Juridische en Milieubezwaren tegen de Exploratie van Schaliegas Jonathan Eyal 3094596 Vak: Water en Infrastructuur
1. Inleiding
Schaliegas is helemaal “hot” in de VS. Men heeft wel eens betoogd dat een dergelijke (relatief goedkopere) energievoorziening aantrekkelijk zou kunnen zijn voor Nederland, zeker gedurende de zwaarste economische crisis sinds de jaren 20 van de vorige eeuw. Zou Nederland er echter verstandig aan doen deze schaliegasrevolutie te omarmen? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het belangrijk om eerst uit te leggen wat schaliegaswinning precies inhoudt. Schaliegas is onconventioneel gas. Dat houdt in dat het zich bevindt in poriën van harde bodemlagen. Om deze reden is schaliegas moeilijker te winnen dan andere soorten gas. Het moet worden gewonnen uit de ondergrondse “schalie”-aardlagen, die bestaan uit minuscule compartimenten waarin het gas zit opgesloten. Deze lagen liggen in Nederland op zo’n 2 á 3 kilometer diepte. De techniek die gebruikt wordt om schaliegas te winnen is “fracking”. “Fracken” is een afkorting van de Engelse term “hydraulic fracturing”, welke inhoudt dat er onder grote druk een mengsel van water, chemicaliën en zand wordt geïnjecteerd vanuit horizontale boorgangen in de bodemlaag. Deze cocktail van meer dan 700 chemicaliën (waaronder giftige stoffen zoals lood, benzeen, tolueen, xyleen en ethylbenzeen) zorgt ervoor dat er barsten in de schalielaag ontstaan, die vervolgens de compartimenten doorbreken en daardoor gas vrijmaken. Schaliegaswinning in Nederland is deels gestart. De Rijksoverheid heeft al een paar vergunningen verleend die proefboringen toestaan. Het komt dus steeds dichterbij. In de VS heeft schaliegas ervoor gezorgd dat er een sterke concurrentie is ontstaan met andere energiebronnen. Bij gelijke energieproductie kan er simpelweg worden overgestapt van steenkoolverbranding naar gasverbranding waardoor de VS hun CO2doelstellingen gelijk kunnen halen. Het klinkt best leuk, maar aan schaliegaswinning zitten ook veel negatieve kanten. Risico’s die voor schaliegas in het bijzonder gelden. Deze risico’s hebben ertoe geleid dat fracking in Frankrijk nu verboden is. In een aantal andere landen geldt een moratorium op proefboringen en diverse regio’s in Canada, Duitsland, Australië en zelfs de Verenigde Staten willen nader onderzoek naar de risico’s afwachten. Vanuit de bevolking in bovengenoemde landen (maar ook in Nederland, bijvoorbeeld in de gemeente Boxtel die zich laatst “schaliegasvrij” heeft verklaard) is er ook verzet tegen deze methode van energiewinning. Er zijn veel bezwaren tegen schaliegas. Naast het feit dat er draagvlak schijnt te ontbreken onder de bevolking, zijn er ook vele risico’s. Maar wat vooral interessant is, is
het Europese juridische kader voor schaliegaswinning. Mijns inziens zou Europese regelgeving op sommige punten gewijzigd en/of aangevuld moeten worden om veiligheid voor de volksgezondheid, het milieu en de mens te kunnen garanderen. Echter, als de desbetreffende regelgeving aangepast zou worden, bestaat er nog steeds de kans dat strijd met de Kaderrichtlijn Water en de Drinkwaterrichtlijn onontkoombaar is, hetgeen naar mijn mening alleen maar betekent dat schaliegas geen goed alternatief is, in juridische zin noch in het kader van de volksgezondheid, het milieu en het water. In de volgende paragrafen zal ik eerst de Europese regelgeving die relevant is/zou kunnen zijn voor de exploratie van schaliegas uitvoerig bespreken. Vervolgens zal ik uitleggen hoe de regelgeving aangepast zou kunnen worden om meer waarborgen te kunnen bieden in de toekomst en hoe schaliegaswinning alsnog in strijd zou kunnen zijn met waterregelgeving. Daarna zal ik de belemmering die art. 8 EVRM vormt kort bespreken, waarna een conclusie volgt aan de hand van risico’s die de exploratie van schaliegas met zich mee kan brengen.
