JUDr. Igor Tomeš CONSULTING

JUDr. Igor Tomeš

CONSULTING MALEŠICKÁ 13, 130 00 PRAHA 3

ANALÝZA „CHUDINSKÉHO PRVKU“ V SYSTÉMU DÁVEK STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PODPORY A NÁVRHY NA PŘEVEDENÍ VYBRANÝCH DÁVEK STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PODPORY DO SYSTÉMU DÁVEK SOCIÁLNÍ POTŘEBNOSTI ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA VAV – ZVZ84

Listopad 2003

Obsah

A. Úvod

str. 4

B. Metodologie výzkumu

str. 10

C.Východiska tvorby sociálního příplatku a příspěvku na bydlení v rámci státní sociální podpory a jejich vývoj

str. 13

1. Úvod 2. Tvorba státní sociální podpory, konstrukce dávek 3. Sociální příplatek, vývoj a současný stav 4. Příspěvek na bydlení, změny a současný stav D. Ekonomická analýza vývoje dávek státní sociální podpory 1. Počty osob, náklady, 1996 – 2002 2. Analýza působení těchto dávek na příjmovou situaci, popř. chování příjemců 3. Podíl jednotlivých dávek na výdajích státní sociální podpory 4. Porovnání vývoje sledovaných dávek s vývojem ostatních dávek, co do příjemců a nákladů 5. Identifikace chudinského prvku ve výdajích státní sociální podpory E. Aktuální situace a problémy výplaty dávek sociální potřebnosti 1.Vývoj zákona č. 482/1991 Sb. sociální potřebnosti 2.Vývoj počtu a struktury poživatelů dávek sociální potřebnosti 3.Vývoj počtu pracovníků 4.Administrace dávek 5.Technicko administrativní aspekt

str. 13 str. 16 str. 20 str. 25

str. 30 str. 30 str. 33 str. 46 str. 51 str. 55

str. 66 str. 66 str. str. str. str.

70 76 83 87

2

F. Výchozí principy, které jsou zpracovány pro návrh věcného záměru zákona o hmotné nouzi a sociálním začleňování

str. 90

1. Nástin věcného záměru 2. Evropská sociální charta 3. Příklady opatření jednotlivých smluvních států

str. 90 str. 108 str. 117

G. Návrhy na zabezpečení nového režimu výplaty, popř. přesunu dávek sociálního příplatku a příspěvku na bydlení do systému sociální péče

str. 120

1. Výchozí podmínky 2. Základní možnosti řešení

str. 121 str. 122

H. Makroekonomické dimenze řešení

str. 135

CH. Závěry

str. 137

Příloha

str. 141

3

A. ÚVOD Po osmi letech existence dávkového systému státní sociální podpory se ukazuje potřeba navrhnout jeho rekonstrukci a analyzovat možnosti, řešení a důsledky výraznějšího odlišení redistribučních principů, které jsou v tomto systému obsaženy, a princip solidarity “bohatých s chudými“ zatížit více podmínkami pro vznik nároku nebo přenést případně do systému sociální péče, kam skutečně spíše patří. Je tomu tak zejména proto, že pominuly výchozí požadavky (zadání) na jejichž základě byl systém státní sociální podpory koncipován, pokud jde o jeho věcné vymezení a cíle. Na počátku devadesátých let byla provedena celková inventura sociálních dávek, která měla dva cíle: Prvním bylo provést revizi systémového zařazení dávek a provést logické oddělení dávek, které mají pojistnou logiku od dávek, které takovou povahu nemají, a to včetně změn plátců dávek. Druhým cílem bylo provést věcnou revizi dávek a provést jejich podstatnou redukci co do počtu. Byl uplatněn princip transparentnosti sociální politiky, který byl jedním z klíčových programových požadavků politického programu, který byla deklarován po roce 1989. (viz též Scénář sociální reformy). Této transparentnosti bylo dosaženo kodifikováním životního minima jako hranice chudoby a napojením státních dávek na tuto makroekonomickou veličinu. Valorizace životního minima v závislosti na růstu životních nákladů v zásadě umožnila udržovat reálnou hodnotu rodinných dávek. Koncepce dávkového systém státní sociální podpory vznikla na počátku a tento systém byl realizován v polovině devadesátých let v tehdejší konkrétně historické a sociálně ekonomické situaci a byl určen k řešení konkrétních specifických sociálně poltických cílů. Byl definován jako státní program podpory příjmů rodin s dětmi resp. dalších osob s cílem, aby se významnější skupiny obyvatel (především rodiny s dětmi) nepropadaly pod hranici chudoby a byl deklarován jako součást vládního konceptu Záchranné sociální sítě, jako systému sociální ochrany obyvatel.

4

Přitom sehrála významnou roli Mise Světové banky a mezinárodního měnového fondu, která upozornila na kapacitní nedostatečnost systému dávek sociální péče, které by nebyly schopny technicky zabezpečit velký počet rodin v případě jejich propadu do chudoby (která se strukturálními změnami očekávala). Přitom nešlo jen o kapacitní dimenzi , ale také o to, že provozní náklady dávkového systému, v němž se testuje snaha s určitým prostorem pro správní uvážení, jsou vícenásobně vyšší než náklady systému, který je koncipován na snadno doložitelných podmínek nároku. Volba dávkového systému sociální ochrany obyvatel byla, je a vždy bude kompromisem mezi mírou zacílení a náklady, které to vyvolá. Do krajnosti dovedeno, absolutní zacílení je nemožné. Již v současnosti jsou jen pokud jde o personální náklady a provozní systém sociální péče (s testováním snahy, majetku, apod.) ve vztahu k objemu vyplácených prostředků státního rozpočtu je cca 2,5krát náročnější a nákladnější než výplata „rodinných dávek“ v pojetí jak jej realizovala státní sociální podpora. Cílové vymezení jeho působení reagovalo také na skutečnost, že dávky směřující k podpoře rodiny byly vypláceny řadou subjektů a v řadě systémů, z nichž zaměstnavatelé, jako plátci přídavků na děti a státního vyrovnávacího příspěvku, se ukázali jako stále méně spolehliví, resp. zcela nespolehliví distributoři prostředků ze státního rozpočtu. Odnětí výplaty dávek zaměstnavatelům se při následující skutečnosti zániků firem zcela osvědčilo. Druhým úkolem bylo sjednotit skupinu dávek, směřujících do rodiny do jednoho uceleného

a

technicky

moderního

systému,

který

bude

navázán

na

makroekonomickou veličinu, odrážející reálné pohyby v oblasti životních nákladů. Cílem tohoto přístupu bylo, aby dávky neztrácely průběžně reálnou hodnotu. Touto veličinou se stalo životní minimum. Tím se reagovalo na skutečnost, že do té doby různé „rodinné dávky“ neměly věcný obsah a jejich zvyšování bylo předmětem politických manipulací. Systém státní sociální podpory byl realizován v době, kdy byl uplatňován jednoznačný názor, že stát nemá nijak zasahovat do rodin (s výjimkou hmotné podpory, jejíž podíl na HDP se měl se měla postupně snižovat). To se také stalo a tento podíl se během 12 let snížil zhruba na polovinu. Systém dávek státní sociální podpory tak osvědčil schopnost variability, kterou deklarovali jeho tvůrci.

5

Dávkový systém státní sociální podpory představuje významný sociální solidární redistribuční systém v rozsahu cca 34 mld Kč ročně. Uplatňují se v něm dva solidární redistribuční proudy – toky. Transfér prostředků od „bohatých k chudým“ a transfér od „bezdětných“ k rodinám s dětmi. Těmto dvěma redistribučním principům odpovídají dva typy dávek. Dávky tzv. horizontální, jejichž výše není odvislá od příjmové situace rodiny (osoby) příjemce (např. porodné) a dále tzv. „dávek vertikálních“, kde výše dávky odvisí (až do zániku nároku) na výši příjmu příjemce (sociální příplatek a příspěvek na bydlení). Oba typy dávky jsou poskytovány ve společensky uznaných sociálních situacích resp. událostech. Uvedený konsens je obsažen v zákonu. Vertikální dávky jsou z hlediska teorie sociálních dávek na pomezí dávek typu státní podpory příjmů a dávek sociální péče. Rozdíl mezi těmito typy dávkových systémů je v nárokovosti dávek podpory (výše dávky a nárok ve vztahu k příjmu je určen matematickou kalkulací) a „relativní“ nárokovostí dávek sociální péče, kde je přiznání a dávky podmíněno uskutečněním meanstestu, tj. v zásadě ověřením snahy a možnosti řešit svou situaci vlastním přičiněním (prací, využitím majetku apod.). V současné době je na dávky sociální péče (podmíněné ověřením možnosti zvýšit si příjem vlastním přičiněním) - při vědomí nedostatečnosti rozhodovacího procesu, vypláceno cca 13 mld Kč ročně, zatímco cestou nárokového přiznání sociálního příspěvku cca 34 mld ročně. Tato „nárokovost“ vytváří, podle některých názorů, v příjmových sociálních skupinách, kde vzniká nárok na dávky podpory i péče, poněkud demotivující prostředí. Jsou signály o tom, že v části populace vede dokonce k chování, které je v rozporu se záměrem zákonodárce a na místo podpory příjmů, plní systém státní sociální podpory roli náhrady příjmů a k získání pracovních příjmů není, při relativně snadné dostupnosti navazujících dávek sociální péče, dostatečná motivace. Současně má tato situace za následek, že není zcela patrné, jaké prostředky de facto vynakládá stát do oblasti podpory příjmů rodin jako projev pro - rodinné politiky (podpory rodin, pomoc v plnění rodičovských funkcí, krytí zvýšených nákladů na děti souvisejících se vzděláním, přípravou na povolání a pod) a jaké prostředky

6

vynakládá do prosté podpory chudých rodin, tedy do podpory, bez níž by se ocitly v situaci chudoby až bídy s rizikem sociálního vyloučení. Tato skutečnost byla a je předmětem kritiky a celá státní sociální podpora byla označována simplifikovaně za „chudinské dávky“, bohužel ovšem s reálným upozorněním, že navázání těchto dávek na životní minimum, jakkoliv je to z hlediska teorie dávek brilantní řešení, snižuje reálnou hodnotu těchto dávek, protože životní minimum svou konstrukcí a změnami nesleduje zcela všeobecný příjmový standard. Systém státní sociální podpory koncipovaný od samého počátku na bázi moderní výpočetní techniky a informačních technologií se jednoznačně osvědčil. Provádí přes 100 mil. finančních operací ročně s minimální chybovostí a nízkými náklady. Systém dávek státní sociální podpory prokazatelně zabránil propadu velkých skupin do chudoby a zamezil jejich propadu do systému sociální péče, který by nebyl schopen reagovat na očekávaný počet osob, u nichž by strukturální změny v ekonomice znamenaly nezaměstnanost a sociální propad. V tomto ohledu se reagovalo na varování Světové banky z její mise v roce 1991 a její doporučení, aby takový kapacitně adekvátní systém byl vytvořen. Rovněž informace o vývoji výplaty dávek sociální péče, který nebyl takto technicky a organizačně fortifikován, potvrzují správnost (s rostoucí mírou nezaměstnanosti) obavy o jeho neschopnosti. Na tomto místě je třeba připomenout, že snahy rekonstruovat dávkový systém sociální péče do moderní podoby, adekvátní potřebám, byly uskutečněny. Byl vypracován návrh zásad zákona o sociální pomoci a podle tehdejší praxe akceptován výbory poslanecké sněmovny v roce 1995. Následně byl v roce 1998 vládou schválen věcný záměr zákona o sociální pomoci. Je na budoucí kritické analýze, aby vysvětlila, jak je možné, že oba tyto dokumenty, které jednoznačně osvědčily konsensuální akceptovatelnost, nebyly na Ministerstvu práce a sociálních věcí dopracovány do podoby paragrafovaného znění zákona. Nyní se navrhuje jeho rekonstrukce a analýza možností, řešení a důsledků výraznějšího odlišení obou výše uvedených redistribučních principů a princip

7

solidarity “bohatých s chudými“ zatížit více podmínkami pro vznik nároku nebo přenést případně do systému sociální péče, kam skutečně spíše patří. Takový postup neznamená zpochybnění důvodů, proč byl tento princip v systému uplatněn, ale jde o potřebnou reakci na vyvíjející se sociálně ekonomickou situaci země, situaci v oblasti zaměstnanosti s cílem modifikovat systémy sociálních dávek tak, aby byly „employment friendly“, tj. neobsahovaly demotivační prvky k práci. Naopak, jde o to, aby poskytnutí dávky předcházely vždy kroky k zajištění příjmu prací (nebo podmínky pro vznik nároku k tomu vedoucí). Takové řešení má více variant, jejichž sociálně politické, technické i organizační problémy je třeba analyzovat. Může jít jen o změnu systému dávek státní sociální podpory (např. podmínek nároku), přesun vybraných dávek do systému sociální péče a další případná řešení. Případné oddělení obou redistribučních solidárních principů má v praxi rozdělení působnosti v České republice další specifické dimenze v tom smyslu, že k datu zpracování studie je rozhodnuto, že dávky státní sociální podpory bude po krátkém extempore přenosu do působnosti samosprávy opět vyplácet stát svými orgány (Úřady práce), zatímco dávky sociální péče pověřené obce v přenesené působnosti. Skutečnost, že tento návrat byl uskutečněn je významným mementem. Je proto nezbytné znovu posoudit a diskutovat případnou potřebu rekonstrukce právních norem, které tyto systémy upravují, a to také z hlediska možnosti nově rozdělit role státu a obcí při zajišťování sociální ochrany obyvatel, zejména při zajištění garance minimálních příjmů na jedné straně, a při realizaci programů státní podpory příjmů rodin a programu státní rodinné politiky na straně druhé. Se změnami v oblasti sociální péče se, jak o tom svědčí informace MPSV, počítá v návaznosti na zpracování Národního plánu boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení přípravou zákona o hmotné nouzi a sociálním začleňování. Nové rozdělení rolí mezi stát a samosprávné orgány požadují i dlouhodobé strategické záměry vládních rozhodnutí, pokud jde o reformu veřejných rozpočtů. V každém případě lze předpokládat, a dosavadní zkušenosti s uplatňováním zákona o sociální potřebnosti na pověřených

obecních

úřadech

to

potvrzují,

že

k zabezpečení výplaty dávek sociální péče na základě náročného individuálního 8

posouzení situace klienta bude zřejmě třeba novou právní normou specifikovat nejen oblast hmotně právní (nároky občanů), ale také stanovit podmínky, za nichž budou jejich potřeby a žádosti vyřizovány (personální a technické vybavení, kvalifikace pracovníků apod.) Jde o oblast, která je významně náročná na personální zabezpečení a také o oblast, v níž při rozhodování sehrává významnou roli subjektivní prvek.

9

B. METODOLOGIE VÝZKUMU Stručně vyjádřeným zadáním pro výzkum byla otázka, jak převést dávky, uskutečňující v systému státní sociální podpory redistribuci „od bohatých k chudým“, tedy dávek, které v tomto dávkovém systému uplatňují tzv. chudinský prvek, do systému dávek sociální péče. S cílem, aby byly pozměněny podmínky pro vznik nároku na tyto dávky, tj. aby se uplatnil režim dávek sociální péče (tj. ověřování snahy). Toto zadání úkol rozšiřuje, protože je patrné, že jde primárně o změnu podmínek. Jde-li totiž o odlišný režim poskytování těchto dávek, není jedinou variantou převedení do systému sociální péče. Hlavními metodami výzkumu byly analytická a programová - koncepční práce. Byly provedeny právní, věcné a ekonomické analýzy a veškeré práce na výzkumu vycházely z určitého logického rámce a na sebe navazujících kroků, které umožňovaly formulovat pro jednotlivé kroky práce co nepřesnější zadání. V souladu s nabídkou obsaženou ve smlouvě byly zpracovány jednotlivé studie, které tvoří kapitoly závěrečné zprávy. V první etapě byly provedeny analýzy věcné podstaty a právního řešení těchto dávek a jejich vývoje s cílem získat odpověd na otázku, jaké byly společenské potřeby, pro něž byly dávky vytvořeny, jaké bylo zadání, na jaké dávky tyto dávky navazovaly, jaká byla jejich role a váha v celém dávkovém systému a jak a proč se tyto dávky vyvíjely. Druhým krokem byla analýza ekonomických dimenzí systému státní sociální podpory a váhy sociálního příplatku a příspěvku na bydlení v tomto systému, jejich význam pro příjmovou situaci rodin s dětmi a ostatních příjemců. Tato kapitola obsahuje informace o vývoji a stavu příspěvku na bydlení a sociálního příplatku, podíl těchto dávek na výdajích na SSP, grafy a porovnání s vývojem ostatních dávek, co do počtu příjemců a nákladů. Třetím krokem je analýza fungování systému dávek sociální péče, tedy systému, do něhož by obě dávky měly přejít. Přitom jsou analyzovány právní, organizační, 10

technické i kapacitně personální aspekty působení tohoto systému. Protože se souběžně zahajují práce na novém konceptu zákona o hmotné nouzi a sociálním začlenění byla na základě ujednání se zadavatelem (Kontrolní den 29. 9. 2003) zpracována i aktuální informace o východiscích, které byly k přípravě tohoto zákona již připraveny. Závěry z tohoto výzkumu se v zásadě stanou podkladem pro návrhy legislativních změn a proto je nezbytná souběžná koordinace analýzy i tvorby návrhů a diskuse o nich. V případě převedení dotčených dávek ze systému státní sociální podpory nebyly by převáděny do současného právního a organizačního uspořádání výplaty dávek sociální péče, nýbrž do systému, který nově vzniká, a který se bude odlišovat od současnosti. Práce na tomto projektu se tak stala součástí (konkrétním věcným segmentem) prací na věcném záměru zákona o hmotné nouzi a sociálním začleňování. Také z toho důvodu byla zpracována dílčí studie o závazcích, které pro systém dávek sociální péče vyplývá z mezinárodně právních norem, zejména Evropské sociální charty a analýza případových studií, které byly projednávány v kontrolním orgánu Charty a publikovány (caselaw). Dalším krokem jsou návrhy řešení přesunu sociálního příplatku a příspěvku na bydlení dávek do systému sociální péče (lépe do režimu soc. péče) vč. alternativy ponechání těchto dávek v SSP a zatížení dalšími podmínkami. Cílem je odpovědět na otázku zda a za jakých podmínek by bylo zadání na překlasifikování podstaty dotčených dávek realizovatelné v obou dávkových systémech. Jinak řečeno, který systém

by byl schopen příslušný redistribuční titul garantovat a v jakém režimu

(státní správa, přenesená působnost). Jde – v případě volby výplaty cestou sociální péče o formulaci požadavků na tento systém s cílem, aby mohl zabezpečit přijatelné uplatnění věcného určení obou dávek, věcně-právní, technickoorganizační a personální. Jde o návrh principů a možných řešení změn, které je třeba učinit v systému dávek sociální potřebnosti (v zákoně o hmotné nouzi a sociálním vyloučení) též s ohledem na důsledky II. etapy RVS a mezinárodní závazky ČR (ESCH). Zjednodušeně jde o podporu osob, které jsou nad hranicí chudoby a z nějakého důvodu je stát chce podporovat, v tomto případě protože jde o rodiny. 11

Posledním krokem je makroekonomická a makrosociální analýza důsledků přenesení chudinského prvku z dávek SSP do systému a režimu dávek soc. potřebnosti. Jde o odhady nákladů, počtů pracovníků, přesun prostředků, analýzu denní náročnosti, objemu vyplacených prostředků připadajícího na jednoho pracovníka apod. Závěr obsahuje názor řešitele na další postup.

12

C. VÝCHODISKA TVORBY SOCIÁLNÍHO PŘÍPLATKU A PŘÍSPĚVKU NA BYDLENÍ V RÁMCI STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PODPORY A JEJICH VÝVOJ 1. Úvod Každá sociální dávka, tomto případě celý unikátní dávkový systém, má svůj „rodokmen“, důvod vzniku, konkrétně historické souvislosti vzniku a svůj vývoj, v němž se průběžně odráží řada identifikovatelných, ale i nikoliv zjevných a nahodilých vlivů (například lobbystické tlaky a zájmy). Takový vývoj se týká především nepojistných dávek a postupně se může stát, že poskytování takových dávek ztratí (opustí) svůj původní zámysl. Může se stát a také stává, že se souběžně s měnícími se podmínkami, dávka projevuje jinak, než měl zákonodárce v úmyslu, může se také stát, že se ve vzájemné interakci s přijímajícími subjekty a jejich účelovým jednáním, projeví nežádoucí prvky, dokonce i to, že dávka začne působit proti původnímu zámyslu. Všechny tyto varianty lze u různých dávek vysledovat. V takovém případě, je třeba přistoupit ke změně konceptu dávky. V případě dávek, které ve státní sociální podpoře představují redistribuční tok od „bohatých k chudým“, se kritizuje především určitá „snadná dostupnost“ této redistribuce, protože se jedná o dávku nárokovou a nezkoumá se snaha změnit nepříznivou příjmovou situaci vlastním přičiněním, jako tomu je v režimu dávek sociální péče (means test). Tuto kritiku je třeba ovšem chápat rovněž konkrétně historicky, protože právě snadná dostupnost těchto dávek (zejména sociálního příplatku) byla účelovým programovým řešením, kterým měly být (a skutečně byly) velké skupiny rodin ochráněny před propadem do chudoby – kde by musely být zabezpečovány dávkovým systémem sociální péče s neúnosnými administrativními nároky. (Analýza ukáže, že dokonce taková cesta „musela“ být přijata s ohledem na nutnost zrušit a nahradit tzv. státní vyrovnávací příspěvek). Tato úvaha byla správná. Riziko se nakonec potvrdilo v druhém dávkovém systému (dávek sociální potřebnosti), kde totální kapacitní podhodnocení administrace nevedlo vůbec k individualizaci poskytování péče a vymáhání vlastní aktivity příjemců, ale naopak ke zformálnění a simplifikaci, a to za nákladů vyšších než v systému státní sociální podpory a na rozdíl od dávek SSP k nejednotnosti poskytování dávek.

13

Kritiku je třeba proto koncipovat tak, že původní koncept těchto dávek (a tohoto druhu redistribučního toku) může být již historicky – věcně překonán a je třeba dávkové systémy státní sociální podpory i sociální péče nově koncipovat, rekonstruovat, a to na základě redefinice cílů. Lze tedy vylovit názor, že oba tyto systémy mají v současnosti jiné zadání, než jaké bylo na počátku devadesátých let. Je tomu tak mimo jiné proto, že se změnily cíle systému sociální ochrany. Na počátku 90. let byly tyto dávky chápány jako součást záchranné sociální sítě a měly s využitím životního minima garantovat, že nikdo nepropadne do chudoby v situacích, kdy nemůže vlastním přičiněním zabezpečit své základní potřeby. Hlavní rolí tohoto systému byla sociální ochrana, která měla zajistit klidné sociální prostředí a dobré podmínky pro politickou akceptaci zásadních ekonomických změn. Tohoto úkolu bylo také s pomocí pevné záchranné sociální sítě dosaženo. Zde je třeba připomenout, že sociální politika v tomto ohledu plnila významnou preventivní roli – prevenci propadu velkých skupin obyvatel do chudoby. Tato preventivní role není překonána, je třeba hledat její novou proporci a rovnováhu s jinou rolí, kterou je role ochranná, či lépe kurativní – korekce nepřiměřených nebo nechtěných důsledků primárního příjmového rozdělní (na trhu práce) v zejména ve vztahu k rodinám s dětmi. Tato proporce je věcí zvolené sociálně politické koncepce – doktríny. I v současnosti je ochranná role sociálních dávek obecně zcela nepochybně významná, ale postupně se vytvořila situace, kdy nároky na výplatu takových dávek je možné účelovým jednáním příjemce udržovat, situace, kdy je to dokonce výhodnější než uskutečnění aktivit k získání sociální suverenity vlastním přičiněním, přijetím zaměstnání apod. Lze přepokládat situace, že pro určitou (byť jak se analýzou ukázalo nevelikou) část příjemců nejsou dávky státní sociální podpory nikoliv „podporou příjmů“, jak se zamýšlelo, ale spíše jejich náhradou. Takovou situaci lze označit jako sociální past. Novým zadáním je proto vytvoření mechanizmů, které by působily motivačně a aktivizačně. To ovšem znamená změnit „nárokový statut“ zkoumaných dávek SSP a zatížit je dalšími podmínkami tak, obsahovaly aktivizační stimuly a působil „employmentfriendly„ a „inclusion friendly“. Právě tyto prvky ve stávajícím systému chybí. Takové řešení v zásadě předpokládá převedení těchto dávek do „režimu“ dávek sociální potřebnosti.

14

Tato formulace ještě ovšem nepředjímá způsob jak se tento “režim“ bude technicko organizačně a v návaznosti na to legislativně realizovat. Výplata dávek státní sociální podpory se stala postupně předmětem kritiky a při jednáních o reformě veřejných financích byla tato kritika akceptována. V závěrech z těchto jednání bylo doporučeno, aby byly revidovány a redukovány dávky státní sociální podpory a sociální příplatek a příspěvek na bydlení převedeny do „systému sociální péče. Určitým stimulem pro rekonstrukci a redefinici dávek je i vstup do EU a problematika exportu rodinných dávek, tedy přesněji vymezení rodinných dávek a nároku migrujících pracovníků na ně. Zásadnější odlišení dávek podporujících rodinu na jedné straně a dávek, které řeší příjmovou nedostatečnost či chudobu, na straně druhé je velmi žádoucí. Dávky sociální péče totiž nejsou předmětem exportu. Jakkoliv zní (politické) zadání jednoznačně, je věcí odborné analýzy a kvalifikované koncepční práce zpracování návrhů na řešení. Prvním krokem, který je přitom třeba vykonat, je analýza konkrétně historických souvislostí vzniku systému a obou dávek. Je třeba analyzovat jak věcný vývoj nastavení dávek, analyzovat změny a důvody proč byly provedeny, tak i vývoj výdajů na tyto dávky a vliv těchto dávek na příjmovou situaci příjemců a popsat aktuální stav. Na základě těchto analýz bude možné formulovat návrhy na možná řešení. Souběžně je třeba připomenout organizační zabezpečení výplaty dávek státní sociální podpory, které v rámci II. etapy Reformy veřejné správy přešly na obce s rozšířenou působností, kde jsou vykonávány jako přenesená působnost a aktuálně se projednávají návrhy, aby se vrátily do režimu přímého výkonu státní správy, a to v rámci Úřadů práce.

15

2. Tvorba systému státní sociální podpory Cílem této části je připomenout sociálně ekonomické a politické souvislosti vzniku a vývoje systému státní sociální podpory, ale především se zabývat technologickými otázkami vzniku tohoto systému – protože také technicko organizační řešení (a na něj navazující legislativní) je předmětem zadání. K tomu je třeba ukázat na záměry a limity, které se uplatnily při koncipování sledovaných dávek. Pro tvůrce nových systémů a pro korekce stávajících systémů je vhodné tyto faktory uvést. Tyto zdroje (kořeny, limity) lze rozdělit do více skupin. •

na zdroje zamýšlené a systémové

•

na řešení, která byla třeba realizovat pro „bezbolestný“ společensky akceptovatelný přechod do nového systému dávek (co do obsahu, nároků a výše dávek)

•

na řešení, která musela reagovat na skutečnost, že současně se změnou celého systému dávek se měnil i jejich pláce a vznikl zcela nový subjekt

•

na ty zdroje formování systému, které byly výsledkem kompromisních jednání, důsledkem ústupků, které bylo třeba učinit v zájmu realizace celého záměru včetně záměrů koaličních „desítek, pětek a čtyřek“, které definitivní výsledek v poslední fázi determinovaly.

Na tomto místě studie považují autoři za potřebné vyrovnat se právě s posledním typem faktorů protože ostatní faktory jsou analyzovány v jiných částech). Závažným problémem analýzy a také studia a sociální politiky je nedostatek zveřejněných informací, které by dokumentovaly nejen konkrétní situaci, tehdejší úroveň poznání, právní, ekonomické a politické limity, které vedly k volbě konkrétních řešení ale také mnohostrannost vlivů, které se při přípravě, projednávání a schvalování a realizaci uplatnily. Sociálně ekonomická opatření se realizují zpravidla na základě společné dohod. Mezi návrhy odborníků, a výslednými dokumenty jsou rozdíly. Ke konkrétním korekcím dochází v připomínkovém řízení, při jednání vlády, při poltických jednáních, změny navrhují poslanci. Tyto korekce nelze dodatečně vysvětlit a řada dokumentů se nezveřejňuje. Samotný zákon pak říká „co“, ale ne „proč. Pro ty, kteří chtějí později

vysvětlit vznik a vývoj systému je to velmi

nepříznivá situace. Parafrázováno z textu úvodu publikace Kepková, M. „Státní sociální podpora, vznik a vývoj systému“ Socioklub, Praha 1997. . 16

Zpracovatel k tomuto zvolil netradiční způsob výkladu „historických“ sociálně politických reálií, z nichž vzešly návrhy na systém státní sociální podpory formou prezentace výňatků z textů, které relevantně charakterizují výchozí důvody a principy vzniku systému dávek státní sociální podpory a zejména obou sledovaných dávek, naplňujících chudinský aspekt v tomto systému. Chce tím ukázat, že vznik tohoto systému byl na jedné straně jak výsledkem hlubokých analýz, tak na straně druhé i výsledkem nahodilých ujednání a rozhodnutí). Snad nejpozoruhodnější jsou údaje o tom, jak koncipovalo nároky na jednotlivé dávky v podobě (příjmových) koeficientů Ministerstvo práce a sociálních věcí a jaké příjmové koeficienty navrhlo (všechny dávky testované příjmem), jaké rozhodnutí k tomu přijala vláda a jaké korekce byly provedeny v Parlamentu ČR. V průběhu tohoto procesu se návrh změnil v zásadě doktrinálně. I to byla cena za jeho zavedení. Nic méně, že tento systém řešil uspokojivým způsobem dané zadání a naznačit, že i rekonstrukce tohoto systému musí odrážet konkrétně historickou situaci, potřeby a požadavky. Zpracovatel má zato, že koncipování nových řešení a zadání může takto prezentovaných textů využít přinejmenším tak, že se vůči nim, a jejich hodnocení a tvrzení v nové konkrétní situaci vymezí, tj. bude definovat nové zadání na základě nových podmínek. Významná tvrzení, charakterizující tehdejší výchozí stav, jsou zvýrazněna podtržením. Pro zachování autenticity jde o původní znění (tj. bez úpravy přítomného času). Jednotlivé výňatky jsou uvedeny označením zdroje. Tyto texty jsou obsaženy v příloze. Pro korekce systému státní sociální podpory a pro srovnávání tohoto systému s dávkovým systémem sociální péče, je pro českou (!) realitu třeba připomenout následující skutečnosti, týkající se vzniku státní sociální podpory. Tento systém absorboval „do sebe“ řadu, doté doby existujících, dávek pro rodina a děti z různých systémů (sociální péče, samostatně stojících státních dávek, dávek nemocenského pojištění či důchodového pojištění). To mělo dva aspekty. Prvním bylo to, že podmínkou průchodnosti změny, ale také zámyslem tvůrců bylo nepoškodit významně žádného ze skupin příjemců, ale nastavit nový systém tak, aby

17

lépe (postupně) řešil zadání i za cenu postupné ztráty nebo snížení nároků. Přesto byly návrhy tvůrců významně tvrdší než výsledné, přijaté řešení (viz historické texty v příloze). Druhým aspektem, navazujícím na předchozí bylo, že dávky státní sociální podpory „převzaly na sebe“ řadu dílčích rolí při pomoci různě velkým skupinám rodin či dětem (např. zvýšení přídavku na děti při zdravotním postižení dítěte a pod). Přitom bylo postupováno vždy tak, aby nebyly narušeny základní principy tohoto systému, jako je jednoduchý dokazovací proces, možnost kontroly, algoritmizovatelnost. To znamená, že systém státní sociální podpory byl schopen, zejména pak právě sociální příplatek svými 11 variabilizujícími koeficienty, podpořit skupiny, které byly dosud podporovány a to dokonce tak, že přiměřeně zachoval i úroveň této podpory, neboť disponoval údaji o velikosti těchto skupin a uměl je detekovat. V předchozím textu zdůrazněná „česká realita“ spočívá tedy v tom, že státní dávkový systém umí „ošetřit“ jednoduchým způsobem i malé skupiny obyvatel, v definovaných konsensuálně dohodnutých sociálních situacích, což je jinak součástí systémů sociální péče. Lze dokonce říci, že při nižších realizačních nákladech tak činí s významně vyšší jemností (individuálností) než simplifikované poskytování dávek sociální péče na pověřených obcích. Lze vyslovit obavu, že právě schopnost systému státní sociální podpory působit takto (a především oddalovat významné skupiny obyvatel od hranice chudoby) byla důvodem pro marginalizaci systému dávek sociální péče a nevytvoření společenské poptávky po jeho zdokonalení. V této situaci je ovšem třeba přesněji říci, co systém státní sociální podpory “umí a může“ a kde jsou jeho limity, a kde je naopak prostor pro činnost sociální péče a jejich dávek. Systém státní sociální podpory umí zabezpečit peněžní redistribuce skupinám osob, jejichž sociální problém je možné univerzalizovat, jednotně deklarovat či posoudit, skupin osob, které se nacházejí v sociální situaci, jejíž ekonomické důsledky je možné kvantifikovat. Mělo by jít o situace, které je možné zcela standardizovat, tj. s omezením rozhodovací pravomoci terminálního úředníka jen na ověření věrohodnosti dokladů. Systém může poskytnout základní poradenství v oboru. To je tento systém schopen zabezpečit za unikátně nízkých provozních nákladů, bez chyb a se zajištěním kontroly.

18

Systém státní sociální podpory „neumí“ poskytovat sociálně terapeutickou práci, pracovat individuálně s klientem, realizovat sociální práci, motivovat klienta, individuálně posuzovat jeho možnosti, majetek, sociální zázemí, jednat za něj, doprovázet ho, působit v jeho zájmu v komunitě apod. Je zřejmé, že to je role sociální péče. Pak je ovšem správné položit také otázku „co umí a co neumí“ sociální péče jako systém – co mu je a co není vlastní. Měl by umět právě aktivity týkající se jednotlivce, rodiny, maximálně komunity. To se týká jak sociální práce tak hmotné pomoci. Tam, kde se jedná o problém, který se týká skupin a lze jej standardizovat je jeho kompetence problematická. Lze uvést příklad výstižně byť nepřesně nazvaný jako „zvýšení životního minima“ při potřebě dietního stravování. Přestože se jedná o zcela jednoznačně problém, který se týká skupin osob, hmotná podpora je poskytována systémem, jehož rolí je individuální přístup. K prokázání nároku je třeba dvou potvrzení: o nemoci a o příjmu. Jak je vidět přesuny aktivit jsou možné oběma směry. Aktuálně se diskutuje o novém zákonu o dávkách pro zdravotně postižené. Tento systém by měl koncipován tak, aby na rozdíl od současnosti, sociální dávky neodškodňovaly postižení, ale kompenzovaly prokazatelné individuální hmotné popř. sociální důsledky postižení. Podle názoru zpracovatelů by takový dávkový systém nemusel být v rozporu s konceptem státní sociální podpory, s tím ovšem, že by průkazy nároku byly minimálně dva (event. tři), doklad o skutečnosti zdravotního postižení a doklad o zvýšených finančních nákladech, které z něho plynou. Podle (v době realizace platné sociálně politické doktríny) případně také o celkovém příjmu žadatele. To znamená, že by s vedle stávajícího systému státní sociální podpory (popř. jako jeho součást musel existoval odborný lékařsko-sociální aparát, který by takové posudky vydal). Stále by však platilo, že by šlo výhradně o finanční kompenzaci, nikoliv o sociální práci s klientem, odstraňování bariér apod. Státní sociální – podpory je státní sociální finanční redistribuční systém.

19

3. Sociální příplatek, vývoj a současný stav Právní změny a změny koeficientů Podmínky nároku a výši sociálního příplatku jsou upraveny v §20 až 22 zákona o státní sociální podpoře. Další ustanovení téhož zákona upravují pojmy a postup při podávání žádosti o tuto dávku a jejím poskytování většinou společně s příspěvkem na bydlení. Sociální příplatek se, stejně jako ostatní dávky státní sociální podpory závislé na příjmu rodiny, začal poskytovat od 1.1.1996. Podmínky nároku na sociální příplatek byly od počátku vzniku systému koncipovány tak, že nárok na dávku měla osoba pečující alespoň o jedno nezaopatřené dítě, jestliže rozhodný příjem v rodině v příslušném kalendářním čtvrtletí byl nižší než 1,60 násobek částky životního minima rodiny. Tento koeficient, který určuje výši dávky a hranici příjmů rodiny limitující nárok na sociální příplatek, nebyl za celou dobu existence této dávky změněn. Nárok na sociální příplatek nevzniká při péči o dítě svěřené do pěstounské péče a v případě, je-li dítě v plném přímém zaopatření ústavu (zařízení) pro péči o děti a mládež. Výše sociálního příplatku se vypočítá podle vzorce stanoveného zákonem. Nárok a výše dávky je ovlivněna v zákoně stanovenými situacemi na straně nezaopatřeného dítěte, ale i rodičů. Tyto situace jsou ohodnoceny příslušnými koeficienty, které vstupují do vzorce při výpočtu dávky. Výše sociálního příplatku činí za kalendářní měsíc rozdíl mezi částkou na osobní potřeby

nezaopatřeného

dítěte

nebo

součtem

částek

na

osobní

potřeby

nezaopatřených dětí, je-li takových dětí v rodině více, a částkou určenou jako podíl, v jehož čitateli je součin částky na osobní potřeby uvedeného dítěte nebo uvedených dětí a rozhodného příjmu rodiny a ve jmenovateli součin částky životního minima rodiny a koeficientu 1,60.

20

Pokud rozhodný příjem rodiny, z něhož se vychází při výpočtu sociálního příplatku, nedosahuje částky

životního minima rodiny, započítává se pro stanovení výše

sociálního příplatku jako rozhodný příjem rodiny částka odpovídající životnímu minimu této rodiny. Uvedeným postupem se zajistí, aby se výše sociálního příplatku při příjmu rodiny nižším než je její životní minimum již nezvyšovala a dávka tak nenahrazovala dávky sociální péče (potřebnosti), které jsou poskytovány za mnohem přísnějších podmínek. Sociální příplatek obdobně jako příspěvek na bydlení je nejvyšší při příjmu rodiny na úrovni životního minima, při nižším příjmu se již nemění a s vyšším příjmem klesá; na stanovené hranici příjmu je nulový. Vzhledem k tomu, že se v životě rodiny vyskytují situace, které po určitou dobu zvyšují náklady na péči o nezaopatřené dítě postupuje se při výpočtu dávky v těchto situacích výhodněji. Při stanovení výše sociálního příplatku se částka životního minima na osobní potřeby nezaopatřeného dítěte násobí, jde-li o a) dítě dlouhodobě těžce zdravotně postižené, koeficientem 2,70, b) dítě dlouhodobě zdravotně postižené, koeficientem 2,40, c) dítě dlouhodobě nemocné, koeficientem 1,20, d) děti, které se narodily současně, a to v době do tří let jejich věku, koeficientem 1,10, e) dítě, které se soustavně připravuje na budoucí povolání na vysoké škole mimo místo svého trvalého pobytu a nejde o případ uvedený v následujícím písmenu, koeficientem 1,40, f) dítě, které se soustavně připravuje na budoucí povolání na vysoké škole v místě, které je od místa trvalého pobytu dítěte vzdáleno více než 60 km a nemá nárok na příspěvek na dopravu při denním dojíždění, koeficientem 1,90, g) dítě, které se soustavně připravuje na budoucí povolání na střední škole mimo místo trvalého pobytu nebo se připravuje pro pracovní uplatnění stanoveným způsobem mimo místo trvalého pobytu dítěte, koeficientem 1,20. Při stanovení výše sociálního příplatku se částka životního minima na osobní potřeby nezaopatřeného dítěte a součet částek na osobní potřeby rodičů násobí, jestliže a) oba rodiče jsou dlouhodobě těžce zdravotně postižení, koeficientem 1,40, b) osamělý rodič je dlouhodobě těžce zdravotně postižený,koeficientem 1,40, 21

c) jeden z rodičů je dlouhodobě těžce zdravotně postižený, koeficientem 1,10, d) jde o osamělého rodiče,koeficientem 1,05. Jestliže nezaopatřené dítě je poživatelem částečného invalidního důchodu z důchodového zabezpečení nepoužijí se při výpočtu sociálního příplatku koeficienty z důvodu zdravotního postižení dítěte. Zákon o státní sociální podpoře stanoví postup výpočtu sociálního příplatku, je-li současně splněno více podmínek ohodnocených koeficienty. Zákon dále upravoval a stále stejně upravuje postup,kdy splňuje podmínky nároku na příspěvek na bydlení více osob tak, že příspěvek na bydlení náleží jen jednou, a to osobě určené na základě dohody těchto osob. Nedohodnou-li se tyto osoby, určí příslušný úřad, který o příspěvku rozhoduje, které z těchto osob se příspěvek na bydlení přizná. Počáteční úprava předpokládala, že se sociální příplatek obdobně jako příspěvek na bydlení bude vyplácet zálohově a po uplynutí období od 1. dubna kalendářního roku do 31.března následujícího kalendářního roku, ve kterém byl příspěvek na bydlení poskytován, se příspěvek na bydlení zúčtuje podle skutečně dosažených příjmů. Sociální příplatek se přiznával na jednotlivá kalendářní čtvrtletí, na každé čtvrtletí se podávala nová žádost o dávku. Vzhledem k tomu, že výši příjmu z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti nelze v průběhu roku zjistit, zákon o státní sociální podpoře stanovil postup jeho výpočtu. U osob samostatně výdělečně činných se příjmem ze samostatné výdělečné činnosti za kalendářní měsíc rozuměl součin částky měsíčního vyměřovacího základu pro stanovení záloh na pojistné na důchodové zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a koeficientu 2,25. Za osobu samostatně výdělečně činnou se pro tyto účely považuje osoba, která se pro účely důchodového zabezpečení

považuje

za

osobu

samostatně

výdělečně

činnou

nebo

za

spolupracující osobu osoby samostatně výdělečně činné.

