kesehatan ibu dan anak, penyediaan SDM yang berkulitas dan penyediaan sarana dan prasarana dalam upaya percepatan penurunan AKI di Kabupaten Bangka Tengah.
Kata kunci : Kebijakan Kesehatan, Jampersal, Angka Kematian Ibu (AKI)
x
BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Undang-undang nomor 36 tahun 2009 tentang kesehatan, pada Pasal 5 ayat (1) menegaskan bahwa setiap orang mempunyai hak yang sama dalam memperoleh akses atas sumber daya di bidang kesehatan. Selanjutnya pada ayat (2) ditegaskan bahwa setiap orang mempunyai hak dalam memperoleh pelayanan kesehatan yang aman, bermutu, dan terjangkau. Kemudian pada ayat (3) menyatakan bahwa setiap orang berhak secara mandiri dan bertanggung jawab menentukan sendiri pelayanan kesehatan yang diperlukan bagi dirinya. Selanjutnya pada pasal 6 ditegaskan bahwa setiap orang berhak mendapatkan lingkungan yang sehat bagi pencapaian derajat kesehatan. Kesehatan ibu dan anak merupakan indikator penting dalam pembangunan kesehatan, selain menunjukkan kinerja pelayanan kesehatan nasional juga menjadi komitmen internasional dalam pencapaian target Millenium Development Goals (MDGS). Kesehatan ibu ditandai dengan indikator Angka Kematian Ibu (AKI). Selanjutnya kesehatan anak ditandai dengan indikator Angka Kematian Bayi (AKB). Rendahnya akses dan kualitas pelayanan kesehatan ibu dan anak menjadi penyebab utama masih tingginya angka kematian ibu dan anak. Kondisi ini
ditandai dengan rendahnya kepatuhan ibu dalam menjaga
kesehatan dan rendahnya pertolongan persalinan oleh tenaga kesehatan terlatih. Di samping itu tingginya kematian ibu melahirkan dipengaruhi juga
1
oleh rendahnya status gizi ibu hamil, terbatasnya sarana Pelayanan Obstetrik Neonatal Emergensi Dasar (PONED), Pelayanan Obstetrik Neonatal Emergensi Komprehensif (PONEK), Pos Kesehatan Desa (POSKESDES) dan unit tranfusi darah. Selain itu yang terbesar sekitar 46% akibat kendala jarak dan biaya, dan dikarenakan masalah budaya masyarakat.1 Angka Kematian Bayi (AKB) dan Angka Kematian Ibu (AKI) di Indonesia masih cukup tinggi dibandingkan dengan negara ASEAN lainnya. Menurut data Survei Demografi Kesehatan Indonesia (SDKI) tahun 2007, AKI 228 per 100.000 kelahiran hidup, AKB 34 per 1000 kelahiran hidup, Angka Kematian Neonatus (AKN) 19 per 1000 kelahiran hidup. Berdasarkan kesepakatan global (Millenium Develoment Goals/MDG’s 2000) pada tahun 2015, diharapkan angka kematian ibu menurun dari 228 pet 100.000 KH pada tahun 2007 menjadi 102 per 100.000 KH dan angka kematian bayi menurun dari 34 per 1000 KH pada tahun 2007 menjadi 23 per 1000 KH. Angka Kematian Ibu (AKI) di Kabupaten Bangka Tengah pada tahun 2009 menunjukan peningkatan yang cukup signifikan yaitu sebesar 145 per 100.000 KH bila dibandingkan dengan tahun 2010 yaitu sebesar 209 per 100.000KH, sedangkan untuk Angka Kematian Ibu secara Nasional yaitu sebesar 226 per 100.000 KH. Dari keseluruhan kematian ibu tersebut 75 % kematian terjadi di Rumah Sakit. Tahun 2009 secara pencapaian target program kesehatan ibu dan anak berdasarkan standar pelayanan minimal bidang kesehatan (SPM-BK) terlihat bahwa Kabupaten Bangka Tengah sudah mencapai target. Hal ini menunjukkan bahwa komitmen yang baik serta kerja 1
BKKBN, Kesehatan Ibu, Kelangsungan Hidup Bayi dan Anak
2
keras tenaga kesehatan/bidan desa. Pada Tahun 2009 keterampilan para bidan di desa juga ditambah dengan pelatihan-pelatihan bidan poskesdes dalam membentuk Desa siaga ditambah dengan meningkatnya partisipasi masyarakat di desa dalam membangun kesehatan di tingkat desa dan penyebaran tenaga kesehatan/bidan di seluruh desa di Kabupaten Bangka Tengah sekitar 87% bidan berada di desa. Pada tahun 2011 Angka Kematian Ibu di Kabupaten Bangka Tengah mengalami penurunan yaitu sebesar 172 per 100.000 kelahiran hidup dan mengalami peningkatan kembali pada tahun 2012 yaitu sebesar 215 per 100.000 kelahiran hidup. Angka Kematian Bayi (AKB) juga mengalami peningkatan dari tahun 2010 sebesar 3 per 