2. Regelgeving op Europees niveau Europa is verdeeld op het terrein van schaliegas en daarom is er nog geen eenduidige lijn. Ook is er geen regelgeving over het exploreren en/of winnen van schaliegas. DG Milieu van de Europese Commissie drong aan op aanpassingen van het milieurecht vanwege de nieuwe ontwikkelingen, maar DG Energie was het daar niet mee eens. Er werd echter wel toegegeven dat er onderzocht moet worden of de milieu-uitdagingen van schaliegaswinning effectief kunnen worden beheerst door huidige wetgeving, monitoren en toepassing van best bestaande praktijken door de industrie.1
2.1 De REACH-Verordening Het belangrijkste verdragsartikel dat over milieubescherming gaat is art. 191 lid 1 VWEU. Op grond van deze bepaling draagt de Unie bij aan het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens en een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het beleid moet ook berusten op het voorzorgsbeginsel en het preventiebeginsel (lid 2). Op grond van deze bepaling is veel regelgeving ontstaan, waarvan een deel van belang kan zijn voor schaliegaswinning. Een voorbeeld is Richtlijn 85/337/EEG (milieueffectbeoordeling 1
Douma 2014, p. 44.
van bepaalde openbare en particuliere projecten), Verordening 1907/2006 inzake de registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH).2 De REACH-verordening3 kan van groot belang zijn voor schaliegaswinning omdat het eist dat stoffen die gebruikt worden binnen de Europese Unie geregistreerd worden en dat vermeld wordt welke gevolgen deze voor mens en milieu kunnen hebben bij bepaalde gebruiksvormen. Echter, van geen enkele geregistreerde chemische stof is momenteel specifiek geïdentificeerd dat deze bij schaliegaswinning wordt gebruikt. 4 Mijns inziens moet de verordening verbeterd worden door de industrie te verplichten chemicaliën te identificeren die gebruikt gaan/zullen worden bij schaliegaswinning.
2.2 De MEB-Richtlijn De bovengenoemde MEB-Richtlijn5 eist dat er een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd bij projecten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen veroorzaken. Maar voor schaliegaswinning is een MER niet verplicht omdat Bijlage I voorschrijft dat een MER louter verplicht is als het gaat om gaswinning van meer dan 500.000 m3 per dag. Deze drempel zal in de praktijk waarschijnlijk niet gehaald worden bij schaliegaswinning. In Bijlage II staat dat projecten met aanzienlijke milieueffecten na een screening MER-plichtig zijn, maar in Nederland wordt het zo geïnterpreteerd dat schaliegaswinning er niet onder valt, ondanks het feit dat het om zowel diepboringen als oppervlakte-installaites van bedrijven voor de winning van aardgas worden genoemd, zonder drempelwaarden.6 In Bijlage III staat dat er bij de screening rekening dient te worden gehouden met de cumulatieve effecten, het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, afvalproductie en risico’s van ongevallen. Gezien de gevolgen die schaliegas kan hebben op het milieu, het water en de volksgezondheid, zou het bij uitstek onder Bijlages II en III moeten vallen en MERplichtig zijn, ook al is er sprake van minder dan 500.000 m3 per dag.7 Met betrekking tot de MEB-richtlijn zou men kunnen stellen dat ook zonder de vermelding van schaliegaswinning dergelijke exploraties MER-plichtig zouden moeten zijn. Omdat deze interpretatie echter niet gehanteerd wordt, zou het beter zijn om schaliegas expliciet te noemen. Zo kan niemand eromheen. Het voorzorgsbeginsel en het preventiebeginsel (art.
2
Douma 2014, p. 45. Verordening (EU) nr. 1907/2006. 4 Douma 2014, p. 49. 5 Richtlijn 2003/35/EG. 6 Douma 2014, p. 50. 7 Douma 2014, p. 49. 3
191 lid 2 VWEU) brengen met zich mee dat als niet kan worden uitgesloten dat het project aanzienlijke milieueffecten kan hebben, dat er een MER moet worden gemaakt.
