Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva
Řízení před Soudním dvorem Evropské unie proti České republice Bakalářská práce
Autor:
Petra Wildová Právní administrativa v podnikatelské sféře
Vedoucí práce:
doc. JUDr. Richard Král, LL.M.
Praha
Duben, 2014
1
Prohlášení: Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou použitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.
V Praze, 7. března 2014
Petra Wildová
2
Poděkování: Děkuji panu doc. JUDr. Richardu Královi, LL.M. za jeho odborné vedení, podněty ke studiu, pomoc a veškerou ochotu, mojí rodině za velkou podporu a pomoc během studia a zejména během psaní této práce.
3
Anotace Tato bakalářská práce se zabývá tématem řízení před Soudním dvorem EU proti České republice. V první a druhé kapitole je obsažená definice a rozbor Soudního dvoru EU a jednotlivých účastníku Soudního dvoru EU. Rovněž analyzuje jednotlivá řízení před Soudním dvorem EU proti České republice z justiční praxe a následné rozhodnutí Soudního dvoru. Nejčastějším případem pro porušení smlouvy bylo pro netransponování, popř. nesprávné transponování směrnice.
Klíčová slova Soudní dvůr EU, řízení před Soudním dvorem EU, účastníci Soudního dvoru EU
Annotation This thesis deals with the proceedings before the EU Court of Justice against the Czech Republic. In the first and second chapter contains a definition and analysis of the Court of Justice of the EU and of individual EU Court of Justice. It also analyzes the various proceedings before the EU Court of Justice against the Czech Republic on judicial practice and the subsequent decision of the Court of Justice. The most common case for breach of contract was for netransponování, respectively. incorrect transposition of the Directive..
Keywords The Court of Justice of the EU, Proceedings before the Court of Justice of the EU, Participants of the Court of Justice of the EU
4
Obsah Osnova:............................................................................................................................. 7 Úvod ................................................................................................................................. 8 1.
Soudní dvůr EU a účastníci řízení před Soudním dvorem ...................................... 10 1.1
Soudní dvůr EU ............................................................................................... 10
1.2
EU a její orgány............................................................................................... 13
1.2.1 Evropská komise ........................................................................................... 13 1.2.2 Ostatní orgány EU ......................................................................................... 14 1.3
Národní parlamenty ......................................................................................... 15
1.4
Jednotlivci ....................................................................................................... 15
1.5
Vládní zmocněnec ........................................................................................... 16
1.6
Další subjekty, které mají vliv na řízení .......................................................... 17
1.6.1 Národní soudy ............................................................................................ 17 1.6.2 Lobbistické skupiny ................................................................................... 18 2.
3.
Druhy řízení, kterých byla ČR účastníkem a jejich charakteristika ........................ 20 2.1
Řízení o předběžné otázce ............................................................................... 20
2.2
Žaloba na neplatnost aktu EU ......................................................................... 26
2.3
Řízení pro porušení Smlouvy ze strany státu .................................................. 30
Řízení pro porušení Smlouvy ze strany České republiky – případové studie ......... 35 3.1
Případy, kdy byl vynesen odsuzující rozsudek ............................................... 36
3.1.1 Rozsudek ESD ze dne 18. ledna 2007, C-203/06 ....................................... 36 3.1.2 Rozsudek ESD ze dne 25. září 2008, C-87/07 ........................................... 38 3.1.3 Rozsudek ESD ze dne 1. října 2009, C-100/09 .......................................... 38 3.1.4 Rozsudek ESD ze dne 10. června 2010, C-378/09 ..................................... 40 3.1.5 Rozsudek ESD, ze dne 18. října 2012, C-37/11 ......................................... 41 3.1.6 Shrnutí ........................................................................................................ 44 3.2
Případy, kdy nedošlo k odsouzení ČR............................................................. 45
5