22

Preklusivní lhůta pro výplatu sociálního příplatku byla tři roky ode dne, za který dávka náležela. Změny, které byly v průběhu existence sociálního příplatku přijaty, se dotkly některých podmínek nároku na tuto dávku, stanovení výše a podmínek pro její poskytování. Uvedené změny reagovaly na poznatky a potřeby praxe a nedotkly se základní konstrukce a smyslu dávky. Zákonem č.137/1996 Sb. se s účinností od 1.7.1996 odstranilo poskytování sociálního příplatku obdobně jako příspěvku na bydlení v minimálních korunových částkách. Nedosahuje-li sociální příplatek za kalendářní měsíc částky 50 Kč (protože se příjem rodiny blíží hranici příjmu limitující nárok na dávku), náleží v této výši. Sociální příplatek se fakticky nikdy nezúčtovával, protože ještě před termínem prvního zúčtování bylo zákonem č.132/1997 Sb. zúčtování zrušeno. Stejně tak i zúčtování příspěvku na bydlení. Významné změny sociálního příplatku byly provedeny zákonem č.242/1997 Sb. Tímto zákonem byly s účinností od 1.1.1998 zrušeny koeficienty zvyšující sociální příplatek z důvodu studia dítěte mimo místo jeho trvalého pobytu. Toto opatření kromě snahy korigovat mandatorní výdaje státu bylo vyvoláno skutečností, že v době koncipování sociálního příplatku a rozhodování o koeficientech se předpokládalo, že budou odbourány dotace na studentské menzy a koleje, což se nestalo. Rovněž byla provedena úprava konstrukce tzv. fiktivního příjmu osob samostatně výdělečně činných pro účely obou dávek státní sociální podpory závislých na příjmu rodiny za kalendářní čtvrtletí. Příjem z podnikání a samostatné výdělečné činnosti byl stanoven jako měsíční průměr příjmů z této činnosti dosažený za kalendářní rok předcházející období,které počíná 1.dubna a končí 30.března následujícího roku. Byl rovněž stanoven minimální příjem z této činnosti na úrovni životního minima jednotlivce, který se započítává v případech, kdy zjištěný příjem je nižší, nebo jestliže osoba v předchozím roce nevykonávala samostatnou výdělečnou činnost.

23

Bylo změněno období, na které se o dávku žádá a na které se dávka přiznává, z kalendářního čtvrtletí na rok. Sociální příplatek se přiznává na období od 1. dubna do 31. března následujícího kalendářního roku. Dávky se v rámci uvedeného období vyplácejí po prokázání čtvrtletních příjmů rodiny vždy po období kalendářního čtvrtletí aniž je třeba v jednotlivých čtvrtletích o dávku žádat. Neprokáže-li se příjem včas, dávka se nejprve zastaví a neprokáže-li se rozhodný příjem ani do konce kalendářního čtvrtletí, za které by se měla uvedená dávka

vyplácet, nárok na

příspěvek na bydlení zaniká. Poté je třeba podat o dávku novou žádost a prokázat všechny rozhodné skutečnosti. Tento zákon podstatně zkrátil dobu, za kterou lze sociální příplatek vyplatit zpětně ze tří let na jeden rok. Toto opatření bylo přijato vedle tzv. balíčkových opatření, jejichž smyslem bylo na jedné straně alespoň dočasně omezit mandatorní výdaje státu např.na přechodnou dobu se snižovaly nároky na přídavek na dítě, a na druhé straně omezit možnosti zneužívání dávek státní sociální podpory. Dalším opatřením, které také směřovalo k omezení zneužívání dávek státní sociální podpory, bylo nové stanovení okruhu společně posuzovaných osob (rodiny). Rodiče a nezaopatřené děti se spolu posuzují za podmínky, že spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby, přičemž zákon stanoví, kdy se podmínka „společné domácnosti považuje apriori za splněnou a opak se musí prokazovat. Současně byla zpřesněna některá další ustanovení zákona, která upravují nárok na sociální příplatek např. definice oprávněné osoby. Nárok má rodič (nikoli osoba) pečující o nezaopatřené dítě apod. Od 1.dubna 2000 došlo zákonem č.360/1999 Sb. ke změně období, na které se sociální příplatek přiznává. Od té doby se dávka přiznává na období od 1.července do 30. června následujícího roku (dříve od 1.4. do 30.3 následujícího roku). Tato změna byla vyvolána zejména neschopností finančních úřadů potvrzovat včas tj. do 1.dubna příjmy osob samostatně výdělečně činných za předcházející kalendářní rok. Drobnou úpravu sociálního příplatku provedl s účinností od 1. října 2001 zákon č.271/2001 Sb.; jednalo se zejména o zpřesňující změny textu vylučující konflikt nároků více osob v rámci rodiny. 24

V souvislosti se zánikem činnosti okresních úřadů k 31.12.2002 v rámci reformy územní veřejné správy byly přeneseny kompetence v oblasti státní sociální podpory do 30.3.2004 na obecní úřady obcí s rozšířenou působností v místě bývalých okresních měst působící ve správním obvodu bývalých okresů. Poté má přejít kompetence rozhodovat ve věcech státní sociální podpory na všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Toto opatření nemá přímý vliv na podmínky nároku na sociální příplatek, ale může ovlivnit úvahy o jeho dalším vývoji. Poslední úprava dotýkající se sociálního příplatku byla provedena zákonem č.125/2003 Sb., kterým od 1.7. 2003 došlo k dalšímu zkrácení preklusivní doby pro výplatu dávky z jednoho roku na tři měsíce. 4. Příspěvek na bydlení, změny a současný stav Právní změny a změny koeficientů Příspěvek na bydlení je upraven zejména v § 24 a 25 zákona č.117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, které upravují podmínky nároku na dávku. Další § téhož zákona upravují pojmy a postup při žádání o tuto dávku a jejím poskytování většinou společně se sociálním příplatkem. Příspěvek na bydlení se, stejně jako ostatní dávky státní sociální podpory závislé na příjmu rodiny, začal poskytovat od 1.1.1996. Podmínky nároku na příspěvek na bydlení byly od počátku vzniku systému koncipovány tak, že na příspěvek na bydlení měl nárok vlastník nebo nájemce bytu (obytné místnosti), který byl v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliže rozhodný příjem v rodině nepřevyšoval 1,40 násobek životního minima rodiny. Podmínkou nároku dále byla řádná úhrada nájemného a služeb poskytovaných v souvislosti s užíváním bytu, u vlastníka bytu (nemovitosti) zaplacení daně z nemovitosti za nejbližší předchozí zdaňovací období. Zákon dále upravoval a stále stejně upravuje postup,kdy splňuje podmínky nároku na příspěvek na bydlení více osob tak, že příspěvek na bydlení náleží jen jednou, a to osobě určené na základě dohody těchto osob. Nedohodnou-li se tyto osoby, určí 25

příslušný úřad, který o příspěvku rozhoduje, které z těchto osob se příspěvek na bydlení přizná. Okruh osob společně posuzovaných spolu s oprávněnou osobou (rodinu) pro účely příspěvku na bydlení definuje zákon o státní sociální podpoře zcela odlišně než pro účely ostatních dávek státní sociální podpory závislých na příjmu rodiny. Jde-li o příspěvek na bydlení, považují se za rodinu všechny osoby užívající byt, které jsou v tomtéž bytě hlášeny k trvalému pobytu; podmínka, aby spolu trvale žily a společně uhrazovaly náklady na své potřeby, se však nevyžaduje. Koná-li muž vojenskou základní nebo náhradní službu v Armádě České republiky nebo civilní službu, přihlíží se k němu po dobu této služby jen pro nárok na příspěvek na bydlení. Výše příspěvku v konkrétním případě se vypočítá podle vzorce, který je stanoven v zákoně. Výše příspěvku na bydlení činí za kalendářní měsíc rozdíl mezi částkou nákladů na domácnost rodiny a podílem, v jehož čitateli je součin částky nákladů na domácnost rodiny a rozhodného příjmu rodiny a ve jmenovateli součin částky životního minima rodiny a koeficientu 1,40. Přitom minimální příjem rodiny, který se započítává pro stanovení výše příspěvku na bydlení jako rozhodný příjem rodiny odpovídá částce životního minima této rodiny. Uvedený postup byl zvolen proto, aby se výše příspěvku na bydlení při příjmu rodiny nižším než je její životní minimum již nezvyšoval a tak nenahrazoval dávky sociální péče (potřebnosti), které jsou poskytovány za mnohem přísnějších podmínek. Příspěvek na bydlení je nejvyšší při příjmu rodiny na úrovni životního minima, při nižším příjmu se již nemění a s vyšším příjmem klesá; na stanovené hranici příjmu je nulový. Počáteční úprava předpokládala, že se příspěvek na bydlení bude vyplácet zálohově a po uplynutí období od 1. dubna kalendářního roku do 31.března následujícího kalendářního roku, ve kterém byl příspěvek na bydlení poskytován, se příspěvek na bydlení zúčtuje podle skutečně dosažených příjmů. Příspěvek na bydlení se přiznával na jednotlivá kalendářní čtvrtletí, každé čtvrtletí se musela podávat nová žádost o dávku a prokazovat výši příjmů a další rozhodné skutečnosti.

26

Vzhledem k tomu, že příjem z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti nelze v průběhu roku zjistit, zákon o státní sociální podpoře stanovil jak v těchto případech postupovat. U osob samostatně výdělečně činných se příjmem ze samostatné výdělečné činnosti za kalendářní měsíc rozuměl součin částky měsíčního vyměřovacího základu pro stanovení záloh na pojistné na důchodové zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a koeficientu 2,25. Za osobu samostatně výdělečně činnou se pro tyto účely považuje osoba, která se pro účely důchodového zabezpečení

považuje

za

osobu

samostatně

výdělečně

činnou

nebo

za

spolupracující osobu osoby samostatně výdělečně činné. Preklusivní lhůta pro výplatu příspěvku na bydlení byla tři roky ode dne, za který dávka náležela. Změny, které byly v průběhu existence příspěvku na bydlení přijaty, se dotkly prakticky všech podmínek nároku na tuto dávku a podmínek pro její poskytování. Nicméně jejich charakter byl spíše zpřesňující a zjednodušující poskytování dávky, uvedené změny se nedotkly konstrukce a smyslu dávky. Zákonem č.137/1996 Sb. se s účinností od 1.7.1996 odstranilo poskytování příspěvku na bydlení v minimálních korunových částkách při příjmu rodiny blížícím se hranici příjmu, která limituje nárok na dávku. Nedosahuje-li příspěvek na bydlení za kalendářní měsíc částky 50 Kč, náleží v této výši. Příspěvek na bydlení se fakticky nikdy nezúčtovával, protože ještě před termínem prvního zúčtování bylo zákonem č.132/1997 Sb. zúčtování zrušeno. Stejně tak i zúčtování sociálního příplatku. První významnější novela dotýkající se příspěvku na bydlení byla provedena zákonem č.242/1997 Sb. s účinností od 1.1.1998. Byla zrušena podmínka úhrady nájemného, případně zaplacení daně z nemovitosti, pro nárok na dávku. Uvedené podmínky zužovaly zacílení dávky vyplývající z její konstrukce. Smyslem dávky je podporovat příjmy rodin s nižšími příjmy vzhledem k tomu, že výdaje na bydlení je významně zatěžují, a to ve všech formách bydlení. Nejedná se „pouze“ o výdaje na nájemné, ale také o širokou paletu výdajů souvisejících s bydlením např. náklady na vodu, teplo, opravy apod. Aby dávka však byla využívána k danému účelu, byly 27

rozšířeny podmínky upravující činnost zvláštního příjemce této dávky. Příslušný úřad ustanoví zvláštního příjemce v případech, kdy by se výplatou dávky dosavadnímu příjemci zřejmě nedosáhlo účelu, kterému má dávka sloužit nebo nemůže-li oprávněná osoba výplatu přijímat. Zvláštní příjemce je povinen dávku použít ve prospěch oprávněné osoby. Jde-li o příspěvek na bydlení, je zvláštní příjemce oprávněn dávku použít bez souhlasu oprávněné osoby k úhradě nedoplatku nájemného z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu. Byla provedena úprava konstrukce tzv. fiktivního příjmu osob samostatně výdělečně činných pro účely dávek závislých na příjmu za kalendářní čtvrtletí. Nevychází se již z vyměřovacího základu, ale příjem z podnikání a samostatné výdělečné činnosti byl stanoven jako měsíční průměr příjmů z této činnosti dosažený za kalendářní rok předcházející období počínající 1.dubna a končící 30.března následujícího roku. Byl rovněž stanoven minimální příjem z této činnosti na úrovni životního minima jednotlivce pro případy, kdy zjištěný příjem je nižší, nebo jestliže osoba v předchozím roce nevykonávala samostatnou výdělečnou činnost. Bylo rovněž významně změněno období, na které se dávka přiznává, z kalendářního čtvrtletí na rok. Příspěvek na bydlení se přiznává na období od 1. dubna do 31. března následujícího kalendářního roku. Dávky se v rámci uvedeného období vyplácejí vždy po období kalendářního čtvrtletí, a to po prokázání čtvrtletních příjmů rodiny. Neprokáže-li se příjem včas, dávka se nejprve zastaví a neprokáže-li se rozhodný příjem ani do konce kalendářního čtvrtletí, za které by se měla uvedená dávka vyplácet, nárok na příspěvek na bydlení zaniká. Poté je třeba podat o dávku novou žádost a prokázat všechny rozhodné skutečnosti. Tento zákon rovněž v rámci opatření proti zneužívání dávek podstatně zkrátil preklusivní dobu pro zpětnou výplatu dávky ze tří let na jeden rok. Dále byla tímto zákonem zpřesněna definice společně posuzovaných osob ve vazbě na podmínky nároku tak, aby při stanovení okruhu společně posuzovaných osob nedocházelo k pochybnostem.

28

Zákonem č.91/1998 Sb. byl od 1.července 1998 zvýšen koeficient určující výši dávky a hranici příjmu pro nárok na příspěvek na bydlení z 1,40 na 1,60. Ke změně období, na které se příspěvek na bydlení přiznává, došlo od 1.dubna 2000 zákonem č.360/1999 Sb. Od té doby se dávka přiznává na období od 1.července do 30. června následujícího roku ( dříve od 1.4. do 30.3 následujícího roku). Tato změna byla vyvolána zejména neschopností finančních úřadů potvrzovat včas tj. do 1.dubna příjmy osob samostatně výdělečně činných za předcházející kalendářní rok. Další drobnější úpravy u příspěvku na bydlení byly provedeny s účinností od 1. října 2001 zákonem č.271/2001 Sb.; jednalo se zejména o zpřesňující změny textu a rozšíření nároku i na manžela nájemce bytu v případech společného nájmu bytu ve smyslu §703 občanského zákoníku. Jinak uvedený zákon významně upravil např. okruh příjmů, které se započítávají pro nárok na jednotlivé dávky státní sociální podpory, čímž byly dotčeny podmínky nároku i na příspěvek na bydlení. Poslední úprava dotýkající se příspěvku na bydlení byla provedena zákonem č.125/2003 Sb., kterým od 1.7. 2003 došlo k dalšímu zkrácení preklusivní doby pro výplatu dávky z jednoho roku na tři měsíce.

29

D/ EKONOMICKÁ ANALÝZA VÝVOJE DÁVEK STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PODPORY 1. Počty osob, náklady, 1996-2002, Následující kapitola uvádí přehled vývoje dávek státní sociální podpory obsahující chudinský prvek. Počet příjemců sledovaných dávek státní sociální podpory a souvisejících dávek v průběhu let 1996 – 2002 uvádí tabulka 1 a graf 1. Počty příjemců jsou uvedeny v tisících a byly sledovány vždy ke konci příslušného kalendářního roku. Tab.1 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Sociální příplatek

514

441

453

452

445

503

474

Příspěvek na bydlení

187

168

254

290

308

371

366

Příspěvek na teplo

.

70

101

112

.

.

.

Příspěvek na nájemné Pramen: MPSV ČR

.

68

86

80

75

.

.

Graf 1 Počty příjemců vybraných dávek 600

počet příjemců

500 400 300 200 100 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

roky Sociální příplatek



Příspěvek na nájemné

Pramen: vlastní zpracování podle údajů MPSV ČR

Přehled celkových sum vyplacených na jednotlivé dávky v letech 1996 - 2002 uvedených v milionech Kč uvádí tabulka 2 a graf 2.

30

Tab.2 1996 sociální příplatek

1997

1998

1999

2000

2001

2002

5 691

6 224

6 273

6 252

6 199

6 041

6 271

příspěvek na bydlení

677

813

1 367

2 084

2 518

2 699

3 028

příspěvek na teplo

.

67

277

236

106

.

.

příspěvek na nájemné Pramen: MPSV ČR

.

50

163

127

73

.

.

Graf 2 Celkové sumy vyplacené na vybrané dávky 7

vyplacené sumy v mld Kč

6 5 4 3 2 1 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

roky sociální příplatek



příspěvek na nájemné


Celkový počet dávek vyplacených v daném roce v průběhu let 1996 – 2002 uvádí tabulka 3 a graf 3. Tento počet dávek není totožný s počtem příjemců, protože jednomu příjemci může být během roku vyplaceno více dávek, podle počtu měsíců (resp. čtvrtletí), kdy splňoval nárok na výplatu dávky. Tab. 3 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

sociální příplatek

5 488 339 4 896 833 4 480 921 4 896 331 4 940 550 5 463 200 5 347 296


1 920 241 1 827 325 2 223 461 3 043 761 3 363 802 4 002 083 4 084 015


.

294 801

953 252 1 203 577

598 360

.

.

příspěvek na nájemné Pramen: MPSV ČR

.

295 758

830 444

841 146

.

.

919 473

31

Graf 3 Celkový počet vybraných dávek vyplacených v daném roce 6

počet dávek

5 4 3 2 1 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002






Průměrnou výši dávky v průběhu let 1996 – 2002 uvádí tabulka 4 a graf 4. Tab. 4 sociální příplatek příspěvek na bydlení Pramen: MPSV ČR

1997

1998

1999

2000

2001

2002

1 016

1 075

1 064

1 088

1 106

1 173

324

498

551

633

674

741

Graf 4 Průměrné výše dávek v kalendářním roce 1 400 1 200

Kč

1 000 800 600 400 200 0 1997

1998

1999

2000

2001

2002




32

Z tabulek a grafů je zřejmé, že u sledovaných dávek je největší skupina příjemců sociálního příplatku, počet těchto příjemců je ve sledovaných letech poměrně vyrovnaný. jednotlivé mírné výkyvy byly způsobeny zejména změnami životního minima v daném roce, změnou započitatelných příjmů nebo ekonomickými „baličky“ (rok 1997). Na tuto dávku bylo také vynakládáno nejvíce finančních prostředků (ze sledovaných dávek). Průměrná částka této dávky je během let stabilní mírně stoupala. Sociální příplatek činí zhruba 13 % z celkového počtu všech dávek SSP a vyplácí se na něj cca 19 % všech finančních nákladů. Přehled příspěvku na bydlení ukazuje v letech 1997 – 2002 značný nárůst příjemců, celkového počtu dávek v kalendářním roce i celkových finančních částek vyplacených na tuto dávku. Během let rostla i průměrná výše této dávky. Příspěvek na bydlení činí zhruba 9,5 % z celkového počtu dávek a vyplácí se na něj cca 8,5 % z celkové finanční částky. V tabulkách 1-3 jsou pro dokreslení situace uvedeny i související dávky sociální příspěvek k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie a sociální příspěvek k vyrovnání cen nájemného. Tyto byly vypláceny mnohem menšímu počtu příjemců a v nesrovnatelně menších celkových finančních sumách.

2. Analýza působení těchto dávek na příjmovou situaci popř. chování příjemců. Působení sociálního příplatku a příspěvku na bydlení na celkový příjem rodiny, lze dokladovat na příkladech rodin. Pro ilustraci byly vybrány tři základní typy rodin (u kterých se předpokládá, že jsou samozřejmě splněny podmínky nároku na dané dávky): a) úplná rodina s dvěmi malými dětmi 3 a 6 let, kdy matka je na mateřské dovolené (je příjemcem rodičovského příspěvku), životní minimum rodiny (podle současné výše životního minima) je 11 100 Kč, viz tab. 5 b) úplná rodina s dvěmi většími dětmi ve věku 12 a 15 let, oba rodiče pracují, životní minimum rodiny je 12 200 Kč, viz tab. 6 c) rodina , resp. manželský pár bez dětí, 6 960 Kč, viz tab. 7

33

Podíl sociálních dávek, a zejména sociálního příplatku a příspěvku na bydlení na celkovém příjmu rodiny uvádí následující tabulky: Tab. 5 - úplná rodina s dvěmi malými dětmi 3 a 6 let Příjem rodiny v nás ŽM v Kč čistý rozh.

čistý

Dávky

Přídavky Rodičovský Sociální Příspěvek v% na děti příspěvek příplatek na bydlení celkem k Kč rozhodný příjmu

0,5 1,00 5 550 11 000 1 1,33 11 100 14 798 1,1 1,43 12 210 15 908 1,2 1,52 13 320 16 874 1,3 1,62 14 430 17 984 1,4 1,72 15 540 19 094 1,5 1,82 16 650 20 204 1,6 1,92 17 760 21 314 1,7 2,02 18 870 22 424 1,8 2,12 19 980 23 534 1,9 2,18 21 090 24 143 2 2,28 22 200 25 253 2,5 2,78 27 750 30 803 3 3,28 33 300 36 353 3,5 3,73 38 850 41 402 Pramen: vlastní zpracování

1 146 1 146 1 146 1 002 1 002 1 002 1 002 1 002 1 002 1 002 501 501 501 501 0

2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552 2 552

1 343 598 374 179 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

1 080 481 301 144 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

6 121 110,28 4 777 43,03 4 373 35,81 3 877 29,11 3 554 24,63 3 554 22,87 3 554 21,35 3 554 20,01 3 554 18,84 3 554 17,79 3 053 14,48 3 053 13,75 0 0 0 0 0 0

z toho SP PnB v% v % k k příjmu příjmu 24,20 19,46 5,39 4,33 3,06 2,47 1,34 1,08 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Graf 5 Výše sociálního příplatku a příspěvku na bydlení a výše dávek SSP celkem u rodiny s dvěmi dětmi ve věku 3 a 6 let 7 000 6 000

Kč

5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1,00 1,33 1,43 1,52 1,62 1,72 1,82 1,92 2,02 2,12 2,18 2,28 2,78 3,28 3,73 rozhodný příjem rodiny v nás. ŽM dávky SSP celkem



Pramen: vlastní zpracování

34

Tab. 6 - úplná rodina s dvěmi většími dětmi ve věku 12 a 15 let Příjem rodiny Dávky z toho Přídavky Sociální Příspěvek na děti příplatek na v nás ŽM v Kč celkem v % SP v % PnB v % bydlení Kč k příjmu k příjmu k příjmu čistý rozh. čistý rozhodný 0,5 1,00 6 100 12 200 1 498 1 755 1 080 4 333 71,03 28,77 17,70 1,0 1,12 12 200 13 698 1 498 1 396 860 3 754 30,77 11,44 7,05 1,1 1,22 13 420 14 918 1 498 1 104 680 3 282 24,45 8,23 5,07 1,2 1,31 14 640 15 950 1 310 856 527 2 693 18,40 5,85 3,60 1,3 1,41 15 860 17 170 1 310 564 347 2 221 14,01 3,56 2,19 1,4 1,51 17 080 18 390 1 310 271 167 1 748 10,24 1,59 0,98 1,5 1,61 18 300 19 610 1 310 0 0 1 310 7,16 0 0 1,6 1,71 19 520 20 830 1 310 0 0 1 310 6,71 0 0 1,7 1,81 20 740 22 050 1 310 0 0 1 310 6,32 0 0 1,8 1,91 21 960 23 270 1 310 0 0 1 310 5,97 0 0 1,9 1,95 23 180 23 835 655 0 0 655 2,83 0 0 2,0 2,05 24 400 25 055 655 0 0 655 2,69 0 0 2,5 2,55 30 500 31 155 655 0 0 655 2,15 0 0 3,0 3,05 36 600 37 255 655 0 0 655 1,79 0 0 3,5 3,50 42 700 42 700 0 0 0 0 0 0 0 Pramen: vlastní zpracování

Graf 6

Kč

Výše sociálního příplatku a příspěvku na bydlení a dávek SSP celkem u rodiny s dvěmi dětmi ve věku 12 a 15 let 5 000 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1,00 1,12 1,22 1,31 1,41 1,51 1,61 1,71 1,81 1,91 1,95 2,05 2,55 3,00 3,50 rozhodný příjem rodiny v nás. ŽM dávky SSP celkem




35

Tab. 7 - manželský pár bez dětí Příjem rodiny Dávky z toho Sociální Příspěvek v nás ŽM v Kč příplatek na bydlení celkem v% SP v % PnB v % Kč k příjmu k příjmu k příjmu čistý rozhodný čistý rozhodný 0,5 1,0 3 480 3 480 0 870 870 25,00 0 25,00 1,0 1,0 6 960 6 960 0 725 725 9,5 0 9,5 1,1 1,1 7 656 7 656 0 580 580 6,9 0 6,9 1,2 1,2 8 352 8 352 0 435 435 4,8 0 4,8 1,3 1,3 9 048 9 048 0 290 290 3,0 0 3,0 1,4 1,4 9 744 9 744 0 145 145 1,4 0 1,4 1,5 1,5 10 440 10 440 0 50 50 0,4 0 0,4 1,6 1,6 11 136 11 136 0 0 0 0 0 0 1,7 1,7 11 832 11 832 0 0 0 0 0 0 1,8 1,8 12 528 12 528 0 0 0 0 0 0 1,9 1,9 13 224 13 224 0 0 0 0 0 0 2,0 2,0 13 920 13 920 0 0 0 0 0 0 2,5 2,5 17 400 17 400 0 0 0 0 0 0 3,0 3,0 20 880 20 880 0 0 0 0 0 0 Pramen: vlastní zpracování

Graf 7

Kč

Výše sociálního příplatku a příspěvku na bydlení a výše dávek SSP celkem u rodiny bez dětí 1 000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1,0

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

1,7

1,8

1,9

2,0

2,5

3,0

příjem rodiny v nás. ŽM dávky SSP celkem




Z tabulek a grafů je zřejmé, že u rodin s dětmi v rámci dávek státní sociální podpory zaujímají nejvyšší podíl na příjmu přídavky na děti a rodičovský příspěvek. Přesto podíl sociálního příplatku a příspěvku na bydlení není zanedbatelný, zejména u rodin

36

s příjmy kolem životního minima. Bezdětné rodiny mají nárok pouze na příspěvek na bydlení, který je tedy jejich celkovým příjmem v rámci státní sociální podpory. U modelových příkladů lze udělat i porovnání měsíční výše dávek v rodině před zavedením státní sociální podpory (stav v 1. pololetí roku 1995), po zavedení SSP (stav v 1. pololetí roku 1996) a v současné době (stav v 1. pololetí 2003). Toto porovnání je propočteno pro modelovou úplnou rodinu s dvěmi dětmi ve věku 8 a 12 let, a to pro dvě možné varianty: a) tabulky a grafy 8 – 9 uvádí tyto modelové výpočty vývoje při zachování čistého příjmu rodiny v Kč b) tabulky a grafy 10 – 11 uvádí tyto modelové výpočty vývoje při zachování čistého příjmu rodiny v násobcích životního minima ad a) zachování čistého příjmu rodiny v Kč Tab. 8 1.pololetí 1995 1.pololetí 1996 1.pololetí 2003 čistý čistý dávky příjem čistý dávky příjem čistý dávky příjem příjem příjem celkem celkem příjem celkem celkem příjem celkem celkem Kč nás ŽM nás ŽM nás ŽM 6 822 0,9 1 470 8 292 0,83 3 147 9 969 0,59 3 638 10 460 7 580 1 470 9 050 0,93 2 842 10 422 0,65 3 470 11 050 1 8 338 1,1 1 470 9 808 2 536 10 874 0,72 3 302 11 640 1,02 9 096 1,2 1 470 10 566 1,11 2 152 11 248 0,78 3 135 12 231 9 854 1,3 1 470 11 324 1,20 1 846 11 700 0,85 2 967 12 821 10 612 1,4 1 470 12 082 1,30 1 556 12 168 0,91 2 799 13 411 11 370 1,5 1 470 12 840 1,39 1 288 12 658 0,98 2 632 14 002 12 128 1,6 1 270 13 398 1,48 1 093 13 221 2 464 14 592 1,04 12 886 1,7 1 270 14 156 1,57 893 13 779 1,11 2 169 15 055 13 644 1,8 1 270 14 914 1,67 893 14 537 1,17 2 001 15 645 14 402 1,9 1 270 15 672 1,76 893 15 295 1,24 1 833 16 235 15 160 2 1 270 16 430 1,85 447 15 607 1,30 1 666 16 826 18 950 2,5 830 19 780 2,31 447 19 397 1,63 1 154 20 104 22 740 3 830 23 570 2,78 447 23 187 1,95 577 23 317 23 498 3,1 830 24 328 2,87 447 23 945 2,02 577 24 075 830 23 751 3,1 24 581 2,90 447 24 198 2,04 577 24 328 830 24 570 3,2 25 400 3,00 447 25 017 2,11 577 25 147 830 25 389 3,3 26 219 3,10 447 25 836 2,18 577 25 966 830 25 608 3,4 26 438 3,13 0 25 608 2,20 577 26 185 830 26 772 3,5 27 602 3,27 0 26 772 2,30 577 27 349 830 27 936 3,7 28 766 3,41 0 27 936 2,40 577 28 513 830 29 100 3,8 29 930 3,55 0 29 100 2,50 577 29 677 830 30 264 4,0 31 094 3,70 0 30 264 2,60 577 30 841 830 31 428 4,1 32 258 3,84 0 31 428 2,70 577 32 005

37

830 32 592 4,3 33 422 3,98 0 32 592 2,80 830 33 756 4,5 34 586 4,12 0 33 756 2,90 830 34 920 4,6 35 750 4,26 0 34 920 3,00 830 36 084 4,8 36 914 4,41 0 36 084 3,10 Pramen: Státní sociální podpora , Socioklub, Praha 1997 + vlastní zpracování

577 577 577 0

33 169 34 333 35 497 36 084

Graf 8a Porovnání vývoje příjmů rodiny v násobcích životního minima

čistý příjem rodiny v nás. ŽM

5,00 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50

92 0 34

59 2 32

26 4 30

93 6 27

25

60 8

57 0 24

23

49 8

95 0 18

40 2 14

12

88 6

37 0 11

85 4 9

33 8 8

6

82 2

0,00

čistý příjem rodiny v Kč 1.pololetí 1995

1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


Graf 8b Porovnání vývoje výše sociálních dávek 4 000 soc. dávky celkem v Kč

3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500

92 0 34

32

59 2

26 4 30

93 6 27

60 8 25

57 0 24

49 8 23

95 0 18

40 2 14

88 6 12

37 0 11

85 4 9

33 8 8

6

82 2

0


1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


38

Graf 8c Porovnání vývoje celkových příjmů rodin 38 500 36 000

celkový příjem rodiny v Kč

33 500 31 000 28 500 26 000 23 500 21 000 18 500 16 000 13 500 11 000 8 500

92 0 34

59 2 32

26 4 30

93 6 27

60 8 25

57 0 24

49 8 23

95 0 18

40 2 14

88 6 12

37 0 11

85 4 9

33 8 8

6

82 2

6 000


1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


Tento případ zachování čistého příjmu rodiny v Kč je méně pravděpodobný, znamenalo by to, že rodina má od roku 1995 stále stejný příjem, což vzhledem k nárůstu mezd je nepravděpodobné. Přesto je tato varianta uváděna pro přehled. Graf nárůstu životního minima je pouze informativního charakteru, zajímavější výsledky dávají následující grafy. Graf 8b ukazuje, jak narostly výše vyplácených sociálních dávek u tohoto typu rodiny. Zavedením dávek SSP vzrostl příjem rodin v nižších příjmových kategoriích. Křivka roku 1996 a 2003 ukazují zejména posun okruhu příjemců, v roce 1996 došlo po zavedení systému státní sociální podpory k omezení příjemců přídavků na děti. V roce 2003 k prodloužení intervalu příjemců (vlivem výše životního minima rodiny), kteří pobírají alespoň dávku přídavků na děti. Graf 8c ukazuje nárůst výsledných celkových příjmů rodin (po započítání sociálních dávek).

39

Státní sociální dávky v daných letech lze vyjádřit i v procentuálním zastoupení vůči příjmu, tzn. že následující tabulka a graf ukazují kolik procent z celkového příjmu rodiny činily sociální dávky v daném roce Tab. 9 1.pololetí 1995 1.pololetí 1996 1.pololetí 2003 čistý příjem čistý příjem dávky čistý příjem dávky čistý příjem dávky Kč v nás ŽM v % k příjmu v nás ŽM v % k příjmu v nás ŽM v % k příjmu 6 822 0,9 17,73 0,83 46,13 0,59 53,33 7 580 16,24 0,93 37,49 0,65 45,78 1 8 338 1,1 14,99 30,41 0,72 39,61 1,02 9 096 1,2 13,91 1,11 23,66 0,78 34,47 9 854 1,3 12,98 1,20 18,74 0,85 30,11 10 612 1,4 12,17 1,30 14,66 0,91 26,38 11 370 1,5 11,45 1,39 11,33 0,98 23,15 12 128 1,6 9,48 1,48 9,01 20,32 1,04 12 886 1,7 8,97 1,57 6,93 1,11 16,83 13 644 1,8 8,52 1,67 6,55 1,17 14,66 14 402 1,9 8,10 1,76 6,20 1,24 12,72 15 160 2 7,73 1,85 2,95 1,30 10,99 18 950 2,5 4,20 2,31 2,36 1,63 6,09 22 740 3 3,52 2,78 1,96 1,95 2,54 23 498 3,1 3,41 2,87 1,90 2,02 2,45 23 751 3,1 3,38 2,90 1,88 2,04 2,43 24 570 3,2 3,27 3,00 1,82 2,11 2,35 25 389 3,3 3,17 3,10 1,76 2,18 2,27 25 608 3,4 3,14 3,13 0 2,20 2,25 26 772 3,5 3,01 3,27 0 2,30 2,15 27 936 3,7 2,89 3,41 0 2,40 2,06 29 100 3,8 2,77 3,55 0 2,50 1,98 30 264 4,0 2,67 3,70 0 2,60 1,91 31 428 4,1 2,57 3,84 0 2,70 1,84 32 592 4,3 2,48 3,98 0 2,80 1,77 33 756 4,5 2,40 4,12 0 2,90 1,71 34 920 4,6 2,32 4,26 0 3,00 1,65 36 084 4,8 2,25 4,41 0 3,10 0,00 Pramen: Státní sociální podpora , Socioklub, Praha 1997 + vlastní zpracování

40

Graf 9 Porovnání podílu sociálních dávek k příjmu

podíl soc. dávek v %

60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00

92 0 34

32

59 2

26 4 30

93 6 27

60 8 25

57 0 24

49 8 23

18

95 0

40 2 14

88 6 12

37 0 11

85 4 9

33 8 8

6

82 2

0,00


1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


Z grafu je zřejmé navýšení příjmů, zejména u nízkopříjmovýcjh rodin, kde se vedle přídavků na děti promítají do příjmů i sociální příplatek a příspěvek na bydlení. ad b) zachování čistého příjmu rodiny v násobcích životního minima Tab. 10 1.pololetí 1995 1.pololetí 1996 1.pololetí 2003 čistý čistý dávky příjem čistý dávky příjem čistý dávky příjem příjem příjem celkem celkem příjem celkem celkem příjem celkem celkem nás ŽM Kč Kč Kč 0,5 6 822 1 470 8 292 6350 3 337 9 687 9 158 3 121 12 279 7 580 1 470 9 050 7169 3 006 10 175 10 322 2 863 13 185 1 1,1 8 338 1 470 9 808 8116 2 548 10 664 11 650 2 442 14 092 1,2 9 096 1 470 10 566 8935 2 216 11 151 12 814 2 184 14 998 1,3 9 854 1 470 11 324 9754 1 887 11 641 13 978 1 927 15 905 1,4 10 612 1 470 12 082 10573 1 570 12 143 15 142 1 670 16 812 1,5 11 370 1 470 12 840 11392 1 281 12 673 16 306 1 412 17 718 1,6 12 128 1 270 13 398 12211 1 093 13 304 17 470 1 204 18 674 1,7 12 886 1 270 14 156 13030 893 13 923 18 634 1 154 19 788 1,8 13 644 1 270 14 914 13849 893 14 742 19 798 1 154 20 952 1,9 14 402 1 270 15 672 15114 447 15 561 21 539 577 22 116 2 15 160 1 270 16 430 15933 447 16 380 22 703 577 23 280 2,5 18 950 830 19 780 20028 447 20 475 28 523 577 29 100 3 22 740 830 23 570 24570 0 24 570 34 920 0 34 920 3,5 23 498 830 24 328 25389 0 25 389 36 084 0 36 084 Pramen: Státní sociální podpora , Socioklub, Praha 1997 + vlastní zpracování

41

Graf 10a

čistý příjem rodiny v Kč

Porovnání vývoje čistých příjmů rodiny v Kč v letech 1995, 1996 a 2003 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 0,5

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

1,7

1,8

1,9

2,0

2,5

3,0

3,5

3,0

3,5

čistý příjem rodiny v nás ŽM 1.pololetí 1995

1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


Graf 10b Porovnání vývoje výše sociálních dávek v letech 1995, 1996 a 2003

soc. dávky celkem v Kč

3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 0,5

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

1,7

1,8

1,9

2,0

2,5

čistý příjem rodiny v nás. ŽM 1.pololetí 1995

1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


42

Graf 10c

celkový příjem rodiny v Kč

Porovnání vývoje celkových příjmů rodin v letech 1995, 1996 a 2003 43 500 41 000 38 500 36 000 33 500 31 000 28 500 26 000 23 500 21 000 18 500 16 000 13 500 11 000 8 500 6 000 0,5

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

1,7

1,8

1,9

2,0

2,5

3,0

3,5


1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


Varianta zachování čistého příjmu rodiny v násobcích životního minima je přehlednější a průkaznější. Porovnává příjmy rodin, jejichž příjmová situace byla z hlediska životního minima obdobná v roce 1995, 1996 a v letošním roce, tj. v roce 2003. Z grafu 10a je zřejmé, že faktický příjem rodiny stoupal. Graf 10b ukazuje, že díky zavedení dávek SSP vzrostly příjmy sociálních dávek rodinám s příjmy do 1,4 násobku životního minima, zatímco u rodin s příjmy nad 1,8 násobek životního minima došlo k výraznému poklesu dávek srovnatelných s dávkami SSP. (Do roku 1995 měly tyto rodiny nárok na vyrovnávací příspěvek a přídavky na děti v jednotné výši pro všechny rodiny, po zavedení SSP měly nárok pouze na přídavek na dítě ve snížené výměře a to pouze do příjmu ve výši 3násobku životního minima rodiny.) Porovnání vývoje v letech 1996 a 2003 je vidět, že dochází pouze k minimální modulaci vlivem valorizace životního minima. Graf 10c ukazuje nárůst výsledných celkových příjmů rodin (po započítání sociálních dávek), který je shodný s původními čistými příjmy rodin.

43

Následující tabulka a graf opětně ukazují kolik procent z celkového příjmu rodiny činily sociální dávky v daném roce Tab. 11 1.pololetí 1995 1.pololetí 1996 1.pololetí 2003 čistý příjem čistý příjem dávky čistý příjem dávky čistý příjem dávky v nás ŽM v Kč v % k příjmu v nás ŽM v % k příjmu v nás ŽM v % k příjmu 0,5 3 790 27,95 7 169 41,93 10 322 27,74 1,0 7 580 16,24 7 169 41,93 10 322 27,74 1,1 8 338 14,99 8 116 31,40 11 650 20,96 1,2 9 096 13,91 8 935 24,80 12 814 17,04 1,3 9 854 12,98 9 754 19,35 13 978 13,78 1,4 10 612 12,17 10 573 14,85 15 142 11,03 1,5 11 370 11,45 11 392 11,25 16 306 8,66 1,6 12 128 9,48 12 211 8,95 17 470 6,89 1,7 12 886 8,97 13 030 6,86 18 634 6,19 1,8 13 644 8,52 13 849 6,45 19 798 5,83 1,9 14 402 8,10 15 114 2,95 21 539 2,68 2,0 15 160 7,73 15 933 2,80 22 703 2,54 2,5 18 950 4,20 20 028 2,23 28 523 2,02 3,0 22 740 3,52 24 570 0,00 34 920 0,00 3,5 26 530 3,03 28 665 0,00 40 740 0,00 Pramen: Státní sociální podpora , Socioklub, Praha 1997 + vlastní zpracování

Graf 11

podíl soc. dávek v %

Porovnání podílu sociálních dávek k čistém u příjm u rodiny

50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 0,5

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

1,7

1,8

1,9

2,0

2,5

3,0

3,5


1.pololetí 1996

1.pololetí 2003


Z grafu je vidět navýšení příjmů u nízkopříjmovýcjh rodin, kde se vedle přídavků na děti promítají do příjmů i sociální příplatek a příspěvek na bydlení (a v roce 1996 i příspěvek na teplo a příspěvek na nájemné). Zároveň je vidět, že podíl sociálních dávek na příjmu rodin, vlivem zvyšování příjmů rodiny (a životního minima rodiny), v průběhu let klesá.

44

Další porovnání lze udělat pro rodiny, které nedosahují svým příjmem částek životního minima. Vliv dávek SSP na výsledný příjem rodin je následující: Tab. 12 typ rodiny

příjem v násobcích životního minima před přiznáním dávek SSP 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 příjem v násobcích životního minima po přiznání dávek SSP

úplná rodina 2 děti 3 a 6 let 0,33 0,43 0,53 0,63 0,73 0,83 0,93 1,03 1,13 1,22 1,32 úplná rodina 2 děti 12 a 15 let 0,12 0,22 0,32 0,42 0,52 0,62 0,72 0,82 0,92 1,02 1,12 Pramen: vlastní zpracování

Graf 12

příjem rodiny po přiznání dávek SSP

Vliv dávek SSP na příjem rodiny 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

původní příjem odiny v nás. ŽM úplná rodina 2 děti 3 a 6 let

úplná rodina 2 děti 12 a 15 let


Z přehledů je zřejmé, že rodinám, které mají 2 malé děti, z toho jedno do 3 let věku, tzn. které pobírají rodičovský příspěvek, stačí, aby rodina měla vlastní příjem ve výši 0,7násobku svého životního minima. Po získání dávek státní sociální podpory se tyto rodiny dostanou nad životní minimum. U rodin s 2 většími dětmi, tzn. bez rodičovského příspěvku, je k tomuto překročení hranice životního minima potřebný vlastní příjem rodiny ve výši 0,9násobku životního minima této rodiny. Rodiny, které mají i po přiznání dávek SSP celkový příjem pod hranicí svého životního minima, mohou žádat o dávky ze systému sociální péče – o dávky sociální potřebnosti, kde se ale přísněji testují možnosti těchto rodin zabezpečit si vlastním přičiněním finanční příjem.

