¤ízení turistické destinace a trvale udrÏiteln˘ rozvoj cestovního ruchu RNDr. Jan Srb, DHV, CR spol. s r.o. 1. Úvod Schopnost turistick˘ch regionÛ obstát v rostoucí konkurenci je z velké míry ovlivnûna zpÛsobem fiízení a organizace cestovního ruchu na jejich území. Efektivita managementu destinace je pfiitom podmínûna úzkou spoluprací mezi jednotliv˘mi organizacemi a subjekty cestovního ruchu, které tvofií stranu nabídky a poskytují náv‰tûvníkÛm destinace jednotlivé sluÏby. Vedle komerãních subjektÛ je v˘znamn˘m poskytovatelem sluÏeb cestovního ruchu také vefiejn˘ sektor, kter˘ by v souladu se sv˘m posláním prosazování vefiejného zájmu mûl vytváfiet podmínky pro komplexní rozvoj území a mûl by zaji‰Èovat zejména neziskové sluÏby, jeÏ jsou z ekonomického hlediska nezajímavé pro podnikatelské subjekty. Aktivity obou sektorÛ na poli cestovního ruchu jsou úzce provázány a lze tvrdit, Ïe jak úspûch politiky vefiejn˘ch orgánÛ, tak i strategií podnikatelsk˘ch subjektÛ na poli cestovního ruchu závisí do znaãné míry na jejich vzájemné spolupráci. V územním prÛmûtu se pak efektivita této kooperace odráÏí v konkurenceschopnosti destinací (státÛ, regionÛ) na trhu cestovního ruchu. Zejména v turisticky vyspûl˘ch zemích reagují jednotliví poskytovatelé sluÏeb cestovního ruchu na zvy‰ující se konkurenci snahami o sjednocení a organizaci poskytovatelÛ sluÏeb, která by zajistila efektivnûj‰í fiízení nabídky a poptávky v pfiíslu‰né turistické destinaci. Velmi ãasto jsou tyto kooperaãní aktivity zaloÏeny právû na spolupráci mezi vefiejn˘m a soukrom˘m sektorem. Tato snaha o efektivnûj‰í fiízení cestovního ruchu na úrovni územních celkÛ je známá jako destinaãní management, kter˘ mÛÏe nab˘vat v závislosti na charakteru institucionálního prostfiedí státÛ a regionÛ velmi rozdíln˘ch forem. Pojem destinaãní management je ãasto definován jako nejvyzrálej‰í forma fiízení cestovního ruchu v turisticky vyspûl˘ch destinacích, jako je napfi. Rakousko nebo ·v˘carsko. V ‰ir‰ím pojetí mÛÏe b˘t ov‰em destinaãní management chápán obecnû jako spolupráce a kooperace poskytovatelÛ sluÏeb za úãelem efektivnûj‰ího fiízení cestovního ruchu v území bez ohledu na vyspûlost tûchto forem spolupráce a na charakter v˘sledn˘ch aktivit. PfiedloÏen˘ ãlánek se ve struãnosti zab˘vá principy a v˘vojem destinaãního fiízení, hlavními problémy organizace cestovního ruchu v âR a na závûr pfiibliÏuje návrh fie‰ení organizace cestovního ruchu v modelovém regionu. Obsah ãlánku shrnuje hlavní závûry z první ãásti studie „¤ízení turistické destinace a trvale udrÏiteln˘ rozvoj cestovního ruchu“, která byla jako metodick˘ materiál realizována pro MMR âR1. Studie byla rozdûlena do tfiech problémov˘ch okruhÛ. Na první ãást vûnovanou destinaãnímu fiízení navazovaly problémové okruhy, které se zab˘valy regionálním informaãním a monitorovacím systémem a zásadami stanovení únosné kapacity území z hlediska cestovního ruchu. âlánky, jeÏ budou rekapitulovat hlavní v˘stupy posledních dvou problémov˘ch okruhÛ, budou publikovány v dal‰ích ãíslech ãasopisu COT Business.
2. Spolupráce jako klíãov˘ znak destinaãního managementu Management destinací lze jednodu‰e definovat jako systém fiízení a organizace cestovního ruchu v turistické destinaci zaloÏen˘ na spolupráci poskytovatelÛ sluÏeb. Management destinací znamená vytvofiení strategicky fiízené jednotky (destinace) zaloÏené na kooperaci relativnû samostatn˘ch subjektÛ cestovního ruchu. Pro tento úãel musí b˘t vytvofieny vztahy mezi kooperujícími subjekty a dohodnuty obsah a forma spolu1
Autorsky se na zpracování studie podíleli RNDr. Jan Srb; doc. RNDr. Josef Zelenka a ing. Martina Pásková.
COT Business ~ 3 ~ 2003
práce, které umoÏní, aby destinace mohla b˘t fiízena podobn˘m zpÛsobem jako podnikatelská jednotka schopná flexibilnû reagovat na zmûnu trendÛ a na poÏadavky trhu. Na rozdíl od tradiãního podnikového fiízení, které není zamûfieno na rozvoj konkurenãních jednotek stojících mimo vlastní podnik, má management destinací pfiispût k rozvoji sdruÏen˘ch jednotek v pfiíslu‰ném území, coÏ nevyluãuje ani spolupráci subjektÛ, které vÛãi sobû mohou stát v rámci destinace v konkurenãním postavení. Nároãn˘ zpÛsob fiízení pfiedstavují zejména formy destinaãního managementu zaloÏené na spolupráci vefiejné a podnikatelské sféry, mj. z dÛvodu rozdíln˘ch funkcí a zájmÛ obou sektorÛ (dÛraz na komplexní rozvoj a prosazování vefiejného zájmu versus individuální zájem s cílem dosahovat zisku). Koncept spolupráce soukrom˘ch firem a vytváfiení podnikatelsk˘ch sítí za úãelem realizace spoleãného projektu nebo v˘mûny sluÏeb a informací je uvádûn v nûkter˘ch regionálních teoriích2 jako jeden z nejv˘znamnûj‰ích faktorÛ konkurenceschopnosti regionÛ. V tomto kontextu není spolupráce subjektÛ cestovního ruchu a vytváfiení sítí jejich vazeb na úrovni destinací obecnû nov˘m principem. Specifika destinaãního managementu vypl˘vají spí‰e z charakteru odvûtví, pro nûjÏ je typická doplÀkovost jednotliv˘ch sluÏeb a jejich specifické postavení z hlediska marketingu nebo v˘znamu spolupráce mezi vefiejn˘m a soukrom˘ch sektorem. Destinaãní spoleãnost Systémovû fiízené destinace musí mít pfiíslu‰nou organizaci a management (destinaãní spoleãnost), která je financována klíãov˘mi subjekty cestovního ruchu v regionu. Základním úkolem destinaãní spoleãnosti je propojit právnû samostatné poskytovatele sluÏeb v cestovním ruchu do svazu (sdruÏení), kter˘ mÛÏe v závislosti na místním kontextu plnit fiadu úkolÛ, od koordinace nabídky aÏ po náv‰tûvnick˘ management. Pro úãely fiízení cestovního ruchu mÛÏe b˘t v regionu ustanovena nová organizace, nebo se mohou poskytovatelé sluÏeb rozhodnout realizovat dohodnuté aktivity prostfiednictvím jiÏ nûjaké existující instituce. V prvním pfiípadû je destinaãní spoleãnost v˘konn˘m orgánem sv˘ch zakladatelÛ, v pfiípadû druhém je vzájemn˘ vztah mezi destinaãní spoleãností a subjekty destinaãního fiízení zpravidla upraven smlouvou. Zakladately destinaãní spoleãnosti mohou b˘t v závislosti na typu regionu a institucionálním prostfiedí jak podnikatelské subjekty, tak i vefiejnoprávní organizace. Na lokální a regionální úrovni hrají zpravidla v tûchto svazech v˘znamnou, nebo dokonce dominantní roli orgány vefiejné správy (obce, regiony). Formy a typy destinaãního fiízení Managament destinací mÛÏe nab˘vat rÛzn˘ch forem v závislosti na typech spolupráce, zpÛsobu zapojení jednotliv˘ch subjektÛ nebo geografické úrovni destinace. Spolupráce subjektÛ cestovního ruchu na úrovni turistick˘ch destinací mÛÏe probíhat v zásadû na tfiech úrovních: • spolupráce mezi podnikatelsk˘mi subjekty • spolupráce mezi vefiejnoprávními subjekty (napfi. obcemi) • vefiejno-soukromé partnerství (public-private partnership) Pro vyspûlé destinace obecnû platí, Ïe na úrovni národní, pfiíp. nadnárodní spí‰e pfievládají „podnikatelské“ modely destinaãního managa2
Napfi. Teorie v˘robních okrskÛ (hl. autofii Bagnasco, Becattiny, Brusco) I
mentu zaloÏené na spolupráci siln˘ch podnikatelsk˘ch subjektÛ, zatímco na úrovni lokální a regionální hrají v˘znamnou roli vefiejnoprávní subjekty, zejména obce a jimi zfiízené destinaãní spoleãnosti. Destinaãní management pfiitom nemusí vycházet jenom z územního principu, ale mÛÏe b˘t zaloÏen na kooperaci mezi subjekty, které se specializují na urãité formy cestovního ruchu. Typick˘m pfiíkladem takové spolupráce mÛÏe b˘t napfi. management lázeÀsk˘ch destinací.