3.2.1 Usnesení ESD ze dne 28. září 2006, C-46/06............................................. 46 3.2.2 Usnesení ESD ze dne 26. listopadu 2009, C-15/09 .................................... 46 3.2.3 Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11 ......................................... 46 3.2.4 Shrnutí ........................................................................................................ 48 Závěr............................................................................................................................... 49 Seznam použité literatury: .............................................................................................. 51 Knihy: ......................................................................................................................... 51 Odborné časopisy: ...................................................................................................... 52 Internetové zdroje: ...................................................................................................... 52 Právní předpisy: .......................................................................................................... 55 Judikatura: .................................................................................................................. 55
6
Osnova: Úvod 1) Soudní dvůr EU a účastníci řízení před soudním dvorem 1.1 Soudní dvůr EU 1.2 EU a její orgány 1.3 Národní parlamenty 1.4 Jednotlivci 1.5 Vládní zmocněnec 1.6 Další subjekty, které mají vliv na řízení (národní soudy, lobbistické skupiny) 2) Druhy řízení, kterých byla ČR účastníkem a jejich charakteristika 2.1 Řízení o předběžné otázce 2.2 Žaloby na neplatnost aktu EU 2.3 Řízení pro porušení Smlouvy ze strany státu 3) Řízení o porušení Smlouvy ze strany České republiky – případová studie 3.1 Případy, kdy byl vynesen odsuzující rozsudek (cca 4-5 případů) 3.2 Případy, kdy nedošlo k odsouzení ČR (cca 4-5 případů) Závěr
7
Úvod Ve své bakalářské práci se budu zabývat problematikou řízení před Soudním dvorem EU proti České republice. Toto téma bylo zvoleno především proto, že k prvnímu řízení proti České republice došlo až v roce 2007, tedy poměrně v nedávné době, což je důvodem, proč jej lze považovat za aktuální. Skutečností také je, že velmi často se hovoří především o řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU, nicméně o řízeních proti České republice z důvodu porušení Smlouvy není běžně dostupných zdaleka tolik informací. Cílem této práce je především analyzovat na příkladech z justiční praxe Soudního dvora EU vybraná rozhodnutí a argumentaci v nich obsaženou. Práce se přitom zaměří, jak na rozhodnutí, kdy byla Česká republika odsouzena pro porušení Smlouvy, tak na rozhodnutí, kdy k odsouzení České republiky nakonec z různých důvodů nedošlo. Dílčím cílem této práce je také analyzovat samotný proces řízení před Soudním dvorem EU pro porušení Smlouvy. První kapitola této práce se zaměří na představení Soudního dvora EU a dále jednotlivých účastníků řízení před Soudním dvorem EU včetně subjektů, které sice nejsou účastníky, ale mají na řízení před Soudním dvorem EU určitý vliv. Druhá kapitola se pak bude relativně podrobně věnovat třem typům řízení před Soudním dvorem EU, kterých byla v minulosti Česká republika účastníkem. Tato kapitola bude pojata v teoretické rovině, bude tedy pojednávat o charakteristice jednotlivých typů řízení. Konkrétně se bude jednat o řízení o předběžné otázce, řízení o žalobách na neplatnost právního aktu a řízení o porušení smlouvy ze strany členského státu, kterému bude s ohledem na téma mé bakalářské práce věnována největší pozornost. Třetí kapitola se pak zaměří na případové studie, kdy budou podrobně analyzována některá rozhodnutí Soudního dvora EU o řízení pro porušení Smlouvy, která byla vedena proti České republice. Před tím, než jsem započala se zpracováváním své bakalářské práce, jsem provedla důkladnou rešerši literatury. Při této rešerši jsem dospěla k závěru, že česká literatura se doposud přímo otázce řízení před Soudním dvorem EU příliš nevěnuje. Výjimkou je publikace od Veroniky Outlé a kolektivu, která se jmenuje „Judikatura 8
Evropského soudního dvora.“ Dílčím způsobem je však problematika obsažena zejména také v publikacích, které se věnují evropskému právu obecně. V této práci tak budu pracovat kupříkladu s učebnicí evropského práva od Luboše Tichého a kolektivu, dále budu čerpat také z knihy nazvané „Evropská unie“ od Petra Fialy a Markéty Pitrové. Využiji také odborné články, mezi nimiž zmíním například článek Iva Šlosarčíka, který se jmenuje „Evropa soudců a Evropa politiků: vliv ESD na vývoj evropské integrace.“ Tento článek byl uveřejněn v časopise Mezinárodní vztahy. Důležitým zdrojem pro mě budou také stránky Soudního dvora EU, kde budu čerpat jednak informace přímo o Soudním dvoře, ale také o jednotlivých případech, kdy byla Česká republika souzena pro porušení Smlouvy. Lze tedy říci, že pro případové studie bude stěžejním zdrojem především judikatura Soudního dvora EU. Ke zpracování práce bude užita především empiricko-analytická metoda. V první kapitole práce bude však využita rovněž metoda deskriptivní, neboť je zcela jistě potřeba vymezit předmět práce, zařadit subjekty, jimž bude věnována pozornost, a přiblížit čtenáři problematiku řízení před Soudním dvorem EU jako celku.
