door Title 5 verboden praktijken en vervolgt ze instanties die zich aan deze praktijken bezondigen (MSPB http://www.mspb.gov/mspbmissionpage.html). Daarnaast voert de MSPB ook studies uit met betrekking tot de personeelsfunctie en rapporteert hierover aan de President en het Congress. In dit opzicht is het een significante speler met een informele maar krachtige stem. Besluit Zoals in elke Westerse democratie is het politieke bestel in de Verenigde Staten een wisselwerking tussen de wetgevende (Congress) en de uitvoerende macht (President). Beide worden afzonderlijk verkozen, wat de kans op een 'cohabitation' reëel maakt. Bovendien draagt het feit dat beide machten een verschillend tijdsperspectief hanteren, 4 jaar voor een president, 6 jaar en respectievelijk 2 jaar voor de kamers van het Congress, bij tot de specifieke dynamiek die eigen is aan het Amerikaanse systeem. Er is immers een grotere kans dat een president die eenmaal verkozen is, met een vijandige meerderheid in het Congress geconfronteerd wordt. Op administratief vlak is er binnen de federale overheid dan nog het onderscheid tussen de 15 kerndepartementen en de talloze agentschappen die hieraan verbonden zijn. Daarnaast komt de eigenheid van het Amerikaanse systeem voort uit de wisselwerking tussen de federale en de lokale overheid (staten). Deze 50 staten vertegenwoordigen een hele waaier aan opinies en ideeën. Qua oppervlakte en bevolking kunnen deze staten wedijveren met de oude Europese natiestaten. Dit zorgt voor een grote druk van onderuit op de federale overheid, die zichzelf steeds weer opnieuw moet bewijzen. De bevoegdheden van de verschillende actoren grijpen vaak in op elkaars terrein en er is een voortdurende strijd om de macht over de administratie. De verschillende opdelingen maken dat in het Amerikaanse politieke bestel intrinsiek de concentratie van macht zeer moeilijk te realiseren is (Radin 2000). Projecten die op lange termijn gerealiseerd moeten worden, zullen sowieso over een breder draagvlak moeten beschikken om tot een goed einde gebracht te worden. Het is echter niet evident om dergelijke eensgezindheid te realiseren en zo veranderingstrajecten te voltooien.

Overzicht van hervormingen

20

Overzicht en situering van hervormingen die een impact hebben op het federale personeelsbeleid Pendleton Act (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001) Voor 1883 was in de Verenigde Staten het ongelimiteerde Spoils System voor de benoeming van ambtenaren van kracht. Na elke verkiezing kon in principe de gehele administratie vervangen worden naar de voorkeur van de President. Hoewel dit niet effectief gebeurde, hing dit principe als een donkere wolk boven de administratie. Na de moord op President Garfield door een gedesillusioneerde 'Office Seeker' (Garfield werd vermoord omwille van het feit dat hij het spoils-system niet toepaste; de moordenaar hoopte op een betrekking na de verkiezing van Garfield) kwam de discussie in een stroomversnelling en werd besloten om het Spoils System drastisch in te perken. De Pendleton Act van 1883 moest een einde maken aan de onduidelijkheid die heerste op het vlak van het federaal personeelsbeleid. De

-

Recruit qualified individuals from all segments of society and select and advance employees on the basis of merit after fair and open competition.

-

Treat employees and applicants fairly and equitably, without regard to political affiliation, race, color religion, national origin, sex, marital status, age, or handicapping condition.

-

Provide equal pay for equal work and reward excellent performance.

-

Maintain high standards of integrity, conduct, and concern for the public interest.

-

Manage employees efficiently and effectively.

-

Retain or separate employees on the basis of their performance.

-

Educate and train employees when it will result in better organizational or individual performance.

In de eerste fase moest dit orgaan

-

Protect employees from improper political influence.

vooral een controle uitoefenen op

-

Protect employees against reprisal for the lawful disclosure of information in "whistleblower" situations (i.e., protect people who report things like illegal and/or wasteful activities

Merit

Principles

waren

de

belangrijkste leidraad in het nieuwe beleid. Hierdoor kon personeel afgerekend worden op zijn merites in plaats van op zijn politieke achtergrond. Hiertoe werd ook de Civil Service Commission (CSC) opgericht. Als orgaan van de uitvoerende

macht

verantwoordelijk

was voor

deze het

personeelsmanagement binnen de administratie.

het nog steeds decentraal gevoerde personeelsbeleid en werd de taak vooral omschreven als "policing".

Box 7 : Merit priciples

Vanaf 1910 speelde de CSC in op de trend naar "scientific management". De centrale gedachte was dat er een ideale manier bestond om elke job uit te voeren, ook in de overheid. Grondig onderzoek kon deze aan het licht brengen en dit moest om efficiëntie-redenen centraal gebeuren. Dit verplaatste de hele problematiek van functie-classificatie naar de CSC. Vanaf 1931 werd het personeelsbeleid verder gecentraliseerd, om zo te komen tot een integratie. In 1938 keerde het tij en werd de decentralisatie opnieuw ingezet. Dit betekende een langzame afkalving van het takenpakket en dit veroorzaakte een


21

identiteitscrisis bij de CSC. De Carter-administratie droeg de CSC in 1978 in een nieuwe hervorming uiteindelijk ten grave.

Civil Service Reform Act (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001) In 1978 moest de Civil Service Reform Act het vastgeroeste personeelsbeleid van de federale overheid nieuw leven inblazen. President Carter had van de overheidsorganisatie immers een issue gemaakt tijdens zijn campagne. Op het vlak van personeelsbeleid werd de CSC afgeschaft en door drie nieuwe organen vervangen. OPM moest de manageriële functie van de CSC overnemen. MSPB moest fungeren als de waakhond van de Merit Principles (die bleven gelden). De Senior Excutive Service (SES) had als missie de mobiliteit van topambtenaren te ondersteunen. De evaluatie van deze hervormingen was bijna 10 jaar na datum niet unisono positief. OPM was in plaats van een managementtool geëvolueerd naar een politiek instrument. De voornaamste doelstelling die OPM nastreefde was de promotie van het presidentiële standpunt, eerder dan het verstrekken van degelijk managementadvies. De cultuuromslag van personeel naar human capital, van werknemers naar klanten en van bureaucratie naar ondernemerschap was te weinig gemaakt (MSPB 2001). De MSPB werd dan weer eerder als te managementgericht geëvalueerd. De eigenlijke doelstelling, de bescherming van werknemers in overheidsdienst, kwam te weinig uit de verf. Ook de SES kwam slecht uit de verf, aangezien de mobiliteit van topambtenaren niet substantieel was toegenomen. In dezelfde periode werd ook een 'quiet crisis' van de overheidstewerkstelling vastgesteld. De Volcker Commission moest de oorzaken van het slechte imago achterhalen en remedies voorstellen. Hoewel de kritiek in eerste instantie behoorlijk scherp was, in de lijn van de eerdere vaststellingen, waren de voorgestelde oplossingen minder scherp. De heroriëntering die door de Volcker Commission werd voorgesteld, betekende vooral dat OPM zich meer op het leiderschap van HRM moest toeleggen en meer beleidsondersteunend en adviesverlenend moest zijn. In de aanbevelingen van de Volcker Commision raakten deze vaststellingen echter op de achtergrond door het gebrek aan politieke interesse en de milde toon.

Clinton : National Performance Review en Government Performance and Results Act (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001) Ook Bill Clinton maakte van de hervorming van het ambtelijke apparaat één van de programmapunten in zijn kiescampagne. Problematisch was echter dat het Transition Team voor Civil Service, dat na de verkiezing van de nieuwe President de overgang naar de volgende administratie moet voorbereiden, slechts enkele weken tijd had om een programma uit te werken. De ideeën die hieruit voort kwamen, bouwden bovendien niet verder op de aanbevelingen van de Volcker Commission, zodat men vanaf nul moest herbeginnen. Er werden door het Transition Team vier kernpunten naar voren geschoven :


22

een reductie van het personeelsbestand, een hervorming van het beloningsbeleid, het imago van de overheid als werkgever verbeteren en een hervorming van de sociale zekerheid voor federale ambtenaren. Tijdens haar eerste termijn kwam de Clinton-administratie niet veel verder dan een massale reductie van het aantal ambtenaren. Hoewel vice-president Gore de National Performance Review (NPR), lanceerde, kreeg de hervorming niet het gevraagde momentum. NPR was geënt op de ideeën die opgetekend stonden in het werk van Osborne en Gaebler (Reinventing Government). De basis van dit werk was dat een cultuur van 'entrepreneurialism" moest geïntroduceerd worden in de overheid. De hervorming had drie op mekaar aansluitende kerngedachten. In de eerste plaats werd gesteld dat om het hoofd te kunnen bieden aan de voortdurende veranderingen binnen de overheid het personeelsbeleid tussen de verschillende agentschappen moest kunnen verschillen. Daarnaast stelde de hervorming dat de prestaties van de overheid verbeteren naarmate dat dit beleid is toegesneden op de organisatie. Ten slotte was NPR gestoeld op de overtuiging dat het toekennen van vrijheden aan het lijnmanagement op het gebied van HRM dit maatwerk vergemakkelijkt. NPR sloeg dus de weg innaar de decentralisering (Thompson 2001). OPM moest in het kader van de 'reinvention' van HRM een voortrekkersrol vervullen om een flexibel, prestatiegericht en gedecentraliseerd personeelsbeleid, gebaseerd op de idee van 'entrepreneurs', op poten te zetten. Hiertoe werden de nodige wetsvoorstellen voorbereid,

zodat

de

hervorming

geconsolideerd zou worden. Om het geheel voor de vakbonden aanvaardbaar te maken, beloofde men een uitbreiding van de draagwijdte van het collectief overleg. Tot 1994 was er in het Congress een democratische

meerderheid.

Deze

meerderheid maakte echter geen aanstalten deze wetsvoorstellen snel goed te keuren.

Het personeel in de overheid wordt vertegenwoordigd door verschillende vakbonden die eerder functioneel dan ideologisch gestructureerd zijn. Niet iedereen binnen de overheid kan zich aansluiten, leidinggevenden en werknemers met een bijzondere positie zijn hiervan uitgesloten. Omwille van deze beperkingen kan slechts 60 % lid worden. Lidmaatschap is echter niet verplicht, zodat slechts 35 % van de ambtenaren effectief lid is. De collectieve onderhandelingen vinden plaats binnen Bargaining Units. Dit zijn concrete groeperingen van werknemers op basis van hun jobs of geografische spreiding. De ruimte voor het collectief onderhandelen is zeer beperkt : loononderhandelingen of arbeidsduur kunnen niet in collectieve overeenkomsten opgenomen worden. Hierdoor onderhandelt men vaak over triviale zaken (parkeerplaatsen of computerschermen) zodat managers de vakbonden vaak als een last ervaren.

Box 8 : Structuur vakbonden en collectief overleg

Na 1994 waren de democraten echter in de minderheid. Ook de vakbonden trokken hun steun in, omdat ze vreesden dat het Congress nu enkel voor de vakbonden ongunstige maatregelen zou nemen. De wetsvoorstellen werden dus getorpedeerd door de vakbonden, die de Clinton-administratie nochtans goed gezind waren. Omwille van het gebrek aan politiek steun vanuit het Congress, bleef de impact van deze hervormingen beperkt. Omdat het republikeinsgezinde Congress elke medewerking weigerde, werd de hervorming van OPM vanuit de Executive Branch gestuurd (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001). Gore zocht zijn heil in een aanpak die agentschapspecifiek was. Hiertoe poogde hij de Demonstration-Project Authority te gebruiken. Oorspronkelijk diende deze


23

bevoegdheid om nieuwe vormen van personeelsbeleid uit te testen. Gore gebruikte deze echter om permanent een grotere flexibiliteit toe te kennen aan agentschappen. Daarnaast maakte Gore gebruik van

Performance

Based

Organizations

(PBO), die niet ressorteerden onder Title 5 en dus een ruime flexibiliteit genoten. Het Congress moest deze PBO's goedkeuren,

Binnen de federale overheid biedt de wet agentschappen of departementen heel wat mogelijkheden om zich aan (delen van) het algemene personeelsstatuut te onttrekken. -

Demonstration Project Authority : Uitzonderingen op Title 5 worden verleend in het kader van een experimenteel personeelssysteem dat later van toepassing kan zijn op de hele federale overheid. OPM en het Congress moeten dit goedkeuren.

-

Performance Based Organization : Er wordt een COO aangesteld voor een beperkte termijn. Deze werkt binnen een prestatie-overeenkomst met het hoofd van het departement. In dit kader kan de COO Demonstration Authority aanvragen bij OPM.

-

Specifieke uitzonderingen : Bij wet worden specifieke uitzonderingen toegestaan op in te spelen op bijzondere situaties. Dit proces verloopt via het Congress.

met als gevolg dat er slechts twee organisaties dit status verkregen van het republikeinse

Congress.

Een

laatste

instrument in de agentschap-specifieke aanpak van Gore was op zoek gaan naar specifieke uitzonderingen op Title 5 voor organisaties

die

in

principe

niet

in

aanmerking kwamen voor het PBO status. Organisaties die hiervoor in aanmerking kwamen,

stonden

meestal

in

de

Box 9 : Bestaande uitzonderingsregels op Title 5

belangstelling van het Congress omdat ze er niet in slaagden met de beschikbare middelen flagrante crisissen te bedwingen (Thompson 2001). Gore stuurde deze hervormingen echter buiten het witte huis en buiten de administratie om. De President zelf was dus heel weinig betrokken bij de NPR. Mensen uit de agentschappen werden gedetacheerd naar System-Reinvention Teams (die algemene functies moesten herwerken) en agentschap-specifieke Redesign Teams, verantwoordelijk voor specifieke agentschappen. Deze aanpak leidde echter tot conflicten met de bestaande administratieve organen. Delen van OMB die als concurrerend werden beschouwd, werden afgebouwd of hervormd. Pas nadat NPR op legislatief vlak bakzeil had gehaald, werd OMB betrokken (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Ook OPM werd hervormd, wat neerkwam op een afslankoperatie met 50%. De successen die Al Gore boekte met NPR, werden nooit gevaloriseerd, omdat hij er niet in slaagde deze te communiceren. In zijn kiescampagne is deze hervorming dan ook nooit vermeld geweest. Ongeveer tegelijkertijd werd vanuit het Congress echter een parallelle vernieuwingsoperatie opgezet die breder geïnspireerd was. Vanuit het Committee on Governmental Affairs van de Senate kwam in 1990 een wetsvoorstel dat een aanzet moest geven naar een prestatiegerichte overheid. Het wetsvoorstel legde een directe link tussen programmatorische prestaties en begroting en stelde dat meetbare doelstellingen een conditio sine qua non waren voor elke toekenning van middelen. Dit voorstel was gebaseerd op het systeem dat werd toegepast in Sunnyvale, Californië. Het was er ingevoerd door burgemeester John Mercer, die intensief zijn medewerking verleende aan de voorstellen van Senator Roth. Ook OMB toonde interesse voor de voorstellen van Senator Roth en