2.3 Kaderrichtlijn Water en Drinkwaterrichtlijn In de Kaderrichtlijn Water staan een paar doelen voor grondwater, namelijk:
- Het halen en behouden van de goede toestand (uiterlijk 2015); - significant stijgende trends in het grondwaterlichaam ombuigen; en - inbreng van verontreinigende stoffen beperken of voorkomen.8 Bij de winning van schaliegas moet er sowieso worden geboord. Bij de fracking die daarmee gepaard gaat wordt giftig water onder extreme druk in de bodem geïnjecteerd. Nadat er gefrackt wordt, wordt geprobeerd het vergiftigde water weer naar het oppervlak te zuigen, met opgeloste belletjes schaliegas. Er is eigenlijk geen fatsoenlijke oplossing voor het frackwater. Als het frackwater wordt gebracht naar opslagbassins waar het gereinigd zou worden, kan er van alles misgaan, aangezien Nederland een dichtbevolkt land is.9 Als het gevaar zich verwezenlijkt, dan is de verontreiniging ook definitief. Dit alles zorgt ervoor dat de doelstellingen in de richtlijn wellicht nooit behaald zouden kunnen worden. Bij het fracken kan op elk moment een lekkage plaatsvinden. Zowel in de bodem als via het oppervlak kan er contact zijn tussen giftig water en reservoirs die voor drinkwater dienen. Dit kan zorgen dat het drinkwater vergiftigd raakt, hetgeen inbreuk zou maken op Richtlijn 98/83/EG. Deze richtlijn dient de volksgezondheid en schept een positieve verplichtingen voor de overheid om te zorgen dat het drinkwater geen stoffen bevat in bepaalde hoeveelheden die een gevaar voor de volksgezondheid zouden kunnen vormen. Bij de exploratie van schaliegas bestaat een aanzienlijke kans dat het misgaat en dat dergelijke stoffen (zoals methaan) wel degelijk in het drinkwater terechtkomen. Dergelijke schade is vaak onomkeerbaar. Zoals blijkt, er is veel regelgeving die de exploratie van schaliegas zou kunnen frustreren. Echter, aangezien schaliegas niet expliciet in die regelgeving staat, is veel afhankelijk van de interpretatie die de lidstaten aan de desbetreffende bepalingen in de richtlijnen zelf
8 9
Richtlijn 2000/60/EG. Milieudefensie 2013.
toekennen.10 Het is maar net hoe welwillend de politiek en de rechters zijn. Door schaliegas expliciet op te nemen in bovengenoemde richtlijnen zou een einde kunnen worden gemaakt aan de rechtsonzekerheid. Dit zal echter de vraag hoe om te gaan met de verplichtingen inzake grondwater die voortvloeien uit de Kaderrichtlijn Water en de Drinkwaterrichtlijn niet wegnemen.
3. Artikel 8 EVRM De inwoners van de provincie Groningen kampen al enige tijd met aardbevingen als gevolg van gaswinning aldaar. De bevingen nemen toe en zorgen voor veel schade (zowel materieel als immaterieel) en onzekerheid. Naar aanleiding van de Groningse aardbevingen heeft het kabinet een besluit genomen. Het besluit moet de gaswinning op een paar locaties verminderen. Daarnaast zou het besluit de veiligheid bevorderen, de huizen versterken en de leefbaarheid vergroten.11 De gaswinning wordt echter niet beëindigd en daarmee dus ook de leed van de Groningers niet, namelijk de aardbevingen zelf. Ze moeten er kennelijk aan wennen.12 Recent heeft het College voor de Rechten van de Mens Minister Kamp op de vingers getikt door te zeggen dat de bevingen het woongenot en ongestoorde recht op familieleven binnen de woningen negatief kunnen beïnvloeden.13 Gelet op de vaste jurisprudentie van het EHRM kunnen omgevingsfactoren schending van art. 8 EVRM opleveren indien sprake is van een negatieve invloed op de gezondheid of het ongestoorde woongenot. Er bestaat dus een mensenrechtelijk aspect bij de gaswinning en een positieve verplichting voor de Staat14 om de rechten die in art. 8 EVRM neergelegd zijn te waarborgen en erbij te betrekken. Van belang is of de staat zijn best doet om de bevingen te voorkomen en beperken. Maar wat betekent dat precies? En blijft de staat eigenlijk zijn best doen als er wordt besloten om over te gaan tot schaliegaswinning?