9
1. Soudní dvůr EU a účastníci řízení před Soudním dvorem 1.1 Soudní dvůr EU Podobně jako pravidla každé jiné organizace i evropské právo a jeho akty skýtají prostor různým interpretacím. To velmi často vede ke sporům, které není možné vyřešit jednáním. Role rozhodovat takové spory pak náleží Soudnímu dvoru EU.1 Soudní dvůr EU dříve Evropský soudní dvůr představuje vrcholný soudní (justiční) orgán Evropské unie. Jedná se o nezávislou instituci, která zajišťuje, aby právo EU bylo aplikováno jednotným způsobem.2 Soudní dvůr EU je zodpovědný za jednotný výklad a plnění zakladatelských smluv a všech právních aktů ES/EU.3 Soudní dvůr EU byl jako Evropský soudní dvůr vytvořen již v rámci Evropského společenství uhlí a oceli v roce 1952. Následně byla jeho působnost dále rozšířena v návaznosti na vznik Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii v roce 1957. Již v této době byly položeny základy jeho stávajícího postavení a role, kterou měl Soudní dvůr EU sehrávat zejména v řešení celé řady různých sporů.4 Soudní dvůr EU sídlí v Lucemburku a každý členský stát EU do něj vysílá jednoho soudce, který je po dohodě všech zemí jmenován na dobu šesti let, přičemž existuje možnost jmenovat soudce i opakovaně. To znamená, že v současnosti má Soudní dvůr EU 28 soudců. Při vybírání jednotlivých členů soudního dvora hraje hlavní roli nezávislost a možnost zastávání nejvyšších soudních funkcí ve svých zemích. Vedle toho má Soudní dvůr také devět generálních advokátů, jejichž úkolem je podávat odůvodněná stanoviska k věcem, které byly Soudnímu dvoru EU předloženy. Tímto způsobem generální advokáti pomáhají soudcům prostřednictvím kvalifikovaných 1
BALDWIN, R., a Ch. WYPLOSZ. Ekonomie evropské integrace. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-802474-568-2, s. 94. 2 ZAHRADNÍK, P. Vstup do Evropské unie: přínosy a náklady konvergence. Praha: C.H.Beck, 2003. ISBN 80-7179-472-4, s. 37. 3 KOVÁŘ, P. Témata – Všeobecný přehled. Praha: Fragment, 2011. ISBN 978-80-2530-530-9, s. 296. 4 FIALA, P., PITROVÁ, M. Evropská unie. 2. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, ISBN 978-80-7325-180-2, s. 385 a s. 404–410.
10
argumentů při jejich rozhodování ve věci samé. Soudní dvůr EU rozhoduje na základě většinového hlasování.5 „Soudci Soudního dvora volí ze svého středu předsedu a místopředsedu Soudního dvora na dobu tří let, s možností opakovaného zvolení. Předseda řídí činnost Soudního dvora a předsedá zasedáním a poradám největších soudních kolegií. Místopředseda je nápomocen předsedovi ve výkonu jeho funkce a zastupuje jej v případě překážky na jeho straně.“6 Soudní dvůr EU se v současné době člení na tři soudní orgány, kterými jsou Soudní dvůr, Tribunál a Soud pro veřejnou službu.7 Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr EU musí řešit velký počet případů, byl v zájmu lepší právní ochrany občanů zřízen další soudní orgán, tzv. Tribunál (dříve označovaný Soud prvního stupně).8 Tribunál byl jako Soud prvního stupně (resp. první instance) založen v roce 1989. Tento soud má zvláštní odpovědnost.9 Tribunál v současné době rozhoduje o:10
přímých žalobách podaných fyzickými nebo právnickými osobami, které směřují proti aktům orgánů, institucí a jiných subjektů Evropské unie (které jsou jim určeny nebo které se jich bezprostředně a osobně dotýkají), jakož i proti právním předpisům (které se jich bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření) nebo rovněž proti nečinnosti těchto orgánů, institucí a jiných subjektů. Jedná se například o žalobu podanou podnikem proti rozhodnutí Komise, jímž je tomuto podniku uložena pokuta;
žalobách podaných členskými státy proti Komisi;
5
BALDWIN, R., a Ch. WYPLOSZ. Ekonomie evropské integrace. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-802474-568-2, s. 95. 6 CURIA. Soudní dvůr: prezentace. Curia.europa.eu [online]. [cit. 2013-12-16]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/. 7 MZV ČR. Zpráva o zahraniční politice České republiky: leden - prosinec 2009. Praha: Ministerstvo zahraničních věcí ČR, 2010. ISBN 978-80-8634-599-8, s. 39. 8 EUROPA. Soudní dvůr Evropské unie. Europa.eu [online]. [cit. 2014-01-04]. Dostupné z: http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_cs.htm. 9 GRINC, J. Právo pro politology. Praha: Grada, 2010. ISBN 978-80-2476-896-X. s. 197. 10 CURIA. Tribunál. Curia.europa.eu [online]. [cit. 2014-01-04]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7033/.