Destinaãní management jako tfietí generace v organizaci cestovního ruchu se vyznaãuje strategick˘m fiízením a siln˘mi vazbami mezi kooperujícími subjekty, které jsou zaloÏeny na zpravidla dlouhodobû budovan˘ch vztazích a silném pocitu vzájemné dÛvûry. Regiony se intenzivním cestovním ruchem pfiemûÀují na strategicky fiízené a konkurenceschopné jednotky, které fungují na podobn˘ch manaÏersk˘ch principech jako podnikatelské subjekty.
Principy spolupráce subjektÛ cestovního ruchu Kooperace mezi subjekty cestovního ruchu, které jsou zapojeny do destinaãního managementu, musí b˘t zaloÏena na vzájemné v˘hodnosti a nalezení prÛseãíkÛ spoleãn˘ch zájmÛ zúãastnûn˘ch stran. Jin˘mi slovy jde o identifikaci oblastí spolupráce a definování vhodn˘ch forem vzájemné kooperace mezi subjekty s vlastní právní subjektivitou. Je zfiejmé, Ïe v pfiípadû podnikatelsk˘ch subjektÛ, jejichÏ primárním cílem je zisk a dosahování individuálních zájmÛ, jsou formy spolupráce zpravidla pfiesnûji specifikovány neÏ v pfiípadû vefiejného sektoru. Z toho také vypl˘vá, Ïe zpÛsob spolupráce a zamûfiení aktivit destinaãních spoleãností je determinován typem subjektÛ zapojen˘ch do fiízení destinace.
Je zfiejmé, Ïe management destinací v tomto úzkém pojetí je aplikovateln˘ pouze v turisticky exponovan˘ch oblastech, ve kter˘ch patfií cestovní ruch k pilífiÛm ekonomické základny a kde poãet náv‰tûvníkÛ pfiekraãuje „kritickou“ hranici pro budování vyspûl˘ch forem destinaãního fiízení. Jednotlivé fáze spolupráce pfiibliÏuje následující tabulka:
Pfii rozhodování o moÏnosti spolupráce se v pfiípadû podnikatelsk˘ch subjektÛ porovnává uÏitek s transakãními náklady, které vznikají pfii vytváfiení a formalizaci vztahÛ. Náklady jsou tím vy‰‰í, ãím vût‰í je poãet ãlenÛ a rÛznorod˘ch cílÛ a ãím niωí je kvalifikace úãastníkÛ a dÛvûra pfiípadn˘ch partnerÛ. MoÏností spolupráce vedoucí k realizaci podnikatelské sítû poskytovatelÛ sluÏeb v destinaci je nûkolik a zde jsou uvedené pouze nûkteré z nich: 1. Kooperace mezi stejnorod˘mi subjekty, napfi. spoleãné praní prádla hotelÛ; 2. Kooperace mezi rÛznorod˘mi subjekty cestovního ruchu, napfi. letecké spoleãnosti, hotely a restaurace; 3. Kooperace mezi rÛzn˘mi obory, napfi. spolupráce destinace s obchodními fietûzci. Obecnû platí, Ïe spolupráce v rámci destinaãního managamentu je úãinná pfii omezeném poãtu subjektÛ a relativnû jednoduch˘ch cílech takové spolupráce. Faktorem úspûchu v takov˘ch formách spolupráce je vysoká míra vzájemné dÛvûry mezi zainteresovan˘mi subjekty. DosaÏení vzájemné dÛvûry ov‰em není jednorázovou záleÏitostí, ale vyÏaduje opakování úspû‰n˘ch interakcí na bázi vzájemné v˘hodnosti. Z toho také vypl˘vá, Ïe budování spolupráce je dlouhodob˘ a kontinuální proces. Tento fakt má dÛleÏité implikace pro pochopení zpÛsobu fiízení cestovního ruchu v âeské republice, kter˘ je s urãit˘m zjednodu‰ením ve fázi, kterou si prodûlaly vyspûlé destinace typu Rakouska nebo ·v˘carska pfied 20 – 30 lety (více viz kapitola ã. 4). Vytváfiení dÛvûry mezi konkrétními subjekty v území se spoleãn˘mi zájmy je dlouhodobou záleÏitostí, a navíc je nepfienositelné. Budování destinaãního managementu v âR tak není moÏné zaloÏit na prosté aplikaci zahraniãních modelÛ, které vznikaly v dlouhodobém procesu, a navíc ãasto v rozdíln˘ch institucionálních podmínkách. Zahraniãní zku‰enosti se mohou nicménû stát inspirací pfii koncipování podpory destinaãního fiízení v âR.
3. V˘voj fiízení a organizace cestovního ruchu v turistick˘ch destinacích V uωím pojetí pfiedstavuje management destinací v historii spolupráce podnikatelsk˘ch struktur v cestovním ruchu tfietí generaci ve formách rozvojové spolupráce. Za první generaci se povaÏují sdruÏení za „zlep‰ení destinace“ a pro reklamu a propagaci, která vznikala v 60. letech minulého století. Jako druhou generaci je moÏno oznaãit regionální organizace cestovního ruchu, které jsou typické pro 70. a 80. léta minulého století (rozumí se v turisticky vyspûl˘ch zemích). Aktivity tûchto organizací se ve fázi rozvoje a konjunktury cestovního ruchu omezovaly na propagaci a prezentaci, pfiíp. organizovaly dÛleÏité informaãní a servisní sluÏby pro dan˘ region. Strategii jejich v˘voje urãovaly poÏadavky podnikÛ a míst a zastupování jejich zájmÛ ve prospûch cestovního ruchu. II
Tabulka ã. 1: V˘voj spolupráce v oblasti cestovního ruchu ve vyspûl˘ch destinacích
SdruÏení pro reklamu 60. léta 20. st. • Spoleãné prospekty míst a regionÛ • Propagaãní a marketingové akce • Úãast na veletrzích
Fáze spolupráce Regionální organizace CR 70. – 80. léta 20. st. Formy spolupráce • Strategie orientovaná na místa • Princip neutrality vÛãi ãlenÛm • Spoleãná propagace a podpora prodeje • Rozvoj regionální nabídky pro cestovní ruch • Dominance místních organizací • ·iroké zaãlenûní rozliãn˘ch zájmÛ
Destinaãní management 90. léta 20. st. • Koncentrace na rozvoj a organizaci klíãov˘ch obchodÛ • Orientace na kvalitu a znaãky • Regionální rezervaãní systémy • Regionálnû koordinovaná v˘stavba infrastruktury • ¤ízení a koordinace na úrovni regionÛ
4. Hlavní problémy fiízení a organizace cestovního ruchu v âR Organizace a koncepãní fiízení cestovního ruchu v turistick˘ch destinacích patfií k základním rozvojov˘m problémÛm tohoto odvûtví v âR. Ve srovnání s vyspûl˘mi turistick˘mi destinacemi typu Rakouska nebo ·v˘carska jsou formy fiízení cestovního ruchu v âesku nevyvinuté a zhruba odpovídají v˘vojové fázi, kterou pro‰ly nejvyspûlej‰í destinace na pfielomu 60. a 70. let. Tato fáze byla typická jednoduch˘mi kooperaãními aktivitami, jeÏ byly zamûfiené pfiedev‰ím na propagaãní aktivity – spoleãná propagace míst a regionÛ, úãast na veletrzích apod. V âeské republice jsou do destinaãního fiízení z velké ãásti zapojeny pouze vefiejnoprávní subjekty a jenom velmi omezenû podnikatelsk˘ sektor. Slabé zapojení komerãního sektoru do fiízení cestovního ruchu na úrovni turistick˘ch destinací je ovlivnûno nízkou mírou kooperace podnikatelsk˘ch subjektÛ cestovního ruchu a prakticky neexistencí jejich siln˘ch zájmov˘ch a lobbistick˘ch podnikatelsk˘ch skupin. Vefiejnoprávní subjekty, které jsou zapojeny do fiízení a koordinace cestovního ruchu, aÈ uÏ na regionální nebo národní úrovni (obce, mikroregiony, kraje, stát), zpravidla nemají pfiirozené partnery na stranû podnikatelského sektoru, jeÏ by hájili a prosazovali zájmy sv˘ch ãlenÛ. Fragmentace a nevyvinutost zájmov˘ch skupin a problém nízké míry kooperace v cestovním ruchu, a to nejen v rámci podnikatelského sektoru, ale také mezi vefiejnou a soukromou sférou, mohou b˘t v obecné rovinû povaÏovány za klíãové rozvojové problémy celého odvûtví cestovního ruchu v âR. Tento problém má v˘znamné implikace nejen pro fiízení cestovního ruchu, ale i pro celkovou podporu odvûtví ze strany státu (finanãní, legislativní), kter˘ není vystaven pfiíli‰ velkému tlaku ze strany zájmov˘ch skupin podnikatelské sféry na zmûnu politiky cestovního ruchu. V˘sledkem je relativnû slabá podpora tohoto odvûtví, jeÏ ostfie kontrastuje s jeho podílem na HDP. Pro ilustraci je moÏné uvést, Ïe v˘daje státu na podporu cestovního ruchu v roce 2001 pfiedstavovaly cca 3,5 % v˘dajÛ na COT Business ~ 3 ~ 2003