Bij schaliegaswinning zal het namelijk niet zo zijn dat er minder aardbevingen zullen voorkomen. Er is immers nog altijd sprake van bodemdaling. Maar naast aardbevingen die getriggerd worden door bodemdaling, kunnen door het fracken andere soorten aardbevingen plaatsvinden. Het fracken is op zichzelf al een seismisch waarneembare 10
Douma 2014, p. 51. Kamerbrief Gaswinning in Groningen, 17 januari 2014. 12 Van den Oord, 2014. 13 Brief College voor de Rechten van de Mens aan Minister Kamp, 29 november 2013. 14 EHRM 27 januari 2009 (Tătar/Roemenië). 11
aardbeving. Op zich niet zo vreemd, aangezien het behelst een injectie met een gigantische hoeveelheid water, zand en giftige chemicaliën die bedoeld is om een aardlaag te breken. Daarnaast is er een aanzienlijke kans dat de frackvloeistof in al bestaande breuken in de ondergrond terechtkomt. Die breuken kunnen vervolgens in beweging komen met als gevolg dat er aardbevingen plaatsvinden tussen de 5 en 6 op de Schaal van Richter. In de VS is dat al gebeurd en in Nederland bestaan ook dergelijke breuken in de grond in gebieden waar schaliegas in de bodem zit. Gelet op het feit dat schaliegas de situatie alleen maar zal verergeren, en gelet op het feit dat er al talloze voorbeelden zijn uit de VS waarin aardbevingen al geschied zijn naar aanleiding van schaliegaswinning, kan ik alleen maar concluderen dat de overheid, indien besloten wordt om schaliegas te omarmen, de op haar rustende positieve verplichting om de rechten die neergelegd zijn in art. 8 EVRM te waarborgen niet zal kunnen nakomen.
4. De risico’s Tot nu toe ging mijn betoog vooral over juridische belemmeringen en bezwaren inzake het exploreren van schaliegas. Nu wil ik de reële risico’s van het gebruik van schaliegas in kaart brengen, teneinde te laten zien dat schaliegas niet alleen juridisch gezien niet wenselijk is, maar ook in het kader van de vervuiling van waterbronnen, negatieve gevolgen voor de natuur en klimaatverandering.
4.1 Methaan in drinkwaterputten Het eerste probleem is methaan in drinkwaterputten. In Pennsylvania, een staat waar reeds veel schaliegas gewonnen is, zijn bovenliggende grondwaterreservoirs vervuild geraakt met methaan,15 blijkt uit een studie.16 De conclusie van de studie was dat de concentraties methaan in het grondwater gemiddeld 17 keer hoger bleken te zijn in grondwater boven gasboringen dan in grondwater zonder gaswinning in de buurt. Een te hoge concentratie van aardgas in drinkwater kan explosiegevaren en verstikkingsgevaren bewerkstelligen.
In de studie worden twee mogelijke oorzaken van de methaanvervuiling besproken:
15 16
Polder e.a., 2011. Polder e.a., 2011.
1. Lekkende pijpleidingen en/of het niet (goed) met cement afdichten van de put. Hierdoor kan methaan van diep onder de grond naar boven lekken. 2. Fracken veroorzaakt nieuwe breuken onder de grond of vergroot bestaande breuken. Daardoor zou methaan opwaarts kunnen migreren. De onderzoekers achten de eerste mogelijkheid waarschijnlijker.17 Tevens bevestigt een studie van Tom Myers18 de mogelijkheid van methaanmigratie door breuklijnen.19 Daarnaast heeft een studie die uitgevoerd werd door Duke University20 aangetoond dat brijnwater (zout water uit diepe schalieformatie) naar ondiep gelegen grondwater kan migreren.21
4.2 Slechte zuivering van afvalwater Het tweede probleem is de slechte zuivering van afvalwater. De New York Times heeft een paar artikelen gepubliceerd over watervervuiling in Pennsylvania in de loop van 2011. Op basis van de documenten die ze verzamelden22 hebben ze ingeschat dat de boorputten in Pennsylvania in de afgelopen 3 jaar bijna 5 miljard liter afvalwater produceerden.23 Meestal keert tussen de 10% en de 40% van het geïnjecteerde water terug naar de oppervlakte, en dat water bevat chemische stoffen, kankerverwekkende stoffen, corrosieve zouten en radioactief materiaal.24 De zuiveringsinstallaties die de taak hadden de ongezonde stoffen en chemicaliën weg te halen konden er niet helemaal in slagen, wat betekende dat het afvalwater in rivieren terechtkwam die als drinkwatervoorziening dienden.25 Fracking heeft er dus toe geleid dat radioactieve deeltjes nu in drinkwater zitten, wat kanker kan veroorzaken.26
