JEDEN TEST NESTAČÍ STŘET ZÁKLADNÍCH EKONOMICKÝCH SVOBOD A ZÁKLADNÍCH LIDSKÝCH PRÁV V JUDIKATUŘE EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA

JEDEN TEST NESTAČÍ – STŘET ZÁKLADNÍCH EKONOMICKÝCH SVOBOD A ZÁKLADNÍCH LIDSKÝCH PRÁV V JUDIKATUŘE EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA Pavlína Hubková Shrnutí Základní ekonomické svobody tvoří pilíř evropské integrace a evropské právo jim poskytuje velmi širokou ochranu. Současná EU však zároveň zdůrazňuje respektování humanity a základních lidských práv. Problém nastává, pokud se ekonomické svobody dostanou do konfliktu s lidskými právy. Evropský soudní dvůr tento konflikt řeší různými způsoby. Na základě rozboru techniky argumentace v určitých typech sporů lze dojít k závěru, že přístup Evropského soudního dvora (ESD) je nekonzistentní. Zároveň ale není možné ESD nutit, aby používal pouze jeden standardizovaný způsob řešení konfliktu. Podle toho, jaké je výchozí nastavení vztahu mezi soupeřícími hodnotami, je třeba vybrat adekvátní test, který bude toto nastavení reflektovat. Klíčová slova: základní ekonomické svobody, základní lidská práva, Evropský soudní dvůr, judikatura, argumentace, test proporcionality

Abstract CONFLICTS OF THE FUNDAMENTAL ECONOMIC FREEDOMS AND FUNDAMENTAL HUMAN RIGHTS IN THE CASE-LAW OF THE EUROPEAN COURT OF JUSTICE Fundamental economic freedoms are the pillars of European integration and are under EU law’s protection. However, the European Union currently focuses also on the concepts of respect to humanity and fundamental human rights. A problem may arise when economic freedoms conflict with human rights. The European Court of Justice (ECJ) resolves such conflicts by diverging methods. An analysis of the methods of reasoning shows that the approach of the ECJ is inconsistent. At the same time, it is not possible to insist on the ECJ to use only one standardised method for resolving conflicts. According to the initial setting of the relation between the conflicting values, it is necessary to choose an adequate test which will reflect that initial setting. Keywords: fundamental economic freedoms, fundamental human rights, European Court of Justice, case-law, reasoning, proportionality test

Úvod Volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu – tyto čtyři ekonomické svobody tvoří základní pilíř evropské integrace. Staly se stavebním kamenem vnitřního trhu a zároveň určily nastavení evropského právního rámce. Současná Evropská unie (dále také jen

94

SOUČASNÁ EVROPA

Ročník / Volume 20 | Číslo / Issue 2 | 2015

„EU“) však nestojí pouze na hodnotách ekonomických, ale i na těch, které se zaměřují na člověka jako na lidskou bytost a zdůrazňují respektování humanity a základních lidských práv (čl. 2 Smlouvy o Evropské unii, dále jen „SEU“). Tyto hodnoty vstoupily na scénu později než hodnoty ekonomické, které před nimi mají historický náskok. Navzdory tomu můžeme v současné době pozorovat posilování lidskoprávní dimenze, což je patrné i v judikatuře Evropského soudního dvora (dále také jen „ESD“1). Ten musí mimo jiné řešit spory, ve kterých se střetne na jedné straně „tradiční“ hodnota vycházející z ekonomických svobod a na straně druhé pak „progresivní“ hodnota spočívající v ochraně lidských práv. Tento příspěvek zkoumá, jak Evropský soudní dvůr k takovému problému přistupuje, a hodnotí, zda je jeho přístup ve všech případech vhodný. V judikatuře ESD se dají vypozorovat dva typy řešení. První přístup bere otázku lidských práv jako možné omezení volného pohybu a obě hodnoty zkoumá asymetricky. Přístup druhý dává obě hodnoty do stejného výchozího postavení a vzájemně je poměřuje. Při zkoumání praxe ESD tak vyvstává otázka, který přístup k řešení střetu hodnot je vhodnější (efektivnější, spravedlivější), případně zda různé typy konfliktů nevyžadují odlišný způsob řešení. Příspěvek se zaměřuje na techniku argumentace Evropského soudního dvora. Nezkoumá judikaturu komplexně, ale vybírá určité typizované spory, na kterých ukazuje, v jakém vztahu mohou soupeřící hodnoty vystupovat. Na základě nastavení vztahu pak hodnotí, zda je přístup Evropského soudního dvora v těchto typizovaných sporech vhodný, a to právě s ohledem na skutečný obsah soupeřících hodnot v kontextu současného stavu unijního práva. Příspěvek podporuje tezi, že pro řešení případných sporů mezi ekonomickými a lidskoprávními hodnotami jeden standardizovaný právní test nestačí. Různé typy sporu totiž vyžadují odlišný přístup s ohledem na to, jaký je skutečný obsah hodnot na obou stranách sporu a jaký je vzájemný vztah mezi oběma hodnotami. Zároveň příspěvek ukazuje, že Evropský soudní dvůr je ve výběru vhodného testu nekonzistentní, jelikož používá jednodušší test i v případech, které by si vzhledem k charakteru konkrétních soupeřících hodnot zasloužily složitější poměřování. Příspěvek tím souhlasí s některými kritiky (Hös 2009; De Cecco 2014; de Vries 2013) v tom, že konkrétní dotčení především sociálních práv a zásah do ekonomických svobod vyžadují oboustranné poměřování. Na druhou stranu se příspěvek vymezuje vůči názorům (Trstenjak a Beysen 2013; Lenaerts 2012; Curson 2011), že základní lidská práva a základní ekonomické svobody by při vzájemném poměřování měly mít vždy stejnou výchozí pozici.