45

3. Podíl sledovaných dávek na celkových výdajích na SSP Vývoj celkových finančních nákladů (v mil Kč) na jednotlivé dávky státní sociální podpory uvádí tabulka 13 a graf 13: Tab. 13 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

sociální příplatek příspěvek na bydlení příspěvek na teplo příspěvek na nájemné přídavek na dítě rodičovský příspěvek zaopatřovací příspěvek příspěvek na dopravu dávky pěstounské péče porodné pohřebné

5 691 677 0 0 11 124 7 354 33 839 144 483 347

6 224 813 67 49 12 495 7 612 25 938 154 525 331

6 273 1 367 277 163 11 493 7 780 23 947 233 563 519

6 251 2 084 236 127 12 474 7 718 19 994 315 566 543

6 199 2 518 106 73 12 748 7 691 15 1 045 339 581 540

6 041 2 699 0 6 12 790 7 701 14 1 173 366 616 528

6 271 3 028 0 0 13 353 8 022 14 1 298 395 791 529

celkem Pramen: MPSV ČR

26 692

29 233

29 638

31 327

31 855

31 934

33 701

Graf 13 Vývoj celkových finančních nákladů na jednotlivé dávky SSP 16 000 14 000 náklady v mil kč

12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002





přídavek na dítě

rodičovský příspěvek

zaopatřovací příspěvek

příspěvek na dopravu

dávky pěstounské péče

porodné

pohřebné

Pramen: vlastní zpracování podle dat MPSV ČR

46

Tab. 14 rok 2002 sociální příplatek příspěvek na bydlení přídavek na dítě rodičovský příspěvek zaopatřovací příspěvek příspěvek na dopravu dávky pěstounské péče porodné pohřebné Pramen: MPSV ČR

náklady v mil. Kč

podíl nákladů v %

6 271 3 028 13 353 8 022 14 1 298 395 791 529

18,61 8,98 39,62 23,80 0,04 3,85 1,17 2,35 1,57

Graf 14 Podíl jednotlivých dávek SSP na celkové výši nákladů v roce 2002








porodné

pohřebné


V procentním vyjádření se sledované dávky (sociální příplatek a příspěvek na bydlení) na celkových výdajích na dávky státní sociální podpory podílí celkem cca 27,5 %. Z toho podíl sociálního příplatku v roce 2002 činil 18,6 % a podíl příspěvku na bydlení 9,0 %. Podíl sociálního příplatku během let mírně klesá a naopak podíl příspěvku na bydlení během sledovaných let stoupá. Podrobnější přehled procentního zastoupení vyplacených sum na sledované dávky v rámci celkových výdajů na dávky státní sociální podpory uvádí tabulka 15 a graf 15.

47

Tab. 15 sociální příplatek příspěvek na bydlení Pramen: MPSV ČR

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

21,32

21,29

21,17

19,95

19,46

18,91

18,61

2,54

2,78

4,61

6,65

7,90

8,45

8,98

Graf 15 Podíl sledovaných dávek z celkové čásky financí 25 20

%

15 10 5 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002




Pro názornost lze porovnat i vývoj celkového počtu jednotlivých dávek (v tisících) vyplacených v daném kalendářním roce, tento přehled uvádí tabulka 16 a graf 16: Tab. 16 sociální příplatek příspěvek na bydlení příspěvek na teplo příspěvek na nájemné přídavek na dítě rodičovský příspěvek zaopatřovací příspěvek příspěvek na dopravu dávky pěstounské péče porodné pohřebné Pramen: MPSV ČR

1996 5 488 1 920 . . 23 868 3 659 28 3 444 98 57 78

1997 4 897 1 827 295 296 23 503 3 529 20 4 033 108 59 77

1998 4 481 2 223 953 830 21 717 3 308 17 3 710 112 62 82

1999 4 896 3 044 1 204 919 22 685 3 230 14 3 814 118 64 84

2000 5 697 3 978 857 1 025 24 681 3 218 12 4 295 129 89 108

2001 5 463 4 002 . 97 24 476 3 164 11 4 392 136 90 106

48

Graf 16 Vývoj celkového počtu vyplacených dávek SSP 30 000

počet dávek v tis.

25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001










porodné

pohřebné


Obdobně lze udělat přehled vývoje počtu příjemců (v tis.) jednotlivých dávek jak to uvádí tabulka 17 a graf 17: Tab. 17 1996 Sociální příplatekx) 514 Příspěvek na bydlení x) 187 x) Příspěvek na teplo . Příspěvek na nájemné x) . Přídavek na dítě x) 2148 Rodičovský příspěvek x) 302 Zaopatřovací příspěvek x) 1,9 x) Příspěvek na dopravu 427 Porodné xx) 90 Pohřebné xx) 116 Pozn: x) počet příjemců koncem roku xx) počet příjemců za rok Pramen: MPSV ČR

1997 441 168 70 68 1848 284 1,4 377 90 110

1998 453 254 101 86 1769 272 1,1 380 90 106

1999 452 290 112 80 1894 266 0,9 390 87 109

2000 445 308 . 75 1910 262 0,8 407 89 83

2001 503 371 . . 2079 260 0,8 459 90 106

2002 474 366 . . 2005 257 0,8 445 92 106

49

Graf 17 Vývoj počtu příjemců dávek SSP 2500

počty příjemců v tisících

2000

1500

1000

500

0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002




Příspěvek na nájemné

Přídavek na dítě

Rodičovský příspěvek

Zaopatřovací příspěvek

Příspěvek na dopravu

Porodné

Pohřebné


Výše uvedené grafy jsou pro svou komplexnost nepřehledné. Krom toho porovnávají vývoj dávek, které k sobě nemají žádný přímý vztah (např. pohřebné). Proto lze udělat výběr „základních“ dávek státní sociální podpory, s kterými je rozumné porovnávat vývoj sociálního příplatku a příspěvku na bydlení - jde o dávky, které mají přímý vztah s počtem dětí, tzn. dávky přídavek na dítě, rodičovský příspěvek a porodné. Porovnání vývojového trendu těchto dávek a dávek sociálního příplatku a příspěvku na bydlení uvádí následující tabulky a grafy (vzhledem k tomu, že jde o porovnání růstového trendu, jsou jednotky vyjadřující počty dávek a jejich sumy voleny tak, aby grafy byly přehledné, skutečné porovnání výší počtu a finančních sum uvádí předchozí tabulky a grafy).

50

Tab. 18 1996 1997 1998 Sociální příplatek 514 441 453 Příspěvek na bydlení 187 168 254 Přídavek na dítě (v desítkách) 214,8 184,8 176,9 Rodičovský příspěvek 302 284 272 Porodné 90 90 90 Pramen: vlastní zpracování podle dat MPSV ČR

1999 452 290 189,4 266 87

2000 445 308 191,0 262 89

2001 503 371 207,9 260 90

2002 474 366 200,5 257 92

Graf 18 Porovnání vývojových trendů počtu příjemců vybraných dávek SSP 600

počty příjemců

500 400 300 200 100 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002



Rodičovský příspěvek

Porodné

Přídavek na dítě (v desítkách)


Z porovnání trendů vývoje počtu příjemců je zřejmé, že největší dynamiku a nárůst příjemců zaznamenával příspěvek na bydlení.

4. Porovnání vývoje sledovaných dávek s vývojem ostatních dávek, z hlediska počtu příjemců a nákladů Vývoj příjemců dávek sociální příplatek a příspěvek na bydlení lze smysluplně porovnávat ještě s vývojem počtu rodin s nezaopatřenými dětmi, které jsou v evidenci sociálně potřebných a případně s vývojem nezaměstnanosti.

51

Vývoj počtu rodin s nezaopatřenými dětmi, které jsou příjemci dávek sociální péče a příjemců sociálního příspěvku a příspěvku na bydlení ukazuje následující graf Tab. 19 Počty v tis. / rok 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Příjemci dávek sociální péče 49 124 195 239 312 353 206 Příjemci sociální příplatku 514 Příjemci příspěvku na bydlení 187 Pozn.: x – údaj nebyl v době zpracování analýzy k dispozici Pramen: MPSV ČR

1997 1998 1999 2000 2001 2002 206 221 262 271 249

x

441 453 452 445 503 474 168 254 290 308 371 366

Graf 19 Vývoj počtu rodin s dětm i - příjem ců dávek sociální péče a příjem ců sociálního příspěvku 600

500

počet v tis.

400

300

200

100

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

rok Příjemci dávek sociální péče

Příjemci sociální příplatku

Příjemci příspěvku na bydlení


Z grafu je naprosto zřetelný jednorázový odliv počtu rodin s dětmi ze systému sociální péče zavedením dávek státní sociální podpory v roce 1995 a jejich mnohem pozvolný nárůst v systému dávek sociální péče.

52

Vývoj příjemců sociálního příplatku a příspěvku na bydlení a počtu rodin s nezaopatřenými dětmi, které jsou v evidenci sociálně potřebných uvádí následující tabulka a graf: Tab. 20 1994 1995 1996 Počet rodin s nezaopatřenými dětmi 136 149 112 v evidenci sociálně potřebných Příjemci sociální příplatku 514 Příjemci příspěvku na bydlení 187 Pozn.: x – údaj nebyl v době zpracování analýzy k dispozici Pramen: MPSV ČR

1997 1998 1999 2000 2001 2002 115

131

155

161

158

x

441 168

453 254

452 290

445 308

503 371

474 366

Graf 20 Porovnání počtu sociálně potřebných rodin s dětm i s příjem ci vybraných dávek 600 500

počty

400 300 200 100 0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

roky Počet rodin s nezaopatř. dětmi v evidenci sociálně potřebných Příjemci sociální příplatku Příjemci příspěvku na bydlení


Graf ukazuje, že počty rodin s nezaopatřenými dětmi, které jsou v evidenci sociálně potřebných má v posledních letech stagnující charakter, zatímco počty příjemců dávek státní sociální podpory, zejména počty příjemců příspěvku na bydlení, rostou, což však není v rozporu, protože mezi příjemci příspěvku na bydlení jsou i bezdětní nájemci bytů. Vzhledem k tomu, že sociálního příplatku a příspěvku na bydlení lze chápat jako dávky státní sociální podpory obsahující chudinský prvek, lze trend a vývoj příjemců 53

sociálního příplatku a příspěvku na bydlení informativně porovnat s vývojem nezaměstnanosti, která je největším rizikem při vzniku chudoby rodin s dětmi. Toto porovnání uvádí následující tabulka a graf: Tab. 21 1993 1994 1995 1996 1997 Počet nezaměstnaných 155 172 156 161 220 Příjemci sociální příplatku 514 441 Příjemci příspěvku na bydlení 187 168 Pramen: MPSV ČR

1998 312 453 254

1999 443 452 290

2000 470 445 308

2001 2002 444 477 503 474 371 366

Graf 21 Porovnání počtu nezam ěstnaných s příjem ci vybraných dávek 600 500

počty

400 300 200 100 0 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

roky Počet nezaměstnaných

Příjemci sociální příplatku

Příjemci příspěvku na bydlení


Na grafu je vidět, že příspěvek na bydlení má shodný stoupající trend jako nezaměstnanost. Tento stoupající trend není sledovatelný u sociálního příplatku. tento rozdíl je možno částečně vysvětlit tím, že sociální příplatek je vázán pouze na rodiny s dětmi, zatímco příspěvek na bydlení nikoli a v údajích o nezaměstnanosti jsou zahrnuti všichni nezaměstnaní, tedy i jednotlivci a bezdětní. Proto lépe koresponduje s dávkou „pro všechny“. Pro porovnání se sociálním příplatkem bychom potřebovali údaj o „nezaměstnaných rodičích nezaopatřených dětí“, který ovšem ze současných statistik není možno zjistit.

54

5. Identifikace chudinského prvku ve výdajích státní sociální podpory Stát má nadále v úmyslu rozdělit podporu rodin tak, aby v systému státní sociální podpory zůstaly jen tzv. horizontální dávky, to znamená dávky jejichž výše se neodvozuje od výše příjmu rodiny. Dávky, které se od příjmu odvozují, tzn. že u nich platí princip - čím nižší příjem rodiny, tím vyšší podpora (samozřejmě s omezujícími limity) by měly být převedeny do jiného systému a tím by měla být omezena jejich „jednoduchá“ nárokovost. Vznik nároku na tyto dávky bude podřízen více podmínkám, což znamená více ověřování, více sociální práce, ale i náročnosti na prokazované skutečnosti. Je třeba si tedy položit otázku – lze v rámci dávek státní sociální podpory oddělit „chudinský prvek“ od „skutečné“ podpory rodiny, jako realizace určité (byť minimální) rodinné politiky. Jinak řečeno lze v rámci dávek státní sociální podpory identifikovat velikost části stání podpory uskutečňované jako podpora rodin (quasi rodinná politika) a části státní podpory, která je v tomto systému podporou chudých rodin a tak vlastně přesahuje do systému sociální péče. Tato myšlenka byla i podkladem rozhodnutí vlády převést sociální příplatek a příspěvek na bydlení do systému sociální péče. Snaha o vyloučení chudinského prvku ze systému státní sociální podpory se projevila i v dalším uvažovaném řešení, které bylo deklarované ve vládním prohlášení, později připravené a rozpracované a nakonec odložené. Šlo o návrh poskytovat přídavek na dítě všem dětem bez ohledu na příjem rodičů. Tento krok měl garantovat rovné právo všech dětí, tzn. i rovné právo na pomoc státu. Proto navrhovaná řešení předkládala nejen rozšíření okruhu příjemců na všechny děti, ale i sjednocovala výši přídavků na dítě bez ohledu na výši příjmu rodiny. To by jednoznačně znamenalo odstranění „chudinského prvku“ z této dávky státní sociální podpory – jistě poněkud paradoxním způsobem, neboť řešení by znamenalo zavést přídavek na dítě i pro rodiny s nejvyššími příjmy. Skutečnost, že jsou přídavky na dítě vypláceny ve třech úrovních a že nejvyšší přídavky na dítě pobírá největší podíl rodičů, kteří deklarují příjmy do 1,1násobku životního minima rodiny (v této kategorii je 38,84 % všech dětí, které mají na dávku 55

nárok), činí z přídavku na dítě významný redistribuční nástroj pokuj jde o „chudinské pjetí“ dávek. Celkový objem tohoto redistribučního toku lze i kvantifikovat.

Podrobné zastoupení dětí (v %) v jednotlivých kategoriích přídavku na dítě (členěno podle příjmu rodiny a věku dítěte) uvádí následující tabulka Tab. 22 příjem rodiny PnD Dítě do 6 let od 6 do 10 let od 10 do 15 let od 15 do 26 let* celkem

do 1,1 ŽM 0,32 10,51 8,20 10,88 9,26 38,84

1,1-1,8 0,28 8,93 7,16 10,77 11,95 38,81

1,8-3,0 0,14 4,02 3,53 6,02 8,78 22,35

celkem 23,46 18,89 27,66 29,99 100,00

* nezaopatřené děti Pramen: MPSV ČR

Výrazně jsou vyznačeny kategorie s nejvyšším zastoupením dětí. Tomuto rozdělení však plně neodpovídá procentní rozdělení finančních nákladů na tyto kategorie dětí. Tab. 23 příjem rodiny PnD Dítě do 6 let od 6 do 10 let od 10 do 15 let od 15 do 26 let celkem

do 1,1 ŽM 0,32 10,28 8,96 14,03 13,12 46,39

1,1-1,8 0,28 7,63 6,84 12,12 14,75 41,33

1,8-3,0 0,14 1,73 1,69 3,41 5,45 12,28

celkem 19,63 17,49 29,56 33,32 100,00

Pramen: MPSV ČR

Zde je vidět jednak nárůst podílu jednotlivých kategorií a jednak posun od kategorií malých dětí k dětem starším. To je dáno vyšším životním minimem u starších dětí. Přesto je možno konstatovat, že v dávce přídavek na dítě v rámci systému státní sociální podpory je nejvíce dětí nad 15 let (30 %), které jsou zejména z rodin s příjmy ve výši 1,1 – 1,8násobku životního minima rodiny, dále pak děti od 10 do 15 let (28 %), které jsou zejména z rodin s příjmy ve výši do 1,1, resp. do 1,8násobku životního minima rodiny. Třetí kategorií jsou malé děti do 6 let, a to zejména z rodin s příjmy ve výši do 1,1násobku životního minima rodiny.

56

Nerovnoměrné zastoupení počtu dětí v jednotlivých kategoriích i finanční náklady vynakládané na tyto jednotlivé kategorie dětí prezentují i následující grafy: Graf 22 Podíl počtu dětí podle věku dítěte 16,00 14,00

četnost v %

12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 do 6 let

od 6 do 10 let

od 10 do 15 let

od 15 do 26 let

věk dítěte

příjem rodiny

do 1,1 ŽMR

1,1-1,8 ŽMR

1,8-3,0 ŽMR


Graf 23 Podíl finančních výdajů na PnD podle věku dítěte 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 do 6 let

příjem rodiny

od 6 do 10 let

do 1,1 ŽMR

od 10 do 15 let

1,1-1,8 ŽMR

od 15 do 26 let

1,8-3,0 ŽMR


57

Graf 24 Podíl počtu dětí podle příjmové situace rodiny

16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 do 1,1 ŽMR

věk dítěte

1,1-1,8 ŽMR

1,8-3,0 ŽMR

do 6 let

od 6 do 10 let

od 10 do 15 let

od 15 do 26 let


Graf 25 Podíl finančních výdajů na PnD podle příjmové situace rodiny 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 do 1,1 ŽMR

věk dítěte

1,1-1,8 ŽMR

1,8-3,0 ŽMR

do 6 let

od 6 do 10 let

od 10 do 15 let

od 15 do 26 let


58

Na přídavky na dítě se v roce 2002 vyplatilo celkem 12,75 mld. Kč Z toho podle jednotlivých výší přídavků se vyplatilo rodinám -

s příjmy do 1,0násobku ŽM rodiny

5 072 mil. Kč

-

s příjmy od 1,0 do 1,1 násobku ŽM rodiny

841 mil Kč

-


782 mil Kč

-


801 mil. Kč

-


809 mil. Kč

-


1 554 mil Kč

-


1 321 mil Kč

-


538 mil. Kč

-


772 mil. Kč

-


256 mil. Kč

Nyní se vraťme k otázce – lze u přídavku na dítě oddělit „chudinský prvek“ od „skutečné“ podpory rodiny. Sama tato otázka je značně diskutabilní, a proto i možné navržené řešení nemusí být jediné a jediné správné. V úvahách o identifikaci „chudinského prvku“ byly probírány různé možnosti, postupně došlo k vyloučení použití průměrné dávky, což je sice statisticky použitelná veličina, která však vůbec neodpovídá rozdělení dětí i finančních prostředků v jednotlivých příjmových kategoriích rodin. Nakonec byla vyslovena úvaha, že za diferencující redistribuční tok, uplatňující "chudinský princip", můžeme vzít objem prostředků vyplacený v dolních dvou kategoriích příjemců, tzn. u zvýšené a základní výměry, po odečtení objemu prostředků, které by byly vyplaceny těmto příjemcům ve výměre snížené. K výpočtu celkových nákladů

bylo samozřejmě brána i výše

zmíněná potřebnost začlenění všech nezaopatřených dětí do systému. Jinak řečeno pro zjištění jaký objem finančních prostředků lze označit za skutečnou dávku pro děti a jaký za podporu chudých rodin lze vzít následující příklad -

měl-Ii by přídavek na dítě být pouze dávkou zajišťující a garantující rovné právo všech dětí na pomoc, musela by tato dávka být vyplácena všem nezaopatřeným dětem a ve stejné výši - např. všechny nezaopatřené děti by dostávaly přídavek na dítě ve výši 0,14násobku částky životního minima na 59

osobní potřeby dítěte (pro výpočet tohoto příkladu je potřeba zdůraznit, že by se rozšířil počet stávajících příjemců dávky na všechny nezaopatřené děti) -

rozdíl mezi tímto finančním objemem a skutečně vyplacenými částkami na tuto dávku lze označit za podporu chudých rodin.

Pro názornost předloženého příkladu lze použít následující grafy, graf 26 ukazuje současný stav výše přídavku na dítě podle příjmu rodiny a uvažovanou výši přídavku na dítě všem dětem ve snížené výměře, graf 27 ukazuje jednu z možností identifikace „chudinského prvku“ v této dávce. Graf 26 Výše PnD podle příjmu rodiny 0,35

výše výměry PnD

0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05

2, 9

2, 7

2, 5

2, 3

2, 1

1, 9

1, 7

1, 5

1, 3

1, 1

0, 5

0

příjem rodiny v nás. ŽM výměra přídavku na dítě ve třech výších snížená výměry přídavku na dítě pro všechny děti


60

Graf 27

výše výměry PnD

Identifikace "chudinského prvku" v přídavku na dítě 0,34 0,32 0,3 0,28 0,26 0,24 0,22 0,2 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,5 1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2 2,1 2,2 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 2,9 3 příjem rodiny v nás. ŽM chudinský prvek

sníženávýměra PnD všem dětem


Pro kvantifikaci výsledků rozdělení přídavku na dítě na „chudinský prvek“ a „skutečnou“ podporu rodin ve skutečných finančních nákladech na tuto dávku budeme vycházet z následujících předpokladů v posledních 4 letech. Následující tabulka ukazuje počet obyvatel, počet nezaopatřených dětí a počet přídavku na dítě: Tab. 24 počet obyvatel 0-29 let (dle ČSÚ) počet nezaopatřených dětí 0 - 26 let počet příjemců PnD

1999 2000 2001 2002 4 121 189 4 066 366 3 993 298 3 935 299 2 485 561 2 425 846 2 370 378 2 326 169 1 890 419 1 910 201 1 899 442 1 923 552

Pramen: ČSÚ a MPSV ČR

Z těchto údajů je zřejmé, že v současné době pobírá přídavek na dítě cca 79,4 % všech nezaopatřených dětí. Rozšíření okruhu příjemců při uvažovaném příkladu by tedy znamenalo celkový nárůst cca 20 % dětí. Věkové rozdělení je uvedeno dále. Nejnižší výměra přídavku na dítě, tzn. výměra ve výši 0,14násobku částky životního minima na osobní potřeby dítěte, se zohledněním valorizace životního minima v jednotlivých letech je uvedena v tab. 25

61

Tab. 25 Dítě do 6 let od 6 do 10 let od 10 do 15 let od 15 do 26 let

1999 218 242 287 315

2000 223 247 293 321

2001 227 253 300 328

2002 237 265 312 343

Pramen: MPSV ČR

Počty nezaopatřených dětí v těchto věkových kategoriích uvádí tab. 26. Tab. 26 Dítě do 6 let od 6 do 10 let od 10 do 15 let od 15 do 26 let celkem

1999 2000 583 090 569 081 469 514 458 234 687 466 670 950 745 491 727 581 2 485 561 2 425 846

2001 556 069 447 757 655 608 710 944 2 370 378

2002 545 698 439 406 643 381 697 685 2 326 169

Pramen: MPSV ČR

Následující tab. 27 uvádí porovnání nákladů na přídavek na dítě pokud by všechny nezaopatřené děti pobíraly tuto dávku ve výše zmíněné výměře a skutečně vyplacených nákladů na přídavek na dítě ve sledovaných letech Tab. 27 1999

2000

2001

2002

náklady na dávku vyplácenou v jednotné výši 8 078 8 048 8 033 8 227 všem nezaopatřeným dětem (v mil. Kč) skutečně vyplacené náklady na dávku 12 474 12 748 12 799 13 353 přídavek na dítě (v mil. Kč) rozdíl 4 396 4 700 4 765 5 126 Pramen: MPSV ČR a vlastní výpočty

Podle naší výše zmíněné úvahy, že za diferencující redistribuční tok, uplatňující "chudinský princip", můžeme rozdíl těchto finančních objemů označit za částku připadající na podporu chudých rodin v rámci dávky přídavek na dítě. Z tabulky vyplývá, že takto definovaný objem finančních prostředků na podporu „chudinského prvku“ v průběhu let roste, to je způsobeno tím, že narůstá počet rodin spadajících do kategorií s nižšími příjmy rodin.

62

Po takto definované identifikaci „chudinského prvku“ v dávce přídavek na dítě lze spočítat celkové finanční objemy na „chudinský princip“ v celém systému státní sociální podpory. Patří sem finanční objemy vyplácené na sociální příplatek, příspěvek na bydlení ( příspěvek na teplo, příspěvek na nájemné) a výše vypočítaná část přídavku na děti. Situaci v posledních 4 letech uvádí tab. 28. Tab. 28 sociální příplatek (v mil. Kč) příspěvek na bydlení (v mil. Kč) příspěvek na teplo (v mil. Kč) příspěvek na nájemné (v mil. Kč) část přídavku na dítě připadající na chudinský princip (v mil. Kč) celkem

1999 6 251 2 084 236 127

2000 6 199 2 518 106 73

2001 6 041 2 699 0 6

2002 6 271 3 028 0 0

4 396

4 700

4 765

5 126

13 094

13 596

13 511

14 425

41,80

42,68

42,31

42,80

podíl dávek obsahujících chudinský prvek na celkových nákladech SSP (v %) Pramen: MPSV ČR

Graf 28 Vývoj dávek zahrnujících chudinský prvek 16 000 14 000

náklady v mil. Kč

12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1999

2000

2001

2002





část přídavku na dítě

celkem


63

Z přehledu je vidět, že na podporu chudých rodin jde zhruba 42 % z objemu vyplácených dávek státní sociální podpory, zbytek (cca 58 %) tedy tvoří „skutečné“ rodinné dávky. Porovnání těchto nákladů k HDP uvádí následující tabulka: Tab. 29 1999 1 902,3

2000 1 984,8

2001 2175,2

2002 2275,6

dávky SSP celkem (mil. Kč) 31 328 z toho: dávky obsahující chudinský prvek (mil. Kč) 12 731 rodinné dávky (mil. Kč) 18 597

31 855

31 942

33 700

13 417 18 438

13 505 18 437

14 425 19 274

1,65

1,60

1,47

1,48

0,67 0,98

0,68 0,93

0,62 0,85

0,63 0,85

HDP v běžných cenách (mld. Kč)

podíl na HDP dávky SSP celkem (%) z toho: dávky obsahující chudinský prvek (%) rodinné dávky (%) Pramen: ČSÚ a MPSV ČR

Graf 29 Podíl sledovaných typů dávek SSP na HDP 1

podíl na HDP

0,95 0,9 0,85 0,8 0,75 0,7 0,65 0,6 1999

2000

2001

2002

roky dávky obsahující chudinský prvek (%)

rodinné dávky (%)

Pramen: vlastní zpracování podle dat ČSÚ a MPSV ČR

Tím se upraví i pohled na výdaje státu na „rodinnou politiku“, kdy je z výše uvedeného přehledu zřejmé, že stát vkládá do dávek státní sociální podpory 1,48 %

64

HDP, z toho 58 % poskytuje na „skutečné“ rodinné dávky a 42 % poskytuje do rodin „na podporu chudoby“. Oddělíme-li podle tohoto principu pojmově rodinnou a sociální politiku, pak přepočítáno to znamená, že na rodinnou politiku vynakládá stát v současné době cca 0,85 % HDP a na sociální politiku (pro rodiny) 0,63 % HDP v rámci systému SSP. Z přehledu posledních let je zřejmé, že podíl výdajů do rodinné politiky mírně klesá, zatímco podíl výdajů na „chudinský prvek“ naopak roste. Pro úplnost informace je možno uvést, že v současné době celý systém dávek sociální péče poskytovaných z důvodů sociální potřebnosti redistribuje cca 0,9 % HDP.

65

E.

AKTUÁLNÍ

SITUACE

A

PROBLÉMY

VÝPLATY

DÁVEK

SOCIÁLNÍ

POTŘEBNOSTI (s ohledem na variantu přenesení výplaty sociálního příplatku a příspěvku na bydlení do tohoto systému). 1. Vývoj zákona č. 482/1991 Sb. O sociální potřebnosti, a další otázky související s právní úpravou Úvodem je třeba konstatovat, že kritické komentáře, které pracovníci zabývající se výplatou dávek sociální péče nezřídka uvádějí, jsou časté legislativní změny. (viz např. Kuchařová, 6). Tato otázka resp. její závažnost, je přeceňována. Za dvanáct let své účinnosti byl zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, devětkrát novelizován, avšak závažnost důsledků jednotlivých novel pro práci pracovníků pověřených obecních úřadů, i jejich konkrétní dopad na dávky sociální péče poskytované podle § 4 zákona o sociální potřebnosti1 se diametrálně liší. Naprostá většina novel byla zaměřena na úpravu příspěvku při péči o blízkou nebo jinou osobu, který třebaže byl v minulosti podmíněn splněním podmínky sociální potřebnosti, vždy podléhal poněkud jinému režimu. (V této studii neanalyzujeme specifickou situaci dávky “příspěvek na výživu“, která má vlastní „život“ a problémy

jak pokud jde o legislativu tak praxi jejího

poskytování, protože jde nad rámec zaměření studie.) Z hlediska skutečných dopadů na úroveň poskytované pomoci a práci pracovníků pověřených obecních úřadů měly vliv cca tři až čtyři novely. První výraznou novelou zákona o sociální potřebnosti, resp. zcela první novelou tohoto právního předpisu vůbec, byl zákon č. 84/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon ČNR č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti a některé navazující zákony. Tento právní předpis přinesl preciznější a zároveň přísnější vymezení některých podmínek, změnil způsob stanovení výše dávky sociální péče, zakotvil poskytování dávek sociální péče v mimořádných se mění a

případech apod.

V tomtéž roce

zákon č. 307/1993 Sb., kterým

doplňuje zákon ČNR č. 589/1992 Sb.,

o pojistném

na sociální

zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, a některé další zákony,

1

V textu dále jen „zákon o sociální potřebnosti“ a „dávky sociální potřebnosti“.

66

přinesl doplnění § 3 zákona o sociální potřebnosti, tj. že osoba samostatně výdělečně činná není považována za sociálně potřebnou, pokud její příjem (z důvodu že si nehradila nemocenské pojištění a nemá tedy nárok na dávky nemocenského pojištění) nedosahuje životního minima. K dalším skutečně závažnějším změnám v poskytování dávek sociální potřebnosti došlo až v roce 1995, a to v souvislosti s přijetím zákona o státní sociální podpoře. Změny v zákoně o sociální potřebnosti, ale především změny zákona o životním minimu2 výraznějším způsobem ovlivnily poskytování dávek sociální potřebnosti. Kromě přímé novelizace zákona o sociální potřebnosti a přijetí

zákonů zákonů

v souvislosti s komplexnějšími změnami systému sociální ochrany (přijetí zákona o státní sociální podpoře, zákona o důchodovém pojištění apod.) byl systém dávek sociální péče rovněž ovlivňován právě novelami zákona o životním minimu. Avšak ani v případě zákona o životním minimu nelze zkoumat pouze četnost novel, ale jejich skutečné dopady. Z celkového množství patnácti novel zákona o životním minimu byla v devíti případech měněna pouze výše částek životního minima, které se považují za potřené k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb občana a částky potřebné k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Změna výše dávky sociální potřebnosti v návaznosti na změnu částek životního minima není automatická. Životní minimum je pouze jedním z aspektů, které mají vliv na vznik nároku na dávku, i na její výši. Vzhledem k časté praxi úřadů „dopočítávání příjmu do životního minima, popř. jiné virtuální hranice jako je „sociální potřebnost“

3

se sami pracovníci odsuzují k tomu, že reagují (musí reagovat) na každou, i minimální změnu příjmu občana, životního minima apod. Přitom tím nejsou žádným právním předpisem vázáni. Takové, do určité míry, administrativní operace, protože jen zřídka je v této souvislosti ještě kontrolováno plnění dalších podmínek nebo jiným způsobem s poživatelem dávky „sociálně pracováno“, odčerpávají mnoho sil a času. Paradoxně však pracovníci v řadě anket a výzkumů „povinnost reagovat na každou změnu“ napadají a označují ji za nedostatek právního stavu; třebaže ve skutečnosti žádná taková povinnost neexistuje. 2

zákon č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů Jde pravděpodobně o pozůstatek stavu před rokem 1989, kdy byly stanoveny „orientační hranice sociální potřebnosti“.

3

67

Větší dopady jak na poživatele dávek sociální potřebnosti, tak i na práci pracovníků měly novely, které měnily okruh zjišťovaných příjmů, zejména hodnocení příjmu osob samostatně výdělečně činných. Přitom největší dopad měla asi novela přijatá v roce 1995 v souvislosti s přijetím zákona o státní sociální podpoře4. Změny ve valorizačním mechanismu, způsobu přepočtení příjmu z cizí měny, zjišťování příjmu u osob samostatně výdělečně činných, které jsou poplatníky daně paušální částkou5, i přes vzájemnou propojenost obou právních předpisů, nelze považovat za závažné. Většina „problémů právní úpravy“ se netýká přímo zákona o sociální potřebnosti, ale právních předpisů upravujících řízení. Základním právním předpisem je správní řád6, odchylky od něj stanoví zákon o sociálním zabezpečení7 a zákon o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení8. Ani jeden z těchto právních předpisů není pro oblast dávek sociální péče vhodný. Správní řád nevyhovuje zejména proto, že je zaměřen spíše na vydání jednorázového správního aktu a nikoli na stav, který se bude v budoucnosti měnit. Připravovaný nový správní řád tento problém ještě více zvýrazní. Stejně tak právní předpisy upravující „odchylky“ nebyly primárně koncipovány pro oblast

sociální péče. Právě oblast řízení o přiznání dávky,

ověřování nároku, reagování na změny apod. základním problémem současného systému a současné právní úpravy.

Zcela nepropracovanou oblastí je v této

souvislosti „předávání údajů“ včetně „ochrany osobních údajů“. Je třeba zmínit, že problém nelze redukovat na pouhé zakotvení kompetence k předávání údajů do příslušných právních předpisů, druhou a možná zásadnější otázkou je možnost reálné hodnoty získaných informací (různé okruhy společně posuzovaných osob, data výplat apod.).

„Nevázat sociální agendu na správní řád“ byl jedním

z požadavků a návrhů pracovníků pověřených obecních úřadů, které prezentovala Kuchařová (6). Zákon o sociální potřebnosti poskytuje relativně širokou možnost správního uvážení a možnost reagovat na širokou variabilitu individuálních životních situací občanů (a 4

zákon č. 118/1995 Sb., kterým se mění a doplňují některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o státní sociální podpoře 5 Zejména pro zanedbatelný počet těchto poplatníků. 6 zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů 7 zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů 8 zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů

68

s nimi společně posuzovaných osob), a to jak při rozhodování, zda občan je sociálně potřebný (bude-li mu poskytnuta pomoc), tak

při rozhodování o výši a druhu

pomoci9. Z různých důvodů není zákon dostatečně využíván. Podle názoru autorky jde o vzájemně provázaný komplex důvodů; k zásadnějším z nich patří nedostatek pracovníků působících v dávkové agendě. Tuto hypotézu potvrzuje např. Winkler (9). Jde o to, že organizace a administrativa sociálních dávek vytváří problémy, které brání v realizaci plánovaných cílů. Každé individuální řešení musí být podrobně zdůvodněno. Časté požadavky na zvýšení kompetence, větší volnost v rozhodování a kritika „nedůvěry nadřízených orgánů k rozhodovacím schopnostem pracovníků“ (např. Kuchařová) je v jistém protikladu se současnou praxí. Ve spisové dokumentaci, jak prokázaly např. závěry vyhodnocení výkonu sociální péče po 1. lednu 2003 (12) často chybí informace o řadě rozhodných skutečnostech, které mají vliv na vznik nároku na dávku, na její výši nebo výplatu a lze tak nalézt hrubé nedostatky ve vedení spisové dokumentace10. I přes požadavky na zvýšení pravomoci se objevují při nejrůznějších příležitostech dotazy, které v řadě případů vyplývají z nedostatečné znalosti, popř. přímo zásadní neznalosti právních předpisů nebo vypovídají o nedostatku schopností a „odvahy“ správního uvážení při rozhodování ve věci dávek sociální péče. Vyhodnocení výkonu sociální péče po 1. lednu 2003 (12) obsahuje mimo jiné upozornění na požadavky některých pracovníků na výslovné řešení konkrétních případů11, včetně rozhodnutí o výši dávky sociální potřebnosti, požadavky na tvorbu metodických materiálů na každý jednotlivý případ, které by bylo možno pouze aplikovat na danou individuální situaci žadatele. Takový postup je v sociální péči (téměř) nemožný.

9

Jednorázová x opakující se, peněžitá x věcná dávka. Jak naznačují některé poznatky z kontrolní činnosti, nemusí to vždy znamenat, že pracovník informacemi nedisponuje. Z hlediska „práva“ je taková „znalost“ nepodstatná. Dalším problémem spisových dokumentací je praxe kopírování dokladů, včetně občanských průkazů apod.. 11 Ne vždy s poskytnutím konkrétních a vyčerpávajících informací. 10

69

To, že zákon není dostatečným způsobem využíván, dokládají mimo jiné informace Kuchařové (6), která zprostředkovala návrhy pracovníků na jeho doplnění, změny apod. Naprostou většinu zmíněných opatření lze praktikovat právě s použitím současného předpisu, bez nutnosti jeho změny. To je jeden z největších paradoxů tohoto zákona, umožňuje maximálně individuální přístup - jako žádný jiný předpis - ale je využívám zcela normativně a rigorózně. Jeho problém je dán rozporem mezi požadavky na vysokou profesionalitu terminálních pracovníků a jejich reálnou pozicí včetně kapacitní personální nedostatečností. Musil (7) uvádí, že konkrétní principy a procedury přiznání dávky jsou vždy do značné míry ovlivňovány kulturou jednotlivých pracovišť a explicitním nebo implicitním vyjednáváním mezi administrátorem dávky a konkrétním žadatelem. V důsledku působení těchto faktorů se způsob administrace dávek v různých agenturách a u jednotlivých administrátorů liší, přičemž vliv těchto rozdílu není možné spolehlivě politicky regulovat ani seberigidnější zákonnou úpravou kritérií a procedur přiznávání nároku na tu či onu dávku. Pracovníci, kteří poskytují dávky sociální péče, (úroveň street-level byrocracy), a podle Winklera (9) jsou spíše než mocí, vybaveni dilematy rozhodování. Na základě Lipskyho Winkler (9) uvádí různé orientace chování street-level byrokratů (orientace na organizaci, na právní normy, spotřebitele a na profesionální normy). Každá z těchto orientací ovlivňuje naplňování cílů právních předpisů, v případě poskytování dávek sociální potřebnosti, to podle autorky platí ještě výrazněji.

2. Vývoj počtu a struktury poživatelů dávek sociální potřebnosti Pro další analýzu je nezbytné vymezit postavení sociální péče v systému sociální ochrany obyvatel České republiky i vzájemnou provázanost s jinými systémy a politikami. Sociální péče je označována za kloaku problémů. V zásadě každé opatření může mít důsledky (negativní, popř. pozitivní) v oblasti sociální péče12. Sirovátka (9) uvádí, že rostoucí závislost některých kategorií lidí na dávkách sociální 12

Včetně tlaku řešit jakýkoli problém jiného systému, jiné oblasti nebo politiky (doprava a její přístupnost, zvýšení cen energie apod.) zavedením „adresné sociální dávky.“

70

pomoci má primární souvislost mimo systém sociální ochrany: spočívá hlavně v růstu dlouhodobé nezaměstnanosti a v procesech marginalizace pracovního trhu. Má ale rovněž příčiny, jež vyplývají z komplexních účinků systému sociální ochrany a sociálních intervencí, které se zaměřují na chudobou ohrožené kategorie klientů.

Strecková (11) zmiňuje faktory, které ovlivňují četnost uplatňovaných nároků na sociální pomoc. Je to: a) velikost území b) problémovost území (míra nezaměstnanosti, kvalita životního prostředí apod.) c) demografický stav obyvatelstva d) četnost a rozsah problémových skupin obyvatelstva e) četnost změn právních předpisů.

Podle Streckové (11) v průměrně problémové oblasti připadá na 10 000 obyvatel 50 klientů, kterým je vyplácena některá dávka sociální péče. Pro sledování vývoje růstu, počtu i struktury poživatelů dávek sociální potřebnosti je významný rok 1995, resp. zavedení systému státní sociální podpory. Odliv rodin s dětmi ze systému sociální potřebnosti ukazuje např. graf 19. V důsledku zavedení dávek státní sociální podpory klesl počet rodin s nezaopatřenými dětmi, které se nacházely v situaci hmotné nouze, tj. byly považovány za sociálně potřebné. Jedním z nejvýznamnějších faktorů, které ovlivňují počet a vývoj poživatelů dávek sociální

potřebnosti

je

nezaměstnanost.

Jde

zejména

o

nezaměstnanost

dlouhodobou, která je vždy spojena, popř. způsobena kumulací více handicapů. S ohledem na úroveň hmotného zabezpečení uchazeče o zaměstnání se nemalá skupina osob stává sociálně potřebnými ještě v době podpůrčí doby. K tomu dochází nejen u rodin jednotlivců, tak i u rodin s nezaopatřenými dětmi. Podklad pro koaliční jednání G 8 (8) uvádí, že v roce 1995 bylo mezi poživateli dávek sociální potřebnosti cca 149 000 rodin s nezaopatřenými dětmi a cca 180 000 jednotlivců, v roce 1996 (po nastartování systému dávek státní sociální podpory) klesl počet jednotlivců jen o cca

14 000 ale počet rodin o cca 37 000. 71

V následujících letech však počty poživatelů dávek sociální potřebnosti rostly, v případě „jednotlivců“ poměrně dramaticky. V roce 2000 bylo mezi poživateli dávek sociální potřebnosti téměř 360 000 jednotlivců, tj. dvojnásobek roku 1995. Nárůst poživatelů dávek sociální potřebnosti, rodiny s dětmi, nebyl tak masivní, jde zhruba o 30 000.

Tabulka č. 1 Vývoj počtu sociálně potřebných občanů a rodin s nezaopatřenými dětmi 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 135963 148671 111576 114835 131242 154532 161226 158405

rodiny s nezaopatřenými dětmi x) rodiny jednotlivců 146594 180406 166296 171672 239600 336036 359488 311574 x) CELKEM 282557 329077 277872 286507 370842 490598 520714 469979

Zdroj: MPSV, číslo odkazu x) Poznámka: Počet rodin s nezaopatřenými dětmi nebo občanů, kterým byla poskytnuta dávka sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti (rodina nebo občan, kteří obdrželi více dávek jsou uvedeni jen jednou).

Stejně tak jako počty poživatelů dávek sociální potřebnosti (rodin s nezaopatřenými dětmi) ovlivňuje systém dávek státní sociální podpory, zastoupení osob se zdravotním postižením a především starých občanů ovlivňuje systém důchodového pojištění. Vlivem pravidelné valorizace důchodů klesl podíl sociálně potřebných starých nebo těžce zdravotně postižených poživatelů dávek sociální potřebnosti. V této souvislosti však je možné poukázat na skutečnost, která může mít v budoucnu na dávkový systém sociální péče nezanedbatelný dopad. Početná skupina osob samostatně výdělečně činných odváděla cíleně co možná nejmenší odvody na sociální pojištění, nemalá skupina občanů přistoupila na oficiální vyplácení minimální mzdy, popř. nízké mzdy, a současně další nezdaněné (neoficiální, „černé výdělky), stejně tak dlouhodobá nezaměstnanost určitých skupin občanů může ovlivnit vznik nároku a výši některých dávek důchodového pojištění (např. sirotčího důchodu v případě jejich úmrtí).