24

vormde zo een federaal ingesteld tegengewicht tegen de lokaal geïnspireerde ideeën van Mercer. Omdat de voorstellen in de eerste versie echter heel drastisch waren, werd in de volgende zitting van de Senate een aangepaste versie ingediend (met democratische steun; Senator Glenn). De directe link tussen begroting en prestaties werd geschrapt en er werd een grotere nadruk gelegd op een cyclus van strategische meerjarenplannen en jaarlijkse prestatieplannen en rapporteringen. In het House werd tegelijkertijd een identiek voorstel ingediend zodat er een breed draagvlak voor de hervorming was in de wetgevende macht. In de uiteindelijke versie van 1993, die de Government Performance and Results Act (GPRA) zou gaan heten, werd de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de implementatie bij OMB gelegd (Van Reeth 2002; Bouckaert, Scheers, Sterck en Van Reeth 2002). De kern van GPRA was dat de administratie voortaan gebruik zou maken van strategische plannen met een scope van 5 jaar. Deze meerjarenplannen werden geconcretiseerd in jaarlijkse prestatieplannen. Eveneens jaarlijks zou er een rapportering volgen, op basis van eerdere prestatieplannen. Tegelijkertijd werd ook een grote graad van manageriële vrijheid toegekend aan de departementen en agentschappen, zodat er een sterk gedecentraliseerde situatie ontstond (Van Reeth 2002). Het voordeel van GPRA is dat de implementatie gespreid is over meerdere jaren. Tussen de goedkeuring in 1993 en de eigenlijke start in 1997 werd een ruime periode voorzien om met behulp van pilootprojecten de gebruikers met de principes vertrouwd te maken. Eenmaal gestemd, werd de administratie de rust gegund om in alle sereniteit zich hierop voor te bereiden. Dit was mede mogelijk door de brede consensus die bestond, men moest immers niet vrezen dat GPRA door een ander hervormingsproject in de vergeethoek gedrumd zou worden. Ook het Witte huis, dat gelijktijdig bezig was met de implementatie van NPR, sloot zich aan bij dit draagvlak. President Clinton zag in GPRA immers een middel om een aantal doelstellingen (focus op prestaties, intern management verbeteren, decentralisering, …) van de NPR te realiseren (Radin 1998). Bovendien was GPRA in voldoende abstracte termen geformuleerd, zodat de consensus niet ondermijnd werd in de periode tussen goedkeuring en implementatie. Een probleem met GPRA was echter dat het zeer gericht was op de prestaties op programmatorisch gebied, maar dat de management-aspecten van het beleid tussen de plooien vielen. Zeker wat betreft HRM, werd er zeer weinig rekening gehouden met de impact die GPRA op het personeelsbeleid had. In de eerste jaren werden, omwille van de beperkte visie op GPRA, de HR-middelen teruggedrongen, omdat er geen verband werd gezocht tussen prestaties van programma’s en het ondersteunende HRpersoneel. Het aantal personeelsleden per HR-staflid ('Servicing Ratio') werd in sommige gevallen verdubbeld door GPRA. Ook het kaderpersoneel werd sterk uitgedund door GPRA (Vandenabeele en Hondeghem 2003a). Naast de afslankingen die door de NPR vereist werden, betekende dit een extra aderlating voor de agentschappen. Bovendien was GPRA zeer complex, wat de bevattelijkheid door degenen die geen expert in de materie zijn, bemoeilijkt (bv. leden van het Congress) (Vandenabeele en Hondeghem 2003j).


25

Een nieuwe rol voor OPM Deze hervorming had een belangrijke invloed op de vormgeving en de taken van OPM. Er was immers een sterke decentralisatie gecreëerd. Dit gold evenzeer voor het personeelsbeleid. OPM bevond zich in een situatie waarin het zich van haar taken ontheven zag en het moest dus op zoek gaan naar een nieuwe invulling van haar rol. De rol van toenmalig directeur van OPM, James King, was hier van wezenlijk belang (Marshall 1998). King was de man die de operatie van de personeelsreductie moest aansturen. Hij beschouwde dit als een kans om OPM als modelagentschap binnen de nieuwe structuur te situeren. OPM had immers een geschiedenis van politiek niet erg geliefde, en dus gekortwiekte, Directors. Omwille van de tegenstand van het Congress tegen NPR werd OPM voornamelijk vanuit de administratie hervormd. Hierin zag King zijn kans. Dit stelde hem immers als directeur in staat om OPM relatief autonoom te hervormen, met steun vanuit het Witte Huis (Marshall 1998). De afslankingen die King realiseerde, zorgden echter voor een niet-selectieve uitstroom. Hierdoor verlieten zeer veel getalenteerde personeelsleden OPM. De overblijvers waren sterk gedemoraliseerd (Vandenabeele en Hondeghem 2003e). King slaagde er dus wel in de afslankingen te realiseren, maar bleef achter met een weinig daadkrachtige organisatie. King greep de decentralisering aan om OPM te profileren als leverancier van diensten op HR-gebied aan individuele agentschappen. Terzelfder tijd moest OPM zich echter ook nog steeds focussen op de rol als waakhond van het federale personeelsbeleid. Deze twee doelstellingen waren niet eenvoudig te combineren, zeker wanneer het beschikbare personeel in dezelfde periode sterk gereduceerd werd. De oplossing voor deze situatie werd gevonden in een andere opvatting op de oversight-rol van OPM. Hoewel het niet helemaal in lijn was met de verantwoordelijkheden die OPM in de wetgeving toegedicht waren (TitIe 5 US Code), verschoof de focus van een proces-geöriënteerde oversight naar een eerder output-geöriënteerde oversight functie. In plaats van agentschappen en departementen een strak regime van reglementen op te leggen, werd geopteerd voor de nodige vrijheid gecombineerd met een degelijke ondersteuning voor het gedecentraliseerde HR-beleid (MSPB 1998). OPM moest een dubbele rol van consultant en auditor vervullen (MSPB 2001). Wanneer bij een dergelijke wettelijkheidscontrole ook nog verschillende stakeholders betrokken zijn, dreigt een dergelijke organisatie een zevenkoppige draak te worden, die geen enkele van haar doelstellingen kan verwezenlijken. Dit is precies wat gebeurde met OPM, dat Veterans Preferences, Minority Preferences en Merit System Priniciples moest combineren met een efficiënt personeelsmanagement.

Het federale personeelsbeleid op een nieuw keerpunt Alle geïnterviewde personen waren het er over eens dat het federale personeelsbeleid in de Verenigde Staten momenteel op een nieuw keerpunt staat. Sommigen gewaagden zelfs van de eerste grote


26

hervorming sedert 1978. Als gevolg van 11 september werd het nieuwe Department van Homeland Security opgericht, waaraan verregaande vormen van flexibiliteit werden toegekend. De Homeland Security Act heeft bovendien verschillende vernieuwingen op het vlak van het personeelsbeleid ingevoerd, zoals bijvoorbeeld de installatie van de Chief Human Capital Officer en de Chief Human Capital Council. De kans bestaat het federale personeelsbeleid momenteel een ‘point of no return’ heeft bereikt dat een definitieve afbrokkeling inhoudt van een uniform personeelsbeleid voor de federale overheid. Hierop wordt echter nog teruggekomen in het volgende hoofdstuk.

G.W. Bush : de President’s Managment Agenda

27

G. W. Bush: de President's Managment Agenda (2001- )

President's Management Agenda Met het aantreden van President Bush kwam er een nieuwe versnelling in de hervormingsinitiatieven in de openbare sector. Waar NPR op het einde van de Clinton-periode wat aan drive verloren had, was de nieuwe administratie gebrand op het naar voren schuiven van eigen hervormingsinitiatieven. Vooral de focus op resultaten en de koppeling tussen deze resultaten en de middelen was een rode draad in deze initiatieven. De president kreeg met GPRA bovendien een instrument dat weliswaar niet perfect was, maar toch reeds ingeburgerd was in de administratie, in de schoot geworpen (Sterck en Van Reeth 2002). Het management van de overheid was één van de topprioriteiten van GW Bush. Dit kwam tot uiting in de President's Management Agenda. Bush, als president met een MBA-achtergrond, stelde samen met OMB een programma op, de President's Management Agenda (PMA), dat 5 prioriteiten bevatte voor een verbetering van de werking van de federale overheid: strategisch human resource management, Egovernment, financieel management, 'competitive sourcing' en de integratie van begroting en prestaties (President's Leadership Team http://www.results.gov/;OMB 2001). Dit waren allemaal thema' s die in de kiescampagne door Bush ter sprake waren gebracht en waar de President een persoonlijke affiniteit mee had (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Als belangrijkste managementorgaan uit het EOP is OMB verantwoordelijk voor het uitvoeren van de PMA. Omdat OMB tegelijkertijd betrokken is bij de budget-discussies, bezit dit orgaan daarenboven een grote macht om de agentschappen en de departementen te sturen. Bovendien is er vanaf dag één van de ambtstermijn van een nieuwe President reeds een Director van OMB benoemd, terwijl de benoeming van andere Directors van agentschappen meestal op zich laat wachten. OMB kan dus relatief ongehinderd tewerk gaan in de eerste weken van de ambtstermijn. In de eerste weken na de inauguratie (februari 2001) was OMB verantwoordelijk voor het verder ontwikkelen van de initiatieven, op basis van de uitspraken in de kiescampagne. Onder impuls van Mitch Daniëls en Sean O'Keefe (toenmalige Director en Deputy-director van OMB), werd PMA tegen april in de begrotingsdiscussies betrokken. Tegen augustus van 2001 waren de verschillende initiatieven verenigd in de PMA en werd deze publiekelijk gelanceerd (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Hoewel de vijf initiatieven met elkaar verband houden, was het strategisch human resources management of Human Capital het speerpunt van de hervorming. Onder invloed van David Walker


28

(zie verder) was dit aspect van de PMA de discussie gaan beheersen. De eerste wetgevende initiatieven moesten dus op dit vlak genomen worden, wilde men de hervormingen doen slagen. Een belangrijk element hierin was de grotere discretie die managers moeten krijgen in het realiseren van deze doelstellingen (Bouckaert, Scheers, Sterck en Van Reeth 2002). Dit werd uitgesproken in het eerste initiatief 'Freedom to Manage' in 2001. Er werd gepoogd om overheidsmanagers een aantal flexibiliteiten toe te kennen. Dit moest echter bij wet gebeuren. Het nadeel was dat het eigenaarschap van deze hervorming volledig in het witte huis lag. De wetgevende macht werd niet betrokken bij het opstellen van deze agenda (Sterck en Van Reeth 2002). Het Congress was niet echt happig op de hervormingen en voelde zich bedreigd. Dit initiatief was dan ook weinig succesvol (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). De implementatie van de andere initiatieven onder de PMA verloopt veel vlotter dan ‘Freedom to Manage’. De sleutelelementen van de hervormingen komen veel meer overeen met de wettelijke bepalingen die in de jaren negentig door het Congress zijn aangenomen (GPRA, CFO-act, Government Paperwork Elimination Act, ...) (GAO 2003). Een keerpunt voor Human Capital waren de gevolgen van 11 september 2001. President Bush had eerst geprobeerd om een Office for Homeland Security op te richten binnen het Executive Office, maar dit stuitte op protest van het Congress, dat zelf bezig was met initiatieven hieromtrent. Vanuit het Congress was men immers bezig met de oprichting van een Department of Homeland Security (DHS), waarin alle agentschappen die hierin een taak vervulden, gebundeld werden in één Department. In deze wet zijn een aantal bepalingen opgenomen die specifiek inspelen op de personeelsproblematiek van de overheid. De integratie van DHS is immers een huzarenstuk, en alle hulp hierbij is welkom. Met behulp van om. Senator Voinovich geraakten de bepalingen uit ‘Freedom to Manage’ uiteindelijk wel door het Congress (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Een belangrijk element van PMA is het gebruik van scorecards. De focus op doelstellingen komt tot uiting in het veelvuldig gebruiken van scorecards en indicatoren. Elk van de vijf uitdagingen is terug te vinden op de scorecards en dit voor de 27 belangrijkste departementen en agentschappen (de organisaties die onder de Chief Financial Officers Act ressorteren; zij maken ongeveer 99 % van het budget uit). OMB en OPM (voor Human Capital) scoren elke drie maanden de opgenomen agentschappen voor elk van de vijf aspecten, zowel qua status (realisatie van doelstellingen op lange termijn) als qua vooruitgang (de implementatie op korte termijn). Deze resultaten worden uitgebreid gecommuniceerd, van de President tot het brede publiek. Dit zet de politiek benoemde hoofden van agentschappen aan om deze resultaten ernstig te nemen, temeer omdat de President in individuele ontmoetingen met topambtenaren deze evoluties aansnijdt en hun positie hierdoor bedreigd kan worden (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Deze focus op scorecards brengt echter enkele gevaren met zich mee. Ten eerste is er het gevaar van een gebrek aan integratie tussen de verschillende initiatieven. Daarnaast is er het gevaar van doelverschuiving, omdat men zich gaat focussen op de


29

score op de scorecard ipv. van op de eigenlijke resultaten. Een bijkomend gevaar is dat omwille van het smalle draagvlak, deze scorecards aan geloofwaardigheid kunnen verliezen (Sterck en Van Reeth 2002)}.

Box 10 : Scorecard van de President’s Management Agenda (juni 2003)


30

Box 11 : Criteria voor Human Capital gedeelte PMA scorecard

Het gebruik van scorecards als communicatieinstrument is een les uit de NPR, waar men na 8 jaar geen positieve resultaten had mee te delen (wat niet wil zeggen dat deze er niet waren) (Vandenabeele en Hondeghem 2003c). De hoofddoelstelling van de scorecards is eerder het belang van een rnanagement- en resultaatfocus te communiceren, dan wel om de individuele agentschappen grondig te analyseren. De gebruikte scorecards streven geen totale objectiviteit na, noch totale vergelijkbaarheid van de resultaten. Er zijn immers buiten de politieke sancties geen maatregelen aan verbonden. De eigenlijke doelstelling van de scorecards is de prioriteiten binnen de PMA op een duidelijke manier te communiceren en het belang van deze prioriteiten te verbinden aan het lot van de politicals die verantwoordelijk zijn voor het management van de organisatie. De aanpak via scorecards laat een zeer flexibele manier van werken toe in het aansturen van managementveranderingen. Vanuit OMB en OPM worden er een aantal aanzetten gegeven, maar de uiteindelijke score ontstaat binnen een onderhandelingsproces, waarbij de teams van OMB en OPM zich op de uiteindelijke resultaten richten in plaats van zich te focussen op processen (en hierbij ook een extensieve beoordelingsvrijheid krijgen; slechts zelden worden beslissingen 'overruled', door een hiërarchisch meerdere). Hierdoor wordt er afgestapt van een one-size-fits-all werkwijze. De


31

hervormingen bij het Department of Defense (DOD), waar er van de PMA geen sprake is, bewijzen dat dit zeer ver kan gaan. In DOD wordt er enkel gesproken over de hervormingen van DonaId Rumsfeld. In NASA geeft Sean O'Keefe (ex-OMB) de hervormingen een eigen gezicht. Dat deze agentschappen een goede score halen op de scorecards is niet omwille van het feit dat ze PMA tot op de letter volgen, maar omwille van het feit dat ze een strategische managementaanpak huldigen, die naar analogie met de aanpak die in PMA gepropageerd wordt, gebaseerd is op een gefundeerde probleemanalyse (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Een ander belangrijk communicatiekanaal is de President's Management Council (PMC), bij het begin van de ambtstermijn opnieuw opgericht ter ondersteuning van de hervorming. Het samenbrengen van de verschillende COO's van de agentschappen en departementen (die allemaal politiek benoemd zijn), versterkt de focus op de issues van de PMA, en duidt op het belang ervan. Het feit dat deze raad wordt voorgezeten door Clay Johnson, Deputy-director van OMB en één van de intimi van de President, versterkt de focus alleen maar. Een laatste stap in de hervormingen die de Bush-administratie momenteel aan het nemen is, is 'Proud to Be'. Dit is een interne oefening onder auspiciën van Clay Johnson (er wordt dus niets naar de buitenwereld gecommuniceerd). Het betreft hier een project met een termijn van 1 jaar (tem. Juli 2004). Dit zou een langer tijdsperspectief dan de driemaandelijkse scores moeten genereren dat de agentschappen beter kan helpen in het behalen van een groene score. Er wordt vanuit OPM en OMB een stappenplan opgesteld met de belangrijkste mijlpalen van de PMA. Bovendien zijn er in dit initiatief enkele 'stretch goals' vervat, doelstellingen op langere termijn in de veronderstelling dat bepaalde voorwaarden ingevuld worden. Er werden voor Human Capital ook zeven resultaatgebieden gedefinieerd die departementen en agentschappen in een bepaalde mate moeten invullen tegen juli 2004. Deze resultaatgebieden reflecteren de 6 standards of success uit HCAF (zie verder) Dit document fungeert nu als contract tussen OMB en de agentschappen, dat tegen midden 2004 (Presidentsverkiezingen) resultaat moet opleveren

(Vandenabeele en Hondeghem 2003l). Dit is

vernieuwend, voorheen was er immers geen universele vorm van contract en hing het gebruik van contracten of beheersovereenkomsten af van de individuele onderhandelingen tussen OPM, OMB en het agentschap. Problematisch is echter dat de standaarden die vervat zijn in 'Proud to be' een zeer lage drempel opleggen. Voorheen waren zowel OMB en OPM eerder streng in het toepassen van de standaarden (Vandenabeele en Hondeghem 2003b). Ondanks het vernieuwende karakter van dit initiatief, moet er dan ook gevreesd worden dat dit voornamelijk een politiek instrument is in de campagnestrijd.