zemûdûlství3 (pfiitom podíl cestovního ruchu na HDP je zhruba 3x vy‰‰í ve srovnání se sektorem zemûdûlství). Sekundárnû v˘znamn˘ problém z hlediska fiízení cestovního ruchu na regionální, pfiíp. lokální úrovni pfiedstavuje neefektivní kooperace obcí v rámci tzv. dobrovoln˘ch svazkÛ obcí (to je problém zejména turistick˘ch regionÛ, které nekorespondují s administrativním vymezením vy‰‰ích územnû samosprávn˘ch celkÛ). V âR vznikaly mikroregionální sdruÏení obcí velmi Ïivelnû a zpravidla jako reakce na vytváfiení dotaãních titulÛ a moÏnost získání externích zdrojÛ. Pravidla financování a podpory (napfi. v rámci POV nebo programu SAPARD) jsou bohuÏel nastavena tak, Ïe preferují spí‰e ad hoc spolupráci obcí pfii realizaci jednotliv˘ch projektÛ a nevedou k jejímu prohlubování a dlouhodobému koncepãnímu zamûfiení. V˘sledkem je potom stav, kdy obce v rámci dobrovoln˘ch svazkÛ nejsou schopné sdruÏovat finanãní zdroje a realizovat mikroregionální strategie, tzn. dlouhodobû zamûfienou koncepãní ãinnost (paradoxem je, Ïe díky rÛzn˘m dotaãním zdrojÛm má vût‰ina DSO tyto strategie zpracované, nicménû s v˘jimkou jednotliv˘ch projektÛ nejsou a s ohledem na jejich finanãní moÏnosti vût‰inou ani nemohou b˘t realizovány). Kauzalitu v˘‰e uveden˘ch problémÛ vyjadfiuje následující schéma:
Nízká politická podpora CR
• âesk˘ ráj je typick˘m pfiíkladem turistického regionu, kter˘ je administrativnû rozdûlen hranicemi vy‰‰ích územnû-správních celkÛ, coÏ ve svém dÛsledku komplikuje fiízení a koordinaci rozvojov˘ch aktivit cestovního ruchu v pfiirozené turistické destinaci. Metodicky bylo zpracování návrhu organizace a fiízení cestovního ruchu v modelovém turistickém regionu rozdûleno do tfiech postupov˘ch krokÛ: Krok ã. 1: Organizaãní pfiíprava Realizace projektu pfiedpokládala aktivní zapojení místních aktérÛ a subjektÛ pÛsobících v oblasti cestovního ruchu prostfiednictvím pracovních semináfiÛ. Cílem semináfiÛ bylo zprostfiedkovat zpracovatelÛm místní znalosti a kontext, a to pfiedev‰ím „mûkk˘ch“ faktorÛ v oblasti fiízení a organizace cestovního ruchu jako napfi. ochoty spolupracovat, vzájemné dÛvûry, aktivity jednotliv˘ch aktérÛ apod. Krok ã. 2: Anal˘za stávající organizace cestovního ruchu v turistickém regionu âesk˘ ráj V souãasné dobû pÛsobí v oblasti âeského ráje fiada kooperujících subjektÛ. Podmínkou pro návrh funkãní organizace cestovního ruchu v turistické destinaci byla anal˘za tûchto struktur a jejich fungování. V tomto smyslu nebylo cílem „budovat nûco nového“, ale spí‰e navrhnout modifikace a úpravy stávající organizace. Zpracování anal˘zy bylo rozdûleno do tfií ãástí: a. anal˘za hlavních subjektÛ cestovního ruchu, b. dotazníkové ‰etfiení hlavních subjektÛ cestovního ruchu, c. anal˘za vybran˘ch charakteristik regionu.
Nízká efektivita fiízení a organizace CR
Nízké zapojení komerãních subjektÛ do fiízení CR
Neexistence siln˘ch zájmov˘ch skupin v CR
Nízká efektivita spolupráce v rámci DSO
Neefektivní podpora meziobecní spolupráce
Poznámka: DSO dobrovoln˘ svazek obcí
5. Návrh fiízení a organizace cestovního ruchu v modelovém území4 5.1 Volba modelového území a metodika fie‰ení Návrh organizace cestovního ruchu v modelovém území navazoval ve zmiÀované studii na obecnou ãást a pfiípadové studie destinaãního managementu z vyspûl˘ch turistick˘ch zemí (Rakousko, ·v˘carsko). Jako modelové území byl vybrán turistick˘ region âesk˘ ráj. Tato volba byla ovlivnûna následujícími faktory: • jedná se o relativnû malou a turisticky exponovanou oblast, • aktivita místních aktérÛ pÛsobících v cestovním ruchu, • v pfiípadû zápisu skalních mûst âeského ráje na seznam svûtového kulturního a pfiírodního dûdictví UNESCO mÛÏe dojít k dynamick˘m zmûnám ve v˘voji intenzity cestovního ruchu v území, a to bûhem relativnû krátké doby, 3
Státní v˘daje na cestovní ruch jsou porovnávány s rozpoãtem Ministerstva zemûdûlství (v r. 2000 cca 14 mld. Kã.).
4
V této kapitole jsou shrnuty pouze hlavní v˘stupy ze studie „¤ízení turistické destinace a trvale udrÏiteln˘ rozvoj cestovního ruchu“.
COT Business ~ 3 ~ 2003
Cílem analytické ãásti bylo zodpovûzení mj. následujících otázek: i. Je stávající organizace cestovního ruchu v turistickém regionu funkãní? ii. Má turistick˘ region administrativní a organizaãní kapacitu zajistit: - jednotn˘ koncepãní rozvoj regionu? - koordinaci rozvojov˘ch aktivit? - pfiípravu a financování projektÛ cestovního ruchu? - vyuÏití zdrojÛ âR a EU na podporu cestovního ruchu? Krok ã. 3: Návrh modelu fiízení a organizace cestovního ruchu Poslední krok pfiedstavoval tûÏi‰tû celého úkolu. Cílem bylo navrhnout model fiízení a organizace cestovního ruchu, kter˘ by zohledÀoval nejenom ‰ir‰í institucionální rámec (zejména legislativní podmínky), ale také místní kontext. Návrh modelu se zamûfioval na tfii základní problémy: a) aktivity, které by mûly b˘t pfiedmûtem destinaãního fiízení a koordinace, b) právní forma fiídící instituce, c) zpÛsob financování fiídící instituce. Zde je dÛleÏité uvést, Ïe v˘sledná forma organizace cestovního ruchu v turistické destinaci je ovlivnûna jak ‰ir‰ím institucionálním rámcem (zde chápáno zejména jako legislativní rámec), tak místním kontextem. V tomto smyslu pÛsobí institucionální rámec âR na formu organizace cestovního ruchu v turistick˘ch regionech dvojím zpÛsobem. Na jedné stranû pfiispívá jednotn˘ institucionální rámec pochopitelnû k homogenitû tûchto forem, na druhé stranû ale nemá Ïádné efektivní mechanismy pro budování a podporu destinaãního fiízení (viz napfi. neefektivní podpora spolupráce obcí, neexistence podpory turistick˘ch regionÛ apod.). To ve svém dÛsledku znamená, Ïe systém organizace cestovního ruchu na úrovni pfiirozen˘ch turistick˘ch regionÛ (pokud vÛbec nûjak˘ existuje) je spí‰e odrazem místních podmínek a aktivity subjektÛ pÛsobících na regionální úrovni. Místní kontext naopak pfiispívá k rozmanitosti forem fiízení cestovního ruchu, coÏ je ovlivnûno nejenom aktivitou místních aktérÛ jako klíãového pfiedpokladu efektivní kooperace a organizace, ale také intenzitou cestovního ruchu nebo územnû administrativní strukturou území. Pro srovnání je moÏné uvést komparaci tfií turistick˘ch regionÛ, které mají podle III
v˘‰e uveden˘ch znakÛ rozdílné v˘chozí podmínky pro fiízení a organizaci cestovního ruchu. V kontextu v˘‰e uvedené poznámky je potfieba dodat, Ïe nebylo snahou ani ambicí autorÛ studie navrhnout modelovou formu fiízení obecnû aplikovatelnou v turistick˘ch regionech âR. Prostfiednictvím analyzovan˘ch problémÛ a návrhu rámcového modelu organizace cestovního ruchu chtûli spí‰e naznaãit moÏnou orientaci podpory turistick˘ch regionÛ ze strany centrálních a krajsk˘ch orgánÛ a pfiipravit pro místní aktéry podklad, kter˘ by jim pomohl pomoci pfii budování fiídících struktur v oblasti turismu. V dal‰í kapitole je struãnû zhodnocena role hlavních institucí cestovního ruchu v modelovém území. Tabulka ã. 2: Pfiedpoklady pro budování organizace cestovního ruchu ve vybran˘ch regionech Turistick˘ region