72

Předběžné výsledky výzkumného úkolu „monitoring chudoby“ (10) ukazují, že mezi poživateli dávek sociální potřebnosti převažuje věkově mladší skupina populace. Asi třetina příjemců dávek sociální potřebnosti je do věku 25 let, více než polovina je ve věku do 35 let, jen asi 7% příjemců dávek sociální potřebnosti je ve věku nad 55 let. Průměrná doba pobírání dávek sociální potřebnosti činí 18 měsíců; projevuje se tendence k prodlužování. Zhruba jedna třetina poživatelů pobírá dávky sociální potřebnosti do šesti měsíců, přes jednu polovinu nad jeden rok, třicet procent nad dva roky. V rozmezí šest až dvanáct měsíců se pohybuje zhruba 15 % poživatelů dávek sociální potřebnosti. Z hlediska struktury poživatelů dávek sociální potřebnosti je zajímavá i skutečnost, že zhruba 25% poživatelů (podle názoru autorky jde spíše výhradně o domácnosti, rodiny s dětmi) má příjem z výdělečné činnosti (pracovní příjem). Sirovátka (9) uvádí, že u více než 30 % příjemců byla zjištěna opakovaná evidence, tj. opakované pobírání dávek sociální péče. Sirovátka (10) uvádí, že zhruba 14% poživatelů dávek tvoří úplné domácnosti a 20% domácnosti neúplné. Mezi neúplnými domácnostmi s dětmi převažují domácnosti s jedním nezaopatřeným dítětem (zhruba dvě třetiny), mezi domácnostmi úplnými převažují domácnosti s dvěma a více dětmi (rovněž zhruba dvě třetiny). „Neúplná rodina“ je jedním z rizikových faktorů pro pobírání dávek sociální potřebnosti. Sirovátka (10) uvádí, že mezi příjemci dávek sociální potřebnosti jsou neúplné domácnosti zastoupeny asi 3x více než odpovídá jejich podílu v celkové populaci. Nižší podíl úplných domácností je dán, jak ukazují modelové příklady, které jsou zpracovávány při nejrůznějších příležitostech Ministerstvem práce a sociálních věcí, vlivem státní sociální podpory. V případě, že alespoň jeden člen rodiny má příjem z pracovní činnosti, dávky státní sociální podpory příjem rodiny „vytáhnou“ nad úroveň životního minima rodiny. Stane se tak zejména z důvodu výplaty sociálního příplatku, přídavku na dítě a příspěvku na bydlení. Taková rodina pak zpravidla (s výjimkou případů, kdy se v rodině nachází osoba se zdravotním postižením, s nutností dodržovat nákladný dietní režim apod. nebo v případě určitých zvýšených 73

odůvodněných nákladů, zpravidla souvisejících s bydlením) není uznána za sociálně potřebnou. Sirovátka (10) dále uvádí, že podíl úplných domácností mezi příjemci dávek sociální potřebnosti je nižší ve velkoměstech a vyšší v menších lokalitách. Je to dáno zřejmě zejména rozdílnou výši výdělků (město x venkov). Naopak velkoměsta vykazují vyšší podíl bezdětných domácností mezi příjemci dávek oproti ostatním lokalitám. O struktuře poživatelů dávek sociální péče se zmiňuje i Žižková (7), která uvádí fakta některých průzkumů, podle nichž mezi příjemci dávek sociální péče (nesprávně uvádí dávky do životního minima) jsou nejčastěji: •

z 80% nezaměstnaní

•

zhruba polovinu z nich jsou mladí lidé do věku 34 let věku

•

jedna pětina příjemců jsou přednostové neúplných rodin

•

téměř jedna polovina příjemců má neukončené vzdělání nebo jen základní vzdělání

•

cca 14% příjemců má změněnou pracovní schopnost, z nichž více jak polovina pobírá invalidní důchod.

Tyto informace o struktuře poživatelů dávek sociální péče korespondují se strukturou poživatelů dávek sociální pomoci v členských zemích Evropské Unie. V této souvislosti lze zmínit např. závěry Desczkové (1,2), z nichž vyplývá, že dávky sociální pomoci jsou poskytovány zejména z důvodu dlouhodobé nezaměstnanosti a především mladší populaci; „neúplnost rodiny“ rovněž hraje významnou roli. Podle jejích zjištění dávky sociální pomoci pobírá od 0,5 do 12% populace členských států Evropské Unie. Růst počtu příjemců, změny ve struktuře poživatelů, ale především růst a vývoj objemu vyplacených prostředků v oblasti dávek sociální potřebnosti je podle autorky značně ovlivněn vývojem nákladů na bydlení a vývojem cen za služby spojené s bydlením (energie apod.). Vavrečková (7) uvádí, že podle výsledků statistiky rodinných účtů a určitých terénních šetření existuje jen nízká míra rozdílů ve způsobu bydlení oficiálně chudých domácnosti a domácností zastupujících běžnou populaci.

74

Vzhledem k nedostatku sociálních bytů, žijí zpravidla nezaměstnaní (80%) příjemci sociální pomoci v bytech obdobné velkosti a kvality, jako pracující domácnosti běžné populace. Stejně jako v zahraničí se ukazuje, že

na rozdíl od celkové populace

shledáváme častější bydlení sociálně potřebných v nájemných bytech13. Pouze 6% sociálně potřebných žije v rodinném domě, příp. bytě v osobním vlastnictví14. Modální skupina sociálně potřebných žije v bytě s kuchyní a dvěma pokoji, avšak téměř 30% z nich obývá byty 3 + 1 a větší. Na tomto místě je třeba připomenout, připomíná, že většinu poživatelů dávek sociální potřebnosti tvoří jednotlivci. Na druhou stranu však Vavrečková uvádí, že charakteristickým rysem oficiálně chudých, zejména vícečlenných rodin je bydlení u příbuzných a známých. Alarmující je zjištění, že z pětičlenných a vícečlenných rodin jich drtivá většina (90%) žije s další rodinou (jedná se o typický znak romské populace). Ačkoli řada poživatelů dávek sociální péče žije v naprosto nevyhovujících podmínkách, více než polovina z nich, jak zjistila Vavrečková, užívá byty spadající do 1. kategorie, třebaže náklady spojené s jejich užíváním jsou pro ně neúnosné. Z údajů uváděných Vavrečkovou lze zmínit další, které mají vztah k poživatelům dávek a

jejich struktuře, a to rozdíly ve vybavenosti bytu. Vybavenost se liší

s ohledem na dráhu chudoby, lokální standard, normu apod.. Tento údaj je důležitý pro posuzování celkových sociálních a majetkových poměrů, zbytného a nezbytného vybavení při posuzování možnosti zvýšení příjmu vlastním přičiněním. Překážkou pro přiznání dávky není sama existence majetku, jsou však (měly by být) zkoumány možnosti jeho využití (pronájem, prodej apod.)15.

13

Určitou výjimku zpravidla tvoří venkovské lokality s tradičně vyšším podílem vlastnického bydlení. 14 Podle Vavrečkové u domácností v celkové populaci se jedná o podíl 40%. 15 Z metodických dotazů a dalších setkání s pracovníky působící v dávkové oblasti však vyplývá, že v řadě případů dávka sociální potřebnosti není přiznána, popř. je odejmuta z důvodu pouhé existence majetku, např. staršího motorového vozidla, v hodnotě 20 000 až 30 000 Kč, aniž je zkoumána možnost jeho odprodeje, způsob využití vozidla (doprava dětí do školy, doprava do zaměstnání atd.) apod..

75

3. Vývoj počtu pracovníků Ačkoli od roku 1995 let docházelo mnohdy k prudkému nárůstu počtů poživatelů dávek sociální potřebnosti, tento trend nebyl sledován zvýšením počtu pracovníků, kteří v praxi o poskytování dávek sociální potřebnosti rozhodují. Výsledky ankety (MPSV) o podmínkách, za kterých jsou vypláceny dávky sociální péče (4) uvádí, že počet pracovníků se zvýšil z 1 961 (rok 1995) na 2 169 (rok 1999) osob. Přičemž byly zaznamenány případy, kdy i přes zvyšující se počet klientů pokles počet pracovníků, popř. zůstal stejný. Z materiálu vyplynulo, že jeden dávkový pracovník rozhodující o poskytování dávek sociální potřebnosti „rozhodne“ o vyplacení průměrně 3,65 milionů Kč ročně, což představuje cca 1 903 Kč na hodinu pracovní doby. Zajímavý je rozptyl odchylek těchto hodnot. Nejnižší hodnota činí 646 Kč za hodinu a 1,2 milionů Kč za rok a nejvyšší 8 300 Kč za hodinu a 15,6 milionů Kč za rok. V průměru na jednoho pracovníka připadá 298 klientů (rozmezí 99 až 1 096 klientů na jednoho pracovníka). Kuchařová (6) uvádí, že sociální pracovník „má na starosti“ v průměru 190 klientů. Maximum činí 1 250, přičemž 300 a více klientů na jednoho pracovníka uvedla 1/10 dotázaných pověřených obecních úřadů. Více než 150 klientů na jednoho pracovníka je na 63% pověřených obecních úřadech. Podle nejaktuálnějších údajů MPSV o počtech zaměstnanců pověřených obecních úřadů na úseku sociálních věcí zabývajících se dávkovou agendou sociální péče zabezpečuje agendu dávek sociální péče celkem 2 812 pracovníků.

76

Tabulka č. 2 Počet zaměstnanců zabývajících se dávkovou agendou podle území

územní

POČET PRACOVNÍKŮ 179 169 121 122 82 256 121 158 158 155 378 309 194 410 2 812

JEDNOTKA Hlavní město Praha Středočeský kraj Jihočeský kraj Plzeňský kraj Karlovarský kraj Ústecký kraj Liberecký kraj Královéhradecký kraj Pardubický kraj Kraj Vysočina Jihomoravský kraj Olomoucký kraj Zlínský kraj Moravskoslezský kraj CELKEM Zdroj: MPSV

Tabulka č. 3 Počet obyvatel na jednoho pracovníka územní jednotky. Uzemní jednotka - kraj Hlavní město Praha Středočeský Jihočeský Plzeňský Karlovarský Ústecký Liberecký Královéhradecký Pardubický Vysočina Zlínský Olomoucký Moravskoslezský Jihomoravský ČR (průměr)

počet obyvatel územní jednotky na 1 pracovníka 6 491 6 678 5 166

pořadí16

4 503 3 710 3 202 3 531 3 471 3 206 3 339 3 057 2 061 3 080 2 968 3 628

11 10 5 9 8 6 7 3 1 4 2

13 14 12

Zdroj: ČSÚ, Internetové stránky, údaj k 1.lednu 2003; MPSV

16

Nejpříznivější poměr je označen 1

77

Ačkoli údaje vyplývající z poměru počtu obyvatel území na jednoho pracovníka nemají vysokou vypovídací hodnotu o skutečném zatížení sociálních pracovníků, lze je podle názoru autorky považovat za další podklad pro srovnání. Tabulka č. 3 Počet uchazečů o zaměstnání připadajícího na jednoho pracovníka zabývajícího se dávkovou agendou % pořadí17 míra nezaměstnanosti Praha 3,7 1 Středočeský 7,2 4 Jihočeský 6,7 2 Plzeňský 7,1 3 Karlovarský 10,1 9 Ústecký 17,1 13 Liberecký 8,7 7-8 Královéhradecký 7,3 5 Pardubický 8,7 7-8 Vysočina 8,3 6 Jihomoravský 11,2 11 Olomoucký 12,2 12 Zlínský 10,2 10 Moravskoslezský 15,9 14 ČR celkem 9,8 ÚZEMÍ KRAJ :

počet uchazečů o zaměstnání na jednoho pracovníka 132 247 175 166 196 290 160 130 138 139 179 127 153 247 193

pořadí 3 12-13 9 8 11 14 7 2 4 5 10 1 6 12-13

Zdroj: Statistická ročenka trhu práce v České republice, 2002, MPSV, prosinec Z hlediska personálního vybavení je systém sociální péče zcela poddimenzovaný. Strecková (11) přinesla mimo jiné na základě analýz časových snímků

dne

informaci, že vzhledem k pracnosti, odborné náročnosti, které jeden klient ročně vyžaduje apod. by na jednoho pracovníka mělo připadat 46 klientů. Kepková (5) uvádí, že v protokolu o podpisu smlouvy o půjčce SAL s MMF resp. Světovou bankou, přijaly již v roce 1991 vlády federace a republik názor této instituce, že na jednoho odborného pracovníka v dávkovém sociálním systému (který je income a mens tested) by mělo připadat 100 klientů. (V současnosti připadá na Úřadech práce cca 106 uchazečů o zaměstnání na jednoho pracovníka. Je paradoxní skutečnost, že poté, co pracovník přejde do systému sociální péče a je třeba řešit závažnější problémy, je mu věnována – pokud jde o personální kapacity –menší péče – ale vyplácejí se mu vyšší úrovně dávek.) 17

Nejlepší údaj je označen 1

78

Tyto závěry jsou, jak nasvědčují např. údaje uvedené v Tabulce č. 3, zcela v rozporu se současnou praxí. Pouhý počet uchazečů o zaměstnání18 připadající na jednoho pracovníka působícího v oblasti dávek sociální péče převyšuje doporučení Světové banky. Kuchařová (6) uvádí, že 100 až 150 klientů na jednoho pracovníka je hranice, do níž lze kvalitně plnit funkci sociálního pracovníka pověřeného distribucí dávek sociální pomoci a přitom jim poskytovat i základní konzultační a zprostředkovatelské služby sociální pomoci. S ohledem na nové trendy (aktivizační opatření, smlouvy, poradenství apod.) autorka doporučuje spíše nižší z uvedených hodnot. Na základě informací Kuchařové (6) autorka usuzuje, že stanovení maximálního počtu klientů na pracovníka by uvítali přímo pracovníci působící v dávkové oblasti. Pokud by byl stanoven normativ maximálního počtu klientů na jednoho pracovníka, musela by být podle autorky navíc zvážena otázka problémovosti určité klientely. Lze vyslovit názor, že nepříznivá situace panující na pověřených obecních úřadech z hlediska personálního zabezpečení zvyšuje riziko vzniku profesionálního vyhoření dotčených pracovníků. V důsledku profesionálního vyhoření může docházet ke snižování úrovně poskytované pomoci, snižování úrovně způsobu administrace pomoci, naplnění a využití možností právního předpisu. Kromě prostého počtu pracovníků je vhodné sledovat i úroveň jejich vzdělání. Kuchařová (6) uvádí, že úroveň vzdělání je označována jako nedostatečná zcela výjimečně, oborová specializace je zcela dostatečná podle 27% dotázaných a dostatečná podle 54%. Podle Kuchařové tyto názory korespondují se zjištěnou vzdělanostní strukturou. Z hlediska výše vzdělání je struktura pracovníků vyhovující, s ohledem na specializaci je to horší; jen 1/4 pracovníků má příslušnou odbornou přípravu. 18

Jakkoli ne všichni uchazeči o zaměstnání splní podmínky sociální potřebnosti. V důsledku výše hmotného zabezpečení uchazečů o zaměstnání nebo v důsledku přítomnosti dalších společně posuzovaných osob, zejména nezaopatřených dětí, řadu poživatelů dávek sociální péče tvoří právě uchazeči o zaměstnání. Kromě „nezaměstnaných“ existují ještě další skupiny poživatelů dávek sociální péče.

79

Dalším významným prvkem je celoživotní vzdělávání, které je však z různých důvodů nezřídka zužováno na semináře zabývajících se výkladem jednotlivých právních předpisů, které upravují poskytování dávek sociální péče, popř. souvisejících právních předpisů, což je však pouze část nezbytných dovedností pracovníků19. Strecková (11) uvádí mezi faktory kvalifikační náročnosti poskytování sociální pomoci: a) míru aktivního pojetí sociální politiky (Návštěva klienta na odboru, návštěvy v bydlišti klientů, posuzování žádosti a přijetí rozhodnutí.) b) úroveň všeobecné vzdělanosti klientů (Nízká všeobecná vzdělanost klientely vyžaduje některé zvýšené úkony – opakované návštěvy klienta na úřadě, popř. klienta v bydlišti, pomoc při vyplnění žádosti apod. Na druhou stranu i vyšší všeobecná vzdělanost klientů může vyvolávat potřebu určitých specifických znalostí a dovedností.) c) míru kvality legislativní úpravy, míru její jednoznačnosti. Čím je kvalita vyšší, tím jsou kladeny nižší nároky na kvalifikaci pracovníků

ve smyslu

samostatného výkladu právního předpisu. Současně však taková úprava klade vyšší nároky na její přesnou znalost. Dávky sociální potřebnosti

poskytují pověřené obecní úřady v rámci přenesené

působnosti. Stát je v souladu s Listinou základních práv a svobod vázán pomocí každému, kdo se nachází v situaci hmotné nouze, přičemž podmínky pomoci stanoví konkrétní právní předpisy. Další úloha a garance státu vyplývá např. z Evropské sociální charty. Přesto stát má jen omezené možnosti na stanovení podmínek, za kterých je pomoc poskytována20. Pracovníci, kteří vykonávají na pověřených obecních úřadech dávkovou agendu jsou zaměstnanci obce. Samospráva obce tak rozhoduje o personálních, prostorových a technických podmínkách, v nichž jsou dávky, za které „i mezinárodně zodpovídá stát“, poskytovány.

19

Oblast speciálních metod sociální práce, vyjednávání apod. je nezřídka opomíjena. Nikoli ve smyslu podmínek, které musí splňovat ti, kterým má být pomoc poskytnuta, ale ve smyslu technických podmínek jako je počet pracovníků, jejich kvalifikační předpoklady, vybavení pracovišť apod.. 20

80

Informace o podmínkách, za nichž jsou vypláceny dávky sociální péče (4) upozorňuje na závažnou skutečnost, že stát (centrum), přestože je obecně zodpovědný za poskytování sociální péče při řešení hmotné nouze, nemá možnost ovlivnit: •

počet pracovníků, kteří realizují přenesenou působnost

•

kvalitu této činnosti, tedy podmínky, za nichž se přenesený výkon státní správy realizuje

•

kvalifikaci a doškolování pracovníků21

•

technické a prostorové parametry.

Skutečnost, že obce (města) problematiku počtu pracovníků a technické vybavení sociálních odborů, konkrétně dávkových pracovišť, dlouhodobě podceňují má řadu „racionálních“ i „iracionálních“ důvodů. Za prvé jde o činnost, kterou obce (města) vykonávají za stát, s příspěvky na výkon této činnosti a s penězi státu. Finanční prostředky na dávky sociální péče plynou výhradně ze státního rozpočtu a nikoli s podílem poskytovatele. To vede ke skutečnosti, že poskytovatel – obec (město) nevyvíjí žádné úsilí k úspoře či alespoň racionálnímu vynakládání prostředků při poskytování dávek sociální potřebnosti22. Dalším důvodem může být tradiční (dnes již zcela neplatný) náhled na klientelu sociálních referátů a na strukturu poživatelů dávek sociální péče (marginální skupiny, společensky nepřizpůsobení apod.). Všechny tyto „nedostatky“ způsobují situaci, že dávkový systém sociální péče působí spíše než jako systém pomáhající na základě důkladné individuální analýzy překonat lidem nepříznivou sociální situaci a po dobu jejího trvání zaručit/doplnit příjmy, jako bankovní systém, „penězovod“. Diagnostika, poradenství, výchova apod. jsou naprosto opomíjeny. Z tohoto důvodu lze vyslovit názor, že

nedostatek pracovníků mohl přispět ke zvýšení počtu

21

Výjimku tvoří ověřování zvláštní odborné způsobilosti. V oblasti vzdělávání pracovníků došlo v souvislosti s přijetím příslušných právních předpisů k mírnému posunu. Nadále však podle názoru autorky převládá orientace na výklad právních předpisů a nikoli na některé praktické dovednosti pro kvalifikovaný a kvalitní výkon profese. 22 Situaci nehospodárného chování obce při poskytování dávek sociální péče lze ilustrovat na příkladě, který bohužel není ani v současné době po masivní metodické kampani MPSV výjimečný, a který se týká problematiky ustanovení zvláštního příjemce. Lze zaznamenat případy, kdy pověřený obecní úřad poskytuje dávku sociální potřebnosti, občan nehradí nájemné a občanu není vůbec nebo po dlouhou dobu ustaven zvláštní příjemce, a to ani v situaci, kdy byt je ve vlastnictví této obce.

81

poživatelů dávek sociální potřebnosti, prodloužení doby, po níž jsou dávky pobírány apod. a názor, že žádná pomoc, zejména finanční, by neměla být poskytována bez důkladné diagnózy. Musil (7) odkazuje na argumenty Lipskyho a uvádí, že je možné předpokládat, že sociální pracovníci jsou vždy konfrontováni s dilematem velkého počtu na úkor kvality. Problémem pro ně je, že by s každým jednotlivým klientem by mohli pravděpodobně navázat pružnou a vstřícnou interakci. Pokud by tak ovšem postupovali u příliš velkého počtu klientů, jejich schopnost reagovat pružně by se vytratila, pokud by byly všechny zákonné potřeby klientů plně uspokojeny, nezbyl by čas na další klienty. Sociální pracovníci toto dilema obvykle řeší tak, že dovolí, aby se poptávka zvyšovala potud, pokud je možné nabízené služby poskytovat. Dosáhne-li poptávka toho bodu, sociální pracovníci zatíží přístup ke svým službám dalšími náklady tak, aby poptávku účinně omezili. Činí tak různými způsoby: Před dveřmi svých kanceláří „vytvářejí fronty“, opakují žádosti o dodání informací o klientech, prodlužují období vyřizování žádosti, sjednávají s klienty neúspěšná setkání, přesouvají rozhodnutí o klientech na jiné tím, že akceptují stanoviska jiných autorit a vzdávají se tak možnosti vlastního úsudku o situaci klienta23 atd. Pomocí těchto praktik „penalizují“ klienty tím, že je uvádějí do zmatku a nejistoty a zvyšují časovou náročnost vyřízení jejich žádostí. Jak ukazuje frekvence a povaha dotazů, se kterými se občané obracejí přímo na MPSV, tito pracovníci často neposkytují úplné, včasné a nestranné informace, často k neprospěchu klienta. Spolu s Musilem lze vyslovit názor, že uvedeným nemá a nemůže být řečeno (zejména v českých podmínkách), že fronty před dveřmi administrátorů sociálních dávek jsou vytvářeny uměle za účelem vytvoření dojmu o příliš velké pracovní zátěži. Podle Musila za pozornost stojí spíše skutečnost, že je-li rozsah poptávky po službách do značné míry v rukou samostatných sociálních pracovníků, záleží také na nich, zda si v rámci svých časových možností vytvoří prostor pro co nejstručnější procedurální, monologické a na materiální pomoc zaměřené vyřízení většího počtu žádostí nebo zda celkově prodlouží čekací dobu na administrativní projednání jedné žádostí a udělají si tak čas na dialogické projednání komplexní situace a

23

Zpravidla požadují závazný názor od odvolacího orgánu, popř. přímo z MPSV.

82

samostatnosti svých klientů. Platí-li tento předpoklad, řešení rozsahu pracovní kapacity, která je potřebná pro integraci dávek do životní situace klientů, nezávisí jen na relaci mezi počtem disponibilních pracovníků a počtem klientů, ale také na vůli sociálních pracovníků podporu při zvláštní komplexní situace poskytnout. Přítomnost takové vůle je především funkční odborné (morální a metodické) způsobilosti sociálních pracovníků a kultury jejich pracovní skupiny nebo celé agentury. . Administrace dávek Strecková (11) přinesla analýzu činností, které byly rozděleny do 11 základních typů. Hrubý průměrný odhad časové náročnosti je uveden v závorce. 1. návštěva klienta na úřadě včetně informativní a poradenské činnosti (25) 2. sepsání žádosti (30) 3. administrativní zpracování žádosti (evidence apod.) (20) 4. vyžádání a posouzení podkladů (40) 5. návštěva v bydlišti žadatele (120) 6. vypracování návrhu rozhodnutí (35) 7. celkové posouzení, přijetí rozhodnutí (45) 8. vlastní realizace dávky sociální péče (60) 9. průběžná kontrola plnění podmínek (30) 10. další agenda související s klientem (zápisy z jednání apod.) (10) 11. další agenda související s chodem úřadu (10) Celkem přibližně 425 minut, tj. 7 hodin v průměru na jeden případ. Třebaže ne všechny úkony jsou u každého klienta prováděny (např. sepsání žádosti). Strecková (11) zprostředkovala náročnost (časovou) i podle druhu dávky. Za nejnáročnější byly považovány dávky, související s péčí o rodinu a dítě, dále dávky související s občany těžce přizpůsobenými (podstata těchto občanů, vyhledávání v místě bydliště apod.), následují dávky pro občany se zdravotním postižením a poslední dávky pro staré občany. Autorka k výše uvedenému poukazuje na přežívající členění dávek podle typu klientely, postrádá informace o typu dávky jako takové, sociální situaci, kterou dávka řeší. Právě tyto informace považuje autorka za

83

zásadní. Podle názoru autorky patří dávky sociální potřebnosti (v optimálním případě) k časově a odborně nejnáročnějším. Náročnost je dána i tím, že jde o zpravidla o opakující se dávky. Časovou náročnost opakovaných dávek oproti dávkám jednorázovým zmiňuje i Strecková, která uvádí, že u opakované dávky je třeba čas zdvojnásobit (tedy na 14 hodin). Z informací různých autorů i (např. Sirovátka, Kuchařová) lze dovodit, že hlavním předmětem sporů klientů a pracovníků jsou jednorázové dávky sociální péče. Jednorázové dávky jsou chápány jako „nezadatelné právo“, předmět ovlivňování, vyjednávání, smlouvání a přesvědčování (často s výraznými prvky agrese). Poskytování jednorázových dávek je omezováno zřejmě prostě proto, že musí být zdůvodněno proč v určitém případě dávka nebyla poskytnuta a v jiném poskytnuta byla apod.). Z údajů uváděných Winklerem (9) lze dovodit, že jednorázové dávky jsou poskytovány vlastně jen rodinám s nezaopatřenými dětmi a jednotlivci mají šance velmi omezené24. Materiál o podmínkách, ve kterých se poskytují dávky sociální péče (4) uvádí, že na jednoho klienta připadají zhruba 3 až 4 změny výše či typu dávek ročně.tj. vydání 3 až 4 správních rozhodnutí, která je třeba – při neexistenci jednotného software – vypracovávat individuálně. Vyjdeme-li z údajů uvedených v Tabulce 1, lze očekávat, že v roce 2001 bylo vydáno 1,4 až 1,8 mil. správních rozhodnutí25 ve věci dávek sociální potřebnosti. To by znamenalo, že jeden pracovník by zpracoval 501 až 668 správních rozhodnutí. Současně však materiál o podmínkách, ve kterých se poskytují dávky sociální péče (4) uvádí, že podle některých údajů jde až o 5 správních rozhodnutí na klienta ročně. To by znamenalo 2,3 mil. správních rozhodnutí ve věci dávek sociální potřebnosti a 836 rozhodnutí na jednoho pracovníka. K těmto údajům lze poznamenat, že ani zákon o sociální potřebnosti ani další právní předpisy upravující např. odchylky od správního řízení (zákon o sociálním zabezpečení apod.) neukládají povinnost změny výše dávky sociální péče při každé 24 25

Podle autorky je to dáno i současnými právními předpisy. Pouhé náklady na poštovné lze odhadnout na více než cca 36 mil. Kč.

84

změně příjmu, částek životního minima apod. Přesto však existuje praxe „dopočítávání“ a reagování na změny ve výši téměř 1

Kč. Je tedy možno

předpokládat, že počet rozhodnutí převyšuje skutečně nezbytnou potřebu. Taková praxe pak způsobuje nákladnost celého systému (výdaje na korunu vyplacené dávky v souvislosti s rostoucími náklady na poštovné neustále stoupají). Některé materiály (např. 4) uvádějí, že současný systém sociální péče je 2,5 x nákladnější než systém státní sociální podpory, pokud jde o provozní tj. především personální náklady – při porovnání počtu pracovníků a vyplacených objemů prostředků v obou systémech). Nejčastějším principem dělby práce na sociálních odborech pověřených obecních úřadů je podle Kuchařové (6) specializace na jednotlivé typy klientů; přičemž jedna pracovnice

vykonává

všechny

úkony

(poradensko-diagnostická

činnost

i

administrativní práce). Daleko méně časté je rozdělení klientů podle bydliště (9%); 34% pověřených obecních úřadů využívá kombinace různých členění. Dva (popř. více pracovníků) se podílejí na jednotlivých případech ve 12% pověřených obecních úřadů (specialista na terénní šetření, specialista na výpočet dávek apod.). Toto řešení slouží jako eliminace subjektivity, jednostrannost apod., přesto není v praxi často využíváno. Kuchařová (6) sledovala strukturu činností a dospěla k závěru, že přímá jednání s klienty zabírají pracovníkům 24% z týdně odpracované pracovní doby; poradenská a konzultační činnost 1,5 % týdenního času, administrativní zpracování dávek zabírá 29 % týdenního času a veškeré administrativní práce 54%. Kuchařová (6) na základě časových snímků pracovnic uvádí, že v jednom úředním dnu navštíví pracovnici 5 až 60 klientů, v průměru jde o 22 klientů (u pověřených obecní úřadů, v nichž připadá méně než 250 klientů na jednoho pracovníka, jde v průměru o 18 klientů; v případě úřadů, kde na jednoho pracovníka připadá více než 250 klientů, je to v průměru 28 klientů za úřední den. Lze ilustrovat, že pokud navštíví sociálního pracovníka v úřední den 22 klientů, znamenalo by to (v optimálním, krajním a ne příliš reálném případě), že je jednomu klientovi věnováno zhruba 22 minut. To by však znamenalo, že kromě „přijímání klientů“ by pracovník nevykonával žádnou jinou činnost.(Reálný odhad je tedy ½ této 85

doby). Z toho důvodu je skutečný osobní kontakt pracovníka s klientem výrazně kratší. Připadá-li na jeden kalendářní rok zhruba 252 dní, znamená to (s ohledem na údaje uvedené v předchozích částech analýzy), že většina pracovníků nemůže jednomu klientovi věnovat ani jeden pracovní den (zjednodušeně 8 hodin). Přesto mu však může být poskytnuto několik desítek tisíc korun. V důsledku nárůstu počtu klientů se vytrácí smysl sociální práce, omezuje se práce v terénu,

která

tvoří

nedílnou

součást

dávkové

agendy.

Kuchařová

(6)

zprostředkovala informace, že 90 % pověřených obecních úřadů omezuje čas věnovaný jednotlivým klientům (30% částečně). 80% pověřených obecních úřadů označuje nárůst žadatelů o dávky sociální péče za faktor významně zvyšující obtížnost sociální práce (ta zahrnuje dohlížecí, ochranné, výchovné aj. prvky). Ačkoli v souvislosti s růstem a strukturou klientely rostou požadavky na poradenskodiagnostickou činnost, na druhé straně nárůst klientely tlačí sociální pracovnice ke zjednodušení práce klienty) stávají se pouze dávkovými pracovnicemi v užším smyslu). Každá nově stanovená podmínka rozhodná pro nárok na dávku nebo na její výši (jakkoli je její sledování a plnění z hlediska filozofie poskytování pomoci významné a

důvodné, i kdyby byla do jisté míry zpřísněním podmínek26)

v praxi narazí na nedostatek pracovníků. Tento nedostatek pracovníků způsobí, že plnění „nové“ podmínky bude posuzováno formálně a dojde k vytvoření určitých zjednodušujících

mechanismů (stereotypů), protože na důsledné

zkoumání nemají pracovníci čas a bez zásadního personálního posílení jej ani mít reálně nebudou. O nedostatcích v poradenství a širší pomoci, tj. redukci „pomoc rovná se dávka“ svědčí mimo jiné informace zprostředkované Kuchařovou (6) o znalostech pracovníků pověřených obecních úřadů o sociálních službách poskytovanými nestátními subjekty ve spádových územích. Odpovědi nevím, službu neznám se objevují v rozmezí 21 až 35 % podle jednotlivých typů služeb (průměr 27%).

26

Např. testování snahy a aktivit, které žadatel/poživatel pomoci podniká pro zlepšení své sociální situace (hledání a přijetí zaměstnání apod.).

86

Kuchařová (6) se pokusila na zjištěných datech ilustrovat intenzitu přílivu osob a rodin

s nároky na pomoc a míru neuspokojení těch, kteří pociťují potřebu či se

domnívají, že mají nárok na pomoc. V této souvislosti uvádí, že více než pětina pracovníků ve sledovaném týdnu uspokojila vůbec nově žádající, tzn. že u všech přinejmenším dále ověřuje jejich nárok. Celkově se však u 16% „nově příchozích“ ukáže již při prvním kontaktu neplnění podmínek. To znamená, že u 84% se dále ověřuje nárok a případně dávka(y) se přizná. Strecková (11) uvádí odhad, že další řízení pokračuje u jedné třetiny těch, kdo navštíví sociální odbor za účelem žádosti o sociální dávku. S přihlédnutím k výše uvedeným zjištěním je třeba vyslovit hypotézu, že řada klientů (ze zmíněných 16%, popř. jedné třetiny) je odmítnuta, aniž by byl řádně posouzen jejich nárok. Stane se tak během relativně krátkého rozhovoru (Strecková (11) v analýze činností prováděných

v souvislosti

s poskytováním

dávek

sociální

péče

kvalifikovala

„návštěvu klienta na úřadě“ na 25 minut) např. na základě zjištění, že příjem občana přesahuje životní minimum, avšak není zkoumána otázka zvýšených odůvodněných výdajů apod. Další hypotézou

je, že skutečné podání žádosti, po kterém by

následovalo posouzení všech podmínek daných zákonem o sociální potřebnosti, je klientovi „rozmluveno“ s tím, že by mu stejně nemohl na dávku vzniknout nárok, popř. že žádost bude přijata až bude zcela vyplněna, doloženy všechny skutečnosti apod. K formulaci této hypotézy (jakkoli to není příliš vědecké) přispěla i četnost telefonických stížností a připomínek občanů (které směřují k MPSV), kteří sdělují, že „se přišli na úřad informovat nebo přímo se záměrem podat žádost o dávku sociální péče a nebyli úspěšní“. Kuchařová (6) uvádí, že první kontakt pracovníka a klienta trvá v průměru 16 minut, maximálním průměrem je 40 minut. To opět potvrzuje hypotézu, že „nárok“ občana není dostatečným způsobem posouzen. 5. Technicko-administrativní aspekt Je třeba konstatovat, že pro výplatu všech dávek sociální péče (tj. dávek sociální potřebnosti, příspěvku na výživu dítěte, dávek sociální péče pro osoby se zdravotním postižením včetně příspěvku při péči o blízkou nebo jinou osobu) chybí v České 87

republice jednotné hardwarové, ale především softwarové vybavení. Tento nedostatek potvrdil také výzkum o problematice zdravotně postižených v rámci projektu Consensus (Konsorcium STEM – Socioklub,) 1999.

V České republice

působí několik subjektů, které se zabývají tvorbou programového vybavení pro účely dávek sociální péče. závažných

Absence jednotného softwarového vybavení je jedním ze

důsledků nepřijetí zákona o sociální pomoci, připravovaného a

projednaného v podobě zásad zákona

již v roce 1995. I jen vytvoření celostátní

databáze a její celostátní analýzy by bývaly urychlily potřebu rekonstrukce celého systému.

Absence jednotného softwarového vybavení způsobuje např. tyto důsledky: •

rozdílná kvalita existujících programů

•

malá možnost jejich ovlivnění (k oficiálním kontaktům nedochází, spíše neoficiální konzultace a „hašení problémů“ ; znak neprofesionality)

•

nízká úroveň správních rozhodnutí (formální i právní pochybení a nedostatky, včetně pravopisných chyb)

•

neexistence, omezené využití a sdílení databází

•

nemožnost předávání údajů (kromě problémů vyplývajících z právních předpisů a validity údajů – jiné sledování okruhu společně posuzovaných osob, výplata zpětně za měsíc x v aktuálním měsíci apod.).

S personálním

obsazením

a

výše

uvedeným

nedostatkem

softwarového

a

hardwarového vybavení úzce souvisí i otázka dalšího technického vybavení, k němuž patří mobilní telefony, služební vozidlo (pro potřeby terénních šetření apod.). Omezený přístup k mobilním telefonům, služebním vozidlům apod. může v individuálních případech zvyšovat riziko zneužití dávek sociální potřebnosti (snižuje možnost kontroly a sociální práce). Je třeba připomenout, že příslušní pracovníci sice vykonávají státní správu v přenesené působnosti, avšak jsou zaměstnanci města a používají městské prostředky – byť na ně stát přispívá). Pečují však i o občany cizích obcí, kteří nejsou voliči orgánů města. To se v praxi projevuje často určitým odstupem v ochotě právě tyto aktivity podporovat.

88

Lze tedy vyslovit a doložit závěr, že v systému poskytování dávek sociální potřebnosti chybí cca 3 tis. pracovníků. Jejich nepřítomnost již dnes brání možnosti kvalitně aplikovat zákon o sociální potřebnosti a pro nově vytvářený systém

(zákon

o

hmotné

nouzi

a

sociálním

začleňování

podmínkou

nevyhnutelnou.

89

F. NÁSTIN KONCEPCE VĚCNÉHO ZÁMĚRU ZÁKONA O HMOTNÉ NOUZI A SOCIÁLNÍM ZAČLEŇOVÁNÍ. 1. Nástin věcného záměru Odbor sociální politiky Ministerstva práce a sociálních věcí připravil pracovní verzi koncepce věcného záměru zákona o hmotné nouzi a sociálním začlenění.S účinností se počítá k 1. lednu 2006. Při pracích na koncepci vycházel z legislativních pravidel vlády České republiky, které postup při zpracování věcného záměru a vlastního zákona jednoznačně stanovují. Na základě ujednání řešitele a zadavatele je o této koncepci zde zapracována informace. 1. Byl zpracován přehled právních předpisů, k nimž se připravovaná koncepce věcného záměru zákona váže Stávající systém právních norem, upravujících sociální péči, používá pojem „hmotná nouze“ pouze v souvislosti s definováním životního minima, a to v návaznosti na Listinu základních práv a svobod. Jde proto o posouzení těch právních norem, které řeší sociální péči v jejích různých podobách, se zaměřením na dávky sociální péče. Předpokládá se, že v souvislosti s přijetím zákona o hmotné nouzi a sociálním začleňování dojde ke zrušení řady těchto právních norem, popřípadě k jejich podstatné úpravě. Proto je nezbytné provést jejich analýzu. Jde o následující právní normy :

a) Zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje rozsah a obsah sociální péče, včetně vymezení některých pojmů používaných v sociální péči, poskytování příspěvku při péči o blízkou nebo jinou osobu, postup při řízení o dávky sociální péče a některé odchylky v řízení o dávkách sociální péče od správního řádu. b) Zákon č. 114/88 Sb., o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje rozdělení kompetencí v sociální péči mezi jednotlivé stupně obcí a obecních úřadů, včetně krajského úřadu, upravuje 90

poskytování sociální péče občanům, kterým je sociální péče poskytována ve zdravotnických zařízeních, vymezuje odchylky od správního řádu a formálně upravuje poskytování jedné dávky obcí v samostatné působnosti. c) Zákon č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů, který vymezuje pojem životního minima, upravuje částky životního minima, stanovuje okruh společně posuzovaných osob za podmínky že tyto osoby tvoří domácnost a definuje příjmy, které se pro účely zákona o životním minimu i pro některé navazující předpisy považují, popřípadě nepovažují, za příjmy. Rovněž stanovuje podmínky pro valorizaci částek životního minima. d) Zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje podmínky, za kterých je občan, popřípadě společně posuzované osoby, považován za sociální potřebného, stanovuje postup při rozhodování o výši dávky sociální péče za podmínky, že je občan (společně posuzované osoby) uznán za sociálně potřebného, upravuje podmínky pro přiznání příspěvku na výživu dítěte a dávek sociální péče, poskytovaných v mimořádných případech. Rovněž stanovuje postup v případě požadavku na úhradu nákladů sociální péče. e) Zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších přepisů, který upravuje posuzování zdravotního stavu pro účely sociální péče a některé povinnosti osob samostatně výdělečně činných v souvislosti s poskytováním sociální péče. f) Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, který pro potřeby životního minima vymezuje pojem nezaopatřenosti dítěte. g) Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, který pro účely sociální péče vymezuje pojem nezaopatřeného dítěte a blízké osoby. f) Vyhláška MPSV č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, která upravuje podmínky nároku na jednotlivé dávky sociální péče pro jednotlivé sociální skupiny (rodiny s děti, staří občané, občané 91

těžce zdravotně postižení, občané, kteří potřebují zvláštní pomoc a občané společensky nepřizpůsobení). g) Vyhláška MPSV č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákon o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, která vymezuje pojem dlouhodobě těžce zdravotně postiženého dítěte vyžadujícího mimořádnou péči pro účely sociální péče a definuje jednotlivé stupně bezmocnosti. h) Vyhláška MPSV č.308/2003 Sb., kterou se stanoví částky, o které se pro účely sociální potřebnosti zvyšuje životní minium osob, jejichž zdravotní stav vyžaduje zvýšené náklady na dietní stravování, upravuje diferencovaně tyto částky pro různé typy onemocnění. Praxe ukazuje, že pro budoucí úpravu systému, řešícímu hmotnou nouzi, bude vhodné definovat pojmy, potřebné pro tento systém, přímo v zákonu bez odvolávek na vymezení těchto pojmů v rámci jiných zákonů. O tom, že takováto praxe v rámci stávající legislativy je možná a lépe vyhovující (při změně vymezení pojmu v jednom zákonu tak nedochází k nezbytnosti změny i v navazujících zákonech) lze uvést řadu příkladů (např. odlišné vymezení nezaopatřenosti dítěte pro státní sociální podporu, životní minimum a sociální péči). Analýze bude nezbytné podrobit i některé další právní předpisy, které jsou pro stávající sociální péči závažné a přímo, popřípadě nepřímo se tohoto systému dotýkají. Jde o následující zákony : Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon o rozpočtových pravidlech Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů Zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů Zákon o úřednících a jejich vzdělávání

92

2. Na základě zpracovaného přehledu právních předpisů byla krátce zhodnocena stávající právní úprava systému sociální péče. Současné řešení sociální péče v dávkové oblasti, které je, jak bylo ukázáno, roztříštěno do řady právních předpisů, lze označit za nepřehledné, neprovázané a nevyhovující. Zákon o sociální potřebnosti, který obsahuje relativně velký rozsah správního uvážení pro příslušné správní orgány a dává tak možnost reagovat na zcela individuální obtížné sociální situace občana, způsobuje však z řady důvodů ve většině případů naprostou simplifikaci aplikace právního předpisu na pouhé matematické operace (jde např. o tzv. „doplnění příjmu do životního minima“, popř. do jiné „hranice“) nebo naopak neúměrné rozdíly v hodnocení plnění podmínek sociální potřebnosti a v návaznosti na to i při rozhodování o výši dávky sociální péče. Řada problémů je vyvolána zásadním personálním poddimenzování. V průměru připadá na jednoho pracovníka, zabývajícího se posuzováním sociální potřebnosti a rozhodováním o výši dávky sociální péče, v průměru cca 300 klientů, přičemž na vlastní sociální práci, potřebnou při řešení obtížné sociální situace těchto klientů, zbývá v průměru cca 3 hodiny ročně. Stát, který garantuje poskytování sociální pomoci– péče – v oblasti dávek, a která je v současné době realizována příslušnými obcemi a jejich úřady v přenesené působnosti, nemá de facto žádný vliv na personální a technické podmínky, za kterých je pomoc prostřednictvím dávek sociální péče poskytována. Mezi nedostatky současného právního stavu je možno jmenovat zejména neexistenci jednotného softwarového a hardwarového vybavení, napojení řízení o dávkách sociální péče na správní řád, problémy s ochranou osobních údajů apod. Stávající legislativa nechává volný prostor pro tzv. „lidovou tvořivost“ v systému dávek sociální péče. Dochází k vysoké administrativní náročnosti s ohledem na

několikeré

„přepočítávaní výše dávek“ v průběhu měsíce a s tím spojenou nehospodárnost ve vynakládání veřejných prostředků. Stávající řešení vytváří sociální past tím, že garantuje za poměrně snadno splnitelných podmínek příjem na úrovni, kterou zejména osoby s více dětmi a nízkou kvalifikací nemohou reálně, tj. z příjmů z výdělečné činnosti, dosáhnout. To vede k nezájmu o hůře placenou práci a navržená osvědčená cílená řešení nebyla zatím 93

akceptována. Šlo např. o zápočet pouze určité části příjmu z pracovní činnosti pro účely posouzení sociální potřebnosti občana, popřípadě o zohlednění zvýšených nákladů v souvislosti s výdělečnou činností. V řadě případů řeší stávající systém sociální péče nedostatky jiných systémů, často s problematikou sociální péče přímo nesouvisejících. Jde např. o hodnocení působení občanů samostatně výdělečně činných, hodnocení jejich příjmů pro účely sociální

péče

prostřednictvím

fiktivního

příjmu,

a

to

s velkým

odstupem

prostřednictvím jejich daňových přiznání, kde stávající zákony umožňují stlačovat skutečný příjem těchto osob pod hranici životního minima.

