RAPPORTAGE ONDERZOEK DIENSTVERLENINGSSTELSEL
juli 2002
INHOUDSOPGAVE
1.
I NLEIDING ......................................................................................................................................................................... 5
2.
BELEIDSMATIG EN BESTUURLIJK KADER
2.1.
Extramuralisering en de gevolgen
2.2.
De noodzaak tot samenhang
2.3.
Versterking van de positie van de burger
2.4.
Versterking sociale infrastructuur
2.5.
Ontwikkeling van het beleid inzake algemene toegankelijkheid: 'inclusief beleid'
2.6.
Uitbreiding van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte
2.7.
Verbreding van de doelgroep
2.8.
De centrale vragen en het kader waarin deze beantwoord worden
3.
W ONEN EN WOONOMGEVING
3.1.
Het huidige beleid van het ministerie van VROM
3.2.
Toekomstig toegankelijkheidsbeleid wonen en woonomgeving
3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.
De mogelijkheden en beperkingen van de vigerende sturingswijzen voor toekomstig beleid ............................. 18 Voorwaardenscheppend/stimulerend beleid t.a.v. toegankelijkheid ........................................................................ 18 Dwingende wet- en regelgeving ................................................................................................................................... 19 Dilemma: een speciale rol van wooncorporaties in het toekomstige beleid? ......................................................... 20
3.4. 3.4.1. 3.4.2.
Varianten ......................................................................................................................................................................... 20 Algemeen beleid............................................................................................................................................................. 21 Specifiek beleid .............................................................................................................................................................. 24
4.
MOGELIJKHEDEN VOOR HET ALGEMENE
4.1.
Wat willen we bereiken?
4.2.
Wat moet daarvoor gedaan worden?
4.3.
Wat gaat dat kosten?
4.4.
Aanvullende maatregelen
4.5.
WGBH/CZ ........................................................................................................................................................................ 29
5.
VERDERE ONTWIKKELING VAN BELEID OP HET TERREIN VAN WELZIJN EN ZORG
5.1.
Enkele cijfers
5.2.
Naar een basispakket diensten?
6.
DE DIENSTENWET
6.1. 6.1.1.
Aanscherpen van de zorgplicht .................................................................................................................................... 34 De problematiek ............................................................................................................................................................. 34
................................................................................................................. 7
................................................................................................................................. 7
.......................................................................................................................................... 7 ..................................................................................................................... 8
................................................................................................................................. 8 ................................................... 9 .................... 9
....................................................................................................................................... 10 .......................................................................... 11
..................................................................................................................................... 15 ....................................................................................................... 15
,
.............................................................................. 16
INCLUSIEVE BELEID
:
VERVOER
.................................................... 28
................................................................................................................................................ 28 ........................................................................................................................... 28
..................................................................................................................................................... 29 .............................................................................................................................................. 29
........................................ 31
.................................................................................................................................................................. 31
:
.................................................................................................................................. 32
ENKELE ALGEMENE VRAAGSTUKKEN
.................................................................................. 34
2
6.1.3. 6.1.4.
Tussenvormen ............................................................................................................................................................... 36 Conclusie ........................................................................................................................................................................ 37
6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3.
Verbreding van het domein van de Dienstenwet ........................................................................................................ 37 Recreatie, sport, hobby en vrijwilligerswerk ............................................................................................................... 38 Het gezin ......................................................................................................................................................................... 38 Samenvattend ................................................................................................................................................................. 39
7.
HET PAKKET VAN EEN DIENSTENWET
7.1.
Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen en welzijnsgerelateerde zorgvoorzieningen (zie ook kader 'Wielborghproblematiek') ............................................................................................................................................... 40
7.2.
Welzijngerelateerde hulpmiddelen ex Ziekenfondswet en AWBZ
............................................................................ 41
7.3.
Tijdelijke uitleen welzijngerelateerde hulpmiddelen uit de AWBZ
............................................................................ 42
7.4.
Zittend ziekenvervoer
7.5.
Dagbesteding, dagverzorging en dagopvang
7.6.
Cliëntondersteuning
7.7.
Huishoudelijke verzorging
7.8.
(Roerende) woonvoorzieningen
7.9.
(Individuele) vervoersvoorzieningen
7.10.
Rolstoelen ....................................................................................................................................................................... 47
8.
INDICATIESTELLING
8.1.
Huidige situatie
8.2.
Indicatiestelling in een Dienstenwet
9.
BEVORDERING VRAAGSTURING
9.1
Uitgangspunten
9.2
Welke typen voorzieningen?
........................................................................................................................................ 52
9.3.
Consequenties voor cliënten
........................................................................................................................................ 52
9.4.
Consequenties voor gemeenten
9.5.
Implementatie
10.
DE FINANCIËLE SYSTEMATIEK NADER BELICHT.................................................................................................... 55
11.
POSITIONERING VAN DE WVG .................................................................................................................................... 57
B IJLAGE 1
H ET T ABELLENBOEK ............................................................................................................................................................. 58
B IJLAGE 2
S TUURGROEP EN WERKGROEPEN ............................................................................................................................................. 69
...................................................................................................................... 40
.................................................................................................................................................... 42 ............................................................................................................. 43
...................................................................................................................................................... 44 ............................................................................................................................................ 45 ................................................................................................................................... 46 ........................................................................................................................... 47
..................................................................................................................................................... 49
............................................................................................................................................................... 49 ............................................................................................................................ 49
................................................................................................................................ 51
.............................................................................................................................................................. 51
.................................................................................................................................. 53
................................................................................................................................................................. 53
B IJLAGE 3 A CTIVITEITEN ROND HET ONDERZOEK: ONDERZOEK EN REGIOCONFERENTIES ........................................................................................ 70
3
4
1.
INLEIDING
Dit rapport doet verslag van een ambtelijke verkenning van de mogelijkheden van een dienstverleningsstelsel als opvolger en uitbreiding van de Wet voorzieningen gehandicapten. Directe aanleiding tot deze verkenning vormt het rapport van de IBO (Interdepartementaal beleidsOnderzoek) werkgroep 'Zorg Lokaal, van de Wvg naar een dienstverleningsstelsel', Den Haag juni 2000 en de reactie van het kabinet daarop van 8 december 2000 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 550, nr. 1). Deze verkenning vindt echter plaats in een bredere context dan uitsluitend het IBO en de kabinetsreactie daarop. Rond de maatschappelijke positie van mensen met beperkingen vinden ontwikkelingen plaats die van groot belang zijn voor de wijze waarop de kolom 'dienstverlening' gepositioneerd moet worden. Hierbij valt te denken aan vergrijzing, extramuralisering, individualisering, modernisering en functionalisering van de AWBZ, toenemende zelfstandigheid, de nadruk op algemeen en minder op specifiek beleid, e.d. Deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor de burgers, maar ook voor de bestuurlijke noties die in het beleid voor mensen met beperkingen op diverse terreinen opgeld doen. Daarom zal deze rapportage allereerst een beleidsmatig en bestuurlijk kader aangeven waarin de verkenning van de mogelijkheden van een dienstverleningsstelsel geplaatst kan worden.
1
Een van de uitgangspunten van het IBO-Wvg rapport is dat gezien de hierboven aangeduide demografische en maatschappelijke ontwikkelingen de kolom dienstverlening en de positie van de gemeente die deze kolom beheert steviger dienen te worden verankerd.Tussen 'wonen' en 'zorg' is behoefte aan een robuust stelsel, dat de burger met beperkingen diensten verleent die hem in staat stellen zijn zelfstandigheid zo lang mogelijk te behouden en maatschappelijk te participeren, en waarborgt dat de diensten die hij nodig heeft ook feitelijk beschikbaar komen. De vraag hóe dat moet is echter in veel opzichten een politieke, en vraagt ook om politieke afwegingen. Dat geldt voor de aard van de zorgplicht, waarbij gemeentelijke beleidsvrijheid enerzijds en het gevoel van rechtsongelijkheid bij bepaalde groepen burgers anderzijds kunnen botsen. Ook geldt dit voor de omvang van het pakket van een Dienstenwet, waarbij overheveling van onderdelen van andere 'pakketten' naar de Dienstenwet een duidelijke herkenbaarheid van het gemeentelijke pakket ten gevolge heeft, maar soms minder gunstige gevolgen voor het pakket dat achterblijft bij de sector waar dit onderdeel vandaan komt. Een politieke afweging is tevens de vraag in hoeverre de mogelijkheden van kostenbeheersing moeten worden meegewogen en voor welke onderdelen meer eigen verantwoordelijkheid van de burger op zijn plaats is. De ambtelijke werkgroep heeft zich er tegen deze achtergrond toe beperkt de voors en tegens van verschillende opties in kaart te brengen, zonder daarbij een uitgesproken standpunt in te nemen. Tijdens de looptijd van dit onderzoek heeft zich een accentverschuiving voorgedaan wat betreft het centrale deel van de werkzaamheden. Aanvankelijk lag de nadruk op een uitwerking van de voorstellen van het IBO-rapport 'Zorg Lokaal', conform de opdracht daartoe van het kabinet. Met voorbijgaan van alle nuanceringen kan de insteek van die operatie worden gekenmerkt als 'een zo breed mogelijke opvolger van de Wvg (de Dienstenwet), teneinde de gemeente een optimale ruimte te geven voor het voeren van integraal beleid, en heldere afbakeningen te creëren met aanpalende terreinen'. Het IBO-rapport noemt als mogelijk over te hevelen voorzieningen onder andere de welzijngerelateerde hulpmiddelen uit de Ziekenfondswet, welzijngerelateerde tijdelijke uitleen hulpmiddelen uit de AWBZ, huishoudelijke verzorging uit de AWBZ, etc. In de loop van 2001 is echter de centrale benadering iets anders komen te liggen. De werkzaamheden aan het Voorstel van Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
1
Wat hier wordt aangeduid als 'dienstverlening' heeft ook elementen in zich die kunnen worden aangeduid als 'welzijn'. Van sommige onderdelen die in aanmerking kunnen komen om deel uit te maken van het pakket van de Dienstenwet is de Welzijnswet thans ook de wettelijke basis. In deze verkenning zal echter als regel worden gesproken van 'dienstverlening'.
5
ziekte, en de in dat kader ingediende motie Passtoors, Smits en Hermann (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 24 170, nr. 68) om deze aanbouwwet uit te breiden met de terreinen vervoer, publieke ruimten, publieke dienstverlening en wonen, wezen steeds meer in de richting van versterking van het algemene, inclusieve beleid ten behoeve van de maatschappelijke participatie 2 van mensen met beperkingen . Toegankelijkheid (met name van vervoer en woongebouwen) wordt daarbij de norm, de noodzaak tot individuele aanpassing de uitzondering. Deze benadering leidt niet meer als vanzelf tot een brede Dienstenwet, maar kan ook leiden tot de constatering dat op termijn nog slechts specifiek aanvullend beleid nodig is voor mensen met beperkingen die dermate ernstig zijn dat zij ook in een situatie waarin de WGBH/CZ van toepassing is op het openbaar vervoer daarvan geen gebruik kunnen maken. Deze twee benaderingen zijn in dit rapport terug te vinden. In hoofdstuk 2 worden enkele algemene ontwikkelingen en vraagstukken geschetst en worden ook de centrale vragen van dit onderzoek behandeld. In hoofdstuk 3, 4 en 5 staat verdere ontwikkeling van het algemene, inclusieve beleid op respectievelijk de terreinen wonen en vervoer centraal en bezien wordt in hoeverre via deze ontwikkeling tegemoet kan worden gekomen aan de woonwensen en vervoerbehoefte van mensen met beperkingen. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op algemene ontwikkelingen op het terrein van zorg en welzijn waarin ook wordt aangegeven welke beleidsopgaven er op dit terrein liggen in relatie tot het beleid voor mensen met beperkingen. De daarop volgende hoofdstukken richten zich vooral op het (toekomstige) specifieke beleid voor mensen met beperkingen en zijn grotendeels geschreven vanuit het oorspronkelijke perspectief van een brede Dienstenwet. In de gehele rapportage wordt, waar mogelijk, van een aantal onderscheiden opties aangegeven wat daarvan de financiële implicaties zijn, zowel in kwantitatieve zin als in de financieringssystematiek. Deze berekeningen hebben veelal een tentatief karakter, zodat definitieve besluitvorming nader financieel onderzoek zal vereisen. Bovendien betekent het feit dat een aantal opties en ideeën is voorzien van een ‘prijskaartje’ niet dat hier sprake is van een financiële claim. Doel is slechts aan te geven in welke orde van grootte de financiële gevolgen ongeveer zouden kunnen liggen.
2
Het voorstel van wet, inclusief een bij Nota van Wijziging aangebrachte toevoeging waarin belangrijke delen van de sector vervoer op termijn onder de werking van de wet zullen worden gebracht, is op 4 juli met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen.
6
2.
BELEIDSMATIG EN B
ESTUURLIJK KADER
Voor het invullen van het beleidsmatige en bestuurlijke kader waarin het dienstverleningsstelselGebruikte op terminologie Dienstverleningsstelsel en Dienstenwet termijn gestalte moet krijgen zijn de volgende maatschappelijke ontwikkelingen richtinggevend. Bij de 'kolom' dienstverlening, tussen de kolommen wonen, vervoer en zorg, kunnen twee delen onderscheiden worden. In de eerste plaats een decentraal voorzieningensysteem dat aan burgers op een individuele vraag en na indicatie voorzieningen verstrekt die hen 2.1. Extramuralisering en deengevolgen ondersteunen in het zelfstandig functioneren maatschappelijk participeren. Dit decentrale voorzieningensysteem wordt aangeduid als 'de Dienstenwet'; deze komt overeen met wat in het IBO-rapport 'Zorg Lokaal' wordt aangeduid als 'het dienstverleningsstelsel'. Naast deze op de individuele vraag gerichte wet bestaat er behoefte aan het verder aanscherpen van de gemeentelijke Het is een maatschappelijk gegeven dat mensen met beperkingen langer zelfstandig willen blijven verantwoordelijkheid op het gebied van zaken die zich uitsluitend of beter laten realiseren via een collectieve aanpak (een veilige functioneren (ouderen, gehandicapten en GGZ-cliënten). beleid richt zich steeds meer op het woonomgeving, lichte vormen van ondersteuning, sociale activiteiten, etc.).Het Dit wordt in het Grote Stedenbeleid de sociale pijler creërenwelk van de randvoorwaarden daartoe. instellingen maken,opnaar de mate waarin de Dit genoemd, begrip overigens breder is dan de rol dieIntramurale in déze rapportage voor de gemeente 'collectief gebied' wordt gezien. proces krijgt vorm invan de werkzaamheden op versterking van deplaats sociale infrastructuur, vanuit het perspectief van de zorgbehoefte de bewonersgericht dat toelaat, geleidelijk voor al dan waarbij niet geclusterde combinaties Dienstenwet een 'Wet op de Sociale Infrastructuur' een goede optie zou zijn. Dit is een zelfstandig proces dat hier niet behandeld van zelfstandig wonen en zorg. Kleinschaligheid is daarbij de norm aan het worden. De wordt. Deze twee delen van de kolom (het niveau van een individuele vraag van een specifieke doelgroep en het niveau van het modernisering van de AWBZbeleid) faciliteert het beperkte aantal verstrekkingen, intramuraal collectieve, voorwaardenscheppende wordendit in proces: deze notitie samen aangeduid als 'het dienstverleningsstelsel'.
met een 'all-in' karakter, wordt vervangen door een zevental functies die, afgezien van de functie 'verblijf', extramuraal in alle mogelijke combinaties voor de burger, op indicatie, beschikbaar zijn.
Algemeen en specifiek beleid
Waar in deze notitie gesproken wordt over 'algemeen beleid' wordt gedoeld op een zodanig beleid dat mensen met beperkingen zonder speciale maatregelen van de producten van dat beleid gebruik kunnen maken. Het gaat daarbij om producten waaraan (vrijwel) De tijden alles onder dak geleverd werdzoals en het geheleencontinuüm vanvorm wonen, zorgwordt en ook wel iedereen in de dat samenleving vrijweléén permanent behoefte heeft, huisvesting mobiliteit. Deze van beleid aangeduid als 'inclusief beleid'. Bij de in dit kader meest relevante sectoren vervoer en wonen betekent dit dat (openbare) dienstverlening vanuit één centrale instellingsregie werd aangestuurd gaan steeds meer tot het vervoermiddelen en woongebouwen zodanig worden ontworpen dan wel op voorhand aangepast, dat mensen met beperkingen er verleden behoren. De burger, ook als hij of zij in bepaalde lichamelijke, verstandelijke of geestelijke zonder enig probleem gebruik van kunnen maken. Het onderscheid tussen gehandicapt en niet-gehandicapt zijn verdwijnt op dat punt alsfuncties het ware. beperkt is, wil zoveel mogelijk zélf de regie blijven voeren over zijn leven. Deze door In maatschappij de sector zorg enen welzijn kan van eengewenste dergelijk 'inclusief' beleid perbetekent definitie geen zijn.maar De producten zorgen en in welzijn politiek zeer ontwikkeling datsprake er dóór ook vóór de zijn immers geen zaken waaraan iedereen in de samenleving permanent behoefte heeft; zij zijn, integendeel, 'ontworpen' ten behoeve van directe omgeving van de burger het nodige 'aan elkaar geknoopt' moet worden. Van belang hierbij is een specifieke, zorgbehoevende groep. Het ontwerpen van een rolstoel of een blindentaststok zodanig dat iedereen deze kan ons te is, realiseren dat beleidsbeslissingen die worden genomen op aan zorg grenzende terreinen gebruiken hoewel mogelijk en vaak al het geval, onzinnig. Er bestaat wel 'algemeen VWS-beleid', bijvoorbeeld de Wet collectieve (wonen, welzijn en dienstverlening, vervoer, ruimtelijke woonomgeving, preventie volksgezondheid; voor de groep waarop deze notitie betrekkingordening, heeft (mensen met beperkingen)onderwijs, is dat echterwerk niet ofen nauwelijks vanveiligheid) betekenis. 'Algemeen VROM-beleid' en 'algemeen V&W-beleid' dus geen 'algemeen VWS-beleid'. inkomen, van steeds groter belang worden voor hethebben bereiken vanparallel doelenin van de zorg, en
dus voor de organisatie en de uitvoering van de zorgverlening op grond van de AWBZ. De zorg-
Doelgroep krijgen steeds meer te maken met hetals lokale krachtenveld van gemeenten, provincies, In actoren deze notitie wordt zowel gesproken over 'gehandicapten' over 'mensen met beperkingen'. De doelgroep van het in deze notitie beoogde (toekomstige) beleid zijn mensen en metniet beperkingen op hetde lichamelijke, hetregionale verstandelijke en zintuiglijke en het psychische corporaties, welzijnsinstellingen te vergeten lokale en patiëntenorganisaties. Op vlak. De definitie van de doelgroep in de WVG is beperkt tot het begrip 'gehandicapte'. Omdat de Wvg het startpunt is van deze notitie, het niveau van financiering en besturing wordt duidelijk dat de aansluiting tussen de verschillende wordt soms het begrip 'gehandicapte' gebruikt . Ook het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte systemen nauwer gaat luisteren. Hoofdstuk 5 zijn gaat nader op deze ontwikkelingen in en geeft aanonder dat gebruikt het begrip 'handicap en/of chronische ziekte'. Daar zowel lichamelijk, verstandelijke als psychische handicaps het mede met chronische het oog op de demografische ontwikkelingen niet inmeer de laatste plaats richt vanuit begrepen, alsmede ziekten. Daar waar het gaat over een beleid dat zich op de toekomst ligt de terminologie 'mensen met beperkingen' meer voor devan hand.belang is te voorzien in een adequaat systeem van sociale beheersmatige overwegingen
voorzieningen of diensten aan huis voor mensen met beperkingen die min of meer zelfstandig wonen.
2.2.
De noodzaak tot samenhang
Als gevolg van deze ontwikkelingen ontstaat een (nog) sterkere behoefte aan afstemming op lokaal niveau tussen alle partijen die betrokken zijn bij de zorg en dienstverlening aan mensen met beperkingen. Het sturingsysteem van de zorg garandeert niet langer dat goede zorgverlening tot stand komt, nu de samenhang met andere sectoren volstrekt essentieel geworden is voor het verlenen van de zorg zelf. Wil de zorg voor deze groepen geleverd kunnen worden op een niveau dat qua onderlinge samenhang vergelijkbaar is met de klassieke intramurale zorg (en daar voor aspecten als keuzevrijheid en zelfstandigheid ver bovenuit gaat) dan dient er een 'garantie' te zijn dat partijen elkaar vinden, en hun beleid en aanbod afstemmen. Het belang van een sterke coördinatie op lokaal, soms regionaal niveau wordt steeds groter. De gemeente, als partij die hiervoor het meest in aanmerking komt, is hiertoe op dit moment echter, in ieder geval in formele zin, te weinig geëquipeerd. Een sterkere rol voor de gemeente wil overigens niet zeggen dat de gemeente een beslissende bevoegdheid moet hebben op de terreinen van zorg en huisvesting. De systemen moeten wellicht meer op een zodanige wijze worden ingericht dat er een zekere wederzijdse afhankelijkheid ontstaat, bijvoorbeeld door partijen ieder een 'onmisbaar' pakket te geven en ze op die manier 'tot elkaar te veroordelen' en samenwerking en afstemming af te dwingen.
7
Wat betreft de relatie tussen de terreinen wonen en zorg is reeds veel in beweging. Corporaties en zorgaanbieders weten elkaar steeds beter te vinden. De kolom 'dienstverlening' dient echter sterker en herkenbaarder te worden neergezet. De 'welzijnscomponent', die wanneer men intramuraal in een zorginstelling verblijft deel uitmaakt van het verblijf, heeft extramuraal nog onvoldoende vorm gekregen. Het steunsysteem waarover men intramuraal kan beschikken ontbreekt buiten de muren van de instelling. Om zelfstandig te kunnen functioneren en maatschappelijk te participeren zijn daarnaast voor mensen met beperkingen een aantal omgevingsfactoren van belang. Een veilige woonomgeving, verlaagde stoepranden, toegankelijkheid van de openbare ruimte. Zowel de dienstverlening als de omgevingsfactoren vormen bij uitstek het werkterrein van de gemeente. Versterking van de rol van de gemeente, zowel in zijn rol van bestuurlijk en financieel verantwoordelijke overheid voor het beschikbaar stellen van diensten aan individuen, als in die van medeverantwoordelijke actor voor een samenhangend stelsel van wonen, zorg en dienstverlening, vormt dan ook een belangrijke factor bij deze verkenningen.
2.3.
Versterking van de positie van de burger
Zowel vanuit kringen van gebruikers als vanuit de Tweede Kamer is de roep hoorbaar om ook de rechtspositie van de burger bínnen het bestaande kader van de Wvg te versterken. Hieraan zal in deze rapportage uitvoerig aandacht besteed worden. Het is niet ondenkbaar dat in de discussie over de toekomst van de basisverzekering voor ziektekosten wordt besloten dat een aantal welzijnsfuncties die op dit moment onderdeel zijn van de AWBZ-aanspraken op termijn geen onderdeel zullen blijven uitmaken van de AWBZ. Het gaat in dit verband met name om onderdelen van wat destijds als 'gezinsverzorging' in de AWBZ is opgenomen. Om deze functies goed te kunnen laten 'landen' in het gemeentelijk domein dient een robuust wettelijk fundament gelegd te worden, zodat gegarandeerd kan worden dat de burger ook in een nieuwe ordening krijgt waaraan hij behoefte heeft om zijn zelfstandigheid zo lang mogelijk te kunnen bewaren. Ook de huidige Welzijnswet bevat een aantal voorzieningen die van belang zijn voor het behoud van zelfstandigheid van mensen met beperkingen. Het gaat daarbij om zaken die sterk aan de consumptie van zorg gerelateerd zijn, zoals maaltijdverzorging, lichte vormen van regieondersteuning, klussendiensten, sociale alarmering. Ze zijn aan te duiden als hotel- en welzijnsdiensten of als 'zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen' (zie ook het kader 'De Wielborghproblematiek', hoofdstuk 5). Voor het proces van extramuralisering is het essentieel dat deze diensten ook buiten de muren van instellingen beschikbaar zijn: zonder deze kan de burger met beperkingen zijn zelfstandigheid niet behouden en zal zich eerder dan werkelijk nodig is moeten laten opnemen in een intramurale instelling. De beschikbaarheid van deze 'diensten aan huis' moet dus gegarandeerd worden. De Welzijnswet in zijn huidige vorm, met een niet-verplichtend karakter, is voor deze diensten een minder geschikt wettelijk kader. De Wvg respectievelijk een Dienstenwet lijken daartoe betere mogelijkheden te bevatten. De Minister van SZW heeft inmiddels in dit kader een protocol bij de Wvg opgesteld, waarin een aantal centrale begrippen nader wordt gedefinieerd, een aantal procedurele voorschriften is opgesteld en aanbevelingen worden gedaan m.b.t. de omstandigheden waarmee de gemeente rekening dient te houden bij het bepalen van de verstrekking.
2.4.
Versterking sociale infrastructuur
Niet alle diensten waaraan mensen met beperkingen behoefte hebben laten zich herleiden tot een individuele vraag. De relatie huurder-verhuurder regelt het wonen, de relatie verzekerdezorgverzekereraar-zorgaanbieder de zorg, en de relatie gemeente-burger regelt de voorzieningen waaraan de burger in het kader van de Wvg respectievelijk de Dienstenwet behoefte heeft. Maar daarmee is niet alles geregeld. Met name op het gebied van welzijn/sociale infrastructuur dient er
8
voorzien te worden in behoeften die niet op voorhand te herleiden zijn tot individuele vragen van burgers die daarvoor geïndiceerd zijn (bijvoorbeeld: algemene sociale activiteiten). Daarnaast zal van zelfstandig wonen en leven van ouderen en gehandicapten pas sprake kunnen zijn als ook de fysieke omgeving toegankelijk en veilig is. Naast afstemming met de sectoren wonen en zorg zal de gemeente derhalve moeten voorzien in deze zaken. Deze vallen thans geheel binnen de discretionaire bevoegdheid op grond van de gemeentelijke autonomie: een gemeente kan erg actief zijn op dit gebied of er weinig aan doen. Gegeven de hoge mate van kwetsbaarheid van de mensen met beperkingen in kwestie, en de toenemende zwaarte van de handicaps waarmee mensen geacht worden zelfstandig te kunnen blijven wonen, rijst echter de vraag of gemeenten in deze niet tenminste gestimuleerd en ondersteund moeten worden tot het voeren van een actief beleid. Dit is zoals eerder gezegd een afzonderlijk proces ('versterking sociale infrastructuur'), dat overigens aanzienlijk breder is in zijn benadering en niet beperkt blijft tot mensen met beperkingen. (Zie kader 'Gebruikte terminologie')
2.5.