11
žalobách podaných členskými státy proti Radě ohledně aktů přijatých v oblasti státních podpor, ochranných obchodních opatření („dumpingu") a aktů, jimiž Rada vykonává prováděcí pravomoci;
žalobách směřujících k náhradě škody způsobené orgány Evropské unie nebo jejich zaměstnanci;
žalobách opírajících se o smlouvy uzavřené Evropskou unií, které výslovně stanoví pravomoc Tribunálu;
žalobách v oblasti ochranné známky Společenství;
kasačních opravných prostředcích, omezených na právní otázky, proti rozhodnutím Soudu pro veřejnou službu Evropské unie;
žalobách podaných proti rozhodnutím Odrůdového úřadu Společenství a rozhodnutím Evropské agentury pro chemické látky. Řízení před Tribunálem probíhá v zásadě podobným způsobem jako řízení před
Soudním dvorem. Rozdíl je v tom, že není překládáno stanovisko generálního advokáta, neboť u Tribunálu generální advokáti vůbec nepůsobí. Soud obvykle rozhoduje v senátech, přičemž soud má stejně jako Soudní dvůr v současné době 28 soudců,11 kteří jsou jmenováni na základě dohody vlád členských států EU.12 Třetím soudním orgánem je pak Soud pro veřejnou službu EU, který rozhoduje pracovní spory mezi Evropskou unií jako zaměstnavatelem a jejími zaměstnanci.13 „Soud pro veřejnou službu Evropské unie se skládá ze sedmi soudců jmenovaných Radou na dobu šesti let s možností opakovaného jmenování, po výzvě k podávání kandidatur a na základě stanoviska výboru složeného ze sedmi osob z řad bývalých
ŠLOSARČÍK, I a Z KASÁKOVÁ. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-80-247-3567-2, s. 65-66. 12 EUROPA. Soudní dvůr Evropské unie. Europa.eu [online]. [cit. 2014-01-04]. Dostupné z: http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_cs.htm. 13 GRINC, J. Právo pro politology. Praha: Grada, 2010. ISBN 978-80-2476-896-X. s. 197. 11
12
členů Soudního dvora a Tribunálu a obecně uznávaných právníků.“14 Soudci pak jmenují vedoucího soudní kanceláře, a to na dobu šesti let.15
1.2 EU a její orgány V souvislosti s řízením před Soudním dvorem EU má stěžejní roli Evropská komise. Výjimečně pak před Soudním dvorem zastupují EU i další orgány. 1.2.1 Evropská komise Evropská komise (zkráceně Komise) je hlavním výkonným orgánem EU se sídlem v budově Berlaymont v Bruselu. Evropská komise ztělesňuje ve fungování EU nadnárodní princip. Tvoří protiváhu zájmům jednotlivých členských zemí EU, prosazuje totiž společné zájmy EU jako celku. Evropská komise má své delegace nejen v členských zemích unie, ale i v nejvýznamnějších zemích světa. Ke Komisi patří i několik pomocných úřadů a agentur, které mají svá sídla v členských zemích EU (v Lucemburku sídlí například Úřad pro publikace EU, který denně vydává Úřední věstník Evropské unie).16 Evropská komise plní čtyři hlavní úkoly:17
Funkce „dveřníka,“ tedy navrhovat zákonné normy Parlamentu a Radě,
funkce „dělníka,“ jehož úkolem je řídit a provádět politiku a rozpočet EU,
funkce „dozorce,“ jehož úkolem je prosazovat dodržování evropských zákonů (společně se Soudním dvorem),
funkce „diplomata,“ jehož úkolem je zastupovat Evropskou unii na mezinárodní scéně, např. na jednáních o dohodách mezi EU a dalšími státy.