3. Bylo připravena koncepce návrhu věcného řešení zákona o hmotné nouzi a sociálním začlenění (při přípravě se vycházelo ze zhodnocení stávající situace v sociální péči) . a) Návrh vychází z předpokladu potřeby transformace stávajícího, již zcela nevyhovujícího, systému sociální péče. Jde o zásadní změnu, navazující na postupnou transformaci sociálního zabezpečení a z ní vyplývající tvorby systému sociální ochrany obyvatel. Ten v sobě zahrnuje tři podsystémy. Jde o systém sociálního

pojištění

(důchodové

a

nemocenské

pojištění

a

státní

politika

zaměstnanosti), systém státní sociální podpory a systém sociální pomoci. V procesu transformace došlo zatím pouze k vytvoření nového systému státní sociální podpory, systém sociálního pojištění (s výjimkou státní politiky zaměstnanosti) a systém sociální pomoci na svoji transformaci čeká. Nově připravované řešení hmotné nouze a sociálního začlenění, vedle rovněž připravovaného řešení sociálních služeb, tak postupně naplní požadavek na transformaci stávajícího systému sociální péče do systému sociální pomoci. Přitom je nezbytné vzít v úvahu, že půjde o zásadní změnu v přístupu k řešení obtížných sociálních situací občanů, že systém bude obsahovat ochranu proti jeho zneužívání a že jeho konečná podoba bude pro řadu občanů znamenat konec neoprávněné podpory ze strany státu, ze strany ostatních daňových poplatníků. Protože se pojem sociální pomoci již vžil, přestože není prozatím kodifikován, bude nutné se s uvedeným pojmem v rámci koncepčních prací a

94

následných legislativních prací nad zákonem o hmotné nouzi a sociálním začlenění zabývat. b) Připravovaný zákon o hmotné nouzi a sociálním začlenění se bude týkat těch aspektů sociálního začleňování, které souvisí s hmotnou situací občana, respektive osoby a osob tzv. společně posuzovaných. Navazuje na Listinu základních práv a svobod, která vymezuje právo na pomoc v případech, kdy se občan dostává do situace

hmotné

nouze.

S určitou

nadsázkou

lze

říci,

že

hlavním

cílem

připravovaného zákona by mělo být dosažení takového stavu, kdy není potřeba pomoc poskytovat. Prakticky však půjde o zúžení okruhu osob, které se v hmotné nouzi nacházejí a nalezení takových metod, které by na jedné straně vedly samotné občany v hmotné nouzi k urychlenému řešení situace a k návratu mezi občany jejichž životní potřeby jsou zabezpečovány běžnými prostředky (efekt trampolíny) a na druhé straně pomáhaly těm, kteří z objektivních důvodů sami nejsou takového návratu schopni. c) Praxe ukazuje, že v rámci budoucí úpravy systému, řešícího hmotnou nouzi, bude přímo v nově tvořeném zákonu vhodné definovat pojmy, potřebné pro vymezení práv, povinností a nároků občanů, a to v řadě případů zcela jiným způsobem. Jde o jeden z technických principů nového řešení, spočívající v co nejvyšší možné míře využití vlastních definic. Na využití definic jiných systémů se doporučuje odvolávat jen v nezbytných případech. Úzké navázání definic jiných systémů zpravidla není pro účely sociální pomoci (nejnižší a poslední formy pomoci) vhodné, často vytváří problémy. Je tomu tak proto, že různé systémy plní různé cíle a definice v nich obsažené jim musí nutně odpovídat Změna definice v jednom systému může při současném použití v jiném systému závažným způsobem relativizovat cíle tohoto systému. Jako příklad lze uvést definici “vhodné práce“ užívaný pro oblast zaměstnanosti a

stejný pojem použitý pro oblast sociální péče. Jejich obsah je

významně odlišný – pro zabezpečení živobytí je vhodná práce mnohem širší a volnější pojem. O tom, že takováto praxe v rámci stávající legislativy je možná a lépe vyhovující lze uvést řadu příkladů (např. odlišné vymezení nezaopatřenosti dítěte pro státní sociální podporu, životní minimum a sociální péči).

95

d) Především se ukazuje potřeba definování následujících základních pojmů, z nichž některé jsou již ve stávajících systémech vymezeny, některé na vymezení čekají. Jde o pojem „hmotná nouze“, který se objevuje v Listině základních práv a svobod a v zákonu o životním minimu, který je především charakterizován nedostatečným příjmem. Pojem „sociální začlenění“ čeká na své vymezení, je nyní používán namísto pojmu „sociální vyloučení“, který byl použit v původním názvu připravovaného zákona. Je zřejmé, že v tomto případě nepůjde o vymezení pojmu prostřednictvím začleňování, využívajícího některý z dávkových systémů, ale o začleňování osob, které se z různých důvodů ocitají v obtížné sociální situaci, a to prostřednictvím trhu práce (práce místo péče), poradenství (sociální práce) a sociálních služeb (zabezpečení základních životních potřeb tam, kde občané nejsou schopni sami bez pomoci obstát). Na nové vymezení rovněž čekají pojmy „existenční“ a „sociální minimum“, které by mohly posloužit jak k bonifikaci prokazatelné snahy občana o řešení obtížné situace tak popřípadě k sankcím v těch případech, kdy občan zjevně snahu nemá, systém zneužívá apod, přičemž bude nezbytné zajistit jeho životní potřeby alespoň na úrovni, umožňující přežití. Dosavadní pojem „dávka sociální péče“ pod sebou skrývá velké množství jednotlivých dávek, řešících často situace s minimální frekvencí výskytu. Proto bude nezbytné obsahově vymezit pro účely řešení hmotné nouze jednu „dávku řešící hmotnou nouzi“. S ohledem na předpokládanou computerizovanost (viz dále) budou definovány i odůvodněně vyšší náklady a nezbytné, popřípadě skutečné náklady v souvislosti s uspokojováním základních životních potřeb občana, které budou zohledňovány při hodnocení jejich situace hmotné nouze. Revize a nového naplnění se dočká i pojem „společně posuzované osoby“, a to s ohledem na značné problémy, které vznikají v souvislosti s hodnocením některých příslušníků rodiny, žijících společně s ostatními členy, ale kteří nejsou s nimi pro potřeby sociální potřebnosti hodnoceni. Jde většinou o dospělé děti v rodinách, ale i o družské vztahy a pod. V této souvislosti je závažným problémem i vymezení pojmu „domácnost“ ve smyslu § 115 občanského zákoníku, kdy skutečnost, že určití občané tvoří domácnost závisí pouze na jejich čestném prohlášení, že spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Na nové vymezení, popřípadě na zrušení čeká i pojem „trvalý pobyt“, a to především v návaznosti na požadavky, obsažené v Evropské sociální chartě.

96

e) Jedním z neopomenutelných základních principů nového systému řešení hmotné nouze je jeho computerizovatelnost. S ohledem na stávající roztříštěnost možností využití PC techniky pro oblast dávek sociální péče se jako zásadní ukazuje potřeba zavedení jednotného hardwarového ale především softwarového vybavení pro budoucí řešení hmotné nouze. Předpokládá se, že požadavek computerizace ovlivní zásadním způsobem další základní principy nového řešení. Zejména umožní strukturovanost různých aspektů posuzování potřeby pomoci, skladebnost různých forem a úrovně pomoci a přinese i úměrnou míru rozhodovací pravomoci za předpokladu užití stejných podmínek včetně rozhodovacího algoritmu, avšak s ponecháním prostoru pro individuální přístup ze strany pracovníků správního orgánu. f) Cílem nového řešení je pomoc při zabezpečení osoby v hmotné nouzi za stanovených podmínek a na takové úrovni a takovým způsobem, aby tyto osoby byly motivovány

opustit systém pomoci v hmotné nouzi (inclusion and employement

friendly benefits). K tomu zvolit nové i osvědčené způsoby motivace, jakými jsou nižší zápočet výdělku pro účely sociální potřebnosti, výplata sociální dávky po určitou dobu po nástupu do zaměstnání a především všech metod sociální práce, které k vyvedení osoby z obtížné sociální situace vedou. g) Jedním z významných principů, který bude využit při stanovení rozsahu a formy pomoci, bude prokázání snahy občana o řešení obtížné sociální situace vlastním přičiněním. Analýza stávajícího vymezení tohoto pojmu v legislativě ukazuje na potřebu postižení více situací, které na jedné straně lze hodnotit jako snahu o řešení a na druhé straně jako nečinnost a vyhýbání se prokázání takovéto snahy. Je zřejmé, že v první řadě půjde o pracovní zařazení a získání příjmu z výdělečné činnosti. Na druhé straně je však nezbytné se znovu zabývat využitím majetku občana, a to nejen majetku v jeho vlastnictví, ale i majetku cizího, který vědomě a prokazatelně používá k uspokojování základních životních potřeb. h) Další z principů, který bude v zákoně o hmotné nouzi a sociálním začlenění využit, je jednoznačné rozlišení pro různé úrovně pomoci. V úvahách, které budou dále na základě příslušných výzkumných prací v rámci přípravy věcného návrhu zákona rozpracovávány, se předpokládají tři úrovně pomoci, a to pomoc na úrovni 97

„existenčního minima“, „životního minima“ a „sociálního minima“. Z těchto tří úrovní je v současné době kodifikována pomoc na úrovni životního minima s tím, že lze podle správního uvážení příslušného správního orgánu (tj. pracovníků tohoto orgánu), poskytnout pomoc nejen peněžitou pomoc ve výši odpovídající životnímu minimu občana (společně posuzovaných osob), ale i v částce, která spolu s faktickým příjmem občana životní minimum překračuje nebo v částce, která je podstatně nižší než toto jejich životní minimum. Občané však na skutečnost, že nedostanou dávku ve výši životního minima, reagují negativně a doplatku se dožadují. Jestliže je v koncepčních úvahách zahrnuto i zrušení sociálního příplatku ze státní sociální podpory, bylo by možné uvažovat o hranici pro sociální minimum v návaznosti na úroveň stávajícího sociálního příplatku. i) Vedle praktického řešení hmotné nouze občana (společně posuzovaných osob) bude věcný záměr obsahovat vymezení sociálního poradenství jako jedné z nedílných součástí pomoci při řešení hmotné nouze. Na poradenství je nutné v tomto systému klást primární důraz, protože teprve následně bude poskytováno „řešení hmotné nouze prostřednictvím dávky“ nebo prostřednictvím potřebné sociální služby, ať již touto službou bude služba sociální péče nebo služba sociální intervence. j) V souvislosti se změnami v systému státní sociální podpory a stávající sociální péče je zvažováno i zrušení sociálního příplatku jako dávky státní sociální podpory a jeho případného

převedení do jiné sociální dávky, popřípadě do motivačního

programu, daňových úlev, účelových dávek sociální péče, popřípadě s využitím kombinací těchto možností. 4. Bylo řešeno, na jaké úrovni budou situace hmotné nouze občana (společně posuzovaných osob) řešeny, tj. který orgán se bude problematikou hmotné nouze zabývat a v návaznosti na její zjištění konkrétní pomoc poskytovat. a) V současné době se obecně nabízí několik alternativ řešení kompetencí příslušných stupňů správních orgánů. Jde jednak o výlučnou kompetenci státu nebo obce v samostatné působnosti, až po současné rozdělení kompetencí mezi stát a obce. V souvislosti s tím byla akceptována i teze, že obce by měly být, byť i 98

v minimální míře, zainteresovány na řešení hmotné nouze svých obyvatel (občanů). Uvedený předpoklad vychází z praktických poznatků, kdy jedna z příčin stávající neutěšené situace spočívá v tom, že obce nic nenutí chovat se v sociální oblasti racionálně, a starat se o své chudé a potřebné občany. b) Z uvedených poznatků byly vysloveny čtyři varianty, které k řešení kompetencí přicházejí v úvahu. První varianta, která se zdá být krajním řešením, spočívá v předpokladu, že řešení hmotné nouze občanů, včetně jejího financování, bude svěřeno obci v samostatné působnosti. Druhá, opačná varianta, spočívá v tom, že působnost bude v této oblasti svěřena kompletně státu. V tomto případě by šlo o koncipování tzv. „sociálního úřadu“, který by mohl být jak samostatným státním orgánem, tak orgánem státní správy, který by vzniknul spojením úřadů práce a orgánů zabezpečujících systém státní sociální podpory. S ohledem na název resortu by v budoucnosti mohlo jít o úřady práce a sociálních věcí. Třetí varianta možného kompetenčního řešení spočívá v principu kofinancování, a to tak, že stát zabezpečuje a hradí úroveň existenčního minima a zbývající část, pokud by byl prokázán další nárok, by hradila obec v samostatné působnosti. Uvedenou variantu by bylo možné organizačně zajistit jak s využitím jednoho orgánu, kdy jedna část peněžité pomoci by byla pouze účetně převedena, tak i využitím obou orgánů, tj. jak státního orgánu, tak i samosprávné obce. Konečně čtvrtá, poslední varianta, spočívá ve svěření kompetence v řešení situace hmotné nouze obci v přenesené působnosti. V této poslední variantě by však bylo nezbytné jasně stanovit technické, personální, kvalifikační, mzdové a jiné podmínky, aby byla v maximální míře vyloučena rozdílnost v posuzování podmínek hmotné nouze mezi jednotlivými regiony a obcemi. Ani to by ovšem nevyřešilo situaci pokud jde o výkon přenesené působnosti, pokud by současně nebyla vyřešena vymahatelnost provádění těchto aktivit (voz.např. causa Slaný, kde se město rozhodlo nevyužívat instituty zákona určené pro danou situaci). c) V návaznosti na řešení kompetence příslušných orgánů k řešení hmotné nouze občanů je nutné jednoznačně vymezit, komu bude pomoc k odstranění hmotné nouze popřípadě ke zmírnění následků hmotné nouze poskytována a rovněž který orgán bude tzv. místně příslušný. Lze uvažovat o vymezení okruhu potřebných osob pouze skutečností, že se nacházejí v obtížné sociální situaci, která vznikla 99

v důsledku jejich nedostatečných příjmů, nebo řešit tuto situaci i s ohledem na příslušnost k určité sociální skupině (rodiny s dětmi, staří občané, občané s těžkým zdravotním postižením, občané kteří potřebují zvláštní pomoc, občané společensky nepřizpůsobení a občané, jimž je sociální péče poskytována ve zdravotnických zařízeních. Obdobně, jak již bylo v předchozím textu uvedeno, je nezbytné hledat náhradu institutu trvalého pobytu, a to s ohledem na určení místní příslušnosti orgánu, který bude o hmotné pomoci občanovi rozhodovat. 5. S ohledem na vymezení okruhu osob, jimž bude potřeba poskytovat pomoc, byly hledány podmínky, které budoucí situaci hmotné nouze občana pokud možno jednoznačně určí a tak se stanou podkladem definice hmotné nouze. Došlo ke shodě, že do budoucí definice hmotné nouze je nezbytné začlenit několik podmínek, které lze považovat za základní charakteristiky této situace : a) Příjem občana nedosahuje určité, společensky přijatelné a konsensuálně dohodnuté, hranice. Lze vycházet ze stávající úrovně životního minima, které je definováno jako hranice, pod kterou nastává stav hmotné nouze. Přitom zvážit možnost využití jednosložkového životního minima s možností řešení situace spojené s bydlením jiným způsobem. b) Společnost má zájem, aby osoba změnila svoji obtížnou sociální situaci, a to především prostřednictvím zvýšení příjmu. V tomto směru je nutné zvážit možnosti, které jsou na straně občana a které jsou na straně společnosti (státu). Je třeba vzít v úvahu jednak objektivní důvody, pro které si občan nemůže změnit svoji sociální situaci. Tyto důvody je nezbytné specifikovat, nestačí stávající vymezení, spočívající v dikci, že příjem si občan nemůže zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů. Jestliže se zjistí, že změna sociální situace občana je možná, a to opět s ohledem na určité vymezené situace či stavy, měla by být tato změna a její následná realizace podmínkou pro poskytnutí pomoci. Znamenalo by to určité hodnocení chování občana, přispívající a následně vedoucí k potřebné změně, a to jak vlastním přičiněním, tak za pomoci příslušného sociálního pracovníka (úřadu). Je nutné zachytit i situace, kdy změna sociální situace občana byla možná, ale ze strany obce (státu) o ni nebylo usilováno. V takovýchto případech 100

by bylo možno dojít k závěru, že společnost nemá zájem o zlepšení sociální situace občana a proto nemá zájem tomuto občanovi poskytovat pomoc. c) V souvislosti s vymezením pojmu hmotná nouze byla zvažována možnost minimální věkové hranice pro poskytnutí dávky. V tomto směru lze využít zkušeností řady zemí v Evropě, kde tato věková hranice je stanovena na 25 let. Jde zpravidla o země, kde je podpora směřována rodině, např. státy Jižní Evropy. d) Ukazuje se, že je nezbytné ve větší míře využít rodinu jako spojence při řešení situace hmotné nouze jejích členů, a to především prostřednictvím rozšířením okruhu společně posuzovaných osob, jak je tomu např. v Německu. Takové řešení by vedlo ke snížení či zamezení možnosti zneužívání institutu „společně posuzovaných osob“, a to především v případech, kdy dospělé děti jsou v rodinách živeny prokazatelně rodiči. V takovýchto případech je nezbytné přenést pomoc na rodiče a získat je jako spojence k pracovní aktivizaci dospělých dětí. 6. Byly diskutovány aspekty vedoucí k sociálnímu vyloučení některých skupin občanů a na základě toho byla doporoučena pojmová změna tak, aby ve věcném záměru byly formulovány principy sociálního začlenění. a) Začleňující trh práce – vytváření pracovních míst, která nepřináší zisk. Je třeba vytvářet trh práce pro obtížně umístitelné, například vytvářením pracovních míst s menšími nároky. b) Určitá část populace není schopna v životě a na trhu práce obstát. Jde o skupiny s nedostatečným

vzděláním,

lidi

s různými

handicapy,

o

enklávy

tvořené

znevýhodněnými lidmi a též o lidi relativně vzdělané, kteří se z různých důvodů propadají do situace, v níž potřebují ochranu. Z toho vyplývá, že určité procento občanů je prokazatelně nezaměstnatelné. c) Snaha státu o vyvolání atmosféry, aby všichni občané, kteří se domnívají, že jsou postiženi sociálním vyloučením, řekli své názory a tak přispívali k řešení situace, která je k sociálnímu vyloučení dovedla..

101

7. Nástroje, které jsou v souvislosti s řešením hmotné nouze doporučovány k využití . a) Sociální práce je nezastupitelným nástrojem i metodou řešení situace hmotné nouze osoby (osob společně posuzovaných) za předpokladu, že bude pro tyto účely kodifikována a pracovníci zabývající se řešením hmotné nouze budou právní normou zavázáni k

využití všech součástí sociální práce. Proto je nezbytné formulovat

základní principy sociální práce tak, aby je bylo možno do právního předpisu zapracovat. V rámci sociální práce prosazovat vlastní snahu občana o zvýšení příjmu vlastním přičiněním, především vlastní prací, poskytnutí potřebné sociální služby, event. pokud není jiná možnost, poskytnutí pomoci formou peněžité dávky. b) Sociální poradenství ve všech jeho formách a na všech úrovních veřejné správy, včetně poradenství spočívajícím v nízkoprahové pomoci. c) Využití různých forem naturální (věcné) pomoci, a to v případech, kdy je zřejmé, že prostřednictvím peněžité pomoci by se nedosáhlo předpokládaného výsledku, popřípadě tam, kde je zřejmé, že peněžní prostředky by byly prokazatelně použity k jinému účelu než byly poskytnuty. d) Využití různých typů poukázek na konkrétní věc či službu, směřující k zamezení manipulace s hotovými penězi a s možností využití poskytnuté peněžité pomoci k jinému účelu. Může jít např. o poukázky na úhradu ubytování v azylu, poukázky na odběr teplého jídla, popřípadě základních potravin z obchodu apod. e) Přímá peněžní pomoc formou jednorázové či opakující se peněžité dávky. Jde o peněžitou a nevratnou pomoc, podmíněnou jednoznačně vymezenými podmínkami. f) Znovu se doporučuje v určitých sociálních situacích využít přímou peněžitou pomoc prostřednictvím půjčky, tj. tzv. vratnou pomoc. Jde hlavně o případy, kdy se jedná o přechodnou situaci hmotné nouze a je z okolností zřejmé, že se občan v krátké době vrátí do pracovního procesu a nabude znovu soběstačnosti v uspokojování svých základních životních potřeb. 102

Je třeba uvést, že zvyšování komfortu administrace dávek pro občany, omezování nutnosti „poníženě“ žádat a prokazovat jak se to objevuje v mediích i v Parlamentu, je zcela v rozporu se zkušeností evropských zemí. Tak. například posílání dávek na účet se považuje za závažné riziko zneužívání apod.

8. Metody které jsou v souvislosti s řešením hmotné nouze doporučovány používat a) Jako optimální metoda, směřující k vedení občana při řešení jeho obtížné sociální situace, spočívající v hmotné nouzi, se ukazuje tzv. „sociální smlouva“. V rámci této smlouvy lze dohodnou cíle, kterých má být při řešení situace dosaženo, konkrétní postup, který k takto určenému cíli povede i nástroje, které k tomu budou ze strany občana i pracovníků správního orgánu použity. b) Praktické zkušenosti dokumentují výhody využití dělených plateb pro systém výplaty peněžitých dávek. Jde o případy, kdy občané nedokáží s větší částkou finančních prostředků hospodařit a velice rychle tyto prostředky utratí. Je zřejmé, že optimální výplata v takovýchto případech je výplaty v týdenních výplatních termínech. Za určitých podmínek by bylo možné poskytovat dávku, popřípadě její část i v denních výplatních termínech. c) Stále nedoceněné je využití institutu zvláštního příjemce v případech, kdy dochází ke zneužití peněžité pomoci, protože byla použita pro jiný než původní účel. Pokud bude zvláštním příjemcem spolehlivá fyzická osoba, popřípadě společenská organizace, zabývající se pomocí problémovým osobám, doporučuje se, jak již bylo řečeno v předchozím odstavci, vyplácet jejich prostřednictvím příslušné sociální dávky denně, a to většinou podle jejich aktuální potřeby. Může jít např. o gamblery, ale i o občany, kteří jsou závislí na půjčkách od lichváře. d) V rámci sociální práce s občanem, který se nachází v obtížné sociální situaci z důvodu hmotné nouze, je doporučovanou metodou sociální diagnóza, a to jako výchozí metoda řešení hmotné nouze osoby. Při stanovení sociální diagnózy je 103

nezbytné vycházet ze znalosti o občanovi, z jeho sociální anamnézy i z dalších okolností, které ovlivnily vznik obtížné sociální situace. e) Přestože bude větší část hodnocení situace hmotné nouze pro potřeby rozhodování o rozsahu a výši pomoci algoritmizována, bude nezbytné pro konečné rozhodnutí využít různých bonifikací a sankcí, a to v souvislosti s hodnocením situace hmotné nouze osoby (společně posuzovaných osob) a návrhů na řešení hmotné nouze (tj. uplatnění bonusu a malusu). f) V návaznosti na princip „práce místo péče“ je nutné více využívat dobrovolnické práce jako jedné z možných forem a metod motivace a aktivizace osoby. Přitom jde především o uchování, popřípadě o vytvoření pracovních návyků a o odrazový můstek pro přechod na běžný trh práce. Zároveň se doporučuje akceptovat určitý rozsah dobrovolnické práce jako tzv. „skutečnou práci“.

9. Jaké musí být podmínky provozu systému a) Jak již bylo řečeno, jednou z podmínek správného fungování systému je jednotný software pro účely hodnocení hmotné nouze osoby (společně posuzovaných osob) a pro následné stanovení výše a rozsahu pomoci prostřednictvím peněžité dávky. Zároveň je nezbytné vytvořit podmínky pro jednotné vybavení potřebným hardwarem tak, aby byla zajištěna provázanost systému, a to nejen v rámci systému samotného, ale i se systémy, z nichž bude nezbytné se souhlasem občana čerpat informace o jeho celkové situaci. b) Na základě zřízení PC sítě, zpracovávající agendu řešení hmotné nouze, vybudovat celostátní informační systém, který by umožnil aktuálně sledovat vývoj na úseku hmotné nouze v rámci České republiky, popřípadě v rámci jednotlivých regionů (krajů). K tomu vedle zajištění odpovídajícího hardware a software je nezbytné zajistit včasnou a ve stanoveném rozsahu potřebnou kvalifikaci obsluhy této techniky, tj. pracovníků, rozhodujících o peněžité a věcné pomoci osobám v hmotné nouzi).

104

c) Nezbytnou podmínkou fungování nově vytvářeného systému řešení hmotné nouze, je stanovení závazného parametru pro počet klientů, připadajících

na

jednoho pracovníka příslušného stupně obecního úřadu, který vykonává státní správu v přenesené působnosti. Stávající situace ukazuje na veliké poddimenzování počtu pracovníků na příslušných úřadech a na s tímto jevem svázanou absenci tolik potřebné sociální práce. Bez navýšení počtu pracovníků nelze objektivně hodnotit situaci hmotné nouze u velkého počtu občanů, kteří se na příslušné správní orgány se žádostí o finanční pomoc obracejí. d) Stále více se ukazuje potřeba zajištění příslušné kvalifikace pracovníků, a to jak na vstupní úrovní, kde je nezbytné prokázat tzv. odbornou způsobilost, tak i v další fázi jejich praxe, tj. v rámci celoživotního vzdělávání. S ohledem na roztříštěnost vzdělávacích institucí, které se v současné době takovouto přípravou zabývají (jde však pouze většinou o první stupeň přípravy – tj. o odbornou způsobilost), bylo by vhodné uvažovat o vzdělávacím centru resortu Ministerstva práce a sociálních věcí. e) S ohledem na specifické úkoly, které bude nutné v budoucím systému hmotné nouze zabezpečovat, je nutné připravit jednoznačné vymezení profesního profilu sociálního pracovníka pro oblast hmotné nouze i profesního profilu dávkového specialisty, rozhodujícího o konkrétní formě a výši hmotné pomoci. f) Další podmínkou, směřující k zajištění bezproblémového průběhu změny ve struktuře úřadu, řešícího hmotnou nouzi, je konstituování vstupního oddělení, které má sloužit jako první filtr, který nasměruje občany na příslušného pracovníka či úsek úřadu, popřípadě doporučí řešení situace jinou organizací. Dále toto vstupní oddělení plní funkci poradny, a diagnostického pracoviště a připravuje podklady pro vlastní dávkové oddělení. Též plní roli pracoviště poskytujícího nízkoprahovou pomoc a dále vlastního dávkového oddělení, v němž mají pracovat jak dávkoví specialisté, tak sociální pracovníci, kteří zabezpečují šetření sociální situace v bydlišti žadatelů a rovněž sociální pracovníci pro supervizi. Přínosem takovéhoto uspořádání je skutečnost, že mezi naznačenými pracovišti vzniká interaktivní profesionální vztah. Za jiných okolností totiž nesoulad ve vztazích mezi jednotlivými pracovníky, kteří řeší situaci občana v různých systémech či odborech a odděleních úřadu, odnáší klient,

105

protože neuspět u jednoho sociálního pracovníka znamená při profesní solidaritě neuspět u žádného. 11. Potřeba úpravy správního řízení a možnosti využití stávajícího správního řádu pro postup při řešení situace hmotné nouze občana a) Aby bylo možno zajistit jednotný postup při posuzování stavu hmotné nouze a při rozhodování o rozsahu a výši pomoci, je nezbytné vedle jednotného softwarového vybavení připravit i jednotné formuláře žádostí o pomoc v rámci řešení hmotné nouze osoby (společně posuzovaných osob). K tomu bude nezbytné využít znalostí špičkových odborníků, a to jak z praxe příslušných úřadů, rozhodujících v současné době o dávkách sociální péče tak špičkových odborníků z oblasti informatiky. b) V rámci zjednodušení budoucího systému se doporučuje vedle zrušení všech dávek vázaných na sociální potřebnost a zároveň určených k řešení konkrétních sociálních situací občana (společně posuzovaných občanů), zrušení příspěvku na výživu dítěte, který je upraven v zákoně o rodině a specifikován v zákoně o sociální potřebnosti. Jeho poskytování je vázáno na sociální potřebnost dítěte, což znamená, že v budoucím systému obtížná situace takovéto rodiny, v níž bude nezaopatřené dítě, k němuž povinná osoba nebude plnit vyživovací povinnost stanovenou soudem, bude celkově řešena pouze jako situace hmotné nouze. c) Jak již bylo řečeno, jako jeden z velkých problémů stávajícího systému dávek sociální péče, poskytovaných podle zákona o sociální potřebnosti, je hodnocení osob samostatně výdělečně činných pro potřeby posuzování jejich sociální potřebností a rozhodování o případné formě peněžité či věcné pomoci. Při řešení se doporučuje vycházet ze samotné definice podnikání, a to že jde o činnost prováděnou za účelem získání zisku. Proto osoba samostatně výdělečně činná by měla být automaticky ze systému hmotné nouze vyloučena s tím, že v případě nezbytné potřeby by mohla být pomoc poskytována prostřednictvím vratné pomoci, tj. prostřednictvím bezúročné půjčky.

106

12. Způsob promítnutí navrhované koncepce věcného záměru do právního řádu a) V souvislosti s pracemi na koncepci a vlastním věcném záměru zákona o hmotné nouzi a sociálním začleňování budou postupně analyzovány příslušné zákony, které by měly být v návaznosti na účinnost nového zákona zrušeny. Přitom je nutné posoudit, zda jejich zrušení nebude mít dopad na jiné, platné právní normy. b) V souvislosti s pracemi na koncepci a vlastním věcném záměru zákona o hmotné nouzi a sociálním vyloučení budou postupně analyzovány příslušné zákony, které by měly být v návaznosti na účinnost nového zákona změněny, popřípadě doplněny. 13. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, hospodářské subjekty, zejména na malé a střední podnikatele, dále sociální dopady a dopady na životní prostředí. Požadované vyčíslení finančního dopadu navrhované právní úpravy nebylo zatím předmětem koncepčních prací. Lze však předpokládat, že výdaje na zavedení nového systému budou znamenat pro státní rozpočet značnou sumu, a to nejenom s ohledem na potřebu vybavení příslušných správních orgánů potřebnou počítačovou technikou a softwarem, ale i s ohledem na předpokládaný nárůst pracovníků, jejichž příchod do oblasti dávek řešících hmotnou nouzi občana, je nezbytný. 14. V rámci dalších koncepčních prací bude posouzen soulad záměrů i vlastního řešení věcného záměru zákona o hmotné nouzi a sociálním začlenění s mezinárodními smlouvami, s Evropskou dohodou a s ústavním pořádkem České republiky K tomu účelu je v této studii provedena a dále uvedena určitá inventura závazků, které vyplývají z mezinárodních dokumentů pro Českou republiku a její systém sociální pomoci. Dokumenty:

107

2. Evropská Sociální charta Byla podepsána v roce 1961 jako doplněk Evropské úmluvy o lidských právech a zajišťuje ochranu základních sociálních a hospodářských práv občanů smluvních států. Celkem ji ratifikovalo 24 zemí. V roce 1996 byla otevřena k podpisu tzv. Revidovaná Evropská sociální charta, ta dosud byla ratifikována šesti státy. Systém dozoru nad dodržováním ustanovení Charty je založen na zprávách předkládaných smluvními stranami o provádění Charty. V kontrolním mechanismu jsou zastoupeny tři orgány – Výbor pro sociální práva, Vládní výbor a Výbor ministrů, který vydává doporučení jednotlivým smluvním státům, v případě, že neplní závazky vyplývající z Charty.

Poznámky k vybraným článkům Evropské sociální charty Článek 13 – Právo na sociální a lékařskou pomoc „S cílem zajistit účinné uplatnění práva na sociální a lékařskou pomoc se smluvní strany zavazují: 1. zajistit, že každé osobě, která je bez přiměřených prostředků a která není schopna si takové prostředky zajistit buď sama vlastním úsilím nebo je získat z jiných zdrojů zejména prostřednictvím dávek ze sytému sociálního zabezpečení, bude poskytnuta přiměřená pomoc a v případě nemoci i péče nezbytná podle jejího stavu, 2. zajistit, že osoby, kterým je poskytována takováto pomoc, nebudou z tohoto důvodu zkráceny na svých politických a sociálních právech, 3. stanovit, že každému se může prostřednictvím kompetentních veřejných nebo soukromých služeb dostat takového poradenství a osobní pomoci nezbytné k zabránění, odstranění nebo zmírnění stavu potřebnosti jednotlivce nebo rodiny, 4. aplikovat ustanovení odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku a základě principu rovného zacházení státními příslušníky i na příslušníky ostatních smluvních stran Charty, kteří se nacházejí legálně na jejich území, v souladu s jejich 108

závazky vyplývajícími z Evropské úmluvy o sociální a lékařské pomoci podepsané v Paříži 11.prosince 1953.

Hlavní podstatou tohoto článku je záruka skutečného práva jednotlivce na pomoc a rovněž záruka práva na opravný prostředek. Z dikce jednoznačně nevyplývá, zda by nárok na pomoc měl být zakotven v zákoně ve formálním smyslu či ve smyslu materiálním, nicméně z jednotlivých case-law jednoznačně plyne, že v případě, že zákon obsahuje kritéria a podmínky při uplatňování nároku a sociální pomoc, měly by být tyto vyjádřeny zcela jasně a přesně tak, aby orgány rozhodující o přiznání či nepřiznání nároku na pomoc nemohly rozhodovat zcela libovolně. V některých státech (Finsko), je právo na pomoc zakotveno formálně v zákoně o sociálním zabezpečení, ale určení hlavních kritérií pro poskytování pomoci a jejich posuzování je ponecháno na jednotlivých obcích – faktických poskytovatelích sociální pomoci. Výbor tuto situaci nepovažuje za nepřípustnou z hlediska vyhovění článku, nicméně pouze za předpokladu, že existuje jasně stanovené právo osoby odvolat se proti rozhodnutí dotyčných orgánů. Přičemž odvolací orgány musí splnit rovněž určitá kritéria (musí se řídit objektivními pravidly - zákony, nezávislost úředníků odvolacího orgánu,…). Celým článkem se nese tendence vyvarovat se situacím stigmatizace osob využívajících práva na pomoc. Dokladuje to např. používaná terminologie. Např. Výbor striktně používá termínů „osoba

bez přiměřených zdrojů“ a nikoliv „chudý člověk“, „člověk potřebný“, atd.

Dalším důkazem velkého úsilí zbavit celou oblast sociální pomoci problémů stigmatizace, je celý odstavec 2 článku 13. Ten ukládá státům povinnost zabezpečit, aby byly z relevantních právních předpisů odstraněny jakékoli projevy či náznaky sociální a politické diskriminace osob – příjemců sociální pomoci. Výbor se zvláště zaměřuje na ty právní předpisy, které upravují otázky volebního práva, přístupu do veřejných služeb, zkrátka možnosti aktivně se podílet ve veřejném životě. (Např. Francie musela odstranit ze svých předpisů ustanovení o tom, že fakt existence 109

příjmu ze systému sociální pomoci vylučuje možnost dotyčné osoby stát se radním,…) S tímto tématem také úzce souvisí otázka zachování soukromí dotyčných osob. Zejména se jedná o zachování soukromí a ochrany osobních údajů v případech, kdy státy používají nejrůznější metody prošetřování a kontroly s ohledem na zneužívání dávek sociální pomoci.

Jednotlivé pojmy

„Přiměřené zdroje, prostředky“ Samotná charta ani Výbor přesně nedefinuje co přiměřené zdroje představují. Nicméně Výbor za osobu bez přiměřených zdrojů považuje takovou osobu, která si z důvodu nedostatku zdrojů nemůže obstarat nezbytné prostředky k životu, přičemž to, co jsou nezbytné prostředky k životu stanovuje každá smluvní strana podle obvyklých nákladů na živobytí a celkového životního standardu v zemi. Rovněž pomoc, která je občanovi poskytována musí být přiměřená. Pomoc je za přiměřenou považována ve chvíli, kdy umožňuje dotyčné osobě obstarat si veškeré nezbytné prostředky k živobytí. Dávky či pomoc musí být poskytnuty po celou dobu trvání potřeby tak, aby dotyčná osoba mohla žít na přiměřené úrovni. Je tedy patrné, že Výbor nechává zcela na vůli smluvních států jaká forma pomoci bude zvolena a zahrnuta do systému sociální pomoci. Je zcela na jednotlivých smluvních státech zda sociální pomoc ve státě bude mít spíše charakter věcné pomoci či pomoci finanční, nicméně je např. velmi zajímavé, že i přesto, že Výbor ani samotná Charta nikde výslovně nestanoví, že sociální pomoc by měla být zaručena institutem jako je např. minimální příjem, respektive Výbor nepodmiňuje soulad s článkem 13 Charty zavedením tzv. minimálního příjmu a jeho garance, přesto však Výbor konstatoval, že státy, ve kterých institut minimálního příjmu nebyl zaveden neplní ustanovení článku 13 a to z toho důvodu, že systémy sociální pomoci se nevztahují na celou populaci smluvního státu.

110

Podmínka všeobecné působnosti systémů sociální pomoci na celou populaci státu je jednou ze základních podmínek, které Výbor požaduje. Celkový odklon od poskytování sociální pomoci jen určitým zvláště zranitelným skupinám obyvatelstva a přechod k všeobecnějšímu pojetí systému sociální pomoci (garance minimálního příjmu) je možná důsledkem požadavků vyplývajících z ustanovení Charty a také tendencí zmírňování stigmatizace zranitelných skupin obyvatelstva, které jsou příjemci sociální pomoci. Nabízí se tedy diskuse nad problematikou adresnosti či plošnosti sociální pomoci (tedy základní emergenční pomoci, kterou garantuje právě Evropská sociální charta), a rovněž diskuse o celkovém charakteru takové sociální pomoci.

„Zejména“ Výbor se prostřednictvím tohoto vyjádření snaží zdůraznit, že systémy sociálního zabezpečení nejsou jediným zdrojem, ze kterých lze čerpat ještě předtím, než dotyčná osoba zažádá o pomoc ze systémů sociální pomoci. Některé smluvní státy dokonce zakotvují povinnost rodiny pomoci příbuznému nacházejícímu se ve stavu nouze jakožto podmínku splnění nároku na peněžité dávky systému sociální pomoci. V jiných systémech takováto pomoc funguje jako bonifikační případně sankční mechanismus systému.

Sdělení Výboru při přezkoumávání jednotlivých zpráv smluvních států Charty jasně říkají jak má vypadat celkový charakter systémů sociální pomoci. Každý takový systém by měl být vždy systémem dočasným, jehož cílem je pomoci občanovi překlenout obtížnou sociální situaci, do které se dostal. Proto situace, lépe řečeno stav dostatečných zdrojů a prostředků je možné považovat za dostatečný důvod pro přerušení či zastavení pomoci. Konečným cílem systému pomoci je dosažení takového stavu, který nevyžaduje žádnou formu asistence či pomoci. Systémy sociální pomoci musí obsahovat takové

111

strategie, které zmírňují stavy chudoby a musí disponovat takovými prostředky, které zplnomocní jedince v procesech znovuzačleňování do společnosti. Tyto strategie musí využívat takové nástroje, které odpovídají osobním okolnostem člověka, jeho schopnostem a přáním a měly by být obvyklé v dané společnosti. Faktem je, že většina smluvních států Charty chápe takovéto strategie ve smyslu vytváření pracovních příležitostí, znovuzapojování do pracovního procesu, popřípadě asistence při přípravě na povolání. V některých systémech sociální pomoci se objevuje řada podmínek, které většinou souvisí právě s pomocí v oblasti práce. Např. některé státy vyplácejí tzv. zaručený minimální příjem jen po určitou dobu a jeho další vyplácení podmiňují hledáním zaměstnání, přípravou na přijetí vhodného zaměstnání, popřípadě účastí v kursu, atd. Výbor se k těmto podmínkám staví kladně. Podmínky chápe jako zcela slučitelné s Chartou v tom případě, pokud jsou odůvodněné (přímo souvisejí s předmětem pomoci) a pokud „plně odpovídají cíli poskytnout dlouhodobé řešení problému deprivace, kterou dotyčný jedinec trpí.“ Samozřejmě i v těchto situacích musí být zachováno právo na odvolání. Jestliže v systémech sociální pomoci smluvních států existují obdobné podmínky, Výbor vždy zkoumá: -

co je považováno za vhodné zaměstnání

-

z jakých důvodů může dotyčná osoba případně pracovní místo odmítnout

-

na jak dlouho je případně přerušena výplata dávek sociální pomoci v situaci neodůvodněného odmítnutí pracovního místa a zda existuje v těchto případech nějaká jiná forma pomoci

-

počet osob, kterých se to týká.

Jiné podmínky Výbor kritizuje. Zejména se jedná o podmínky kvalifikační doby – většinou doby pobytu na území smluvního státu. Popřípadě ustanovení o tom, že sociální pomoc je poskytována až od určité věkové hranice (např. Francie byla velmi kritizována za to, že občan je oprávněn žádat o peněžité dávky systému sociální pomoci až od 25 let věku.) Argumentem Francie bylo, že toto opatření bylo zavedeno v souvislosti s množícími se případy, kdy mladí lidé bez toho aniž by sami vyvíjeli 112

snahu zapojit se do pracovního procesu, automaticky raději žádali o sociální pomoc. Výbor doporučila Francii, aby „vzala v úvahu prioritu poskytovat v rámci integrační politiky odborný výcvik“.