1000 kelahiran hidup menjadi 7 per 1000 kelahiran hidup serta pada tahun 2012 terus mengalami peningkatan yaitu sebesar 10 per 1000 kelahiran hidup.2 Faktor langsung penyebab tingginya AKI adalah perdarahan (45%), terutama perdarahan post partum. Selain itu adalah keracunan kehamilan (24%), infeksi (11%), dan partus lama/macet (7%). Komplikasi obstetrik umumnya terjadi pada waktu persalinan, yang waktunya pendek yaitu sekitar 8 jam. Menurut WHO (2000), 81% AKI akibat komplikasi selama hamil dan bersalin, dan 25% selama masa post partum.3 Sedangkan faktor yang mempengaruhi AKB, menurut UNICEF (2001), menurunnya kualitas hidup anak pada usia 3 tahun pertama hidupnya 2
Profil Dinas Kesehatan Kabupaten Bangka Tengah Tahun 2012
3
http://www.ilmukesehatan.com/324/hubungan-keluarga-berencana-dengan-pencegahankematian-maternal-dan-neonatal.html
3
adalah: gizi buruk, ibu sering sakit, status kesehatan buruk, kemiskinan, dan diskriminasi gender. Bayi dengan gizi buruk mempunyai resiko 2 kali meninggal dalam 12 bulan pertama hidupnya. AKI dan AKB tidak berkorelasi langsung dengan kejadian infeksi atau parasit, kecuali pada beberapa daerah yang endemik malaria. Menurut hasil Riskesdas 2010 persalinan oleh tenaga kesehatan pada kelompok sasaran keluarga miskin baru mencapai 69,3%, sedangkan sisanya masih ditolong oleh tenaga tidak terlatih dan terdidik atau tepatnya masih ditolong oleh dukun beranak. Hal ini memberikan kontribusi terhadap peningkatan AKI dan AKB. Masih rendahnya pertolongan persalinan yang dilakukan oleh tenaga kesehatan baru mencapai 55,4% dari total persalinan yang ada. Upaya penurunan AKI masih kurang memfokuskan pada penyebab langsung kematian ibu, yang terjadi 90% pada saat persalinan dan segera setelah persalinan. Riskesdes 2010 juga mengemukakan data bahwa persalinan di fasilitas kesehatan 55,4% dan masih ada persalinan yang dilakukan dirumah sebanyak 43,2%. Pada kelompok ibu yang melahirkan di rumah ternyata baru 51,9% persalinan ditolong oleh bidan sedangkan yang ditolong oleh dukun 40,2% . Kondisi
tersebut
masih
diperberat
dengan
adanya
faktor
3
(tiga)
terlambat y a i t u t e r l a m b a t mengambil keputusan di tingkat keluarga, terlambat merujuk/transportasi dan terlambat menangani dan 4 (empat) Terlalu yaitu melahirkan terlalu muda (di bawah 20 tahun), terlalu tua (di atas
4
35 tahun), terlalu dekat (jarak melahirkan kurang dari 2 tahun) dan terlalu banyak (lebih dari 4 kali).4 Selain itu, disparitas terjadi antar tingkat sosial ekonomi, kelompok masyarakat miskin status kesehatannya cenderung lebih rendah dibandingkan dengan kelompok masyarakat mampu. Berdasarkan hasil berbagai penelitian, Angka Kematian Bayi pada kelompok masyarakat miskin dikarenakan karena akses penduduk terhadap pelayanan kesehatan di daerah tertinggal, terpencil masih rendah karena kesulitan geografis, ketersediaan sarana pelayanan kesehatan, tenaga serta biaya operasional. Berdasarkan data dari Seksi Kesehatan Ibu dan Anak (KIA) Dinas Kesehatan Kabupaten Bangka Tengah tahun 2012, bahwa penanganan pada ibu hamil dengan resiko tinggi hanya mencapai 68%, sedangkan penanganan pada bayi dengan resiko tinggi hanya mencapai 42,4% oleh tenaga kesehatan.5 Hal ini tentu saja disebabkan banyak sekali faktor, antara lain disebabkan oleh faktor ibu, faktor petugas juga faktor budaya yang ada di Kabupaten Bangka Tengah. Pendeteksian dini pada ibu hamil yang berisiko tinggi dapat mengurangi angka kejadian kematian pada ibu dan bayi sebesar 80%. Kematian ibu yang disebabkan oleh komplikasi kehamilan dapat dikelola dengan pencegahan yang proaktif melalui pendekatan resiko. Dengan pendekatan resiko melalui skrining pada ibu hamil akan dapat ditentukan tingkat resiko sehingga petugas kesehatan dapat melakukan hal apa yang 4
http://www.depkes.go.id/index.php/berita/press-release/1387-lima-strategi-operasionalturunkan- angka-kematian-ibu.html
5
Bedasarkan Laporan Tahunan KIA tahun 2012 Seksi Kesehatan Ibu dan Anak Tahun 2012.