Ontwikkeling van het beleid inzake algemene toegankelijkheid: 'inclusief beleid'
Een sterker accent op de zelfstandigheid en het maatschappelijk participeren van iedereen, ook mensen met beperkingen, betekent bijna vanzelfsprekend een sterker accent op de algemene toegankelijkheid van algemene voorzieningen. Dat geldt voor het openbaar vervoer, de werkplek, de woning, de openbare ruimte, de sportaccommodatie. Toegankelijkheid wordt daarbij de norm, ontoegankelijkheid en de noodzaak van individuele aanpassing of specifiek beleid de uitzondering. Ook hiervoor bestaat een groeiend maatschappelijk én politiek draagvlak, zoals ook beschreven in de brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 24 170, nr. 66. De gedachte dat het huidige specifieke beleid over een periode van 10 tot 15 jaar wellicht ook financieel niet houdbaar is, heeft dit groeiende draagvlak zeker versterkt. De Wvg bijvoorbeeld telt op dit moment ongeveer 700.000 cliënten, een aantal dat in het licht van bovenbeschreven ontwikkeling én de toenemende (dubbele) vergrijzing nog aanzienlijk zal toenemen. Bovendien zullen deze mensen een sterkere behoefte aan zorg- en dienstverlening hebben. Moge vanuit kostenoogpunt omzetten van specifiek in algemeen beleid derhalve een na te streven doel zijn, anderzijds is niet uit te sluiten dat financiële overwegingen ook grenzen stellen aan de mogelijkheden van versterking van het algemene beleid.
2.6.
Uitbreiding van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte
Illustratief voor het groeiende draagvlak voor versterking van 'algemeen beleid' is de positieve reactie van de direct betrokken bewindslieden op de reeds genoemde motie Passtoors c.s. Deze verzoekt de regering om in het kader van een voorstel van een aanbouwwet inzake Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte 'naast het traject van het wetsvoorstel met alle betrokken ministeries onverwijld een wetsvoorstel voor te bereiden waarin de toegankelijkheid en de bereikbaarheid van de samenleving in brede zin voor mensen met een beperking geregeld wordt analoog aan de "Americans with Disabilities Act (ADA) 1990", in het bijzonder op het terrein van vervoer, publieke ruimten, publieke dienstverlening en wonen'. De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft in het Gestructureerd Overleg Gehandicaptenbeleid van 11 oktober 2001 aangegeven de strekking van de motie te onderschrijven, en te willen bevorderen dat in ieder geval het openbaar vervoer over de weg op afzienbare termijn (gedacht wordt aan 2010) algemeen toegankelijk is. Bij Nota van Wijziging is de reikwijdte van de wet, aanvankelijk beperkt tot arbeid en beroepsonderwijs, bij de behandeling in de Tweede Kamer uitgebreid met het terrein vervoer, in die zin dat onderscheid is verboden bij het verlenen van de voor het reizen vereiste toegang tot de bij het openbaar vervoer behorende gebouwen en infrastructuur, bij het aanbieden van openbaarvervoersdiensten en reisinformatie, en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten met betrekking tot openbaar vervoer. Deze bepalingen zullen op een bij Koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking treden.
9
De Tweede Kamer heeft het wetsontwerp op 4 juli 2002 met algemene stemmen aangenomen. Bij de nadere uitwerking hiervan zal rekening worden gehouden met financiële gevolgen voor zowel particulieren als overheid. De toegankelijkheidseisen die worden gesteld aan het openbaar vervoer zullen moeten zijn afgestemd op de mogelijkheden die de OV-budgetten bieden. Nagegaan zal worden hoe de mogelijkheid voor mensen met een beperking om zelf met de wet in de hand een toegankelijke c.q. aangepaste woning af te dwingen, daaraan een bijdrage kan leveren aan de gewenste toegankelijkheid. Dit zou in de WGBH/CZ kunnen worden neergelegd', aldus het kabinet 3 in zijn reactie op de motie Passtoors c.s. Ook echter indien de conclusie bereikt zou moeten worden dat een wet als de WGBH/CZ het doel van toegankelijke woningen en een toegankelijk openbaar vervoer niet (volledig) zou kunnen realiseren, blijft het uitgangspunt dat toegankelijkheid de norm wordt en individuele aanpassing de uitzondering, waar mogelijk en redelijk onverminderd van kracht. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt uiteraard bij de betrokken vakdepartementen Verkeer en Waterstaat en VROM. Een en ander is natuurlijk geen zaak die in enkele jaren geregeld is. Met name de toegankelijkheid van het zware railvervoer en de tram zal vele jaren in beslag nemen. Gestreefd wordt thans naar toegankelijkheid per 2030. Als 'eindplaatje' is het niettemin richtinggevend. Wanneer dit eindplaatje eenmaal bereikt is zal de behoefte aan specifiek beleid voor mensen met beperkingen aanzienlijk zijn afgenomen, of in ieder geval veel minder sterk zijn gegroeid
2.7.
Verbreding van de doelgroep
Tot slot van deze inleiding: deze rapportage verkent de mogelijkheden van een dienstverleningsstelsel gericht op mensen met beperkingen. Ook de positionering van de kolom 'dienstverlening' geschiedt vanuit dat perspectief. In eerste instantie worden hieronder begrepen ouderen en gehandicapten. Dit laatste is een breed begrip, het gaat om mensen met lichamelijke, verstandelijke en psychische beperkingen en met een chronische ziekte. Gezien de toekomst waar deze voorstellen zich op richten, ligt het voor de hand nu ook de GGZ-sector hierin te betrekken omdat daar evenzeer een proces van vermaatschappelijking van de zorg plaatsvindt. Ook hier geldt dat een deel van de cliënten van deze sector behoefte heeft of zal krijgen aan een 'kolom tussen 4 wonen en zorg' . Bij de nadere uitwerking van een dienstverleningsstelsel en de rol van de gemeente daarin zal hiermee rekening moeten worden gehouden, evenals met de vraag welke financiële implicaties dit heeft.
3
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 24 170, nr. 70 Zie ook de brief van de Minister van VWS van 5 maart 2002 , met het kabinetsstandpunt op het advies 'Erbij horen' van de Taskforce Vermaatschappelijking GGZ, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 25 424, nr. 41 4
10
2.8.
De centrale vragen en het kader waarin deze beantwoord worden
Voor een overzicht van de centrale vragen en het kader waarin deze behandeld zullen worden wordt allereerst verwezen naar het onderstaande schema in figuur 1. Figuur 1: De relatie tussen algemeen en specifiek beleid voor vervoer en wonen; rechtskarakter en breedte van de Dienstenwet, en de invloed van de WGBH/CZ.
Algemeen, 'inclusief' beleid Verkeer en Waterstaat
Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ
Algemeen, 'inclusief' beleid VROM
Specifiek beleid: specifieke doelgroep, geïndiceerde toegang
In deze figuur is de relatie tussen algemeen en specifiek beleid voor vervoer en wonen schematisch weergegeven. De overgangen tussen de kolommen en de rij zijn vloeiend: tussen kolommen en rij bestaat de relatie van complementariteit. Wat in het algemene beleid niet gerealiseerd kan worden in de zin van algemene toegankelijkheid, moet door intensiever specifiek beleid worden opgelost en vice versa. Uit deze figuur zijn tevens de vijf voor dit onderzoek centrale vragen af te lezen: 1. 2.
3.
Tot waar reikt het algemene beleid; tot waar gaat de verantwoordelijk heid van het vakdepartement? Wordt daarbij prioriteit gegeven aan de samenhang binnen de sector (dus binnen de kolom vervoer respectievelijk wonen), of binnen het terrein van het specifieke beleid (het gemeentelijke domein van de Dienstenwet?) Wat is het rechtskarakter van de Dienstenwet? Een verzekering of een decentraal verstrekkingensysteem?
11
4. 5.
Wat kan, afgezien van de complementaire relatie tussen algemeen en specifiek beleid, overigens nog worden toegevoegd aan het pakket van de Dienstenwet? W at zijn de mogelijkheden van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, als deze verbreed wordt tot de terreinen wonen en vervoer?
12
Figuur 2: Schematisch overzicht varianten mogelijke toekomst Wvg
: Versterking algemene kaders (al dan niet op basis
WGBH/CZ) met als keuze een dienstenwet-variant in gemeentelijk domein of een verzekeringsvariant (basisverzekering).
V&W
VROM
Variant A : Vervoersvoorz. geheel naar OVautoriteiten Variant B : Alleen collectief vervoer naar OV-autoriteiten. Tempo 1 toegankelijkheid: 2010 - 2030 Tempo 2 toegankelijkheid: 2005 - 2015 Uitbreiding assistentieverlening en begeleiding?
DIENSTENWET VWS
Specifieke vervoersvoorzieningen
Variant 1: voortzetting huidig beleid (geen overheveling) Variant 2: VROM verantwoordelijk voor woonvoorzieningen; nieuwe wet- en regelgeving: subsidieregeling verhuurders en fiscale maatregelen eigenaar-bewoners
SZW
VERZEKERINGSVARIANT VWS
WVG Specifieke vervoersvoorzieningen
Vervoersvoorzieningen Niet-nagelvaste woningaanpassingen
Niet-nagelvaste woningaanpassingen Woningaanpassingen
Rolstoelen Rolstoelen
Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen blijven onderdeel AWBZ
Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen
.
Rolstoelen
Huishoudelijke hulp, tijdelijke uitleen welzijngerelateerde hulpmiddelen, etc .
Geen beperking pakket AWBZ i.v.m. discussie basisverzekering
Welzijngerelateerde hulpmiddelen Regeling hulpmiddelen ZFW
Geen overheveling welzijngerelateerde hulpmiddelen uit Regeling Hulpmiddelen ZFW
Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen
Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen uit de Welzijnswet worden aanspraak AWBZ
Welzijnswet: Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen en infrastructurele welzijnsvoorzieningen
Aanpassing Welzijnswet of wet op de sociale infrastructuur
13
In Figuur 2 zijn de verschillende mogelijkheden wat meer in detail schematisch weergegeven. Ter wille van de overzichtelijkheid zijn in deze figuur niet alle door het IBO-rapport voorgestelde uitbreidingen van het pakket van de toekomstige Wvg opgenomen; zij komen systematisch aan de orde verderop in deze rapportage. Voor de goede orde: wat betreft het beleid van het ministerie van VWS valt geen parallel te trekken met de sectoren waarvoor V&W en VROM in eerste instantie verantwoordelijk zijn. Met uitzondering van het preventiebeleid en het Openbare Gezondheidszorgbeleid, dat hier niet aan de orde is, is 'algemeen' of 'inclusief' VWS-beleid een contradictie in zich; de cliëntengroepen van VWS bestaan per definitie uit mensen die behoefte hebben aan specifiek, op indicatie toegankelijk, beleid (zie ook kader 'Gebruikte terminologie'). Hierna volgt allereerst een beschrijving van het algemene, inclusieve beleid van de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat en wordt ingegaan op enkele relevante ontwikkelingen op het terrein van welzijn en zorg. Vervolgens wordt aandacht geschonken aan de verschillende mogelijkheden om het pakket van een Dienstenwet vorm te geven, aan de indicatiestelling, en aan mogelijkheden tot vraagsturing. Daarna zullen enkele algemene vraagstukken behandeld worden, zoals de discussie over het rechtskarakter van de Dienstenwet (in termen van het IBO-rapport en de reactie van het kabinet daarop, gaat het om het 'aanscherpen van de zorgplicht'), en de mogelijke verbreding van het domein van de Wvg respectievelijk de Dienstenwet. In hoofdstuk 10 wordt een overzicht gegeven van de financiële implicaties van een en ander. Hoofdstuk 11 behandelt de 5 positionering van de Wvg .
5
Inmiddels is in het Strategisch Akkoord 2003 – 2006 besloten dat de Wvg van SZW overgaat naar VWS.
14
3.
Wonen en woonomgeving
3.1.
Het huidige beleid van het ministerie van VROM
Het ministerie van VROM voert al geruime tijd een algemeen beleid gericht op of een bijdrage leverend aan het vergroten van de toegankelijkheid van het wonen en de woon- en leefomgeving en de openbare ruimten. Het beleid is overwegend gericht op: Gebouwen en in mindere mate op de openbare ruimte/leefomgeving; Bouwkundige aspecten van gebouwen (en dan met name op de nieuwbouw) en in mindere mate op de inrichting daarvan; Het fysieke aspect en in mindere mate op voorkoming en bestrijding van discriminatoir gedrag t.o.v. gehandicapten of chronisch zieken bij het aanbieden van goederen, diensten of wonen. De sturing geschiedt deels via dwingende wet- en regelgeving, en voor het overige via het scheppen van v oorwaarden en het stimuleren van marktpartijen. Het ministerie van VROM voert geen specifiek beleid. Woningaanpassingen maken deel uit van de Wvg. Zie voor een overzicht Schema
1.
15
Schema 1: Overzicht van het beleid van VROM gericht op algemene toegankelijkheid Instrument
Bijdrage aan de toegankelijkheid
Voor gebouwen:
Bouwbesluit (toegankelijkheid 1997/2002) Woningwet Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) Liftenregeling (1995, verlengd in 1997) Opplus-experiment (1993-1998) Woonzorgstimuleringsregeling (WZSR) (sinds 2000) Demonstratieprojecten Industrieel, flexibel en demontabel bouwen (IFD (1999-2005) e BBSH/6 prestatieveld (sinds 2001) Nationaal Akkoord Wonen (NAW) (2001) Communicatie, informatie, voorlichting
Wettelijke voorschriften m.b.t. de bouwkundige toegankelijkheid van m.n. nieuwe woningen, woongebouwen en niet-woongebouwen Wettelijk voorschrift m.b.t. het gedogen van noodzakelijke aanpassingen voor gehandicapten Idem voor wooncorporaties
Subsidieregeling ter vergroting van het aanbod van voor ouderen en gehandicapten toegankelijke woningen/woongebouwen in de voorraad Idem Subsidieregeling als uitlokker en katalysator van innovatieve ontwikkelingen op het snijvlak van wonen, zorg en dienstverlening, alsmede voor financiering van zorginfrastructuur bij de realisatie van zelfstandig wonen met zorg. Demonstratieprojecten m.b.t. gebouwen en woningen die relatief gemakkelijk en met weinig kosten aan te passen zijn aan nieuwe/veranderende eisen en wensen van gebruikers en bewoners Wettelijk verplicht verantwoordingsveld voor wooncorporaties m.b.t. wonen en zorg: stimuleert corporaties in het creëren van geschikt aanbod op het gebied van wonen, zorg- en dienstverlening. Convenant met verschillende aanbieders (o.a. corporaties en gemeenten) waarin afgesproken te bevorderen dat bij de programmering en bouw meer rekening wordt gehouden met de toekomstwaarde van woningen. Bewustmaking van marktpartijen van de noodzaak van een voldoende en geschikt aanbod, d.m.v. overtuiging/het maken van afspraken etc. (o.m verstedelijkingsgesprekken met regio's)
Voor de leefomgeving:
Investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV) Innovatieprogramma stedelijke vernieuwing (IPSV) Subsidies voor sleutelprojecten Project Openbare Ruimte in Revisie
Subsidieregeling met mogelijkheden om de toegankelijkheid van de leefomgeving te vergroten Idem voor innovatieve voorbeeldprojecten Subsidieregeling met mogelijkheden om de toegankelijkheid van de leefomgeving te vergroten Stimulering en facilitering van kwaliteitsverbetering van de openbare ruimte via voorbeeldprojecten
De aandacht 'in het veld' van gemeenten, provincies en woning- en zorgaanbieders voor de noodzaak van vernieuwing en het bieden van meer mogelijkheden voor zelfstandig wonen met zorg op maat 6 groeit. Het aantal vernieuwende initiatieven van zorgaanbieders en corporaties neemt toe .
3.2.
Toekomstig toegankelijkheidsbeleid wonen en woonomgeving
Figuur 3 laat zien hoe het toekomstige algemene toegankelijkheidsbeleid op gebied van de fysieke infrastructuur in principe vormgegeven kan worden. De figuur kent twee dimensies: De inhoud (op welk gebied wordt toegankelijkheidsbeleid gevoerd?) aangeduid met 'WAT' De sturing (op welke wijze wordt getracht dat doel te bereiken?) aangeduid met 'HOE'.
6
Een belangrijk initiatief is de Project!mpuls van Aedes (brancheorganisatie van wooncorporaties), Arcares (brancheorganisatie verpleging en verzorging), de MO Groep (brancheorganisatie voor de welzijnssector, tot 2002 VOG geheten) en LVT (Landelijke Vereniging voor Thuiszorg). Gezamenlijk willen zij jaarlijks een extra productie realiseren van 6.000 zelfstandige, goed geoutilleerde woningen, waaraan woonzorgarrangementen zijn gekoppeld tot en met de mogelijkheid van 24-uurs hulpverlening. Daarnaast hebben de wooncorporaties de ambitie de komende twee jaar 120.000 bestaande woningen voor senioren en mensen met een handicap geschikt te maken. Op het gebied van de openbare ruimte/leefomgeving bestaan enkele initiatieven voor de totstandkoming van zorgvriendelijke wijken.
16
Figuur 3 Algemeen en specifiek beleid van VROM
HOE? Algemeen beleid
Voorwaarden scheppen & stimuleren
Dwingende Weten regelgeving
Wet gelijke behandeling
Woningen & woongebouwen
VROM
VROM
Niet-woon-gebouwen
WAT?
Leefomgeving
Specifiek beleid
WVG
VROM-regeling vervoersvoorzieningen woningaanpassingen
rolstoelen
Dienstenwet
Verzekering
17
Het zal duidelijk zijn dat verschillende combinaties mogelijk zijn. Het toegankelijkheidsbeleid kan zich richten op verschillende terreinen tegelijkertijd, via één of een combinatie van verschillende sturingswijzen. Het huidige beleid, het diagonaal gearceerde gedeelte, is hier een voorbeeld van. Het schema kent tevens een verdeling naar algemeen en specifiek beleid. Specifiek beleid zal altijd nodig blijven voor die situaties waarin het algemeen beleid niet voorziet. Het algemene beleid m.b.t. toegankelijkheid kan immers niet afgestemd worden op de zwaarste aanpassingen. Algemeen en specifiek beleid zijn tot op zekere hoogte complementair: naarmate de woningvoorraad meer is aangepast (zowel qua aantallen als niveau van aanpassingen) is minder specifiek beleid nodig. Er zijn echter grenzen. Een ambitieniveau waarbij de gehele woningvoorraad van 6,6 miljoen. woningen - voor zover noodzakelijk - generiek zou worden aangepast, heeft forse doelmatigheidsnadelen, en is eigenlijk onzinnig. Van ondoelmatigheid is ook sprake als het niveau van de generieke aanpassingen geënt zou worden op de zwaarste beperkingen. Vanuit kosten- en doelmatigheidsoverwegingen is het daarom te verkiezen het ambitieniveau van het algemeen beleid qua aantallen af te stemmen op kwantitatieve behoefte aan aangepaste woningen en, qua niveau, 7 maximaal op het niveau van toegankelijkheid en opplussen . Een en ander leidt tot de conclusie dat de mogelijkheden om specifiek beleid om te zetten in algemeen beleid op het gebied van woningaanpassingen vanwege doelmatigheidsoverwegingen beperkt zijn. In het navolgende wordt ingegaan op: De mogelijkheden en beperkingen van de vigerende sturingswijzen voor het toekomstig algemene beleid; Het dilemma van een eventuele speciale rol van wooncorporaties in het toekomstige beleid; Enkele varianten van toekomstig beleid, waaronder varianten waarbij het ministerie van VROM de verantwoordelijkheid krijgt voor (een deel) van het specifieke beleid.
3.3.
De mogelijkheden en beperkingen van de vigerende sturingswijzen voor toekomstig beleid
Het huidige algemeen beleid van VROM kent zoals gezegd twee sturingswijzen: 1. Voorwaardenscheppend/stimulerend beleid 2. Wet- en regelgeving 3.3.1.
Voorwaardenscheppend/stimulerend beleid t.a.v. toegankelijkheid
Bij voorwaardenscheppend/stimulerend beleid prikkelt de overheid marktpartijen en/of medeoverheden (commerciële woningverhuurders, wooncorporaties, eigenaar-bewoners, eigenaren van niet-woongebouwen, gemeenten etc.) om de toegankelijkheid van hun vastgoed en/of de leefomgeving voor mensen met beperkingen te vergroten. De instrumenten hierbij zijn convenanten, communicatie, informatie, voorbeeldprojecten, voorlichting, subsidieregelingen met bijbehorende 8 subsidievoorwaarden, etc. . Het is aanbodgericht beleid. Het tempo van het bereiken van algemene
7 8
Het gevolg is dan natuurlijk wel dat specifiek beleid niet veel minder zal kunnen worden. Mogelijke voorbeelden van nieuw voorwaardenscheppend/stimulerend beleid zijn: Convenant met alle eigenaars/beheerders van gebouwen over de inrichting van gebouwen Convenant met gemeenten over de inrichting van de openbare ruimte/leefomgeving In de herijking van VINAC-contracten (nieuwbouwwijken) de toegankelijkheid van de openbare ruimte/leefomgeving opnemen als subsidievoorwaarde De toegankelijkheid van de openbare ruimte/leefomgeving opnemen als subsidievoorwaarde in ISV. Convenant met de bouw- en installatiesector om een meer op de huidige en toekomstige gebruikseisen toegesneden infrastructuur en voorzieningen voor elektrische en andere installaties in woningen toe te passen. Object-subsidieregeling of fiscale faciliteit voor eigenaars/beheerders om bestaande gebouwen/woningen of stedelijke ruimte toegankelijker te maken. Convenant met alle verhuurders, of alleen wooncorporaties dat een bepaald percentage van hun woningvoorraad toegankelijk is. Convenant met wooncorporaties dat zij een gedeelte van de kosten van geïndiceerde woningaanpassingen voor eigen rekening nemen Communicatieproject dat de woningvoorraad aangepast moet worden willen verhuurders zich niet uit de markt prijzen. Convenant met verhuurders over een gedragscode m.b.t. non-discriminatoir gedrag
18
toegankelijkheid is daarbij afhankelijk van het politiek vastgestelde en gefaciliteerde ambitieniveau. Voor- en nadelen van deze sturingswijze zijn: Hij sluit aan bij de vigerende sturingsfilosofie van VROM t.a.v. het wonen en de ruimtelijke ordening; Bij gelijk ambitieniveau kan voorwaardenscheppend/stimulerend beleid met minder kosten gepaard gaan dan bij de andere onderscheiden sturingswijzen (dwingende wet- en regelgeving of Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte): een stimuleringsbijdrage behoeft bijvoorbeeld niet de volledige kosten van aanpassingen te dekken. Bovendien zijn er instrumenten (zoals convenanten) die geen of niet veel geld behoeven te kosten; De kosten van stimulering kunnen worden gebudgetteerd, zodat er geen open-einde-financiering ontstaat; Extra kosten voor aanpassingen kunnen en zullen (indien er geen of slechts gedeeltelijke financiële compensatie voor de aanbieders is) voor een deel afgewenteld worden op de gebruiker (huurder) en de huursubsidie. De marktpartij die de kosten maakt, wil deze immers terugverdienen; Hij gaat noodzakelijkerwijs gepaard met draagvlak in het veld.
3.3.2.
Dwingende wet- en regelgeving
Bij sturing via dwingende wet- en regelgeving dwingt de overheid marktpartijen en/of medeoverheden (commerciële woningverhuurders, wooncorporaties, eigenaar-bewoners, eigenaren van nietwoongebouwen, gemeenten etc.) om de toegankelijkheid van hun vastgoed en/of de leefomgeving 9 voor mensen met beperkingen te vergroten . Aanbodgericht dus. Het tempo van het bereiken van algemene toegankelijkheid is daarbij afhankelijk van het politiek vastgestelde en gefaciliteerde ambitieniveau, de opnamecapaciteit van de samenleving m.b.t. die regelgeving en de handhavingsinspanning van de overheid. Voor- en nadelen van deze sturingwijze zijn: Hij sluit niet goed aan bij de vigerende sturingsfilosofie van VROM t.a.v. het wonen en de ruimtelijke 10 ordening ; Bij gelijk ambitieniveau kan sturing via dwingende wet- en regelgeving met meer kosten gepaard gaan dan voorwaardenscheppend/stimulerend beleid: het met terugwerkende kracht van toepassing verklaren van de bouwtechnische of inrichtingseisen voor nieuwe woningen en gebouwen op (een deel van) de bestaande voorraad gebouwen of de leefomgeving is juridisch niet mogelijk zonder compensatie van de eigenaar. Invoering van een dergelijke plicht zou derhalve aanzienlijke financiële consequenties met zich mee brengen; De financiële regeling heeft een open-einde-financiering; Handhaving is lastig. Er zijn zeer veel aanbieders en eigenaren/beheerders van woningen, gebouwen. Voor de openbare ruimte/leefomgeving ligt de verantwoordelijkheid primair bij de gemeenten; Omdat de kosten van aanpassingen van de voorraad voor de eigenaars/verhuurders financieel volledig gecompenseerd zouden moeten worden (het gaat immers om verkregen rechten) zal de burger niet geconfronteerd worden met huurverhogingen ten gevolge van die aanpassingen. Voor
Stimulering van een betere woonruimteverdeling d.m.v. een centrale administratie van aangepaste/toegankelijke woningen, een 'verhuispremie' voor niet-gehandicapten die in aangepaste woning wonen, voorrangsregels voor gehandicapten. Stimulering van het gebruik van door marktpartijen ontworpen NEN-norm gericht op toegankelijkheid (NEN1814) 9
De in noot 8 genoemde voorbeelden kunnen inhoudelijk gezien overeenkomstig zijn. De vormgeving en inrichting van de fysieke openbare ruimte/leefomgeving in steden en dorpskernen is thans bij uitstek de verantwoordelijkheid van gemeenten. De sturingsmogelijkheden voor het Rijk zijn hier gering en beperken zich thans tot voorwaardenscheppend/stimulerend beleid. De Wet op de ruimtelijke ordening richt zich uitsluitend op het toekennen van bestemmingen aan gronden en kan als zodanig niet dienen als instrument voor het afdwingen van de toegankelijkheid van de openbare ruimte/leefomgeving. 10
19
nieuwbouw geldt dit niet, daar hiervoor wél extra eisen gesteld kunnen worden, zonder financiële compensatie. 3.3.3.