Náskok základních ekonomických svobod Vedoucí úloha základních ekonomických svobod v rámci EU vychází z předpokladu, že volný obchod a hospodářská směna na společném trhu bez vnitřních hranic nevyhnutelně vedou k dosahování ekonomického blahobytu v celé EU, což je úzce propojeno s politickou a sociální stabilitou (cíle požadované mimo jiné v čl. 3 odst. 1 SEU). Tato idea byla a je reflektována v evropském právním rámci, který ekonomickým svobodám jakožto základním hodnotám poskytuje silnou ochranu.

1

Obecně užívaný název pro nejvyšší instanci Soudního dvora Evropské unie.


SOUČASNÁ EVROPA

95

Primární právo zakazuje jakékoli omezování volné přeshraniční ekonomické aktivity, pokud takové omezení není dostatečně zdůvodněné. Evropský soudní dvůr pak upřesnil, že okruh nežádoucích omezujících opatření je poměrně široký. Ve vztahu k volnému pohybu zboží vyslovil tzv. dassonvillské pravidlo, podle nějž jsou zakázána taková opatření, která „přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně brání obchodu mezi členskými státy.“2 Tato formulace zahrnuje jakékoli představitelné omezení; cokoli, co brání přeshraniční ekonomické aktivitě nebo ji minimálně ztěžuje, je považováno za zakázané opatření. Z ekonomického pohledu je logika takového pravidla jasná: čím volnější je pohyb výrobních faktorů na území EU, tím dochází k efektivnějšímu alokování zdrojů a efektivnější produkci výrobků či služeb. Přímým důsledkem tohoto ekonomického procesu je pak zvyšování blahobytu jakožto jednoho z výslovně proklamovaných cílů EU (čl. 3 odst. 1 SEU). Ekonomické svobody tak představují základní hodnoty integračního projektu, jejichž role je od samého počátku evropské integrace neotřesitelná, a tvoří hlavní hospodářskou páteř celého systému. Potřeba chránit lidská práva jako základní hodnoty vyplula na povrch jako snaha chránit jednotlivce před excesivním zásahem unijních aktů a politik do soukromé sféry jednotlivce. Avšak původní právní rámec se o lidských právech vůbec nezmiňoval. Odkaz na ně se nevyskytoval v zakládacích smlouvách,3 a dokonce i raná judikatura ESD odmítla dát lidským právům statut základních hodnot evropského právního pořádku.4 Obrat přišel až na konci šedesátých let; v rozsudku ve věci Stauder (29/69) Evropský soudní dvůr poprvé uznal, že „základní lidská práva [jsou] zakotvena v obecných zásadách práva [EU] a jsou chráněna Soudním dvorem.“5 Od té doby prošla lidskoprávní agenda značným vývojem a respekt k lidským právům se jako červená nit táhne všemi politikami a aktivitami EU. Pokud jde o primární právo, teprve Maastrichtská smlouva přinesla výslovný odkaz na Evropskou úmluvu o lidských právech, která má sloužit jako minimální standard ochrany lidských práv na unijní úrovni. Až do přijetí Lisabonské smlouvy byl obsah unijních základních práv tvořen judikaturou a považován za součást obecných zásad práva EU. Právě Lisabonskou smlouvou získal svébytný unijní katalog lidských práv – Listina základních práv EU – statut primárního práva. Efekt přijetí unijního katalogu není jen symbolický. Judikatura ESD z poslední doby ukazuje, že zapojení otázky lidských práv v jednotlivých případech řešených před ESD významně narostlo.6 Současné právo EU a celá právní praxe jsou tak výrazně ovlivněny lidskými právy i jejich poměrně širokou interpretací (Trstenjak a Beysen 2013, s. 316). I když tedy lidská práva přišla na evropskou scénu se značným zpožděním a musela čelit výhodě, kterou měla v té době již plně rozvinutá pravidla týkající se

2

Rozsudek ze dne 11. 7. 1974 ve věci Dassonville, 8/74, ECR s. 852, bod 5.