5
sebaiknya mereka lakukan juga ibu hamil pun tahu apa yang sebaiknya yang mereka lakukan, yang selanjutnya dapat ditentukan pola rujukan yang tepat terhadap ibu hamil yang bersangkutan (Rochjati, 2003)6. Terdapat 3 (tiga) syarat kondisi upaya kesehatan untuk menurunkan AKI dan AKB antara lain yang harus dipenuhi, yaitu: manajemen kesehatan, pelayanan kesehatan, dan pemberdayaan masyarakat. Dari sisi manajemen, perencanaan program harus kontinyu, bukan berbasis proyek yang hanya jangka pendek dan tidak sustained. Akurasi data menjadi kunci penting bagi perencanaan. Priority setting adalah keahlian yang harus dimiliki para perencana. Tidak ketinggalan, fungsi manajemen (sampai monitoring evaluasi) harus dijalankan dengan cermat dan tepat. Terkait pelayanan kesehatan, ketersediaan tenaga, sarana, prasarana menjadi syarat penting. Program juga harus didukung mekanisme yang memadai dan efektif mencapai lapisan terbawah. Pemberdayaan masyarakat, partisipasi masayarakat harus digalakkan kembali. Pemanfaatan Posyandu oleh balita menurun drastis sejak krismon tahun 1997 (Depkes). Peran swasta, LSM, dan organisasi kemasyarakatan dalam menurunkan AKI dan AKB harus digalang, diorganisir dengan baik, dan dimobilisasi secara efektif. Ketiga syarat tersebut dapat diupayakan melalui pemantapan kebijakan nasional. Kebijakan yang sudah ada dan bersifat makro, menjadi payung untuk kebijakan teknis di bawahnya. Kebijakan yang tersosialisasi dengan baik, akan menumbuhkan komitmen yang tinggi dari para stakeholders, baik dari segi 6
Rochjati, P (2003) Rujukan terencana dalam sisitem rujukan paripurna terpadu kabupaten/kota. Cetakan I Airlangga University Press, Surabaya.
6
program maupun pendanaan,dan semua itu memerlukan strategi advokasi yang sesuai.7 Menurut penelitian Anggorodi Rina (2009) penyebab tingginya kematian ibu dan bayi dikarenakan oleh kesulitan akses terhadap pelayanan kesehatan yang menyebabkan rendahnya pemanfaatan pelayanan kesehatan. Selain akses jarak, akses biaya juga mempengaruhi sehingga masyarakat masih banyak yang beranggapan bahwa bila persalinan ditolong oleh bidan biayanya mahal sedangkan ditolong oleh dukun bisa membayar berapa saja. Hal tersebut diharapkan bisa dipenuhi dengan adanya Jampersal, pertolongan persalinan oleh tenaga kesehatan dan ditempat layanan kesehatan diharapkan dapat menurunkan AKI dan AKB di Indonesia. Sesuai dengan syarat dan ketentuan untuk pasien Jampersal sehingga mendapat pelayanan gratis dengan harapan ibu dan anak aman dan selamat dalam proses persalinan. Menurut penelitian Setyawati, Gita dan Alam, Meridian (2010), kondisi sosial ekonomi dan pengetahuan mempengaruhi preferensi ibu hamil melakukan untuk melakukan proses persalinan menggunakan dukun. Hal ini menuntut adanya startegi dalam memberikan intervensi medis mengingat determinan dari angka kematian ibu bersifat kompleks. Disparitas kesehatan ibu dan anak antara lain disebabkan oleh faktor geografis daerah terpencil dan kepulauan, belum tercapainya kebutuhan masyarakat akan ketersediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan obat-obatan 7
http://www.ilmukesehatan.com/324/hubungan-keluarga-berencana-dengan-pencegahankematian-maternal-dan-neonatal.html
7