Dilemma: een speciale rol van woo
ncorporaties in het toekomstige beleid?
Zo'n 37% van de Nederlandse woningvoorraad bestaat uit huurwoningen in eigendom van wooncorporaties. Wooncorporaties zijn private ondernemingen die via de Woningwet een speciale band met de overheid hebben. Zij hebben geen volledige bestedingsvrijheid t.a.v. hun vermogen. Zij moeten hun vermogen conform de Woningwet aanwenden voor de volkshuisvesting. Gesproken wordt van maatschappelijk gebonden vermogen. Deze positie maakt het voor de overheid in principe mogelijk andere eisen te stellen aan corporaties dan aan andere verhuurders. Gezien hun sociale taakstelling en band met de overheid kunnen met de corporatiesector relatief gemakkelijk op basis van vrijwilligheid afspraken gemaakt worden t.a.v. de verbetering van de toegankelijkheid van hun bezit, ook als dit voor een deel een eigen bijdrage van de corporaties vraagt. De corporatiesector heeft hier, mits de woningverkoopambities uit de Nota 'Mensen Wensen Wonen' (Ministerie van VROM, december 2000) gehaald worden, ook de financiële mogelijkheden voor. Een wettelijke verplichting voor wooncorporaties om aanpassingen in woongebouwen geheel of gedeeltelijk uit eigen vermogen te financieren is in principe ook mogelijk, maar een dergelijke investeringsdwang past niet goed in de huidige sturingsrelatie met de corporaties. Een eventuele verplichting voor corporaties om een financiële bijdrage te leveren aan aanpassingen voor individuele gehandicapten (specifiek beleid) heeft risicoselectie en afschuifgedrag als mogelijk nadeel. Wooncorporaties zullen minder graag gehandicapte - dus dure - bewoners huisvesten (ondanks wellicht een expliciet verbod op risicoselectie), commerciële verhuurders zullen gehandicapten (zeker bij zo'n verbod op risicoselectie voor wooncorporaties) al ras naar de wooncorporatie doorverwijzen. Stigmatisering van de sociale huursector (corporaties) als alleenhuisvesters van gehandicapten en chronisch zieken is een mogelijk gevolg van een speciale positie voor corporaties in het huisvesten van gehandicapten. Zo'n positie zou tevens de keuzevrijheid van de gehandicapten beperken.
3.4.
Varianten
Hieronder worden de volgende toekomstvarianten nader verkend: Algemeen beleid 1. 2. 3.
Voortzetting van het huidige beleid; Intensivering van het huidige beleid; De Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ).
Specifiek beleid 1. 2. 3.
VROM verantwoordelijk voor woningaanpassingen; Woningaanpassingen in het Wvg/Dienstverleningsstelsel; VROM verantwoordelijk voor een deel van de woningaanpassingen; een ander deel in de Wvg/Dienstenwet.
Zoals gezegd zal toekomstig beleid bestaan uit een combinatie van algemeen en specifiek beleid
11
.
11
Een variant met specifiek beleid voor aanpassingen in niet-woongebouwen of de leefomgeving is hier niet opgenomen. Onder specifiek beleid wordt hier verstaan het regelen van individuele aanpassingen. Bij gebouwen en de leefomgeving gaat het om collectieve aanpassingen.
20
3.4.1.
Algemeen beleid
Variant 1: Voortzetting van het huidige beleid Hoe ziet de variant eruit?
Voor een beschrijving van het huidige beleid wordt verwezen naar paragraaf 3.1. Het gewenste resultaat is dat het aanbod van voor mensen met beperkingen geschikte gebouwde omgeving en fysieke infrastructuur aansluit op de (toekomstige) vraag. Wat betreft woon- en niet-woongebouwen kan gesteld worden dat de huidige bouwregelgeving (dwingende wet- en regelgeving) de basistoegankelijkheid van nieuwe gebouwen (woon- en niet-woongebouwen) waarborgt. VROM stimuleert voorts actief dat de bestaande fysieke infrastructuur in toenemende mate geschikt gemaakt wordt voor mensen met beperkingen. Het veld raakt doordrongen van de noodzaak hiervan, initiatieven worden in toenemende mate genomen. De wet REA (een wet van het ministerie van e SZW) en marktoverwegingen bij de aanbieders (de klant vergrijst) en de 1 tranche (arbeid en beroepsonderwijs) van het wetsontwerp Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, dragen eveneens bij aan de toenemende toegankelijkheid van de gebouwde omgeving en fysieke infrastructuur. Op decentraal niveau zijn er de Bouwverordeningen en Brandweervoorschriften die bij (kunnen) dragen aan de toegankelijkheid van de gebouwde omgeving en de fysieke infrastructuur. In de ontwerp Woonwet is een verbod op risicoselectie door wooncorporaties opgenomen. Wat betreft woningen en woongebouwen is de Wvg (een wet van SZW), als specifiek beleid, het sluitstuk. Wat moet daarvoor gedaan worden?
Het betreft voortzetting van het huidige beleid. Bezien kan worden of de Woonzorgstimuleringsregeling, en daarin met name de mogelijkheid tot subsidie voor zorginfrastructuur, welke mogelijkheid loopt tot en met 2002, verlengd kan worden. (De Woonzorgstimuleringsregeling zelf loopt tot en met 2003); het Nationaal Akkoord Wonen moet vernieuwd worden voor de periode na 2005. De Woonwet moet worden ingevoerd. Wat zijn de kosten? 12
De kosten voor het Rijk van het huidige beleid zijn precies gelijk aan het budgettair beslag van de huidige regelingen. De kosten betreffen momenteel een deel van het budget van de Woonzorgstimuleringsregeling, een deel van ISV en IPSV, en een deel van de huursubsidie. Voor- en nadelen, dilemma's
Zoals gezegd is het huidige beleid overwegend gericht op: Gebouwen en in mindere mate op de openbare ruimte/leefomgeving; Bouwkundige aspecten van gebouwen (en dan met name op de nieuwbouw) en in mindere mate op de inrichting daarvan; Het fysieke aspect en in mindere mate op voorkoming en bestrijding van discriminatoir gedrag t.o.v. gehandicapten of chronisch zieken bij het aanbieden van goederen, diensten of wonen. 13
14
Op het gebied van de inrichting van de leefomgeving , de inrichting van nieuwe en bestaande gebouwen, bouwkundige toegankelijkheidsmaatregelen in bestaande gebouwen, en de bestrijding van discriminatoir gedrag kan winst behaald worden. 12
Zie Hoofdstuk 1: het aangeven van de kosten van een beleidsoptie impliceert niet dat hier ook een financiële claim wordt neergelegd.
21
Variant 2: Intensiveren van het huidige beleid Hoe ziet de variant eruit?
Bij de voor- en nadelen van het huidige beleid is aangegeven op welke punten nog winst behaald kan worden. De intensivering van het huidige beleid zou zich met name daarop kunnen richten. Gelet op de mogelijkheden en beperkingen van de huidige sturingswijzen (paragraaf. 4.2.2.1.) ligt intensivering van het huidige beleid via het scheppen van voorwaarden en stimuleren het meest in de lijn. Bovendien voldoet de huidige bouwregelgeving (dwingende wet- en regelgeving), zoals eerder gezegd, aan de basisvoorwaarden voor toegankelijkheid. Het stellen van éxtra eisen loopt al gauw aan tegen de grenzen van doelmatigheid. Het is niet zinvol nieuwbouweisen af te stemmen op de ingrijpender aanpassingen. Na bepaling van de aan te pakken terreinen en sturingswijze is er de keuze uit (een mix van) verschillende instrumenten. Wat moet daarvoor gedaan worden? 15
Op basis van cijfers uit 1994 hebben Hooimeijer e.a. een berekening gemaakt van de 16 investeringsopgave voor het opplussen van de woningvoorraad in 2005. Sindsdien is het Bouwbesluit op het gebied van toegankelijkheid aangescherpt, is er nieuwbouw gepleegd, zijn woningen gerenoveerd, is de urgentie van wonen en zorg zowel politiek als in het veld gegroeid en 17 zijn allerlei initiatieven van de grond gekomen . Een herberekening van de investeringsopgave is daarom noodzakelijk. 18 Op het gebied van de fysieke toegankelijkheid van niet-woongebouwen en de leefomgeving zijn thans geen kwantitatieve gegevens bekend omtrent de extra behoefte (confrontatie vraag en aanbod). Dit behoeft overigens geen beletsel te zijn om op deze terreinen een stimulerend beleid ter bevordering van de integrale toegankelijkheid te voeren. De volgende stappen dienen daartoe gezet te worden: Bepaling van de huidige en toekomstige kwantitatieve en kwalitatieve behoefte aan aanpassingen/ voorzieningen m.b.t. gebouwen, woningen, leefomgeving (wat voor aanpassingen en hoeveel); Bepaling van het ambitieniveau: wat willen we bereiken op deze terreinen? Bepaling van de in te zetten instrumenten (mix); Bepaling van precieze vormgeving, reikwijdte van de instrumenten; Bepaling van de kosten op basis van de voorgaande keuzes; Afhankelijk van de gedane keuzes: aanmelding van staatssteun bij de EU, aanpassen van de begroting, overleg met partijen in het veld, het maken van wet- en regelgeving, het maken van een subsidieregeling en/of financiële compensatieregeling dan wel creëren van voorzieningen binnen bestaande kaders, vormgeving van het toezicht, e.d. Veel instrumenten behorende tot de 'gereedschapskist' van het stimulerend beleid kunnen relatief snel worden ingevoerd/toegepast. Wat zijn de kosten?
13
Onder leefomgeving wordt hier verstaan parken, pleinen, straten, recreatieterreinen etc. Onder inrichting wordt verstaan de hoogte van balies, de manoeuvreerruimte voor rolstoelen, de hoogte van apparaten, etc. 15 Hooimeijer, P. et al, Investeringsopgave opplussen + inventarisatie rolstoeltoegankelijkheid. Utrecht, 1997. 16 Bij opplussen gaat het om vier soorten ingrepen: het toegankelijk maken van de woning door het verwijderen van niveauverschillen of het aanbrengen van een lift; het verbeteren van de (val)veiligheid en de verlichting in collectieve gebouwdelen; het verbeteren van de entree van de woningen en de aanpassing van de woning zelf. 17 Zie noot 6. 18 Hieronder vallen o.m. recreatiegelegenheden, cafés, musea etc. 14
22
De kosten zijn afhankelijk van de uitkomst van de inventarisaties van de problemen en de beleidswensen, de daarop te nemen maatregelen en de in te zetten instrumenten. Dit zijn politieke keuzen: het is aan de politiek te bepalen hoeveel men hiervoor over heeft. Wat betreft woongebouwen en woningen het volgende. Als de politieke keuze zou zijn om bijvoorbeeld de door Hooimeijer c.s. berekende investeringsopgave voor 2005 (geactualiseerd en gecorrigeerd voor de plannen uit Project!mpuls) in één keer volledig in te vullen met rijksgeld, dan leidt een zeer ruwe herschatting van de door Hooimeijer berekende behoefte tot 2005 (zoals gezegd, een betrouwbaarder herberekening moet nog plaatsvinden) tot een totaal kostenbedrag tussen de € 600 en € 700 miljoen 19; dat wil zeggen € 140 miljoen per jaar. Er kan echter ook voor gekozen worden om, bijvoorbeeld, een convenant met marktpartijen over het opplussen te sluiten, of een financiële stimuleringsregeling te maken, waarbij het Rijk slechts een gedeelte van de kosten als stimuleringsbijdrage voor zijn rekening neemt. Nadere studie hiernaar is noodzakelijk. Afspraken met of nadere eisen aan gemeenten over de aanpassing van de openbare ruimte/leefomgeving zullen vermoedelijk leiden tot een financiële claim. Voor- en nadelen, dilemma's
Zoals in paragraaf 3.2.2.2. gemeld heeft sturing via het scheppen van voorwaarden en het stimuleren verschillende voordelen t.o.v. sturing via dwingende wet- en regelgeving. Het gaat hierbij om de kosten, de beheersbaarheid ervan, de handhaving en de aansluiting met de huidige sturingsfilosofie. Een wat grotere kans op afwenteling van de kosten door marktpartijen op de burger (of de huursubsidie) is het nadeel. Variant 3: Wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ) Hoe ziet de variant eruit?
Met het wetsvoorstel gelijke behandeling krijgen mensen met een handicap juridische faciliteiten om ongerechtvaardigd onderscheid bij het verkrijgen en bewonen van een woning of het gebruik van nietwoongebouwen en de leefomgeving tegen te gaan. Hieraan verbonden is de plicht voor eigenaar/beheerder van gebouwen en de leefomgeving tot het treffen van doeltreffende voorzieningen/aanpassingen. De wet bevat een proportionaliteitsbepaling ter bescherming van de eigenaar/beheerders tegen disproportioneel hoge kosten van aanpassingen. De wetgever bepaalt op welke terreinen de wet van toepassing is en tot in welke mate aanpassingen of voorzieningen afgedwongen kunnen worden. Voor een deel zal dit ook via jurisprudentie tot stand komen. Deze variant is aanvullend op de varianten 1 en 2, voortzetting of intensivering van het huidige beleid. De invoering van een financiële regeling à la Wet REA of Wvg is verbonden met de introductie van een wet gelijke behandeling: het met terugwerkende kracht van toepassing verklaren van de nieuwe bouwtechnische of inrichtingseisen op (een deel van) de bestaande voorraad gebouwen of de leefomgeving is juridisch immers niet mogelijk zonder compensatie van de eigenaar. Invoering van een wet gelijke behandeling zal voorzover eigenaren financieel gecompenseerd worden specifiek beleid overbodig maken. Indien eigenaren niet volledig gecompenseerd worden zal specifiek beleid noodzakelijk zijn voor die aanpassingen die dermate disproportioneel hoge eigen kosten voor de eigenaren met zich meebrengen dat dit in redelijkheid niet van hen gevraagd kan worden. Het tempo van het bereiken van algemene toegankelijkheid is afhankelijk van de mate waarin de burger gebruik maakt van dit recht. Wat moet daarvoor gedaan worden?
19
Zie voor een ruwe berekening Tabel 11 uit het Tabellenboek.
23
Zoals eerder aangegeven is nog zeer weinig bekend omtrent de behoefte aan aanpassingen in de leefomgeving en bij niet-woongebouwen en de daaraan verbonden kosten. Snelle invoering van een wet gelijke behandeling op deze terreinen brengt, met zulke onzekerheden, dan ook flinke financiële risico's met zich mee. Via vergelijkbare stappen zoals vermeld bij variant 2 zal nader bestudeerd moeten worden wat de reikwijdte van een WGBH/CZ zou moeten zijn, te weten welke terreinen er wel onder vallen en welke niet en welke mate van aanpassing geëist kan worden. Een nadere vergelijking met het buitenland (VS, Verenigd Koninkrijk) kan onderdeel van deze studie zijn. Wat zijn de kosten?
De kosten zijn sterk afhankelijk van de reikwijdte van de regeling. Wat betreft het wonen zullen de kosten, bij gelijkblijvende reikwijdte van de regeling, vergelijkbaar zijn met die van de onroerende 20 woningaanpassingen in de huidige Wvg . Bezien zal moeten worden of een budgetoverheveling van het Gemeentefonds naar het ministerie van VROM opportuun is. Wat de financiële consequenties t.a.v. niet-woongebouwen en de leefomgeving betreft ontbreken thans gegevens. Voor- en nadelen, dilemma's
Het bevordert de emancipatie van mensen met beperkingen; Aanpassing van de fysieke infrastructuur al naar gelang de burger gebruik maakt (vergelijkbaar met specifiek beleid) van de wet, is in aantallen weliswaar doelmatiger dan algemeen beleid, in financiële termen is er echter niet noodzakelijkerwijs sprake van grotere doelmatigheid. De invoering van een wet gelijke behandeling kan immers gepaard gaan met een financiële compensatieregeling voor de eigenaars. Daardoor wordt de prikkel bij marktpartijen om hun bezit 'preventief' (op eigen kosten) toegankelijker te maken weggehaald, en zullen aanpassingen achteraf plaatsvinden. Achteraf aanpassen is echter veel duurder dan vooraf; Bij algemeen beleid via stimulansen wordt de rekening verdeeld over marktpartijen, en eventueel de overheid en de burger; bij een wet gelijke behandeling komt de rekening (i.v.m. de financiële compensatie van de aanbieders) echter vooral bij de overheid terecht; De financiële regeling heeft een open-einde-financiering; Handhaving is lastig. Er zijn zeer veel aanbieders van woningen, gebouwen en openbare ruimte/leefomgeving; Omdat de extra kosten van aanpassingen van de voorraad voor de eigenaars/verhuurders financieel volledig gecompenseerd worden zal de burger niet geconfronteerd worden met huurverhogingen; Naast de fysieke aanpassingen biedt de Wet gelijke behandeling ook een basis voor de plicht tot het treffen van immateriële aanpassingen en omvat het verbod op onderscheid ook gedragsmatige aspecten; De gang naar de rechter is voor velen een moeilijk te nemen drempel. 3.4.2.
Specifiek beleid
Het ministerie van VROM is thans, zoals gezegd, niet verantwoordelijk voor het specifieke beleid. Woningaanpassingen maken onderdeel uit van de Wvg onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van SZW. (De Wvg gaat volgens de nieuwe kabinetsvoornemens overigens vallen onder de Minister van VWS). Onderstaand worden drie varianten naast elkaar gezet. In twee ervan krijgt het ministerie van VROM de verantwoordelijkheid voor (een deel van) de woningaanpassingen (en V&W en VWS de verantwoordelijkheid over het voor hun relevante specifieke beleid). De Wvg wordt als het ware verdeeld. In de andere variant blijven woningaanpassingen, vervoersvoorzieningen en hulpmiddelen onderdeel uitmaken van een Wvg-achtig stelsel. Deze varianten variëren dus op het thema verantwoordelijkheidsverdeling m.b.t. het specifieke beleid. Dit vanuit de optiek dat deze van
20
Zie Tabel 11 in het Tabellenboek.
24
directe invloed is op de mogelijkheden om samenhang binnen het specifiek beleid (wonen, vervoer en hulpmiddelen onderling) of samenhang tussen algemeen en specifiek beleid te bewerkstelligen In alle drie de varianten is er overigens van uitgegaan dat indicatiestelling voor al het specifieke beleid bij RIO's plaatsvindt.
21
.
Variant 1: VROM verantwoordelijk voor woningaanpassingen
In deze variant heeft VROM zowel de verantwoordelijkheid voor het vergroten van de toegankelijkheid van de algemene voorzieningen voor mensen met beperkingen als voor de specifieke voorzieningen die aanvullend daarop alsnog nodig blijken. Het ministerie van VROM heeft in deze variant de zorgplicht voor woningaanpassingen. Het rijk mandateert deze aan de verhuurders: zij zullen in voorkomende gevallen dat hun huurder belemmeringen ondervindt in het gebruik van de woning voorzieningen moeten treffen die deze belemmeringen wegnemen, dan wel verminderen. De Minister van VROM ontwerpt voor verhuurders een uniforme regeling waarin deze zorgplicht is vastgelegd en waarin ook is aangegeven op welke wijze uitvoerders hiervoor financieel worden 22 gecompenseerd . In deze variant is het specifieke beleid t.a.v. vervoer onder verantwoordelijkheid gebracht van het ministerie van V&W en zijn de hulpmiddelen de verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS. Het voordeel van deze variant is dat op deze manier de samenhang tussen algemeen en specifiek in principe kan worden versterkt in de kolom Rijksoverheid en de aanbieders van woningen. Omdat de financiering van specifiek beleid ook bij VROM ligt, is er tot op zekere hoogte een financiële prikkel voor VROM om werk te maken van algemeen beleid. De prikkel moet overigens niet overschat worden. Als door het algemeen beleid het aantal volledig toegankelijke woningen cf. de behoefte van 22% naar 30% stijgt in 2005, is nog steeds 70% van de woningvoorraad niet volledig toegankelijk. Bij handhaving van de keuzevrijheid voor gehandicapten m.b.t. het wonen, is de kans dus redelijk groot dat iemand die gehandicapt raakt in een niet volledig toegankelijke woning woont. Een specifieke aanpassing wordt daarmee slechts incidenteel goedkoper. Een belangrijk nadeel van deze variant is gelegen in het feit dat de zorgplicht wordt ondergebracht bij 23 (commerciële) marktpartijen : verhuurders variërend van professionele beleggers en wooncorporaties tot particuliere verhuurders met twee of drie woningen. De belangen van marktpartijen en mensen met beperkingen lopen over het algemeen niet (altijd) synchroon. Hieraan verbonden zit er in de financiering van deze variant een lastig dilemma besloten: indien verhuurders financieel geheel worden gecompenseerd ontbreekt de doelmatigheidsprikkel, maar indien verhuurders financieel verantwoordelijk worden dan is de kans op risicoselectie bij verhuurders (geen dure gehandicapten huisvesten) erg groot. Een ander nadeel van deze variant is dat er op rijksniveau niet één regie is op het specifieke beleid voor mensen met beperkingen. Specifiek beleid voor gehandicapten vergt op het niveau van de burger afstemming van verschillende voorzieningen. De huidige Wvg gaat uit van afstemming zowel op het niveau van het rijksbeleid, als op gemeentelijk niveau. In bovenstaande variant wordt het beleid verdeeld over verschillende departementen en uitvoerders. Dat betekent dat de burger voor de ene voorziening naar de verhuurders, voor de ander naar de gemeente en voor een derde naar de vervoersautoriteit moet gaan. Hierdoor wordt de onderlinge uitwisselbaarheid beperkt en kunnen er afstemmingsproblemen ontstaan bij de realisatie van verschillende voorzieningen (woningaanpassing is niet afgestemd op het gebruik van de rolstoel). Tevens zijn er geen mogelijkheden voor toepassing van een bredere woon-zorg-PGB waarbij de burger op maat zijn gewenste voorzieningpakket in onderlinge samenhang en eventuele substitutie (bijvoorbeeld meer zorg, minder woningaanpassing) kan samenstellen. 21
Ook al zagen we dat de mogelijkheden om specifiek beleid terug te dringen d.m.v. versterking van het algemene beleid op het gebied van woningaanpassingen, vanuit doelmatigheidsoverwegingen, beperkt zijn. 22 In deze benadering kan er ook voor worden gekozen voor eigenaar-bewoners een regeling in de fiscale sfeer te treffen. 23 In tegenstelling overigens tot bij het vervoer. De OV-autoriteiten zijn overheden.
25
Ten slotte is nog een nadeel dat de financiering van de verschillende specifieke voorzieningen verdeeld wordt over drie departementen met elk hun eigen administratieve organisatie wat betreft declaratie, controle, etc. Voor het wonen geldt bovendien dat er tienduizenden verhuurders waarmee het Rijk een directe relatie legt. Dit leidt tot een toename van de administratieve lasten bij Rijk en uitvoerende partijen.
24
zijn
Variant 2: Woningaanpassingen in het Wvg/Dienstverleningsstelsel
In deze variant maken de woningaanpassingen onderdeel uit van een Wvg-achtig stelsel, waarin tevens vervoersvoorzieningen en hulpmiddelen zitten. Dit onder verantwoordelijkheid van één departement. Deze heeft tevens de zorgplicht die het vervolgens mandateert aan de gemeenten. De sterke en zwakke kanten van deze variant zijn in feite het spiegelbeeld van de variant waarbij de verantwoordelijkheid voor het specifieke beleid verdeeld is over de vakdepartementen: minder prikkels voor het Rijk om de algemene voorzieningen beter en sneller toegankelijk te doen zijn voor mensen met beperkingen (voor het wonen was deze prikkel bij variant a al beperkt). Daarentegen minder kans op afstemmingsproblemen qua beleid en uitvoering, grotere kansen op een integraal lokaal beleid voor mensen met beperkingen, de mogelijkheid voor toepassing van een bredere woonzorg-PGB, en minder administratieve lasten. De zorgplicht (en uitvoering) ligt in handen van een democratisch gelegitimeerd orgaan, de gemeente. Een doelmatigheidsprikkel bij de gemeente leidt, in tegenstelling tot een doelmatigheidsprikkel bij verhuurders, niet tot risico-selectie. Variant 3: VROM verantwoordelijk voor een deel van de woningaanpassingen; een ander deel in het Wvg/dienstverleningsstelsel
Deze derde variant is een tussenvorm van de vorige varianten. In deze variant is het ministerie van VROM in financieel en beleidsmatig opzicht verantwoordelijk voor woningaanpassingen tot een bepaald bedrag (bijvoorbeeld € 7.000,-). Het Rijk mandateert zijn zorgplicht aan verhuurders. Woningaanpassingen boven dat bedrag zijn voor verantwoordelijkheid van de gemeente (Wvg). In feite wordt hierbij dus een 'knip' gemaakt in de specifieke voorzieningen teneinde het vakdepartement mede – en niet uitsluitend - verantwoordelijk te maken voor het specifieke beleid voor mensen met beperkingen. Daarmee wordt beoogd VROM en de sector daarachter een prikkel te geven om de algemene kaders voor mensen met beperkingen beter toegankelijk te doen laten zijn, terwijl tegelijkertijd op lokaal niveau samenhang binnen het overige specifieke beleid bereikt kan worden. Waar de knip precies wordt aangebracht in de specifieke woonvoorzieningen (woningaanpassingen) zal worden bepaald op basis de kosten en frequentieverdeling m.b.t. soorten aanpassingen. Grosso modo valt 90% van de woningaanpassingen onder de € 7.000. Indien veel voorkomende woningaanpassingen zoals trapliften bijvoorbeeld rond de € 7.000 liggen kan hiermee met het bepalen van de grens rekening gehouden worden. In deze variant blijven de meer complexe aanpassingen, de uitzonderingen, onderdeel van het specifieke beleid van de Wvg. Het ministerie van VROM maakt een regeling waarin de zorgplicht en de uitvoering van woningaanpassingen onder € 7.000 door verhuurders, alsmede een financiële compensatieregeling voor verhuurders zijn vervat. Voor eigenaar-bewoners zou een fiscale regeling ontworpen kunnen worden. Deze variant lijkt de voordelen van de twee vorige varianten met enigszins verminderde nadelen ervan te combineren. Wat het wonen betreft blijft echter het feit dat een deel van de zorgplicht in handen wordt gelegd van marktpartijen, met de nadelen vermeld bij de eerste variant als resultante. De knip heeft het nadeel dat binnen het specifieke beleid m.b.t. woningaanpassingen een scheiding wordt aangebracht in de uitvoerders, met kans op verschillende ontwikkeling van de uitvoeringspraktijken en een gevoel van ongelijke behandeling bij de burger dientengevolge
25
.