Podmínka doby pobytu – cizinci, na které se vztahuje článek 13 Z ustanovení odstavce 4 článku 13 vyplývá, že Chartou jsou chráněny dvě kategorie cizinců: 1. ti, kteří jsou pokryti tzv. Přílohou k Sociální chartě, tj. příslušníky těch smluvních stran Charty, kteří legálně bydlí nebo řádně pracují na území jiné smluvní strany. 2. státní příslušníci smluvních stran, kteří legálně pobývají na území jiné strany, ale legálně zde nebydlí nebo zde řádně nepracují. 1. S takovýmito cizinci musí být zacházeno stejně jako s vlastními státními příslušníky. Není tedy možné ukládat jakékoliv doplňkové podmínky, které jsou obtížněji splnitelné pro cizince. Dávky sociální pomoci sice nejsou přímo předmětem procesu tzv. koordinace systémů sociálního zabezpečení v rámci EU. Tzn., že prozatím neexistuje právní předpis Společenství, který by upravoval mechanismus pro koordinaci výplaty dávek sociální pomoci na území všech států Unie, jako je tomu např. u rodinných dávek, které jsou upraveny Nařízením 1408/71. Toto Nařízení funguje jako nástroj, který zabezpečuje všem občanům Unie možnost realizace práva na sociální zabezpečení ve formě zachování nároků na některé dávky těchto systémů. Jinými slovy, právo na výplatu např. rodinné dávky občan EU neztrácí ani v případě migrace v rámci Unie.Tím je zachován jeden ze základních principů fungování celého Společenství – právo na volný pohyb osob. Avšak ani dávky sociální pomoci nestojí tak zcela mimo rámec tzv. komunitárního práva. V Nařízení č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků, je v rámci zásady rovného zacházení ustanovení hovořící o tzv. sociálních výhodách. („pracovníci, kteří jsou státními příslušníky členského státu, požívají tytéž sociální a daňové výhody jako vlastní pracovníci. – čl. 7 odst. 2 Nařízení 1612/68). 113

Z rozsudků Evropského soudního dvora pojem sociální výhody přitom není omezen podmínkami zaměstnání a pracovními podmínkami, ale vztahuje se obecně na životní podmínky státních příslušníků členských států, kteří se pohybují na území jiného členského státu. 2. Toto je kategorie osob, kteří se pohybují v zemi pouze krátkodobě, zejména se jedná o studenty a turisty. Pomoc poskytovaná těmto osobám je omezenější. Pomoc by měla umožnit zvládnout naléhavý stav nouze a potřebnosti (ubytování, potraviny, oblečení, neodkladná lékařská péče,..).

Článek 16 – Právo rodiny na sociální, právní a hospodářskou ochranu „S cílem zajistit nezbytné podmínky pro plný rozvoj rodiny, která je základní jednotkou ve společnosti, se smluvní strany zavazují podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života takovými prostředky, jako jsou rodinné dávky, daňová opatření, poskytování bydlení pro rodiny, dávek novomanželům, a jinými vhodnými prostředky.“ Tento článek je článkem, který ještě spolu s dalšími (zejména 14 – Právo využívat služby sociální péče a 17 – Právo matek a dětí na hospodářskou a sociální ochranu) rozšiřuje pole působnosti, které je obecně definováno článkem 13. Výbor hovoří o tom, že tyto články je potřeba vidět v souvislostech a zatímco článek 13 je spíše článkem, který jednoznačně hovoří o povinnostech jednotlivých smluvních států s cílem prevence stavů chudoby, tyto rozšiřující články se více zaměřují na práva jednotlivců, kterých mohou využívat. Podstatou tohoto článku je podpora myšlenky, že rodina je základní jednotkou ve společnosti a její blaho je a musí být předmětem veřejného zájmu. Státy, které přistoupí k tomuto článku jsou povinny vytvořit

a realizovat takovou

rodinnou politiku, která rodině zaručí bezpečné projití obtížnými životními situacemi, zvláště s ohledem na to, že rodina „zatížená“ výchovou dětí obvykle disponuje

114

menším množstvím prostředků, respektive takovéto rodině výrazně vzrůstají náklady na běžný chod domácnosti. Základní principy rodinné politiky vyplývající z požadavků Výboru Slaďování profesního a rodinného života Veškeré služby dostupné rodinám s dětmi – jesle, mateřské školky, mimo-školní aktivity pro děti, ad. Výbor zejména přezkoumává zda sužby splňují určitá kritéria, zejména: 1. přístupnost 2. kvalita 1. přístupnost jak geografická, tak z hlediska nákladů, stát musí zaručit, aby takovéto služby byly dostupné i pro chudé rodiny. 2. dodržení určitých jasně stanovených pravidel (hygienické předpisy, profesní kvalifikace,…) A dále existence nejrůznějších opatření, zejména v pracovním životě usnadňující kombinaci obou rolí – pružná pracovní doba, práce doma, atd. Rovnost nakládání Zejména se jedná o rovnost mezi všemi občany smluvních států v uplatňování práv na rodinné dávky. Rovnost v poskytování dávek bez ohledu na trvalý pobyt. Výbor rozhodla o tom, že rodinné dávky nemohou být upraveny podmínkou kvalifikační doby a to ze dvou důvodů: 1. Rodinné dávky jsou považovány za tzv. nepříspěvkové dávky a jako takové nemohou být tedy spojovány s jakoukoliv podmínkou kvalifikační doby. 2. Potřeba předcházet zneužívání těchto dávek (což byl častý argument kritizovaných

smluvních

stran)

v těchto

případech

Výbor

jednoduše

nepřipouští. Jednotlivé smluvní státy byly

s těmito argumenty značně nespokojeny a proto

vznesly dotaz, zda jsou rodinné dávky považovány za součást systémů sociálního zabezpečení (tak jak o nich hovoří čl. 12 Charty), z čehož by plynulo, že ustanovení o právu na rodinné dávky by bylo aplikovatelné v případě uzavření dvou či více

115

stranných mezinárodních dohod (v situacích, kdy by se nejednalo o příslušníky smluvních států Charty a EU). Rozhodnutí Výbor v tomto směru znělo, že ratifikace článku 12 znamená pro stát možnost, nikoli však povinnost poskytovat rodinné dávky, přistoupí-li ovšem stát k článku 16, pak přistupuje k povinnosti poskytovat rodinné dávky a to na principu rovného zacházení. Zabezpečení práva na přiměřené bydlení by mělo být dalším prostředkem rodinné politiky. Definici přiměřeného bydlení Výbor neposkytuje, nicméně staví tento pojem do protikladu k pojmu bydlení sub-standardní (bydlení jen se základními službami – topení, elektřina).

Článek 30 – Právo na ochranu před chudobou a sociálním vyloučením „S cílem zajistit účinné uplatnění práva na ochranu před chudobou a proti sociální mu vyloučení, se smluvní strany zavazují 1. přijmout v rámci celkové a koordinované politiky opatření na podporu účinného přístupu osob i jejich rodin, které se nachází nebo jim hrozí ocitnutí se v situaci sociálního vyloučení nebo chudoby, především k zaměstnání, bydlení, výcviku, vzdělání, kultuře a sociální a lékařské pomoci; 2. revidovat podle potřeby tato opatření s cílem jejich přizpůsobení

Tento článek je součástí tzv. Revidované Evropské sociální charty, která byla otevřena k podpisu v roce 1996. Z důvodů malého počtu států, které prozatím ratifikovaly revidovanou chartu je k dispozici jen malý počet zpráv, ze kterých by Výbor mohl učinit obecnější doporučení. Zatím jsou k dispozici následující obecné závěry: •

život v chudobě a sociálním vyloučení je v rozporu s lidskou důstojností

116

•

Výbor považuje za nutné, aby smluvní státy přijaly komplexní kroky (legislativního či jiného charakteru), jejichž hlavním cílem by mělo být zabezpečení přístupu k sociálním právům, neboť nemožnost jejich realizace je dle Výboru hlavní příčinou chudoby a sociálního vyloučení

•

Za sociální práva Výbor považuje např. zaměstnání, bydlení, odborná příprava na povolání, vzdělání, kulturní, sociální či lékařská péče.

•

Výbor doporučuje jednotlivé politiky spojit a vytvořit model komplexního řešení problematiky chudoby a sociálního vyloučení, nikoliv řešení sektorální

•

Veškerá opatření, která by státy měly realizovat by měly obsahovat určité dílčí nástroje: Monitorování vývoje sociálních práv Zlepšení správy a řízení dávkových systémů a systémů služeb Zlepšování informovanosti o sociálních právech Existence „krizových scénářů“ (chudoba a sociální vyloučení vzrůstá i přes realizaci všech opatření)

•

Hlavní předpokladem pro boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení je kvalitní politika trhu práce obsahující takové opatření, které zajistí vytvoření takového pracovního prostředí, ve kterém se lidé nebudou obávat stresu z možné ztráty práce

3. Příklady opatření jednotlivých smluvních států:

Švédsko Pod hranicí chudoby (50%středního čistého příjmu domácnosti) se v 90.letech pohybovalo okolo 7% obyvatel. Švédsko chce do roku 2004 snížit počet příjemců sociálních dávek závislých na těchto platbách na polovinu. Stát výrazně podporuje třetí sektor, který využívá zejména jako zdroj informací a služeb, které sám není schopen zabezpečit.

Francie V roce 1997 žilo 11% populace pod hranicí chudoby.

117

Např. částka příjmu čtyřčlenné rodiny pod kterou nastává stav chudoby představuje 1 184 EUR. Koncem roku 2000 bylo administrativně evidováno okolo 3 milionu příjemců minimálního garantovaného příjmu (ti, jsou oficiálně vykazování jako chudí). V roce 1992 byla ustavena Rada pro boj s chudobou a sociálním vyloučením a v roce1998 byla založena tzv. Národní observatoř chudoby a sociálního vyloučení. Legislativní rámec pro boj s chudobou je nastaven prostřednictvím zákona z roku 1998. Přes veškerá opatření obou orgánů ze zprávy z roku 2002 vyplývá, že největší skupinou, která využívá těchto opatření je ta skupina, která je nejméně zranitelná a nejméně ohrožena chudobou a vyloučením a disponuje rovněž největšími předpoklady pro vymanění se z této situace a naopak skupiny nejvíce zranitelné a ohrožené se nedaří z obtížné situace dostat.

Slovinsko Přes 11% všech domácností žije pod hranicí chudoby, přičemž průměr v zemích EU je 16%. V roce 2000 byl přijat program na potírání chudoby a sociálního vyloučení, které se hlavně zaměřuje na nástroje trhu práce a také opatření v oblasti bydlení. Slovinsko počítá s výstavbou tzv. sociálních bytů a také tzv. nevýdělečných bytů a podpůrného nájmu (bohužel ze zprávy není patrné co jednotlivá opatření přesně znamenají). Zvláštní pozornost hodlá vláda věnovat ženám, postiženým lidem, národnostním menšinám, zvláště Romům. Chystá se rovněž rozšířit síť poradenských a právních služeb pro lidi ohrožené soc. vyloučením.

Itálie V Itálii je asi 12% rodin považováno za chudé, nicméně existují velké geografické rozdíly (zatímco na severu Itálie je to asi 5-6% rodin, na jihu toto číslo narůstá až na 24%, oproti centrální Itálii se 6-9%).

118

Procento chudých také výrazně stoupá s větším počtem dětí v rodině (mezi rodinami se dvěma dětmi je 16,4% rodin chudých, mezi rodinami se třemi dětmi je to více než 25% rodin). V roce 2000 byl přijat zákon na potírání chudoby, ve kterém byl zaveden institut minimálního garantovaného příjmu, na konci roku 2000 tento příjem pobíralo asi 34 000 rodin. Zákon zdůrazňuje potřebu vzájemného sdílení problému jak na horizontální úrovni (vláda – ministerstva – regiony), tak na úrovni vertikální (sociální a ekonomické aspekty: trh – sociální blaho).

119

G. NÁVRHY NA ZABEZPEČENÍ NOVÉHO REŽIMU VÝPLATY POPŘ. PŘESUNU DÁVEK SOCIÁLNÍHO PŘÍPLATKU A PŘÍSPĚVKU NA BYDLENÍ DO SYSTÉMU SOCIÁLNÍ PÉČE. Úvodem kapitoly je třeba interpretovat zadání. Stát má nadále v úmyslu rozdělit podporu rodin tak, že v systému státní sociální podpory zůstanou jen tzv. horizontální dávky, jejichž výše se neodvozuje od výše příjmu a dávky, které se od příjmu odvozují (čím nižší příjem tím vyšší podpora – s omezujícími limity) převést do jiného systému, omezit jejich nárokovost a podřídit vznik nároku více podmínkami, tj. i větší náročnosti na prokazované skutečnosti, jejich ověřování, sociální práce a pod. Zadání tedy zní, oddělit chudinský prvek od podpory rodiny jako realizace určité (byť minimální) rodinné politiky. A jak zní nabídka a smlouva identifikovat velkost státní podpory uskutečňované jako podpora rodiny (quasi rodinná politika) a vymezit tu část, která je podporou chudých rodin a přesahuje do sociální péče. Cílem této kapitoly je odpovědět na otázku zda a za jakých podmínek by bylo zadání na překlasifikování věcné podstaty dotčených dávek, tj. jejich redistribučního určení, realizovatelné v obou dávkových systémech. Jinak řečeno, který systém by byl schopen příslušný redistribuční titul garantovat a v jakém režimu (jako přímý výkon státní správy, výkon státní správy v přenesené působnosti nebo výkon samostatné působnosti). Jakkoliv je zadání poměrně jasné (převést obě dávky státní sociální podpory do sociální péče) je třeba chápat toto zadání šířeji, jako zadání ke změně podmínek k poskytování těchto dávek a zodpovědně analyzovat všechny možnosti jak daného cíle dosáhnout. Co bylo předmětem kritiky, to je nyní zdrojem inspirace. Hned v úvodu diskuse o variantách řešení je třeba vyslovit zásadní stanovisko, že vyjmout dvě dotčené dávky z uceleného, vzájemně propojeného dávkového systému s vytvořeným rozsáhlým SW a HW zázemím a informační technologií, která je v rukách státu a mechanicky převést tyto dvě dávky z rukou státu na pověřené obce, které by je vykonávaly v přenesené působnosti je zcela vyloučeno. Důvody jsou zřejmé jak z hlediska informačních technologií, tak z analýzy současného fungování systému dávek sociální péče.

120

1. Výchozí podmínky Pro koncipování nového řešení je třeba připomenout výchozí premisy, formulovat kriteria, zadání, formulovat podmínky: a/ Pokud jde o systémy Státní sociální podpory a sociální péče •

Systém státní sociální podpory je technologicky „jednoduchý“ a provozně významně levnější, což souvisí s okruhem podmínek a sledovaných údajů.

•

Systém umožňuje plnou „kontrolu“ nad vývojem nákladů stanovováním koeficientů

•

Je bezpečný a variabilní a umožňuje zabezpečit stanovené cíle.

•

Systém státní sociální podpory garantuje a umožňuje jednotné provádění na celém území státu a změny jsou rychle realizovatelné.

•

Systém státní sociální podpory redistribuuje 34 mld. Kč. ročně a působí v něm cca 2.9 tis. pracovníků.

•

Stát vkládá do dávek státní sociální podpory dává 1,48 % HDP. Z toho 58 % poskytuje jako „rodinné dávky“, zatímco 42 % poskytuje do rodin „protože jsou chudé“.

•

Na rodinnou politiku vkládá stát cca 0,85 % HDP a na sociální politiku (pro rodiny) 0,63 % HDP. Podíl výdajů do „chudinského prvku“ roste.

•

Systém dávek sociální potřebnosti negarantuje jednotné provádění, protože obsahuje a vždy bude obsahovat určitý prostor pro správní uvážení a bude vždy odrážet místní podmínky.

•

Celý systém dávek sociální péče poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti redistribuuje cca 0,9 % HDP. Tj. úhrnem 13 mld. Kč. a působí v něm 2,800 pracovníků.

b. Pokud jde o příjemce: •

Příjemci sociálního příplatku jsou jen rodiče s dětmi – nikoliv jednotlivci a bezdětné rodiny.

121

•

Je-li rodina s dětmi sociálně potřebná a pobírá-li dávky sociální péče, je současně zpravidla (již předtím – podmínka) příjemcem sociálního příplatku ze státní sociální podpory. Před podáním žádosti o dávky sociální péče je třeba požádat o dávky státní sociální podpory. (Mohou být výjimky, z makropohledu bezvýznamné).Je-li v rodině alespoň jeden pracovní příjem (viz ekonomická studie), zpravidla nepřejde do stavu sociální potřebnosti, protože ji dávky sociální – podpory „podpoří“ příjem natolik, že se celkovým příjmem dostane nad hranici chudoby. (do kalkulace se nebere příspěvek na výživu).

•

Celkem zhruba 25 % sociálně potřebných příjemců dávek sociální péče má příjmy z pracovní činnosti. Není známo, jsou-li to jednotlivci nebo rodiny. Kdyby to byly rodiny s dětmi znamenalo by to, že přesto že mají pracovní příjem a dávky státní sociální – podpory, zůstaly pod hranicí chudoby. Skutečností je, že jednotlivec s příjmem je zpravidla nad hranicí ŽM, takže se jedná spíše o rodiny.

2. Základní možnosti řešení Provést vpravdě reformní kroky v zavedených dávkových systémech a omezit přístup k sociálním dávkám, tj. zvýšit náročnost na jejich poskytování je velmi citlivá záležitost z více důvodů: •

jedná se o rodiny s dětmi, rodiče a děti tvoří 60 % obyvatel země.

•

jde o zvýšení náročnosti a nutně očekávatelné snížení rozsahu nároků (jakkoliv v řadě směrů potřebné), které se týká obyvatel s nízkou úrovní příjmů.

•

jedná se o stav, kdy není řešen problém rodin se středními i nižšími příjmy například cestou daní

•

jde o stav, kdy celkový objem státní podpory směřující do rodin je kritizován jako nízký a snižující se.

122

•

jde o stav, kdy celkový objem výdajů státního rozpočtu do rodin a řešení chudoby je přes mediální difamace zcela přijatelný.

•

jde o stav, kdy lze připustit výtku, že příliš málo peněz dostává příliš velký okruh příjemců a systém SSP působí nepřesně pokud jde o cílenost.

•

stav, kdy lze připustit, že pokud jde o vykazování příjmů ve všech příjmových kategoriích a u OSVČ může být nesprávné a zakrývat vedlejší neformální příjmy.

•

stav, kdy neexistuje ani vypjatá sociální situace, ani očekávané úspory nejsou klíčové

•

stav, kdy jedinou argumentací pro změny bylo ozdravění veřejných rozpočtů a v příslušných dokumentech se analyzovaly detaily týkající se sociálních dávek a jejich zneužívání, ale byla zcela opomenuta problematika konfrontace dávek a daní a diskutovány možnosti daňových řešení v podpoře rodin a příjmů státního rozpočtu. Sociální systém pak musí nést důsledky nepřesnosti a chyby daňového systému.

Návrhy na jakékoliv změny v obou systémech budou předmětem rozsáhlých politických diskusí. Ty budou směšovat jak ukazují zkušenosti (zpravidla mylně) diskusi o objemu redistribučních toků tak problémy distribuce těchto toků - ke způsobu administrace dávek. V zásadě

by

bylo

možné

makroekonomicky

kvantifikovat

celkový

objem

redistribučních toků, které jsou nezbytné k zabezpečení určité úrovně a rozsahu chudoby v zemi, k uspokojování potřeb dětí v rodinách, konec konců s variantami, které mohou mít původ ve zvolené sociálně politické koncepci. apod. To však není předmětem této studie, ta se zabývá otázkou způsobu jejich administrace. K tomuto tématu je třeba uvést jako zásadní východisko, že v nepojistných dávkových oblastech jde vždy o hledání kompromisu mezi co nejpřesnějším zacílením a mezi únosností nákladů, které si tato zaměřování vyžádá. Tyto aspekty jsou na více místech této studie popsány.

123

Jako ukázkový příklad pro hledání kompromisu lze uvést právě sociální příplatek. Tato dávka může být variována řadou (celkem jich je 11) koeficientů, které odrážejí frekventované, konsensuálně celostátně dohodnuté, standardizované a relativně snadno prokazatelné skutečnosti (sociální události) jako je zdravotní stav dětí, rodičů, příprava na povolání, úplnost rodiny a současně jejich „sociální závažnost“. Příslušný výpočet bere v úvahu i příjem rodiny a „zvyšuje“ nárok sociálně zatížené rodiny nad běžnou úroveň jak co do limitního příjmu pro vznik nároku, tak pro určení výše dávky. Tento postup je zcela skupinově standardizován. Obdobná variabilita v systému sociální péče bude vždy individuální, nekonsensuální, na území státu nejednotná a velmi administrativně náročná jak pro vyřizujícího terminálního pracovníka systému, tak pro žadatele, když bude tyto situace prokazovat (pokud se vůbec o možnosti podpory v takové situaci dozví). Takovou reakci na individuální sociální situace, jak je vypracován s využitím moderních informačních technologií v systému státní sociální podpory, nemůže v zásadě individuální poskytování dávek sociální péče nahradit. Je to paradoxní, ale je to tak. Je tomu tak proto, že algoritmizovaný systém umožnil mnoho sociálních situací předvídat a zařadit do kalkulací. Dávky státní sociální podpory totiž subsumovaly řadu dílčích (tehdy existujících) dávek a vycházel z počtů jejich příjemců, výše dávek, sociálních situací apod. Proto dnes umožňuje velmi jemné ocenění sociálních situací jednotlivců (rodin) pokud se jedná o situace, které se v populaci frekventovaně vyskytují a lze je standardizovat a formalizovat. Druhou skutečností, kterou je nezbytné připomenout, je, že nový dávkový systém je nezbytné koncipovat zcela jednoznačně na bázi nejmodernějších informačních technologií, s vytvořením celostátního datového systému, umožňujícímu analýzy a kontroly. Vytvoření tohoto systému vyžaduje značné startovací náklady. Přitom rozvolnění posuzování nároků do pozice individuální práce nemusí přinést úspory. De facto tak nemusí být splněn ani minimální deklarovaný cíl – získat kontrolu nad vývoje nákladů jdoucích do této oblasti. (viz dokumenty z jednání G8). Třetím konstatováním, je ve studii zmíněný problém, že dávky sociální péče zůstávají v režimu přenesené působnosti, zatímco dávky státní sociální podpory se po krátkém extempore vracejí do rukou státu a je třeba řešit vzájemný vztah působení obou 124

systémů - respektive nově diskutovat roli státu a obcí při zabezpečování minimálních příjmů občanů. Zcela novu a specifickou záležitostí pak je problematika, místně a zejména regionálně diferencovaných státních sociálních dávek, popř. regionálních dávek obecně. Ty by mohly být financovány jak z vlastních zdrojů, tak v rámci regionální politiky státu. Téma ovšem překračuje zadání studie. Možností řešení je více a měly by vždy konfrontovat v úvahu minimálně dvě otázky jak řešit dávkami sociální situace v tomto případě rodin s dětmi a kdo by je měl řešit. Další diskuse se nevyhne přesahu do oblasti nově koncipované sociální péče (zákon o hmotné nouzi a sociálním začlenění) V zásadě může jít jen o návrhy určitých typových možností řešení základních vztahů a proporcí rolí. Oba dávkové systémy (nepojistných dávek) tvoří ucelený systém poskytující v různém rozměru, různým osobám, za různých podmínek různý rozsah kompenzací jejich zvýšených životních nákladů a deficitů příjmů. Je možné formulovat zcela zásadní změny ve vzájemných proporcích těchto systémů a přerozdělení rolí. Variabilita celkového objemu potřebných redistribucí a podmínek za nichž se podpora a péče poskytuje je paradoxně menší, neboť je reglementována mezinárodními závazky státu (např. formulacemi a závazným výkladem Evropské sociální charty. Naopak způsob zabezpečení sociálních redistribucí evropskými normami není reglementován vůbec. Bylo by možné navrhnout, aby stát převzal veškeré nepojistné sociální redistribuce do svých rukou. Logika takového řešení spočívá v potřebě unifikovat postupy, a úroveň pomoci a garantovat tak bezprostředně svoji ochrannou roli. Je možné navrhnout i opačné řešení, totiž aby veškeré sociální redistribuce zabezpečovaly za reglementace státu obce v přenesené popř. částečně samostatné působnosti. Logika spočívá v decentralizaci, posilování role samosprávy. Riziko, které takové řešení odkládá do delší budoucnosti, se ukázalo ve svévolném a svérázném přístupu samospráv k výkonu přenesené působnosti v sociální oblasti. Rovněž Průša.L. upozornil ve své práci na přístup obcí k sociálním potřebám svých občanů, když 125

analyzoval jak jejich „znalosti“ o demografickém složení obyvatel, tak objem vlastních prostředků, které do sociální péče, pro vlastní občany vkládají. (Viz Průša.L.12) Logika řešení, které by v zásadě ponechalo souběh rolí státu a obcí, ale korigovalo proporce, zabezpečilo závazky státu, účinnost pomoci a motivaci na straně příjemců i kvalitu výkonu agend na obcích vyžaduje nejmenší reformní odvahu a rozhodnost a tu v nejbližších letech nelze očekávat. Jak ukazují poslední výroky vládních činitelů , pokud jde o Reformu veřejné správy, bude ochota ke korekcím. Také proto se autoři studie neuchýlili k návrhům na krajní reformní řešení. Nicméně ani tato „krajní“ systémově čistá řešení nejsou vyloučena. První možností, kterou je nezbytné zmínit a diskutovat je v zásadě ponechat současné distribuční systémy, ale změnit rozsah podílu státu (pokud jde o přímý výkon na úřadech práce) a podílu aktivit, které za stát vykonávají obce v přenesené působnosti, popř. zcela oddělit tyto aktivity a část aktivit přenést do samostatné působnosti obcí a krajů. To by mělo směřovat k tomu, aby se unfikovalo to, co by mělo být na celém území státu stejné a zůstalo to v rukách státu a to, co může, eventuelně musí, odrážet místní poměry, podmínky, situaci, detailní znalost, možnost individuální práce s klienty bylo v rukách obce (budˇza intenzivní reglementace státu, který by to jako dosud financoval), nebo v rukou obce jako výkon samostatné působnosti financované z vlastních prostředků. Zejména druhé řešení bylo akcentováno v koaličních jednáních G8, protože vytváří přímý ekonomický tlak na hospodárné vynakládání prostředků na sociální dávky, což v této oblasti znamená, více sociální práce, více aktivit při vytváření veřejně prospěšných míst, racionální bytovou politiku apod. Takové řešení bylo také obsahem Programového prohlášení vlády. Cestou k takové reformní změně je stávající převedení sociálních služeb od státu do samostatné působnosti – bohužel za nedořešení financování. Stávající simplifikované vyplácení „dávek do životního minima“ by pak muselo být rozloženo do dvou poloh (jak vyplývá ze studie - se to předpokládá). Základní úrovní by bylo existenční minimum, které by vyplácel (popř. garantoval při výplatě ostatních dávek jako minimální úrovně) stát za simplifikovaných podmínek, které by odpovídaly režimu a konceptu státní sociální podpory a v rámci tohoto dávkového systému.

126

Ostatní dávky (dosud nesprávně „do životního minima“) a jak se usiluje do budoucna individuálně i nad úroveň životního minima, podporu v oblasti bydlení, motivační aktivity a pod.) by vyplácela obec v samostatné působnosti ze svých prostředků. Zůstává ovšem vážný problém snadné dostupnosti sociálního příplatku event. příspěvku na bydlení – jen na bázi prokázaného nízkého příjmu, bez motivačního působení. Možným řešením by bylo ponechání obou dávek v systému státní sociální podpory za změněných podmínek Jednoduchá úvaha by mohla vést k návrhu zavést do podmínek pro vznik nároku na dotčené dávky SSP podmínku prokazatelné snahy pracovat, popř. řešit vlastní situaci využitím majetku apod. a její ověření. To by ovšem bylo nejen v rozporu celého konceptu SSP, ale ve skutečnosti by to jen dublovalo již existující problém, který se v téže věci objevuje u dávek sociální péče. Protože velmi často ani sociální příplatek nestačí zabezpečit základní životní podmínky, bylo by třeba stejný postup opakovat při posuzování stavu hmotné nouze na obecním úřadu. Takové řešení je neefektivní a nemožné. Nabízí se ovšem jiné, poměrně razantní řešení. Totiž poskytovat příjmem testované dávky SSP, tj. sociální příplatek a příspěvek na bydlení jen těm, kteří mají pracovní příjem, nebo příjem jej nahrazující a pojímat je tak jak byly koncipovány dávky SSP – jako podpora příjmů rodin (ne jejich náhrada). Ostatní příjemce a jejich potřeby řešit v systému sociální péče a v jeho režimu. Lze konstatovat, že většina příjemců sociálního příplatku, a to zejména těch, kteří nemají žádný pracovní příjem a jimž samotný sociální příplatek a příspěvek na bydlení nezabezpečí ani životní minimum, je současně příjemcem dávek sociální péče. Tedy již v tomto systému figurují. Nové řešení v systému dávek sociální péče by pak muselo takovou situaci umět řešit (tj. definovat specifickou chudobu rodin jako důvod pro poskytnutí pomoci viz. dále). Přesměrovat by se pak také musely finanční prostředky. Pokud jde o technické, kapacitní a právní problémy systému sociální péče, musely by se a budou řešit tak jako tak. Takovým řešením by se sociální příplatek zachoval v systému SSP a v přímém výkonu státní správy, což má řadu zásadních předností. Stát by pečoval jen o ty, kteří pracují (a případně majíce nízké příjmy nestačí pokrýt konsensuálně oceněné životní potřeby). Rozšiřující se situace nazývaná workingpoor. Právní fikce (resp. 127

konsens o horní hranici, do níž na takovou podporu vzniká nárok, může být zachován). Druhá skupina – tedy ti, kteří nepracují a nestačí pokrýt své sociální situace, by byli řešeni jiným režimem, za jiných, rozhodně náročnějších, podmínek atd. Tato selekce a diferenciace by zřejmě sama o sobě byla velmi významnou motivační silou pracovat. Vytvořila by nárok na pomoc pracujícím a možnost pomoci za náročného testování a aktivizace nepracujícím. Hodnota obou forem (kvalitativních stupňů) pomoci by se mohla časem zvětšovat a posilovat tak výhodnost práce, byť za menší mzdy. Takové řešení by mělo povahu strategického nástroje jak k ochraně „pracujících“, tak k motivaci. Lze konstatovat, že to vyvolává určitou reminiscenci na minulá desetiletí, kdy nárok na přídavky měl ten, kdy byl v souvislostí s výkonem práce pojištěn. Pak dávka skutečně podporuje (doplňuje příjem) ale nenahrazuje jej. Takové řešení by bylo „eployment friendly“. Pokud jde o propočty lze konstatovat, že většina příjemců sociálního příplatku pracuje a má pracovní příjem (popř. příjem jej nahrazující). Celkem 38 % příjemců deklaruje příjmy do 1,1 násobku životního minima. Jen část z nich může tedy být bez příjmu. Zde je ovšem třeba připomenout, že již stávající systém státní sociální podpory obsahuje od počátku takto koncipovaný motivační prvek v tom smyslu, že výpočet výše sociálního příplatku vychází z fiktivního předpokladu, že příjemce má příjem ve výši životního minima. To znamená, že neznevýhodňuje toho, kdo má nulový nebo nižší příjem tím, že by mu až k nulovému příjmu zvyšoval sociální příplatek. Na tento moment se zcela zapomíná. Další možností je sociální příplatek (popř. obě dávky, tedy i – příspěvek na bydlení) zrušit. Tj. zrušit bez výslovné náhrady, nebo obě dávky jako takové zrušit a jejich věcnou podstatu výslovně zabezpečit v rámci nově koncipovaného systému sociální péče. Použitím slova „výslovně“ se tato řešení liší. První možnost řešení nemluví o náhradě za zrušené dávky, ale o obecném fungování systému sociální péče, který má jednotně definované cíle. Logika zrušení obou dávek „bez náhrady“ spočívá v tom, že při vzniku státní sociální podpory měl stát záměr podpořit (snadno a dostupně) větší podíl rodin ohrožených nízkými příjmy a nezatížit nárok na takovou podporu jinými podmínkami než (nízkou a limitovanou) výší příjmu. Nyní již takový záměr nemá a případnou 128

podporu chce podřídit podmínkám obsahujícím test snahy, ochotu přijmout hůře placenou práci a čelit tak nebezpečí sociální pasti. Jaké by to mělo důsledky? V příjmech rodin (event. osob) by absentoval příjem z obou sociálních dávek. Uplatnění nároku na ně, musí předcházet žádosti o poskytnutí dávky sociální potřebnosti. Tento absentující příjem by již za současně platné právní úpravy dávek sociální potřebnosti mohl být v odůvodněných případech doplněn. Ovšem za předpokladu angažovaného, kultivovaného, kvalifikovaného a personálně vybaveného provádění výkonu této agendy, s individuálním ověřování situace a plnění podmínek. Současný stav administrace dávek sociální péče by takové řešení znehodnotil. Základními vstupními podmínkami by byly dvě, nedostatečný příjem a ochota řešit situaci vlastním přičiněním.

Zákon sociální potřebnosti používá pro určení výše dávky a hrazení různých nákladů limitující obraty jako „přihlíží se ke skutečným nutným nákladům“, „přihlíží se k výši životního minima“, pojem „nutné výdaje“ apod. To umožňuje – bohužel jen teoretickyvelmi individuální přístup pro posuzování situace a pro určení výše dávky. Zrušení obou dávek s „výslovnou náhradou“ má následující logiku. Podpora chudých rodin má však širší zadání- jde o uspokojování konsensuálně dohodnutých potřeb (rodiny,dětí) na dohodnuté úrovni nad rámec chudoby. Aby mohly být uplatněny věcné cíle SP a PNB bylo by třeba vytvořit další úroveň „chudoby“. Ta by se týkala vybraných skupin osob (rodiny s dětmi, osoby se zvláštními potřebami). Režim poskytování dávek sociální péče má, jak vyplývá ze studie, v úmyslu laborovat v budoucnu s více úrovněmi hmotné podpory (zde jen o finanční podobě) odvozenými od hranice chudoby (ŽM a EM), které by se mohly používat jako bonifikační či sankční úrovně. Přitom jsou možné dva přístupy detekce cílové skupiny - rodin. První, že půjde pouze o fakt příslušnosti k vymezené skupině – k rodinám s nezaopatřenými dětmi. Pak by vstupní předpoklady pro vznik nároku na dávku byly tři: nízký příjem, snaha řešit vlastním přičiněním a přítomnost nezaopatřených dětí. Takové řešení by bylo poněkud konzervující, protože při vysoké úrovni nezaměstnanosti by opět sklouzlo ke snaze o nabytí a udržení nároků a opakované výplatě. 129

Proto se nabízí další řešení. Definice jejich potřeby by se dala formulovat tak, že by šlo o sociální události u těchto osob, v důsledku nichž by nemohly uspokojovat přiměřeně potřeby, o nichž je společnost přesvědčena, že jsou oprávněné. Pak by základní vstupní podmínky byly 4: nízký příjem, ochota řešit situaci vlastním přičiněním, přítomnost nezaopatřených dětí a společensky uznaná sociální událost (vymezená podle I.Tomeše „Sociální politika – teorie a mezinárodní zkušenost, druhé vydání, Socioklub, Praha 2001)(13) . Takové řešení by nevylučovalo opakovanou výplatu (začátek a konec platby) při déletrvající sociální události, ale v logice řešení by bylo opakované testování, zda daná událost trvá a i ostatní podmínky trvají. Sociální události by mohly být vymezeny (podle zvoleného legislativního konceptu) například cílem, kterého má být dosaženo(1) nebo jevem, kterému má být zabráněno(2) s uvedením příkladů. Taková dávka by mohla být poskytnuta rodině popř. dětem například proto, aby byl umožněn rozvoj talentu, využití volného času a podobně(1) nebo, aby se zabránilo jejich sociálnímu vylučování, aby faktem nízkých příjmů rodičů nebylo ohroženo vzdělání(2), nebo v logice obou přístupů. Základní realizační podmínkou pro tato řešení je podstatné zkvalitnění provádění výkonu sociální péče v dávkové oblasti – a je realizovatelné i za stávající právní úpravy. Nová právní úprava by měla být legislativně koncipována spíše tak, aby stanovila cíle, jichž má být pomocí sociální dávky dosaženo (např. sociální začlenění), nebo stavem, jemuž má být zabráněno (sociální vyloučení, nedostupnost vzdělání, nedostupnost bydlení, volnočasových aktivit apod.) Taková norma by jistě zvýšila prostor pro správní rozhodování pracovníka a musely by být stanoveny určité závazné postupy posuzování a nepřekročitelné či nepodkročitelné limity. Proti vyšší míře volnosti pro správní rozhodování pracovníka by musela být postavena efektivní možnost rychlé supervizní a odvolací reakce, popř. posouzení nezávislým soudem. Systém by byl náročný na výcvik odborných pracovníků. Takto v zásadě působí systém dávek sociální péče v Německu, rozhodování podle takto koncipovaného zákona umožňuje přihlížet ke skutečným nákladům a tudíž i místě odlišným nákladům. To je významné zejména v oblasti bydlení, kde jsou významné regionální rozdíly. Takové řešení ovšem umožňuje reagovat i na místní odlišnosti v životních 130

zvyklostech, standardech, reagovat na místní dopravní obslužnost, rozdíly město, venkov apod. V takovém případě jsou pro rozhodování klíčové: cíl, jehož má být dosaženo, racionální úvaha o možnostech jak takového cíle může být dosaženo, volba způsobu s nejnižšími náklady, které k tomu je třeba vynaložit a aktivity, které má provést příjemce pomoci. Taková situace pokud jde o změnu příspěvku na bydlení přímo navozuje stav, kterého má být dosaženo jako cílového v dokumentu „Sumarizace závěrů porad G8“ MF čj.: 10/42062/2003, str.5 bod 6.3 – Dlouhodobé systémové změny(citace:“ Příspěvek na bydlení bude přesunut do systému dávek sociální péče, při stanovení jeho výše budou brány v úvahu nejen příjmy příjemců, ale i reálné náklady na bydlení v dané lokalitě.“) Vzhledem k tomu, že, jak se předpokládá, náklady na bydlení budou vyňaty z položek životního minima, není další existence příspěvku na bydlení potřebná, a náklady na přiměřené bydlení v cenách odpovídajících místním poměrům a s ohledem na příjmovou situaci budou tvořit jednu ze součástí dávky, jíž bude tomu, kdo má malý příjem a ani s vlastním přičiněním není schopen zabezpečovat své potřeby, pomoženo. Obcím v samostatné působnosti by pak mělo být event. umožněno vyplácet, ze svých prostředků, i opakující se dávky na bydlení, jestliže budou určovat výši nájemného. Lze předpokládat, že po změně systému dávek sociální péče by v případě tohoto řešení došlo k určitým úsporám prostě proto, že část dosavadních příjemců, kteří na sociální příplatek měli nárok jen s ohledem na deklarované nízké příjmy, by jejich ekvivalent v náročnější dávkové oblasti sociální péče nezískali, popř. by o něj nežádali. Prakticky všichni současní příjemci (rodiny) dávek sociální potřebnosti jsou již příjemci sociálního příplatku. Procesně to znamená, že by po zrušení sociálního příplatku oznámili snížení příjmu (se státní sociální podpory) a jejich situace by musela být znovu individuálně posouzena. Pokud jde o možnost úspor, v případě krytí skutečných nutných nákladů na bydlení osob sociálně potřebných (náhrada za příspěvek na bydlení) by došlo spíše ke zvýšení výdajů. Současný stav vede k tomu, že nejsou-li takové nutné náklady na bydlení kryty a příjemce obdrží dávku do životního minima musí část nákladů na bydlení uhrazovat z té části dávky (životního minima) která mu v souladu se záměrem zákonodárce byla určena na krytí základních životních potřeb. To v případě

131

rodin s dětmi vede k tomu, že nejsou zabezpečeny jejich potřeby „na úrovni životního minima“ a v případě části romské komunity k neplacení nájemného. Nikoliv však všichni příjemci sociálního příplatku jsou současně příjemci dávek sociální potřebnosti. Sociální příplatek je (za souběžného působení dalších dávek, zejména přídavků na děti) „vytáhl“ nad hranici životního minima. To ještě nemusel být důvod, proč by nemohli dostat dávku sociální péče, ale v praxi tento předpoklad platí. V roce 2002 bylo cca 474 tis. příjemců sociálního příplatku a 366 tis. příjemců příspěvku na bydlení. Nárok na příspěvek na bydlení nemají jen rodiny,ale i jednotlivci, takže celkový počet je průnikem obou skupin. Současně cca 160 tis. rodin bylo příjemci dávek sociální potřebnosti, protože měly tak malý příjem, nebo příjem žádný, že i přes příjem z dávek státní sociální podpory zůstaly pod hranicí životního minima. Lze předpokládat, že by se počet těchto příjemců zvýšil, event. i podstatně. Procesně tedy, by po absentování sociálního příplatku požádali o dávky sociální péče další žadatelé. Lze také ovšem očekávat, že okolo

příjmové

“hrany“ vymezující vznik nároku

přibudou rodiny, které o nárok nepožádají z důvodů, které jsou analyzovány jinde. (Stud, neznalost, nedovednost, obava z jednání úřadů, očekávaní malé nebo žádné pomoci a reálně možná bezvýznamná úroveň pomoci). Lze vyslovit soud, že i při dobré přípravě nového systému, při zabezpečení metodického vedení a výcviku pracovníků, by toto řešení znamenalo jednoznačné zhoršení oproti dosavadnímu stavu. Lze také logicky očekávat regionální diferenciaci v poskytování pomoci. Pro toto řešení je zřejmě důležitá diskuse o zabezpečení existenčního minima a o garanci státu nad zajištěním tohoto minimálního příjmu. Různá řešení přinášejí i další otevřené otázky. Zejména je třeba predikovat situaci po zrušení sociálního příplatku a příspěvku na bydlení za současné podstatné změny dávkového systému sociální péče. Lze očekávat, že nové řešení (indvidualizace sociální pomoci) bude nabíhat postupně s výchovou a výcvikem pracovníků a vzniknou dočasné, ale možná i trvalé úspory. Vychází se přitom z tvrzení této studie, že nedostatečná kvalita výplaty dávek sociální péče a hmotná nezainteresovanost plátců (pověřených obcí) způsobuje vyšší než nutné náklady státního rozpočtu. Proto

132

by mohlo být kalkulováno s tím, že část prostředků získaných zrušením nárokových dávek bude investována do dvou oblastí: •

Do kapacitního posílení výplatních míst dávek sociální péče na obcích, do vybudování SW a HW vybavení, vytvoření informačního systému, který by umožňoval monitorovat chudobu a do výcviku pracovníků.

•

Do programů, které ve prospěch sociálně potřebných osob budou obce rozvíjet motivační, integrační a podobné programy, aktivity a činnosti.