terjangkau, kurangnya tenaga kesehatan, serta masih adanya hambatan finansial masyarakat dalam mengakses pelayanan kesehatan yang disediakan oleh pemerintah.8 Dari berbagai masalah yang dituturkan di atas maka pemerintah mengupayakan percepatan dalam penurunan AKI dan AKB adalah melalui strategi yang tertuang dalam Millenium Development Goals (MDGs) tahun 2015, Kementerian kesehatan melahirkan inovasi sesuai surat edaran yang dikeluarkan menteri kesehatan TU/Menkes/E/391/11/2011 tentang Jaminan persalinan. Kementerian Kesehatan meluncurkan program Jaminan Persalinan (Jampersal) sebagai bentuk intervensi dalam penurunan Angka Kematian Ibu dan Angka Kematian Bayi. Jampersal dimaksudkan untuk menghilangkan hambatan finansial bagi ibu hamil untuk mendapatkan jaminan persalinan (Jampersal) termasuk pemeriksaan ibu hamil, pelayanan kesehatan pada ibu nifas, pelayanan Keluarga Berencana (KB) pada pasca salin sampai dengan 42 hari setelah melahirkan dan pelayanan kesehatan bayi baru lahir (Kemenkes, 2011). Tujuannya Jampersal itu sendiri adalah untuk meningkatkan cakupan pemeriksaan kehamilan,9 pertolongan persalinan, dan pelayanan nifas ibu oleh tenaga kesehatan; meningkatkan cakupan pelayanan bayi baru lahir oleh tenaga kesehatan; meningkatkan cakupan pelayanan KB pasca persalinan; meningkatkan cakupan penanganan komplikasi ibu hamil, bersalin, nifas, dan 8 9
www.kesehatanibu.depkes.go.id Cakupan pemeriksaan kehamilan : Jumlah kunjungan ibu hamil ke tenaga kesehatan menurut standar (K1 dan K4) serta mendapatkan standar pelayanan pemeriksaan kehamilan oleh tenaga kesehatan sesuai dengan standar SPM bidang Kesehatan.
8
bayi baru lahir; serta terselenggaranya pengelolaan keuangan yang efisien, efektif, transparan,dan akuntabel (Kemenkes, 2011). Peserta program Jampersal adalah ibu hamil, ibu bersalin, ibu nifas (pasca melahirkan sampai 42 hari) dan bayi baru lahir (0-28 hari) yang belum memiliki jaminan biaya kesehatan. Peserta program dapat memanfaatkan pelayanan di seluruh jaringan fasilitas pelayanan kesehatan tingkat pertama dan tingkat lanjutan (RS) di kelas III yang memiliki Perjanjian Kerja Sama (PKS) dengan Tim Pengelola Jamkesmas dan BOK Kabupaten/Kota. Sumber dana Jampersal dari APBN Kementerian Kesehatan yang dialokasikan pada Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) Sekretariat Ditjen Bina Upaya Kesehatan Kementerian Kesehatan, disalurkan langsung dari bank operasional Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) Jakarta V ke rekening Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten Kota sebagai penanggungjawab dan dikelola oleh tim pengelola Jamkesmas dan Jampersal Kabupaten/Kota untuk pelayanan kesehatan dasar dan persalinan di fasilitas tingkat pertama. Peningkatan pemeliharaan kesehatan menyulitkan akses masyarakat terhadap pelayanan kesehatan yang dibutuhkannya. Keadaan ini terjadi terutama pada pembiayaan pelayanan kesehatan yang harus ditanggung sendiri dalam bentuk tunai. Peningkatan biaya kesehatan dapat mengancam akses dan mutu pelayanan kesehatan sehingga perlu dicari solusi untuk mengatasi hal tersebut. Alternatif solusi masalah pembiayaan kesehatan dapat dilakukan
9
melalui pendanaan masyarakat melalui jaminan sosial kesehatan, antara lain sebagai contoh seperti jaminan persalinan.10 Program jaminan persalinan adalah contoh dari jaminan kesehatan yang diselenggarakan secara nasional berdasarkan prinsip asuransi. Dengan dikeluarkanya Undang-undang no. 40/2004 tentang Jaminan Sosial Nasional, maka setiap orang berhak atas jaminan sosial untuk dapat memenuhi kebutuhan dasar hidup yang layak dan meningkatkan martabatnya menuju terwujudnya masyarakat yang sejahtera, adil dan makmur.11 Dalam Bidang kesehatan, pengertian jaminan adalah menjamin pencapaian derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya.12 Begitu juga terhadap ibu hamil, ibu bersalin, ibu nifas dan bayi baru lahir sebagai sasaran dari jaminan persalinan berhak mendapat jaminan kesehatan sehingga mendapatkan derajat kesehatan yang setinggi-tingginya. Berdasarkan data dari Seksi Kesehatan Ibu dan Anak Dinas Kesehatan Kabupaten Bangka Tengah jumlah kematian baik kematian ibu ataupun kematian bayi mengalami peningkatan. Berikut data jumlah ibu hamil dan jumlah bayi lahir serta jumlah kematian ibu dan kematian bayi yang terjadi di Kabupaten Bangka Tengah dapat dilihat pada tabel berikut :