3

Příčiny tohoto stavu mohou být pouze předmětem spekulací. Možným vysvětlením je, že evropská integrace byla původně koncipována čistě na ekonomických základech a celý projekt nebyl výslovně spojen s ústavními aspekty.

4

Stork (1/58), Geitling (36-40/59), Sgarlata (40/64).

5

Rozsudek ze dne 12. 11.1969 ve věci Stauder, 29/69, ECR 419, bod 7.

6

Viz zpráva Evropské komise: 2012 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights, s. 22.

96

SOUČASNÁ EVROPA


základních ekonomických svobod, získala si postupně velmi silnou pozici mezi hlavními evropskými hodnotami.

Vztah mezi ekonomickými svobodami a lidskými právy Současné unijní právo vychází z předpokladu, že obě skupiny základních hodnot si zaslouží širokou ochranu: ekonomické svobody proto, že slouží k dosahování blahobytu v Evropě, lidská práva pak z toho důvodu, že představují vůdčí principy demokratické společnosti a posilují legitimitu evropského právního pořádku. Soužití hodnot, které mají rozdílný účel i obsah, může na unijní úrovni vést jak ke vzájemné podpoře rozdílných hodnot, tak k jejich konfliktům. V konkrétní situaci mohou jak ekonomická svoboda, tak základní právo svědčit jednomu zájmu či sloužit jednomu účelu. Příkladem takového případu může být spojení volného pohybu zboží a principu zákazu diskriminace. Jakožto základní právo plynoucí z článku 21 Listiny základních práv EU (dále jen „LZPEU“) zákaz diskriminace posiluje princip rovnosti aplikovatelný napříč oblastmi unijního práva a objevuje se též výslovně v souvislosti s volným pohybem zboží v článku 36 Smlouvy o fungování EU (dále jen „SFEU“). Můžeme si představit hypotetický případ, kdy exportér z členského státu A chce prodávat dětské koloběžky v členském státu B. Avšak stát B na svém území umožňuje prodávat hračky z jiných států pouze v případě, že mají certifi kát kvality. Jelikož se toto opatření nevztahuje na domácí zboží, představuje jasnou diskriminaci na základě státní příslušnosti (zakázáno podle čl. 21 odst. 2 LZPEU) a zároveň představuje druh svévolné diskriminace (viz čl. 36 SFEU). V rámci případného sporu tak může exportér uplatnit oba dva principy současně. Ale mohou se objevit i případy, kdy ekonomická svoboda svědčící jedné straně bude v příkrém rozporu se základním lidským právem někoho jiného. Právě tento střet vyžaduje citlivé poměřování rozdílných hodnot a konečnou volbu toho, která hodnota v daném případě převáží. Je třeba připomenout, že primární právo přímo upravuje, kdy a jak mohou být ekonomické svobody (čl. 36 SFEU7) i základní práva (čl. 52 odst. 1 LZPEU8) omezena. Avšak žádný unijní předpis nedává vodítko pro řešení případu, kdy se tyto hodnoty dostanou do vzájemného konfliktu. Soudní dvůr řešil případy střetu ekonomických svobod a lidských práv ve své judikatuře následujícím způsobem.

7

Čl. 36 SFEU: „Články 34 a 35 nevylučují zákazy nebo omezení dovozu, vývozu nebo tranzitu odůvodněné veřejnou mravností, veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností, ochranou zdraví a života lidí a zvířat, ochranou rostlin, ochranou národního kulturního pokladu, jenž má uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotu, nebo ochranou průmyslového a obchodního vlastnictví. Tyto zákazy nebo omezení však nesmějí sloužit jako prostředky svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy.“