Samostatnou a otevřenou otázkou je oblast bydlení a příspěvku na bydlení. Je také poněkud nepřehledná. Hnacím stimulem tendencí k deregulaci jsou majitelé soukromých nájemních domů, kterých je několik málo procent, z celkového nájemného bytového fondu. Stát podporuje rodiny s nízkými příjmy v oblasti bydlení dvěma cestami. První je současně existující příspěvek na bydlení v systému dávek státní sociální podpory, který se týká jen rodin a druhou je podpora určená ke krytí nákladů na bydlení v rámci sociální péče. Příplatek na bydlení byl systémově koncipován jako podpůrná dávka určená všem osobám s příjmy do určité hranice. Logika navržení a přijetí tohoto řešení vycházela z propočtů, že náklady na bydlení jsou pro osoby v určeném příjmovém pásmu již příliš velkým břemenem. Kdyby tato podpora neexistovala, nemohly by být ostatní životní potřeby uspokojovány dostatečným způsobem. Osoby by propadly do faktické chudoby zatímco cílem vzniku státní sociální podpory bylo aby se tak nestalo u velkých skupin osob. Druhou cestou je úhrada skutečných nutných nákladů na bydlení cestou dávky sociální potřebnosti. Ta může krýt až plné náklady na bydlení (tj. vč. energií a služeb). Přitom se přihlíží k částce životního minima na společné náklady domácnosti. Ta ovšem postupně ztratila vztah k reálným nákladům na bydlení a jejich regionální diferenciaci) a její použití je v zásadě neužitečné. Jsou signály, že při poskytování dávek sociální potřebnosti jsou stále častěji kryty vysoké náklady na bydlení. Proto také návrhy na revizi a rekonstrukci životního minima (VÚPSV 2003) 133

předpokládá vynětí dávky na domácnost ze životního minima a krytí nákladů na bydlení podle místních poměrů a příjmové situace. Tyto závěry jsou pak identické se strategickým záměrem jednání G8. K jejich zabezpečení a řešení situace však není třeba samostatné dávky. Určení prostředků ke krytí nákladů na bydlení může být, a nepochybně, součástí kalkulace celkových nákladů, které se sociální pracovník rozhodne krýt příjemci dávkou sociální péče. K úvahám o deregulaci nájemného je třeba z hlediska analýzy dávkových systémů a jejich financování konstatovat jeden důležitý fakt. Kdyby měla být koncipována dávka, která by měla reagovat vedle příjmové situace občana i na místní cenové poměry, a výši nájemného by určovala obec, pak by (pro některé občany) neúnosné náklady kryl stát. Taková dávka by se stala jen penězovodem ze státního rozpočtu do rozpočtu obcí. Podle zákona o obcích patří bytová politika do samostatné působnosti obcí, které mají v jejím rámci zabezpečovat bytové potřeby svých občanů. Nic proto nebrání, aby v případě, že budou obce v budoucnu stanovovat neregulované nájemné, zavedly současně slevy z nájemného pro ty občany, kteří by stanovené nájemné nemohli ze svých příjmů krýt. Rozhodnutí obce jako korporace občanů nemůže uvalovat na všechny občany státu (na stát) povinnost zabezpečovat sociální redistribuce.

134

H. MAKROEKONOMICKÉ DIMENZE ŘEŠENÍ Studie pojedná o dvou dávkových systémech. Prvním je státní sociální podpora. Zřejmě nejmodernější ucelený nepojistný dávkový systém. Z hlediska provozu a provozních nákladů vykazuje dlouhodobě stabilitu. Na počátku proponovaný počet 2905 pracovníků tohoto systému se do současnosti současnosti prakticky nezměnil. Variabilita systému umožňuje řešit změny popř. i nové situace bez dodatečných zásadních nákladů. Pokud jde o redistribuované prostředky, pak pro případné změny v systému (resp. obou) nejsou (v závěrech G8) předpokládány úspory, ale zabezpečení věcných cílů, adresnosti, zabránění zneužívání apod. V případě, že by byla uvažována zásadní restriktivní opatření a zvolena např. cesta plného zrušení obou „chudinských dávek“ a pro situaci zavádění nových nároků poskytování dávek sociální potřebnosti očekávat úspory lze, byť případně jen dočasné. Druhým pojednávaným systémem jsou dávky sociální potřebnosti. Zde je situace zcela jiná. Všechny návrhy na nová řešení, stejně jako předpoklady tvůrců nového systému řešení hmotné nouze a sociálního začleňování hovoří o zásadní kapacitní (tj,. personální a technické) nedostatečnosti a o potřebě nápravy v tomto smyslu jako nevyhnutelné podmínky změny stavu. V textu je diskutována potřeba nových pracovníků a vysloven odhad, že v systému poskytování dávek sociální potřebnosti chybí cca 3 tis.pracovníků. Tato skutečnost má dva aspekty. První je, že se jedná o pracovníky obecních úřadů pověřených obcí a měst, tedy nikoliv o zaměstnance státu. Příslušná právní norma (zákon) by proto musel obcím uložit, aby garantovaly stanovený počet pracovníků na počet klientů, uložit zabezpečit adekvátní technické, pracovní a platové podmínky a stát by na tyto pracovníky (vykonávající státní správu) musel poskytovat příspěvek. Stát by také musel zákonem uložit obcím akceptování jednotného SW a HW vybavení a zapojení do celostátního informačního systému. K tomu by musel zřejmě pokrýt určité startovací náklady. Druhým aspektem jsou samotné náklady na tyto nové pracovníky. K propočtu je možné použít údaje, které byly pro rok 2003 použity pro makroekonomické kalkulace důsledků II. etapy reformy veřejné správy, při převádění pracovníků okresních úřadů 135

na obce. (MPSV, Informace pro ministra čj.: 21-7571/2002). Z této informace vyplývá že se kalkulovaly roční neinvestiční náklady na jednoho pracovníka ve výši 444 tis. Kč. Z toho osobní náklady 350 tis. Na startovací náklady (PC,nábytek,školení apod.) se na jednoho pracovníka kalkulovaly ve výši 168 tis. Kč. Při kalkulovaných 3 tis. pracovníků by to znamenalo náklady v prvním roce (tj. včetně startovacích nákladů) ve výši 1,8 mld. a následujících letech částku 1,3 mld. Kč. Výsledná částka neobsahuje náklady na celostátní informační systém – cca 1 mld. Kč.

136

CH. ZÁVĚR Zpracovatel výzkumného projektu si nechce přisvojovat větší roli, než analyzovat problém, který je předmětem zadání, a navrhnout možnosti jeho řešení. Přesto chce na závěr konstatovat, že analýzy, které byly provedeny, zejména ty, které se týkaly okolností vzniku systému státní sociální podpory i jeho dosavadního významného vlivu na sociální ochranu obyvatel potvrzují, že tento systém byl připraven na základě

velmi

detailních

analýz

a

standardizoval

řadu

„skupinových„

sociálních událostí a subsumoval je do variabilního moderního systému. Plní tak do značné míry role dávkových systémů charakteru sociální péče. Souběžně s tímto výzkumem je dokončována výzkumná práce autorů Sirovátka. T, Kofroň.P.,Trbola R. Domácnosti s nízkými příjmy a sociální dávky, VÚPSV, Brno 2003. Její pracovní verze potvrzujme jak významným nástrojem posílení rozpočtové situace domácností s nízkými příjmy jsou dávky státní sociální podpory a konstatují, že tyto dávky eliminují počet nejchudších domácností ve společnosti s výrazným zacílením na domácnosti rodin. Jiný výzkum (Standardy bydlení Sociologický ústav AV, listopad 2003) poukázal na skutečnost, že jediná podpora státu do bydlení, která směřuje k skutečně chudým rodinám jsou na rozdíl od jiných forem právě sociální dávky. V důsledku existence systému státní sociální podpory, která sehrává zásadní preventivní roli v sociální politice, je výskyt osob v pásmech chudoby podle různých používaných kriterií ve srovnání s jinými zeměmi velmi příznivý. Tím spíše je třeba s tímto sociálně politickým nástrojem zacházet velmi opatrně. Současně také dovedně a využívat jeho schopnost akcentovat ty či ony sociální situace apod. Rekonstrukce tohoto systému by měla být velmi opatrná a obezřetná, a jak o tom pojednává tato studie, měly by se na především ještě více využít technologie sociálních redistribucí vlastní tomuto systému a současně přesně odlišit to, co je vlastní systému dávek sociální péče a sociální práce a za jakých (ovšem státem nadiktovaných) podmínek se tyto aktivity (komplementární k aktivitám státní sociální podpory) budou zabezpečovat.

137

V textu byla zmíněno, že v nepojistných dávkových oblastech jde vždy o hledání kompromisu mezi co nejpřesnějším zacílením a mezi únosností nákladů, které si tato zaměřování vyžádá. Tento kompromis při vždy poněkud bagatelizujících poltických diskusích není zpravidla brán v úvahu. Je tu ještě ovšem ještě jeden kompromis, o němž je třeba vést zásadní diskusi. Je to kompromis volby akcentu mezi preventivní rolí sociální politiky a rolí ochrannou (kurativní, korektivní). Logika záchranné sociální sítě a politika prvních vlád pro roce 1990 akcentovaly prevenci propadu velkých skupin lidí, zejména rodin s dětmi do chudoby, s cílem zabezpečit politickou průchodnost ekonomických reforem, která měla závažné negativní důsledky. V České republice (na rozdíl od jiných transitujících zemí) nedošlo k žádným sociálním napětím a konfliktům – k údivu odborného světa, jak o tom svědčí osobní zkušenosti zpracovatelů studie. Vedle „otevřené“ politiky vlády, garance životního minima, činnosti úřadů práce, tripartitnímu vyjednávání, detailní analýzy sociálních dopadů na obyvatelstvo a jejich korekce k tomu přispěla i garance dosažitelné pomoci od systému státní sociální podpory. „Následný“ ochranný systém (následný na cestě sociálního propadu), sociální péče, jdoucí podmínkami nároku významněji do individuálních situací a soukromí občanů, zůstal na okraji potřeby a do současnosti se týká jen malého počtu obyvatel. Opačným řešením je nekorigovat (pravda poněkud „automaticky“- nárokově) primární příjmové rozdělení, vzniklé na trhu práce – přestože se týká rodin s dětmi jako cílové skupiny. Na místo řešení „aby nedošlo“ k příjmovému propadu, které akcentuje spíše krok preventivní (tzn. také snadno dostupný), postupovat spíše cestou následné korekce (sociální péčí) – tedy řešení „protože došlo“ k příjmovému propadu. Znovu je třeba připomenout, že jde o situaci velkých skupin osob. Jistě – je třeba uvést, že zhruba jen polovina prostředků směřujících do státní sociální – podpory obsahuje chudinský prvek, a jen o něm se vede diskuse a právě ten má podobu jednoznačné aktivní prevence. Ovšem i ostatní dávky (přídavky na děti, rodičovský příspěvek, porodné a další) jsou významnou preventivní korekcí, související s přítomnosti nevýdělečných osob – dětí v domácnosti. Podíl výdajů HDP do oblasti dávek státní sociální podpory (s akcentem prevence) klesá obecně,

138

zatímco výdaje na dávky (následné) sociální péče rostou. Celková tendence od prevence k napravování je tedy identifikovatelná. Je možno namítnout, že tento vývoje dán tím, že pokles relativních výdajů na SSP souvisí s porodností a naopak růst výdajů na sociální péči koreluje s růstem nezaměstnanosti. Je možné také uvést, že dávky SSP jsou navázány na vývoj životního minima (k udržování reálné hodnoty dávek), a životní minimum zaostává za vývojem příjmového standardu. V makroekonomickém pohledu to však celkovou tendenci nemění. Z tohoto textu by nemělo vyplývat, že zpracovatel takový vývoj odmítá či kritizuje. Obě naznačené alternativy jsou z hlediska teorie nepojistných dávek možné, jejich volba (či spíše váha proporce) je politickým rozhodnutím a obě tendence mají své přednosti a rizika. Jde mu jen o to, aby toto téma bylo diskusně otevřeno a bráno v úvahu tím spíše, že z hlediska fungování standardizovaného systému SSP na jedné straně a (o individualizaci usilujícího) systému dávek sociální potřebnosti na straně druhé, se změny váhy obou přístupů týkají řádově statisíců příjemců dávek a znamenají významné rozdíly provozních nákladů v systému, který navíc není v rukách státu (dávky sociální potřebnosti). Diskuse se vede o ztížení podmínek pro získání některých dávek, o jejich zatížení podmínkami aktivity apod. Určitým aspektem této diskuse musí být otázka, jak se bude do budoucna vyvíjet systém sociální ochrany, který dosud nebyl nikým dalším definován jinak, než jako záchranná sociální síť, koncipovaná v roce 1991, a chápán tak, že je lepší investovat do prevence sociálních propadů, než aby se o sociálních otázkách jednalo pod tlakem sociálních nepokojů. V poněkud zjednodušené diskusi o přesnějším zaměření sociálních dávek a boji proti jejich zneužívání by neměl být opomenut výše naznačený principiální doktrinální posun. A to tím spíše, že, jak ukazuje i tato studie, rozměr nezacílení a zneužívání je marginální záležitostí (byť mediálně atraktivní) a naopak cílenost je prokazatelná a účinná tím více, čím je příjemce adekvátním adresátem (neúplné rodiny, rodiny s více

dětmi

a

pod).

Navíc

kritizované

zneužívání

souvisí

především

s nedostatky v nastavení jiných systémů, jako je systém daní (nepřiznané příjmy, tolerance mnoholeté ztrátovosti OSVČ), systémů v politiky zaměstnanosti (černá práce a nezdaněné a nepřihlášené příjmy). 139

x Zpracovatel se přiklání k myšlence zrušit příspěvek na bydlení a tuto oblast řešit regionálně diferencovaně dávkami sociální péče s tím, že důsledky zvýšení nájemného v obecních bytech nemůže nést stát, ale se skutečností, že pro některé občany bude nájemné neúnosně vysoké se musí vyrovnat obec sama. Zpracovatel se naopak se přiklání k tomu, že je třeba obecně znovu analyzovat sociální situace, v nichž by mohla být angažována státní sociální podpora, dále rozšířit a precizovat sociální příplatek a podmínit nárok na něj přítomností alespoň jednoho pracovního příjmu, popř. příjmu jej nahrazujícího, dobrovolnickou aktivitou apod. S tím, že by se „hodnoty“ (benefity) nároků na sociální příspěvek a možnosti sociální pomoci (za podmínek aktivity a dalších) postupně významněji diferencovaly a zvyšoval se motivační a aktivizační tlak. Zpracovatel děkuje oponentům Vojtěchu Krebsovi a Ladislavu Průšovi za cenné podněty a připomínky, které v průběhu výzkumu významně napomohly k jeho realizaci.

140

PŘÍLOHA VÝŇATKY Z DOKUMENTŮ, KTERÉ BYLY RELEVANTNÍ PRO VZNIK, FORMOVÁNÍ A DEFINITIVNÍ PODOBU SYSTÉMU STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PODPORY

Výňatek z obecné části důvodové zprávy vládního návrhu zákona o státní sociální podpoře, květen 1995 Dosavadní soustava společenské pomoci rodinám s dětmi je tvořena prvky přímé i nepřímé finanční pomoci (dávky, slevy), službami a pomocí naturální. Touto pomocí se doplňuje nebo nahrazuje příjem rodin, popř. řeší specifické sociální situace. Současný systém přímé finanční pomoci rodinám s dětmi se skládá v zásadě z komplexu dávek, který lze rozdělit na několik částí: a) skupina významných dávek posilujících příjmy rodin s dětmi po celou dobu jejich péče o nezaopatřené děti (t.j. přídavky na děti, výchovné k důchodům a státní vyrovnávací příspěvek), b) dávky poskytované ve specifických situacích (podpora při narození dítěte, rodičovský příspěvek, zaopatřovací příspěvek, dávky pěstounské péče, stipendia a státní příspěvek k novomanželským půjčkám; do této skupiny patří i pohřebné), c) dávky poskytované v případě, kdy rodina svými příjmy klesne pod hranici životního minima (t.j. příspěvek na výživu dítěte a dávka sociální péče rodinám s nezaopatřenými

dětmi

a těhotným ženám); tyto dávky jsou dnes vypláceny ze

systému sociální péče. Stávající systém těchto dávek se tvořil postupně a je značně roztříštěný, a to jak pojetím jednotlivých dávek a podmínek pro jejich přiznání, tak i z hlediska jejich legislativního řešení. Většina peněžitých dávek je dosud pojata jako dávky nemocenského pojištění, které jsou stanoveny nebo limitovány absolutními částkami a pokud nejsou valorizovány, pak při změně cenových a příjmových relací dochází ke ztrátě reálné úrovně poskytovaných dávek. Pojetí některých dávek poskytovaných ve specifických situacích bylo v zásadě převzato do nového systému. Okruh dávek je však třeba rozšířit o další dávky, které budou řešit nově vznikající specifické sociální situace.

141

Nejvýznamnějšími dávkami současného systému jsou přídavky na děti a výchovné k důchodům. Jejich výše byla dlouhou dobu diferencována podle počtu dětí v rodině, nezohledňovala racionální ani skutečnou úroveň nákladů na děti, ani příjmovou situaci rodin. Úroveň přídavků na děti (výchovného) se vytvořila historicky, postupným mechanickým zvyšováním částek bez jakéhokoliv vztahu k jiným ekonomickým veličinám. Úprava výše těchto dávek, provedená v roce 1993, byla již systémovou změnou; od této úpravy je výše diferencována podle věku dítěte a vyhovuje v zásadě předloženému návrhu zákona. Rodiny s dětmi jsou a budou i nadále zabezpečovány dávkami, odvozenými od pracovního příjmu (podpora při ošetřování člena rodiny, peněžitá pomoc v mateřství, vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství). Významný objem finančních prostředků představují slevy na dani z příjmu fyzických osob z titulu nezaopatřenosti dítěte. Skupinu dávek nepřímé finanční pomoci státu rodinám s dětmi tvoří dotace ze státního rozpočtu, které nejsou rodinám poskytovány přímo, ale zprostředkovaně, jako např. dotace k žákovskému jízdnému, dotace na pobyt a stravování dětí v jeslích, mateřských školách a domovech mládeže, příspěvek státu na školní stravování, na stravování v menzách, ubytování ve vysokoškolských kolejích, bezplatné poskytování školních učebnic a pomůcek apod. Tato skupina nepřímých dávek se však postupně omezuje, finanční zátěž je přenášena na rodiče nezaopatřených dětí; a tím více vystupuje do popředí potřeba zavedení nového dávkového systému, který by pružně reagoval na změny ve struktuře příjmů a výdajů obyvatelstva a na jejich celkovou sociální situaci. V

současné

době

je

řada

dávek

pro

rodiny

vyplácena

prostřednictvím

zaměstnavatelů (zhruba 28 tis. plátců) plošně, bez ohledu na skutečnou příjmovou situaci rodiny. Správy sociálního zabezpečení vyplácejí cca 14 % celkového finančního objemu dávek i počtu dávek, u nichž se předpokládá jejich transformace do systému státní sociální podpory. Jestliže však v novém systému bude k poskytnutí státních dávek třeba ověřit více podmínek a skutečností, stane se taková činnost nákladnou a pro zaměstnavatele složitou. Řada těchto podmínek má charakter osobních dat chráněných zákonem č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních dat v informačních systémech, a jejich znalost zaměstnavatelem by mohla nepříznivě

142

ovlivnit pracovní kariéru zaměstnance. Zaměstnavateli nepřísluší šetřit sociální situaci zaměstnance. Požadavek na rychlé a jednotné zajištění změn (realizované pomocí jednotného software) by rovněž nebyl za těchto podmínek realizovatelný.

Výňatky ze článku Ing. Petra Víška

„Proč tři systémy sociální ochrany

obyvatel?“, Sociální politika, 12/95 Především je dobré připomenout, jaká byla výchozí situace pro sociální reformu v době, kdy se koncipovaly její principy ve Scénáři sociální reformy a v dokumentu Záchranná sociální síť v roce 1990 a 1991. Systém sociálních dávek byl velmi rozbujelý, postrádal v řadě případů jakýkoliv systém, u některých dávek nebyl vůbec zřejmý důvod jejich vzniku, konstrukce, smysl a cíl. Pamětníci by potvrdili, že se dávky upravovaly i na základě osobních zájmů vlivných osob. Když byl vysloven požadavek adresné sociální politiky, transparentnosti finančních toků a schopnosti řešit nové sociální situace stávající systém nemohl tyto cíle splnit. Hlavními problémy výchozího stavu bylo zaprvé to, že existovalo smísení dávek do různých systémů (pojištění, společenská pomoc rodinám s dětmi, sociální péče, státní dávky) aniž toto smísení bylo systémově vysvětlitelné. Za druhé existoval velký počet dávek (donedávna více než 60) určených k různým cílům, někdy zcela jednoúčelové, např. nákup naftových kamen. Taková dávka byla zavedena když byla nafta levná a starým lidem se chtěl usnadnit provoz domácnosti. Když nafta podražila, byl zaveden příspěvek na naftu. Za třetí některé důležité dávky nebyly věcně definovány, nebylo řečeno jak jsou koncipovány, co vlastně řeší, jak mají být použity. Postrádaly věcný obsah, který by určil i způsob valorizace. Nejasně koncipované dávky mohly být valorizovány kdykoliv nebo také nikdy. Některé dávky ovšem valorizační schéma kodifikovány měly, např. porodné. ( vláda byla např. zmocněna dávku zvýšit, zvýší-li se náklady na tyto děti). Nebylo ovšem řečeno jak vysoko. Neujasněnost konstrukce například přídavků na děti byla také jedním z důvodů pro jejich nevalorizování od roku 1985. Chyběla možnost "zavěšení" na nějakou objektivní makroekonomickou veličinu, jejíž vývoj by sledovala. Např. na životní minimum, na racionální náklady na děti, vývoj mezd a pod. Za čtvrté i dávky určené jedné skupině obyvatel (např. pro rodiny) pro každý případ zvlášť formulovaly právní instituty a podmínky. Bez zvláštní nadsázky je možné říci, že pro

143

různé dávky bylo nezaopatřené dítě, rodina, příjem, byt apod. definovány různě. Definice nezaopatřeného dítěte si před přijetím zákona o státní sociální podpoře vyžadovala více než stránku textu. S tím souvisí, že řešení problému jedné skupiny obyvatel bylo obsaženo v mnoha zákonech, aniž byla formulována nějaká jednotící východiska a závislosti na jiných makroekonomických veličinách např. na vývoji cen, vývoji mezd a pod. Nově přijatý zákon o státní sociální podpoře např. sjednotil tyto podmínky ze stávajících 25 právních předpisů obsažených ve více než 80 platných zněních. Valorizace dávek byla politickou záležitostí. Totální smísení finančních toků vedlo k tomu, že při rozhodování o tom, které dávky se zvýší, docházelo ke konkurenci zájmů důchodců a rodin s dětmi, popř. dalších skupin a výsledek často více méně závisel na osobních rodinných poměrech a věku předkladatelů návrhů a politického vedení státu. Sociální dávky byly koncipovány jako plošné či všelidové. Celková konstrukce těchto dávek, jakož i způsob jejich administrace znemožňoval jejich převedení na adresné dávky, vyplácené v závislosti na příjmu rodiny, tedy skutečné potřebnosti. Dodatečné korekce vedly zpravidla k velmi komplikovaným

řešením,

jako

byla

postupná

redukce

příjemců

státního

vyrovnávacího příspěvku.

Mezinárodní asociace sociálního zabezpečení, Seminář v Řeži, Sborník, 1998, vystoupení ing. Petra Víška Dvě role sociální politiky Sociální politika v období transformace sehrávala dvě základní role. První rolí byla role instrumentální. Sociální politika se stala nástrojem, který umožňoval kompenzovat nepříznivé sociální důsledky jednotlivých

ekonomických reformních

kroků, chránit sociálně ohrožené skupiny obyvatel a zabezpečovat politickou průchodnost ekonomické reformy. Druhou rolí byla role koncepční. Jejím úkolem bylo vytvořit takové systémy sociální ochrany obyvatel, které by odpovídaly novým potřebám demokratického státu s tržní ekonomikou.

144

Současné zabezpečování obou rolí bylo značně obtížné, protože aktuální sociální ochranu bylo třeba realizovat pomocí již nevyhovujících dávkových systémů, které zpravidla neobsahovaly možnost posuzování příjmů osob a rodin, tedy diferenciaci pomoci, bylo riskantní zvyšovat některé dávky, protože nebylo jisté, zda budou v budoucím nově koncipovaném systému zachovány či budou zrušeny. Proto byla jednotlivá opatření např. v oblasti podpory rodin velmi střídmá a opatrná. Bylo třeba volit celou řadu specifických postupů a praktik, které umožnily splnit roli sociální ochrany. Vláda již na počátku roku 1991 přijala program záchranné sociální sítě, jako určité garance minimální ochrany, především zabezpečení základních životních potřeb a ochrany pracovní síly v procesu strukturální přestavby a garance minimálního příjmu. Tato garance byla dodržena, což přispělo ke stabilitě vývoje. Do systému záchranné sociální sítě patří dva druhy opatření - aktivní - tj. aktivní politika zaměstnanosti, a pasivní, tj. sociální ochrana pomocí peněžních dávek. Za velmi významné považujeme, že bylo v roce 1991 kodifikováno životní minimum jako oficiální hranice chudoby a stanoven i

valorizační

mechanismus

tohoto minima v závislosti na růstu životních nákladů. Stanovení životního minima umožnilo určit

základní logické vztahy minimálních příjmových veličin, jako je

minimální důchod, minimální mzda a

minimální dávky sociální péče. I když tyto

vztahy byly v dalších letech překonány a narušeny, toto počáteční nastavení přispělo ke všeobecné akceptaci postupu vlády. Později se životní minimum stalo velmi užívaným nástrojem nejen pro

vyměření teritoria chudoby, ale pomocí násobků

například životního minima rodiny se získal nástroj k měření vzdálenosti konkrétní rodiny od hranice chudoby. Tak velmi zhruba

lze říci, že dvojnásobek životního

minima již představuje průměrný příjem na hlavu a příjem nad trojnásobek životního minima rodiny má již jen 10 % rodin. To umožňuje poměrně transparentní pohled na sociálně ekonomickou situaci rodin a koncipování jednotlivých opatření a analýzy jejich nákladů. Současně se zabezpečováním sociální ochrany v průběhu transformace byly realizovány práce na novém systému sociální ochrany - realizovala se tedy koncepční role sociální politiky. Byla zahájena jakousi generální inventurou všech sociálních dávek. Bylo jich nalezeno cca 60, a to v různých systémech (jako je pojištění, státní dávky, dávky sociální péče).

145

Mezinárodní asociace sociálního zabezpečení, Seminář v Řeži, Sborník, 1998, vystoupení ing. Petra Víška Cíle sociální reformy K výchozím principům celkové společenské a ekonomické přestavby již na konci roku 1989 patřil požadavek na reformu sociálního systému. Byly stanoveny cíle, aby tento systém omezil státní paternalismus a zvýšit participaci občanů na řešení svých sociálních situací. Byl stanoven cíl snížit závislost rodin na sociálních příjmech a snížit

podíl sociálních výdajů na hrubém domácím produktu. Byl vysloven

požadavek, aby byla sociální politika cílená a opustila svoji dosavadní rovnostářskou plošnost, se kterou byly různé dávky, zejména rodinám poskytovány všem stejně, bez ohledu na skutečnou potřebu. Sociální politika, či přesněji řečeno sociální redistribuce nadále neměly deformovat

primární sociální rozvrstvení společnosti, které se vytvořilo na trhu

práce, nýbrž jen účelně korigovat jeho společensky neadekvátní důsledky a tvrdosti. Na druhé straně byl vysloven požadavek, aby byla zabezpečena reálná sociální ochrana těm, kteří ji prokazatelně potřebují, v takové míře v jaké ji potřebují, a v závislosti na vlastní snaze obtížnou sociální situaci překonat.

Výňatky z článku ing. Petra Víška „Proč tři systémy sociální ochrany obyvatel?“, Sociální politika 12/95 Tři systémy sociální ochrany obyvatel Sociální reforma byla zahájena "generální inventurou" dávkového systému a tento systém byl podle určitých kritérií revidován a rekonstruován. Jednotlivé dávky byly podrobeny testu, jehož obsahem bylo několik otázek. První otázka směřovala na smysl dávky. Je smyslem dávky nahradit příjem, který se z nějakého společností akceptovaného důvodu snížil nebo byl ztracen vůbec (např. při nemoci, nezaměstnanosti, stáří, invaliditě, péči o děti), nebo jde o to doplnit příjem rodiny do nějaké úrovně? Zde je vhodné připomenout práce PhDr. Z. Konopáska a jeho vymezení standardních dávek (určených k zachování dosaženého standardu po dohodnutou dobu a na dohodnuté úrovni) a dávek absolutních, určených k doplnění

146

příjmu do určité hranice. Odpověď na tuto otázku je klíčová. Je-li dávka určena k částečnému nebo plnému nahrazení individuálně různého příjmu (po dohodnutou dobu), měla by jeho výši v předcházejícím období odrážet svou výší, t.j. každý obdrží dávku v jiné výši. To implikuje způsob, jakým je dávka konstruována - musí být v nějakém vztahu k předcházejícímu příjmu a určuje také způsob a okamžik valorizace. Bude se valorizovat, když se zvýší mzdy. Odpověď na tuto otázku pak určuje i způsob jak se tvoří prostředky na výplatu dávek. Občan platí ze svého platu, a podle jeho výše příspěvky, a v případě, že nastane dohodnutá sociální událost, jsou mu rovněž podle výše jeho platu (a příspěvků) vypláceny podle zákonem stanoveného kalkulačního modelu dávky nahrazující mzdu. Jde o princip pojištění, o situaci, v níž si občan odkládá část svých prostředků na budoucí sociální událost. Reálná situace je samozřejmě mnohem složitější, protože vedle této teoretické formule obsahuje jisté korekce, solidární redistribuce apod. Je zřejmé, že dávky, kterých se týkala tato odpověď patří do systému sociálního pojištění a také politiky zaměstnanosti jako systému quasipojištění. V tomto systému lze hovořit o sociální spravedlnosti v tom smyslu, že sociální dávky jsou v přímé, i když korigované, úměře jeho předchozím příjmům a zaplaceným příspěvkům. Ztratit dosažený standard (např. životní úrovně) je však možné nejen ztrátou příjmů, ale také objektivním zvýšením nákladů, které je opět konsensuálně považováno za závažné a veřejně zřetele hodné. K tomu může dojít např. při narození dítěte a při péči o něj, při úmrtí v rodině, v situaci, kdy je v rodině zdravotně postižené dítě nebo rodič, když je v rodině dojíždějící student, v případě osamělého rodiče a pod. Obzvlášť nepříznivá je situace zvýšení takových nákladů v rodině s nízkými příjmy, rodina s vyššími příjmy se s nimi vyrovná snáz, popř. tak, že žádnou podporu nepotřebuje. Tím se odpovídá na doplňkovou otázku. Přispěje se všem, nebo jen těm, kteří by sami situaci nezvládli? To je klíčová otázka adresnosti sociální politiky.

Ztráta standardu se váže na zvýšení nákladů, tedy na dítě či jinou dotčenou osobu, nikoliv k předcházejícímu příjmu živitele či rodiny. Tyto dávky proto nelze odvodit od předcházejícího příjmu, ale od těchto nákladů a jejich růstu. Příjmovou úrovní je však třeba rozsah podpory korigovat a pomáhat více těm, kteří by toto zvýšení nákladů sami nezvládli. Obsahem valorizačního schématu bude růst životních nákladů. Jde zejména o situace týkající se rodin s dětmi a smysl pojištění, totiž připravit se na 147

budoucí událost, zde není naplněn. Nejprve jsou vypláceny dávky a pak teprve následuje celoživotní přispívání do společných zdrojů - daněmi do státního rozpočtu. Zde jde o projev solidarity bezdětných, popř. těch, kteří již nemají nezaopatřené děti s těmi co mají děti popř. solidarita více příjmových s těmi, kteří mají nízké příjmy. Dávky, kterých se týká tato odpověď byly zařazeny do systému státní sociální podpory. Spor o pojetí rodičovského příspěvku, zda jde o ztrátu příjmu nebo sociální plat, byl rozhodnut pro druhou variantu a tato dávka je zařazena do systému státní sociální podpory. Byl tedy akcentován aspekt relativně větší pomoci nízkopříjmovým skupinám rodičů, při stejné dávce všem. Na položenou otázku o smyslu dávky je možno odpovědět ovšem i tak, že dávka je určena pro doplnění příjmu občana či rodiny tak, aby bylo dosaženo určité konsensuálně dohodnuté úrovně, např. hranice chudoby, životního minima a pod. V takovém případě je výše dávky určena rozdílem vlastních příjmů a žádoucí hranice. Klíčový není minulý příjem, ale jeho deficit ve srovnání s konsensuálně určenou minimální hranicí. Dávka není odvozena od minulého platu, ale od tohoto deficitu. Ten, kdo měl vyšší příjem má menší deficit, a tudíž i menší dávku. Zde nejde o sociální spravedlnost , ale o akt sociální ochrany. A zde je třeba položit doplňkovou otázku: všem, nebo jen těm, kteří nejsou vlastními silami situaci zvládnout ? Pro řešení situace hmotné nouze, o kterou zde jde, může občan vyvinout vlastní úsilí, přinejmenším ve dvou směrech. Může se aktivně snažit zvýšit své příjmy, aktivně se podílet na řešení své situace a zadruhé využít k zabezpečení svého živobytí majetek, má-li nějaký takto využitelný. Proto je kritériem pro poskytování takové dávky vlastní snaha občana a vedle testu příjmu také test majetku. Kdyby se i při tomto, v některých případech totálního, zabezpečení občana vycházelo mohlo by dojít k jistě nepřijatelné situaci, kdyby cestou daní nemajetný občan přispíval na zabezpečení jiného občana, který má sice konsensuálně nepřijatelně nízký příjem, ale má majetek a může jeho využitím své příjmy doplnit. Dávky vyhovující těmto odpovědím patří do systému sociální pomoci.

Mezinárodní asociace sociálního zabezpečení, Seminář v Řeži, Sborník, 1998, vystoupení ing. Petra Víška Na základě takové analýzy jsme některé dávky odsoudili k zániku a zbylé cca jednu třetinu - jsme rozdělili do tří dávkových systémů. Toto vymezení nám

148

dalo mimořádnou šanci. Znamenalo, že jsme mohli celý dávkový systém de facto vystavět „na zelené louce“ a co nejpřesněji vymezit jak zásadní principiální odlišnost jednotlivých systémů, tak jejich vzájemné návaznosti, hraniční a třecí plochy. Těmito třemi systémy jsou systém sociálního pojištění, v němž občané odkládají část své spotřeby na krytí budoucí sociální události, systém státní sociální podpory, v němž stát posiluje příjmy zejména rodin s dětmi a to s cílem zabránit propadu velkých skupin rodin do chudoby a umožnit řešení dohodnutých sociálních situací na společensky přijatelné úrovni a třetí systém, sociální pomoc, v němž stát garantuje minimální úroveň pomoci základních životních potřeb osobám, které nejsou schopny zabezpečit své potřeby vlastními silami. Do tohoto systému patří i sociální služby. První systém - sociální pojištění je financované z příspěvků zaměstnanců a zaměstnavatelů. Dávky vyplácené z tohoto systému jsou náhradou mzdy a jejich výše závisí na úrovni těchto výdělků v období ekonomické aktivity a délce pojištění. Systém sociálního pojištění zahrnuje důchodové pojištění a nemocenské pojištění. Zde je třeba uvést i systém, který bychom mohli nazval určitým quasi- pojištěním - a to je státní systém politiky zaměstnanosti, který je rovněž koncipován jako systém příspěvkový, která je přímo napojen na státní rozpočet. Druhý systém - systém státní sociální podpory přerozděluje cestou státního rozpočtu prostředky především rodinám s dětmi. Tento systém sestává z 9 dávek a umožňuje preferenci rodin s nízkými příjmy a rodin, které mají některé další sociální handicapy jako je zdravotní postižení dítěte či rodiče, studium mimo bydliště a pod. Tento systém koncentroval 25 různých zákonů v 85 platných zněních a

vytvořil

vlastní systém výplatních míst. Většinu dávek tohoto systému předtím vypláceli zaměstnavatelé. Původně bylo navrženo, aby všechny dávky státní sociální podpory byly testovány příjmem, tj. aby nárok na jejich výplatu popř. jejich výše byly závislé na výši příjmu rodiny. Výsledkem politického

konsensu však bylo, že testovány

příjmem jsou 4 dávky z devíti. Pozoruhodnou zvláštností tohoto systému je využití násobků životního minima jak pro určení výše dávky, tak pro stanovení příjmové hranice výplaty. Vzhledem k tomu, že životní minimum reaguje na vývoj životních nákladů, reaguje

tento

dávkový systém automaticky na vývoj životních nákladů a udržuje reálnou hodnotu

149

dávek. Systém zahájil svoji činnost v lednu 1995 a

můžeme říci,

že se velmi

osvědčil. Třetím systémem je sociální pomoc. Je určen k řešení obtížných sociálních situací osob, které je nejsou schopny vyřešit je vlastními silami. Jde jednak o problém chudoby, tj. nedostatečného příjmu, jednak o celou oblast sociálních služeb pro staré a zdravotně postižené občany, sociálně právní ochranu, sociální prevenci a pod. Přestože práce na tomto systému - který bude kodifikován zákonem sociální pomoci, trvají již 5 let, prochází složitým vývojem a právě v těchto dnech je připraven věcný záměr tohoto zákona k projednání ve vládě. Jde o citlivou oblast a zdá se, že dokončení tohoto zákona

je možné až nyní, kdy se již určitým způsobem

transparentněji sociálně stratifikuje společnost a vymezuje postavení jednotlivých příjmových vrstev a veřejnost přesněji chápe problematiku chudoby a nezbytné nástroje k její kontrole. Občan platí ze svého příjmu platby či příspěvky do tří směrů. Platí státu daně, platí příspěvky na sociální pojištění a příspěvek na politiku zaměstnanosti. Také zaměstnavatel

platí za svého zaměstnance příspěvky do

systému sociálního

pojištění a do systému politiky zaměstnanosti. Zaměstnavatel také musí garantovat minimální mzdu. V případě, že občan ztratí zaměstnání a příjem, jsou mu naopak z těchto systémů příjmy nahrazovány příjmy

(nebo podporovány

a doplňovány v oblasti

podpory rodiny), popř. garantován minimální příjem do životního minima v oblasti sociální pomoci. Jde svým způsobem o určitý postupný proces. Jednotlivé systémy jsou samozřejmě zcela odlišně koncipovány co do určení nároků, délky podpory a pod. Jejich vzájemné

spolupůsobení umožňuje cílené sociální redistribuce a sociální

ochranu. Již zmíněná možnost zcela nového koncipování systému nám dala také možnost,

určit

také podmínky a nástroje pro to, aby každý další systém uměl

zachytit osoby a skupiny, které systém předcházející neuměl zachytit a zabezpečit. Svým způsobem nejobtížnější je pak poslední systém - systém sociální pomoci, který již nemůže pracovat se zobecněnými fikcemi, ale musí mít schopnost reagovat na neopakovatelné lidské osudy.

150

3. Základní principy státní sociální podpory, konstrukce dávek Výňatek z obecné části důvodové zprávy vládního návrhu zákona o státní sociální podpoře, květen 1995 Prostřednictvím státní sociální podpory bude stát pomáhat občanům v případě státem uznané sociální události. Státní sociální podpora se stává výrazem sociálního přerozdělení mezi nepotřebnými a potřebnými a projevem státem organizované solidarity. Dávky vyplývající z tohoto systému pomáhají rodině krýt zejména zvýšené náklady vyvolané přítomností takových osob, které dosud nejsou výdělečně činné, a řešit různé sociální situace, na něž rodina vlastními silami a vlastními prostředky nestačí. Úroveň dávky státní sociální podpory bude závislá na celkových příjmech rodiny, ale nebude se zkoumat majetek rodiny. Dávky budou mít obligatorní charakter. Dávky státní sociální podpory jsou určeny především rodinám s dětmi, ale řeší rovněž určité sociální situace všech občanů (např. pohřebné, příspěvek na bydlení). Státní sociální podpora bude financována ze státního rozpočtu, přičemž výplatou dávky bude pověřen orgán státní správy - okresní úřad. Situace rodin, kterým jejich příjem včetně dávek státní sociální podpory nestačí k zajištění základních životních potřeb, bude řešena v rámci sociální pomoci. Návrh zákona o státní sociální podpoře, zahrnující systém podpory rodin s dětmi i bezdětných rodin, cíleně a diferencovaně orientuje podporu ve prospěch rodin a občanů nacházejících se v určitých, přesně definovaných sociálních situacích.

Jde jednak o univerzální dávky, které jsou vyjádřením přerozdělení od bezdětných rodin k rodinám s dětmi. Pro univerzální dávku se v zahraničí užívá též označení horizontální řešení. Výplata univerzálních dávek může být variantně ukončena při vyšší příjmové úrovni. Příjem je zkoumán za období předcházejícího roku, v němž se dávka přiznává. V navrhovaném systému státní sociální podpory představuje tento druh dávek přídavek na dítě, rodičovský příspěvek, porodné a zaopatřovací příspěvek. Obdobný charakter (univerzální) má příspěvek na dopravu a pohřebné. Tento princip je vyjádřen následujícím vzorcem pro výpočet dávky: D = ŽMO * K1 , při příjmu do K2 násobku životního minima rodiny, kde 151

D = výše dávky ŽMO = životní minimum příslušné osoby K1= koeficient určující výši dávky K2= koeficient určující hranici příjmu pro stanovení okruhu příjemců Druhým typem jsou dávky stanovené na základě testování skutečné celkové příjmové situace rodiny. V tomto případě se jedná o přerozdělení od rodin vysokopříjmových k rodinám nízkopříjmovým. Tyto dávky bývají označované jako řešení vertikální. Jde o podporu rodiny do okamžiku, kdy dosáhne svými příjmy určité úrovně, přičemž s rostoucím příjmem se výše dávky snižuje. Příjem je zkoumán za předchozí kalendářní čtvrtletí. Ve státní sociální podpoře je tímto typem dávky sociální příplatek a příspěvek na bydlení. Uvedený princip je vyjádřen následujícím vzorcem pro výpočet dávky: ŽMO * P D = ŽMO - -----------, kde ŽM * K3 D = výše dávky ŽMO = životní minimum příslušné osoby (osob) (u příspěvku na bydlení životní minimum domácnosti) P = příjem rodiny ŽM = životní minimum příslušné rodiny K3 = koeficient určující výši dávky a současně hranici příjmu pro stanovení okruhu příjemců U sociálního příplatku se ve stanovených případech (např. zdravotní postižení dítěte) částky životního minima zvyšují prostřednictvím určených koeficientů. Tím se životní minimum dítěte (ŽMO) resp. rodiny (ŽM) zvýší (tzv. zvýšené životní minimum). Toto zvýšené životní minimum se ve vzorci používá jak pro ŽMO, tak pro ŽM.