32

Human capital onder de PMA De focus op strategisch human resources management in de federale overheid van de Verenigde Staten is geleidelijk gegroeid. In dit proces speelden verschillende factoren een rol. In de eerste plaats was er de structurele crisis op het vlak van arbeidsmarktimago en aantrekkelijkheid van de federale overheid als werkgever. Er was een 'quiet crisis' aan de gang, die er toe bijdroeg dat 'the best and the brightest' niet meer in de overheid instroomden of er niet meer bleven (omtrent 1992) (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001). Deze evolutie werd nog versterkt door een conjuncturele economische opstoot die op het eind van de jaren negentig zorgde voor een wereldwijde krapte op de arbeidsmarkt. Deze tewerkstellingspiek zorgde ervoor dat de werkgevers met het zwakste imago (o.a. de federale overheid) de zwaarste klappen te verwerken kregen in hun wervings- en retentiebeleid. Terzelfder tijd speelde het persoonlijk leiderschap van verschillende actoren een doorslaggevende rol om de problematiek op een constructieve wijze aan te pakken. Ook het feit dat vanuit de GPRA-wetgeving de resultaatfocus en het strategisch lange-termijn-denken werden gepropageerd, speelde op de achtergrond een niet te onderschatten rol. In 2000 werd deze problematiek in extenso besproken door GAO (GAO 2000) als een beleidsprobleem (nadat het eerder al in de marge van andere beleidsproblemen was opgedoken). De Comptrollor General van GAO, David Walker, bracht hier de erfenis uit zijn verleden mee naar de federale overheid. David Walker was voor zijn aantreden jaren lang actief geweest bij Arthur Andersen. Daar was hij als verantwoordelijke voor HRM talloze keren geconfronteerd geweest met de human capital crisis. Op het hoogtepunt van deze crisis (1998) werd hij door President Clinton benoemd als Comptroller General. Zijn ervaring uit de private sector, transponeerde hij naar een werkgever die reeds meer dan een decennium leed onder deze 'quiet crisis'. Tegelijkertijd stelde hij dat strategisch HRM een belangrijke positieve impact had op de prestaties van diezelfde overheid. Hierdoor bracht hij een nieuw concept naar Washington DC : Human Capital Management (Vandenabeele en Hondeghem 2003b). Door zijn nauwe professionele contacten met verschillende leden van het Congress en door zijn persoonlijke contacten met Mitch Daniëls van OMB (Vandenabeele en Hondeghem 2003f), verspreidde dit begrip zich in geen tijd bij de verschillende beleidsactoren (leden van het Congress, topambtenaren binnen OMB,. . .). Na het aantreden van George Bush als president (en ook in de campagne reeds) werd deze materie opgepikt door de Bush-administratie. Deze maakte van de human capital problematiek een beleidsprioriteit en nam dit als een kernpunt op in haar programma, als één van de vijf punten van de President's Management Agenda. Later in het jaar kondigt OMB aan dat de verschillende agentschappen en departementen zullen gecontroleerd worden op de implementatie van de verschillende onderdelen van PMA en dus ook op hoe ze Human Capital management in de praktijk brengen. OPM speelt hierop in in het kader van haar nieuwe rol als voorvechter van modern HRM en


33

leverancier van HRM diensten. OPM biedt aan de agentschappen en de departementen de Human Capital scorecard aan. Met behulp van dit instrument zouden de agentschappen en de departementen in staat moeten zijn om te antwoorden op de vragen ivm. Human Capital Managment van OMB, in het kader van de PMA. Ook GAO biedt een model aan om Human Capital Managment te integreren in de organisatie In oktober 2002 wordt OPM betrokken partij in de uitvoering van de PMA. OMB was een kleine organisatie, die bovendien weinig ervaring had met Human Capital. In plaats van zelf de capaciteiten uit te bouwen om het Human Capital management te monitoren en te promoten (wat veel tijd en middelen zou kosten), werd ervoor geopteerd om OPM, als centraal personeelsagentschap aan de onderhandelingstafel uit te nodigen. De verschillende initiatieven van OPM en OMB worden geïntegreerd in de Standards of Success in het kader van het Human Capital Assessment and Accountability Framework (HCAF) en dit in samenwerking met GAO (GAO 2003). Vanaf dit moment is er tussen de drie grote actoren een overeenstemming over wat de grote inhoud moet zijn van een dergelijke scorecard. Vanaf dit moment neemt OPM het eigenaarschap van de PMA op zich voor wat betreft Human Capital. De positie van OPM is sedertdien nog versterkt. Dit komt tot uiting in de Homeland Security Act, gestemd in de nasleep van 11 september. In deze wet is één hoofdstuk gewijd aan 'Workforce Improvement'. Dit deel van de wet staat bekend als de Chief Human Capital Officers Act. In deze wet wordt onder andere de functie van Chief Human Capital Officers bij wet vastgelegd en wordt eveneens de Chief Human Capital Council ingesteld. De taken van de CHCO komen in grote lijnen overeen met de Standards of Success die in HCAF staan opgesomd. Verder wordt OPM expliciet aangeduid als verantwoordelijk orgaan voor het uitvoeren van strategisch human resources management op een government-wide basis. De agentschappen dienen dit in te schrijven in hun performance plans die ze opstellen in het kader van GPRA en OPM zal hun activiteiten met behulp van meetsystemen evalueren. Verder worden er in de wet nog een aantal flexibiliteiten toegekend op vlak van training, prestatiebeloning en selectie (afschaffing van 'rule of 3'; de regel die stelt dat enkel de drie eerst gerangschikten bij een competitief examen in aanmerking komen voor een betrekking) en wordt de verantwoordelijkheid toegewezen voor de monitoring en de ondersteuning van Human Capital. De laatste stap die voorlopig gezet is in de Human Capital hervorming onder President Bush is de toekenning van zeer grote flexibiliteiten op het vlak van personeel aan andere departementen en agentschappen. In navolging van DHS, kwam DOD aanzetten met een voorstel voor niet-toepassing van elementen van Title 5 voor haar burgerpersoneel (750.000 ambtenaren). Momenteel wordt dit nog behandeld in het Congress, maar het is quasi-zeker dat deze wet er komt (Vandenabeele en Hondeghem 2003b, 2003j). Ook NASA heeft haar voorvechters in het Congress ingeschakeld om wetgeving te laten stemmen die het agentschap eveneens verregaande flexibiliteiten verleent op vlakken die normaal gesproken door Title 5 geregeld worden (Vandenabeele en Hondeghem 2003m). Het gevolg van dit alles is dat, wanneer al deze uitzonderingen worden goedgekeurd, meer dan de helft


34

van de Civil Service niet meer onder de Civil Service wetgeving ressorteert. De machtigste departementen (met het meeste steun in het Congress) zullen hier in de toekomst waarschijnlijk een voorbeeld aan nemen zodat Title 5 volledig achterhaald zal worden. Dit houdt dus het einde in van de Civil Service met een gemeenschappelijk statuut. Enkel elementen als de Merit Prinicples, het pensioensysteem en gezondheidszorg zullen nog gemeenschappelijk blijven (omdat er hier schaalvoordelen spelen) (Vandenabeele en Hondeghem 2003a).

OPM in de President 's Management Agenda Wanneer met de nieuwe administratie Kay James de nieuwe Director arriveerde onder de Bushadministration, erfde ze een zeer ambiguë organisatie met een zware erfenis uit het verleden. King had immers de aanzet gegeven naar een nieuwe invulling van de rol, maar in de uitvoering hiervan schoot OPM op alle vlakken tekort. OPM zat niet aan de tafel bij de beleidsontwikkeling (Vandenabeele en Hondeghem 2003f), dus kon de organisatie haar strategische taak niet opnemen. De staf van OPM was gehalveerd en bestond uit mensen die niet konden inspelen op hun taak. OPM was immers een controle-agentschap dat een groot deel van haar controlerende taken uit handen had gegeven. De wettelijkheidsoriëntering die voortleefde uit het verleden, stond vaak haaks op de nieuwe rol die OPM zichzelf aanmat. Bovendien werd OPM door de agentschappen met de nodige scepsis bekeken als uitvoerder van het presidentiële personeelsbeleid (Vandenabeele en Hondeghem 2003k). De uitnodiging van OMB om mee de implementatie van de PMA te helpen realiseren, nam James dan ook met beide armen aan (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). OPM zou het eigenaarschap van het personeelsaspect van de PMA op zich nemen. Het zou niet alleen verantwoordelijk worden voor het beoordelen van de agentschappen, maar ook instaan voor de ondersteuning voor de implementatie van de PMA. Om deze rol te kunnen opnemen reorganiseerde James OPM in twee belangrijke divisies. Een strategische divisie dient zich te buigen over het ontwikkelen van government-wide beleid. De Human Capital divisie staat in voor alle contacten met de agentschappen. Net zoals OMB, GAO en de Appropriations Committees van het Congress georganiseerd zijn volgens agentschap, is dit nu ook voor deze divisie van OPM het geval. OPM is dus zeer sterk geëvolueerd in de afgelopen periode, en dit is nog niet doorgedrongen in alle lagen van de federale overheid en OPM. Er is echter een onomkeerbare verandering ingezet binnen OPM die op termijn een volledig andere invulling moet geven aan de functies van OPM.

De evolutie van de scorecard voor Human Capital De Human Capital Scorecard van december 2001 die uitging van OPM bestreek 5 deeldomeinen waarin een aantal strategische doelstellingen geformuleerd werden (zie bijlage 1). Een eerste was de strategische afstemming van het gevoerde personeelsbeleid. Hiertoe werd nagegaan of de organisatie


35

een missie had, of deze missie gedragen en bevat werd door het merendeel van het personeel en in welke mate er een expliciet gecommuniceerde link was tussen de HR-strategieën en de in de missie vervatte doelstellingen. Een tweede deeldomein voor strategisch personeelsbeleid was het verwerven en behouden van strategische competenties in het personeelsbestand. Zowel de actuele status van deze competenties, de kwaliteit ervan als de initiatieven die werden ondernomen om deze competenties te verwerven, werden in ogenschouw genomen in het kader van dit deeldomein. Een derde belangrijk deeldomein was het leiderschap binnen de organisatie. Dit leiderschap moet anderen motiveren en inspireren om zich in hun werkzaamheden te richten op de organisatiedoelstellingen. Hiertoe moet een organisatie in de eerst plaats goed presterende leiders aantrekken en behouden. Deze leiders moeten bijdragen in de prestaties en het commitment van de personeelsleden. Bovendien moeten deze leiders ook als rolmodel fungeren op het vlak van eerlijkheid en integriteit. Een vierde deeldomein is het creëren van een prestatiegerichte cultuur. Deze cultuur moet personeelsleden motiveren om goede prestaties af te leveren. Hiertoe moet het agentschap of het departement een strategie ontwerpen die goede presteerders beloont, en slechte presteerders bijstuurt of verwijdert. Personeelsleden moeten zich in dit kader engageren om de resultaten te bereiken die van hen verwacht worden. Dit kan enkel in een organisatie die diversiteit als waarde een warm hart toedraagt. Ten slotte is er het leervermogen van een organisatie. Er moet gebruik gemaakt worden van kennismanagement dat een substantiële bijdrage levert. De organisatie moet ook investeren in de ontwikkeling van haar personeelsleden. De organisatiecultuur ontwikkelen die leervermogen en groei als basiswaarden stelt. Voor al deze strategische doelstellingen werden operationele maatstaven ontwikkeld en bronnen aangegeven waar deze informatie eventueel kon verzameld worden. Dit moest OPM in staat stellen om een controle-functie over het gevoerde personeelsbeleid uit te oefenen en tegelijkertijd ook een adviserende rol op te nemen. GAO reduceerde deze 5 deeldomeinen van OPM tot 4 strategische deeldomeinen, de zogenaamde 'High Risk Challenges'. Een eerste is het leiderschap. In dit kader wordt er vooral de nadruk op gelegd dat het leiderschap verschillende managementinitiatieven moet kunnen integreren. Strategische Human Capital planning is een tweede high risk challenge. Met reële data als grondslag moet men in staat zijn om geïntegreerd en afgestemd beleid te kunnen voeren en de organisatie te kunnen voorzien van het nodige personeel. De derde challenge is het koesteren van talent. Hiermee wordt bedoeld dat men gericht moet investeren in mensen; talent aantrekken is niet voldoende, de aangeworven competenties moeten ook ontwikkeld worden. Deze investeringen moeten afgestemd zijn op de noden van de organisatie, om zo tot een voldoende rendement te komen. Een vierde uitdaging is de resultaatgerichtheid. Dit geldt niet enkel voor prognoses en evaluaties. De discussie over prestaties zou in principe permanent gevoerd moeten worden. De organisatie zou met prestatiebewustzijn doordrenkt moeten worden. De individuele prestaties moeten aan de organisatiedoelstellingen gekoppeld worden en er moet een link voorzien worden tussen prestatie en beloning (GAO 2003).


36

Over de huidige versie van de scorecard, HCAF, bestaat consensus tussen de drie belangrijkste actoren op het vlak van HRM, althans over de grote lijnen (zie bijlage 2). De scorecard meet zes ' human capital standards for success'. Elk van deze standards kent enkele kritische succesfactoren. OPM is zeer recentelijk verantwoordelijk geworden voor het uitwerken van indicatoren die de status van

deze

kritische

succesfactoren

en

uiteindelijk

van

Standards

for

de

Success

moeten aangeven (CHCO Act).