Intenzita CR
âesk˘ ráj
vysoká
Krkono‰e
velmi vysoká
âeské stfiedohofií
nízká
Aktivita místPfiedpoklady Územnû ních aktérÛ administrativní pro vytvofiení intenzita jeorganizace struktura jich spolupráce CR malé obce rozdûvysoká spí‰e ano lení mezi kraje velké obce rozdû- jednoznaãnû stfiední lení mezi kraje ano malé obce nízká spí‰e ne v 1 kraji
5.2 Struãné hodnocení role hlavních institucí pfii organizaci a podpofie cestovního ruchu v turistickém regionu âesk˘ ráj • Ministerstvo pro místní rozvoj Centrální orgán státní správy v oblasti koncepãního rozvoje a podpory cestovního ruchu. Nástroje MMR pro podporu cestovního ruchu v modelovém území jsou v souãasné dobû velmi limitované (omezenû lze vyuÏít Program podpory CR). V budoucnosti by mûlo MMR sehrát aktivní roli pfii implementaci Sektorového operaãního programu „Cestovní ruch a lázeÀství“. V˘znamn˘m nástrojem podpory turistick˘ch regionÛ, které jsou dûleny hranicemi vy‰‰ích územnû správních celkÛ, by se mohl stát zejména tzv. globální grant umoÏÀující implementaci ãásti operaãního programu na lokální úrovni. • âeská centrála cestovního ruchu Marketingová organizace, která je zamûfiena na podporu pfiíjezdového cestovního ruchu. Podpora cestovního ruchu v regionech je zamûfiena na tvorbu propagaãních materiálÛ a ãásteãnû i produktÛ cestovního ruchu. Hlavním nástrojem této podpory byly granty, pfiíp. metodická podpora koordinátorÛ v tzv. marketingov˘ch regionech. Díky tomu, Ïe byl âesk˘ ráj vymezen jako samostatn˘ marketingov˘ region, byla prostfiednictvím grantÛ podpofiena fiada prezentaãních aktivit regionu. V budoucnosti lze ale oãekávat postupné oslabování regionální podpory âCCR v souvislosti s posilováním její orientace na zahraniãní trhy. Nevyjasnûné zÛstává postavení koordinátorÛ v marketingov˘ch regionech, ktefií po ustanovení krajÛ ztratili z velké ãásti své opodstatnûní. • Kraje Ustanovení krajÛ pfiedstavuje v˘znamn˘ impulz pro fiízení a organizaci cestovního ruchu na regionální úrovni. ¤ada pfiirozen˘ch turistick˘ch regionÛ je krajsk˘mi hranicemi rozdûlena (extrémní pfiíklad pfiedstavuje právû âesk˘ ráj, v jehoÏ centrální ãásti se nachází krajské trojmezí). Se zfiízením nov˘ch krajÛ se tûÏi‰tû âeského ráje posunulo mírnû na západ, protoÏe okres Semily se stal souãástí Libereckého kraje. V pfiípadû, Ïe bude nalezen mechanismus spolupráce mezi kraji pfii podpofie turistického regionu, mohou se kraje stát v˘znamn˘m subjektem rozvoje cestovního ruchu v fie‰eném území (napfi. prostfiednictvím grantové podpory). V souãasné dobû je jednotn˘ koncepãní rozvoj turistického regionu nekoordinovanou ãinností krajÛ spí‰e komplikován. IV
• Obce a mûsta Obce a mûsta jsou zatím hlavními subjekty rozvoje turistického regionu âesk˘ ráj (podobná situace je i v dal‰ích turistick˘ch regionech). Svoji aktivitu na poli cestovního ruchu realizují také prostfiednictvím dobrovoln˘ch svazkÛ obcí (DSO) a SdruÏení âesk˘ ráj, kde tvofií obce majoritu zakladatelÛ. Rozhodující ãást vefiejn˘ch investic do rozvoje cestovního ruchu v turistickém regionu pochází z rozpoãtu obcí. Hlavní ãást rozvojov˘ch aktivit zaji‰Èují mûsta Turnov a Jiãín a dále obce v jádrové ãásti âeského ráje. Z hlediska koordinace aktivit a jednotného fiízení turistického regionu pfiedstavuje urãit˘ problém velk˘ podíl mal˘ch (a také spí‰e chud˘ch) obcí a relativnû nízká koordinace aktivit v oblasti turismu mezi mûsty Turnov a Jiãín. • Dobrovolné svazky obcí V regionu funguje nûkolik mikroregionálních sdruÏení obcí, které se nachází zcela, nebo zasahují svou ãástí na území âeského ráje (pfii ‰irokém vymezení âeského ráje, tzn. vãetnû 3. zóny, je tûchto mikroregionÛ celkem 12). Vznik mikroregionÛ byl zpravidla iniciován dotaãními tituly a ve vût‰inû pfiípadÛ nevedl k rozvinutí dlouhodobé spolupráce. Jejich spoleãn˘m znakem je také fakt, Ïe se nûjak˘m zpÛsobem chtûjí zab˘vat rozvojem cestovního ruchu, coÏ je deklarováno v rozvojov˘ch strategiích. Pokud jsou ov‰em nûkteré zámûry na poli cestovního ruchu realizovány, vedou ãasto k velmi nekoncepãním fie‰ením (napfi. znaãení cyklostezek, které za hranicemi mikroregionu jiÏ nepokraãují!). Vymezení mikroregionÛ odpovídá úãelu sdruÏování, kter˘m ve vût‰inû pfiípadÛ bylo zpracování projektÛ v oblasti technické infrastruktury. • SdruÏení âesk˘ ráj SdruÏení âesk˘ ráj vzniklo s cílem koordinovat aktivity regionu v oblasti cestovního ruchu. Pfiedmûtem ãinnosti je pfiedev‰ím koordinace pfii propagaci regionu, zaji‰Èování informaãního servisu a podpora produktÛ cestovního ruchu. Pro dosaÏení tohoto poslání usiluje SdruÏení o spolupráci mezi státem, obcemi, obãany a podnikatelskou vefiejností zainteresovanou v cestovním ruchu. Dosavadní ãinnost SdruÏení se soustfiedila pfiedev‰ím na prezentaci a propagaci regionu prostfiednictvím tvorby propagaãních materiálÛ nebo zaji‰Èováním prezentace regionu na veletrzích cestovního ruchu. SdruÏení âesk˘ ráj je sdruÏením právnick˘ch osob a jeho ãlenové pfiispívají na jeho ãinnost podle pfiijatého pfiíspûvkového fiádu. Ve struktufie zakladatelÛ pfievládají obce, resp. vefiejno-právní subjekty. • Správa chránûné krajinné oblasti Správa CHKO jako instituce, která plní funkce spojené s ochranou pfiírody, musí hrát v˘znamnou roli pfii fiízení cestovního ruchu v fie‰eném území. S ohledem na pfiírodní hodnoty území a zranitelnost celého ekosystému by mûla Správa CHKO sehrát aktivní roli zejména pfii prosazování ‰etrn˘ch forem cestovního ruchu a v náv‰tûvnickém managementu. • Podnikatelské subjekty a profesní sdruÏení Struktura podnikatelsk˘ch subjektÛ pÛsobících v oblasti cestovního ruchu (hlavnû v oblasti ubytování a stravování) je na území regionu charakteristická vysok˘m podílem mal˘ch firem a mikrofirem. Míra kooperace mezi podnikatelsk˘mi subjekty je obecnû nízká, dochází pouze ke sporadick˘m pokusÛm o systematiãtûj‰í spolupráci. V turistickém regionu zatím nepÛsobí Ïádné profesní sdruÏení místních podnikatelÛ. Na národní úrovni je aktivita zájmov˘ch podnikatelsk˘ch svazÛ také pomûrnû nízká a zatím nelze pfiedpokládat, Ïe by jejich aktivita mohla v krátkodobém horizontu v˘raznû ovlivÀovat rozvojové aktivity na lokální úrovni. • Regionální rozvojové agentury Regionální rozvojové agentury vznikaly v âR za podpory MMR, pfiíp. její pfiíspûvkové organizace Centra pro regionální rozvoj. V souãasné dobû se jedná o instituce, které nemají vyjasnûné funkce a jejichÏ pozice v regionech je spí‰e nestabilní. Po vzniku krajÛ COT Business ~ 3 ~ 2003