24
Onder andere al 45.000 particuliere verhuurders. Woningaanpassingen bestaan over het algemeen uit een pakket aan maatregelen. Maakt een bepaalde verstrekking (bijv. een toiletbeugel) onderdeel uit van een pakket maatregelen dat minder kost dan € 7.000 dan wordt de uitvoeringspraktijk bepaald door de 25
26
De kans op strategisch gedrag bij een dergelijk knip lijkt op voorhand beperkt. Ook hier zal immers onafhankelijk, objectief en integraal bepaald worden welke woningaanpassing aangewezen is. De vraag of deze aanpassing boven of beneden de vastgestelde financiële grens valt, is vervolgens door de financieel belanghebbenden (gemeente of verhuurder) niet substantieel meer te beïnvloeden. De hierboven beschreven varianten variëren, zoals gezegd, op het thema 'positionering van de verantwoordelijkheid voor specifiek beleid'. Dit vanuit de optiek dat de keuze hierin van directe invloed is op de mogelijkheden om samenhang binnen het specifiek beleid of samenhang tussen algemeen en specifiek beleid te bewerkstelligen. Of in het geval van onderhavige variant, een bijdrage te leveren aan beide samenhangen. Wat woningaanpassingen betreft, blijken er behoorlijke nadelen aan de eerste en derde variant te kleven, die voor een belangrijk deel voorvloeien uit het feit dat beide varianten er vanuit gaan dat (een deel) van de zorgplicht en uitvoering voor individuele woningaanpassingen bij marktpartijen (i.c. verhuurders) wordt neergelegd. Tevens bleek dat voor woningaanpassingen de mogelijkheden om het specifiek beleid via versterking van het algemene beleid terug te dringen, uit doelmatigheidsoverwegingen beperkt zijn. Of andersom geformuleerd het leggen van het specifieke beleid voor woningaanpassingen bij het ministerie van VROM leidt slechts in beperkte mate tot een financiële prikkel ten gunste van algemeen beleid. Indien gekozen wordt voor het doel achter hoofdvariant 3, het bereiken van samenhang binnen het specifieke beleid alsmede samenhang tussen algemeen en specifiek beleid, zullen voor het wonen andere modaliteiten om dit te bereiken (anders dan de positionering van het specifieke beleid en de beschreven knip) verkend moeten worden. Een van de te onderzoeken variaties op hoofdvariant 3 zou kunnen zijn een gedeelde financiering van het specifieke beleid door Rijk en gemeente, zodanig dat beide een doelmatigheidsprikkel ondervinden. Het zal duidelijk zijn dat de 'lakmoesproef' voor organisatorische aanpassingen van het stelsel (zoals de verantwoordelijkheidsverdeling) ligt in het antwoord op de vraag of de burger er uiteindelijk beter van wordt. Wat betreft de zorgplicht voor woningaanpassingen lijkt handhaving ervan bij een democratisch gelegitimeerd orgaan vooralsnog de voorkeur te genieten boven het leggen van de zorgplicht bij marktpartijen. Op lange termijn kan zich door het grootschalig toepassen van PGB's een ander stelsel ontwikkelen. Klantcontactpunten of andere vormen van één loketten kunnen het gebruik van PGB's begeleiden en stimuleren.
verhuurder, maakt de verstrekking onderdeel uit van een pakket dat meer kost dan € 7.000 dan wordt de uitvoeringspraktijk door de gemeente bepaald. Zo kunnen verschillen ontstaan die een gevoel van ongelijke behandeling bij de burger kunnen veroorzaken.
27
4.
MOGELIJKHEDEN VOO
4.1.
Wat willen we bereiken?
R HET ALGEMENE, INCLUSIEVE BELEID: VERVOER
Zoals uiteen gezet in de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 16 juli 1999 teneinde de integratie en participatie van ouderen en gehandicapten in de Nederlandse samenleving te verbeteren – als uitgangspunt gehanteerd dat de algemene vervoersvoorzieningen moeten worden verbeterd en dat – waar mogelijk – moet worden afgezien van specifieke voorzieningen alleen voor ouderen en gehandicapten. Het streven is er met name op gericht de kwaliteit van het openbaar vervoer dusdanig te verbeteren dat het toegankelijk en bruikbaar is voor mensen met een functiebeperking. De inzet is dat het openbaar vervoer over de weg in 2010 toegankelijk is en het spoorvervoer in 2030. Daarnaast wordt het wenselijk geacht de diverse vervoersvormen waar mogelijk te integreren en de besluitvorming ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid van diverse collectieve 27 vervoersvormen te concentreren. Zoals ook blijkt uit onderzoek verdient het aanbeveling de verantwoordelijkheid in handen te leggen van één bestuurlijke partij: die overheid die verantwoordelijk is voor het openbaar vervoer in stad en streek.
4.2.
26
wordt –
Wat moet daarvoor gedaan worden?
De verantwoordelijkheid voor de specifieke vervoersvoorzieningen op basis van de Wet voorzieningen gehandicapten, Wet REA, WSW-vervoer en AWBZ-vervoer (niet zittend ziekenvervoer en leerlingenvervoer) wordt gesplitst in specifieke vervoersvoorzieningen die collectief kunnen worden vormgegeven en specifieke vervoersvoorzieningen die gericht zijn op een individuele vervoersbehoefte. Een onafhankelijke indicatiestelling bepaalt dan dus of in het vervoer van betrokkene kan worden voorzien door middel van een collectief systeem (zoals gemeenten nu in het kader van de Wvg hebben ontwikkeld) dan wel dat een individuele vervoersvoorziening aangewezen is. De verantwoordelijkheid voor het specifieke (geïndiceerde) collectieve vervoer wordt in deze benadering op rijksniveau in handen gelegd van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Deze mandateert deze verantwoordelijkheid vervolgens – waar relevant – door naar de decentrale overheid die verantwoordelijk is voor het openbaar vervoer: de OV-autoriteit. Deze OV-autoriteit zal dan kunnen beoordelen of in zijn plaats of regio naast openbaar vervoer behoefte is – en in welke mate – aan collectieve categoriale vervoersvoorzieningen. De verantwoordelijkheid voor de specifiek op het individu gerichte vervoersvoorzieningen voor diegenen die niet zijn gebaat bij een toegankelijk openbaar vervoer of bij specifieke collectieve vervoersvoorzieningen, komt te liggen bij de Minister van VWS respectievelijk blijft in uitvoering bij de gemeente alwaar de betrokkene woonachtig is. Of een burger behoefte heeft aan individuele voorzieningen of aan bepaalde vormen van collectief vervoer dient door het Regionaal indicatieorgaan (RIO) onafhankelijk en objectief te worden vastgesteld op basis van te voren vastgelegde normen. Voor de indicatiestelling zal worden aangesloten bij de procedures die gelden voor de andere voorzieningen, zoals wonen en zorg. Er zal naar worden gestreefd dat de burger slechts bij één loket terecht kan en dat de indicatiestelling uniform is. Indien deze doelstelling zou worden gerealiseerd, zal mogelijk wet- en regelgeving moeten worden aangepast, en overheveling van budgetten en ontwikkeling van uniforme indicatienormen moeten worden bezien. In de komende kabinetsperiode zou een en ander ter hand kunnen worden genomen. De inzet is dat toegankelijkheid van het openbaar vervoer – zoals hierboven gesteld – in 2010 respectievelijk 2030 is gerealiseerd. Deze termijnen zijn gebaseerd op de economische levensduur 26 27
Tweede Kamer, Vergaderjaar 1998-1999, 26 200 XII, nr 43 Valide vervoer; doelmatig vervoer van mensen met een handicap in 2030, december 2001
28
van het rollend materieel. Het wordt niet wenselijk geacht deze termijnen geforceerd naar voren te halen. Nog afgezien van het feit dat het in fysieke en financiële zin nog veel inspanning zal kosten de termijnen te halen, leidt het naar voren halen van de termijnen tot aanzienlijk kapitaalverlies.
4.3.
Wat gaat dat kosten?
Uitgangspunt is dat de integratie van de diverse vormen van collectief vervoer en het leggen van de bestuurlijke verantwoordelijkheid in één hand, budgettair neutraal geschiedt.
4.4.
Aanvullende maatregelen
Er zullen altijd mensen zijn die vanwege hun handicap niet zijn gebaat bij een optimaal toegankelijk 28 openbaar vervoer. Onderzoek heeft uitgewezen dat circa 90% van de gehandicaptenpopulatie gebaat is bij een toegankelijk OV-systeem. Voor circa 10% zullen derhalve altijd specifieke voorzieningen moeten worden getroffen. Daarnaast zijn er altijd mensen die toch behoefte blijven gevoelen aan assistentie en/of begeleiding op hun reis. Het is in beginsel denkbaar dat vervoerders altijd en overal assistentie moeten aanbieden aan diegenen die daar behoefte aan hebben. De Nederlandse Spoorwegen leveren sedert jaar en dag - voor eigen rekening en momenteel op de grotere stations - assistentie aan reizigers bij het in- en uitstappen van de trein. Het wordt niet wenselijk en uitvoerbaar geacht de plicht tot het leveren van assistentie uit te breiden tot alle vervoerders. Meer baat wordt gezien in het continueren van het vigerende wettelijke systeem dat behelst dat een gehandicapte zich om niet kan laten begeleiden door bijvoorbeeld een familielid of vriend. Alhoewel deze mogelijkheid conflicteert met de vrijheid die aan de decentrale overheid is gegeven tot het voeren van een eigen tariefbeleid, zal met de decentrale overheid worden bezien in hoeverre dit recht kan worden gehandhaafd. Teneinde de periode totdat het openbaar vervoer volledig toegankelijk – en dus bruikbaar is voor de meeste ouderen en gehandicapten – te overbruggen zal de overheid het zogeheten 'bovenregionale vervoer' blijven aanbesteden. Indien de verantwoordelijkheid voor het specifieke collectieve vervoer overgaat naar de Minister van V&W zullen de OV-autoriteiten ook verantwoordelijk zijn voor deze aanbesteding. Een zogeheten 'ketenmanager' heeft dan de contractuele plicht om te voorzien in de behoefte aan vervoer buiten het zorggebied waar de burger woonachtig is. Hij zal daarbij waar mogelijk gebruik moeten maken van het openbaar vervoer, al dan niet met het verlenen van assistentie, en slechts in uitzonderingssituaties gebruik moeten maken van individuele voorzieningen zoals taxivervoer. Het ligt voor de hand dat in die gebieden waar in de toekomst het openbaar vervoer volledig toegankelijk is deze dienst niet behoeft te worden geleverd. Zodat het 'zorggebied' van lieverlee zal afnemen.
4.5.
WGBH/CZ
In de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte is bij Nota van Wijziging inmiddels ook het openbaar vervoer opgenomen. Dit onderdeel van de wet, waarbij het verboden wordt onderscheid te maken bij het verlenen van de voor het reizen vereiste toegang tot de bij het openbaar vervoer behorende gebouwen en infrastructuur, het aanbieden van openbaarvervoersdiensten en reisinformatie, en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten met betrekking tot openbaar vervoer zal op een bij Koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking treden. Door middel van deze aanbouwwet zou het verboden kunnen worden vervoersproducten te leveren die niet bruikbaar en toegankelijk zijn voor gehandicapten en chronisch zieken. De wet is op 4 juli 2002 met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen. Bij de nadere uitwerking hiervan zal rekening moeten worden gehouden met financiële gevolgen voor zowel particulieren als overheid. De toegankelijkheidseisen die worden gesteld aan het openbaar vervoer zullen moeten zijn 28
Assistentiebehoefte in het openbaar vervoer, i.o.v. ministerie van Verkeer en Waterstaat, rapport 000130/02, drs.L.R.M. Kahmann, ir. J.A.L. Schmidt, S.Tang, P5 adviseurs voor product- & kwaliteitsbeleid, Amsterdam, juni 2001.
29
afgestemd op de mogelijkheden die de OV-budgetten bieden.
30
5. VERDERE ONTWIKKELING VAN BELEID OP HET TERREIN VAN WELZIJN EN ZORG
Veranderingen op het terrein van welzijn of zorg leiden niet rechtstreeks tot een afname van het beroep op Wvg-voorzieningen zoals dat het geval is op de terreinen wonen en vervoer (zie de hoofdstukken 3 en 4). Zorgbeleid is per definitie specifiek (zie 'Vooraf') en welzijnsbeleid is dat ten dele. Binnen het algemeen welzijnsbeleid worden immers specifieke groepen onderscheiden zoals 29 ouderen en gehandicapten en voor sommige voorzieningen die aan deze specifieke groepen ter ondersteuning van de zelfstandigheid verstrekt worden gelden specifieke toegangsvoorwaarden. Een en ander verschilt per gemeente. Het welzijnsbeleid is sinds eind jaren '80 sterk gedecentraliseerd en wordt in grote autonomie uitgevoerd door gemeenten. Hoewel er dus geen directe relatie ligt tussen veranderingen op het terrein van welzijn en het beroep op Wvg-voorzieningen, is in deze notitie voor een toekomstig beleid voor mensen met beperkingen, een paragraaf over het welzijnsbeleid op zijn plaats. Naast woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en zorgvoorzieningen zijn welzijnsdiensten immers uitermate belangrijk voor de mogelijkheden van mensen met beperkingen om zo zelfstandig mogelijk te kunnen blijven leven. En het belang van deze voorzieningen neemt de komende decennia sterk toe. Sinds de decentralisatie van het welzijnsbeleid in 1987 is er door demografische ontwikkelingen en de voortschrijdende extramuralisering een toenemend aantal mensen dat een beroep moet doen op allerlei welzijnsvoorzieningen van de gemeenten. Indien deze diensten/voorzieningen niet beschikbaar zijn zullen mensen meer gebruik moeten gaan maken van de duurdere zorgvoorzieningen aan huis, dan wel hun heil weer moeten zoeken in de intramurale zorg. Dat laatste is – afgezien van het feit dat er natuurlijk altijd sprake is van omslagpunten vanuit doelmatigheidsoverwegingen - zowel maatschappelijk als politiek onwenselijk.
5.1.
Enkele cijfers
Bij het ontbreken van een adequaat welzijns/dienstverleningskader is het overigens ook fysiek onmogelijk in de toenemende vraag naar intramurale plaatsen tijdig te voorzien. De tijd die het neemt om gebouwen neer te zetten en de enorme investeringen die daarvoor nodig zijn (zo'n € 100.000 per verzorgingshuisplaats voor de bouwkundige voorzieningen), zouden een te grote opgave betekenen. Alleen al voor de ouderenzorg de volgende cijfers: Het aantal 75 plussers neemt de komende jaren met gemiddeld 15.000 mensen per jaar toe tot ruim 1,1 miljoen in 2010. Ongeveer een kwart daarvan is 85 plus. Extrapolatie van de huidige samenhang tussen de demografische ontwikkeling en de aantallen mensen in zorg zou bij een gelijkblijvende indicatiepraktijk leiden tot een groeibehoefte van gemiddeld 2.900 intramurale verzorgingshuisplaatsen, 1.100 intramurale verpleeghuisplaatsen en 5.500 thuiszorgcliënten per jaar. Als in dezelfde periode de bestaande achterstanden (wachtlijsten) moeten worden weggewerkt is de groeibehoefte gemiddeld 5.800 verzorgingshuisplaatsen, 2.300 verpleeghuisplaatsen en 9.600 thuiszorgcliënten per jaar. Dat zou neerkomen op een budgettaire groei van circa 3% per jaar (reëel, excl. prijseffecten). Om een aantal redenen zal het zo niet gaan. De eerste is van kwantitatieve aard. De ontwikkeling van intramurale verzorgingshuiscapaciteit is negatief. De laatste jaren neemt de capaciteit met ongeveer 2.000 per jaar af. De verpleeghuiscapaciteit neemt met gemiddeld ongeveer 500 plaatsen per jaar toe. Dat is een vijfde van de behoefte bij een gelijkblijvende indicatiepraktijk. De thuiszorg is de enige sector die met een gemiddelde productiegroei in uren van circa 2,8% per jaar de afgelopen jaren bij continuering daarvan de behoefte kan bijhouden. Al zouden we de huidige indicatiepraktijk willen continueren, dan nog is dat geen realistische weg om de mensen tijdig van adequate zorg te voorzien. De zorg zal vooral bij de mensen thuis geleverd moeten gaan worden. Het feit dat mensen die traditioneel intramuraal geïndiceerd worden straks vaker extramuraal hun zorg gaan ontvangen beperkt de zorgbehoefte van die mensen ten principale niet. Intramurale zorg brengt impliciet een aantal welzijns- en hoteldiensten met zich mee waaraan in beginsel ook behoefte 29
Artikel 2 Welzijnswet
31
bestaat als mensen thuis hun zorg ontvangen. Extramuralisering is geen eufemistisch woord voor verschraling.(´ Als de zuster van de thuiszorg is geweest ligt de dag als een zwart gat voor me´ ). In tegendeel, het weerspiegelt kwaliteit van leven. Het impliciete karakter van deze diensten wordt thans bij het functioneel omschrijven van de aanspraken in het kader van de modernisering van de AWBZ manifest. Daarbij gaat het wat betreft de welzijnsdiensten om sociaal-culturele activiteiten (in relatie met dagbesteding); ouderenadvisering en ondersteuning bij vrijetijdsbesteding en wat betreft de hotelfuncties om sociale alarmering; klussendienst; maaltijdverstrekking; wasservice en boodschappenservice. Voorts gaat het om het vervoer naar dagverzorging of dagopvang. De modernisering van de AWBZ is niet bedoeld om de aanspraken van mensen te beperken. Daaruit vloeit voort, dat ofwel deze diensten expliciet als aanspraak in de functionele omschrijvingen worden opgenomen ofwel in een afzonderlijke regeling worden geregeld.
5.2.
Naar een basispakket diensten?
Gelet op het welzijnskarakter van de diensten en in het perspectief van een basisverzekering waarvan ook de AWBZ deel uit maakt, ligt het formuleren van een functionele aanspraak van welzijnachtige diensten binnen de AWBZ niet in de rede. Niettemin moet kunnen worden gegarandeerd dat deze diensten beschikbaar zijn. Het bestuursconcept van de huidige Welzijnswet met zijn discretionaire bevoegdheid voor de gemeente leent zich daar slecht voor. Een Dienstenwet, waarin individuele rechten van burgers kunnen worden verankerd, biedt een beter houvast om te komen tot een gemeentelijk 'basispakket diensten' dat voor alle mensen met beperkingen beschikbaar toegankelijk en betaalbaar is en dat er op gericht is deze mensen te ondersteunen in hun mogelijkheden zelfstandig te kunnen blijven wonen. Teneinde in een Dienstenwet de beschikbaarheid van deze diensten op individueel niveau te kunnen verzekeren zou in de komende jaren (2003-2006) een tijdelijke stimuleringsregeling ontworpen kunnen worden op grond waarvan deze diensten in alle gemeenten zowel kwalitatief als kwantitatief op het peil zouden kunnen worden gebracht dat nodig is om deze diensten vanaf 2006 ook daadwerkelijk als individueel recht wettelijk te kunnen verankeren. Deze stimuleringsregeling zou tevens kunnen worden ingezet om per die datum te kunnen voorzien in de financiering van een aantal diensten die heden vallen onder de beleidsregel extramurale verzorgingshuiszorg, maar vanaf 2003 niet langer ten laste van de AWBZ kunnen worden gebracht. Met een dergelijke stimuleringsmaatregel zou een extra bedrag van € 100 miljoen gemoeid zijn Daarnaast kan er – afhankelijk van de precieze inhoud van het gemeentelijk basispakket – sprake zijn van overheveling van middelen vanuit de AWBZ naar deze stimuleringsregeling. Dit laatste is het geval voor zover in dit gemeentelijk 'basispakket diensten' ook andere onderdelen terecht komen dan die op dit moment vallen onder de beleidsregel extramurale verzorgingshuiszorg. Als alternatief voor een dergelijke stimuleringsregeling wordt thans onderzocht of niet een subsidieregeling op basis van art. 1p van de Ziekenfondswet, ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten, in deze behoefte kan voorzien.
30
30
.
Zie voor onderbouwing Tabel 14 in het Tabellenboek.
32
De Wielborghproblematiek
Het proces van extramuralisering en toenemende zelfstandigheid van ouderen en gehandicapten en functionalisering van de AWBZ-aanspraken heeft als een meer 'technische' maar daarom niet minder belangrijke consequentie dat een aantal, vooral tot het domein van welzijn en dienstverlening behorende, diensten per 1 januari 2003 niet meer geleverd kan worden als onderdeel van de AWBZ-verstrekking extramurale verzorgingshuiszorg. Het gaat daarbij om zaken als maaltijden (vanuit de intramurale instelling), alarmering, wassen van kleding, sociaal-culturele activiteiten, vervoer (bijvoorbeeld naar de dagverzorging), ouderenadvisering, klussendiensten. Ze worden wel omschreven als de 'hotel- en welzijnsdiensten' in de AWBZ, maar worden in deze rapportage ook aangeduid als 'zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen' uit de AWBZ. Er dreigt een 'welzijnsgat' te vallen tussen wonen en zorg als deze diensten niet meer op basis van de AWBZ betaald kunnen worden. D it probleem wordt wel aangeduid als de 'Wielborghproblematiek', naar het woonzorgcomplex dat het als een van de eerste aan de orde heeft gesteld. Voor de korte termijn zal voor deze problematiek een pragmatische oplossing gezocht moeten worden, bijvoorbeeld in de vorm van een tijdelijke subsidieregeling. Een Dienstenwet waarin deze voorzieningen, desgewenst, kunnen worden ondergebracht zal immers pas over enkele jaren operationeel zijn. Zie in deze zin ook de brief van de Minister van VWS, Tweede Kamer vergaderjaar 2001-2002, 25 424, nr.41 met het kabinetsstandpunt op het advies 'Erbij horen' van de Taskforce Vermaatschappelijking GGZ.
33
6.
DE DIENSTENWET: E
NKELE ALGEMENE VRAAGSTUKKEN
6.1.
Aanscherpen van de zorgplicht
6.1.1.
De problematiek
De huidige Wvg is een raamwet die globaal omschrijft op welke terreinen (mobiliteit in en om de woning, wonen, vervoer) de gemeente gehouden is een oplossing te bieden voor het probleem waarmee gehandicapten op die terreinen geconfronteerd worden; met wélk doel (maatschappelijke participatie) wát aan de burger verstrekt moet worden (rolstoelen, woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen), aanwijzingen geeft omtrent de functionaliteit daarvan ('verantwoorde voorzieningen'), en voorts een aantal procedurele regels geeft (verplichting tot gemeentelijke verordening, adviesverplichting) en de mogelijkheid van rechterlijke toetsing. De gemeente is gehouden 'verantwoorde voorzieningen' aan te bieden. In het merendeel van de gemeentelijke verordeningen tot het opstellen waarvan de wet verplicht, is dit nader aangeduid als het verlenen van de 'goedkoopst adequate' voorziening. Teneinde de rechtszekerheid van de burger te vergroten heeft de Minister van SZW een Protocol opgesteld dat het begrip 'verantwoorde voorzieningen' nader uitwerkt. (Zie hierover de brief van de Minister van SZW, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 25 847 en 27 550, nr. 27). Het vigerende systeem, 'aangescherpt' met de regels van het Protocol, waarbij de burger zoveel mogelijk zijn zelfstandigheid kan behouden en maatschappelijk kan participeren, lijkt in ieder geval in formeel-juridische zin een optimale combinatie van twee uitgangspunten: rechtszekerheid voor de burger enerzijds en beleidsvrijheid (gepaard met budgetverantwoordelijkheid) voor de gemeente anderzijds. De burger heeft recht op 'een oplossing', die bovendien 'adequaat' is, en kan bij de rechter in beroep gaan als hij meent dat aan zijn verzoek onvoldoende tegemoetgekomen is. De gemeente kan maatwerk leveren, afgestemd op de lokale situatie en persoonlijke omstandigheden, kan vanuit de noodzaak tot beheersing van de kosten efficiënte, eventueel collectief aan te bieden oplossingen bieden, maar heeft ook de vrijheid 'iets meer' te doen. Na toevoeging, in 1994, van de beschikbare gelden aan het Gemeentefonds is er alleen nog sprake van een 'fictief' Wvg-budget; een te gering budget kan de gemeente niet gebruiken als excuus om te weinig te doen; een 'budgetoverschot' blijft in de gemeentekas. Dit lijkt een adequaat systeem, zeker als men ervan uit gaat dat de gemeente, qua openbaar bestuur het dichtst bij de burger staand, diens noden het beste kent en kan oplossen. De democratische controle door de gemeenteraad is van deze benadering illustratie en sluitstuk. 6.1.2.