Over

de

huidige

indicatoren die in HCAF zijn

opgenomen

bestaat

tussen de partners echter minder

eensgezindheid

(Vandenabeele Hondeghem 2003b).

en

Human Capital Scorecard (OPM) Strategische afstemming van het gevoerde personeelsbeleid Verwerven en behouden van strategische competenties in het personeelsbestand Leiderschap binnen de organisatie Het creëren van een prestatiegerichte cultuur Leervermogen van een organisatie High-risk Challenges (GAO) Verschillende managementinitiatieven moet kunnen integreren Strategische Human Capital planning Het koesteren van talent Resultaatgerichtheid Human Capital Assessment and Accountability Framework (OPM, OMB, GAO) Strategische afstemming van het personeelsbeleid Integrerend visie van de organisatie Continu leiderschap Het personeel van de organisatie moet divers, resultaat-gericht en goed-presterend zijn Sluiten van de verschillende skills- en competency gaps binnen het personeelsbestand van de organisatie Een resultaat-georiënteerd. data-ondersteund plannings-en accountability systeem

Box 12 : Overzicht van de verschillende scorecards

Een eerste Standard is de strategische afstemming van het personeelsbeleid op de doelstellingen van de organisatie, en de integratie hiervan in de strategische planning en de begroting. Hiertoe zijn enkele kritische succesfactoren vereist. In de eerste plaats is er een Human Capital focus noodzakelijk, in de vorm van een samenhangend kader van personeelsbeleid om een strategische doelstelling te bereiken. Een tweede kritische succesfactor is een bredere samenwerking tussen verschillende agentschappen op het gebied van Human Capital (vnl. best practices). Tenslotte is het vereist dat de verschillende sleutelposities binnen de organisatie bijdragen tot de vorming van een strategische visie die Human Capital linkt aan de organisatiedoelstellingen. Een tweede Standard for Success is een integrerend visie van de organisatie, waarbij burgergerichtheid, ontkokering, missie-gerichtheid, E-government en competitive sourcing centraal staan. Voor Human Capital is hiervoor in de eerste plaats een workforce planning vereist, gekoppeld aan competenties. Daarnaast moet dit competentie management op een afdoende manier in de praktijk gebracht worden. Een derde Standard is een continu leiderschap, op individuele en organisationele basis, zodat er gestreefd wordt naar een continue verbetering in een lerende omgeving. Ten eerste is hiervoor een duidelijke successieplanning vereist. Hiertoe moet de organisatie leiderschapscompetenties identificeren en strategieën ontwerpen om deze te ontwikkelen. Een tweede succesfactor is dat de


37

organisatie beschikt over leiders die in staat zijn veranderingsprojecten uit te voeren. De derde succesfactor die men identificeert is dat leiders een voorbeeldfunctie vervullen op het vlak van integriteit en inspirerend werken voor het geheel van de organisatie. Daarnaast is het van belang dat er een strategisch kennismanagement wordt ontwikkeld op een organisatie-brede basis, ter ondersteuning van het bereiken van de doelstellingen. De vijfde succesvoorwaarde voor deze standard is ten slotte een cultuur die permanente ontwikkeling van organisatie-kritische competenties aanmoedigt en die in het bijzonder gedragen wordt door de top van de organisatie. De vierde Standard for Success heeft betrekking op het personeel van de organisatie. Dit moet divers, resultaat-gericht en goed-presterend zijn. Een effectief prestatiemeetsysteem moet kunnen onderscheiden tussen goede en slechte prestaties van individuen, teams en organisatie-onderdelen. Een eerste vereiste hiertoe is de ontwikkeling van een prestatiemeetsysteem dat de prestaties en verantwoordelijkheden van de verschillende organisatie-onderdelen erkent en deze kan linken aan de organisatiedoelstellingen. Daarnaast is het van belang dat er een diversiteitsbeleid is dat de behoeften van de verschillende groepen personeelsleden erkent, zodat een hoge graad van inclusiviteit gegarandeerd is (wat leidt tot betere prestaties). Ten slotte is het bestaan van goede arbeidsverhoudingen cruciaal, zodat het aantal sociale conflicten tot een minimum beperkt wordt. Een vijfde Standard for Succes is het sluiten van de verschillende skills- en competencies gaps binnen het personeelsbestand van de organisatie. Hiertoe moet de organisatie op een systematische wijze een workforce analyse doorvoeren, gericht op de missie-kritische betrekkingen en competenties om na te gaan welk personeelsbestand vereist is in het heden en de toekomst en strategieën ontwikkelen om dit bestand te realiseren. Ook moet de organisatie de strijd voor talent op de arbeidsmarkt aangaan door op lange en op korte termijn strategieën te ontwikkelen om het nodige personeel aan te trekken en te behouden. De zesde en laatste Standard is het bestaan van een resultaat-georiënteerd, data-gedreven plannings- en accountability systeem dat de human capital beslissingen moet sturen. Een kritische succesfactor is het uitbouwen van een dergelijk systeem op een organisatie-brede basis dat betrekking heeft op de vijf voorgenoemde standards en alle processen die hieronder ressorteren. Dit moet garanderen dat het personeel op een goede wijze gemanaged wordt, in overeenstemming met alle wettelijke principes en in een visie die gedragen wordt doorheen heel de organisatie. Momenteel worden de verschillende Standards geoperationaliseerd aan de hand van gesuggereerde indicatoren. Het eindoordeel is echter niet gebaseerd een vaste formule waarvan het resultaat kwantitatief voortvloeit uit de optelsom van de indicatoren. Het gebruik van indicatoren is eerder indicatief en de uiteindelijke score wordt toegekend na een grondige analyse van het Human Capital plan en de uitvoering hiervan. De indicatoren vormen een leiddraad voor de agentschappen bij het opstellen en het uitvoeren van hun beleid.


38

Pas zeer recentelijk is OPM begonnen met het uitwerken van een limitatieve lijst van indicatoren (het uitwerken van ‘metrics’ is een bevoegdheid die hen in de CHCO-wet is toegewezen). Deze lijst zou wel in de richting gaan van meer kwantitatief geïnspireerde metingen. Een belangrijke plaats in deze ‘metrics’ wordt ingenomen door de Government-wide Survey. Dit is een personeelsbevraging die tweejaarlijks door OPM wordt uitgevoerd in de hele federale overheid. Deze bevraging levert een schat aan kwantitatieve informatie op. Het is het enige instrument dat de perceptie van de hervormingen tot op het niveau van de werkvloer aanbiedt. Om die reden zal het waarschijnlijk in de nieuwe ‘metrics’ ook een prominent plaats innemen. Het verloop van de monitoring Volgens Title 5 is OPM de verantwoordelijke voor het algemene personeelsbeleid van de federale overheid. Hiertoe werkt OPM dus ook met desk-officers die verantwoordelijk zijn voor alle contacten met specifieke agentschappen. In het kader van de PMA verricht de desk-officer samen met zijn team het scoren van de agentschappen in het kader van HCAF. Dit is een zeer interactief proces tussen het team van de desk-officer en de HR-verantwoordelijken van de agentschappen dat zeer vrij kan worden ingevuld. De desbetreffende desk-officer staat niet alleen in voor de audit, maar verleent ook gratis consulting in het kader van de PMA. Vroeger was dit niet het geval. Een beleidslijn die moest uitgevoerd worden, vereiste vaak een verplichte afname van bepaalde diensten van OPM. Omwille van het feit dat de desk-officer en zijn team zowel voor de evaluatie als voor de ondersteuning instaan, is er geen duidelijke lijn tussen beide activiteiten. OPM staat in een permanent contact met de agentschappen, waardoor de scores eerder een permanente evaluatie zijn dan een discontinue meting op een specifiek moment. Het team van de desk-officer gebruikt voor de uiteindelijke evaluatie verschillende gegevens. De belangrijkste informatie komt uit rapporten en documenten die door het agentschap in kwestie geproduceerd worden en door OPM grondig geanalyseerd worden. Ook de tweejaarlijkse Government-wide Survey (GWS) van het overheidspersoneel, uitgevoerd door OPM, levert een deel van de gegevens aan. HCAF wordt hier dan ook niet echt gebruikt als een checklist, maar eerder als een richtlijn die goede praktijken aangeeft (Vandenabeele en Hondeghem 2003i). Tot voor kort was men ook vrij in het al dan niet gebruiken van schriftelijke contracten in het kader van Human Capital. De afspraken omtrent deze problematiek waren zeer flexibel. In sommige gevallen moest de persoonlijke relatie tussen de desk-officer en de verantwoordelijke binnen het agentschap instaan voor de realisatie. Dit is met de komst van ‘Proud to Be’ definitief veranderd. De zeer vertrouwelijke relatie met de agentschappen is hier echter niet door geschaad. Een belangrijk element is dat Human Capital niet controversieel is (in tegenstelling tot bijvoorbeeld Competitive Sourcing). Het is immers binnen de federale overheid algemeen aanvaard dat een goed HRM getuigt van goed en gezond management. De agentschappen zijn dan ook eerder geneigd om hun


39

medewerking te verlenen, zelfs al bestaat er nu een indruk van een meer stringente controle (Vandenabeele en Hondeghem 2003i). Binnen de overheid zijn er echter een aantal kleine agentschappen met een personeelsbestand van enkele tot enkele duizenden personeelsleden. Deze hebben andere behoeften dan de grote organisaties die een eigen sterk uitgebouwde HR functie ter beschikking hebben. In de eerste plaats ontberen de kleine agentschappen de nodige middelen om de Human Capital agenda te implementeren. Ze hebben niet het nodige personeel ter beschikking, de kritische massa van de HR-functie is vaak te klein om de agenda te implementeren (Vandenabeele en Hondeghem 2003a). Bovendien hangt het van de inkomsten stroom van de agentschappen af of ze voldoende financiële middelen hebben om de nodige externe krachten aan te trekken (Vandenabeele en Hondeghem 2003c) of software systemen aan te kopen (Vandenabeele en Hondeghem 2003k). Een aantal kleine agentschappen zou hierom aanspraak willen maken op een korting bij aankoop van diensten van OPM. Verder zouden de kleine agentschappen meer flexibiliteit willen verwerven van OPM in hun HRM. Ze hebben immers niet hetzelfde gewicht in het beleid als hun grote tegenpolen, zodat ze minder zwaar wegen op het Congress. Hierdoor dreigt een situatie te ontstaan van 'Haves' en 'Have Nots', degenen die beschikken over flexibiliteit en degenen die hier niet over beschikken (Vandenabeele en Hondeghem 2003e). Desondanks bestaat er bij de kleine agentschappen een sterk besef van de noodzaak van Human Capital Management en een grote wil om de HC-aspecten van de PMA te implementeren (Vandenabeele en Hondeghem 2003c). OPM heeft op deze problematiek ingespeeld door een Center for Small Agencies op te richten. Dit Center fungeert als desk-officer voor de kleine agentschappen en probeert hen te ondersteunen in de belangrijkste elementen van de Human Capital hervorming, zonder hun aan dezelfde scoring te onderwerpen (hiervoor hebben ze simpelweg geen capaciteit). Dit Center staat echter voorlopig nog in de kinderschoenen en het is de vraag wanneer dit werkelijk een substantiële bijdrage kan leveren.

Toepassingen van Human Capital binnen de federale overheid

40

Toepassingen van Human Capital binnen de federale overheid : een selectie van praktijken

Om het Human Capital Management te illustreren en te concretiseren werd bij vier gedecentraliseerde entiteiten nagegaan hoe ze dit Human Capital management in de praktijk brachten. Het betreft hier twee Cabinet Departments (Department of Labor, goed presterend volgens de scorecard; en Department of Agriculture, slecht presterend volgens de scorecard) en twee onafhankelijke agentschappen (NASA, goed presterend volgens de scorecard; en USAID, slecht presterend volgens de scorecard). De concrete initiatieven werden van naderbij bestudeerd alsook de commentaren hierop van de verantwoordelijken voor dit beleid.

Department of Labor (Vandenabeele en Hondeghem 2003n;Department of Labor http://www.dol.gov/dol/aboutdol/main.htm) DOL (Department of Labour) is één van de Cabinet Departments. DOL staat in voor het welzijn van werkzoekenden, werkenden en gepensioneerden door hun arbeidsvoorwaarden te verbeteren, door hun tewerkstellingsmogelijkheden te verhogen, door hun sociale rechten te beschermen. Ook wil DOL werkgevers bijstaan in het zoeken naar werknemers, het collectieve onderhandelen versterken en de veranderingen op de arbeidsmarkt opvolgen. Omdat

het

een

Cabinet Department is,

wordt

DOL

aangestuurd door een Secretary

en

een

Deputy-secretary. Het departement zelf bevat

17.000

werknemers, verspreid

over

verscheidene agentschappen (van

Box 13 : Organogram Department of Labor

60 tot 4000 werknemers). Op centraal niveau is een strategische HRM-capaciteit binnen het Office of Administration and Management (115 personen). Deze afdeling staat in voor de algemene beleidslijnen. De agentschappen beschikken over een eigen HRM-cel die instaat voor de dagelijke HR-processen, met inbegrip van werving en selectie (enkel voor de topfuncties moet men langs het centrale niveau).


41

De agentschappen worden aangemaand om onder de PMA een aantal doelstellingen na te streven op het vlak van Human Capital. Deze houden ondermeer in : getalenteerde en creatieve werknemers aantrekken, een betekenisvol systeem van prestatiemeting uitbouwen, beloningen creëren voor werknemers die de verwachtingen overstijgen en loonsverhogingen koppelen aan resultaten. Door dit systeem van accountability en beloningen toe te passen hoopt DOL een prestatiegerichte cultuur te promoten. De feitelijke inhoud van het Human Capital plan van DOL sluit heel sterk aan bij HCAF en de PMA. Op basis van dit kader heeft DOL voor haar eigen agentschappen een gelijkaardige scorecard ontwikkeld. Deze monitoring wordt twee maal per jaar op het centraal niveau uitgevoerd om de link tussen activiteiten en resultaten na te gaan. Een ander belangrijk initiatief is het uitvoeren van een workforce analyse. Hiertoe werd het Office for Workforce Planning opgericht. Dit verricht de analyse in samenwerking met de agentschappen. De resultaten zijn de basis voor het verdere Human Capital management. Om de tekorten in het bestaande personeelsbestand op te vullen, promoot DOL in de eerste plaats de efficiëntere toepassing van bestaande flexibiliteiten binnen de huidige wetgeving. In het kader hiervan werd bijvoorbeeld een Outreach Program opgericht om jonge MBA’s aan te trekken en zo het toekomstige kader te creëren. Hiertoe werd een samenwerkingsvennootschap afgesloten met 350 universiteiten en colleges. Een

andere

belangrijke

vernieuwing

is

het

geüniformiseerde

prestatiemeetsysteem

voor

managementposities en leidinggevenden. Doorheen het hele departement wordt er gebruik gemaakt van één meetschaal met vijf waarden, gaande van excellent tot onvoldoende. De agentschappen moeten hiervoor in hun prestatieplannen drie tot zes resultaatgebieden aanduiden. Samen met de vier universele managementcompetenties (leiderschap, management van middelen, samenwerking en communicatie en probleem-oplossend vermogen), vormt dit dan de basis van de evaluatie. De coördinatie gebeurt door een Management Review Board, waarin alle Assistant-Secretaries zijn opgenomen. OMB neemt eveneens geregeld deel aan deze vergaderingen. Eénmaal per maand komt deze samen om ervoor te zorgen dat het Human Capital Management binnen de verschillende agentschappen op een uniforme wijze wordt aangepakt. Door deze aanpak is DOL er in geslaagd om één van de best presterende entiteiten binnen de federale overheid op het vlak van Human Capital te worden. Eind juni 2003 scoorden ze geel voor Status en groen voor Progress.