8

Čl. 52 odst. 1 LZPEU: „Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.“


SOUČASNÁ EVROPA

97

Omega – lidská práva jako přípustné omezení volného pohybu V případě Omega Spielhallen (C-36/02)9 zvolil ESD přístup z pohledu zásad vnitřního trhu. Pokud jde o fakta, anglická společnost Omega provozovala v Německu hru s laserovými zbraněmi, při které docházelo k imitaci zabíjení lidí. Německé úřady provoz zakázaly pro narušování lidské důstojnosti jakožto základního lidského práva. Společnost se bránila tím, že takové opatření zasahuje do svobody volného poskytování služeb. ESD v tomto případě dal za pravdu německému přístupu. Uznal, že respekt k lidské důstojnosti je hodnota historicky sepjatá s německou společností a zároveň tvoří součást základních zásad práva EU.10 Toto základní právo však do řešení sporu nebylo zahrnuto jako samostatná hodnota, ale bylo použito jako součást veřejného pořádku jakožto přijatelného ospravedlnění zásahu do tržní svobody.11 Omezení na základě ochrany lidské důstojnosti tak ESD podrobil jednostrannému testu proporcionality „z pohledu vnitřního trhu“, podle něhož jsou důvody veřejného pořádku akceptovatelným omezením, pouze pokud jsou nutné k ochraně zájmů, které mají zaručit, a pouze pokud tyto cíle nemohou být dosaženy méně restriktivními prostředky.12 Tento jednostranný test tedy odpovídá klasickému třístupňovému testu pro oblast vnitřního trhu: (1) porušení (základního ekonomického práva) – (2) ospravedlnění (důležitým principem veřejného zájmu) – (3) proporcionalita (adekvátnost a nutnost posuzovaného opatření). Řešení Soudního dvora v daném případě vychází z předpokladu asymetrického vztahu mezi ekonomickou svobodou a lidskými právy. Lidská práva v daném případě mohou sloužit pouze jako zdůvodnění omezení, a to pouze pokud splní test proporcionality vyžadující nezbytnost a adekvátnost daného omezení vhledem ke chráněnému zájmu. Tato hierarchizace však není umělá či úmyslná. Spíše vychází z původního nastavení hlavních cílů integrace: Ekonomická svoboda je pravidlo, zatímco lidská práva jsou výjimkou. V podobných případech toto řešení dává smysl a neexistuje praktický důvod přistupovat ke složitějšímu dvojitému balancování, jak někteří navrhují (Lenaerts 2012, s. 375, 392–393; Trstenjak a Beysen 2013, s. 315). Případy typu Omega totiž představují střet konkrétního ekonomického zájmu jednotlivce na straně jedné a lidskoprávní hodnoty v abstraktní rovině na straně druhé. Už z toho důvodu nedává smysl stavět obě hodnoty do stejné pozice. V daném případě ekonomický zájem vstoupil do testu provedeného Soudním dvorem jako první hodnota, která však ve sporu nezískala převahu před abstraktním lidskoprávním omezením. Výsledek se tedy zdá na první pohled paradoxní. Soudní dvůr zkoumal daný spor z perspektivy vnitřního trhu, který klade větší důraz na ekonomické hodnoty (základní pravidlo), avšak přípustné omezení (výjimka) vcelku jednoduše zvítězilo. V důsledku tedy přístup z pohledu vnitřního trhu dává lidskoprávním hodnotám větší šanci, protože stačí splnit podmínky testu proporcionality: lidskoprávní omezení

9

Rozsudek ze dne 14. 10. 2004 ve věci Omega Spielhallen, C-36/02, Sb. rozh. s. I-09609.

10 Rozsudek Omega Spielhallen, bod 34. 11 Ibid., bod 35. 12 Ibid., bod 36.

98

SOUČASNÁ EVROPA


mají sloužit k ochraně konkrétního zájmu a zároveň tento cíl nemůže být dosažen jinými méně restriktivními prostředky. Stejným způsobem, avšak zrcadlově, by se dal řešit opačný scénář, kdy na jedné straně bude stát lidské právo konkrétních jedinců a na straně druhé ekonomická svoboda jakožto obecný princip. Hypotetickým příkladem může být situace, kdy se studenti členského státu A rozhodnou brojit proti restriktivní politice přijímaní ke studiu na univerzitách v členském státu B. Svobodu projevu chtějí využít tak, že obsadí hranice a znemožní nákladním vozům z B dostat se na území A. Úřady v A tuto protestní akci nepovolí s odvoláním na povinnost zajistit volný pohyb zboží přes hranice. Pro řešení podobného typu případů se nabízí postup analogický k řešení typu Omega, avšak s počátkem analýzy v omezení lidského práva podle čl. 52 odst. 1 LZPEU. V případě sporu tak soud bude zkoumat, zda je omezení konkrétního základního práva (v daném případě svobody projevu) objektivně nutné k dosažení obecného zájmu uznávaného Unií (v daném případě by tímto zájmem byl volný pohyb zboží v obecné rovině) nebo je toto omezení nutné k ochraně práv a svobod jiného. Tyto dva příklady ukazují, že má-li být právo konkrétního subjektu na straně jedné poměřováno s abstraktním veřejným zájmem, pak abstraktní veřejný zájem vstupuje do testu až na druhém místě jako možné omezení konkrétního práva. Soud (či příslušný správní orgán) tedy musí zkoumat, zda je dané omezení skutečně nutné k ochraně veřejného zájmu a zda není možné veřejný zájem zajistit i jinými, méně zatěžujícími prostředky.