De oplossingen
Herwaardering en handhaving, in essentie, van de huidige situatie
In de wet is een algemene ondergrens vastgelegd waar de verstrekker niet onder mag komen. De wet formuleert deze grens als 'verantwoorde voorzieningen'. Hieronder worden verstaan voorzieningen die doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht worden verleend. Door het stellen van een dergelijke 'vage norm' wilde de wetgever het mogelijk maken dat de gemeente het nodige maatwerk levert (persoonlijke mogelijkheden en lokale omstandigheden) en dat de rechter in het concrete geval toetst of de verstrekte voorziening aangemerkt kan worden als zijnde verantwoord, gegeven de specifieke omstandigheden van de aanvrager. In wetsgeschiedenis en in de meeste gemeentelijke verordeningen wordt gesproken van de 'goedkoopst adequate voorziening'. Voor een helder beeld van de overwegingen die destijds hebben geleid tot deze wijze van het omschrijven van de gemeentelijke zorgplicht is het goed deze hier nog eens weer te geven. De essentie van deze uitgangspunten is immers nog steeds volledig relevant. 'Elke gemeente is (….) verplicht' (…), aldus de regering in het Nader Rapport bij de totstandkoming van de Wvg, 'om zorg op maat te bieden. Vanzelfsprekend kunnen er wat de feitelijke voorzieningenverstrekking betreft lokale
34
verschillen optreden. In alle gemeenten dient evenwel een zodanige voorziening (financieel of in natura) te worden aangeboden dat adequaat wordt voorzien in de individuele nood van de burger met beperkingen. De rechtsgelijkheid is dan ook niet gelegen in de omstandigheid dat burgers met beperkingen overal binnen Nederland in een bepaalde situatie exact dezelfde voorzieningen mogen verwachten, maar in het feit dat zij, ongeacht waar ze in Nederland wonen, een adequate, dat wil zeggen een op het individu en de lokale omstandigheden afgestemde voorziening mogen verwachten.' De memorie van Antwoord stelt hierover: 'Mochten zich verschillen op dit gebied tussen gemeenten voordoen, dan zullen dat verschillen zijn tussen "goedkoopst adequaat" (iedere gemeente dient tenminste de goedkoopst adequate voorziening te verstrekken) en "meer dan goedkoopst adequaat" (een gemeente verstrekt een adequate voorziening die niet de goedkoopste is). Vooralsnog zien wij geen aanleiding om dit verschil dat zich mogelijk tussen gemeenten zou kunnen voordoen, weg te nemen. Het wegnemen van dit verschil zou namelijk betekenen dat gemeenten op voorhand verboden wordt om meer dan de goedkoopste adequate voorziening te verstrekken. Wij menen dat de rol van de wetgever zich dient te beperken tot de waarborg dat tenminste de goedkoopste adequate voorziening wordt verstrekt'. In de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de literatuur is de opvatting van de wetgever bevestigd dat de gekozen wetsystematiek het 31 rechtsgelijkheidsbeginsel onverlet laat. Met deze opzet is een systeem gerealiseerd waarbij geen enkele burger met beperkingen onder de grens van een adequate verstrekking terecht kan komen. Wel bestaat de indruk dat de jurisprudentie een zekere neerwaartse nivellering van het voorzieningenniveau kan bewerkstelligen. Als de rechter van mening is dat een bepaald niveau in een bepaalde casus in gemeente A nog 'adequaat' is, kan dat voor andere gemeenten aanleiding vormen hun niveau van verstrekking naar dat niveau bij te stellen. Een verzekeringsvariant
Wanneer voor een maximale rechtsgelijkheid op het niveau van specifieke voorzieningen wordt gekozen, waardoor de burger weet waar hij aan toe is en wat hij exact zal krijgen, dan lijkt een verzekeringsvariant in combinatie met een limitatieve of genormeerde lijst van verstrekkingen de enige aangewezen weg. Een dergelijke systematiek kent de verplichte ziektekostenverzekering ingevolge de Ziekenfondswet. De burger weet exact wat er beschikbaar is, een indicatiestelling geeft aan op welke voorzieningen hij in concreto recht heeft. Hier is wel degelijk sprake van 'een situatie waarin gehandicapten overal binnen Nederland in een bepaalde situatie dezelfde voorzieningen mogen verwachten'. De rechtszekerheid en rechtsgelijkheid in de opvatting van de burgers is maximaal, maar de mogelijkheid van de uitvoerder (de gemeente) om individuele en lokale afwegingen te maken is tot vrijwel nul gereduceerd. Het uniformeren van woningaanpassingen in een limitatieve lijst stuit op problemen, aangezien wat nodig is en de kosten daarvan zeer sterk afhankelijk zijn van de desbetreffende woning. Er passen in dit verband wel enkele kanttekeningen. In het kader van het project Deregulering 32 Hulpmiddelen wordt thans onderzocht hoe de Regeling Hulpmiddelen Ziekenfondswet 1996 (RH 96) kan worden gedereguleerd in die zin dat de indicatie nog slechts in functionele termen wordt gesteld, welk indicatie-advies door de verzekeraar moet worden opgevolgd met het verstrekken van een adequaat hulpmiddel. Hier is dus, op termijn, een beweging zichtbaar in de richting van een systeem dat enkele trekken vertoont van de huidige Wvg. De positie van de zorgverzekeraar is echter niet op alle punten vergelijkbaar met die van de gemeente.
31
Zie bijvoorbeeld Centrale Raad van Beroep van 17 oktober 2000: 'Zo er al sprake zou zijn van vergelijkbare gevallen, dan staat vorenomschreven beleidsvrijheid van gemeentebesturen om binnen de door de Wvg gestelde randvoorwaarden zorg te dragen voor verantwoorde voorzieningen, er aan in de weg om met vrucht op het gelijkheidbeginsel een beroep te doen.' 32 Brief van de Minister en de Staatssecretaris van VWS van 21 november 2001, Tweede Kamer 'Niet-dossierstuk', 2000-2001, vws0001131.
35
Bij de modernisering van de AWBZ zullen de verzekerde rechten functioneel worden omschreven, waarbij de ruimte om daaraan eigen invulling te geven op decentraal niveau wordt vergroot. De tegenstelling tussen een Dienstenwet en een verzekeringsvariant is met deze ontwikkelingen meer een graduele dan een principiële aan het worden, waarbij het overigens interessant wordt te bezien welke ruimte de zorgverzekeraar wordt gelaten en welke ruimte het openbaar bestuur (de gemeente) geacht wordt op verantwoorde wijze te kunnen invullen. 6.1.3.
Tussenvormen
Een Protocol
In een nieuwe Dienstenwet kan ervoor worden gekozen om via een AMvB nadere regels te stellen over de uitvoering. In essentie blijft de beleidsvrijheid van gemeenten gehandhaafd, wel worden duidelijke kaders aangegeven. In feite komt dit overeen met het Wvg Protocol dat de Minister van SZW inmiddels heeft opgesteld en bij brief van 26 maart 2002 aan de Tweede Kamer toegezonden (Brief van de Minister van SZW, nummer B&GA/IW/02/23092-a). Hierin zijn afspraken gemaakt met de VNG en de gebruikersorganisaties over hetgeen begrepen wordt onder 'verantwoorde voorzieningen'. Dit Protocol bevat een aantal procedurele voorschriften die beogen de transparantie van het traject van vraag tot verstrekking te vergroten en het proces te stroomlijnen. Daarnaast bevat het aanbevelingen aan de gemeente, met name waar het gaat om de omstandigheden waarmee de gemeente rekening dient te houden bij het bepalen van de verstrekking. Het bevat tevens bepalingen omtrent de informatie waarover de burger moet kunnen beschikken, en een aantal centrale begrippen wordt nader gedefinieerd. Wat betreft het begrip 'goedkoopst adequate voorziening' stelt het protocol: 'Indien meerdere voorzieningen als adequaat kunnen worden aangemerkt, mag gekozen worden voor de goedkoopste. Bij relatief kleine verschillen in prijs wordt in beginsel echter de wens van de aanvrager gerespecteerd.' In essentie blijft derhalve bij de verstrekking het criterium 'goedkoopst adequaat' gehandhaafd. Wat betreft de financiële gevolgen is destijds door het kabinet bepaald dat eventuele meerkosten worden opgevangen binnen de begroting van SZW. Specificeren van ondergrenzen
Voor een aantal voorzieningen is het denkbaar een ondergrens in maat en getal te noemen. Voorbeelden zijn een vervoerskostenvoorziening: bepaald kan worden dat deze tenminste een vastgesteld aantal kilometers per jaar zal bedragen. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor een verhuiskostenvergoeding. Het vastleggen van een wettelijke ondergrens zou kunnen betekenen dat gemeenten in een aantal gevallen hun beleid naar boven moeten bijstellen. Bij het vaststellen en bij of krachtens de wet vastleggen van deze ondergrenzen kan uiteraard aansluiting gezocht worden bij de jurisprudentie. Bij of krachtens de wet kan dan worden vastgelegd wat de rechter nog als adequaat beschouwt, waarmee de jurisprudentie wordt gecodificeerd en de rechtszekerheid van de burger vergroot. Dat lost echter als het gaat om het tegemoet komen aan de klachten van de op de voorzieningen van de wet aangewezen burgers weinig tot niets op. Weliswaar is het dan de wetgever en niet meer de rechter die bepaalt wat de absolute ondergrens is van een verantwoorde voorziening, maar onveranderd blijft de kwestie dat de ondergrens niet is genormeerd op een niveau dat voor alle burgers aanvaardbaar is. En dat is nu juist een belangrijk punt van kritiek onder bepaalde groepen mensen met beperkingen. Als men deze weg wil kiezen om de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van de burger te bevorderen zal dus een ondergrens gekozen moeten worden die in alle gevallen als 'adequaat' beschouwd kan worden. Dit heeft aanzienlijke budgettaire consequenties. Legt men de grens lager, dan bestaat de kans dat 'het minimum het maximum wordt', waarmee de klachten van de gebruikers niet zijn weggenomen. Vaste normeringen per voorziening
36
Een laatste mogelijke tussenvorm is het vastleggen van normeringen per voorziening. Het hebben van een vervoersbehoefte wordt daarbij bijvoorbeeld vastgelegd op een bepaald aantal kilometers per jaar. Dit aantal behoort verstrekt te worden, de gemeente mag er niet bovenuit gaan. Voor de voorziening in kwestie heeft dit systeem alle kenmerken van de verzekeringsvariant; op die punten is de meerwaarde van uitvoering door de gemeente niet duidelijk Voor de onderdelen waarvoor een vaste normering minder goed is vast te leggen (bijvoorbeeld de roerende woningaanpassingen) is deze systematiek niet bruikbaar. Een en ander resulteert in een hybride en financieel slecht beheersbaar systeem. Om deze reden is deze variant niet aantrekkelijk. 6.1.4.
Conclusie
Met het totstandkomen van het Protocol bij de Wvg is het gevoel van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij de burger vergroot, met name op het gebied van de transparantie van het traject en van de te volgen procedures. Ook wat betreft de verplichting van de gemeenten om rekening te houden met de specifieke individuele omstandigheden van de aanvrager zijn verbeteringen aangebracht. Op het punt van de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid t.a.v. de te verstrekken voorzieningen is hiermee naar het lijkt de grens bereikt van wat in een gedecentraliseerd systeem mogelijk is. Wil men de burger op dit punt nog meer zekerheden geven dan neemt de ruimte voor de uitvoering dusdanig af dat de meerwaarde van uitvoering van de wet door gemeenten nauwelijks nog aanwezig is en lijkt de verzekeringsvariant al gauw de aangewezen vorm om die zekerheid te bieden. De kanttekening die daarbij moet worden geplaatst is dat in zowel de Ziekenfondswet (straks basisverzekering) als ook in de gemoderniseerde AWBZ de verzekeraar aanzienlijk meer ruimte in de uitvoering krijgt dan thans het geval is. Het is dan ook de vraag of de door de cliënt gewenste rechtszekerheid in een gemoderniseerd verzekeringsstelsel nog wel aanwezig is.
7.8.
Verbreding van het domein van de Dienstenwet
Analytisch valt een verschil te maken tussen het domein van de Dienstenwet en de zorgplicht die de gemeente daarin heeft. Bij het domein gaat het om de velden van het maatschappelijk leven waarop de wet van toepassing is; bij de zorgplicht staat de vraag centraal hoe 'diep' de zorg dan moet gaan. De vraag of een Dienstenwet een burger met beperkingen in staat moet stellen deel te nemen aan vrijwilligerswerk is een voorbeeld van een domeinkwestie; of hiervoor eenmaal per maand collectief vervoer dan wel dagelijks een taxi ter beschikking wordt gesteld is een vraag naar de omvang van de zorgplicht. De overgangen zijn overigens tamelijk vloeiend. Deze paragraaf behandelt de vraag hoe breed het domein van de Dienstenwet zou kunnen zijn. De vraag komt aan de orde doordat geconstateerd wordt dat gemeenten maatschappelijke velden als sportbeoefening, hobby, recreatie en vrijwilligerswerk verschillend kwalificeren. Sommige gemeenten beschouwen deze activiteiten als behorende tot 'deelname aan het maatschappelijk verkeer' (het doel van de Wvg), een meerderheid doet dat echter niet. In het laatste geval zien zij voor zichzelf geen rol, tenzij de burger met beperkingen in een isolement dreigt te raken. Ook de vraag of het gezin, als belangrijk integratiekader van een burger met beperkingen, een rol moet spelen bij de overwegingen die leiden tot de verstrekking van een voorziening wordt verschillend beantwoord. Deze vraag wordt hier eveneens beschouwd als een domeinkwestie. Ten behoeve van de meningsvorming over een dienstverleningsstelsel dient hierover duidelijkheid te ontstaan. Een eerste afbakening die op dit terrein gemaakt moet worden is de beperking tot de vervoersaspecten van deelname aan bovengenoemde activiteiten. De activiteit zelf wordt in vele gevallen reeds vormgegeven door een breed van scala van particulier initiatief in georganiseerd verband, veelal met subsidie van een overheidslaag. Voor de gemeente wordt op dit punt geen zelfstandige taak gezien. Dit betekent dat ook het verstrekken van hulpmiddelen ten behoeve van deze activiteiten geen taak van de gemeente wordt geacht voorzover het gaat om het voorzien in
37
33
individuele behoeften van mensen met beperkingen. Er zijn bij activiteiten als vrijwilligerswerk en sportbeoefening echter ook meer collectieve aspecten te onderscheiden. Wil een gehandicapte bijvoorbeeld kunnen deelnemen aan vrijwilligerswerk dan zullen de bijeenkomsten moeten plaatsvinden in een (rolstoel-)toegankelijke omgeving, wat extra kosten met zich mee kan brengen. Ook sportverenigingen die gehandicapten in staat willen stellen sport te beoefenen zullen daarvoor soms extra kosten moeten maken. Vanuit zijn collectieve verantwoordelijkheid voor de maatschappelijke participatie van ouderen en gehandicapten kan de gemeente hierin zeer wel een (stimulerende) rol spelen.
6.2.1.
Recreatie, sport, hobby en vrijwilligerswerk 34
Uit onderzoek blijkt dat mensen met een lichte beperking qua vrijetijdsbesteding niet significant verschillen van mensen zonder beperkingen. Lichte fysieke beperkingen leveren dus geen nadeel op. Mensen met een matige beperking blijven, ongeacht andere kenmerken, duidelijk achter op het gebied van vakantie, doe-het-zelven, sport, en in mindere mate bij het uitgaan naar theater, museum, café en restaurant. Mensen met een ernstige beperking zijn op alle terreinen minder actief. Hoewel voor het achterhalen van de exacte oorzaken van deze geringere participatie nader onderzoek zou moeten worden gedaan is het aannemelijk dat het beleid van de meeste gemeenten om recreatie, sport, hobby en vrijwilligerswerk niet onder 'maatschappelijke participatie' te vatten hier mede debet aan is. Er bestaat overigens groeiende politieke druk om de duiding van 'maatschappelijke participatie' in dit opzicht te verhelderen, zoals duidelijk werd in het Algemeen Overleg van de tweede kamer met de Minister van SZW op 13 september. Ook de motie Ravestein c.s. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 400 XVI, nr. 46) die het kabinet verzoekt een voorstel te doen om sportbonden in staat te stellen het vervoer van jeugdige getalenteerde sporters te vergoeden, wijst in deze richting. Wat betreft vrijwilligerswerk is een extra argument het feit dat gehandicapten door hun handicap vrijwel altijd in de positie van de 'ontvangende' partij zitten, en weinig terug kunnen doen in het kader van een zekere reciprociteit. Vrijwilligerswerk kan daarnaast, als een met arbeid vergelijkbare vorm van maatschappelijke activiteit, zeker een positieve invloed hebben op het welbevinden en wellicht de gezondheid van gehandicapten.
6.2.2.
Het gezin
De vraag of de Dienstenwet participatie in het gezin door een gehandicapte tot zijn domein moet rekenen is voor drie gevallen relevant: het 'logeerbaar' maken van de ouderlijke woning, het al of niet verstrekken van een bruikleenauto, en het hanteren van het primaat van verhuizen. Het logeerbaar maken van de ouderlijke woning
In een AWBZ-instelling woonachtige gehandicapten vallen wat betreft de woonvoorzieningen thans niet onder de zorgplicht van de gemeenten. Een uitzondering kan onder de huidige wet worden gemaakt voor het bezoekbaar maken van de ouderlijke woning. Een breed opgezette Dienstenwet zou de mogelijkheden om als gehandicapte regelmatiger en intensiever in het ouderlijk gezin te participeren kunnen vergroten door ook de logeerbaarheid van de ouderlijke woning onder het domein van het stelsel te laten vallen. Daarbij zou een leeftijdsgrens gesteld kunnen worden waarboven de kosten van een dergelijke aanpassing niet meer opwegen tegen de dan geringere baten voor de gehandicapte. De bruikleenauto 33
In die zin is de door alle gemeenten thans op basis van de Modelverordening verstrekte sportrolstoel dan ook een rolstoel, en geen sportattribuut. 34 Sociaal en Cultureel Planbureau, Rapportage Gehandicapten 2000
38
Wat de bruikleenauto betreft hanteert slechts 6% van de gemeenten het hebben van thuiswonende kinderen als een criterium (EVW, p. 106). Deze 'negatieve' score is ook anders te bezien: 6% van de gemeenten erkent dat het als gezin gemeenschappelijk eropuit kunnen een vorm van participatie is die onder het domein van de wet valt. Het gaat bij deze 6% overigens om een gehandicapte met nietgehandicapte kinderen. Het spiegelbeeld doet zich evenzeer voor: het verstrekken van een bruikleenauto aan een niet-gehandicapte om daarmee met het gehele gezin, inclusief het gehandicapte kind, te kunnen reizen. Hiervoor komt men alleen in aanmerking beneden de inkomensnorm. Boven de norm komt men alleen nog in aanmerking voor noodzakelijke aanpassingen. Het primaat van verhuizen
Ook in een Dienstenwet zal enige vorm van het 'primaat van verhuizen' van kracht moeten zijn. Een redelijke afweging van de belangen van de burger met beperkingen enerzijds en het beslag op de collectieve middelen anderzijds brengt dat met zich mee. Bij het hanteren van beleidsregels terzake kan de gemeenten echter de aanwijzing krijgen meer rekening te houden met de aanwezigheid van (jonge) kinderen in het gezin van de verhuisplichtige. In het Protocol is hierover opgenomen dat verhuizen in ieder geval niet ten koste mag gaan van (mantel)zorg en de sociale omstandigheden van de gehandicapte.
6.2.3.
Samenvattend
Er zijn argumenten aan te voeren om woningaanpassingen t.b.v. de logeerbaarheid van de ouderlijke woning op te nemen in het domein van de Dienstenwet. Een afweging kan gemaakt worden als meer bekend is over de kosten die daarmee gepaard gaan. Hetzelfde geldt voor rekening houden met gezinsomstandigheden bij het verstrekken van een bruikleenauto en het hanteren van het primaat van verhuizen. Wil men de gemeenten hiertoe aanwijzingen geven, dan zou, vergelijkbaar met het Protocol, een AMvB daartoe een plek kunnen zijn. In procedurele zin zouden gemeenten hiertoe in een Dienstenwet aanwijzingen kunnen worden gegeven.
39
7. HET PAKKET VAN EEN DIENSTENWET Allereerst zullen de mogelijke toevoegingen aan het pakket van een Dienstenwet, gebaseerd op de aanbevelingen van 'Zorg Lokaal' beoordeeld worden. Hierbij worden de volgende criteria gehanteerd:
-
-
Wordt de positie van de cliënt sterker of zwakker, in termen van zeggenschap, afdwingbare rechten en keuzevrijheid? Wordt de toegankelijkheid van voorzieningen voor de cliënt beter of slechter, in de zin van geïnformeerd zijn, één loket, etcetera? Wordt de financiële bereikbaarheid van de voorzieningen voor de cliënt beter of slechter, in de zin van het wel of niet ontbreken van financiële drempels die de toegang tot de voorzieningen bemoeilijken? Nemen de mogelijkheden om de kosten te beheersen toe of af, te onderscheiden naar mogelijkheden voor het Rijk en mogelijkheden voor de gemeente? Is er sprake van een meerwaarde voor de gemeente om integraal beleid te voeren, en verandert de aanspreekbaarheid van de gemeente? Resulteert overheveling van deze dienst naar het pakket van een Dienstenwet in een 'logischer' en voor de burger 'herkenbaarder' pakket? Met welke bedragen gaat overheveling gepaard?
Voor veel potentiële overhevelingen zijn de antwoorden op bovenstaande vragen identiek. Grosso modo betekent overgang van de Welzijnswet naar het regime van een Dienstenwet een versterkte rechtspositie van de burger, minder mogelijkheden tot kostenbeheersing door de gemeente. Overgang van Ziekenfondswet of AWBZ naar de Dienstenwet levert het spiegelbeeld hiervan. Deze argumenten zullen niet steeds herhaald worden. Naast deze algemene argumenten komen bij sommige voorstellen nog andere, voor deze voorziening specifieke, argumenten aan de orde. Dat geldt uiteraard evenzeer voor de huidige Wvg-voorzieningen voor zover deze in een Dienstenwet of een verzekeringsvariant worden opgenomen. Als tegenhanger van de toetsing van de aanbevelingen van Zorg Lokaal is de volledige Lijst Voorzieningen gehandicapten (Info Voorzieningen Gehandicapten, Elsevier 2001) doorgelopen om te bezien of daarin voorzieningen werden gevonden waarvan alsnog te onderzoeken zou zijn of zij in het pakket van een Dienstenwet passen. De conclusie is dat er geen voorzieningen gevonden zijn die niet door Zorg Lokaal worden voorgesteld maar naar de mening van de werkgroep wel in het pakket van de Dienstenwet ondergebracht zouden moeten worden.
7.1.
Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen en welzijnsgerelateerde zorgvoorzieningen 35(zie ook kader 'Wielborghproblematiek')
Het gaat hier om de zogenaamde hotel- en welzijnsdiensten: zoals sociale alarmering, klussendienst, maaltijdenverstrekking, wasservice, boodschappenservice, sociaal-culturele activiteiten, ondersteuning bij vrijetijdsbesteding, ouderenadvisering. Een aantal van deze voorzieningen wordt thans ook als onderdeel van de AWBZ-verstrekking 'extramurale verzorgingshuiszorg' door verzorgingshuizen geleverd. Deze voorzieningen, voorzover de gemeente die thans kan verstrekken op titel van de Welzijnswet, scoren alle positief wat betreft het versterken van de zeggenschap en de keuzevrijheid van de cliënt.
35
Voor een uitvoerige beschrijving van deze diensten wordt verwezen naar het rapport 'Partners bij zelfstandigheid', Welzijnsdiensten voor ouderen, een landelijk overzicht, VOG (thans MO Groep), augustus 2001.
40
Onder vigeur van de Welzijnswet heeft de gemeente geen verplichting op deze terreinen iets specifieks voor een individuele burger te doen, terwijl deze onder het regime van een stelsel als de Wvg tenminste recht op een oplossing heeft. De toegankelijkheid neemt wel iets toe maar dit moet niet heel zwaar gewogen worden: ook onder de Welzijnswet is de gemeente de instantie tot wie de burger zich moet wenden als hij iets nodig heeft. Als regel zal echter het ene loket van de Wvg wel als een verbetering gelden. De mate waarin de financiële bereikbaarheid van deze voorzieningen verandert hangt af van het eigenbijdragen regime dat de gemeente hanteert als deze voorzieningen onder de Wvg komen. Daarbij moet bedacht worden dat onder de huidige Wvg de mogelijkheden tot het heffen van eigen bijdragen zeer beperkt zijn. Daar de voorzieningen thans grotendeels onder gemeentelijke regie vallen kan men uitgaan van een neutraal effect. Als tegenhanger van de sterkere positie van de cliënt nemen de mogelijkheden tot kostenbeheersing af. Wat betreft kostenbeheersing door het Rijk moet in dit verband gewezen worden op de garantie die het Rijk heeft gegeven dat de bijdrage aan het Gemeentefonds zal worden verhoogd als de gemeenten op macro-niveau aantoonbaar niet uitkomen. (Zie Memorie van Antwoord van de Regering bij het wetsontwerp Wvg, Tweede Kamer vergaderjaar 1992-1993, 22 815 nr. 6, p. 14).. Een dergelijke bepaling geldt niet voor de uitvoering van de Welzijnswet. De gemeentelijke mogelijkheden tot kostenbeheersing nemen af doordat de cliënt bij onderbrengen van deze voorzieningen onder de Wvg in ieder geval recht op een oplossing heeft. Op de mogelijkheden van de gemeenten tot het voeren van integraal beleid kan een zeker positief effect worden verondersteld. Aan het onderzoeksbureau SGBO is opdracht gegeven om een 'quick scan' te maken van het verstrekken van deze voorzieningen door de gemeente onder vigeur van de huidige Welzijnswet Het bleek echter niet mogelijk zonder uitvoerig nader onderzoek de verstrekkingen te kwantificeren; gemeenten houden dit niet afzonderlijk bij.
7.2.
36
.
Welzijngerelateerde hulpmiddelen ex Ziekenfondswet en AWBZ
Het gaat hier om de hulpmiddelen die het Actieprogramma uitgavenbeheersing hulpmiddelen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 24 124, nr. 100) benoemt als 'welzijngerelateerd'. Ze worden thans alle verstrekt op titel van de Regeling Hulpmiddelen 1996 (RH96) van de Ziekenfondswet. Het gaat om de volgende hulpmiddelen: COMMUNICATIE : computer met bijbehorende apparatuur, schrijfmachine, fax, cassette- en memorecorders voor visueel gehandicapten, telefoneerhulpmiddelen, signaleringsapparatuur, alarmeringsapparatuur, ringleiding, infrarood voor geluid, teksttelefoon, solo-apparatuur, rekenmachine aan handicap aangepast MOBILITEIT : rollator, krukken, loophulpen, looprekken, loopwagens, trippelstoelen, loopfiets, blindentaststokken INRICHTINGSELEMENTEN : aan functiebeperkingen aangepaste tafels en stoelen, allergeenvrije hoezen (NB er zijn ook inrichtingselementen die niet als 'welzijngerelateerd' zijn te classificeren, bijvoorbeeld bedaanpassingen). HULPMIDDELEN VOOR HET OMGAAN MET PRODUCTEN EN GOEDEREN : serveerwagens, omgevingsbedieningssystemen.