42

United States Department of Agriculture (Department of Agriculture 2002;Department of Agriculture 2002;Vandenabeele en Hondeghem 2003l) USDA (United States Department of Agriculture) is één van de Cabinet Departments van de Federale overheid. De missie van het departement als geheel is het nastreven van verhoogde economische mogelijkheden voor landbouwproducenten, een verbeterde levenkwaliteit en economische mogelijkheden voor het platteland, bescherming en veiligheid van de nationale landbouw en voedselveiligheid versterken, de nationale voeding en gezondheid verbeteren en de nationale natuurlijke rijkdommen en het leefmilieu beschermen. Het departement fungeert in feite als een grote holdingmaatschappij die zeven Mission Area’s bevat en

Box 14 : Organogram US Department of Agriculture

100.000 personeelsleden tewerkstelt. Elk van deze Mission Area’s bestaat uit één of meer agentschappen. Daarnaast is er ook nog een departementeel niveau, dat instaat voor de algemene coördinatie en is opgebouwd uit Staff Offices. Als Departement wordt USDA aangestuurd door een Secretary en een Deputy-secretary. Elk van de Mission Area’s wordt aangestuurd door een Undersecretary. Elk van de Mission Area’s heeft een eigen HR-shop, die instaat voor de dagelijkse operaties op het vlak van HR. Op het centrale niveau is het Office of HRM (OHRM), een Staff Office dat instaat voor de algemene beleidslijnen en coördinatie. In het verleden werd USDA gekenmerkt door een zeer gefragmenteerd personeelsbeleid. Hoewel de programma’s vaak zeer innovatief waren (met verregaande flexibiliteiten), kon men omwille van het gebrek aan coördinatie niet de vruchten plukken die men verwachtte van de activiteiten. De PMA gaf voor USDA de aanzet om op zoek te gaan naar de interne en externe uitdagingen op het vlak van HR en naar mogelijke oplossingen hiervoor. Hiertoe


43

werd een Human Capital Plan uitgewerkt. Dit plan werd opgesteld door verschillende stakeholders in elk van de zeven Mission Area’s. Als externe uitdagingen onderscheidde men ondermeer een veranderende verwachting van de burgers ten aanzien van de overheid, de verhoogde focus op nationale veiligheid, de focus op resultaten om wille van GPRA en een verhoogde interesse van burgers en Congress voor de activiteiten van USDA. Interne dreigingen waren ondermeer het verlies van leiderschaps- en managementvaardigheden door verwachte pensioneringen, het gebrek aan personeel voor verschillende kritische posities binnen het departement, de afslankingen van het laatste decennium die hebben geleid tot een belangrijk verlies van competenties en verschillende belangrijke projecten waarvan de implementatie een sterke coördinatie vereist. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de implementatie werd toegewezen aan het Office of HRM (OHRM). De verschillende andere stakeholders binnen de organisatie kregen echter een uitgebreid takenpakket toegewezen in het kader van het Human Capital plan, voornamelijk gericht op de coördinatie

tussen

de

verschillende

entiteiten

en

de

coördinatie

tussen

verschillende

hervormingsinitiatieven. Het Human Capital plan onderscheidt 9 Improvement Area’s die een strategisch personeelsbeleid tot stand moeten brengen. Dit zijn er 3 meer dan OPM in HCAF formuleert. Aan elk van deze Area’s zijn een aantal acties verbonden die de doelstellingen moeten realiseren. Een eerste Area is het op punt stellen van een systematisch Human Capital Management dat gekoppeld is aan de strategische plannen van het departement en de agentschappen en in het budget geïntegreerd is. Hiertoe moet OHRM een aantal initiatieven nemen die de agentschappen moeten ondersteunen in het uitwerken van eigen Human Capital plannen, die een aanzet geven tot het uitbouwen van kritische vaardigheden en de verspreiding van best practices mogelijk maakt. De agentschappen moeten hun eigen Human Capital plannen uitwerken en een stappenplan voor de implementatie hiervan ontwikkelen (en er de nodige fondsen aan toewijzen). Een tweede Improvement Area is het uitvoeren van een workforce planning op departementeel niveau dat het Departement en de Agentschappen in staat stelt om efficiënt en effectief een personeelsbestand op te bouwen en skill-gaps te vermijden. OHRM heeft hiertoe een analyse uitgevoerd en past deze jaarlijks aan aan de nieuwe situatie. Dit model is gebaseerd op competentiemanagement, werklastmetingen en projecties met betrekking tot het personeelsbestand. Bovendien werkt men aan een web-gebaseerde toepassing die degenen die niet binnen OHRM opereren in staat stellen om van de resultaten van deze analyse gebruik te maken. Een derde element is het uitbouwen van een accountability systeem dat verzekert dat het HRM strategisch is afgestemd, goed functioneert en in overeenstemming is met de heersende reglementering. OHRM moet hiertoe een gestandaardiseerd accountability systeem ontwikkelen, naar de richtlijnen van OPM, dat lange en korte termijn doelstellingen op een resultaat-gerichte wijze en


44

met behulp van objectieve indicatoren evalueert. De agentschappen staan zelf in voor deze evaluatie met behulp van de instrumenten die hen door OHRM worden aangereikt. Een vierde Area is het afstemmen van de wervings- en selectie strategieën op de workforce planning om de effectiviteit en de efficiëntie van de wervingen te verhogen. OHRM ontwikkelt hiertoe departementele wervingsplannen om het USDA employer brand te realiseren en gebruik te maken van schaalvoordelen bij de werving. De wervingsplannen en de retentiestrategieën van de agentschappen moeten hier op aansluiten en ze moeten de nodige middelen investeren om de wervingsinspanningen daadwerkelijk te realiseren. OHRM moet bovendien het gebruik van bestaande flexibiliteiten beter promoten doorheen het hele departement. Een vijfde Improvement Area is de ontwikkeling en continuïteit van leiderschap door een grondige planning en door gebruik te maken van de verschillende instrumenten die hiervoor ter beschikking staan. OHRM implementeert hiervoor effectief het SES Candidate Development Program en neemt de leiderschapsposities

op

in

de

workforce

planning.

Daarnaast

zal

OHRM

ook

een

leiderschapsontwikkelings- en successieplanning-instrument ontwikkelen, gebaseerd op best practices. Dit zal ook op via het internet worden aangeboden. Een zesde element van verbetering is het bewaren en distribueren van de beschikbare kennis en het ontwikkelen van de individuele competenties van de werknemers. OHRM moet hiervoor actief deelnemen aan het verzamelen van kennis die dreigt verloren te gaan door pensionering, ondermeer door het ontwikkelen van de nodige E-government toepassingen. Ook moet OHRM een brede trainingsstrategie ontwikkelen die gebaseerd is op de workforce planning. Deze trainingsstrategie stelt individuele werknemers in staat om zichzelf via internet bij te scholen volgens hun individueel ontwikkelingsplan. De agentschappen zijn nauw betrokken bij deze ontwikkelingen en ze zijn uiteindelijk voor de implementatie van de strategieën Een zevende Improvement Area is de integratie van een prestatiemeetsysteem met de missie van de organisatie en het ontwikkelings- en beloningsbeleid gericht op de individuele werknemers. OHRM moet in de eerste plaats een dergelijk systeem ontwikkelen voor de SES en agentschappen helpen bij de ontwikkeling van dergelijke systemen voor het eigen personeel. Hiervoor moeten ze de nodige resources ter beschikking stellen van de agentschappen, onder de vorm van best practices en prototype systemen. Een achtste Area is het verzekeren van een divers personeelsbestand dat over de nodige vaardigheden beschikt om de missie van USDA te realiseren. OHRM moet de nodige strategieën ontwikkelen die haar, samen met de Diversity Advisory Council van USDA, in staat stellen om de verschillende initiatieven op het vlak van diversiteit, gelijke kansen en burgerrechten te integreren. Ook voor de communicatie hieromtrent is OHRM verantwoordelijk (ondermeer via het web). Het laatste element van verbetering is tenslotte het voorkomen of het succesvol oplossen van arbeidsconflicten om een goede werkrelatie met de vakbonden te onderhouden. OHRM moet hiertoe een protocol ontwerpen om met vakbonden te onderhandelen op het niveau van het departement of van


45

de Mission Areas. Ook moet er een elektronisch meetsysteem komen dat alle conflicten op een uniforme wijze registreert en nagaan of die conflicten op een bevredigende wijze worden opgelost. Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar het Accountability Plan, dat parallel met het Human Capitalplan ontwikkeld is om de verantwoordelijkheden binnen dit plan op een uniforme en objectieve wijze te meten. Deze scorecard moet leiden tot de institutionalisering van deze verantwoordelijkheden. In de eerste fase was er geen expliciet contract met OPM en OMB, zodat USDA vaak gefrustreerd was in de veranderende richtlijnen die van deze actoren uitgingen. Het Proud to Be document dat in de loop van 2003 is opgesteld heeft hieraan verholpen. De lat ligt hierin echter nog relatief laag. USDA staat bovendien nog niet zover als ze zelf zouden willen (score rood voor Status). De belangrijkste taak die ze voorlopig op zich hebben genomen is de communicatie van het Human Capital plan. Er is echter wel een stappenplan opgenomen in het Human Capital plan en dit wordt goed opgevolgd. Dit verklaart de groene score voor Progress.

National Aeronautics and Space Administration (Vandenabeele en Hondeghem 2003m;NASA;Novak 2003) NASA

is

een

onafhankelijk agentschap.

De

missie

van

NASA

is

het

begrijpen en het beschermen van de

Planeet

Aarde, het heelal verkennen

door

op zoek te gaan naar buitenaards leven en om de volgende generatie ontdekkingsreizigers te

Box 15 : Organogram NASA

inspireren. Aan het hoofd staan een Administrator, die de politieke verbindingspersoon is, en een Deputy-Administrator, die zich bezig houdt met het management van de dagelijkse operaties.


46

NASA is een klein agentschap, dat momenteel ongeveer 19.000 werknemers telt. In de jaren 1993 tot 1999 viel dit aantal terug van 25.000 tot 18.000, waarna er opnieuw een lichte groei in het personeelsbestand kon worden vastgesteld. Deze werknemers zijn verdeeld over 10 Field Centers (zoals bv. het Kennedy Space Center in Cape Canaveral) en een centraal hoofdkwartier. In elk van deze entiteiten bestaat er een HR-office (12 tot 60 personen), dat verantwoordelijk is voor de afhandeling van de operationele HR-activiteiten van dat bepaald Field Office. HR binnen het hoofdkwartier (60 personen) situeert zich voornamelijk op een meer strategische beleidsniveau. Alle initiatieven die over heel NASA genomen worden, worden van hieruit gestuurd. Aan het hoofd van deze entiteit staat de Assistant-Administrator voor HRM. NASA wordt geconfronteerd met belangrijke uitdagingen op het vlak van Human Capital. Op extern vlak stelt men vast dat de uitstroom van geschoolden op het vlak van Science en Engineering (S & E) terugloopt. Bovendien is er op de arbeidsmarkt een grotere competitie met andere werkgevers voor deze competenties. Daarnaast is er onvoldoende diversiteit in deze pool van potentiële werknemers. Daar meer dan de helft van de NASA-werknemers geschoold zijn op het vlak van S & E, stellen deze externe evoluties grote uitdagingen. Op intern vlak zijn er bovendien nog enkele elementen die deze crisis versterken. Momenteel stelt men een onevenwicht vast in de aanwezige competenties en vaardigheden. Daarnaast dreigt een groot deel van de beschikbare kennis verloren te gaan door de verwachte pensioneringsevolutie. Tegen 2008 verwacht men dat 25 % van het personeelsbestand dat verbonden is met S & E in aanmerking zal komen om met pensioen te gaan. NASA heeft een Human Capital plan opgesteld om in te spelen op deze uitdagingen. Dit plan sluit aan bij de initiatieven van OMB, OPM en GAO. Het werd opgesteld door een team van senior managers, die 5 deeldomeinen of ‘pillars’ identificeerden waaruit een goed HRM is opgebouwd. Hieraan werden verschillende initiatieven gekoppeld, die moesten bijdragen tot de realisatie van de pillars. Deze opbouw sluit heel sterk aan bij HCAF. Een eerste pillar is de strategische afstemming van Human Capital Management op de missie van NASA. Hiertoe wil NASA een geïntegreerde workforce planning en analyse capaciteit uitbouwen op agentschapsniveau. Deze maakt een prognose over de uitstroom van een periode van 5 jaar, van alle types van werknemers. Dit moet de managers in staat stellen om hun personeelspolitiek op een adequate manier te kunnen plannen. Daarnaast wil NASA het gebruik van flexibiliteiten en instrumenten opdrijven om zo een goedgeschoold, divers en productief personeelsbestand te creëren. Hieronder verstaat men het gebruik van geautomatiseerde HR-systemen (NASA STARS), het delegeren van bijzondere bevoegdheden naar de centra, partnerschappen ontwikkelen tussen verschillende Offices en Centers in NASA met het oog op aanwerving en het nastreven van een nieuw wetgevend kader. De kern van dit wetgevende kader is een versoepeld aanwervings- en beloningssysteem en de ontwikkelingen van een lange termijn onderwijsprogramma.


47

Een tweede pillar is de ontwikkeling en het behoud van een personeelsbestand dat beschikt over de competenties die voor NASA van strategisch belang zijn. In de eerste plaats wil men hiervoor een systeem

van

compententie-management

ontwikkelen

dat

hieraan

kan

bijdragen.

Dit

competentiemanagement is het kern-punt van het hele Human Capital beleid binnen NASA. Het is de nexus waaran de andere pillars zijn opgehangen. Het moet het agentschap in staat stellen om in één standaardtaal

te

communiceren

over

personeelsproblematieken.