10
Jurnal Manajemen pelayanan Kesehatan, Vol. 13, No 2 Juni 2010 Undang-‐undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem jaminan Sosial Nasional, Jakarta. 2004 12 Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor : 131/MENKES/SK/II/2004 11
10
Tabel 1.1 Data Jumlah Ibu hamil dan Jumlah Bayi serta Jumlah Kematian Ibu dan Bayi Di Kabupaten Bangka Tengah Tahun 2009 s/d 2012 Jumlah penduduk
Jumlah Bayi
AKB
Jumlah Ibu Hamil
Jumlah Ibu Bersalin
AKI
144.981
3.351
3/1000 KH
3.686
3.520
145/100.000 KH
164.846
3.374
3/1000 KH
3.674
3.545
209/100.000 KH
3
N Tahun 1 2009 2 2010 3 2011
169.012
3.431
7/1000 KH
3.776
3.601
172/100.000 KH
4
2012
171.325
3.748
10/1000 KH
4.042
3.856
215/100.000 KH
No 1 2
Sumber : Dinas Kesehatan Kabupaten Bangka Tengah
13
Menurut data yang diterima dari Seksi Kesehatan Ibu dan Anak Dinas Kesehatan Kabupaten Bangka Tengah, angka kematian ibu dan angka kematian bayi mengalami peningkatan semenjak tahun 2011 dan tahun 2012 hal ini bertepatan dengan peluncuran dana jampersal sehingga peneliti merasa tertarik untuk melakukan penelitian kebijakan kesehatan tentang jaminan persalinan dalam upaya percepatan penurunan angka kematian ibu dan bayi di Kabupaten Bangka Tengah. World Health Report (2000) menyebutkan bahwa program kesehatan ibu dan anak termasuk program yang mempunyai daya ungkit besar terhadap peningkatan status kesehatan. Menurut Bappenas (2007), intervensi kegiatan untuk
menurunkan
AKI
dan
AKB
harus
dilakukan
dengan
mempertimbangkan besaran (magnitude) permasalahan yang terjadi, dan seberapa efektif pengaruh dari intervensi tersebut.
13
Profil Dinas Kesehatan Tahun 2009 sampai dengan 2012
11
Dengan demikian jika dilihat dari beberapa faktor di atas, maka peneliti merasa tertarik untuk melakukan penelitian mengenai kebijakan kesehatan Jampersal yang memasuki tahun ketiga ini dan seberapa besar kontribusi dukungan pemerintah daerah dan kebijakan Jampersal dalam upaya percepatan penurunan terhadap angka kematian ibu di Kabupaten Bangka Tengah. 1.2. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian di atas maka studi ini meneliti tentang dukungan pemerintah daerah dalam kebijakan Jampersal di Kabupaten Bangka Tengah dengan rumusan masalah sebagai berikut : “Mengapa peran pemerintah daerah dalam Program Jaminan Persalinan (Jampersal) belum mampu menurunkan Angka Kematian Ibu (AKI) di Kabupaten Bangka Tengah?” 1.3. Tujuan Penelitian Berdasarkan persoalan penelitian yang telah dirumuskan di atas, maka tujuan dilaksanakan penelitian ini adalah : 1. Tujuan Umum : Melihat efektifitas dukungan pemerintah daerah dalam kebijakan program Jampersal di Kabupaten Bangka Tengah. 2. Tujuan Khusus : a. Untuk mengetahui apakah ada dukungan kebijakan pemerintah daerah dalam upaya menurunkan AKI di Kabupaten Bangka Tengah.
12
b. Untuk mengetahui faktor-faktor apa saja yang menjadi penghambat atau kendala kebijakan Jempersal dalam upaya menurunkan AKI di Kabupaten Bangka Tengah.
1.4. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat sebagai bahan masukan dan saran bagi pemerintah daeah umumnya dan Dinas Kesehatan Kabupaten Bangka Tengah serta rumah sakit umum daerah khususnya dalam upaya percepatan penurunan Angka Kematian Ibu dimasa yang akan datang. Sedangkan bagi peneliti lainnya sebagai bahan referensi untuk melakukan penelitian lebih lanjut.
13