CURIA. Soud pro veřejnou službu. Curia.europa.eu [online]. [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/T5_5230/. 15 CURIA. Soud pro veřejnou službu. Curia.europa.eu [online]. [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/T5_5230/. 16 CINI, M. The European Commission: Leadership, Organisation, and Culture in the EU administration. Manchester: Mancherster university press, 1996. ISBN 0-7190-4148-1, s. 13 a násl. 17 ŠLOSARČÍK, I a Z KASÁKOVÁ. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-80-247-3567-2, s. 65-66. 14
13
Komise je politicky odpovědná Evropskému parlamentu, který má pravomoc rozpustit celou Komisi tím, že jí vysloví nedůvěru. Jednotliví členové Komise musejí odstoupit, pokud o to požádá předseda a ostatní komisaři s tím souhlasí. V institucionálním smyslu lze Komisi chápat jako určitou „vládu“ EU, která sestává z 28 komisařů. Komise je přitom nezávislá na národních vládách členských států.18 Pro tuto bakalářskou práci je však důležitá především skutečnost, že Evropská komise je tzv. „strážkyní smluv," a iniciátorkou legislativních návrhů. Je jediným nositelem zákonodárné iniciativy v EU - své návrhy předkládá Radě EU a Evropskému parlamentu. Její zástupci jsou účastni jednání Parlamentu, před kterým obhajují svá rozhodnutí. Jejich povinností je odpovědět osobně či písemně na interpelace europoslanců. V případě nezbytnosti pak předkládá Komise podněty k Soudnímu dvoru.19 Pokud se Komise domnívá, že členský stát EU nesplnil své povinnosti, umožní tomuto členskému státu podat vyjádření a následně o tom vydá odůvodněné stanovisko. Nevyhoví-li členský stát stanovisku ve lhůtě stanovené Komisí (zpravidla do 2 měsíců), může Komise předložit věc Soudnímu dvoru. V případě, že situace není vyřešena, může sama Komise určit výšku penále, jehož uhrazení ovšem musí potvrdit Soudní dvůr (čl. 228 smlouvy o ES). Až poslední možností je zahájení soudního sporu.20 Komise je přitom orgánem, jehož povinností je vymáhat dodržovat právních předpisů EU (společně se Soudním dvorem) ve všech členských zemích. Pokud tedy Komise zjistí, že některý z členských států EU neuplatňuje právní předpisy EU, začne vůči němu tzv. řízení pro porušení práva.21 1.2.2 Ostatní orgány EU Vybrané orgány EU, kterými jsou kromě Komise také Evropský parlament a Rada, patří k tzv. plně privilegovaným navrhovatelům, kteří v řízení nemusí prokazovat právní zájem na podání žaloby, míra jejich iniciativy pak může významným způsobem 18
CINI, M. The European Commission: Leadership, Organisation, and Culture in the EU administration. Manchester: Mancherster university press, 1996. ISBN 0-7190-4148-1, s. 17. 19 KRUTÍLEK, O. ČR u Evropského soudního dvora. Euroskop [online]. 2013 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/9020/sekce/cr-u-evropskeho-soudniho-dvora/. 20 KRUTÍLEK, O. ČR u Evropského soudního dvora. Euroskop [online]. 2013 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/9020/sekce/cr-u-evropskeho-soudniho-dvora/. 21 KRUTÍLEK, O. ČR u Evropského soudního dvora. Euroskop [online]. 2013 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/9020/sekce/cr-u-evropskeho-soudniho-dvora/.
14
regulovat činnost Soudního dvora. Evropská ústřední banka, Účetní dvůr a rovněž Výbor regionů jsou pak řazeny mezi tzv. „polo-privilegované“ navrhovatele, kteří mohou iniciovat řízení proti těm evropským právním aktům, které porušují pravomoci příslušné instituce.22
1.3 Národní parlamenty Národní parlamenty jsou novým účastníkem řízení před Soudním dvorem EU, protože možnost vystupovat před Soudním dvorem jim dala až Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost v roce 2009. Smlouva totiž rozšířila pravomoci národních parlamentů v rámci EU, a to i na poli soudního řízení a dala jim nově možnost napadnout platnost unijního aktu z důvodu nedodržení zásady subsidiarity.23
1.4 Jednotlivci Do této kategorie řadíme jednotlivé fyzické i právnické osoby. Rovněž této kategorii Lisabonská smlouva významně rozšířila možnost vystupovat před Soudním dvorem EU. Jednotlivec může v řízení před Soudním dvorem EU vystupovat v pozici žalobce v případě řízení o žalobě na neplatnost, kterou je vedle Komise, Rady, členského státu, Evropského parlamentu, Účetního dvora či Evropské centrální banky, oprávněna podat rovněž jakákoli fyzická nebo právnická osoba, ovšem pouze tehdy, jeli napadnutelný akt rozhodnutím, které je dané osobě buď určeno, nebo se jí bezprostředně a osobně dotýká. Smyslem žaloby na neplatnost právního aktu EU je dosáhnout neplatnosti daného právního aktu. V praxi se jedná o poměrně často využívanou žalobu. Napadnout lze tímto způsobem právní akty, tedy nařízení, směrnice a rozhodnutí, přijaté společně Evropským parlamentem a Radou, nebo přijaté Radou, Komisí či Evropskou ústřední bankou, jakož i akty Evropského parlamentu, které mají mít právní účinky vůči třetím stranám.24
22
MATTLI, W. a A. M. SLAUGHTER l, Revisiting the European Court of Justice. lnternational Organization vol. 52, 1/1998, s. 177-209. 23 Čl. 8 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality. 24 KRÁL, R. Základní druhy řízení před Evropským soudním dvorem. Euractiv [online]. 2004 [cit. 201401-05]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/evropske-pravo/analyza/zkladn-druhy-zen-ped-evropskmsoudnm-dvorem.