Hiertoe

zijn

30

organisatiecompetenties onderscheiden en 137 personeelscompetenties. Daarnaast wil men ook een betere afstemming van de onderwijsprogramma’s die NASA aanbiedt op de geprojecteerde personeelsbehoeften. Hiertoe versterkt men de relatie met de onderzoekscentra van universiteiten. Ook de ontwikkeling van een databank die de deelnemers aan NASA-programma’s verzamelt, samen met hun scholing en academische interesses en andere kenmerken, past binnen dit kader. Tenslotte zal men een wervingsprogramma ontwikkelen op agentschapsniveau, dat een aanvulling moet vormen op de werving die gebeurt binnen de centra. Een derde pillar is de promotie van een kennisdelende cultuur en een klimaat van openheid en voortdurende verbetering. Het afstemmen van de trainingsprogramma’s op de organisatiekritische competenties is een belangrijk initiatief in deze richting. Ook het verzamelen van kennis en ervaringslessen op een meer systematische en effectieve wijze moet hiertoe bijdragen. De belangrijkste actor in deze materie is de Academy of Program and Project Leadership. Deze organiseert ondermeer een tweejaarlijkse conferentie voor de projectmanagers (Masters Forum), geeft een magazine uit (online en hardcopy), organiseert workshops en ontwikkelt een Shared Experience programma dat de best practices van zowel binnen als buiten NASA verzamelt. Een vierde pillar is het promoten van een prestatiegerichte cultuur die personeelsleden focust op hun prestaties en motiveert om te presteren. Een initiatief dat hiertoe moet bijdragen is de ontwikkeling van een prestatiemeetsysteem voor de gehele organisatie. Dit systeem is gebaseerd op 7 criteria : begrip en implementatie van de PMA, het nastreven van een effectieve en efficiënte werkomgeving, betrokkenheid bij het gelijke kansen en diversiteitsbeleid, samenwerking met andere onderdelen van NASA, professionele ontwikkeling, het behalen van doelstellingen en nastreven van een prestatiegerichte en eerlijke evaluatie (enkel van toepassing voor managementposities). In eerste instantie is dit enkel van toepassing voor de SES-posities, maar mits de nodige aanpassingen moet dit systeem doordringen tot in alle lagen van de organisatie. Bovendien wordt er een beloningssysteem ontwikkeld dat prestaties die een bijdrage leveren aan de organisatiedoelstellingen koppelt aan de verloning. Hiertoe worden focusgroepen gehouden die feedback van de personeelsleden opleveren. Ook wordt er een benchmark gemaakt met 5 best-practice private ondernemingen. De laatste pillar is het verzekeren van een voldoende mate van leiderschap voor NASA. Een geïntegreerd strategisch trainingsprogramma moet bij de organisatie-leiders de hiertoe vereiste competenties aankweken. Verschillende initiatieven moeten de realisatie van dit doel verwezenlijken. Zo is er een werkgroep die de huidige en vroegere projectleiders van NASA omvat. Deze delen hun


48

kennis met anderen dmv. mentoring, consulting, vaste onderwijsactiviteiten en gastlezingen. Daarnaast bestaan er een resem andere programma’s die personeelsleden (zowel met een technische als een managementachtergrond) moeten voorbereiden op managementfuncties, zoals fellowships aan universiteiten, workshops en individuele begeleiding om opgenomen te worden binnen de SES. Al deze elementen waren vanaf het begin opgenomen in een gedetailleerde overeenkomst met OMB en OPM om geen misverstanden te laten ontstaan. Er is bovendien een zeer goede werkrelatie met de mensen van OPM en OMB, zodat deze zeer vertrouwd zijn met de omgeving waarbinnen NASA moet opereren. Mede als gevolg hiervan, is het mogelijk dat NASA een van HCAF afwijkende vorm geeft aan haar Human Capital plan (5 dimensies tegenover 6 in HCAF). Ook met de vakbonden is er een zeer goede werkrelatie. Hierdoor kon NASA in nauw contact geraken met bepaalde senatoren en Representatives, zodat men op zoek kon gaan naar nieuwe wetgeving. Tenslotte hangt dit project ook nauw samen met het leiderschap binnen NASA. Director Sean O’Keefe steekt niet onder stoelen of banken dat hij dit project van groot belang vindt. Bovendien komt hij van OMB en is hij dus zeer goed vertrouwd met de PMA. Daarnaast is er voor elk van de elementen binnen de PMA een ‘Champion’ aangeduid, die fungeert als voorvechter van een bepaald thema. In de wekelijkse stafmeetings houdt deze Champion de focus van de andere topmanagers op zijn of haar aspect van de Management Agenda, zodat men tot een geïntegreerd leiderschap komt.

United States Agency for International Development (Vandenabeele en Hondeghem 2003k;USAID http://www.usaid.gov/about_usaid/) USAID Agency

(United for

States

International

Development)

is

een

onafhankelijk agentschap dat ontwikkelingslanden

moet

bijstaan in een evenwichtige en rechtvaardige groei op lange termijn, om zo de buitenlandse politiek van de Verenigde

Staten

ondersteunen. doelstelling proberen

Deze moet

te

te

USAID

ondersteunen

door in te spelen op de economische

groei,

de Box 16 : Organogram USAID


49

internationale handel en landbouw, gezondheidszorg, democratische processen en conflictpreventie. Ondanks het feit dat USAID een onafhankelijk agentschap is, staat het toch onder stricte controle van het Department of State omwille van de grote impact die USAID heeft op het buitenlands beleid. Het centrale hoofdkwartier van USAID is gesitueerd binnen de Verenigde Staten, net zoals zeven bureau’s die de verschillende Field Offices aansturen. De Field Offices zelf zijn echter gesitueerd in meer dan honderd landen, zodat USAID een zeer complexe vormgeving heeft. Dit komt tot uiting in het HRM dat binnen het agentschap is terug te vinden. De 7800 personeelsleden zijn onder te verdelen in 13 verschillende categorieën, allemaal met hun eigen statuut. Bovendien moet het diplomatiek personeel, conform met de reglementering, elke 3 jaar een andere missie toegewezen krijgen. Dit houdt in dat elk jaar één derde van het diplomatiek personeel een andere missie moet toegewezen krijgen. Het centrale HRM orgaan (gesitueerd binnen het Office for Management) zet deze beleidslijnen uit met ongeveer 75 personeelsleden. In haar Human Capital plan onderscheidt USAID 5 strategische objectieven. Hieraan worden een aantal acties gekoppeld. Een eerste objectief is het uitbouwen van een flexibel personeelsbestand dat de doelstellingen van het agentschap kan realiseren. Hiertoe wil USAID de kritische vaardigheden aanvullen met behulp van bestaande

reglementeringen

door

een

toegenomen

mobiliteit,

het

uniformiseren

van

personeelscategorieën en het uitbouwen van een database. Daarnaast wil USAID, met behulp van nieuwe wetgeving autoriteit verkrijgen waar de toestand dit vereist (bv. Irak). Het creëren van een ‘nood-personeelsreserve’ die kan ingezet worden ingeval van crisissen, kan inspelen op de volatiele omgeving waarbinnen USAID opereert. Een tweede objectief is het creëren van een divers personeelsbestand. De belangrijkste acties in dit veld zijn specifieke recruterings- en trainingsactiviteiten van doelgroepen en het toewijzen van deze verantwoordelijkheden aan topambtenaren. Een derde objectief is het creëren van een performant personeelsbestand dat tevens een pool vormt voor het bestaande leiderschap binnen de organisatie, zodat er in de toekomst geen vacuüm optreedt. Een eerste actie die men onderneemt is het ontwerpen van trainings- en montoring programma’s om het management te ondersteunen in hun taken, en dit voor verschillende personeelscategorieën. Daarnaast wil men leidinggevenden ook verantwoordelijk houden voor de evaluaties van hun medewerkers, om zo een prestatiegerichte cultuur in de organisatie binnen te brengen die excellente prestaties beloont. Een vierde objectief is het personeel dat actief is in de Field offices op de best mogelijke wijze verdelen zodat dit bijdraagt aan de realisatie van de doelen en zodat dit in overeenstemming is met de prioriteiten die binnen het buitenlands beleid gesteld zijn (right-sizing). Dit houdt een regelmatige controle van alle regionale bureau’s in op vlak van hun overeenstemming met een nog te ontwikkelen


50

Overseas Staffing Model. Ook moeten er ter plaatse voldoende trainingsmogelijkheden zijn om plaatselijk personeel bij te scholen. Ten slotte is er het vijfde strategische objectief, dat stelt dat de HR capaciteit van USAID verder dient uitgebouwd te worden. Dit houdt in dat er bijkomende middelen dienen vrijgemaakt te worden binnen het budget. Daarnaast moet de HR afdeling geherstructureerd worden zodat er een efficiënter gebruik van middelen mogelijk is. Ook moet er een kostprijsberekening gemaakt worden van de HRactiviteiten met behulp van indicatoren, zodat de kosteneffectiviteit van HR activiteiten kan geëvalueerd worden. USAID scoort echter niet goed op de Human Capital scorecard. Op het vlak van implementatie staat USAID bijna nergens, ondanks een zeer stringente monitoring van OPM (rood voor Status, geel voor Progress). Eén van de oorzaken hiervan is ongetwijfeld de complexe organisatie die USAID is. Naast deze complexe structuur zijn er nog andere elementen die het personeelsbeleid van USAID bemoeilijken. Zo zijn beleidsmensen vaak niet voldoende geschoold om de volledige complexiteit van het werkveld te onderkennen. Het vergt heel wat scholing vanuit USAID zelf om de leden van het Congress te introduceren in deze wereld. Het gevolg van dit gebrek aan bevatting en het geringe belang dat werd gehecht aan ontwikkelingshulp leidde bijvoorbeeld tot afslankingen waardoor buitenlandse missies hun werk niet meer naar behoren kunnen uitvoeren. Ook klaagt USAID dat het keurslijf waarin het binnen de PMA door OPM en OMB wordt gedwongen, onvoldoende ruimte laat om in te spelen op de volatiele internationale omgeving. Dit werkt echter wel een slechte score in de hand. Tenslotte is er het feit dat USAID een klein agentschap is en dat het hierdoor heel wat schaalproblemen ondervindt, bijvoorbeeld voor het ontwikkelen van competentiemanagement systemen, omdat de kritische massa van managementcapaciteiten te klein is.

Besluit bij de toepassingen Ondanks de grote verschillen tussen de besproken departementen en agentschappen kunnen toch enkele algemene conclusies getrokken worden. Drie van de bestudeerde organisaties geven duidelijk een eigen invulling aan het Human Capital aspect van de PMA en dit is blijkbaar geen belemmering voor het behalen van een goede score. De essentie van deze waarneming is dat de evaluaties van het Human Capital bij OPM (en in tweede instantie bij OMB) gebeuren op basis van een grondig inzicht in de uitdagingen en processen binnen het departement of het agentschap, eerder dan op basis van een aantal vastgestelde objectieve indicatoren. De vaststelling dat men echter evenzeer gebruik kan maken van het kader dat wordt aangeboden (DOL) lijkt te wijzen op het feit dat er wel degelijk een ondersteuning wordt aangeboden


51

vanuit het centrale niveau bij de implementatie. Men wordt bij de implementatie dus niet aan zijn lot overgelaten. Tal van elementen komen in de verschillende Human Capital systemen terug. De basis van een goed strategisch HRM ligt blijkbaar vervat in het gebruik van competentiemanagement dat gebaseerd is op een goed gefundeerde workforce analyse. Ook de aanwezigheid van een strategische HR-capaciteit lijkt erg belangrijk te zijn. Daarnaast lijkt het verschil tussen goed scorende en minder goed scorende organisaties ook te wijten aan de aanwezigheid van leiderschap op HRM-gebied.

Besluit

52

Besluit Conclusies De hervormingen van het federale overheidslandschap van de Verenigde Staten zijn niet over één nacht ijs gegaan. De uiteindelijke vorm van de Human Capital hervormingen zijn opgebouwd doorheen een evolutie van verschillende change-initiatieven waarvan de basis lag bij het ontstaan van en de bewustwording van een Human Capital crisis. Zoals de voorgaande hervorming (NPR) echter aantoonde, is het bestaan van een externe driver blijkbaar niet genoeg om alle obstakels binnen een bureaucratie te overwinnen. Waar Al Gore met zijn NPR uiteindelijk nergens uitkwam, staat GW Bush heel wat verder. Het ontbrak Gore aan politiek leiderschap op de verschillende fronten waar de strijd gestreden werd. In de eerste plaats is er de rol van Comptrollor General David Walker (GAO), die een persoonlijke affiniteit met het thema heeft. Zijn sensibiliseringsactiviteiten bij leden van het Congress en sleutelpersonen binnen de administratie zorgden ervoor dat Human Capital ‘Top of Mind’ werd binnen de administratie en op Capitol Hill. Mitch Daniëls en Sean O’Keefe zorgden er samen met hun teams van OMB voor dat het project in de eerste maanden van de ambtstermijn van President Bush al een dergelijk momentum ontwikkeld had, dat de kans op falen geminimaliseerd werd. Het feit dat OMB instond voor de conceptie van het initiatief en dat daarna OPM onder de arm is genomen voor de implementatie, heeft het draagvlak enkel vergroot. OPM zag hierin immers de kans op overleven na een moeilijke periode en greep deze kans dan ook met beide handen aan. Dit momentum werd (en wordt nog steeds) onderhouden door Clay Johnson, een persoonlijke vriend van de President, aan te stellen als verantwoordelijke voor management binnen de federale overheid. Bovendien laat de President zelf zich op geregelde tijdstippen in met de managementhervormingen. Ook de nietaflatende betrokkenheid van GAO in de loop van het proces zorgt voor een continuïteit in het implementatieproces die de slaagkans enkel vergroot. Het uiteindelijke resultaat, HCAF, kon op een substantiële steun rekenen binnen de administratie. Het feit dat men echter al doende beleid ontwikkelde en dat het meer dan een jaar duurde alvorens er tussen de verschillende partijen eensgezindheid was over het raamwerk voor Human Capital, wekte echter verwarring op bij de agentschappen die het hele kader in de praktijk moesten brengen. Zeker indien er geen expliciete afspraken waren gemaakt over de opvolging van het project, kon dit tot frustratie leiden. Het gebruik van scorecards, en HCAF in het bijzonder, heeft enkele zeer waardevolle elementen in zich. In de eerste plaats is er een sterke communicatieve functie van de resultaten. De simplifiëring naar een verkeerslichtsysteem laat toe dat de bulk van de federale bureaucratie in één oogopslag geëvalueerd kan worden. Het gebruik van een eenvoudige scorecard maakt dat er snel een duidelijke

Besluit

53

doelstelling kan gecommuniceerd worden naar alle niveaus en dat deze focus zowel naar lage als naar hoge niveaus kan uitgedragen worden. Ook de pers besteedt ruime aandacht hieraan, wat de politieke druk enkel verhoogt. Het belangrijkste gevolg hiervan is dat er een duidelijke bocht gemaakt wordt in het strategisch denken over Human Capital. In alle lagen van de organisatie geraakt men er stilaan van overtuigd dat Human Capital een belangrijk element vormt in het bereiken van resultaten. Waar Human Capital vroeger als een kost werd beschouwd, is dit nu duidelijk een strategische resource. Hiermee bouwt men ook verder op de strategische oriëntering die men met GPRA op programmatorisch gebied reeds had aangenomen. Het inkapselen van management issues heeft als gevolg dat GPRA nu een completer en realistischer beeld geeft van de gebruikte middelen bij het uitvoeren van overheidsbeleid (in het bijzonder HC). PMA versterkt dus niet alleen de horizontale diensten, maar ook de verticale. Het feit dat de scorecard op agentschaps- of departementeel niveau wordt toegepast, heeft bovendien als effect dat er een betere integratie is van het beleid op het vlak van personeel. Organisaties worden immers gedwongen om hun strategisch beleid op een zo hoog mogelijk niveau te situeren. Zo wordt niet alleen verkokering tegengegaan, maar wordt ook op een efficiëntere wijze gebruik gemaakt van de beschikbare middelen. Daartegenover staat dat het gebruik van een scorecard een bepaalde mate van doelverschuiving teweeg kan brengen. Door de eenvoudige voorstelling van de resultaten bestaat het gevaar dat men zich eerder op de voorstelling van de resultaten gaat richten dan wel op het eigenlijke beleid. Nog al te veel wordt de hervorming herleid tot een ‘scoring exercise’ zodat men het strategische karakter ervan uit het oog verliest. Door vaak te scoren, één maal per kwartaal, dreigt men ook de lange termijn visie uit het oog te verliezen. De focus op het behalen van resultaten dreigt in combinatie met de frequente metingen enkel de korte termijn resultaten in het voetlicht te plaatsen, aangezien deze zich het meeste lenen tot progressie en directe resultaten. Een derde negatief aspect is dat de implementatie van de scorecard een arbeidsintensief en bureaucratisch proces is. De opeenvolging van plannen, rapporten en documenten die moeten worden neergelegd met het oog op de evaluatie vergen veel capaciteit. Omdat er zeer weinig middelen voorzien zijn voor de implementatie, moeten deze resources vaak aan andere processen onttrokken worden, wat de performantie van de organisatie als geheel niet ten goede komt. De praktische kant van het meetproces zelf brengt een aantal consequenties met zich mee. Deze temperen in de eerste plaats de negatieve aspecten van het gebruik van de scorecard. Het gebruik van status indicatoren en progress indicatoren, die respectievelijk het lange termijn perspectief en het korte termijn perspectief aangeven, beperken voor een deel de negatieve impact van de elkaar snel

Besluit

54

opvolgende metingen. Het lange termijn perspectief wordt hierdoor niet opgeofferd voor resultaten op korte termijn, maar beide komen aan bod. Door het feit dat OPM geen gebruik maakt van vastgelegde indicatoren, maar van gesuggereerde indicatoren en interactieve rapporten, krijgt men een zeer brede en rijke informatiestroom. Dit maakt een grondige analyse van de data samen met het agentschap in kwestie noodzakelijk, wat het gevaar op doelverschuiving sterk reduceert. Uit een dergelijke grondige en interactieve analyse zou immers vlug blijken wanneer een organisatie zich enkel op de indicatoren richt. Dit voordeel dreigt echter teniet te gaan, wanneer in de wetgeving die momenteel in ontwikkeling is, de indicatoren te strak omschreven zouden zijn. In een dergelijk geval zou de poging tot institutionalisering, wat op zich een goede zaak is, de dood van het systeem met zich meebrengen. Het valt daarom nog af te wachten wat de uiteindelijke vorm van deze institutionalisering zal zijn. De Government-wide Survey (GWS) is een belangrijk instrument in dit meetproces. Dit vormt een belangrijke aanvulling op de data die rechtstreeks van de verantwoordelijken van de agentschappen komt. Het biedt een algemeen beeld aan van het doordringen van de hervormingen op de werkvloer. Bovendien wordt deze informatie centraal verzameld door OPM. Het schaaleffect dat men hierdoor creëert ontlast de agentschappen in hun dataverzameling, wat zeker voor de kleinere agentschappen een hele besparing van tijd en middelen betekent.