Schmidberger – dvojitý test proporcionality Typově odlišné řešení přinesl ESD v rozsudku ve věci Schmidberger.13 V případu šlo o to, že environmentální organizace využila svého práva na svobodu projevu a se souhlasem rakouských úřadů svolala protestní demonstraci, při níž na několik desítek hodin zablokovala Brennerský průsmyk, hlavní dopravní spoj mezi Německem a Itálií. Logistická společnost Schmidberger v důsledků demonstrace nemohla přepravit zboží včas a utrpěla tím škodu. Zažalovala tedy Rakousko o náhradu této škody a tvrdila, že rakouské úřady povolením tak velké a dlouho trvající demonstrace závažně porušily pravidla týkající se volného pohybu zboží. V následném řízení o předběžné otázce se před Soudním dvorem ocitl kvazi-horizontální konflikt mezi ekonomickým zájmem konkrétního subjektu na straně jedné a základním právem konkrétní organizace na straně druhé. Evropský soudní dvůr v analýze neupřednostnil ani základní právo, ani svobodu pohybu. Naopak přišel s poměřováním dvou soupeřících hodnot, při němž obě měly na začátku stejnou vstupní pozici. V odůvodnění rozsudku ESD připomněl, že základní ekonomické svobody mohou být omezeny závažnými důvody veřejného zájmu14 a že zároveň i základní lidská práva mohou podléhat limitům zdůvodněným cíly všeobecného zájmu.15 Pro každou skupinu hodnot pak použil individuální test proporcionality. Po takto zdvojeném testu proporcionality připomněl, že zájmy obou stran musí být porovnány

13 Rozsudek ze dne 12. 6. 2003 ve věci Schmidberger, C-112/00, Sb. rozh. s. I-05659. 14 Rozsudek Schmidberger, bod 78. 15 Ibid., bod 79.


SOUČASNÁ EVROPA

99

a zváženy, aby byl nalezen správný poměr mezi soupeřícími hodnotami.16 Závěrem této analýzy bylo konstatování, že „demonstrace běžně způsobí nepříjemnosti pro další osoby, avšak tyto nepříjemnosti mohou být tolerovány za předpokladu, že zamýšleným cílem demonstrace je veřejná a zákonná prezentace nějakého názoru.“17 Vhodnost dvojitého testu proporcionality (vzájemného poměřování) je v podobných případech zřejmá. Proti sobě stojí výslovně uvedený zájem týkající se ekonomické svobody a konkrétně vyjádřené a uplatněné základní lidské právo. Obě strany by tedy měly mít stejnou startovací pozici, aby ani jeden zájem nebyl v rámci analýzy znevýhodněn. Na základě symetrického nastavení obou hodnot se stejnou startovací pozicí pak vlastně dochází k jednoduchému poměřování. Tento postup by byl vhodnější i v ostatních případech, kdy jsou dvě hodnoty významově na stejné úrovni. Jak se však zdá z následujícího, Soudní dvůr v některých takových případech tuto cestu nezvolil.

Laval – přednost analýzy z pohledu vnitřního trhu V rozsudcích ve věci Laval (C-341/05) anebo Viking Line (C-438/05) se ESD na spor hodnot díval opět prostřednictvím optiky vnitřního trhu a možného omezení ekonomických svobod. V případu Laval18 šlo o lotyšskou stavební společnost, která vyslala do Švédska asi 35 svých zaměstnanců. Místní odborová organizace po společnosti Laval požadovala, aby přistoupila ke kolektivní smlouvě a vyjednala s ní mzdové podmínky pro vyslané zaměstnance. Společnost Laval vyjednávání odmítla, načež odborová organizace svolala kolektivní akci spočívající v blokádě stavby. V důsledku blokády nemohla společnost Laval na stavbě vůbec pracovat. Společnost Laval se následně obrátila na soud s požadavkem ukončení kolektivní akce a náhrady škody. Kolektivní akci označila za nezákonnou, jelikož zasáhla do její svobody poskytovat služby. Před Evropský soudní dvůr se následně dostala otázka, jak řešit spor, ve kterém na jedné straně stojí právo zaměstnanců na kolektivní akci a na straně druhé právo ekonomického subjektu poskytovat služby. ESD tento střet hodnot řešil překvapivě nikoli dvojitým testem proporcionality a vzájemným poměřováním, ale zaměřil se pouze na výkon základního práva, které může omezit ekonomické svobody. Kolektivní akce může podle ESD představovat naléhavý důvod obecného zájmu, který v zásadě může odůvodnit omezení základní ekonomické svobody. Ekonomická svoboda vstoupila do testu jakožto hlavní hodnota, nad kterou může převážit lidskoprávní zájem jen v případě, pokud naplní podmínku jednostranného testu proporcionality. V daném kontextu však kolektivní akce jakožto základní právo testem proporcionality neprošla. Na podobnou situaci by se však lépe hodil dvojitý test proporcionality, protože v takovém případě proti sobě stojí zájmy dvou konkrétních subjektů a oba soupeřící zájmy jsou na stejné úrovni (srov. Hös 2009, s. 28). Výkon ekonomické svobody zaměstnavatele je jakožto výchozí bod objektivně stejně důležitý jako výkon práva na stávku jeho 16 Ibid., bod 80. 17 Ibid., bod 91. 18 Rozsudek ze dne 18. 12. 2007 ve věci Laval, C-341/05, Sb. rozh. s. I-11767.