15
Druhou možností, jak se může jednotlivec domáhat svých práv u Soudního dvora EU je tzv. námitka o protiprávnosti, která sice není přímo žalobou, nicméně oproti žalobě na neplatnost právního aktu EU, je pro jednotlivce obvykle jednodušší splnit kritéria, na základě nichž ji lze podat. „Námitka protiprávnosti je nejčastěji uplatňována v případech, kdy nařízení ES (jež může být napadeno žalobou na neplatnost pouze orgány ES nebo členským státem) je následně aplikováno ve vztahu ke konkrétní právnické nebo fyzické osobě prostřednictvím individuálního aktu. Takováto osoba může posléze napadnout tento individuální akt, a to nikoliv proto, že je protiprávní sám o sobě, ale proto, že je založen na protiprávním nařízení.“25 Další možností, jak se může jednotlivec v současné době za určitých okolností obrátit na Soudní dvůr EU, je rovněž žaloba na nečinnost, žaloba na neaplikovatelnost nařízení či žaloba na náhradu škody. Samostatnou otázkou jsou pak spory zaměstnanců (jednotlivců) s EU jako zaměstnavatelem, které řeší již výše zmíněný soud pro veřejnou službu.26
1.5 Vládní zmocněnec Zastupování České republiky před soudními orgány EU, tedy před Soudním dvorem, Tribunálem i Soudem pro veřejnou službu, je od roku 2004, kdy ČR vstoupila do EU zajišťováno ministerstvem zahraničních věcí, v jehož rámci je výkonem této agendy pověřen vládní zmocněnec. Zastupování vládním zmocněncem je vždy realizováno na základě usnesení vlády č. 113 ze dne 4. února 2004 o Statutu vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem EU,27 „ve znění změn uvedených v příloze usnesení vlády č. 382 ze dne 24. 5. 2010.“28 Podle Statutu vládního zmocněnce jeho kompetence zahrnují rovněž zastupování České republiky v prejudiciální (administrativní) fázi řízení s Evropskou komisí o KRÁL, R. Základní druhy řízení před Evropským soudním dvorem. Euractiv [online]. 2004 [cit. 201401-05]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/evropske-pravo/analyza/zkladn-druhy-zen-ped-evropskmsoudnm-dvorem. 26 TÝČ, V. a kol. Soudnictví v institucionální struktuře Evropské unie. Brno: Masarykova univerzita, 2006, ISBN 978-80-210-3968-X, s. 77. 27 MZV ČR. Zpráva o zahraniční politice České republiky: za období od ledna 2008 do prosince 2008. Praha: Ministerstvo zahraničních věcí ČR, 2009. ISBN 978-80-86345-72-7, s. 37. 28 ISAP. Zastupování ČR před Soudním dvorem EU - databáze vládního zmocněnce. Informační systém pro implementaci práva EU [online]. 2011 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esd. 25
16
porušení Smlouvy o fungování EU a v rámci mechanismu EU Pilot. Vládnímu zmocněnci je v jeho činnosti nápomocen Výbor vládního zmocněnce složený ze zástupců jednotlivých ústředních orgánů státní správy (resortů).29 Agenda vládního zmocněnce zahrnuje následující činnosti:30
Řízení o předběžné otázce
Řízení pro porušení povinnosti
Řízení mechanismu EU pilot
Ostatní typy řízení před soudními orgány EU
Další aktivity
1.6 Další subjekty, které mají vliv na řízení Na řízení Soudního dvora EU má v praxi vliv celá řada dalších subjektů, které ovšem nelze ztotožňovat s účastníky řízení, neboť velmi často tyto subjekty vůbec účastníky samotného řízení nejsou. Mezi tyto subjekty jsem pro účely této bakalářské práce zařadila především národní soudy a různé lobbistické skupiny, které se snaží prosazovat své zájmy. V praxi je samozřejmě možné se setkat i s dalšími subjekty, které mohou mít vliv na řízení před Soudním dvorem EU, nicméně s ohledem na rozsah této práce se jimi nebudu dále zabývat. 1.6.1
Národní soudy
Již výše v této práci jsem zmínila, že Soudní dvůr EU je oprávněn vydat předběžný nález o otázkách, které se týkají buď výkladu Smluv nebo jejich platnosti a výkladu aktů orgánů, institucí nebo jiných subjektů EU. Pokud se taková otázka objeví v řízení před vnitrostátním soudem a tento soud usoudí, že rozhodnutí o ní je nezbytné pro vydání jeho rozhodnutí, může se obrátit na Soudní dvůr EU, aby o ní rozhodl. Pokud se však taková otázka objeví v řízení před vnitrostátním soudem, proti jehož
ISAP. Zastupování ČR před Soudním pro implementaci práva EU https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esd. 30 ISAP. Zastupování ČR před Soudním pro implementaci práva EU https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esd. 29
dvorem EU - databáze vládního zmocněnce. Informační systém [online]. 2011 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: dvorem EU - databáze vládního zmocněnce. Informační systém [online]. 2011 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z:
17
rozhodnutí není přípustný opravný prostředek podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie. Platí přitom pravidlo, že pokud je taková otázka položena v jednání před soudem členského státu v souvislosti s osobou, která je ve vazbě, rozhodne Soudní dvůr EU o předběžné otázce neprodleně.31 Z toho vyplývá, že národní soudy jsou hlavními iniciátory řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU, což fakticky znamená, že vykonávají určitý vliv na řízení před Soudním dvorem EU. 1.6.2
Lobbistické skupiny
S aktivitami lobbistů se lze setkat prakticky ve všech oblastech lidského života. O lobby v souvislosti s rozhodováním Soudního dvora EU se však doposud příliš nehovoří (alespoň ne v České republice), přesto je např. ze strany lobbistů ve Velké Británii tento vliv na rozhodování Soudního dvora patrný. Vliv lobbistů je přitom možné významně detekovat zejména v oblasti rozhodování sporů z oboru pracovního práva, popř. z oblasti generové problematiky.32 I v České republice se však v nedávné době bylo možné setkat s lobbistickým vlivem. Příkladem je situace ohledně online sázení, které má za sebou silnou lobby. V listopadu roku 2013 totiž evropská komise učinila první krok v šetření, v jehož rámci začala detailně zjišťovat, zda Česká republika, Belgie, Kypr, Litva, Polsko, Švédsko či Rumunsko neznevýhodňují v této oblasti cizí firmy oproti domácím. Důvodem byla skutečnost, že zahraniční sázkové kanceláře, které nabízejí formu online sázení, si stěžovaly, že nemohly v těchto zemích legálně nabízet své produkty. V současnosti (v lednu roku 2014) se touto otázkou doposud zabývá pouze Evropská komise, nicméně nelze vyloučit, že by v budoucnu mohla v případě některých výše zmíněných států skončit i před Soudním dvorem EU. Česká republika v této oblasti plánuje nový loterijní zákoník, který by měl situaci řešit.33
Čl. 267 Smlouvy o fungování EU. MATTLI, W. a A. M. SLAUGHTER. The Role of Individual Litigants and National Courts. Jean Monnet program [online]. 1996 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: http://www.jeanmonnetprogram.org/archive/papers/96/9606ind.html. 33 REDAKCE SLOTMARKET. Lobby zahraničního online sázení slaví. Slotmarket [online]. 2013 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: http://slotmarket.cz/lobby-zahranicniho-online-sazeni-slavi/. 31
32
18
19
2. Druhy řízení, kterých byla ČR účastníkem a jejich charakteristika V této kapitole se nebudu věnovat všem řízením před Soudním dvorem EU, ale jen vybraným řízením, kterých bývá Česká republika poměrně často účastníkem. Z tohoto důvodu se tato kapitola zaměří jen na řízení o předběžné otázce, žaloby na neplatnost aktu EU a řízení o porušení Smlouvy ze strany členského státu.
2.1 Řízení o předběžné otázce Řízení o předběžné otázce je jedním z typů řízení před Soudním dvorem v Lucemburku. Spolupráce Soudního dvora EU a národních soudů členských států je realizována právě v řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU, a to konkrétně v procesu interpretace, aplikace a dodržování práva EU. Soudní dvůr dále ochraňuje lidská práva a základní svobody, což znamená, že v EU nemohou být uznávány takové akty, které jsou s těmito právy neslučitelné.34 „Řízení o předběžné otázce má především za cíl zajištění jednotného výkladu a stejné aplikace komunitárního práva a napomáhá vnitrostátním orgánům správně komunitární právo uplatňovat.“35 Řízení o předběžné otázce tak lze charakterizovat jako řízení, v jehož rámci Soudní dvůr EU sjednocuje rozhodovací činnost vnitrostátních soudů členských států při aplikaci a výkladu práva Evropské unie. Toto řízení je založeno především na dialogu a spolupráci Soudního dvora EU a vnitrostátních soudů členských států. Jedná se o nesporné řízení. V současnosti tak najdeme institut předběžné otázky jednotně upravený v článku 267 SFEU, kde je stanoveno, že Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc vydat předběžný nález o otázkách, které se týkají jednak výkladu Smluv, nebo platnosti a výkladu aktů orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie. Pokud je taková otázka položena v řízení před vnitrostátním soudem a tento soud usoudí, že rozhodnutí o ní je VĚRNÝ, A., DAUSES, M. Evropské právo se zaměřením na rozhodovací praxi evropského soudního dvora Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1998. ISBN 978-80-85864-41-X, s. 162. 35 EGGER, A. Fungování a praxe řízení o předběžné otázce u Evropského soudního dvora ve světle posledního vývoje. E-pravo.cz [online]. 2004 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/fungovani-a-praxe-rizeni-o-predbezne-otazce-u-evropskeho-soudnihodvora-ve-svetle-posledniho-vyvoje-23853.html. 34