Kritische succesfactoren In globo komen er uit deze case een aantal kritische succesfactoren naar voren die verantwoordelijk zijn voor het welslagen van PMA en in het bijzonder HCAF tot hiertoe. In de eerste plaats is er nood aan externe druk om het probleem op de politieke en de administratieve agenda geplaatst te krijgen. Zonder deze objectieve dreiging is het zeer moeilijk om de zoveel verschillende partners hun eigen agenda aan de kant te laten schuiven en hen rond eenzelfde thema te verzamelen. De krapte op de arbeidsmarkt, aangewakkerd door het ronduit slecht arbeidsmarktimago van de federale overheid zorgde ervoor dat dit thema kon doordringen tot in de hoogste regionen. Ten tweede is er nood aan leiderschap in deze materie, zowel op het vlak van het onderkennen van de problematiek als op het vlak van de aanpak van de problematiek. In de eerste plaats is er nood aan politiek leiderschap. Wanneer besluitvormers de externe dreiging niet onderkennen of er niet op kunnen inspelen, is een dergelijke hervorming gedoemd om te mislukken. In een dergelijk geval zullen er immers niet voldoende middelen kunnen worden vrijgemaakt of is legislatieve steun niet prioritair (wat aanpassingen aan wettelijke bepalingen moeilijk maakt). Dit is wat in 1994 met Gore gebeurde. Bush had in 2002 wel de steun van die andere grote besluitvormer, het Congress. Dankzij de inspanningen van David Walker was het Congress gesensibiliseerd in deze

Besluit

55

materie en erkende het de Human Capital crisis. Bovendien waren de nodige voorvechters van Human Capital in het Congress aanwezig, zodat men de problemen kon aanpakken. Maar ook op administratief vlak is er nood aan leiderschap. Een bureaucratie is immers in staat om top-down beleid te negeren en het een stille dood te laten sterven wanneer er geen draagvlak is. Persoonlijk leiderschap van topambtenaren kan helpen dit draagvlak binnen de bureaucratie te vergroten. Bovendien kan het leiderschap binnen een organisatie de interne prioriteiten verschuiven, zodat de implementatie extra ondersteund wordt. De positie van politicals aan de top van agentschappen is een belangrijk element om dit administratief leiderschap aan te sturen. Zolang de President deze hervorming draagt zullen deze politiek benoemden zich met volle overtuiging inzetten voor de implementatie ervan. Hun positie hangt immers rechtsreeks af van de President, en ze kunnen om eender welke reden van hun taken ontheven worden. Maar ook bij de vastbenoemde topambtenaren is leiderschap noodzakelijk. Een cascade-effect vanuit de posities van politicals werd hier vastgesteld, maar vele van de carrière-ambtenaren zijn ook effectief begaan met de Human Capital problematiek, omdat ze dagelijks worden geconfronteerd met de gevolgen ervan. In de derde plaats is er nood aan specifieke structuren, ter ondersteuning van dit leiderschap. Een agentschapsomgeving met voldoende flexibiliteit op het vlak van personeelsbeleid moet de verschillende entiteiten toelaten op hun eigen problemen in te spelen. Een centraal beleid kan, zeker in het geval van de Verenigde Staten met 1.8 miljoen federale ambtenaren, nooit een voldoende graad van specificiteit in aanpak van acute problemen opleveren. Dit betekent niet dat alle regels overboord gegooid moeten worden, maar er moet voor de verantwoordelijken wel de nodige manoeuvreerruimte voorzien worden. Deze decentralisatie is echter aan een aantal beperkingen onderhevig. In de eerste plaats moet er bovenop de operationele HR-functie een niveau zijn waarop het agentschap kan inspelen op strategische uitdagingen en waar hiertoe de nodige acties kunnen worden uitgewerkt. Dit kan enkel wanneer, op het niveau van het agentschap, de omvang van de HR-functie een behoorlijke schaal heeft. Dit is enkel het geval voor agentschappen van voldoende omvang. Het is immers onzinnig om een dergelijk niveau uit te bouwen wanneer deze schaalvoordelen niet benut kunnen worden, dit zou een verspilling van kostbare HR-middelen inhouden. De centrale HR-diensten van departementen of van agentschappen als NASA vervullen deze taak zeer goed. Kleine agentschappen hebben hier meer moeilijkheden mee. Daarnaast is er, als tegengewicht voor de decentralisatie, nood aan een tweede niveau van coördinatie, tussen de agentschappen en departementen onderling. Hiertoe is er nood aan sterk uitgebouwde coördinatieorganen waarin alle sleutelspelers betrokken zijn. Horizontale diensten moeten enerzijds in staat zijn om een government-wide beleid te coördineren en anderzijds de belangrijkste stakeholders in zich (of in hun samenwerking) verenigen. Indien dit niet het geval is, dreigt het draagvlak te beperkt te zijn om de hervormingen te doen slagen. De goede samenwerking tussen OMB en GAO in de

Besluit

56

conceptie van HCAF en de PMA en tussen OMB, GAO en OPM in de implementatie is in deze een voorbeeld. Zowel het Congress als de President zijn in een samenwerking tussen deze organisaties prominent aanwezig. Tenslotte moeten er ook de nodige mechanismen zijn om het feitelijke niveau van de implementatie aan te sturen. OMB heeft met de budgettaire bevoegdheden een stevige stok achter de deur om het beleid van de President te sturen. Een uitgebreide communicatie kan bijdragen om de neuzen in dezelfde richting te laten wijzen. Een bijzonder succesvolle methode van communiceren met het oog op een scherpe focus is de gebruikte scorecard. Ook het samenstellen van een CHCO council en de President’s Management Council draagt veel bij tot een goede communicatie. Ook creëert de frequentie van de evaluatie (vier maal per jaar) een tijdsdruk die aanzet tot een snelle implementatie van het beleid. Niemand blijft immers graag meerdere kwartalen ter plaatse trappelen.

Toekomst Human Capital zal in de toekomst waarschijnlijk nog steeds een belangrijk issue blijven. De externe dreiging zal immers alleen maar groter worden met de vergrijzing van het federale overheidsapparaat. Binnen drie tot vijf jaar verwacht men immers dat de babyboom generatie met pensioen zal beginnen gaan, zonder dat er voldoende opvolgers aanwezig zijn binnen de administratie. Als strategisch issue is Human Capital dus nog lang niet van de agenda verdwenen. Bovendien is reeds een belangrijk deel van de hervormingen in de wet vastgelegd. De Chief Human Capital Officers Act heeft een aantal van de elementen geconsolideerd. Daarnaast is het hele concept van Human Capital Management ook geïnternaliseerd binnen de administratie. Zowel ‘politicals’ als ‘careerists’ zijn zich bewust van de impact die Human Capital op de prestaties van een organisatie heeft, zodat het moeilijk zal zijn om hen van het tegendeel te overtuigen. Men beschikt nu over een zo grote rijkdom aan data, die volgens een welbepaalde structuur verzameld wordt. De horizontale agentschappen (OMB en OPM) zullen alles in het werk stellen om deze informatie te behouden en zelfs uit te breiden. Zelfs indien Bush in 2004 niet herkozen wordt, zal dit thema dus op de agenda blijven. Een democratische president zal echter, om politieke redenen, een nieuwe set aan instrumenten ontwerpen en alles wat zijn voorganger gepresteerd heeft als inefficiënt bestempelen. De kern van de hervormingen zal echter behouden blijven. Dit is immers een proces dat al langer dan de dag van vandaag bezig is en belangrijke aspecten liggen vast in de wet. Wanneer Bush herverkozen zou worden, dan is de kans echter niet onrealistisch dat de instrumenten eveneens vervangen zullen worden binnen het wettelijke kader. Omwille van politieke motieven kan het immers wenselijk zijn dat de Bush-administratie zichzelf vernieuwt, om zo meer vrijheid te krijgen in de implementatie.

Besluit

57

Een gevolg van de huidige hervormingen is dat men gaat naar een desaggregatie van het ambtelijke systeem. De Civil Service zoals die daarvoor bestond, zal door de toegenomen flexibiliteit volledig ondermijnd zijn. De toegestane flexibiliteiten op het vlak van HRM zullen het moeilijk maken om nog van één systeem te spreken. Enkel de Merit Principles en het pensioensysteem zullen nog voor een bepaalde mate van integratie kunnen zorgen. Op een dergelijk moment dreigt men te gaan naar een overheid met twee snelheden, waarbij bepaalde beleidsdomeinen meer privileges bezitten dan andere. De ‘Haves’ zullen kunnen beschikken over het gros van de middelen, terwijl de ‘Have Nots’ het met veel minder moeten stellen, zowel op het vlak van budgetten als op het vlak van managementvrijheid. Een dergelijke systematische scheeftrekking kan op lange termijn schade toebrengen aan openbare functies omwille van de systematische achterstelling.

Lessen voor de Vlaamse overheid De gevalstudie van het federale personeelsbeleid van de Verenigde Staten kan een aantal elementen toeleveren aan de hervormingen die momenteel plaatsvinden binnen de Vlaamse overheid. Ondanks het feit dat de omvang van de overheid in de Verenigde Staten vele malen groter is dan die van de Vlaamse overheid, is de context dezelfde : nl. een agentschapsomgeving. De beleidsaanbevelingen grijpen dan ook in de eerste plaats terug naar de kritische succesfactoren die eerder opgesomd zijn. Op het vlak van externe drijfveren kan men uiteraard moeilijk sturen. Men kan enkel vaststellen dat er ook in de Vlaamse context tot op zekere hoogte sprake is van een Human Capital crisis. Deze crisis is door de huidige economische conjunctuur wat getemperd, maar dreigt terug te komen zodra de economie heropleeft. In bepaalde sectoren (cf. LIN) dreigt er een sterke uitstroom als gevolg van de komende pensioneringsgolf. Omwille van het in verhouding tot andere werkgevers minder goede arbeidsmarktimago, bestaat het gevaar dat vacatures onvoldoende met het meest geschikte personeel kunnen ingevuld worden. Hierdoor dreigt men over een personeelskader te beschikken dat de taken van de overheid niet optimaal kan uitvoeren. De sensibilisering voor deze problematiek is van belang in de leiderschapsontwikkeling die noodzakelijk is voor het welslagen van hervormingen in verband met strategisch HRM. Daarnaast is het van belang dat de Vlaamse overheid een strategische capaciteit op het vlak van HRM uitbouwt. Deze capaciteit kan best op twee niveaus ontwikkeld worden : op het niveau van de Vlaamse overheid en op het niveau van het beleidsdomein1. Zo creëert men een situatie die het

1

We gebruiken de term beleidsdomein hier in algemene zin, niet noodzakelijk in de betekenis van de 13 beleidsdomeinen die voorzien zijn in Beter Bestuurlijk Beleid

Besluit

58

personeelsbeleid

van

de

Vlaamse

regering

verzoent

met

beleidsdomeinspecifieke

en/of

agentschapsspecifieke aspecten van het personeelsbeleid. Het niveau van de Vlaamse overheid moet instaan voor het formuleren van strategische doelstellingen in verband met het te voeren personeelsbeleid, en het aangeven van ‘Standards for Success’. Het beleidsdomein kan instaan voor de ontwikkeling van strategische personeelsplannen. Dit personeelsplan moet op basis van een workforce analyse en een systeem van competentiemanagement een gefundeerd beleid formuleren dat het personeelsbeleid koppelt aan de strategische doelstellingen en de te behalen resultaten van het beleidsdomein. Deze workforce analyse dient op zoek te gaan naar de aanwezige en toekomstige organisatie-kritische competenties binnen de entiteit. Voor het opmaken van strategische personeelsplannen, moet een geschikt niveau gezocht worden vermits dit een voldoende kritische massa aan strategische HR-capaciteit vereist. Indien de kritische massa op vlak van HR-capaciteit onvoldoende blijkt binnen een entiteit, kan men voor deze workforce analyse voor interdepartementele samenwerking opteren. Het gebruik van scorecards voor HRM lijkt een interessant instrument dat in elk geval zorgt voor een verhoogde aandacht voor HR en dat ook een sterke communicatieve waarde heeft.

De

managementcode van de Vlaamse overheid kan evolueren in de richting van een scorecard naar Amerikaans model en kan dus dienen als basis voor een te ontwikkelen monitoringproces. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat de managementcode een aantal belangrijke verschillen vertoont met de Human Capital scorecard in de USA: -

qua finaliteit: deregulering versus strategisch management

-

qua omvang: uitgebreid (12 dimensies) versus beperkt (6 dimensies)

-

qua positie: geïsoleerd (focus tot nog toe enkel op HRM) versus geïntegreerd (focus op 5 kernpunten)

-

qua status: goedkeuring door de Vlaamse regering versus centraal managementinstrument van de President

In deze omstandigheden is het aan te raden dat de managementcode opgevat wordt als een evolutief instrument.

Er moet nagegaan worden wat de belangrijkste prioriteiten zijn op korte termijn.

Regelmatig moet men hierbij een update maken van de belangrijkste uitdagingen. Ook de ontwikkeling van indicatoren moet geleidelijk gebeuren. Zoals in de USA kan men in een eerste fase indicatoren opvatten als ‘indicaties’ voor het realiseren van bepaalde doelstellingen. Pas in een latere fase kan men dan overgaan tot bindende indicatoren. Ondertussen kan een leerproces op gang gebracht worden waarbij samen met de betrokkenen gezocht wordt naar ‘goede’ indicatoren. Dit zal het draagvlak verhogen. Bepaalde data kunnen ook best op Vlaams niveau aangeleverd worden, zodat een schaalvoordeel ontstaat. In het bijzonder bedoelen we hier tevredenheids- of klimaatsbevragingen. Bovendien geven

Besluit

59

deze data een beeld van wat er leeft op de werkvloer en zijn ze onderling vergelijkbaar, wat het gebruik in een scorecard vergemakkelijkt. Voor de agentschappen die een beheersovereenkomst afsluiten, kunnen een beperkt aantal indicatoren in verband met HRM opgenomen worden. Om de link met andere hervormingen en programmatorische doelstellingen te bewerkstellingen, zou het nuttig zijn dat HRM-doelstellingen worden ingeschreven in de beleidsnota’s die in het kader van het comptabiliteitsdecreet dienen opgesteld te worden. Zo koppelt men met financieel management en HRM twee belangrijke sturingsinstrumenten aan de beleidsdoelstellingen en kan men de impact hiervan evalueren.