36
SGBO, Welzijnstaken in het dienstverleningsstelsel. Den Haag, januari 2002.
41
Een deel van de hulpmiddelen die tijdelijk (maximaal 26 weken, eenmaal te verlengen) uit de AWBZ kunnen worden uitgeleend hebben eveneens een welzijngerelateerd karakter. Naar de mening van de werkgroep kunnen de volgende hulpmiddelen als zodanig worden geclassificeerd: arthrodesestoel, badplank, draaischijf, douchestoel, elleboogkrukken, looprek, overtoiletstoel, patiëntenlift, okselkrukken, onderarmschaalkrukken, rollator, rolstoel, trippelstoel, toiletstoel, toiletverhoger, wandelstok 4-poot (eiffelkruk). Bij een verschuiving van de welzijngerelateerde hulpmiddelen van de Regeling hulpmiddelen 1996 (RH 96) en de tijdelijke uitleen van welzijngerelateerde hulpmiddelen uit de AWBZ naar de Wvg respectievelijk een Dienstenwet wordt de positie van de cliënt iets minder sterk (hij kan onder de vigeur van de huidige Ziekenfondswet het in het verstrekkingenbesluit omschreven hulpmiddel zonodig rechtens afdwingen, terwijl in een Dienstenwet met een gemeentelijke zorgplicht het de gemeente is die bepaalt wat de goedkoopst adequate oplossing is), en de mogelijkheden van het Rijk om de kosten te beheersen worden door dezelfde oorzaak iets groter. Zoals eerder gesteld zal de voorgenomen deregulering van de RH96 dit verschil echter minder groot maken. De gemeente heeft deze voorzieningen thans niet in het pakket, dus van veranderingen in de mechanismen van kostenbeheersing bij de gemeente is geen sprake. Het oordeel over het opnemen van hulpmiddelen uit de RH 96 in de Dienstenwet is vanuit het perspectief van de cliënt niet zonder meer positief. De herkenbaarheid van het totale pakket ('wat kan ik waar krijgen?') lijkt er niet groter op te worden. De rolstoel en de rollator in één pakket is een logische samenvoeging, maar aangepaste tafels en stoelen in de Dienstenwet en een aangepast bed in de RH 96 is minder goed te doorgronden. Daar staat tegenover dat de gemeente meer mogelijkheden krijgt tot het maken van afwegingen. Zo kan een woningaanpassing goedkoper uitvallen als er extra wordt geïnvesteerd in het inzetten van hulpmiddelen. Ook tussen het inzetten van communicatiehulpmiddelen en het verstrekken van vervoersvoorzieningen ten behoeve van maatschappelijke participatie ontstaat een zekere mate van substitueerbaarheid als deze in één hand komen. Op deze manier kan een doelmatiger gebruik van collectieve middelen ontstaan. Financiële implicaties: Met overbrenging van deze hulpmiddelen is, inclusief de kosten gemaakt door de particuliere ziektekostenverzekeraars, een bedrag gemoeid van € 64 mln. Aanzuigende werking is niet te verwachten.
7.3.
Tijdelijke uitleen welzijngerelateerde hulpmiddelen uit de AWBZ
De argumentatie om deze middelen over te hevelen naar het pakket van de Dienstenwet is volledig ontleend aan de argumentatie om de welzijngerelateerde hulpmiddelen deel te laten uitmaken van het pakket van de Dienstenwet. Zie aldaar. Van de kosten van tijdelijke uitleen hulpmiddelen AWBZ is slechts een schatting bekend ad 37 miljoen . Gegevens gespecificeerd naar specifieke hulpmiddelen zijn niet voorhanden; dit zal d.m.v. aanvullend onderzoek moeten geschieden als het principebesluit terzake is genomen. Als ruwe schatting nemen we aan dat de helft van dit bedrag besteed wordt aan welzijngerelateerde hulpmiddelen die naar de Dienstenwet gaan, derhalve een bedrag van circa € 17 miljoen.
7.4.
€ 33
Zittend ziekenvervoer
Het zittend ziekenvervoer is geregeld in het Verstrekkingenbesluit Ziekenfondsverzekering. Dit bepaalt dat het ziekenvervoer omvat het vervoer per auto (eigen auto en taxivervoer) en vergoeding voor openbaar vervoer. Op grond van het Besluit ziekenvervoer ziekenfondsverzekering 1980 kunnen verzekerden aanspraak maken op ziekenvervoer dat noodzakelijk is voor het verkrijgen 37
Landelijke Vereniging voor Thuiszorg, Adviesrapport Kostprijsonderzoek Uitleen Verpleegartikelen, Bunnik, mei 2001
42
van zorg op basis van de Ziekenfondswet of AWBZ. Ziekenfondsverzekerden hebben, wanneer de 38 eigen bijdrage is betaald , recht op vergoeding van de kosten van de laagste klassen van openbaar vervoer en op vergoeding van de kosten van vervoer per eigen auto of taxi. Het vervoer wordt alleen vergoed als dit volgens een schriftelijke verklaring van de behandelend arts medisch noodzakelijk is. Het gaat derhalve bijvoorbeeld om vervoer naar een ziekenhuis voor een behandeling of onderzoek. Vervoer naar de huisarts valt buiten de werking van het Besluit. Verzekeraars moeten voorts op grond van de Ziekenfondswet overeenkomsten aangaan met vervoerders. De indruk bestaat dat exogene factoren meer invloed op de kosten van dit vervoer hebben dan de gemeenten zelf, en dat vooral kleinere gemeenten kostenrisico's lopen door de ongelijkmatige over de gemeenten verspreide vervoersvraag. Tevens bestaat twijfel over de vraag of gemeenten zelf 39 mogelijkheden hebben om het ziekenvervoer doelmatiger te organiseren . In het kader van het doelmatiger organiseren van het zittend ziekenvervoer binnen het zorgstelsel heeft de Minister van VWS in 2000 subsidie toegekend voor een op deze doelstelling gericht project bij drie ziektekostenverzekeraars. Het streven is er op gericht om na afloop van het project te komen tot brede implementatie door verzekeraars van het model. Tegen deze achtergrond bestaan er geen argumenten het zittend ziekenvervoer onder te brengen in het pakket van een Dienstenwet. Wel kan bezien worden of efficiencyvoordelen zijn te behalen door het zittend ziekenvervoer te integreren met het overige Wvg-vervoer. Hierover wordt afzonderlijk gerapporteerd.
7.5.
Dagbesteding, dagverzorging en dagopvang
Bij dagbesteding, dagverzorging en dagopvang is sprake van een glijdende schaal van meer zorggerelateerde naar meer welzijngerelateerde voorzieningen. Dag verzorging valt te onderscheiden in verzorging in een verzorgingshuis gedurende een gedeelte van de dag, (onderdeel van de verstrekking extramurale verzorgingshuiszorg) en groepsgewijze verzorging door de thuiszorg (verstrekking dagverzorging thuiszorg). Deze activiteiten zijn een vorm van verzorging en vallen dus buiten het begrip 'dagopvang'. Nader te onderzoeken zou echter kunnen zijn of een deel van de ouderen die naar de dagverzorging gaan niet een overwegend sociale indicatie heeft, zodat een vorm van dagopvang, zo nodig met intensivering van gemeentelijk beleid, hierin zou kunnen voorzien. Dagbesteding en dagopvang kennen verschillende verschijningsvormen; van vrijetijdsbesteding, sport, hobby en vrijwilligerswerk tot betaalde arbeid. Dagopvang voor ouderen is onderdeel van het gemeentelijk welzijnsbeleid. Hierbij is het zorgelement over het algemeen niet overheersend. Voor mensen met een handicap worden dagbestedingsactiviteiten, als onderdeel van zorgverlening, gefinancierd vanuit de AWBZ. De dagbesteding in de gehandicaptenzorg heeft wel een relatie met gemeentelijk arbeidsmarktbeleid, meer specifiek de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening. Het opnemen van dagbesteding voor gehandicapten in een Dienstenwet heeft vergaande consequenties. Het gaat hier om een collectief geboden voorziening waarvoor men een indicatie moet hebben. Een belangrijk argument dat pleit tegen opneming van dagbesteding in een Dienstenwet heeft te maken met de specifieke zorgdeskundigheid die nodig is voor de begeleiding binnen de dagbesteding. De laatste jaren is extra geïnvesteerd in dagbesteding om ook activiteiten voor de groep ernstig verstandelijk gehandicapten te ontwikkelen. Met name ook wanneer dagbesteding wordt geleverd als equivalent voor arbeid voor verstandelijk gehandicapten is gespecialiseerde deskundigheid, vaak zorggerelateerd, noodzakelijk. Tegelijkertijd zijn stimuleringstrajecten opgezet
38
€ 72,60 eigen bijdrage 2001 voor een tijdvak van 12 maanden Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Staatssecretaris van VWS van 9 maart 1998, nr. F098/U273 39
43
om de doorstroming vanuit dagverblijven naar vormen van betaalde arbeid te bevorderen. Hierdoor vindt een verschuiving plaats van dagbesteding voor lichtere groepen naar die voor zwaardere groepen. Hiermee wordt de band met de zorg nog versterkt. Als men deze vorm van dagbesteding wil overhevelen van de AWBZ naar een Dienstenwet is derhalve specifieke aandacht voor de relatie met de zorg noodzakelijk. Tevens worden hoge eisen gesteld aan het deskundigheidsniveau. Bij een toenemend proces van extramuralisering ook voor verstandelijk en lichamelijk gehandicapten zullen algemene voorzieningen als club- en buurthuizen, maar ook sportvoorzieningen, ook voor deze groepen toegankelijk moeten worden. Begeleiding zal echter in vele gevallen noodzakelijk blijven. Gezien de relatie met het gemeentelijk arbeidsmarktbeleid is het wenselijk om de verbinding met lokaal beleid op dit punt te vergroten. Dit valt echter buiten het kader van de huidige Wvg en het dienstverleningsstelsel zoals hier is voorgesteld. Bij de dagopvang voor ouderen is de relatie met arbeid niet aanwezig. Activiteiten die in het kader van de Welzijnswet worden georganiseerd kunnen voor sommige ouderen wellicht overeenkomen met de dagverzorging in verzorgingshuizen en de groepsgewijze dagverzorging van de thuiszorg. Het integreren van beide vormen van dagactiviteiten binnen één gemeentelijk kader is dan in principe mogelijk gezien de aard van de activiteiten en de overeenkomst in doelgroep. Dit vergt zoals gezegd nader onderzoek. Wil men deze vorm van dagopvang overhevelen dan zal ook hier vastgesteld moeten worden waar de grens tussen zorgverlening en activiteitenbegeleiding kan liggen. De huidige dagopvang in het kader van de zorg bevat immers in principe altijd een component verzorging. Ook hiervoor geldt, net als bij de gehandicaptenzorg, dat de kwaliteit gewaarborgd moet zijn. Door extramuralisering zal de behoefte aan dagactiviteiten voor ouderen naar verwachting toenemen. Het samenvoegen van welzijnsactiviteiten en een deel van de dagactiviteiten vanuit de zorg kan in deze behoefte voorzien. De financiële gevolgen hiervan zijn nog onduidelijk. Door het integreren van activiteiten zal naar verwachting efficiency-winst optreden. Overwogen kan worden om de activiteitenvoorziening vrij toegankelijk te maken zoals nu het geval is in het kader van de Welzijnswet.
7.6.
Cliëntondersteuning
Cliëntondersteuning (informatie, advies, vraagverheldering, verwijzing, bemiddeling en ondersteuning bij het maken van belangrijke keuzes) zal meer nodig zijn om drie redenen. In de eerste plaats moeten mensen met beperkingen participeren in de normale samenleving terwijl zij tot op heden veelal binnen de beschutting van instellingen leefden. Dit vereist een aanpassing van mensen zelf en van de samenleving. In de tweede plaats zullen zij bij een gemoderniseerde AWBZ zelf meer keuzes voor leveranciers en zorgpakketten moeten maken. Dit zal een groter beroep doen op hun regievermogen. In de derde plaats vergt gewoon leven en wonen voor deze mensen dat zij passende combinaties van zorg, wonen en dienstverlening met daarbij horende administratieve procedures kunnen organiseren. Velen hebben ondersteuning nodig bij het maken van belangrijke keuzes. Cliëntondersteuning voor gehandicapten wordt verzorgd door de Sociaal Pedagogische Diensten (SPD-en), gefinancierd via een subsidieregeling ex AWBZ. De SPD-en bieden op dit moment ook geïndiceerde zorg. In de toekomst zullen zij uitsluitend cliëntondersteuning bieden, kort samengevat gaat het om een basispakket met een zestal functies: algemene informatie- en adviesfunctie, professioneel raadsman/ - vrouw, integratieve functie, preventieve functie, netwerkfunctie en signaleringsfunctie. Voor ouderen vindt cliëntondersteuning plaats door ouderenadviseurs. In de meeste gevallen werken ouderenadviseurs vanuit welzijnsinstellingen, die door gemeenten worden gefinancierd. Maar ouderenadvisering voor zorg geïndiceerde ouderen vindt ook plaats vanuit zorginstellingen of
44
organisaties, die zorgtoewijzing regelen. In het eerste geval vindt financiering plaats uit de productieafspraken tussen zorgkantoor en instellingen, in het tweede geval uit middelen voor de wachtlijstbestrijding of de uitvoeringskosten van het zorgkantoor, beide ten laste van de AWBZ. In tegenstelling tot de cliëntondersteuning voor gehandicapten door de SPD-consulenten is er geen landelijk dekkend netwerk van ouderenadviseurs. De regering acht een landelijke dekking wel gewenst. Zowel voor gehandicapten als voor ouderen wordt op dit moment gewerkt aan een omschrijving en afbakening van de cliëntondersteuning. Uitgangspunt daarbij is dat regieondersteuning laagdrempelig en onafhankelijk van de leveranciers moet zijn en uitsluitend gericht op het belang van de cliënt. Deze vorm van cliëntondersteuning past niet binnen de aanspraken van de AWBZ omdat een indicatie vereist is en de voorziening daardoor niet laagdrempelig is. Juist vanwege de laagdrempeligheid is er behoefte aan één loket voor cliëntondersteuning, waarin een veelheid aan maatschappelijke terreinen een plek heeft, zoals wonen, arbeid, educatie, ondersteuning bij keuzes in de zorgketen, dienstverlening en financiële regelingen. Er zijn overeenkomsten en verschillen in de cliëntondersteuning voor de verschillende doelgroepen. Ondersteuning voor mensen met een handicap of psychische aandoening is vaak gericht op het ontwikkelen van vaardigheden en competenties, bij mensen met ouderdomsbeperkingen speelt het handhaven van vaardigheden een veel belangrijke rol. Betaalde arbeid is een belangrijke vorm van participatie voor gehandicapten of psychiatrische patiënten terwijl deze voor mensen boven de tachtig jaar nauwelijks aan de orde zal zijn. Ook qua methodiek van ondersteuning zijn er verschillen. Zo zal de methodiek bij verstandelijk gehandicapten anders moeten zijn dan voor chronisch zieken. Voor lichamelijk zieke ouderen anders dan voor mensen die dementeren. Er is nader onderzoek nodig om te bezien of het mogelijk en wenselijk is cliëntondersteuning voor de verschillende doelgroepen in een organisatorisch verband te brengen en de schaalgrootte af te stemmen op de benodigde expertise en doelmatigheid . Als besloten wordt dat het gemeentelijke niveau en de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor cliëntondersteuning passend is, zal een vorm in een dienstverleningsstelsel gevonden moeten worden, die zowel het individuele recht op deze ondersteuning van een bepaalde kwaliteit, als een directe toegang zonder indicatie waarborgt. Hierbij is het ook van belang de huidige expertise en kennis te handhaven en te verdiepen.
7.7.
Huishoudelijke verzorging
Inhoudelijk zijn er voor handhaving van de huishoudelijke verzorging in de AWBZ respectievelijk onderbrengen in het pakket van de Dienstenwet de volgende argumenten aan te voeren:
•
Argumenten voor handhaving huishoudelijke verzorging in de AWBZ
Vanuit cliëntenperspectief : Huishoudelijke verzorging behoort tot de functies die, hoewel geen 'zorg' in
strikte zin zijnde, essentieel zijn om de zelfstandigheid van mensen met beperkingen te garanderen. Vanuit het perspectief van de cliënt dient daarom het recht op deze verstrekking zo sterk mogelijk te zijn, wat impliceert dat deze verstrekking onderdeel dient te zijn van een verzekeringsstelsel. De grote verschillen die tussen gemeenten worden aangetroffen bij de toewijzing van verstrekkingen ex Wvg doen vrezen dat (een deel van) de cliënten bij overheveling naar de Dienstenwet onvoldoende zorg zal ontvangen. Vanuit het perspectief van substitutie en afwenteling: Huishoudelijke verzorging in de AWBZ betekent
financiering via een systeem dat ook de aanpalende, duurdere voorzieningen financiert (verzorgingshuizen, verpleeghuizen). Dit draagt bij aan substitutie en voorkomt afwenteling. Overheveling naar de Dienstenwet brengt het gevaar van 'omgekeerde substitutie' met zich mee.
45
Onvoldoende toewijzing van huishoudelijke zorg door de gemeente betekent hogere kosten voor de AWBZ. Vanuit het perspectief van de beroepsuitoefening: Hoewel analytisch te onderscheiden, is de grens tussen huishoudelijke verzorging enerzijds en signaleren, ondersteunen anderzijds in de praktijk vloeiend. Afbakeningsproblemen kunnen voorkomen worden door het handhaven van één financiering voor huishoudelijke verzorging en direct aanpalende functies. Samenwerking wordt minder aantrekkelijk als er sprake is van verschillende financieringsstromen.
•
Argumenten voor opneming van huishoudelijke verzorging in de Dienstenwet
Huishoudelijke verzorging is typisch een voorziening die dicht bij de mensen thuis hoort. De gemeente staat dicht bij de burger en is met zeggenschap over huishoudelijke verzorging direct en democratisch aanspreekbaar. De AWBZ verzekering is een landelijke, vrij anonieme regeling met een hoop rompslomp en onnodige uitvoeringskosten. De thuiszorg, leverancier van huishoudelijke hulp, wordt slechts landelijk aangestuurd. De gemeente kent bovendien de lokale arbeidsmarkt goed en kan zo zorg dragen voor voldoende personeel. Huishoudelijke hulp behoort niet tot de zorg. Het is geen 'specialistisch werk.' Tenslotte: in een Dienstenwet zijn individuele rechten op bepaalde functies te waarborgen. In die zin onderscheidt het zich niet van de AWBZ. Huishoudelijke hulp zou daarom heel goed onderdeel kunnen zijn van een gemeentelijk basispakket diensten aan huis. De kosten van huishoudelijke verzorging plus alfahulp bedroegen in 2000 bijdrage beliep circa € 39 mln. 41
7.8.
€ 539 miljo en 40. De eigen
(Roerende) woonvoorzieningen
In hoofdstuk 3 is aangegeven welke keuzen kunnen worden gemaakt in de positionering van de woonvoorzieningen Wvg in het toekomstig beleid voor mensen met beperkingen. Een van die keuzen betreft het onderbrengen van deze woonvoorzieningen in een Dienstenwet onder verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS. Op die manier wordt de regie op het specifieke beleid voor mensen met beperkingen versterkt. Specifiek beleid gericht op de ondersteuning van mensen met beperkingen op grond van de Ziekenfondswet of de AWBZ ligt immers ook al bij VWS. Het kan daarbij gaan om alle Wvg-woonvoorzieningen (zie variant 2 van de bouwstenennotitie) of om een deel van de Wvg-woonvoorzieningen (zie variant 3 van de bouwstenennotitie). Dat deel kan worden bepaald door een financiële grens (alle Wvg-woonvoorzieningen boven bijvoorbeeld €7.000) of op inhoudelijke gronden (bijvoorbeeld alleen de roerende woonvoorzieningen zoals douchekrukjes, -beugels en ander niet nagelvaste woonvoorzieningen). Indien deze woonvoorzieningen ex Wvg onder een Dienstenwet worden gebracht zal er in de uitvoering hiervan weinig veranderen anders dan dat er bij nieuwe wetgeving natuurlijk mogelijkheden ontstaan om nog eens goed te kijken naar de mogelijkheden van vraagsturing, en het versterken van de positie van de cliënt. Voor de roerende woonvoorzieningen is het tenslotte nog een mogelijkheid deze onder te brengen in een verzekeringsvariant. Dit houdt dan concreet in dat deze woonvoorzieningen onderdeel worden van de Regeling Hulpmiddelen Ziekenfondswet 1996 (op termijn de basisverzekering). Het lijkt niet wenselijk de roerende woonvoorzieningen onder deze regeling te brengen. Het gaat bij de onroerende woonvoorzieningen immers niet om voorzieningen die vergelijkbaar zijn met hulpmiddelen, zoals dat wel het geval is met de roerende woonvoorzieningen (douchezitjes, - beugels en ander nietnagelvaste voorzieningen). De uitvoering van een regeling voor onroerende woonvoorzieningen moet
40
zie Tabellenboek tabel 7 'Uren, tarieven en totale kosten huishoudelijke verzorging'. Rekent men ook de huishoudelijke verzorging mee die wordt verleend als 'ingebouwd' onderdeel van de ADL-zorg, dan is de totale eigen bijdrage te ramen op € 73 mln. 41
46
bij een partij die direct, of op zijn minst indirect, verantwoordelijkheid draagt voor het lokale huisvestingsbeleid, respectievelijk de corporaties of de gemeenten worden ondergebracht.
7.9.
(Individuele) vervoersvoorzieningen
In hoofdstuk 4 is aangegeven dat het een optie is dat de collectieve vervoersvoorzieningen Wvg en het bovenregionaal vervoer Wvg overgeheveld worden naar de OV autoriteiten onder ministeriële verantwoordelijkheid van V&W. De integratie van het specifieke collectieve (Wvg)vervoer in het Openbaar Vervoer zou daardoor vergroot kunnen worden. Individuele vervoersvoorzieningen lenen zich minder goed voor verstrekking door een OV-autoriteit en kunnen worden opgenomen in een Dienstenwet, dan wel in een verzekeringsvariant zijnde Ziekenfondswet (c.q. basisverzekering). Dat laatste is op inhoudelijke gronden goed mogelijk omdat het hier immers gaat om zaken die goed vergelijkbaar zijn met hulpmiddelen (aangepaste fietsen, auto-aanpassingen, scootmobielen) of om geldsomverstrekkingen (vervoerskostenvergoedingen). In de huidige Regeling Hulpmiddelen 1996 is het weliswaar nog niet mogelijk een dergelijke geldsomverstrekking te doen, maar de mogelijkheden hiertoe zijn wel reeds in onderzoek. Overheveling naar een dienstenwet à la Wvg of verzekeringsvariant zou budgettair neutraal mogelijk moeten zijn indien niet meer cliënten in aanmerking komen voor specifieke, individuele vervoersvoorzieningen dan nu in de uitvoering van de Wvg het geval is. Dat betekent dat de normen op grond waarvan nu een collectieve vervoersvoorziening als adequaat wordt aangemerkt in de situatie dat de verantwoordelijkheid voor het collectieve specifieke vervoer bij de OV-autoriteiten ligt dezelfde moeten zijn als nu in de Wvg het geval is. Indien deze normen worden aangepast omdat men bijvoorbeeld vindt dat bepaalde categorieën mensen met beperkingen eerder in aanmerking moeten komen voor (hogere) individuele vervoerskostenvergoedingen, dan heeft dit natuurlijk wel budgettaire consequenties. Dat geldt zowel in het geval van een Dienstenwet uitgevoerd door de gemeenten, als in een verzekeringsvariant waarbij de ziektekostenverzekeraar deze specifieke individuele vervoersvoorzieningen verstrekt. Het is dus niet het stelsel dat het (budgettaire) verschil maakt, maar de criteria op grond waarvan een individuele specifieke voorziening wordt toegekend en een eventuele normering van de hoogte daarvan. Met andere woorden: wanneer in een Dienstenwet de indicatiestelling op dit punt hetzelfde wordt geprotocolleerd als in een verzekeringsvariant is er voor een verzekeraar dezelfde speelruimte als voor de gemeente in de uitvoering van de wet op dit onderdeel. Indien de criteria op grond waarvan men in aanmerking kan komen voor individuele specifieke vervoersvoorzieningen in de verzekeringsvariant verschilt van die in de Dienstenwetvariant, dan zijn natuurlijk ook de budgettaire consequenties verschillend. Een inschatting van die budgettaire consequenties kan dus pas worden gemaakt wanneer ook de criteria voor verstrekking van individuele vervoersvoorzieningen geformuleerd zijn. De kosten van de huidige individuele vervoersvoorzieningen ex Wvg bedragen groeien naar verwachting tot € 442,3 miljoen in 2030 (zie tabel 1).
7.10.
€ 299 miljoen en
Rolstoelen
Punt van aandacht is vooral de logische en herkenbare samenhang van het pakket van een Dienstenwet respectievelijk een verzekeringsvariant. Een rolstoel is zeer wel op te vatten als een hulpmiddel dat vergelijkbaar is met de hulpmiddelen uit de RH 96 die worden aangeduid als 'welzijngerelateerd' (waaronder bijvoorbeeld ook de rollator). Onderbrengen in hetzelfde pakket als deze groep hulpmiddelen bevordert de herkenbaarheid van het pakket voor de burger.
47
De kosten van rolstoelgebruik zullen naar verwachting stijgen van € 120,5 mln. in 2000 naar 42 mln. in 2030 . Bij deze cijfers is geen rekening gehouden met de effecten van het extramuraliseringsbeleid. Ze geven voor de verdere toekomst derhalve een onderschatting.
42
€ 165,8
Zie Tabellenboek Tabel 6.
48
8.
INDICATIESTELLING
8.1.