100

SOUČASNÁ EVROPA


zaměstnanců. Ani na jedné straně není abstraktní veřejný zájem, který by mohl způsobit nerovného postavení. Měla by jim proto být dána stejná vstupní hodnota pro jejich vzájemné poměřování. V daném případě by pak dvojitý test proporcionality lépe ukázal, jaké jsou vzájemné zisky a ztráty na obou stranách. Na jedné straně je třeba se ptát, zda by případné omezení práva na kolektivní akci bylo nutné a zároveň adekvátní k zajištění volného pohybu zboží a služeb. Na straně druhé pak vyvstává otázka, jak vážným zásahem do ekonomických svobod by byla případná stávka a zda je výkon práva na stávku nutným, adekvátním a rozumným způsobem, jak dosáhnout cíle, který takový výkon práva sleduje. Dělicí čára by se v daném případě odvíjela od toho, jaké budou na obou stranách soupeřících hodnot ztráty a zisky. Stávka v délce jednoho měsíce by pravděpodobně paralyzovala ekonomickou činnost zaměstnavatele, způsobila nadměrné škody a v důsledku toho ovlivnila volný obchod v EU. S ohledem na nesouměřitelnost obou hodnot sice není možné dělicí čáru exaktně zjistit, avšak jako pomocné kritérium může sloužit míra zásahu jednoho zájmu do druhého. Čím kratší bude stávka zaměstnanců, tím menší bude zásah do ekonomické svobody zaměstnavatele. Omezování práva na stávku zkracováním doby stávky by se pak mělo zastavit v bodě, kdy omezení nebude ani adekvátním, ani nutným prostředkem k zajištění volného pohybu zboží a služeb v rámci EU.

Hodnocení přístupu Z výše uvedeného jasně plyne, že typ Omega představuje čistě vertikální spor mezi jednotlivcem, který hájí své právo, a mezi orgánem členského státu, jenž zdůvodňuje omezení tohoto práva ve jménu veřejného zájmu. Je vcelku lhostejné, zda je konkrétním právem ekonomická svoboda, nebo základní lidské právo – podstatné je, že proti sobě stojí konkrétní nárok a abstraktní hodnota. V takových případech dává smysl použít analýzu, která má počátek buď v čl. 36 SFEU, anebo naopak v čl. 52(1) LZPEU. Typ Schmidberger naopak ukazuje nepřímo horizontální či kvazi-horizontální vztah. Spor se sice odehrává ve vertikální linii mezi jednotlivcem a veřejným úřadem, avšak hodnoty, o které se ve skutečnosti spor vede, jsou v rukou jednotlivců či skupin jednotlivců – tedy v horizontální rovině. Spor tohoto typu proto vyžaduje dvojitý test proporcionality, který vychází z toho, že obě soupeřící hodnoty mají stejné výchozí postavení. Následně jsou obě hodnoty vzájemně poměřovány. Typ Laval pak představuje případ horizontálního vztahu, v němž jsou dvě strany v přímém sporu. Jestliže pro kvazi-horizontální spor byl zvolen jako vhodnější dvojitý test proporcionality, případy čistě horizontálních sporů by si takové řešení zasloužily ještě víc. Dvojitý test proporcionality umožňuje lépe poměřovat zisky a ztráty na obou stranách, a tím pádem najít přesněji (samozřejmě s ohledem na nesouměřitelnost hodnot) spravedlivou hranici, která se právě může posouvat při změnách zisků a ztrát na obou stranách. Generální advokátka Trstenjak ve svém stanovisku ve věci Komise proti Německu (C-271/08)19 staví na tom, že základní práva a základní svobody nejsou v hierarchickém

19 Stanovisko generální advokátky Verici Trstenjak ze dne 14. 4. 2010 ve věci Komise proti Německu, C-271/08, Sb. rozh. s. I-07091.