4.4 Klimaatverandering Schaliegas is en blijft een fossiele brandstof en draagt dus bij een de klimaatproblematiek. Het enige verschil tussen schaliegas en ander conventioneel gas zit hem in de 17
Polder e.a., 2011. Polder e.a., 2011. 19 Polder e.a., 2011. 20 Polder e.a., 2011. 21 Polder e.a., 2011. 22 Polder e.a., 2011. 23 Polder e.a., 2011. 24 Polder e.a., 2011. 25 Polder e.a., 2011. 26 World Health Organization-Rapport 2011. 18
winningsfase. De winning van schaliegas is nóg slechter voor het klimaat dan de winning van conventioneel gas, blijkt uit onderzoek.27 Hoe groot de verschillen zijn hangt uiteraard af van de technologie en aangeboorde bodemlaag.28 Er zijn twee redenen waarom de winning van schaliegas slechter uitpakt voor het klimaat. De eerste is het feit dat er bij het fracken zelf veel energie nodig is. De tweede reden is de grotere kans op weglekken van methaan gedurende of na de winning van schaliegas. Er ontsnapt ongeveer 1,9% van de gasproductie naar de atmosfeer. Bij schaliegas zitten ook terugkerende vloeistoffen welke ontbreken bij conventioneel gas. Volgens een studie van Cornell University veroorzaakt onconventioneel gas net zoveel broeikasgassen als kolen. Noemenswaardig is ook het feit dat een kilo methaan de aarde 25 en 72 keer meer op dan een kilo CO2 voor een periode van 100 respectievelijk 20 jaar. Kortom, door over te stappen op schaliegas wordt de uitstoot van CO2 alleen maar vermeerderd.
5. Conclusie Het juridische kader in Europa is nog niet bestand tegen de problematiek die schaliegas met zich mee kan brengen. Sterker nog, schaliegaswinning kan zelfs inbreuk maken op waterrichtlijnen en art. 8 EVRM. Tevens zijn de feitelijke risico’s van schaliegas (de vervuiling van onze waterbronnen, methaan in ons drinkwater en de slechte zuivering van afvalwater) en het feit dat het alles behalve klimaatneutraal (De CO2-uitstoot is erger dan bij kolen) alleen maar aanwijzingen voor hetgeen mij al lang duidelijk is: we moeten aan dit avontuur niet willen beginnen.
Er ligt een (vooral politieke) keuze voor ons. Als we in schaliegas investeren, betekent het dat euro’s die besteed kunnen worden aan schone en duurzame energie naar de verergering gaan van de grootste milieuproblemen van de wereld. Gas is en blijft een fossiele brandstof en houdt daarom de oude, vervuilende economie in gang. Tevens gaat het om een vrij kleine voorraad (naar schatting ongeveer 10 jaar), dus het is maar de vraag of het überhaupt winstgevend voor Nederland zal zijn, aangezien investeringen in infrastructuur voor de winning van schaliegas ook noodzakelijk zullen zijn. We moeten de fossiele brandstoffen vooral in de grond laten liggen en investeren in schone en volledig hernieuwbare energievoorzieningen.
27 28
Polder e.a., 2011. Polder e.a., 2011.
Aangehaalde literatuur
Douma (2014) Dr. W.Th. Douma, ‘Enig Europeesrechtelijke aspecten van schaliegaswinning’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht 2014, afl. 1, p. 44-51. Milieudefensie (2013) Milieudefensie (21 maart 2013), ‘Afvalwater schaliegas praktisch onoplosbaar probleem’, www.milieudefensie.nl. Van den Oord (2014) M. van den Oord, ‘Gaswinning: de Groninger als verliezer. Gasboringen en de mogelijke schending van art. 8 EVRM’, Statig 2013/2014, afl. 2, p. 5-6. Polder e.a. (2011) Polder, De Huu & Ten Kate, ‘Factsheet: De risico’s van onconventioneel aardgas.’ Milieudefensie, 5 september 2011. World Health Organization-Rapport (2011) Rapport World Health Organization inzake drinkwaterkwaliteit, Genève: 2011, p. 203-218.