se fiada z nich pokou‰í profilovat jako servisní organizace kraje. V pfiípadû, Ïe se z rozvojov˘ch agentur stanou funkãní organizace s jasnû vymezen˘m posláním a úzkou vazbou na kraje, mohly by sehrát dÛleÏitou roli pfii budování mechanismu spolupráce krajÛ v oblasti âeského ráje. • Klub ãesk˘ch turistÛ Klub ãesk˘ch turistÛ jako zájmová organizace mÛÏe plnit nûkteré specifické funkce v organizaci cestovního ruchu spojené pfiedev‰ím se znaãením turistick˘ch tras a tvorbou orientaãních map v území. Tato organizace by mûla b˘t aktivnû zapojena do rozvojov˘ch aktivit turistického regionu. 5.3 Souhrnné hodnocení organizace a fiízení cestovního ruchu v turistickém regionu âesk˘ ráj Na základû dílãích analytick˘ch ‰etfiení, které byly realizovány pro úãely studie, lze konstatovat, Ïe navzdory existujícím kooperaãním aktivitám a spolupráci jednotliv˘ch subjektÛ nemá turistick˘ region âesk˘ ráj dostateãnou institucionální kapacitu, která by zajistila jednotn˘ koncepãní rozvoj území a systémovou podporu cestovního ruchu. Vût‰ina realizovan˘ch aktivit na úrovni turistického regionu je závislá na externí podpofie, ve vût‰í mífie nedochází k aktivizaci a zejména sdruÏování místních zdrojÛ (napfi. na úrovni SdruÏení âesk˘ ráj nebo mikroregionÛ). Tento fakt mÛÏe mít v˘znamné negativní implikace pro rozvoj cestovního ruchu, a to jiÏ v krátkodobém horizontu. Negativní dopady v dÛsledku neexistence systémového fiízení destinace lze spatfiovat zejména ve tfiech oblastech: 1) Turistick˘ region nebude pfiipraven pfiijímat fiádovû vy‰‰í podporu na rozvoj CR pfiedev‰ím ze zdrojÛ EU (nedostatek projektÛ, nedostatek spoleãn˘ch zdrojÛ na kofinancování apod.); 2) V dÛsledku dlouhodobû nekontrolovatelného rozvoje turismu mÛÏe dojít k devastaci pfiírodních hodnot území a k rychlému úpadku celé destinace; 3) Turistick˘ region nebude dlouhodobû schopen obstát v konkurenãním boji na trhu cestovního ruchu v dÛsledku nízké kvality infrastruktury cestovního ruchu, turistick˘ch produktÛ, pfiíp. následkem devastace pfiírodních hodnot. Hodnocení je shrnuto ve SWOT anal˘ze, která umoÏÀuje pfiehledné uspofiádání základních poznatkÛ z analytické ãásti. V pfiedloÏené SWOT anal˘ze jsou vyhodnoceny silné a slabé stránky organizace cestovního ruchu v fie‰eném území a posouzeny pfiíleÏitosti a hrozby spojené s budováním organizaãní struktury cestovního ruchu. Platí pfiitom, Ïe silné a slabé stránky hodnotí vnitfiní parametry území, zatímco pfiíleÏitosti a hrozby jsou vztaÏeny k vnûj‰ímu prostfiedí nebo budoucím procesÛm, které jsou zpravidla obtíÏnû ovlivnitelné subjekty z fie‰eného území. Silné stránky • Existence SdruÏení âesk˘ ráj • Aktivity v oblasti propagace • Spoleãné produkty (napfi. turistické autobusy)
Slabé stránky • Limitovaná akceschopnost SdruÏení âesk˘ ráj • Nízká efektivita spolupráce na úrovni obcí • Nefunguje vefiejnû-soukromé partnerství • Rozdíln˘ pfiístup dvou hlavních center regionu k podpofie CR • Vysok˘ podíl mal˘ch obcí
PfiíleÏitosti
Hrozby
• Podpora pfiirozen˘ch turistick˘ch regionÛ ze strany centrálních orgánÛ státní správy • Podpora vzniku profesních a zájmov˘ch sdruÏení v CR • Spolupráce krajÛ • Podpora lokálních iniciativ ze strany EU
• Odstfiedivá politika krajÛ • Nízká podpora kooperaãních aktivit na úrovni turistick˘ch regionÛ ze strany centra • Neefektivní implementace a zamûfiení SOP
COT Business ~ 3 ~ 2003
5.4 Návrh organizace a fiízení cestovního ruchu v TR âesk˘ ráj Návrh organizace a fiízení cestovního ruchu pro modelové území vychází ze souãasné organizaãní struktury a fie‰í otázku, jak˘m zpÛsobem by se mûla perspektivnû vyvíjet. Fungování a akceschopnost organizaãní struktury cestovního ruchu v âeském ráji je v souãasné dobû pomûrnû nízká. âinnost SdruÏení âesk˘ ráj jako hlavního subjektu, kter˘ koordinuje a fiídí rozvoj cestovního ruchu na území turistického regionu, je limitovaná jak finanãními zdroji, tak i neexistencí v˘konn˘ch zamûstnancÛ. Reálná ãinnost je postavená na víceménû dobrovolné bázi, coÏ sniÏuje efektivitu i profesionalitu jeho aktivit. Návrh fie‰il tfii související otázky: a) jaké aktivity by mûly b˘t realizovány a koordinovány na úrovni regionu; b) jaká by mûla b˘t právní forma subjektu, kter˘ se bude zab˘vat fiízením a organizací cestovního ruchu v regionu, a kdo by mûli b˘t jeho zakladatelé; c) jak˘m zpÛsobem by mûl b˘t tento subjekt financován. Návrh aktivit Spektrum aktivit, které jsou koordinovány na úrovni destinace, se zpravidla mûní v ãase a je ovlivnûno celou fiadou faktorÛ, mj.: a) typem destinace a jejím Ïivotním cyklem, b) typem fiídící organizace cestovního ruchu (napfi. fiídící organizace cestovního ruchu zaloÏené privátními spoleãnostmi kladou vût‰inou dÛraz na jin˘ typ aktivit neÏ vefiejnoprávní organizace), c) disponibilními finanãními zdroji. Realizace konkrétních aktivit by mûla b˘t zaloÏena na dohodû místních aktérÛ a musí vycházet z reálnû dostupn˘ch finanãních zdrojÛ. Nástrojem k dosaÏení konsenzu o spoleãn˘ch zámûrech je strategick˘ plán rozvoje destinace, kter˘ je jednou ze základních podmínek pro koncepãní a systémov˘ rozvoj území. V turistickém regionu âesk˘ ráj byl zpracován strategick˘ plán rozvoje, jehoÏ pfiíprava byla jak finanãnû, tak i ãasovû a organizaãnû velmi nároãná. Klíãovou pfiekáÏkou jeho implementace je faktická neexistence fiídícího a koordinaãního subjektu, kter˘ by se stal generálním garantem plánu. Vytvofiení fungujícího systému fiízení turistické destinace, které je definováno jako jedno z opatfiení návrhové ãásti plánu, se tak musí stát primárním úkolem celé strategie. Návrh konkrétních aktivit, které by mûly b˘t realizovány a koordinovány na úrovni turistického regionu âesk˘ ráj, je obsaÏen v návrhové ãásti strategického plánu, a proto je moÏné zde na tento dokument odkázat. PfiestoÏe rozhodnutí o jednotliv˘ch opatfieních musí vycházet z ‰ir‰ího konsenzu v rámci území, je moÏné doporuãit, aby se podpora rozvoje cestovního ruchu v âeském ráji v této fázi zamûfiila na fie‰ení následující hierarchie problémÛ:
Vybudování systému fiízení a organizace cestovního ruchu
Informaãní systém cestovního ruchu
Produkty ‰etrn˘ch forem cestovního ruchu
Ochrana krajiny v kontextu rozvoje cestovního ruchu
➢ Informaãní systém cestovního ruchu Informaãní systém, jehoÏ jádro tvofií kvalitní informaãní a rezervaãní webov˘ portál regionu a ãinnost informaãních center, se stává jedním V