152

Aby dávky státní sociální podpory nenahrazovaly dávky do životního minima a aby při výpočtu podle vzorce nedocházelo k záporným hodnotám, jsou stanoveny následující podmínky, podle kterých se skutečný příjem (P) ve vzorci nahrazuje takto: - jestliže je skutečný příjem rodiny nižší než životní minimum rodiny (nezvýšené), dosazuje se do vzorce místo tohoto příjmu částka odpovídající životnímu minimu rodiny (nezvýšenému) t.j. dávky pro rodiny s příjmem na

úrovni a pod úrovní

životního minima jsou stejné, - jestliže

je skutečný příjem rodiny vyšší než životní minimum

rodiny

(příp.

zvýšené) násobené stanoveným koeficientem, dosazuje se do vzorce místo tohoto příjmu částka odpovídající životnímu minimu rodiny (příp. zvýšenému) násobená tímto koeficientem t.j. dávky jsou nulové. Vyvážená kombinace horizontálních a vertikálních dávek vytváří podmínky pro koncipování adresné sociální politiky. Prakticky celá konstrukce dávek státní sociální podpory je odvozena od částek životního minima. Životní minimum, jako státem uznané minimální částky potřebné k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb členů rodiny a částky na domácnost, poskytuje možnost použití pro: - stanovení hranic příjmu, do kterého bude dávka vyplácena, - určení výše vyplácených dávek. Kombinací těchto dvou možností vzniká základní nástroj pro stanovení dávek státní sociální podpory. Příjmová situace konkrétní domácnosti, která žádá o státní dávku, je individuálně posuzovaná ve vztahu k životnímu minimu této domácnosti. Tím je zajištěna srovnatelnost příjmové situace rodin rozdílné velikosti a struktury. Příjem domácnosti ve vztahu k životnímu minimu determinuje míru podpory státu této domácnosti - s rostoucím příjmem se rozsah a úroveň podpory snižuje. Na rozdíl od sociální pomoci se však systém státní sociální podpory zaměřuje na rodiny, které se svými příjmy nacházejí nad úrovní životního minima, avšak pod definovaným násobkem životního minima a přitom se nezkoumají majetkové poměry rodin. Na druhé straně si systém klade za cíl pouze přispět k úhradě nákladů způsobených určitými sociálními situacemi, nikoliv zabezpečit jejich plnou úhradu. Pro tento účel jsou v systému tyto sociální situace jednak definovány, jednak je navržen nástroj umožňující výpočet dávky. Výše jednotlivých dávek a

153

funkce systému bude závislá na výši životního minima a na zvolených koeficientech. Jednotlivé koeficienty jsou používány jednak pro stanovení okruhu budoucích příjemců dávky (násobek životního minima celé rodiny určuje maximální příjem, do kterého bude dávka vyplácena) a jednak pro stanovení výše dávky (násobek životního minima jednotlivé osoby nebo životního minima na domácnost). Vzájemná proporce výše dávek a prostředků vkládaných do těchto řešení umožňuje realizovat nejen mnoho variant, ale především jedním systémem realizovat i různá pojetí sociální politiky státu. Výsledná podoba koeficientů, na jejichž základě bude stanovena výše dávek a rozsah příjemců, by měla odrážet nejen sociálně ekonomické faktory, ale i ekonomický efekt testování, jeho administrativní náročnost a dále možnosti institucionálního systému, který bude v etapách vytvořen. Při nezměněných koeficientech se nominální hodnota dávek automaticky zvyšuje po provedené valorizaci životního minima.

Z článku „Nová koncepce státních dávek“ J. Dlouhý, M. Kepková, Hospodářské noviny 7. prosinec 1993 Různé varianty při stejných prostředcích Vzájemná proporce výše dávek a prostředků vkládaných do těchto řešení umožňuje realizovat nejen mnoho variant, ale především jedním systémem uskutečnit diametrálně odlišné pojetí sociální politiky státu. Různým nastavením koeficientů systém umožňuje velmi účinně realizovat politiku vlády za 17 mld. Kč nebo za 23 mld. Kč nebo za 29 mld Kč. Změnou vah dávek vertikálních a horizontálních je možné při stejném objemu vynakládaných prostředků provádět sociální politiku vysoce cílenou (příp. až nivelizační a demotivační) nebo naopak politiku zaměřenou spíše ze strany státu na podporu základních sociálních situací (příp. až plošnou). Výsledná podoba koeficientů, na jejichž základě bude stanovena výše dávek a rozsah příjemců, by měla být i předmětem konsensu mezi sociálními partnery a v neposlední řadě by měla odrážet nejen sociálně ekonomické faktory, ale i problémy související s ekonomickým efektem testování, administrativní náročností, možnostmi nově vybudovaného institucionálního systému v určité etapě apod. Při nezměněných koeficientech se úroveň dávek automaticky zvyšuje po provedené valorizaci

154

životního minima. Systém v zásadě umožňuje realizovat libovolný model sociální politiky. (pozn. red.) Je třeba konstatovat, že původní propočty o předpokládaných nákladech systému po jeho zavedení se odlišovaly od pozdější skutečnosti jen o 0,5 %, což je pro vznik nového systému mimořádný úspěch. Jeho strůjcem je ing. Jiří Dlouhý, který vypracoval simulační model příjmového rozdělení domácnost a byl jedním z autorů celého systému.

Přestože systém státní sociální podpory představuje velmi variabilní systém, je volba koeficientů do jisté míry limitována a determinována. Nastavení koeficientů se může pohybovat pouze v relativně úzce vymezeném rozpětí, a to s ohledem na příjmovou situaci příjemců, na niž má vliv jejich věk, pravděpodobnost vzniku sociální události (např. narození dítěte apod.) Nepřesné nastavení může způsobit, že dávka nezasáhne cílovou skupinu nebo naopak neúčelně obohatí nezamýšlené příjemce.

Výňatek z obecné části důvodové zprávy vládního návrhu zákona o státní sociální podpoře, květen 1995 4. Východiska a limity pro stanovení úrovně jednotlivých koeficientů Při stanovení výše jednotlivých koeficientů je třeba respektovat zejména tyto skutečnosti: - uplatnit princip solidarity a princip státem organizovaného

přerozdělování

od

bezdětných k rodinám s dětmi a od vysokopříjmových k nízkopříjmovým rodinám; - zásadním způsobem nedeformovat příjmové rozdělení určené

příjmy z

ekonomické aktivity a příjmy nahrazujícími mzdu; - období pro testování příjmů musí odpovídat charakteru dávky; - zachovat možnost omezení okruhu příjemců příjmem u každé dávky a stanovit okruh příjemců a úroveň dávky tak, aby byla zachována smysluplnost dávky; - vstupní nastavení koeficientů určit tak, aby zavedení nového

systému bylo

průchodné;

155

- minimální úroveň cílené dávky pro rodiny s příjmem na úrovni životního minima musí odpovídat alespoň výši dnešní plošné dávky; - maximální úroveň dávky a okruh příjemců jsou limitovány výdaji na příslušné služby nebo okruh výrobků, přitom je dávka

pouze příspěvkem státu a nikdy

nepokrývá výdaje plně; - stanovit koeficienty co nejpřesněji pro každou dávku tak, aby respektovaly různý účel těchto dávek, různý okruh ekonomickou váhu,

příjemců, různé podmínky nároku i různou

a aby současně při stanovení stejného koeficientu pro více

dávek nevznikla sociální past (t.j při překročení příjmové hranice o 1 Kč rodina přijde současně o několik dávek); - navázat na dosavadní systém a dosavadní reformní kroky. Se zvyšující se příjmovou diferenciací se v následujících letech i při zachování koeficientů na stejné úrovni sníží počet příjemců státních dávek.

Výňatek z publikace „Státní sociální podpora (Vznik a vývoj systému), JUDr.Michaela Kepková, vydal Socioklub, sdružení pro podporu rozvoje teorie a praxe sociální politiky, 1997 O tom, že stanovení koeficientů ve státní sociální podpoře, které by vyjadřovaly společensky akceptovanou míru solidarity, je poměrně složitý proces svědčí i následující tabulka. Porovnává koeficienty, které v návrhu zákona o státní sociální podpoře navrhovalo Ministerstvo práce a sociálních věcí, které poté přijala vláda a předložila Parlamentu ČR ke schválení a koeficienty, které nakonec Parlament ČR dne 26.května 1995 přijal.

156

Změny koeficientů určujících výši příjmu rodiny limitující nárok na dávky návrh MPSV

vláda

Parlament


1,6

1,6

1,6


1,3

1,3

1,4


2,5

1,8

3,0


2,9

2,5

0


3,0

2,0

2,0


2,9

2,5

0

porodné

2,9

2,5

0

pohřebné

2,0

2,0

0

Věcné determinanty zavedení systému státní sociální podpory Výňatek z obecné části důvodové zprávy vládního návrhu zákona o státní sociální podpoře, květen 1995 Nový systém bude k zajištění vyšší adresnosti vyžadovat zkoumání řady nových podmínek, bude plně algoritmizován, jeho provozování bude podmíněno jednotným software, musí umožňovat pravidelnou kontrolu, být jednotný na celém území České republiky a všechny dávky budou transformovány na dávky státní. Z uvedených důvodů systém státní sociální podpory nebudou moci zajišťovat zaměstnavatelé. Tato situace objektivně vede k nutnosti vytvoření personálně i technicky dostatečně vybavených pracovišť na okresních úřadech, které by výplatu dávek státní sociální podpory věcně garantovaly. Tato pracoviště je třeba vybavit jednak kvalifikovanými pracovníky, jejichž náplní bude rozhodování o výplatě státních dávek, jednak výpočetní technikou, propojenou na celém území s ostatními informačními systémy. Každé pracoviště bude muset být hardwarově i softwarově vybavené tak, aby byl nový systém kompatibilní se státním informačním systémem. Okresní úřady budou mimo jiné provádět kontrolu a poskytovat ministerstvu práce a sociálních věcí informace k zamezení duplicitního vyplácení dávek. Tím, že půjde o výplatu nárokových dávek, kde podmínky budou stanoveny zákonem a finanční prostředky budou zabezpečeny prostřednictvím státního rozpočtu, se vytváří optimální podmínky pro vysokou míru algoritmizace výpočtu dávek a pro použití výpočetní techniky při jejich výplatě. Má-li 157

být sociální politika adresnější a tím i úspornější, vyžaduje nezbytné posílení aparátu. Tento vývoj nelze chápat jako rozšiřování administrativy, ale jde o rozšíření služeb a garancí pro obyvatelstvo. Přitom je nutné vidět, že zaměstnavatelé dnes zabezpečují uvedenou agendu bezplatně za stát v cca 28 tis. tzv. velkých organizacích (s více než 25 zaměstnanci). Legislativně je systém státní sociální podpory řešen tak, aby umožňoval plné využití výpočetní techniky a tento základní přístup byl uplatněn jak při jeho makroekonomické tvorbě, tak při stanovení podmínek konkrétní individuální realizace. Systém bude schopen rychlé reakce na sociálně ekonomický vývoj. Zatímco

poskytování

tzv.horizontálních

dávek

bez

potřebné

podpory

informačního systému by bylo možné, byť s jistými nedostatky, poskytování tzv. vertikálních dávek bez potřebného vybavení výpočetní technikou by bylo zcela nemožné.

Od státního vyrovnávacího příspěvku k sociálnímu příplatku Vzhledem k tomu že finančním zdrojem sociálního příplatku byl státní vyrovnávací příspěvek, několik slov o vývoji této dávky:

Výňatek ze studie „Náklady na děti – přístupy a aplikace v sociální politice“ autoři Víšek, Kepková, Kudlová, vydal START – Nadace pro výzkum sociální transformace, Praha, duben 1995. V souvislosti s liberalizací cen byla od 1. 7. 1990 zavedena nová dávka určená pro všechny občany - státní vyrovnávací příspěvek (SVP). Ve výši 140 Kč měsíčně byla tato dávka určena ke kompenzaci zvýšených životních nákladů v souvislosti s růstem spotřebitelských cen, zejména potravin. Uvažovalo se s poskytováním vyššího příspěvku v případě závislosti občana na dietním stravování, ale řešení nebylo přijato a uplatnilo se až v dávkách sociální péče. Od 1. května 1991 byl SVP zvýšen o 80 Kč měsíčně tj. na 220 Kč nezaopatřeným dětem a důchodcům, a to v souvislosti se zvýšením cen paliv a tepelné energie. V souvislosti s přijetím státního rozpočtu na rok 1992 byl nárok na SVP od 1. ledna 1992 zrušen osobám

158

ekonomicky aktivním a ponechán v nezměněné výši důchodcům a nezaopatřeným dětem. Byl také ponechán osobám, které pobíraly rodičovský příspěvek ve výši 140 Kč.

Přijetí

tohoto

opatření

znamenalo,

že

nárok

na

SVP

ztratili

rodiče

nezaopatřených dětí, kteří činí cca 60 % ekonomicky aktivních osob. Roční příjem úplné rodiny se snížil o 3 360 Kč. Další změny, které se týkaly okruhu příjemců SVP nastaly v roce 1993. S účinností od 1. 1. 1993 nenáležel SVP poživatelům důchodů, jejichž příjem z výdělečné činnosti dosáhl výše minimální mzdy (2 200 Kč) nebo byl vyšší. S účinností od 1. 4. 1993 se zavedlo další omezující kritérium pro nárok na SVP pro nezaopatřené děti a poživatele rodičovského příspěvku, a to sice příjem do výše dvojnásobku životního minima společně posuzovaných osob. Toto opatření, které platí dodnes (do vzniku státní sociální podpory pozn. autora), si vyžádalo pravidelné čtvrtletní vykazování příjmů. O dávku je třeba pravidelně žádat. Při žádosti se vychází z čistého příjmu po odečtení daní a pojistného na sociální zabezpečení, příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a zdravotní pojištění. U osob samostatně výdělečně činných se za příjem považuje vyměřovací základ stanovený pro placení pojistného. Vzhledem k obtížné sociální situaci rodin s dětmi s nízkými příjmy a v souvislosti s posunem termínu zavedení nového systému státní sociální podpory na 1. 1. 1996 se zvýšil SVP vyplácený nezaopatřeným dětem v rodinách s příjmem do 1,5 násobku životního minima o 100 Kč tj. z 220 Kč na 320 Kč měsíčně a to s účinností od 1. 4. 1994. U dětí, které žijí v rodinách s příjmem od 1,5 násobku do 2 násobku životního minima byl ponechán SVP v dosavadní výši 220 Kč. Od 1. 10. 1994 byl zrušen nárok na SVP u poživatelů rodičovského příspěvku na SVP, který jim náležel stále ve výši 140 Kč měsíčně a stal se součástí rodičovského příspěvku. Obdobně byl zrušen k 1. 12. 1994 nárok na SVP u poživatelů důchodů a stal se rovněž pevnou částí důchodů. U státního vyrovnávacího příspěvku od roku 1991 byl tak postupně omezován okruh příjemců této dávky. Z dávky, která byla při svém vzniku zcela plošnou, "všelidovou" dávkou se tak postupně stala dávka sociální a adresně vyplácená, t.j. testovaná příjmem a určená dětem, žijícím v rodinách s nízkým příjmem. Není proto nelogické, že bude nakonec transformována do systému státní sociální podpory a položí základ sociálnímu příspěvku, dávce určené rodinám s nízkými příjmy.

159

Rodinné příspěvky Rodinné příspěvky v „návrhu zásad zákona o státní sociální podpoře rodin s dětmi“, verze pro legislativní radu vlády, květen 1992 Zásada č. 4 Rodinnými příspěvky se stát podílí na krytí nákladů na výchovu a výživu nezaopatřených dětí. Odůvodnění: Filosofie rodinných příspěvků vychází z principu státem organizované solidarity k pokrytí části nákladů na děti, tj. osob, které nejsou výdělečné činné. Zásada č. 5 Rodinné příspěvky náleží na nezaopatřené děti; jsou tvořeny přídavky na děti a sociálním příplatkem. RP = PND + SP RP - rodinné příspěvky PND - přídavky na děti SP - sociální příplatek Sociálním příplatkem se stát podílí na krytí nákladů na děti diferencovaně v závislosti na celkovém čistém příjmu rodiny (P). Sociální příplatek nenáleží, pokud celkový čistý příjem rodiny přesáhne dohodnutý násobek (K1) životního minima rodiny (ŽMR). Přídavky na děti kryjí konstantní podíl nákladů na každé dítě, jsou stanoveny určitým podílem (K2) životního minima dítěte (ŽMD). Alternativa I: Přídavky na děti náleží na všechny nezaopatřené děti v rodinách, jejichž příjem je nižší než stanovený násobek (K3) životního minima rodiny. Alternativa II: Přídavky na děti náleží na všechny nezaopatřené děti. 160

Odůvodnění: Navrhuje se rodinné příspěvky rozdělit do dvou částí s tím, že sociální příplatek vyjadřuje zejména solidaritu domácností s vyššími příjmy k domácnostem s nižšími příjmy a přídavky na děti zase akcentují solidaritu bezdětných domácností k domácnostem s dětmi. Alternativa I. Přídavky na děti nenáleží na děti v případě, že celkový příjem rodiny je vyšší než dohodnutá hranice, charakterizovaná konstantou K3, vyjadřující násobek životního minima rodiny. Uvedená alternativa umožňuje nevyplácet dávku do rodin, jejichž příjem několikanásobně převyšuje částky potřebné k úhradě nákladů na základní životní potřeby. Alternativa II. Přídavky na děti jsou vypláceny jako universální dávka přispívající na náklady spojené s výchovou a výživou každého dítěte bez ohledu na příjmovou situaci rodiny, v níž žije. Zásada č. 6 Celková výše rodinných příspěvků (RP) je závislá na částkách životního minima, stanovených pro zajištěni výživy a ostatních základních osobních potřeb pro rodinu jako celek (ŽMR) a dětí (ŽMD), na celkovém čistém příjmu rodiny (P) a na stanovení hranic limitujících poskytování rodinných příspěvků, charakterizovaných konstantami K1, K2, K3. Částky rodinných příspěvků jsou určeny matematickým vzorcem: P x ŽMD

ŽMD

RP = ŽMD - ------------------ + --------K1 x ŽMR

kde

K2

P x ŽMD ŽMD - ------------------ = SP 161

K1 x ŽMR ŽMD --------- = PND K2 Pro výpočet rodinných příspěvků platí: pokud P < ŽMR, potom P = ŽMR pokud P > K1 x ŽMR,

potom

P = K1 x ŽMR

Odůvodnění: Matematický vzorec rodinných příspěvků lze upravit do formy: P RP = ŽMD x ( 1 -

1

------------------ + ----- ) K1 x ŽMR

K2

Legenda ke vzorcům: ŽMD - životní minimum dětí, tj. částky k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb podle zákona o životním minimu. ŽMR - životní minimum rodiny, tj. částky k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb členů rodiny podle zákona o životním minimu. P - celkový peněžní čistý příjem rodiny před započtením rodinných příspěvků K1 - číslo, kterým se násobí životní minimum rodiny. Výsledkem je příjem rodiny, při němž se přestává vyplácet sociální příplatek K2 - číslo, kterým se dělí životní minimum dětí. Určuje podíl životního minima dětí, který bude hrazen formou přídavků na děti.

162

Konstrukce rodinných příspěvků je odvozena od částek, schválených v zákoně o životním minimu k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb. Tento zákon stanoví minimální částky potřebné v určitém období k zajištění těchto základních potřeb, diferencuje tyto částky podle věku dětí a současně obsahuje i valorizační mechanismus. S částkou potřebnou podle zákona o životním minimu k zajištění nezbytných nákladů na domácnost se při výpočtu rodinných příspěvků nekalkuluje, protože nevhodně zkresluje celkovou výši rodinných příspěvků podle počtu dospělých osob v rodině. Konkrétní varianta rodinných příspěvků bude dána společenským konsensem o konstantách K1, K2, K3. Bude podmíněna aktuální výší životního minima a celkovou částkou, určenou v příslušném roce na rodinné příspěvky. Vhodná volba konstant K1, K2 a K3 motivuje ke zvyšování příjmů rodiny z pracovní aktivity. Definitivní stanovení uvedených konstant, které ovlivňují vztah mezi přídavky na děti a sociálním příplatkem, bude muset být dohodnuto krátce před účinností navrhovaných opatření, aby zohlednilo rozpočtovou situaci státu a sociální situaci rodin. Celková výše rodinných příspěvků v různých domácnostech s dětmi (pokud jsou již stanoveny koeficienty K1, K2, K3), závisí na aktuální výši životního minima, na čistém peněžním příjmu rodiny, na věku dítěte a na počtu dětí. Při valorizaci životního minima dojde automaticky k valorizaci rodinných příspěvků, což však nevylučuje, že se bude jednat o koeficientech K1, K2, K3 tak, aby příslušný výsledný vztah pro výpočet rodinných příspěvků odpovídal ekonomické a sociální situaci domácností a možnostem státu v příslušném období. Se zvyšujícím se věkem, stejně jako se zvyšujícím se počtem dětí, poroste celkový objem jak přídavků na děti, tak sociálního příplatku. Se zvyšujícím se příjmem dochází ke snižování rodinných příspěvků, zejména proto, že klesá sociální. příplatek. Rodina, která svými čistými peněžními příjmy zabezpečí výživu a ostatní základní osobní potřeby, tj. potřeby rodičů i dětí na úrovni životního minima, obdrží maximální sociální příplatek. Všechny rodiny stejného typu s nižším příjmem obdrží sociální příplatek ve stejné výši, zatímco rodinám stejného typu s vyšším příjmem se sociální příplatek snižuje a přestává se vyplácet v okamžiku, kdy příjem rodiny dosáhne určitého násobku (K1) životního minima rodiny. Kromě toho rodiny s dětmi, jejichž příjem je nižší než určitý násobek (K3) životního minima rodiny, obdrží přídavky na děti, které se rovnají určitému podílu (K2) životního minima dětí. 163

Rodiny s dětmi lze z hlediska příjmů pro určení výše rodinných příspěvků zařadit do čtyř pásem. V tzv. pásmu sociální pomoci se nacházejí rodiny s dětmi, jejichž příjem včetně rodinných příspěvků nedosahuje životního minima. Sociální příplatek pro domácnosti nacházející se v tomto pásmu (pokud v ní žijí děti stejného věku), je konstantní. Těmto rodinám je příjem doplňován na úroveň životního minima dávkou sociální pomoci, která se poskytuje občanům v hmotné nouzi v případě, že si sami vlastním přičiněním nemohou zvýšit příjem. V tzv. pásmu sociální motivace se nacházejí rodiny s příjmem vymezeným úrovní životního minima rodiny při započtení a bez započtení rodinných příspěvků. V této skupině se sociální příplatek ještě nesnižuje, přestože spolu s ním se jejich příjem rovná nebo je větší než životní minimum rodiny a je stejný jako u předchozí kategorie rodin. Tato konstrukce by měla mít motivační účinek na domácnosti nacházející se svým příjmem v oblasti životního minima ve smyslu zvyšování příjmů z pracovní aktivity. Na každé dítě stejného věku žijící v jakémkoliv typu rodiny s příjmem (bez rodinných příspěvků) pod úrovní životního minima (tj. ve výše uvedených dvou pásmech), je vyplácen stejný sociální příplatek (viz grafy). V tzv. pásmu sociální podpory jsou rodiny s dětmi, jejichž příjem bez rodinných příspěvků je vyšší než životní minimum a nižší než určitý násobek životního minima. U těchto rodin se sociální příplatek se zvyšujícím se příjmem snižuje a od určitého příjmu je konstantní (přídavky na děti). V tzv. pásmu bez sociální podpory jsou rodiny s dětmi s příjmem několikanásobně vyšším než je životní minimum rodiny. Výňatky z publikace „Státní sociální podpora (Vznik a vývoj systému), JUDr. Michaela Kepková, vydal Socioklub, sdružení pro podporu rozvoje teorie a praxe sociální politiky,1997. Přesto, že federální vláda návrh zásad zákona o státní podpoře rodiny s dětmi neprojednala a vláda ČR tento návrh odmítla, stal se východiskem při dalších pracích v národní republice a poté od roku 1993 i v samostatné České republice. Znova začaly práce nad státní sociální podporou v nových podmínkách s ohledem na charakter a potřeby rodin v této republice. Vzhledem k odlišným principům, podle kterých byly koncipovány dvě součásti rodinných příspěvků - přídavky na děti a sociální příplatek, došlo v této době k jejich vzájemnému odtržení na dvě samostatné dávky. V této souvislosti se také poněkud 164

mění (rozšiřuje) cíl sociálního příplatku, který dosud byl příspěvkem na náklady nezaopatřených dětí v rodině diferencovaným podle počtu a věku dětí a příjmu rodiny. Smyslem samostatného sociálního příplatku se stává podpora příjmů nízkopříjmových rodin pečujících o nezaopatřené děti, a to diferencovaně podle příjmu rodiny, počtu a složení členů rodiny a s přihlédnutím ke stanoveným sociálním situacím, které náklady rodiny zvyšují. Tomu odpovídala i změna konstrukce této dávky, kdy se při výpočtu výše začalo uvažovat s částkami životního minima rodiny včetně částek na náklady domácnosti. Tomuto posunu korespondovaly i připomínky a náměty

britského experta

Tony Lynese, který se v té době rámci projektu PHARE zabýval sociálními systémy v ČR. Lynes upozorňoval na nebezpečí stanovení okruhu společně posuzovaných osob příliš široce. Tam, kde v domácnosti žijí kromě manželů ještě další dospělé osoby, bude potřebné zjistit, jaké mají příjmy a zda se o ně dělí, což je problematické a může to vést k odstěhovávání „mladých dospělých“, což může mít nežádoucí sociální důsledky. Proto by bylo vhodné brát v úvahu jen příjmy a potřeby základní rodiny, tj. otce, matky a vyživovaných dětí. Další připomínkou bylo, aby při limitování příjmu pro nárok na přídavky na děti a při výpočtu sociálního příplatku byla zahrnuta i částka životního minima na domácnost, a to zejména proto, že při výplatě přídavku na děti rodinám, které mají vyšší životní standard než životní minimum, je nerealistické předpokládat, že výdaje na domácnost zůstanou konstantní, zatímco náklady na ostatní potřeby se budou zvyšovat. Při výpočtu sociální příplatku je započítávání nákladů na domácnost ještě důležitější, je-li smyslem vyplácet tento příspěvek v maximální výši na nebo pod hranicí „chudoby“, kdy „hranicí chudoby“ je životní minimum rodiny složené jak z částek na výživu a ostatní potřeby členů rodiny, tak z částek na náklady domácnosti.

Výchozí situace pro příspěvek na bydlení Výňatky z publikace „Státní sociální podpora (vznik a vývoj systému)“ JUDr. Michaela Kepková, vydal Socioklub, sdružení pro podporu rozvoje teorie a praxe sociální politiky, 1997. Od počátku tvorby systému státní sociální podpory v ČR bylo rozšířeno působení státní sociální podpory na větší okruh občanů než rodiny pečující o 165

nezaopatřené děti, i když nejvýznamnější skupinou stále tyto rodiny zůstávají. Nově se uvažovalo o podpoře úhrady nákladů na bydlení nízkopříjmových domácností formou příspěvku na bydlení. Stále se jednalo o okruhu sociálních situací, které budou tímto systémem podporovány. Při snaze postupovat systémově při tvorbě jednotlivých součástí systému sociální ochrany obyvatel, zejména sociálního pojištění, byla tendence do systému státní sociální podpory včlenit všechny dávky, které zcela nevyhovují principům sociálního pojištění, případně sociální pomoci. Tak se při tvorbě zásad státní sociální podpory koncem roku 1992 a v průběhu roku 1993 uvažovalo se začleněním zvýšení důchodu pro bezmocnost, příspěvku při péči o osobu blízkou a dalších dávek pro zdravotně postižené, dále se uvažovalo o nové koncepci dosavadních půjček mladým manželům se státním příspěvkem tak, aby pomáhaly řešit situaci mladých manželů a studentů v době kumulace závažných sociálních situací. Od této široce pojaté státní sociální podpory se však ustupovalo postupně, o čemž svědčí i skutečnost, že až v rámci meziresortního připomínkového řízení k zásadám zákona o státní sociální podpoře se vypouštěla úprava příspěvku při bezmocnosti, která měla nahradit dosavadní zvýšení důchodu pro bezmocnost. Bylo dohodnuto, že specifické dávky pro zdravotně postižené budou upraveny následně v samostatném zákoně mimo zákon o státní sociální podpoře i sociální pomoci. (pozn. red. tento úkol nebyl splněn

a byl zopakován v rámci jednání o

reformě veřejných rozpočtů v roce 2003 s datem realizace k 1.lednu 2006). Ke vzniku a konstrukci příspěvku na bydlení je třeba poukázat na některé momenty, jež jeho tvorbu předcházely a ovlivňovaly. Snaha o vytvoření trhu s byty a postupné odbourávání dotací ze státního rozpočtu na obnovu a údržbu bytového fondu signalizovalo, že náklady na bydlení v průběhu příštích let značně porostou. Náklady na bydlení, které je jednou ze základních životních potřeb, se v rodinných rozpočtech stanou citelnou položkou, která zejména pro nízkopříjmové domácnosti bez ohledu na existenci nezaopatřených dětí v rodině může být je těžko zvládnutelná. Bydlením a jeho sociálními aspekty se dlouhodobě zabývala Komise vlády ČSSR pro řízení a koordinaci prací na koncepci státní bytové politiky složená z odborníků z řady resortů, kterých se otázky bydlení dotýkají. Výsledkem několikaleté práce této skupiny bylo kromě jiného doporučení neposkytovat v této oblasti dotace „na cihlu“ jako dosud, ale na „hlavu“ tj. jednotlivým subjektům k získání či vytvoření 166

bydlení. V této souvislosti je vhodné se zmínit o působení organizace Urban Institut z USA, která se možnostmi podpory bydlení v podmínkách ČR zabývala. Vzájemné konzultace s touto organizací ještě na federálním ministerstvu práce a sociálních věcí

směřovaly k oddělení forem a způsobu podpory bydlících domácností

podpory získání bydlení.

a

Začala se rýsovat potřeba zavedení nové dávky do

systému státní sociální podpory, která by nebyla orientovaná pouze na rodiny s dětmi, ale na všechny domácnosti, které již bydlí, jejichž příjem nedosahuje určité výše. S tím, že podpora nové výstavby a podmínek pro získání bytu bude řešena mimo

sociální

oblast

formou

výhodnějších

půjček,

hypotékami,

případně

zvýhodněným stavebním spořením, které umožní připravit se na budoucí značné náklady související s bydlením. Předpokládalo se, že narovnávání (zvyšování) cen v oblasti bydlení bude postupné a relativně dlouhodobé, jednotlivé kroky budou sociálně únosné. Pokud by byla hned z počátku stanovena pravidla pro toto postupné zvyšování nákladů na bydlení a zejména dodržována, občané by byli sto se postupně přizpůsobit této situaci a domácnostem s nízkým příjmem by pomohl k sociální únosnosti jednotlivých kroků příspěvek na bydlení, který prostřednictvím částek životního minima na domácnost sleduje růst životních nákladů v této oblasti. Nicméně na rozdíl od značného zvýšení cen např. potravin již v roce 1990, se výdaje na bydlení v prvních letech devadesátých let

zvyšovaly jen minimálně, významně se však snížila

dostupnost získání nového bydlení. Po roce 1993 se předpokládalo razantnější zvýšení nájemného, a proto se pro nájemce nájemních bytů a částečně i družstevních s nízkými příjmy vytvořila státní dávka - příspěvek na nájemné ( zákon č.319/1993 Sb.). Záměrem této dávky bylo zmírnění důsledků růstu tzv. hrubého nájemného v porovnání s nájemným v roce 1993 (prosinci 1993). Nárok byl omezen příjmem rodiny v předchozím kalendářním pololetí do 1,3 násobku životního minima, výše dávky s určitými omezeními činila rozdíl mezi výší nájemného k 1.dni kalendářního pololetí a nájemným sjednaných za prosinec 1993. Platnost zákona byla stanovena na dva roky. Zájem občanů o tuto dávku však po celou dobu platnosti (od 1.1.1994 do 31.12.1996) byl oproti předpokladům minimální. Pro konstrukci příspěvku na bydlení v rámci státní sociální podpory byl zvolen obdobný přístup jako u sociálního příplatku. Základním principem přerozdělení finančních prostředků je solidarita vysokopříjmových domácností s nízkopříjmovými 167

domácnostmi rodin i jednotlivců. Tato podpora příjmů nízkopříjmových domácností je v souvislosti s tím, že náklady na bydlení jsou pro uvedené domácnosti příliš zatěžující. Veškerá podpora bydlení má pomoci „nésti náklady na bydlení“ avšak nesmí bránit postupnému vytvoření trhu s byty, kdy kvalita bydlení bude do určité míry limitována individuálními možnostmi občanů. Výňatky z publikace „Státní sociální podpora (Vznik a vývoj systému), JUDr.Michaela Kepková, vydal Socioklub, sdružení pro podporu rozvoje teorie a praxe sociální politiky,1997 Podle skupinových výdajů v roce 1994 proti roku 1989 vzrostly u rodin s dětmi u srovnatelných položek nejvíce výdaje za vzdělání a kulturní služby (o 270 %), což souvisí jednak s odbouráváním dotací do školství a přenosem některých výdajů na rodinu, vznikem soukromého sektoru a zvýšenou pozorností, kterou rodiny této oblasti "investic" do dětí věnují. Měřeno oficiálním indexem se výdaje zvýšily reálně o 36 %, přičemž část z tohoto růstu je nezbytné připsat na vrub metodice měření cen s reprezentanty z roku 1989. Druhý největší růst u rodin s dětmi zaznamenaly výdaje na nájemné a komunální služby, které vzrostly o 215 %, tomu odpovídal i cenový růst, který měřeno indexem životních nákladů zaměstnanců dosáhl hodnoty 311,7. Současně se tato položka dostává i v absolutní hodnotě (14 937 Kč na domácnost za rok) na úroveň dosud nejvyšší položky výdajů na textil, obuv a galantérii. Reálně přitom domácnosti spotřebovávaly stejně v roce 1994 jako v roce 1989; případné úspory v jedné oblasti těchto výdajů byly kompenzovány zvýšenou spotřebou jiných. Třetí největší růst patří výdajům na drogistické a zdravotnické zboží, které vzrostly o 198 %, přičemž vzhledem k cenovému vývoji (+ 212 %) se spotřeba tohoto zboží reálně snížila. Na čtvrtém a pátém místě žebříčku růstu výdajů jsou výdaje na mlýnské a pekárenské výrobky a mléko a mléčné výrobky, růstu výdajů odpovídá i cenový růst mléko a mléčné výrobky mají dokonce nejvyšší index životních nákladů ze sledovaných položek (348,9). Je zřejmé, že uvedených 5 položek s nejvyšším nominálním zvýšením se řadí k položkám svým charakterem spíše nezbytným. Ze zbytnějších položek rostly poměrně rychle výdaje za opravy a zakázkové práce, což souvisí jak s vysokým 168

růstem jejich cen, tak také s malým růstem výdajů na některé druhy průmyslového zboží. Vývoj výdajů a jejich struktura podle účelu použití dále potvrzují závěry o rychlejším růstu výdajů nezbytného charakteru v rodinách s dětmi. Zvýšil se podíl výdajů na výživu, bydlení, provoz domácnosti a osobní potřeby zahrnující i léčebnou péči. Na druhé straně poklesly výdaje na pochutiny (káva, čaj, alkohol, tabák), dopravu a osobní dopravní prostředky, platby (pojištění, příspěvky společenským a politickým organizacím ap.) a také výdaje na odívání a obuv, což souvisí s podstatně většími možnostmi substituce této položky.

Výňatky z publikace „Státní sociální podpora (Vznik a vývoj systému), JUDr.Michaela Kepková, vydal Socioklub, sdružení pro podporu rozvoje teorie a praxe sociální politiky, 1997 Tony Lynes ke konstrukci příspěvku na bydlení: „ Alternativně by bylo možné mít příspěvek na bydlení jako zvláštní položku, tak jak je navrhováno, s tím, že by se vzaly v úvahu skutečné výdaje rodiny na bydlení. V Británii se příspěvek na bydlení vypočítává právě takto. Má své výhody i nevýhody. Hlavní výhodou je, že nejvyšší příspěvky na bydlení jsou vypláceny tam, kde jsou nejvyšší nájmy. Hlavní nevýhodou jsou administrativní složitosti. Nejen, že je nutné znát výši nájmu v každém jednotlivém případě, ale je také nutno rozhodnout, zda nájem je „rozumný“. Je tu též otázka férovosti mezi těmi, kteří vlastní domy, a těmi, kteří si je najímají. V Británii vlastníci domů nedostávají příspěvek na bydlení. Místo toho dostávají daňovou úlevu, úměrnou úroku z toho, co si vypůjčili na koupi domu. Nevím kolik lidí v České republice si najímá domy a jak dalece se liší nájem mezi jednotlivými oblastmi, anebo mezi jednotlivými kategoriemi obydlí. Ale administrativní potíže, související se zavedením příspěvku na bydlení, založeném na nákladech za jednotlivá obydlí, by se mohly jevit jako základní námitka. V tom případě se domnívám, že by bylo užitečné se zamyslit, tak jak je navrženo výše, zda by nebylo možno dosáhnout cílů sociálního bonusu (sociálního příplatku pozn. autorů) a příspěvku na bydlení tím, že by se zavedl jeden kombinovaný příspěvek s jednou mírou krácení.“

169

Tony Lynes je britský expert, který se v roce 1992 a 1993 v rámci projektu Phare zabýval sociálními systémy v ČR (pozn. autora).

Výňatky z publikace „Státní sociální podpora (Vznik a vývoj systému), editor JUDr.Michaela Kepková, vydal Socioklub, sdružení pro podporu rozvoje teorie a praxe sociální politiky,1997. Myšlenka odvození příspěvku na bydlení od skutečných nákladů na bydlení byla opuštěna z několika důvodů, musely by být stanoveny podmínky tzv. „přiměřeného bydlení“, výše některých položek nákladů na bydlení lze ovlivnit např. spotřeba energií. Odvozením dávky od částek životního minima je zaručena stejná úroveň podpory domácnosti se stejným příjmem a různým počtem osob bez ohledu zda jde o byt obecní, státní, družstevní nebo o byt v rodinném či soukromém domě. Zvyšující se náklady na bydlení se prostřednictvím částek životního minima na domácnost neprodleně promítnou i do výše příspěvku na bydlení. Určité pravidlo bylo dáno pro zvyšování nájemného, které se má zvyšovat vždy k 1.7. každého roku, avšak výše v jednotlivých letech je otázkou licitace, stejně tak i možnost navýšení daná obcím diferencovaně podle počtu obyvatel. Dalším polem pro každoroční licitaci je zvyšování cen služeb souvisejících s bydlení a energií. Příkladem navýšení cen v oblasti bydlení, které by sociálně slabé rodiny v určitém typu bydlení (ústředně vytápěný nájemní byt ve větším městě) nebyly schopny pokrýt ze svých příjmů a případných úspor, bylo zvýšení cen v roce 1997. Proto bylo nezbytné, aby 1.července 1997 nabyly účinnost dva zákony, reagující na vývoj cen v oblasti bydlení. Jedná se o zákon č. 75/1997 Sb., o sociálním příplatku k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie (tzv. zákon o příspěvku na teplo) a zákon č.132/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení nájemného a o změně zákona o státní sociální podpoře (tzv.zákon o příspěvku na nájemné). Smyslem obou těchto dávek bylo oddálit a snížit pro sociálně slabé občany (rodiny) prudký nárůst cen daných položek v oblasti bydlení. Proto mají oba zákony časově omezenou dobu na kterou se příspěvek poskytuje (30.června 2000 a 31.prosince 2000) a úroveň příspěvků se v jednotlivých letech postupně snižuje. Tyto dvě dávky se poskytují vedle příspěvku na bydlení.

170

POUŽITÁ LITERATURA

1. Desczka, S.: Social Assistance. A European comparison of cross-country enforcement of social assistance regulations. Ministry of Social Affairs and Employment, The Haague, June 2003 2. Desczka, S.: Cross-border enforcement of social assistance regulations. Příspěvek na evropské konferenci. Santpoort, Holandsko, 25.-26. září 2003. 3. Hacaperková, D., Jelínková, B.: Dávky sociální péče. Informační brožura o jednotlivých dávkách sociální péče a řízení o jejich přiznání. MPSV, Praha 2003 4. Informace o podmínkách, za nichž jsou vypláceny dávky sociální péče na pověřených obecních a městských úřadech. MPSV ČR, odbor sociální politiky, duben 2000. 5. Kepková, M.: Státní sociální podpora (Vznik a vývoj systému). Socioklub, Praha 1997 6. Kuchařová, V.: Výkon sociální práce na pověřených obecních úřadech v podmínkách rostoucích nároků, VÚPS, Praha 2001 7. Mareš, P. a kol.: Dávky sociálního státu; nastavení systému – jeho ekonomická a sociální efektivita a sociální konsekvence pro klienty sociálního státu a společnost,

Masarykova univerzita Fakulta sociálních studií a

nakladatelství Goergetown, Brno 2001 8. Podklad pro poradu G 8 na 4. května 2003. Reforma veřejných rozpočtů. Interní materiál MPSV, odbor sociální politiky, Praha, 2003. 9. Sirovátka, T.: Česká sociální politika na prahu 21. století. Efektivnost, selhávání, legitimita. Masarykova Univerzita, Brno 2000 171

10. Sirovátka, T.: K analýze příjemců dávek sociální péče. Internetové stránky VÚPSV; příspěvek na semináři k projektu Monitorování chudoby v České republice 11. Strecková, Y. a kol.: Role sociálního pracovníka v měnících se podmínkách. Ekonomicko-správní fakulta Masarykovy Univerzity, Brno 1995. 12. Průša.L. Obce (města) a výdaje na sociální a zdravotní služby v r.2001, VÚPSV, Praha 2002 13. Průša L. Státní sociální podpora v roce 2002, Práce a mzda, č. 5, květen 2003 14. I.Tomeš „Sociální politika – teorie a mezinárodní zkušenost, druhé vydání, Socioklub, Praha 2001) 15. Sirovátka. T, Kofroň.P.,Trbola R. Domácnosti s nízkými příjmy a sociální dávky, VÚPSV, Brno 2003 – pracovní verze 16. Státní sociální podpora po roce 2000, Socioklub, výzkum pro MPSV, 1999 17. Důvodová zpráva vládního návrhu zákona o státní sociální podpoře, květen 1995 18. Víšek P. „Proč tři systémy sociální ochrany obyvatel?“, Sociální politika 12/1995 19. Víšek P. „Dvě role sociální politiky“ Sborník Mezinárodní asociace sociálního zabezpečení, seminář v Řeži 1998 20. Dlouhý J., Kepková M. „Nová koncepce státních dávek“, Hospodářské noviny 7. 12. 1993

172

21. Víšek, Kepková, Kudlová „Náklady na děti – přístupy a aplikace v sociální politice“,START, Nadace pro výzkum sociální transformace, Praha, duben 1995

173

JUDr. Igor Tomeš CONSULTING

Recommend Documents