Huidige situatie
De laatste jaren is van verschillende kanten geïnvesteerd in de integratie van indicatiestelling van Wvg-voorzieningen met de AWBZ-indicatiestelling door de RIO's. Hiermee wordt dubbele indicatiestelling voorkomen, wat zowel cliëntvriendelijker en vanuit doelmatigheidsoogpunt wenselijk is. Bovendien kan beter recht gedaan worden aan het leveren van een voorzieningenpakket waarmee de cliënt uit de voeten kan. Verschillende activiteiten zijn in gang gezet om de verdere integratie van de indicatiestelling voor zorg, wonen en dienstverlening te stimuleren. Binnen de AWBZ-zorg zal het Regionaal Indicatie Orgaan op termijn hét loket voor indicatie zijn. Vanaf 1 april 2000 is de gemeente verplicht advies te vragen aan het RIO in geval van een Wvg-aanvraag voor woningaanpassingen boven de In het kader van het project 'Robuuste RIO's hebben inmiddels de meeste gemeenten aangegeven bereid te zijn de advisering over alle Wvg-aanvragen bij het RIO neer te leggen.
€ 20.420,-.
De indicatiestelling voor de Wvg verschilt op een aantal onderdelen van de AWBZ-indicatiestelling. Voor de indicatiestelling nieuwe stijl voor de AWBZ-sectoren zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd (Zicht op Zorg): de indicatiestelling is onafhankelijk van (de beschikbaarheid) van het zorgaanbod, objectief en professioneel op basis van uniforme, landelijk ontwikkelde protocollen en integraal, d.w.z. beoogt vanuit de optiek van de cliënt samenhang te brengen tussen zorg, wonen en dienstverlening. De indicatie speelt een veel prominentere en geformaliseerde rol in de AWBZzorgketen dan in de Wvg. Een indicatie is in de AWBZ een voorwaarde om een aanspraak op zorg te realiseren. De Wvg laat de gemeente vrij in het vormgeven van de Wvg-indicatiestelling. De gemeente bepaalt op grond van de verordening vervolgens zelf welke voorziening verstrekt wordt. In de Wvg is het derhalve niet mogelijk om op voorzieningenniveau een objectieve indicatiestelling vorm te geven aan de hand van uniforme, landelijke protocollen. In de huidige uitvoeringspraktijk is de indicatiestelling in zowel AWBZ als Wvg een advies. Uit de Derde Evaluatie Wvg blijkt dat 71 % van de gemeenten het externe advies niet in alle gevallen overneemt (dit was 58 % in 1995). Belangrijkste reden om een advies niet over te nemen is dat de voorgestelde voorziening niet past in het verstrekkingenbeleid; een andere reden is dat er een goedkoper alternatief is. Door het scheiden van indicatie en zorgtoewijzing in de AWBZ is de onafhankelijkheid en objectiviteit gewaarborgd. Een wettelijke scheiding van onderdelen is in de Wvg echter niet aanwezig. Verstrekken, beoordelen, betalen en beslissen gaan in één hand. Met het onderbrengen van de advisering over Wvg-aanvragen bij het RIO is deze onafhankelijkheid niet per definitie gewaarborgd. De RIO's vallen immers onder verantwoordelijkheid van de gemeente.
8.2.
Indicatiestelling in een Dienstenwet
De Dienstenwet zoals hiervoor beschreven kent een potentiële uitbreiding van het domein, een potentiële pakketuitbreiding en varianten voor de omschrijving van de zorgplicht. Voor de uitbreiding van domeinen en pakketonderdelen zal bezien moeten worden of deze onder de indicatiestelling van het RIO gebracht moeten worden. Het is van belang dat het RIO de mogelijkheid heeft om de hulpvraag integraal te beoordelen. Als het gaat om eenvoudige hulpvragen zal de mogelijkheid van een eenvoudige snelle indicatiestelling mogelijk zijn via mandaatconstructies. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de aanvraag van een maaltijdvoorziening. In de verschillende gepresenteerde varianten van de zorgplicht zal de rol van indicatiestelling in meer of mindere mate essentieel zijn. De inmiddels ingezette lijn naar een meer integrale indicatiestelling
49
zal voortgezet moeten worden en kan aan waarde winnen als het pakket van de Wvg uitgebreid wordt tot een brede Dienstenwet. Het onderbrengen van de indicatiestelling voor de voorzieningen uit de Dienstenwet bij het RIO zorgt net als nu bij de Wvg het geval is, voor een meer integrale afweging van de vraag naar zorg- en dienstverlening. Het verankeren van de integratie bij het RIO in een wettelijke basis is daarom wenselijk.
50
9.
BEVORDERING VRAAGSTURING
In deze paragraaf zullen de bevindingen worden weergegeven van een in opdracht van de werkgroep 43 door SGBO verricht onderzoek naar de mogelijkheden van bevordering van vraagsturing in de Wvg respectievelijk de Dienstenwet (in het rapport van SGBO dienstverleningsstelsel genoemd).
9.1
Uitgangspunten
PGB's hebben naast een beoogde besteding ook altijd een bestedingsbinding of oormerking. Dat uitgangspunt uit de AWBZ is ook in de Wvg van toepassing. In de operationalisering van dit uitgangspunt kunnen echter nog verschillende wegen gekozen worden. In de keuze dient een afweging te worden gemaakt tussen het belang van keuzevrijheid van de cliënt en de zorg van de overheid om misbruik te voorkomen en een basiskwaliteit te garanderen. Net zoals in de AWBZ is het essentieel dat wettelijk geregeld wordt dat de zorgplicht kan worden afgekocht door verstrekking van een PGB. De clausulering dient zodanig te zijn dat de hoofdverantwoordelijkheid voor een juiste keuze en de instandhouding bij de cliënt ligt, maar dat in specifiek omschreven gevallen (levensduur middel, veranderde omstandigheden cliënt) een nieuw recht op een voorziening ontstaat. In hoeverre de zorgplicht daadwerkelijk afgekocht kan worden, bij een eventuele foutieve keuze door de cliënt bij de besteding van zijn PGB, is onderwerp van discussie. In schrijnende situaties zal al weer gauw naar de overheid worden gekeken om tot oplossingen te komen. Bestedingsbinding kan het risico op verkeerde keuzes beperken, doch gaat tot op zekere hoogte ten koste van de keuzevrijheid/zelfbeschikking van de burger. Het uitgangspunt dat het bij het PGB en de naturavoorziening om een gelijkwaardige keuze gaat, staat op gespannen voet met het uitgangspunt van 'goedkoopst adequaat' van de Wvg. Indien dit laatste uitgangspunt onverkort gehandhaafd wordt is een PGB voor cliënten in financiële zin een achteruitgang en is er geen sprake van gelijkwaardigheid. Indien het uitgangspunt van 'gelijkwaardigheid' echter prioriteit krijgt worden de mogelijkheden voor budgettaire beheersbaarheid aanmerkelijk beperkt. Een PGB-regeling moet zo opgezet worden dat er naar een gelijkwaardige keuze wordt gestreefd, zonder het kosten-criterium geheel overboord te zetten. Een uitgangspunt is tevens dat bij een PGB de waarde altijd vooraf wordt bepaald. Bij waardebepaling achteraf is er geen sprake van de nagestreefde marktwerking. Dat betekent dat de indicering altijd zal moeten resulteren in het aanwijzen van een geïndiceerde voorziening (via het criterium goedkoopst adequaat), waarvan de waarde via een normenstelsel (bij standaardvoorzieningen of via een offerteprocedure (bij maatwerk) wordt vastgesteld. Een PGB is alleen dan een zinvol instrument als er sprake is van marktwerking op het terrein van de geïndiceerde voorziening. Marktwerking veronderstelt: voldoende aanbod en concurrerende aanbieders; transparantie van de markt; voldoende effectieve consumentenmacht. De overheid dient de voorwaarden te scheppen voor marktwerking alvorens tot PGB's over te gaan. Daarbij hoort tevens het in staat stellen van de cliënt om zich als volwaardige marktpartij op te stellen. De verstrekkende overheid houdt altijd een generale verantwoordelijkheid voor het basiskwaliteitniveau van de voorzieningen en voor het voorkomen van mis- en oneigenlijk gebruik. Hoewel de primaire verantwoordelijkheid ligt bij de PGB-cliënt kan het nodig zijn voor de overheid om eisen te stellen aan de kwaliteit (veiligheid, deugdelijkheid) van de voorzieningen, door middel van eisen aan de markt of eisen aan de PGB-cliënt (bijvoorbeeld oormerking of verplichtingen t.a.v. onderhoud).
43
SGBO, Vraagsturing in de Wvg en het dienstverleningsstelsel. Den Haag, november 2001
51
9.2
Welke typen voorzieningen?
Welke typen voorzieningen in aanmerking komen voor verstrekking in de vorm van een PGB is afhankelijk van onder meer de volgende factoren: de mate waarin (aanschaf van) voorzieningen zeer specialistische expertise vereisen; de beschikbaarheid van ondersteuning (waaronder informatievoorziening) voor de cl of complexe ambtelijke procedures vereist zijn; of het mogelijk is de kosten te normeren of van te voren goed in te schatten (moeilijk bij maatwerk); of er sprake is van voldoende marktwerking (aanbod, transparantie); of er specifieke juridische bezwaren zijn.
iënt;
In aanmerking voor een PGB komen voorzieningen die goed te normeren zijn zoals roerende woonvoorzieningen, diverse voorzieningen uit het Dienstenwet-pakket, standaardrolstoelen en scootermobielen, vervoersvoorzieningen (taxivervoer). Niet goed via een PGB te verstrekken zijn: complexe woningaanpassingen, complexe rolstoelen en andere complexe middelen die maatwerk vereisen.
9.3.
Consequenties voor cliënten
PGB's leiden, indien goed opgezet, tot een versterking van de positie van de cliënt. Een cliënt krijgt meer keuzevrijheid, waardoor er een betere afstemming ('fit') mogelijk is tussen de aard van de voorziening, de behoefte van de cliënt en zijn/haar persoonlijke situatie. Tevens heeft de PGB-cliënt in zijn rol van koper/opdrachtgever meer zeggenschap over de voorziening, de verstrekking/passing en de nazorg (service). Cliëntenorganisaties hechten veel waarde aan het feit dat er een directe relatie ontstaat tussen cliënt en leverancier. Daartegenover staat wel dat de PGB-cliënt ook meer verantwoordelijkheid draagt voor zijn keuze voor een bepaalde voorziening. Als er iets mis gaat (voorziening voldoet niet, gaat kapot, berokkent schade, etcetera.) kan de cliënt niet meer vanzelfsprekend bij de gemeente aankloppen maar moet hij zich tot de leverancier wenden. Tegen al dit soort eventualiteiten dient de cliënt zich op de normale wijze in te dekken (verzekeringen, garantieregelingen, rechtshulp). Om schrijnende situaties te voorkomen is het zinvol om een vangnetconstructie (hardheidsclausule) te creëren. De markt werkt niet automatisch en niet voor iedereen. Om te bevorderen dat PGB-cliënten een voldoende sterke marktpositie hebben dient er een aantal randvoorwaarden geschapen te worden. Er dienen garanties te zijn dat in een bepaalde deelmarkt voldoende concurrentie en voldoende aanbod aanwezig is. De markt moet voor cliënten voldoende transparant zijn, waaraan informatievoorziening en garantie- en keurmerksystemen kunnen bijdragen. En ten derde dienen PGB-cliënten voldoende consumentenmacht te hebben; het kunnen inroepen van intermediairen en ondersteuners kan hiervoor van groot belang zijn. Een PGB doet een groter beroep op het eigen initiatief, kennis en vaardigheden van de cliënt dan naturavoorzieningen. Niet voor alle typen cliënten is een PGB daarom een even aantrekkelijke optie. Een PGB zal vooral aanslaan bij jonge, assertieve mensen met grotendeels stationaire ziektebeelden, ouders van kinderen met een handicap, en in het algemeen mensen die zelf de grootste expert zijn op het gebied van hun handicap. Minder geschikt is een PGB voor ouderen (vooral 75-plus), mensen met ingewikkelde of progressieve handicaps en mensen zonder vaste verzorgers. Hoeveel en welke groepen cliënten voor een PGB kiezen is echter voor een belangrijk deel afhankelijk van de vormgeving van het PGB, de voorwaarden die gaan gelden en de cliëntondersteuning die wordt aangeboden.
9.4.
Consequenties voor gemeenten
52
Het invoeren van PGB's betekent voor gemeenten tijdelijk extra werk: aanpassen van de verordening, aanpassen van automatisering en administratie, voorlichting en dergelijke. Vooral kleinere gemeenten zullen dergelijke (tijdelijke) extra werkzaamheden niet makkelijk binnen de bestaande formatie kunnen opvangen. Gemeenten zullen gedurende deze invoeringsperiode door het Rijk gefaciliteerd moeten worden. PGB's leiden voor gemeenten tot de mogelijkheid van vereenvoudiging van de uitvoeringsorganisatie en bieden daarom het perspectief om een uitgebreide Wvg (Dienstenwet) toch hanteerbaar te houden. Terwijl het traject van aanvraag tot realisering min of meer hetzelfde blijft, vervallen immers veel taken m.b.t. de realisering of verstrekking. Een complicatie is wel dat gemeenten een 'duaal stelsel' moeten onderhouden: er moet altijd een keuze blijven tussen natura of PGB. Een vereenvoudiging is bovendien alleen te realiseren als gemeenten een PGB niet omgeven met teveel bureaucratie (regels, controles, etcetera). Gemeenten hebben minder behoefte aan verantwoording- en controleprocedures indien helder is geregeld dat de verantwoordelijkheid voor een doelmatige besteding primair bij de cliënt ligt. Als dat goed vastgelegd is, resteert voor gemeenten nog slechts de algemene taak om oneigenlijk gebruik te voorkomen en een basaal kwaliteitsniveau te bewaken. Een PGB vormt een bedreiging voor de vormen van collectieve dienstverlening die gemeente de afgelopen 6 jaar hebben ontwikkeld om de kosten te beheersen. Bij een keuze tussen een PGB en collectief vervoer bijvoorbeeld zullen naar verwachting veel cliënten kiezen voor het PGB. Hierdoor zal het draagvlak voor een collectief vervoerssysteem verdwijnen. De regelgeving moet het mogelijk maken om dergelijke vormen van collectieve doelmatigheid te behouden. Naar verwachting zal invoering van een PGB leiden tot een kostenstijging voor gemeenten, tengevolge van: meer aanvragers marktprijsstijgingen, tot uiting komend in de waarde van het PGB (hoewel meer concurrentie tussen aanbieder ook prijzen kan drukken) nieuwe kostencomponenten, zoals kosten voor ondersteuning kostenstijging instandhoudingskosten afnemend gebruik van collectief vervoer en verhuiskostenvergoeding. In welke mate de kosten zullen stijgen is afhankelijk van de wijze waarop de waardering van het PGB wettelijk geregeld wordt, van de ontwikkeling van de markt(en), van de wijze waarop gemeenten het organiseren en van de toeloop op het PGB.
9.5.
Implementatie
Indien wordt gekozen voor het introduceren van een PGB in de Wvg of zijn mogelijke opvolger de Dienstenwet dan moet met de volgende zaken rekening worden gehouden. het afkopen van de zorgplicht door middel van een PGB de waarderingsgrondslag van een PGB; de verhouding van het uitgangspunt gelijkwaardigheid versus het uitgangspunt goedkoopst adequaat. het afkopen van de zorgplicht door middel van een PGB. de mogelijkheid om een voorziening terug te vorderen indien het recht op de voorziening is vervallen (relatie met eigendom). bevoegdheid van PGB-huurders tot aanbrengen van aanpassingen in huurwoningen. Bij het invoeringsproces kan het best gekozen worden voor een geleidelijke uitbouw van de PGBsystematiek. Zodoende kan ervaring worden opgedaan met de diverse parameters. In de AWBZ was er veel ervaring uit PGB-experimenten en evaluaties. In de Wvg zijn er slechts enkele gemeenten met enige ervaring met een PGB. Er zou dus gestart kunnen worden met een beperkte variant:
53
enkele goed te normeren voorzieningen (bijv. vervoer, rolstoelen en een aantal specifieke middelen) met een vrij strakke oormerking. Op grond van de ervaringen daarmee en de ervaringen uit experimenten kan de systematiek dan geleidelijk uitgebreid worden. Op diverse onderdelen of deelterreinen zijn experimenten of onderzoeken in gang gezet: Rond hulpmiddelen vindt onder de hoede van het College voor zorgverzekeringen (CvZ) een beperkt experiment plaats met 'productgebonden budgetten' voor enkele voorzieningen uit de 'Regeling hulpmiddelen 1996'. Rond gehandicaptenvervoer (Wvg en bovenregionaal vervoer) is een onderzoek gestart in het kader van het IBO (in opdracht van SZW en V&W). Onderzocht worden de mogelijkheden om in het Wvg-vervoer en in het bovenregionaal gehandicaptenvervoer over te gaan op een systeem van vraagsubsidiëring. Onder auspiciën van VROM vindt, als vervolg op de eerste fase van het Project Experiment Vouchers, een onderzoek plaats naar de mogelijkheden van experimenten met zogeheten woonzorg-pgb's. Alle drie de experimenten hebben sterke raakvlakken met PGB's in de Wvg en de Dienstenwet en zijn recentelijk gestart of starten binnenkort. Het verdient aanbeveling in een eventueel invoeringstraject aan te sluiten op deze experimenten. Het invoeren van een PGB dient vergezeld te gaan van flankerend beleid, vooral van de rijksoverheid, gericht op: het scheppen van voldoende voorwaarden voor marktwerking, onder meer door de facilitering van informatiesystemen, keurmerk- en garantiesystemen, en voldoende ondersteuning voor de PGB-cliënt. het creëren van voldoende ondersteuningsmogelijkheden voor gemeenten in de invoeringsfase, bijvoorbeeld in de vorm van modelprotocollen en standaardvoorwaarden, aanpassing van modelverordening, aanpassen van informatiesystemen, bieden van gerichte advisering. het scheppen van een helder budgettair perspectief voor gemeenten (wie is tot welke hoogte aanspreekbaar op de meerkosten) en het maken van afspraken met de VNG hierover. De meest interessante alternatieve mogelijkheid is echter het benutten van de mogelijkheden die de huidige Wvg biedt om vraagsturing te realiseren (meer invloed van de cliënt tijdens het proces, meer keuzevrijheid). In overleg met cliëntenorganisaties zouden deze mogelijkheden verkend moeten worden en nagegaan of er belemmeringen zijn om deze door te voeren en hoe deze kunnen worden weggenomen. Met name moet dit worden nagegaan bij die voorzieningen die moeilijk als PGB verstrekt kunnen worden (zoals complexe woningaanpassingen).
54
10. DE FINANCIËLE SYSTEMATIEK NADER BELICHT
De wijze van financiering van het pakket van de Dienstenwet hangt in zekere mate af van de mate waarin de zorgplicht zal worden aangescherpt. De huidige Wvg koppelt de budgetverantwoordelijkheid aan de verantwoordelijkheid voor de toekenning en verstrekking van voorzieningen. Om dit te kunnen realiseren krijgt de gemeente de ruimte om zelf invulling aan het beleid te geven en daarbij instrumenten voor kostenbeheersing toe te passen. Op macroniveau heeft het Rijk de garantie gegeven dat de bijdrage aan het Gemeentefonds zal worden verhoogd als de gemeenten aantoonbaar niet uitkomen. (Zie Memorie van Antwoord van de Regering bij het wetsontwerp Wvg, Tweede Kamer vergaderjaar 1992-1993, 22 815 nr. 6, p. 14). Eerder is aangegeven dat aanscherpen van de zorgplicht in de vorm van het in maat en getal vastleggen van een ondergrens van de te verstrekken voorzieningen zich niet verdraagt met een gedecentraliseerd systeem met de bijbehorende financiële systematiek. Wil men iets dergelijks niettemin realiseren, dan hoort daar mogelijk ook een andere financiële verhouding bij. Bezien zal moeten worden welke financieringswijze adequaat is, bijvoorbeeld een specifieke uitkering. Bestaat de aanscherping uit de recent ingezette beleidslijn tot een nadere invulling van begrippen als 'verantwoorde voorzieningen' (zoals in het Protocol) waarbij deze nadere bepalingen vooral van procedurele aard zijn, dan ligt continuering van financiering via het Gemeentefonds voor de hand. Afhankelijk van de definitieve vormgeving van de beleidsvrijheid en de daarbij passende financieringsvorm zal tevens bezien moeten worden welke vorm van toezicht het meest in de rede ligt. Wat betreft de maatstaven die voor de verdeling over de gemeenten worden gehanteerd komt 'Een verstrekkende wet' tot de conclusie dat er thans geen objectieve maatstaven beschikbaar zijn op grond waarvan aan gemeenten met een structureel tekort meer geld uit het Gemeentefonds kan worden toegewezen. Wel zou de verdeling in algemene zin nog iets verbeterd kunnen worden door meer rekening te houden met het aantal ouderen en arbeidsongeschikten in een gemeente, en, in mindere mate, met het aantal woonruimten en het aantal huishoudens met een laag inkomen. De samenstelling van de clusters Zorg (waarvan de Wvg onderdeel is) en Bijstand Sociale Dienst is overigens onderwerp van onderzoek. De Ministers van BZK en Financiën hebben een adviesaanvraag aan de Raad voor de Financiële verhoudingen gezonden. De resultaten van het advies kunnen aanleiding zijn de huidige clusterindeling te herzien, en – als afgeleide daarvan – te komen tot een nieuwe verdeling onder gemeenten. Binnen de huidige verdeelmaatstaven vormt het aantal 65-plussers (per 1000 inwoners) een belangrijke factor. Voor een belangrijke categorie potentieel over te hevelen voorzieningen, de welzijngerelateerde hulpmiddelen ex Ziekenfondswet, is het gebruik naar leeftijdsklasse bekend (zie Tabel 13 van het Tabellenboek). Gelet op de zeer sterke relatie met leeftijd (met name boven de 65 neemt het gebruik toe) is er geen reden om de huidige verdeelmaatstaven te wijzigen n.a.v. de overheveling van deze hulpmiddelen naar het pakket van de Dienstenwet. Over de onderdelen van de Welzijnswet die overgeheveld kunnen worden (maaltijdvoorziening, klussendiensten, cliëntondersteuning, sociale alarmering) zijn geen leeftijdsspecifieke gegevens voorradig; het is echter onwaarschijnlijk dat dit gebruik niet evenzeer sterk leeftijdgerelateerd zou zijn. De afstemming op de gemeentelijke kosten kan worden bereikt door de gewichten van de verdeelmaatstaven aan te passen, met name door het gewicht van de maatstaf inwoners vanaf 65 jaar en ouder te verhogen. Op termijn zal worden bezien welk financieel regime of financiële verhouding past bij de gekozen constructie en bestuurlijke verhoudingen. Te zijner tijd zal ook de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor de Financiële verhoudingen bij de vormgeving hiervan betrokken worden.
55
In bijlage 1 'het Tabellenboek' is aangegeven met welke bedragen een eventuele overheveling van een voorziening naar het pakket van een Dienstenwet gepaard gaat. Daar is tevens een overzicht gemaakt van alle financiële implicaties, voorzover in het kader van dit onderzoek bezien.
56
11. POSITIONERING VAN DE WVG
De positionering van de Ministeriële verantwoordelijkheid voor de Wvg – of delen daarvan - is afhankelijk van de keuze die gemaakt wordt ten aanzien van de positionering van het specifieke beleid. Indien er voor wordt gekozen het specifieke beleid onder te brengen bij de vak ministeries op de betreffende terreinen, dan zal de verantwoordelijkheid voor de onderscheiden onderdelen van de Wvg daarmee ook verdeeld worden onder de betreffende Ministers. Specifieke vervoersvoorzieningen worden dan de verantwoordelijkheid van de Minister van V&W, specifieke woonvoorzieningen van de Minister van VROM en de rolstoelen komen dan onder de verantwoordelijkheid van de Minister van VWS. Indien echter gekozen wordt voor het handhaven van dan wel aanbrengen van meer samenhang vooral in het specifieke beleid dan blijft de verantwoordelijkheid voor al deze specifieke voorzieningen ook bij een departement en één Minister. Gezien de grote samenhang met het overige beleid voor mensen met beperkingen zal in dat geval tot een betere uitgangspositie voor een gecoördineerde beleidsontwikkeling kunnen worden gekomen indien de Minister van VWS verantwoordelijk is voor dit specifieke kader. Dat laatste laat dan nog onverlet de vraag of het specifieke beleid onderdeel wordt van de ziektekostenverzekeringen die reeds onder verantwoordelijkheid van VWS vallen, dan wel dat er een nieuwe Dienstenwet wordt opgesteld welke als opvolger van de Wvg zou kunnen worden gezien. Indien gekozen wordt voor een gedeelde verantwoordelijkheid voor het specifieke beleid, zal ook de verantwoordelijkheid voor het specifieke kader waarin een aantal voorzieningen samenkomen bij VWS komen te liggen, terwijl V&W verantwoordelijk wordt voor het bevorderen van integratie van het collectief vervoer in het openbaar vervoer en VROM voor het maken van afspraken met corporaties over de voorwaarden waaronder de corporaties de kleinere woningaanpassingen voor hun rekening kunnen nemen. De positionering van de (politieke en beleids) verantwoordelijkheid voor de Wvg is dus geheel afhankelijk van de keuze die wordt gemaakt ten aanzien van de positionering van het specifieke beleid (zie 44 verder de Bouwstenennotitie hoofdstuk 4 en 6). Het spreekt overigens voor zich dat een overheveling van taken en verantwoordelijkheden gepaard gaat met overheveling van de daarvoor benodigde financiële middelen, zowel voor de uitvoering als voor de beleidsontwikkeling.
44
Inmiddels is in het Strategisch Akkoord 2003 - 2006 besloten dat de Wvg overgaat van SZW naar VWS.