z rozhodujících faktorÛ, jeÏ ovlivÀují efektivitu oslovení cílov˘ch trhÛ destinace a spokojenost náv‰tûvníka s pobytem v destinaci. ➢ Produkty ‰etrn˘ch forem cestovního ruchu V˘znam tohoto cíle spoãívá v posunech základních trendÛ cestovního ruchu („náv‰tûvníkÛm nestaãí pouze krajina a pamûtihodnosti, potfiebují se také bavit“). Zamûfiení na ‰etrné formy cestovního ruchu je v souladu se základní vizí regionu a potfiebou chránit jeho pfiírodní i kulturnû-historické dûdictví. ➢ Ochrana krajiny v kontextu rozvoje cestovního ruchu Toto opatfiení úzce souvisí s pfiírodní a krajináfiskou hodnotou území âeského ráje, která je základním motivaãním faktorem náv‰tûvníkÛ. Naléhavost tohoto opatfiení by se zv˘‰ila v pfiípadû zápisu skalních mûst âeského ráje na seznam svûtového kulturního a pfiírodního dûdictví UNESCO. Opatfiení na ochranu krajiny v turistickém regionu zahrnuje dva základní komponenty – budování ochrann˘ch prvkÛ v krajinû (napfi. zpevÀování turistick˘ch stezek) a náv‰tûvnick˘ management. ¤ídící subjekt cestovního ruchu (destinaãní spoleãnost) – zakladatelé a právní forma ¤ízení a organizace cestovního ruchu v turistické destinaci je vÏdy realizována konkrétní institucí – subjektem fiízení, jehoÏ aktivity jsou v˘sledkem dohody jeho zakladatelÛ. Pfii návrhu modelu této instituce je nutné respektovat: a) institucionální kontext; b) zákonné limity volby právní formy; c) aktivity, které by mûla instituce vykonávat. Ad a) Institucionální kontext lze v této souvislosti chápat jako základní pfiedpoklad pro vznik organizaãních struktur cestovního ruchu v turistick˘ch regionech, které zpravidla nejsou administrativnû integrovány. Z tohoto hlediska patfií k hlavním institucionálním faktorÛm: • nevyzrálost forem spolupráce, a to jak na úrovni vefiejného, tak i komerãního sektoru (v pfiípadû vefiejného sektoru se napfi. jedná o neefektivní spolupráci obcí v rámci mikroregionÛ; v komerãním sektoru o spolupráci mezi podnikateli nebo aktivity profesních a zájmov˘ch svazÛ); • nízké zapojení podnikatelského sektoru pÛsobícího v cestovním ruchu do fiízení turistick˘ch destinací; • nízkou podporu turistick˘m regionÛm ze strany centrálních, pfiíp. krajsk˘ch institucí. Ad b) Zákonné limity vytváfií pfiedev‰ím právní normy, které se vztahují k fungování územnû správních orgánÛ a jeÏ definují moÏné právní formy subjektu fiízení. Z tûchto právních norem lze jmenovat zejména: • Zákon o obcích (ã. 128/ 2000 Sb.) • Zákon o rozpoãtov˘ch pravidlech územních rozpoãtÛ (ã. 250/2000 Sb.) • Zákon o zadávání vefiejn˘ch zakázek (ã. 199/1994 Sb.) • Obchodní zákoník • Obãansk˘ zákoník • Zákon o obecnû prospû‰n˘ch spoleãnostech (ã. 248/1995 Sb.) Ad c) Jednotlivé aktivity fiídící instituce budou definovány jejími zakladateli a mûly by vycházet ze strategického plánu destinace. S pfiihlédnutím k v˘chozím pfiedpokladÛm vzniku fiídící instituce v turistickém regionu âesk˘ ráj lze definovat základní principy jejího ustanovení a fungování: • klíãová a minimálnû v poãáteãní fázi dominantní úloha obcí v regionu pfii zfiízení a fungování této instituce; • fungování instituce by mûlo umoÏÀovat kombinaci vefiejn˘ch (neziskov˘ch) i komerãních aktivit; • zakladatelská struktura i fungování instituce musí b˘t flexibilní, tzn. Ïe umoÏní vstup podnikatelského sektoru do zakladatelské struktury VI
a pfii stabilizaci fungování instituce napomÛÏe postupnému roz‰ifiování aktivit; • vznik a fungování instituce musí b˘t z velké ãásti postaveno na aktivizaci místních zdrojÛ; • instituci by mûla b˘t dána urãitá míra autonomie v jejím rozhodování; • instituce musí mít minimálnû jednoho v˘konného pracovníka na pln˘ úvazek. Na základû zákonn˘ch limitÛ a principÛ modelu lze definovat pût potenciálnû moÏn˘ch právních forem fiídícího subjektu: 1. SdruÏení právnick˘ch osob 2. Pfiíspûvková organizace 3. ¤ídící subjekt jako integrální souãást dobrovolného svazku obcí 4. Obecnû prospû‰ná spoleãnost (o. p. s.) 5. Spoleãnost s ruãením omezen˘m (s. r. o.) Ad 1. SdruÏení právnick˘ch osob Vût‰ina institucí, které byly zfiízeny pro úãely fiízení a organizace turistického ruchu v turistick˘ch regionech âR, má formu dobrovolného sdruÏení právnick˘ch osob (kromû SdruÏení âeského ráje napfi. Svaz cestovního ruchu Deliteus, Podkru‰nohorské informaãní centrum, Regionální agentura cestovního ruchu Beskydy a Vala‰sko). V˘hodou této právní formy je, Ïe umoÏÀuje sdruÏení právnick˘ch osob jak z vefiejného, tak i privátního sektoru. V zakladatelské struktufie ale vût‰inou dominují obce, pfiíp. jiné vefiejnoprávní subjekty, takÏe váha privátních subjektÛ v rozhodování tûchto institucí je v˘raznû potlaãena. V pfiípadû, Ïe sdruÏení nemá v˘konné zamûstnance, je jeho aktivita obecnû nízká. Ad 2. Pfiíspûvková organizace Pfiíspûvková organizace mÛÏe b˘t podle platn˘ch právních norem âR zfiízena pouze obcí, krajem nebo státem. Tato právní forma má pouze jednoho vefiejnoprávního zfiizovatele a nemÛÏe b˘t zaloÏena dohodou dvou nebo více obcí. V urãit˘ch pfiípadech by tato právní forma mohla b˘t vhodná jako fiídící instituce v destinacích se siln˘m a dominantním jádrem (napfi. âesk˘ Krumlov). Nev˘hodou je vylouãení privátního sektoru z moÏné participace a dále omezená autonomie rozhodování. Ad 3. ¤ídící instituce jako integrální ãást dobrovolného svazku obcí V kontextu uveden˘ch návrhÛ se jedná o specifickou formu fiídící organizace, protoÏe jejím zfiízením nevzniká nov˘ subjekt. Svazek obcí jako právnická osoba mÛÏe b˘t zamûstnavatelem a mÛÏe zfiídit napfi. turistickou kanceláfi s jedním a více zamûstnanci jako integrální souãást svazku. V˘hodou je jednoduché zaloÏení, v pfiípadû dohody mezi obcemi i snadné financování ze strany obcí. Slab˘mi stránkami v kontextu funkcí, které by mûla daná instituce cestovního ruchu vykonávat, je podobnû jako v pfiípadû pfiíspûvkové organizace vylouãení privátního sektoru z moÏné participace a omezená autonomie rozhodování. Ad 4. Obecnû prospû‰ná spoleãnost (o. p. s.) Obecnû prospû‰né spoleãnosti jsou v âR zakládány podle zákona ã. 248/1995 Sb. Jejich základním posláním je poskytovat vefiejnosti obecnû prospû‰né sluÏby za pfiedem stanoven˘ch a pro v‰echny uÏivatele stejn˘ch podmínek („vefiejností“ se obvykle rozumûjí v‰echny právnické a fyzické osoby). Pfii ãinnosti o. p. s. nejsou vylouãeny ani podnikatelské aktivity, které musí b˘t provádûny jako tzv. doplÀková ãinnost. Hlavními v˘hodami o. p. s. je urãitá míra nezávislosti na zakladatelích, moÏnost propojení vefiejnoprávních a komerãních subjektÛ v zakladatelské struktufie a moÏnost získávání fiady externích zdrojÛ z rÛzn˘ch dotaãních titulÛ urãen˘ch pro neziskov˘ sektor. Naopak sloÏitá moÏnost financování ze strany obcí patfií ke slab˘m stránkám této právní formy (v pfiípadû, Ïe nebude zakladatelem pouze jedna obec, musí se finanãní vztahy mezi o. p. s. a obcemi v její zakladatelské struktufie fiídit zákonem o zadávání vefiejn˘ch zakázek). Ad 5. Spoleãnost s ruãením omezením (s. r. o.) Jedná se o právní formu komerãních a na zisk zamûfien˘ch subjektÛ. ZaloÏení fiídící instituce jako s. r. o. by pfiedpokládalo zpracování podnikatelského zámûru a zamûfiení jejích aktivit na komerãní ãinnosti. Tato právní forma je spí‰e typická pro vyzrálé formy destinaãního manageCOT Business ~ 3 ~ 2003