Bijlage 1

60

Bijlage 1 : Human Capital Scorecard OPM

(OPM http://www.opm.gov/humancapital/scorecard.htm)

Strategic Alignment

Align human capital policies to support the accomplishment of the agency's mission, vision, goals and strategies (which define its direction and its expectations for itself and its people)..

Performance Goals

Measures

Agency has documented links between HR strategy and plans with mission/program objectives.

There is an explicit and wellcommunicated link between HR strategies and plans and the agencies' strategic objectives.

Operational Application of Measures Assessment of agency annual performance plan and budget identifies specific human capital activities as strategies to achieve measurable program performance targets. (This is a check-off item.)

Governmentwide survey (GWS) data from managers and supervisors on questions regarding their understanding Agency has effective process of how their agency's human for communicating the link capital strategies are between HR strategies and intended to work in helping to achieve missions/objectives plans with mission/program objectives. (e.g. my agency's recruitment strategies are targeted at mission critical occupations). (This is a comparative item.)

The organization is well structured to support its mission.

Agency has effective restructuring and organizational deployment plans, and is taking actions based on them. The standard for "effective" is deploying the appropriate workforce mix to get the job done.

Assessment of agency plans identify specific steps to redeploy human capital to frontline services and activities (e.g. fewer decision making layers, ratio of front line staff to administrative staff). (This is a check-off item.)

Employees understand their

Employees understand how

GWS data from employees

Bijlage 1

organization's plans and are involved in the strategic planning and reporting process.

61

their job fits in and contributes to fulfilling the agency mission

supervisors and managers on questions regarding employee knowledge of the work they are doing (as well as the work of their organization) and how it relates to the agency's missions. (This is a comparative item.)

Strategic Competencies (Talent)

R

ecruit, hire, develop, and retain employees with the strategic competencies for mission critical occupations. Performance Goals

Measures

Operational Application of Measures Assessment of agency's annual performance plan shows they have developed specific strategies to address these gaps. (This is a checkoff item.)

Desired competency levels in mission critical occupations is achieved.

Desired recruitment/retention rate for employees with strategic competencies is achieved.

Agency meets gap reduction targets developed from restructuring plans.

Agency meets staffing/retention rate targets for employees with strategic competencies.

Statistical information from agency HR data systems, including information from agency skills/competency assessments, supplemented with educational/occupational data from the CPDF and GWS that show competency level changes in mission critical occupations. (This is an improvement gauge item.)

Statistical information identified from CPDF and agency HR data systems and exit interviews that portray staffing/retention rates for employees with strategic competencies. (This is an improvement gauge item.)

Bijlage 1

Desired quality level of new hires is achieved.

62

Agency meets quality level targets for new hires.

GWS data from supervisors and managers in response to questions on the quality of new hires. Also based on course completion rate for those occupations that require formal training prior to achieving entry level status. (This is a comparative item.)

Leadership

Ensure leadership in the agency inspires, motivates, guides others towards goals; coaches, mentors, challenges staff; adapts leadership styles to various situations; models high standards of honesty, integrity, trust, openness, and respect for individuals by applying these values. Performance Goals

Measures Agency meets staffing/retention target for high-performing executives and managers. (The identification of high performing leaders to be based on organizational performance).

Agency recruits, develops and retains high performing leaders.

Agency has effective plans for leadership recruitment (including identifying potential leaders from within the organizations), development, and succession which include specific objectives, actions and timetables, and an analysis of candidate pools. Agency creates a culture in which employees believe that they are encouraged to assume more responsibilities and to accept assignments that provide leadership opportunities.

Agency leaders create high levels of motivation and commitment in the workforce.

Employees are focused on results and show interest in improving the services of their

Operational Application of Measures

Statistical information identified from CPDF and agency HR data systems that portray leadership recruitment/retention rates. (This is an improvement gauge item.) Assessment of agency leadership plans (recruitment, retention, succession, development) and actions taken to implement them. (This is a check-off item.) GWS data from employees responding to questions on the level of encouragement given to them to take on assignments that will include leadership experiences. (This is a comparative item.)

GWS data from employees and supervisors in response to questions on the level of

Bijlage 1

63

organization.

Leaders maintain high standards of honesty and integrity that serve as a model to the whole workforce.

Employees hold their leaders in high regard.

interest and commitment, inspired by their leaders, to get the job done. (This is a comparative item.).

GWS data from employees in response to questions on the how highly they regard their leaders. (This is a comparative item.)

Performance Culture (Strategic Awareness)

Create a culture that motivates employees for high performance, based on their contribution to the work of the organization, and common values while ensuring fairness in the workplace. Performance Goals

Measures


Assessment of agency performance management Agency has effective system and its application (as performance management profiled by CPDF and agency system that adequately HR data) in terms of its distinguishes between levels of success in evaluating and performance. rewarding employees based on their contribution to organizational performance. (This is a check-off item.) Agency develops, rewards and retains high performers Employees believe that their and deals effectively with poor performance is valued by the performers. organization for its contribution to fulfilling the agency's missions.

GWS data from employees in response to questions on how performance is recognized and valued within the organization. (This is a comparative item.)

GWS data from employees in response to questions on how Agency effectively manages effectively their organization employees who are performing manages employees who are below expectations not performing up to standard. (This is a comparative item.)

Bijlage 1

Employees are engaged and focused on achieving the results expected of them..

Agency fosters a climate that values diversity.

64

Employees believe that their organization has set high but realistic results-oriented work expectations for them.

GWS data from employees and supervisors in response to questions on the expectations being set for their jobs and their level of engagement in meeting those expectations. (This is a comparative item.)

Employees believe that differences are welcomed and contribute to work of the organization.

GWS data from supervisors and employees in response to questions on how open the organizational culture is to differences. (This is a comparative item.)

Agency sets realistic diversity goals and targets and is meeting them.

Statistical information identified from CPDF and goals and targets specified in diversity plans. (This is a check-off item.)

Learning (Knowledge Management)

Promote knowledge-sharing culture and a climate of openness; promote continuous learning and improvement. Performance Goals

Measures


Agency has effective strategy for knowledge management with targeted objectives and defined results.

Assessment of agency strategy and steps taken to implement it. (This is a check-off item.)

Agency invests strategically in training and development opportunities for employees..

Agency strategies include investment assumptions and cost benefit analyses for training and development opportunities.

Assessment of agency strategic investment assumptions and results analysis for training and development as they relate to strategic competencies and leadership development. (This is a check-off item.)

A climate of learning and growth exists throughout the agency.

Employees believe that their organization supports their development and expects

GWS data from employees, supervisors and managers in response to questions on

Knowledge management strategies and/or systems are in place.

Bijlage 1

65

them to improve their skills and learn new skills to do their jobs better.

opportunities for professional development and the expectation that new information and skills will always need to be learned as the organization continues to improve. (This is a comparative item.)

Bijlage 2

Bijlage 2 : HCAF (OPM http://apps.opm.gov/HumanCapital/tool/downloads.cfm)

66

Bijlage 2

67

Bijlage 2

68

Bijlage 2

69

Bijlage 2

70

Bijlage 2

71

Bijlage 2

72

Bijlage 2

73

Bijlage 2

74

Bijlage 2

75

Bijlage 2

76

Bijlage 3

77

Bijlage 3 : Planning interviews Mon July 14th

Chicago

University of IllinoisChicago

Professor James Thompson

Associate Professor and Director of Graduate Studies

Wed July 16th

Indianapolis

Indiana University (SPEA)

Professor James Perry

Chancellor’s Professor Associate Dean

Thu July 17th

Washington

Washington

Syracuse University NY Professor Patricia Ingraham Lynchburg College Professor. Sally Selden General Accounting J. Christopher Office Mihm Office of Personnel Richard Lowe Management Office of Personnel Marta Brito Perez Management OPM (ex IRS) Ron Sanders

Mon July 21st

Washington Washington

Department of Labor American University

Tu July 22nd

Washington Washington

Wed July 23th

Washington

USDA National Academy of Public Administration USAID

Washington Fri July 18th Washington Washington Washington

Washington Thur July 24th

Washington

Washington Fri July 25th Washington Washington

IBM Business Consulting Services Partnership for Public Service NASA Office of Personnel Management Office of Management and Budget

Patrick Pizzella Professor David Rosenbloom Ruthie Jackson Al Ressler

Distinguished Professor Associate Professor Director Strategic Issues Deputy Chief of Staff Associate Director Human Capital and Accountability Division Associate Director Strategic Human Resources Division Chief Human Capital Officer Distinguished Professor Chief Human Capital Officer Director Center for HRM

Rose Marie Depp

Chief Human Capital Officer

Jonathan Bruel

Senior Fellow

John Palguta

Vice-president, Policy and Research

Vicky Novak Dana Sitnick

Chief Human Capital Officer Acting Deputy Associate Director Center for Small Agencies Head Personnel Policy Branch

Lisa Fairhall

Bijlage 4

78

Bijlage 4 : Overzicht Standing Committees

Senate Committees Agriculture, Nutrition, and Forestry Appropriations Armed Services Banking, Housing, and Urban Affairs Budget Commerce, Science, and Transportation Energy and Natural Resources Environment and Public Works Finance Foreign Relations Governmental Affairs Health, Education, Labor, and Pensions Judiciary Rules and Administration Small Business and Entrepreneurship Veterans Affairs

House Committees Agriculture Appropriations Armed Services Budget Education and the Workforce Energy and Commerce Financial Services Government Reform House Administration International Relations Judiciary Resources Rules Science Small Business Standards of Official Conduct Transportation and Infrastructure Veterans Affairs Ways and Means

Bibliografie

79

Bibliografie Bouckaert, Geert, Scheers, Bram, Sterck, Miekatrien en Van Reeth, Wouter. 2002. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de modernisering van de financiele cyclus en de beleids- en beheerscyclus : begroting en planning. Leuven. SteunpuntBestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Bowles, Nigel. 1993. The government and politics of the United States. London. Macmillan. Department of Agriculture. 2002. Accountability system plan (FY2003-2007). Washington. USDA. Department of Agriculture. 2002. Human Capital Plan (FY2003-2007). Washington. USDA. Department of Labor. About DOL. http://www.dol.gov/dol/aboutdol/main.htm.2003 GAO. 2000. Human capital -- a self-assessment checklist for agency leaders. Washington. GAO. GAO. 2003. High-risk series -- strategic human capital management. Washington. GAO. GAO. 2003. Major management challenges and program risks -- office of personnel management. Washington. GAO. GAO. 2003. Managment reform -- Continuing progress in implementing initiatives in the president's management agenda. Washington. GAO. GAO. GAO. http://www.gao.gov/.2003 Govexec. Bush unveils plan fro federal management reform. http://www.govexec.com/dailyfed/0701/071201p1.htm.2003 House of Representatives. Subcommittee on Civil Service, Census, and Agency Organization. http://reform.house.gov/civil/.2003 Kerremans, Bart. 2001. De hoed van Uncle Sam: de federale politieke besluitvorming in de VSA. Leuven. Acco. Marshall, Gary S. 1998. Whither (or wither) OPM? In : Public administration Review. Vol. 58 (3). 280-282. MSPB. 1998. Civil service evaluation -- the evolving role of the US office of personnel management. Washington. MSPB.

Bibliografie

80

MSPB. 2001. The US Office of Personnel Management in Retrospect --Achievements and Challenges after Two Decades. Washington. MSPB. MSPB. About MSPB. http://www.mspb.gov/mspbmissionpage.html.2003 NASA. Strategic Human Capital Plan. Washington. NASA. Novak, Vicki. 2003. Strategic management of human capital. Washington. NASA. OMB. 2001. The president's management agenda. Washington. OMB. OPM. Human Capital Assessment and Accountability Framework. http://apps.opm.gov/HumanCapital/tool/downloads.cfm.2003 OPM. Human Capital Scorecard. http://www.opm.gov/humancapital/scorecard.htm.2003 President's Leadership Team. results.gov. http://www.results.gov/.2003 Radin, Beryl A. 1998. The government performance and results act: hydra-headed monster or flexible management tool. In : Public administration review. Vol. 58 (4). 307-316. Radin, Beryl A. 2000. The government performance and results act and the tradition of federal management reform : square pegs in round holes. In : Journal of public administration research and theory. Vol. 10 (1). 111-135. Rosenbloom, David. 2002. Building a legislative-centered public administration - Congress and the administrative state, 1946-1999. Tuscaloosa. University of Alabama Press. Shafritz, Jay M., Rosenbloom, David H., Riccucci, Norma M., Naff, Catherine C. en Hyde, Albert C. 2001. Personnel management in government -- politics and process. New York. Marcel Dekker. Sterck, Miekatrien en Van Reeth, Wouter. 2002. Transcript of the interview with Jonathan Breul, IBM (PWC Global). Leuven. Instituut voor de overheid. Sterck, Miekatrien en Van Reeth, Wouter. 2002. Verslag interview Chris Mihm, US General Accounting Office. Leuven. Instituut voor de overheid. Thompson, James R. 2001 . The civil service under Clinton - The institutional consequences of disaggregation. In : Review of public personnel administration. Vol. 21 (2). 87-113.

Bibliografie

81

Thompson, James R. en Rainey, Hal G. 2003. Modernizing managment in the federal government : the IRS model. Arlington. IBM Endowment for the business of government. US Senate. About the committee system. http://www.senate.gov/general/common/generic/about_committees.htm.2003 USAID. About USAID. http://www.usaid.gov/about_usaid/.2003 Van Reeth, Wouter. 2002. The bearable lightness of budgetting -- An explorative research on the uneven implementation of performance oriented reform across agencies. Leuven. Katholieke Universiteit Leuven. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003a. Interview with Al Ressler (NAPA). Leuven Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003b. Interview with Chris Mihm (GAO). Leuven Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003c. Interview with Dana Sitnick (OPM). Leuven Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003d. Interview with David Rosenbloom (American University Washington). Leuven - Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003e. Interview with James Thompson (UIC). Leuven - Chicago. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003f. Interview with John Palguta (PPS). Leuven Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003g. Interview with Jonathan Breul (Ex-OMB and IBM). Leuven - Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003h. Interview with Lisa Fairhall and collegues (OMB). Leuven - Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003i. Interview with Marta Brito Perez,Ron Sanders, Joseph Kennedy, Sherman Tsien (OPM) . Leuven - Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003j. Interview with Patricia Ingraham (Maxwell School, Syracuse University). Leuven - Washington.

Bibliografie

82

Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003k. Interview with Rose Mary Depp (USAID). Leuven - Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003l. Interview with Ruthie Jackson and her collegues (USDA). Leuven - Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003m. Interview with Vicki Novak (NASA). Leuven Washington. Vandenabeele, Wouter en Hondeghem, Annie. 2003n. Interview with Pat Pizella(DOL). Leuven Washington.

Ken- en stuurgetallen voor HRM in een gedecentraliseerde omgeving Case-study Verenigde Staten

Recommend Documents