57
BIJLAGE 1
HET TABELL
ENBOEK
Tabel 1: Raming van de groei van kosten van individuele vervoersvoorzieningen. Jaar
A. 65-plussers (* 1000) met Wvg-voorziening exclusief woonvoorziening (Bron: factoren benoemd tabel 7.1)
B. Nederlandse
C. Aandeel 65-plussers in
D. Kosten individuele
bevolking exclusief 65plussers (Bron: internet CBS 28/1/2002)
kosten vervoersvoorzieningen (Bron: Wvg kerncijfers 2000)
vervoersvoorzieningen in € mln (Bron: 2000 Wvg kerncijfers, daarna toename o.b.v. cijfers kolom A, B en C)
realisatie 2000
62,9% 400,1
13.711.508
422,9
14.141.674
457,6
14.368.530
528,5
14.297.277
585,3
14.273.552
700,2
14.066.314
2005
312,7
2010
330,9
2015
363,6
2020
390,0
2030 2030 met aangepast OV
298,5
442,3 45
300,0
2030 met aangepast OV en verbeterd/ gecombineerd CVV en/of verbeterde assistentieverlening: niet goed te becijferen maar minder dan in bovenstaande cel
Bij overgang van de verantwoordelijkheid voor individuele vervoersvoorzieningen naar het ministerie van VWS dient uitgegaan te worden van bovenstaande prognoses. Bezien zal moeten worden welke correcties daarop kunnen worden toegepast ten gevolge van het stap voor stap toegankelijk worden van het OV. Deze correcties kunnen ten gunste komen van de begroting van V&W.
45
In het rapport Valide vervoer; doelmatig vervoer van mensen met een handicap in 2030, december 2001 wordt aangegeven dat alhoewel het aantal ouderen en mensen met beperkingen toeneemt, toegankelijk vervoer ervoor zorgt dat OV voor minder mensen ontoegankelijk is (daalt van 1,4 miljoen naar 1 miljoen). Een procentueel gelijke daling is verondersteld in de kosten van de individuele vervoersvoorzieningen met uitzondering van de scootermobielen. Voor de scootermobiel is wel een stijging voorzien. Beide effecten heffen elkaar ongeveer op in de periode tussen 2000 – 2030.
58
Tabel 2. Geraamde kosten van roerende woonvoorzieningen.
Jaar
A. Raming van het gebruik van kleine woningaanpassingen door huishoudens van zelfstandig wonende ouderen (* 1000) (Bron: factoren benoemd tabel 7.2; 2020 en 2030 zijn geëxtrapoleerd)
2000
B. Nederlandse bevolking
C. Aandeel 65-plussers in
exclusief 65-plussers (Bron: internet CBS 28/1/2002)
kosten woonvoorzieningen (Bron: Wvg kerncijfers 2000)
D. Kosten
13.711.508
roerende woningaanpassingen in € mln. (Bron: 2000 Wvg kerncijfers, daarna toename o.b.v. cijfers kolom A, B en C) 59,0% 11,4
14.141.674
11,8
14.368.530
12,3
14.297.277
13,0
14.273.552
13,7
14.066.314
14,3
242 2005 251 2010 265 2015 291 2020 317 2030 343
59
Tabel 3: Woonsituatie van aanvragers van woningaanpassingen ex Wvg, en schatting van de verhouding huurders van corporatie t.o.v. huurders van particuliere verhuurder . Van de categorie 'huurwoning speciaal voor ouderen' is niet bekend of het om huur van een corporatie of particuliere huur gaat. Bron: Ipso Facto, Tabel uit 'Een verstrekkende wet', p. 47 (betrekking hebbende op alle Wvg-aanvragers), hier gespecificeerd voor uitsluitend aanvragers van woningaanpassingen. Ruwe gegevens woonsituatie
Verhouding huurders/eigenaars
Huurwoning speciaal voor ouderen
46
Huurwoning partic. verhuurder
22
Huurwoning corporatie
Waarvan in de categorie huurders de verhouding huurders van corporatie t.o.v. huurders van particuliere verhuurder
74
6
211
Eigen huis
94
97
Subtotaal
26
376
Anders (w.o. AWBZ-instelling)
12
Totaal
388
Tabel 4: Kosten van vervoersvoorzieningen. In miljoenen Euro's. Bron: Kerncijfers Wvg 2000 Type voorziening
Kosten (verplichtingen/ aanschafwaarde (x € 1.000.000
Collectief vervoer Vervoersvoorzieningen individueel
- scootermobielen - overige naturavoorzieningen - beheerskosten naturavoorzieningen - geldsomverstrekkingen - aanvullende vergoeding bij collectief vervoer - overige kosten Totaal vervoersvoorzieningen Wvg
Uitgaven (kas)
(%)
(x
€ 1.000.000)
(%)
121,8 298,5
100,0 100,0
121,8 249,6
100,0 100,0
111,1 21,1 6,1 118,1 39,1
37,2 7,1 2,1 39,6 13,1
68,3 15,1 6,1 118,1 39,1
27,4 6,0 2,5 47,3 15,7
3,0
1,0
3,0
1,2
420,3
371,4
Tabel 5: Kosten van woonvoorzieningen Wvg. In miljoenen Euro's. Bron: kerncijfers Wvg 2000
Type voorziening
Kosten (verplichtingen/ aanschafwaarde) (x
Woningvoorzieningen (individueel)
- woningaanpassingen
Uitgaven (kas)
€ 1.000.000)
(%)
€ 1.000.000)
(%)
187,3
100,0
165,9
100,0
(x
129,7
69,3
120,2
72,4
- verhuizing en inrichting
38,8
20,7
23,8
14,3
- roerende woonvoorzieningen
11,4
6,1
12,0
7,3
- overige woonvoorzieningen
7,4
4,0
9,9
6,0
Overige gemeentelijke bijdragen aan
1,6
100
1,6
100
woonvoorzieningen
Totaal woonvoorzieningen Wvg
188,9
167,4
Tabel 6: Kosten van rolstoelen. In miljoenen Euro's
60
Jaar
A. 65-plussers (* 1000) met Wvgvoorziening exclusief woonvoorziening (Bron: factoren benoemd tabel 7.1)
B. Nederlandse
C. Aandeel 65-plussers in
D. Kosten
bevolking exclusief 65plussers (Bron: internet CBS 28/1/2002)
kosten rolstoelvoorzieningen (Bron: Wvg kerncijfers 2000)
rolstoelvoorzieningen in € mln. (Bron: 2000 Wvg kerncijfers, daarna toename o.b.v. cijfers kolom A, B en C)
realisatie 2000
48,3% 400,1
13.711.508
422,9
14.141.674
457,6
14.368.530
528,5
14.297.277
585,3
14.273.552
700,2
14.066.314
2005
120,5 125,8
2010
131,8
2015
141,8
2020
150,0
2030
165,8
61
Tabel 7.
Uren, tarieven en totale kosten huishoudelijke verzorging. In Euro's Bronnen: Jaarverslag CAK (uren), CTG 17/10/2001
Uren 2000 Onderdelen →
Tarieven 2001
Kosten
alfahulp
13.1 miljoen
€ 9,62
€ 126,1 miljoen
huishoudelijke
16.8 miljoen
€ 24,50
€ 423,3 miljoen
verzorging
Totaal
Raming
€ 539,4 miljoen
29.9 miljoen
gemiddelde eigen bijdrage per week
Raming
cliëntweken
Dan is
eigen bijdrage
€ 4,54 8.5 miljoen
€ 38.8 miljoen
€ 500,0 miljoen
netto
Nota bene: In deze tabel is uitgegaan van uitsluitend huishoudelijke verzorging (inclusief alfahulp). Rekent men echter ook de huishoudelijke verzorging mee die wordt geleverd als 'ingebouwd' onderdeel van de ADL-zorg, dan is de totale eigen bijdrage ten behoeve van huishoudelijke verzorging te ramen op € 72,6 miljoen. 'Tabel' 8: Tijdelijke uitleen hulpmiddelen AWBZ, voorzover welzijngerelateerd
46
Van de kosten van tijdelijke uitleen hulpmiddelen AWBZ is slechts een schatting bekend ad 47 miljoen . Gegevens gespecificeerd naar specifieke hulpmiddelen zijn niet voorhanden; dit zal d.m.v. aanvullend onderzoek moeten geschieden als het principebesluit terzake is genomen. Als ruwe schatting nemen we aan dat de helft van dit bedrag besteed wordt aan welzijngerelateerde hulpmiddelen die naar de Dienstenwet gaan, derhalve een bedrag van € 17 miljoen.
€ 32,7
'Tabel' 9: Kosten van domeinverbreding. Van de kosten gepaard met het logeerbaar maken van de ouderlijke woning kan alleen een grove schatting worden gemaakt. Een schatting van de CG-raad komt op circa 4000 mensen met een handicap die in aanmerking komen voor het logeerbaar maken van de ouderlijke woning. Na een sterke inhaalvraag aan het begin zou het jaarlijkse aantal aanvragers geschat kunnen worden op 200. Uitgaande van verbouwingskosten van € 11.000,- per woning komt dit jaarlijks neer op € 2,2 miljoen. De 'inhaalvraag' zou kunnen oplopen tot € 45 miljoen als iedereen direct een beroep op deze mogelijkheid zou doen. Onbekend is echter de leeftijdsverdeling van deze groep (oudere kinderen hebben aan deze aanpassing minder behoefte). Een mogelijkheid om de kosten van de inhaalvraag te mitigeren kan gevonden worden door het 'recht' op een logeerbaar ouderlijk huis vooralsnog alleen toe te kennen aan jonge kinderen, welke het recht bij stijgen van de leeftijd wel behouden. Op deze manier kan een financieel ingroeitraject worden gecreëerd. Schattingen van de kosten die ontstaan als gemeenten bij het verstrekken van vervoersvoorzieningen en het toepassen van het primaat van verhuizen de gezinssituatie meewegen zijn niet te maken. Hetzelfde geldt voor het verstrekken van vervoervoorzieningen voor vervoer naar
46
Arthrodesestoel, badplank, draaischijf, douchestoel, elleboogkrukken, looprek, overtoiletstoel, patiëntenlift, okselkrukken, onderarmschaalkrukken, rollator, rolstoel, trippelstoel, toiletstoel, toiletverhoger, wandelstok 4-poot (eiffelkruk) 47 Landelijke Vereniging voor Thuiszorg, Adviesrapport Kostprijsonderzoek Uitleen Verpleegartikelen, Bunnik, mei 2001
62
sportactiviteiten, hobby, recreatie en vrijwilligerswerk. Alvorens hierover een besluit te nemen is nader onderzoek noodzakelijk. Tabel 10: Investeringsopgave van opplussen van de voorraad. Hooimeijer c.s. hebben op basis van cijfers van 1994 een berekening gemaakt van de investeringsopgave m.b.t. het opplussen. Zij komen op ca. 860.000 op te plussen woningen. Onderstaand een schatting van de bijbehorende investeringsopgave. (in miljoenen euro's)
Aard van de ingreep
Aantallen woningen
Kosten (* mln. €)
Toegankelijkheid
- ophoging trottoir of toegangspad - aanbrengen lift t.b.v. appartementen
200.000 53.000
44 246
195.000 371.000 -
2 337 13
452.000 860.000
53 165
343.000 375.000 -
47 77 117 1101 (excl. BTW)
Collectieve gebouwdelen
- verwijdering dorpels - galerijophoging - verbetering verlichting, drangers, sloten, grepen Entree woning
- verlaging drempel entreedeur - verbetering verlichting, seniorensloten Aanpassing van de woning
- toegankelijkheid balkon - verwijdering drempels - aanbrengen anti-slip coating
Bron: P. Hooimeijer et al, Investeringsopgave opplussen + inventarisatie rolstoeltoegankelijkheid. Utrecht, 1997
Aangezien er sindsdien (de cijfers zijn van 1994) allerlei maatregelen t.b.v. de toegankelijkheid van woongebouwen en woningen zijn doorgevoerd en het veld allerlei initiatieven ontplooit, dient voor een schatting van de investeringsopgave anno 2002 een herberekening plaats te vinden. Deze herberekening heeft nog niet plaats kunnen vinden. Via een zeer ruwe benadering wordt hier een gecorrigeerd cijfer geconstrueerd. Op te plussen woningen cf. Hooimeijer c.s. op basis van 1994: Schatting van de toename aantal volledig toegankelijke woningen (bron KWR) tussen 1995 en 2000 (meetmethode toegankelijkheid veranderd): Toezegging corporaties i.h.k.v. Project!mpuls: Resteert: Herberekening van de investeringsopgave: 400/860 * € 1101 Inclusief BTW: € 512*1,19 = Correctie omdat volledig toegankelijk niet noodzakelijkerwijs betekent dat er niets aan opplussen nodig is:
=
860.000 340.000 120.000 ------------400.000
€ 512 excl. BTW € 609 € 600 tot € 700
kosten per jaar gemeten: 700: 5(jaar)= € 140 Welk deel voor rekening van het Rijk komt is afhankelijk van de verdeling van de kosten tussen Rijk (stimuleringsregeling) en marktpartijen (de rest). Dit vergt een politieke afweging.
63
Tabel 11: Kosten van de woningaanpassingen in de Wvg naar type voorziening in 2000, maal duizend Euro toekenningen Woonvoorzieningen individueel
Uitgaven (x 1000 €)
Gemiddeld bedrag per toekenning ( €)
120300
166
1380
-woningaanpassingen
66800
120
1802
-verhuizing en inrichting
16000
24
1489
-roerende woonvoorzieningen
21500
12
560
Overige woonvoorzieningen
16000
10
619
Bron: Kerncijfers Wvg 2000 Tabel 12: Kosten van de welzijngerelateerde hulpmiddelen die overgeheveld zouden kunnen worden van de Ziekenfondswet naar de Dienstenwet, in miljoenen Euro's. Bron: CVZ Monitor hulpmiddelen najaar 2000 AUDITIEVE HULPMIDDELEN soloapparatuur
0,36
infrarood/ringleiding
8,53
signalering/alarmering
5,63
computers
3,13
overig
3,13
COMMUNICATIE/SIGNALERING
MOBILITEIT (INCL SERVEERWAGENS)
11,66
INRICHTINGSELEMENTEN zitten
18,51
TOTAAL ZFW
50,96
SCHATTING KOSTEN PARTICULIEREN
12,75
TOTALE KOSTEN ZFW EN PARTIC.
63,71
De particuliere ziektekostenverzekeraars volgen als regel de verstrekkingen van de RH 96; bij het maken van een schatting van de kosten die gepaard gaan met overheveling is voor deze groep uitgegaan van 20% van de populatie, (op basis van de realisatiecijfers van de Zorgnota 2000) met een per individu gelijk gebruik. De kosten in de tabel betreffen aankoop en afschrijving, opslag, transport, onderhoud en verzekering. Personele kosten t.a.v. het toewijzen van de hulpmiddelen zijn hier niet in betrokken. Hetzelfde geldt voor de kosten van terzake gerezen geschillen.
64
Tabel 13: Gebruik hulpmiddelen naar leeftijd en geslacht: (De cijfers zijn afkomstig uit het GIP-hulpmiddelen 1997-1998, uitgave september 2000. De cijfers hebben betrekking op het hulpmiddelengebruik van ziekenfondsverzekerden in 1998. )
Aantal gebruikers per 10.000 48 verzekerden
Communicatie Mobiliteit (incl. serveerwagen) Inrichtingselementen (tafel, stoel, hoezen) Omgevingsbedieningssystem en
Mannen
0-45 3
45-64 12
>65 41
0-45 2
45-64 9
>65 28
6
29
243
11
46
549
16
17
56
19
25
78
0
0
0
0
0
0
Kosten per 10.000 verzekerden (in guldens) Communicatie Mobiliteit (incl. serveerwagen) Inrichtingselementen 49 (tafel, stoel, hoezen ) Omgevingsbedieningssystem en
48 49
Vrouwen
Mannen
Vrouwen
0-45 8.702
45-64 14.270
>65 28.512
0-45 4.905
45-64 9.797
>65 14.275
4.408
15.452
54.778
9.668
33.624
129.530
14.769
35.349
104.891
20.335
51.576
148.212
119
4.112
1.049
215
1.633
513
De cijfers over mannen (vrouwen) hebben betrekking op 10.000 mannelijke (vrouwelijke) verzekerden. Voor allergeenvrije hoezen geldt een afname bij het stijgen van de leeftijd
65
'Tabel' 14: Raming van de kosten van een subsidieregeling t.b.v. zorggerelateerde welzijnsdiensten. De kosten kunnen met behulp van drie benaderingen geraamd worden. 1. Door de G21 wordt in hun 'Position Paper' geraamd dat de gevolgen van het extramuraliseringsbeleid voor deze gemeenten neerkomen op € 25 miljoen. Geëxtrapoleerd naar de gehele Nederlandse bevolking komt dit neer op circa € 100 miljoen. Deze berekening is gebaseerd op aantallen 85-plussers. 2. In Amsterdam is, ten gevolge van het afbouwen van de capaciteit aan verzorgingshuizen, al jaren een intensief beleid van extramuralisering gevoerd. De prijs die aan een extramuraal zorgpakket werd gegeven bedroeg ƒ 20.000. Dit bedrag werd later opgehoogd tot ƒ 24.000 in verband met enige noodzakelijk coördinatie. Aan hotel- en welzijnsdiensten in de intramurale setting werd indertijd zo'n 40 tot 50% van de personeelskosten besteed. Om soortgelijke zorg te blijven ontvangen moet een burger met een extramuraal zorgpakket een beroep doen op gemeentelijke voorzieningen en diensten ten laste van Wvg en welzijnsbudgetten. Op een extramuraal zorgpakket ter waarde van 20.000 zou dan - evenredig aan de intramurale setting - een opslag nodig van 40 tot 50% t.b.v. hotel- en welzijnsdiensten nodig zijn. De landelijke productieafspraken aan extramurale zorg in 2001 bedragen circa ƒ 500 miljoen (gegevens ZN). Een opslag van 45% (het gemiddelde van de bovenaangehaalde 40 tot 50%) op dit bedrag voor extramurale zorg, leidt tot een bedrag van miljoen, in euro's € 102 miljoen.
ƒ
ƒ 225
3. Een methode 'bottom-up' is het trachten te ramen van de werkelijke kosten van de in het basispakket passende diensten. Hierover zijn echter geen gegevens beschikbaar: de diensten vallen immers thans onder een onderdeel van de AWBZ-verstrekking, en worden niet afzonderlijk geadministreerd. Voorzover zij niet onder de AWBZ vallen geldt over het algemeen hetzelfde. Slechts voor de functie ouderenadvisering is een tentatieve schatting te maken. Uitgaande van de huidige situatie in 14 projecten wordt geconstateerd dat per 75-plusser 0,7 contactuur beschikbaar is (bron: Tussenrapportage NIZW-onderzoek ouderenadvisering, december 2001). Extrapolatie naar de Nederlandse bevolking van 75 en ouder komt neer op een formatie van 560 fte's, waarvan de kosten (CAO Welzijn, schaal 33) worden geschat op € 29 miljoen. Dit is op te vatten als behorende tot het gemeentelijke domein in zijn huidige vorm. Indien de ouderenadviseur naast het geven van informatie en advies tevens ondersteunende werkzaamheden verricht (schatting is dat 1/3 van de 75-plussers hier behoefte aan heeft) stijgen de kosten tot € 41 miljoen. Het verschil ad € 12 vormt dan onderdeel van de subsidieregeling. Op een vergelijkbare wijze dienen de andere in aanmerking komende kosten geschat te worden; dit vergt echter nader onderzoek.
66
Tabel 15: Samenvattend overzicht van mogelijke overheveling van onderdelen naar het pakket van een Dienstenwet. Gezien het ontbreken van nauwkeurige kostenramingen zijn thans nog geen uitspraken over de wenselijkheid en mogelijkheid te doen. Onderdeel
Financiering thans
Kosten thans
Eigen bijdragen
Aanzuigende werking
Overige aspecten
bij overgang naar dienstverleningsstelsel?
Logeerbaar maken ouderlijk huis
Niet
n.v.t.
n.v.t.
Ja, thans alleen privé te financieren
Inhaalvraag (ruwe schatting) € 45 miljoen; daarna jaarlijks € 2,2 miljoen. Inhaalslag te mitigeren door ingroeitraject
Rekening houden met gezinssamenstelling (vervoer, primaat verhuizen)
Niet
n.v.t.
n.v.t.
Ja, thans wordt er geen rekening mee gehouden
Geen schatting te maken
Vervoer t.b.v. sport, vrijwilligerswerk ook onder de wet
Niet als 'extra' vergoed. Maakt wel deel uit van vervoersvergoeding ex Wvg
n.v.t.
n.v.t.
Ja, afhankelijk van de vraag of gemeenten dit 'bovenop' de reguliere vervoersvergoeding willen vergoeden
Maaltijdverstrekking
Welzijnswet
Onbekend
Variabel € 3 tot € 7
Niet waarschijnlijk (alleen toename in geval van ondergebruik in de huidige situatie vanwege minder sterke rechtspositie)
Klussendiensten
Welzijnswet
Onbekend
Onbekend
Niet waarschijnlijk (alleen toename in geval van ondergebruik in de huidige situatie vanwege minder sterke rechtspositie)
Cliënt- en regieondersteuning
Welzijnswet
Onbekend
Onbekend
Deze functie kan gesplitst worden in regie-ondersteuning op indicatie in het dienstverleningsstelsel voor 'zware' gevallen (aanzuigende werking niet waarschijnlijk) en een collectieve functie voor 'lichte' gevallen, niet op indicatie.
Sociale alarmering
Welzijnswet, de facto in sommige regio's Zfw (de jure is er hier sprake van personenalarmering op medische indicatie)
Onbekend
Onbekend
Wellicht, door sterkere positie burger i.v.m. Welzijnswet
SPD-functie
PM
Hulpmiddelen ex Zfw (welzijngerelateerd)
Zfw
€ 51 miljoen
Geen
Niet waarschijnlijk, eerder afnemende vraag vanwege minder sterke rechtspositie
67
Hulpmiddelen particuliere verzekering (welzijngerelateerd)
Particuliere ziektekostenverzekerin g
€ 13 miljoen
Geen
Niet waarschijnlijk, eerder afnemende vraag vanwege minder sterke rechtspositie
Tijdelijke uitleen hulpmiddelen AWBZ (welzijngerelateerd)
AWBZ
€ 17 miljoen
Geen
Niet waarschijnlijk, eerder afnemende vraag vanwege minder sterke rechtspositie
Huishoudelijke verzorging
AWBZ
Alfahulp: € 126,1 miljoen; Huishoudelijke verzorging: € 423,3 miljoen
€ 38,8 miljoen voor
Niet waarschijnlijk, eerder afnemende vraag vanwege minder sterke rechtspositie
Aanscherpen zorgplicht
n.v.t.
In principe totale kosten Wvg bij te betrekken
n.v.t.
(ruwe schatting)
het totaal (rekent men de in de ADLhulpverlening 'ingebouwde' huishoudelijke verzorging mee dan komt dit bedrag op € 72,6 miljoen)
Wellicht: onbekend hoeveel mensen alsnog een beroep op de wet zullen doen als de rechtsgelijkheid groter wordt
68
BIJLAGE 2
Stuurgroep en werkgroepen
Samenstelling van de Stuurgroep
Het onderzoek werd aangestuurd door een Stuurgroep bestaande uit: mevr. W. van Leeuwen, DG Sociale Zekerheid ministerie van SZW, voorzitter mevr. mr.drs. A.W.H. Bertram, plv. DG Volkshuisvesting, ministerie van VROM prof.dr. P.A.H. van Lieshout, DG Gezondheidszorg, ministerie van VWS M. van Eeghen, DG Personenvervoer, ministerie van Verkeer en Waterstaat Samenstelling van de ambtelijke werkgroep
drs.ing. A.H.J. Moerkamp, voorzitter (VWS) drs. H.P. Barnard, vice-voorzitter (VWS) mr.drs. J.P. Dopheide, secretaris (VWS) mevr. drs. G.T.M.A. Duijndam, co-secretaris (VWS) mevr. C.L. Lucardie, co-secretaris (VWS) C.J.B. Zwier (VWS) drs. T.P. Hoogeveen (VWS) drs. H.A. van Huizen respectievelijk drs. R.M.A. Beukers (VWS) mevr. drs. J.M.C.J. Merkelbach (SZW) drs. C. Coopman (VROM) drs. A. van Herk (V&W) Samenstelling van de Interdepartementale werkgroep
Ambtelijke werkgroep plus drs. M. Stal respectievelijk drs. E.K.C. van der Weij (Financiën) mevr. drs. H. Bader respectievelijk mevr. M. Vermeeren (BZK) drs. P.H.A.M. Huijts (AZ, agendalid) Samenstelling van de Klankbordgroep
mevr. drs. J. van Abeelen (VNG, toehoorder) mevr. drs. I. Alsem (VOG, sinds 1 januari 2002 Maatschappelijke Ondernemers Groep geheten) drs. G. Bakker (CG-raad) mevr. dr. A. Berkhout (CSO) drs. J.M. Blaas (VGN) N. Bloemendal (ZN) mevr. mr. E. Boerwinkel (CSO) mevr. mr. G.M.M. Hendriksen-Neijssen (CvZ) ir. P.J. Jansen (Aedes) L.J. Markus (Arcares) mevr. H.A.M. Oosterom (Arcares) ir. W. Revet (CSO) mevr. E. Roetering (FvO) P. van Rooij (ZN) drs. G.A.P. Rutten (LVT) mevr. drs. H.W. Voermans (VNG, toehoorder)
69
BIJLAGE 3 Activiteiten rond het onderzoek: onderzoek en regioconferenties
In het voorjaar van 2001 is een 'diner pensant' gehouden met een aantal gemeentebestuurders, vertegenwoordigers van gebruikersorganisaties, lokale 'voorlopers' en wetenschappers. In de herfst van 2001 is een zevental regionale conferenties gehouden over de toekomst van de Wvg. Het samenvattende verslag van deze conferenties is bijgevoegd. Door het bureau SGBO is in opdracht van de werkgroep een onderzoek verricht naar de mogelijkheden van vraagsturing in de Wvg respectievelijk de Dienstenwet. Van dit rapport met de titel 'Vraagsturing in de Wvg en het dienstverleningsstelsel; uitgangspunten, vormgeving, consequenties', is een exemplaar bijgevoegd. In opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is het rapport 'Valide Vervoer: doelmatig vervoer van mensen met een handicap in 2030' opgesteld; onderzocht zijn de mogelijkheden van integratie van de verschillende vervoersvormen op rijks- en uitvoeringsniveau. Een exemplaar van dit rapport is bijgevoegd.
70