mentu ve vyspûl˘ch turistick˘ch destinacích, pfiípadnû pro subjekty destinaãního fiízení, které jsou zakládány privátními spoleãnosti (napfi. Switzerland Destination Management Ltd.) Obecnû mÛÏeme uvedené právní formy rozdûlit do 3 základních kategorií: • vefiejné (pfiíspûvková organizace, fiídící instituce jako integrální souãást dobrovolného svazku obcí) • komerãní (s. r. o.) • smí‰ené (sdruÏení právnick˘ch osob, o. p. s.) Srovnávací hodnocení uveden˘ch právních forem z hlediska vhodnosti aplikace pro fiídící organizaci cestovního ruchu v turistickém regionu âesk˘ ráj bylo provedeno jednoduchou multikriteriální anal˘zou. Hodnotící kritéria byla zvolena následovnû: a) Financování ze strany obcí Vzhledem k tomu, Ïe úãast obcí na fiízení cestovního ruchu je minimálnû v první fázi klíãová, je moÏnost systémového financování subjektu fiízení ze strany obcí velmi dÛleÏitá. b) Financování z vefiejn˘ch zdrojÛ âR a EU V souvislosti se vstupem âR do EU se fiádovû zv˘‰í externí finanãní zdroje, které bude moÏné vyuÏít na rozvoj cestovního ruchu v turistickém regionu. Pfiíprava projektÛ do jednotliv˘ch programÛ mÛÏe b˘t jak v˘znamnou aktivitou, tak i zajímav˘m finanãním zdrojem pfiíslu‰né instituce. Kritérium hodnotí vhodnost dané právní formy pro ãerpání prostfiedkÛ z vefiejn˘ch zdrojÛ. c) Autonomie fiízení Kritérium hodnotí stupeÀ autonomie pfii rozhodování instituce. ProtoÏe se bude ãinnost fiídící instituce z velké ãásti skládat z projektov˘ch aktivit vyÏadujících pruÏné a flexibilní rozhodování, je urãitá míra nezávislosti rozhodování Ïádoucí (zejména na politickém rozhodování vefiejného sektoru). d) Zapojení podnikatelského sektoru ¤ízení cestovního ruchu v turistické destinaci by mûlo b˘t zaloÏeno na partnerské spolupráci. Zapojení podnikatelského sektoru do fiízení destinace a moÏnost budování vefiejnû-soukromého partnerství je proto velmi dÛleÏité. Kritérium hodnotí, zdali daná právní forma umoÏÀuje partnerskou spolupráci vefiejného a soukromého sektoru. Jako dal‰í kritéria byla zvolena: • realizace neziskov˘ch aktivit (kritérium hodnotí, zdali zvolená právní forma umoÏÀuje realizaci neziskov˘ch aktivit); • realizace komerãních aktivit (kritérium hodnotí, zdali zvolená právní forma umoÏÀuje realizaci komerãních aktivit); • zpÛsob zaloÏení (kritérium hodnotí nároãnost zaloÏení dané právní formy). V˘sledky multikriteriální anal˘zy jsou uvedeny v následující tabulce: Tabulka ã. 3: Hodnocení právních forem subjektu Kritéria/právní formy Financování ze strany obcí Financování z vefiej. zdrojÛ âR a EU Autonomie fiízení Zapojení podnikatelského sektoru Realizace neziskov˘ch aktivit Realizace komerãních aktivit ZpÛsob zaloÏení Celkové hodnocení (1- nejlep‰í; 5-nejhor‰í)
Váhy
SPO
PO
DSO
25 20 15 15 10 10 5
3 4 3 1 2 2 2
1 3 5 5 2 4 2
3 1 4 5 2 4 1
o. p. s. s. r. o. 4 2 2 2 1 3 4
5 5 3 1 5 1 4
100
2,65
3,05
2,95
2,60
3,65
Metodické poznámky: V rámci hodnocení byly postiÏeny hlavní faktory, které mohou ovlivÀovat efektivitu fungování fiídící instituce cestovního ruchu. Podle jednotliv˘ch kritérií byly hodnocen˘m právním formám pfiisuzovány následující COT Business ~ 3 ~ 2003
známky: (1) – velmi silná stránka; (2) – silná stránka; (3) – neutrální hodnocení; (4) – slabá stránka; (5) – velmi slabá stránka. Jednotlivá kritéria byla dále váÏena, pfiiãemÏ prostfiednictvím vah bylo zohlednûno ‰ir‰í institucionální prostfiedí a obecnû pfiisouzena vût‰í priorita faktorÛm, které souvisí se zapojením vefiejného sektoru do fiízení a organizace cestovního ruchu. Pfii posuzování celkov˘ch v˘sledkÛ anal˘zy je nutné zohlednit, Ïe bodové hodnocení bylo provedeno na základû expertní úvahy, a je tedy zatíÏeno subjektivním pohledem. ¤ídící subjekt cestovního ruchu – zpÛsob financování MoÏnosti financování fiídící organizace cestovního ruchu budou zásadním zpÛsobem ovlivÀovat její fungování a stabilitu. NíÏe jsou identifikovány základní zdroje financování a nastínûny základní principy financování destinaãní spoleãnosti. MoÏnost vyuÏití jednotliv˘ch zdrojÛ je v závislosti na právní formû destinaãní spoleãnosti pochopitelnû rÛzná, a je proto nutné hledat pro konkrétní pfiípad jejich vhodnou kombinaci a nastavení. âinnost fiídící organizace cestovního ruchu nebude mít na rozdíl od velké ãásti funkcí zaji‰Èovan˘ch samosprávou charakter tzv. nárokovateln˘ch statkÛ (sluÏeb), a proto se mÛÏe financování daného subjektu svou strukturou i objemem kaÏdoroãnû v˘raznû odli‰ovat. Nicménû pro efektivní fungování organizace je velmi dÛleÏité zajistit urãitou finanãní stabilitu, aby byl zaji‰tûn její kontinuální rozvoj. To znamená, Ïe je nutné vytvofiit dlouhodobû stabilní sloÏku pfiíjmÛ jako základ pro financování základních provozních funkcí. Dále je potfieba diverzifikovat zdroje pro dal‰í (zfiejmû klíãové, zároveÀ ale finanãnû nároãné) ãinnosti. Stabilní finanãní zázemí organizaãní struktury cestovního ruchu je základním pfiedpokladem pro získávání tzv. vnûj‰ích (mimoregionálních) zdrojÛ. Pro financování hlavních aktivit fiídící organizace lze identifikovat následující zdroje: a) vytvofiení organizace + základní provozní funkce • Stabilizující sloÏku rozpoãtu organizace a „startovací“ kapitál by mohly zajistit pfiíspûvky obcí. Z hlediska administrativní nenároãnosti a urãité objektivity lze základ pfiíspûvku navázat na poplatek vztaÏen˘ na jednoho obyvatele pouÏívan˘ jiÏ dobrovoln˘mi svazky obcí. Z hlediska diferencování v˘‰e poplatku podle velikosti obce se objevují protichÛdné argumenty. Napfi. malé obce mají obecnû niωí pfiíjmy, jsou v˘znamnû znev˘hodnûny v systému pfierozdûlování sdílen˘ch daní, naproti tomu za relativnû nízk˘ podíl na financování organizace cestovního ruchu by dostávaly „podobné“ sluÏby. V tomto ohledu je zfiejmû Ïádoucí upfiednostnit administrativní jednoduchost a prÛhlednost a stanovit jednotnou sazbu, pfiípadnû minimalizovat poãet kategorií. Pfiímou a objektivnû spravedlivou vazbu na potenciál cestovního ruchu (a socioekonomickou sílu obce) by mohl charakterizovat pfiíspûvek zaloÏen˘ na podílu z poplatku za rekreaãní pobyt + poplatku z ubytovací kapacity a na v˘nosu z danû z pfiíjmu fyzick˘ch osob z podnikání. Tuto vazbu lze ov‰em v souãasném systému financování obcí ãasto zpochybnit. Poplatek z tûchto pfiíjmÛ by mûl b˘t proto spí‰e doplÀkov˘. V pfiípadû zmiÀovan˘ch místních poplatkÛ by byla v tomto ohledu Ïádoucí harmonizace poplatku na stejnou v˘‰i ve v‰ech zúãastnûn˘ch obcích. • Materiální zabazpeãení (napfi. kanceláfi + základní vybavení) by mohla zajistit mûsta Turnov nebo Jiãín (kompenzaãnû by byla sníÏena v˘‰e odvádûn˘ch roãních pfiíspûvkÛ). • Pfiíjmy z nadaãních zdrojÛ – Fondy EU, NROS (lze získat grant i na zaloÏení základních struktur neziskové organizace). b) dal‰í ãinnost • Pfiíjmy z vlastní komerãní ãinnosti – zpoãátku nelze pfiedpokládat. • Fondy EU (SAPARD, v budoucnosti napfi. grantová schémata nebo globální grant v rámci Sektorového operaãního programu, Iniciativa Leader). • Fondy a programy se státní podporou. • Fondy a programy krajÛ. • Soukromé zdroje (sponzoring, individuální dárcovství) – na realizaci aktivit posilujících finanãní sobûstaãnost organizace lze získat grant (napfi. NROS, VIA, Partnerství). VII