SOUČASNÁ EVROPA

101

vztahu.20 Podle jejího názoru „[v] případě střetu mezi základním právem a základní svobodou je totiž třeba vycházet ze zásady rovnosti obou těchto právních institutů.“21 Trstenjak trvá na dvojitém testu proporcionality, protože „[p]řiměřená rovnováha mezi základním právem a základní svobodou je totiž v případě kolize zajištěna pouze tehdy, pokud omezení základní svobody základním právem nemůže jít nad rámec toho, co je k prosazení základního práva vhodné, nezbytné a přiměřené. Naopak však také omezení základního práva prostřednictvím základní svobody nemůže jít nad rámec toho, co je k prosazení základní svobody vhodné, nezbytné a přiměřené.“22 Názor generální advokátky si ve světle výše uvedeného zaslouží podporu, avšak pouze v případech, kdy bude vzhledem k charakteru sporu takové řešení vhodné. Tento přístup se tedy hodí spíše na horizontální a kvazi-horizontální spory, ve kterých na obou stranách vystupuje relativně dobře defi novatelný zájem konkrétních jedinců. V čistě vertikálních sporech typu Omega nedává smysl, aby do právní analýzy vstupovaly ekonomické svobody i základní lidská práva na stejné pozici, jelikož by tím došlo k umělé změně výchozí síly soupeřících hodnot. Dvojitý test proporcionality by v podobných případech nebyl příliš praktický, jelikož není možné spolehlivě určit, do jaké míry je konkrétním aktem narušována lidská důstojnost jakožto veskrze abstraktní hodnota. Přístup generální advokátky, která odmítá hierarchizaci hodnot, tak můžeme chápat jako snahu smazat náskok v rozvoji ekonomických svobod a podpořit lidskoprávní rozměr práva EU. Avšak tuto „humanitizaci“ při řešení sporů není vhodné přehánět. Základní lidská práva totiž ani v rámci práva EU nemohou vystupovat jako mantra, na jejíž obsah se nehledí. V každém individuálním případě by měla být zkoumána vstupní hodnota daného základního práva a role, jakou toto právo v nastalém sporu hraje. Při řešení střetu mezi ekonomickou svobodou a základním lidským právem je vhodné nejprve zjistit, zda bylo/ může být narušeno konkrétní právo jedince či zda je ohroženo abstraktní právo společností uznávané a chráněné. V horizontálním sporu jde poměrně jednoduše postavit obě soupeřící hodnoty na stejnou vstupní úroveň, avšak ve vertikálním vztahu takový pohled na věc zcela ztrácí opodstatnění. Samotný ESD ve věci Komise proti Německu (C-271/08)23 nevyslyšel volání generální advokátky po tom, aby základní práva i základní ekonomické svobody měly v případě posuzování jejich střetu stejnou vstupní hodnotu. Naopak automaticky odkázal 24 na test proporcionality provedený v rozsudcích ve věcech Laval a Viking Line, tedy klasický test vnitřního trhu (porušení – ospravedlnění – proporcionalita). Po přijetí Lisabonské smlouvy a prohlášení Listiny základních práv EU za součást primárního práva neměl ESD příliš mnoho příležitostí přehodnotit svůj dosavadní přístup k řešení střetu mezi základními lidskými právy a základními ekonomickými svobodami. V oblasti sociálních práv (zejm. právo na kolektivní vyjednávání) soustavně odkazuje

20 Ibid., bod 186. 21 Ibid., bod 81. 22 Ibid., bod 190. 23 Rozsudek ze dne 15. 7. 2010 ve věci Komise proti Německu, C-271/08, Sb. rozh. s. 2010 I-07091. 24 Ibid., bod 44.

102

SOUČASNÁ EVROPA


na řešení ve věcech Laval a Viking Line.25 I přes četnou kritiku (např. Curson 2011, s. 146, Trstenjak a Beysen, 2013, s. 315) tak stále zůstává v judikatuře dominantní přístup, který formálně dává přednost vnitřnímu trhu a lidská práva pojímá jako možné omezení.