Nadaãní programy – Partnerství (napfi. cyklostezky – viz vinafiské stezky J Morava, vefiejná prostranství), VIA (cyklistika ve mûstech), OSF (kulturní i ekoprogramy), Sluníãko, REC, NROS. 5.5 Strategie budování fiídící instituce cestovního ruchu v modelovém regionu Na základû jednání pracovní skupiny sloÏené ze zástupcÛ hlavních institucí z regionu a s vyuÏitím v˘‰e uveden˘ch hodnocení byla navrÏena následující rámcová strategie5: Krok ã. 1: Organizace Na MûÚ Turnov bude zaji‰tûno jedno nové pracovní místo na funkci projektového manaÏera cestovního ruchu. Úkolem projektového manaÏera bude pfiipravit zaloÏení obecnû prospû‰né spoleãnosti, která bude plnit funkci fiídící instituce cestovního ruchu v turistickém regionu âesk˘ ráj. V této fázi by mûl MûÚ Turnov úzce koordinovat aktivity s druh˘m centrem regionu – mûstem Jiãín a dohodnout dlouhodob˘ systém vzájemné spolupráce. NáleÏitosti a postup pfii zaloÏení o. p. s. stejnû jako poÏadavky na obsah zakládací listiny, ãinnost a hospodafiení o. p. s., její zákon apod. obsahuje zákon ã.248/1995 Sb., o obecnû prospû‰n˘ch spoleãnostech (v platném znûní). V zakladatelské struktufie by mûl b˘t zastoupen jak vefiejn˘ sektor (obce), tak i sektor podnikatelsk˘. Podnikatelské subjekty by v‰ak do zakladatelské struktury nemûly vstupovat samostatnû, ale jako profesní nebo zájmov˘ svaz. Vzhledem k tomu, Ïe regionální podnikatelské svazy cestovního ruchu v âR nefungují, jedná se spí‰e o perspektivní záleÏitost. V první fázi by mûly hlavní iniciativu pfievzít mûsta a obce, zejména centra regionu (Turnov, Jiãín) a obce v jádrové ãásti území. Krok ã. 2: Zpracování projektu Projektov˘ manaÏer pfiipraví organizaãní projekt zaloÏení o. p. s. Projekt musí definovat: a) zakladatele o. p. s. b) název a sídlo o. p. s. c) druh obecnû prospû‰n˘ch sluÏeb, které bude o. p. s. poskytovat Projekt by mûl zároveÀ obsahovat harmonogram ãinností vedoucích k zaloÏení o. p. s., definici aktivit, které by mûla o. p. s. vykonávat, ekonomickou rozvahu (rámcové moÏnosti financování jsou uvedeny níÏe), hrub˘ nástin zfiizovací listiny, personální nároky a zpÛsob v˘bûru pracovníka (pracovníkÛ). Do pfiípravy projektu by mohly b˘t rovnûÏ zapojeny rozvojové agentury Libereckého, Stfiedoãeského a Královehradeckého kraje. Krok ã. 3: ZaloÏení o. p. s. V návaznosti na pfiípravu zaloÏení fiídící organizace cestovního ruchu typu o. p. s. by dal‰ím úkolem projektového manaÏera mûla b˘t podpora spolupráce obcí v regionu âesk˘ ráj. Optimálním stavem by byl vznik silného mikroregionálního sdruÏení obcí v centrální ãásti mikroregionu zaloÏené za úãelem dlouhodobé koncepãní spolupráce a sdruÏování prostfiedkÛ pro regionální projekty. Kombinace fiídící instituce cestovního ruchu typu o. p. s. a silného sdruÏení obcí by v˘raznû zv˘‰ila schopnost regionu generovat vnitfiní zdroje a vyuÏívat externích zdrojÛ z rÛzn˘ch dotaãních titulÛ. 5.6 Závûry a doporuãení V souãasné dobû probíhá v âR, mj. v souvislosti s pfiípravou celé fiady regionálních strategií cestovního ruchu, velmi Ïivá diskuze o zpÛsobech a moÏnostech systémového fiízení turistick˘ch destinací. Jedním z charakteristick˘ch znakÛ tûchto diskuzí je urãitá bezradnost a koncepãní nevyjasnûnost pfii návrzích forem destinaãního fiízení, coÏ jistû souvisí nejenom se sloÏitostí této problematiky, ale také se stávající nevyzrálostí institucionálního prostfiedí âR. Jak bylo uvedeno v obecné ãásti studie, není moÏné jednodu‰e pfiebírat modely z vyspûl˘ch turistick˘ch destinací a aplikovat je v pod5
NavrÏená strategie je návrhem zpracovatelÛ studie a pro dotãené subjekty má pouze charakter nezávazn˘ch doporuãení.
VIII
mínkách âeské republiky. ¤ízení destinací v turisticky vyspûl˘ch zemí je zaloÏeno na dlouhodobé a kontinuální kooperaci aktérÛ v pfiíslu‰n˘ch turistick˘ch oblastech. PfiestoÏe nelze jednotlivé v˘vojové fáze „pfieskoãit“, je moÏné budování vyspûl˘ch forem destinaãního fiízení usnadÀovat prostfiednictvím správnû „nastavené“ systémové podpory. Klíãovou roli by v tomto ohledu mûly hrát centrální organizace státní správy, které se cestovním ruchem zab˘vají (MMR, âCCR). ProtoÏe systémové fiízení turistick˘ch destinací pfiedstavuje základní pfiedpoklad pro zvy‰ování konkurenceschopnosti âR a jejich regionÛ na trhu cestovního ruchu, mûly by se aktivity zamûfiené na podporu managementu destinací stát jednou z hlavních priorit jejich politiky. V zásadû je moÏné tyto aktivity rozdûlit do dvou oblastí: 1) posilování kooperace a sdruÏování subjektÛ cestovního ruchu prostfiednictvím podpory vázané na jejich spolupráci (v praxi to znamená, Ïe by podpora ze státního programu cestovního ruchu a SOP mûla b˘t zamûfiena pfieváÏnû na spoleãné projekty, nikoliv na projekty individuálních ÏadatelÛ); 2) budování institucionálního rámce, kter˘ bude usnadÀovat a podporovat kooperaci v oblasti cestovního ruchu (napfi. fie‰ení systémové podpory pfiirozen˘ch turistick˘ch regionÛ v zákonû o cestovním ruchu apod.). Pro budování organizaãních struktur cestovního ruchu na úrovni regionÛ je v‰ak rozhodující aktivita a spolupráce místních aktérÛ. Turistické regiony, resp. jejich aktéfii by se pfii vytváfiení destinaãního fiízení mûli v této fázi soustfiedit pfiedev‰ím na následující aktivity: 1) podporu spolupráce a sdruÏování prostfiedkÛ na úrovni obcí; 2) vytvofiení lobby turistick˘ch regionÛ; 3) podporu vzniku regionálních profesních sdruÏení podnikatelÛ v cestovním ruchu. PfiestoÏe pfiedloÏen˘ ãlánek nemÛÏe pokr˘vat v‰echny aspekty této sloÏité problematiky, vûfiíme, Ïe mÛÏe pfiispût do souãasné diskuze o systémech fiízení a organizace cestovního ruchu na regionální úrovni. Autofii studie „¤ízení turistické destinace a trvale udrÏiteln˘ rozvoj cestovního ruchu“, ze které tento ãlánek ãerpal, si dovolují touto cestou podûkovat PhDr. BlaÏenû KfiíÏové, fieditelce Odboru realizace a rozvoje cestovního ruchu na Ministerstvu pro místní rozvoj, a zástupcÛm SdruÏení âesk˘ ráj za podporu pfii realizaci studie.
Vybrané pouÏité zdroje: Kotler, P. – Apslund, CH. – Rein, I. – Haider, D. (1999): Marketing Places Europe. London, Pearson Education Limited. Bieger, T. (2000): Management von Destinationen und Tourismusorganisationenn, 4. doplnûné vydání, Oldenburg Wissenschaftsverlag, München. Towards Quality Rural Tourism – Integrated Quality Management in Rural Destinations, (2000): studie zpracovaná pro Evropskou komisi spoleãnostmi The Tourism Company (UK), Futour (Germany) a Ecotrans. DHV CR, spol. s.r.o. (2001): Anal˘za potenciálu území turistického regionu âesk˘ ráj. Baumhackl, H. (2001): Podkladová zpráva o organizaci cestovního ruchu v Rakousku; zpracována pro DHV CR, spol. s.r.o. BlaÏek, J. – Uhlífi, D. (2002): Teorie regionálního rozvoje. Univerzita Karlova, nakladatelství Karolinum. Beránek, J. (2002): Destinaãní management a trvale udrÏiteln˘ rozvoj cestovního ruchu, podkladov˘ materiál. Pfiikryl, J. (2002): Právní náleÏitosti zfiízení koordinaãní a informaãní kanceláfie mikroregionu Balkán, podkladov˘ materiál. Zákon o obcích ã.128/2000 Sb. Zákon o územních rozpoãtech ã. 250/2000 Sb. Zákon o zadávání vefiejn˘ch zakázek ã. 199/1994 Sb. Zákon o obecnû prospû‰n˘ch spoleãnostech ã. 248/1995 Sb. COT Business ~ 3 ~ 2003