Závěr S postupným uznáváním základních lidských práv se EU vyvinula z čistě ekonomického projektu na entitu, která klade důraz na společnost a na občany a jejich práva. Ačkoli měla na počátku integrace lidská práva méně výhodnou pozici, postupně nabyla status základních hodnot, které si zaslouží širokou ochranu. Přesto ekonomické základy integračního projektu a z nich odvozené ekonomické svobody hrají zásadní roli. Z ekonomického pohledu může ochrana základních lidských práv brzdit volný pohyb ekonomických faktorů, a tím snižovat blahobyt. V takovém kontextu je zcela zřejmé, že ekonomické hodnoty se mohou dostat do konfl iktu s hodnotami spočívajícími v ochraně lidských práv. Střet může vyvstat mezi dvěma soukromými zájmy anebo mezi zájmem soukromým na jedné straně a zájmem veřejným na straně druhé. Obě hodnoty mohou být soukromým i veřejným zájmem – lidské právo může být považováno za soukromý zájem konkrétního jedince, zároveň však může představovat všeobecný zájem na ochranu lidskosti. Totéž platí pro ekonomické svobody. Ty mohou představovat jak obecný zájem na dosahování ekonomického blahobytu, tak individuální právo jedince provádět ekonomickou činnost. Různé role a různá nastavení soupeřících hodnot vedou k různým typům sporů či střetů. Každé konkrétní nastavení sporu si zaslouží trochu jiný (adaptovaný) přístup. Evropský soudní dvůr ve své judikatuře uplatňuje dva základní typy řešení těchto sporů. Jedním z nich je jednostranný asymetrický test proporcionality a druhým dvojitý test proporcionality vedoucí k poměřování. Někteří volají po tom, aby ESD uplatňoval spíše dvojitý test proporcionality, který ekonomickým svobodám i lidským právům dává stejnou vstupní sílu. Bližší pohled na jednotlivé případy však ukazuje, že dvojitý test proporcionality nemůže být jediným použitelným způsobem, jak řešit případný konflikt mezi soupeřícími hodnotami. Naopak je důležité vnímat skutečný obsah hodnot na obou stranách barikády. Judikatura ESD je v tomto ohledu sice nekonzistentní, avšak řešením přístupu ESD ke střetům hodnot není volba jednoho správného testu proporcionality. Zvolený test by však v každém jednotlivém případě měl odpovídat typu sporu. Tam, kde jsou hodnoty již na počátku v asymetrickém vztahu, jak tomu bylo například ve věci Omega, je vhodnější jednostranný test proporcionality (porušení – ospravedlnění – proporcionalita). V případě horizontálního sporu typu Laval či Schmidberger se jeví jako spravedlivější postavit soupeřící hodnoty do stejné výchozí pozice a provést test dvojitý, resp. na základě stejného úvodního nastavení provést klasické poměřování.

25 Např. v rozsudku ze dne 8. 9. 2011 ve věci Hennigs, C297/10, Sb. rozh. s. 2011 I-07965, nebo v rozsudku ze dne 13. 9. 2011 ve věci Prigge a další, C447/09, Sb. rozh. s. 2011 I-08003.


SOUČASNÁ EVROPA

103

Literatura ALSTON, Philip, Mara R. BUSTELO a James HEENAN, ed., 1999. The EU and human rights. Oxford: Oxford University Press. ISBN 0198298064. DE CECCO, Francesco, 2014. Fundamental Freedoms, Fundamental Rights and the Scope of Free Movement Law. German Law Journal. č. 15. CURSON, Stephen J. 2011. Internal Market Derogations in Light of the Newly Binding Character of the EU Charter of Fundamental Rights. In: Giacomo DI FEDERICO. The EU Charter of Fundamental Rights. From Declaration to Binding Instrument. Dordrecht, New York : Springer, s. 145–159. ISBN 978-94-007-0156-4. DE VRIES, Sybe A., 2013. Balancing Fundamental Rights with Economic Freedoms According to the European Court of Justice. Utrecht Law Review. 1., roč. 9, č. 1, s. 169–192. HARBO, Tor-Inge, 2015. The function of proportionality analysis in European law. Leiden ; Boston: Brill Nijhoff. Nijhoff studies in EU law, volume 8. ISBN 9789004277885. HÖS, Nicolett, 2009. The Principle of Proportionality in the Viking and Laval cases: an appropriate standard of judicial review? EUI Working Paper LAW. č. 6. LENAERTS, Koen, 2012. Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights. European Constitutional Law Review. č. 8. MORIJN, John, 2006. Balancing fundamental rights and common market freedoms in Union law: Schmidberger and Omega in the light of the European Constitution. European Law Journal. roč. 12, č. 1, s. 15–40. PERIŠIN, Tamara, 2006. Interaction of Fundamental (Human) Rights and Fundamental (Market) Freedoms in the EU. CYELP. roč. 2, s. 69–98. TICHÝ, Luboš, 2005. Fundamental Rights and Fundamental Freedoms : Short Remarks. In: Ingolf PERNICE a Jiří ZEMÁNEK, ed. A Constitution for Europe : the IGC, the Ratification Process and Beyond. Baden-Baden: Nomos, s. 51–57. TRSTENJAK, Verica a Erwin BEYSEN, 2013. The growing overlap of fundamental freedoms and fundamental rights in the case-law of the CJEU. European Law Review. roč. 38, č. 3, s. 293–315. WEILER, Joseph H. H. a Nicolas J. S. LOCKHART, 1995a. „Taking rights seriously“ seriously: The European Court and its fundamental rights jurisprudence – part I. Common Market Law Review. roč. 32, č. 1, s. 51–94. WEILER, Joseph H. H. a Nicolas J. S. LOCKHART, 1995b. „Taking rights seriously“ seriously: The European Court and its fundamental rights jurisprudence – part II. Common Market Law Review. roč. 32, č. 2, s. 579–627.

104

SOUČASNÁ EVROPA


JEDEN TEST NESTAČÍ STŘET ZÁKLADNÍCH EKONOMICKÝCH SVOBOD A ZÁKLADNÍCH LIDSKÝCH PRÁV V JUDIKATUŘE EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA

Recommend Documents