20
nezbytné pro vydání jeho rozhodnutí, může se obrátit na Soudní dvůr Evropské unie, aby o ní Soudní dvůr EU rozhodl. Pokud je taková otázka položena v řízení před vnitrostátním soudem, proti jehož rozhodnutí není přípustný žádný opravný prostředek podle vnitrostátního práva, je soud v takovém případě povinen obrátit se na Soudní dvůr EU, aby o otázce rozhodl. Pokud je taková otázka položena v rámci jednání před soudem členského státu v souvislosti s osobou, která je ve vazbě, rozhodne Soudní dvůr EU o takové otázce neprodleně.36 Z pravidla, že soud, proti jehož rozhodnutí není možné podat opravný prostředek, je povinen předložit Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku existují i výjimky. Klíčové je v této souvislosti rozhodnutí ve věci CILFIT,37 ve kterém Soudní dvůr EU vymezil, že národní soudy poslední instance nemají povinnost položení předběžné otázky, pokud není otázka unijního práva relevantní pro řešení dané věci, nebo existuje ustálená judikatura Soudního dvora EU k takové otázce či rozsudek Soudního dvora EU týkající se v zásadě stejné otázky (tzv. acte éclairé). Národní soud není povinen využít institutu předběžné otázky ani v případě, kdy výklad a správná aplikace unijního práva jsou naprosto zjevné (tzv. acte clair). Proto, aby byl výklad a aplikace naprosto zřejmý, musí být odpověď na otázku stejně nesporná soudům ostatních členských států i samotnému Soudnímu dvoru EU. Pokud je však národní soud povinen položit Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku, je v případě, že tak neučiní možné dovodit jeho odpovědnost za škodu způsobenou porušením povinnosti ze strany národního soudu. Rovněž neexistence odpovídající vnitrostátní procesněprávní úpravy nebo naopak existence procesních překážek nemůže ospravedlnit porušení povinnosti vnitrostátního soudu iniciovat zahájení řízení o předběžné otázce. V důsledku přímé účinnosti a přednosti unijního práva vzniká totiž neoddiskutovatelná povinnost národního soudce položit předběžnou otázku.38
Čl. 267 Smlouvy o fungování EU. Rozhodnutí 283/81 CILFIT [1982] ECR 3415. 38 DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu za škodu způsobenou porušením povinnosti vnitrostátního soudu iniciovat zahájení řízení o předběžné otázce. Daně a právo v praxi [online]. 2009, č. 9 [cit. 201401-20]. Dostupné z: http://www.ucetnikavarna.cz/archiv/dokument/doc-d6807v9495-odpovednostclenskeho-statu-za-skodu-zpusobenou-porusenim36 37
21
Vymahatelnost této povinnosti je ovšem poměrně problematická. Nepoložení předběžné otázky není např. v případě České republiky v jednotlivém případě postiženo sankcí na úrovni práva členského státu ani unijního práva. Teoretickou možností jak povinnost vymáhat je pak rozsudek Soudního dvora EU v rámci řízení pro porušení Smlouvy členským státem. Jeho předpokladem by však muselo být dlouhodobé porušování této povinnosti národními soudy členského státu. Účastníci řízení před povinným (národním) soudem pak nemají nárok na předložení předběžné otázky, jelikož tato pravomoc je dána výlučně národnímu soudu. Účastníci řízení před národním soudem by se však mohli domáhat náhrady škody prostřednictvím ústavní stížnosti směřované Ústavnímu soudu členského státu.39 Vedle povinnosti požádat o zodpovězení předběžné otázky naopak existují případy, kdy je řízení o předběžné otázce nepřípustné. Tyto důvody byly vesměs vytvářeny přímo judikaturou Soudního dvora EU. Soudní dvůr především není povinen odpovídat na hypotetické předběžné otázky, tedy takové, které nejsou podstatou předmětu samotného sporu. Do další skupiny nepřípustných důvodů spadají ty žádosti, jejichž předmětem jsou otázky, ve kterých se nejedná o výklad nebo posouzení platnosti práva EU. Je také zřejmé, že předběžná otázka se má týkat práva EU a nikoli práva členského státu. I zde se již praxe Soudního dvora EU setkala se situací, kdy došlo k předložení zjevně neodůvodněných otázek, které se evropského práva netýkaly. V neposlední řadě do skupiny důvodů nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí předběžné otázky patří chybějící obsahové náležitosti žádosti. Povaha otázky musí být právní, nepřípustná je otázka politická. Národní soudce rovněž nesmí předkládat předběžnou otázku před ani po skončení sporu, který probíhal nebo bude probíhat.40 Podle ustanovení článku 267 SFEU jsou předmětem řízení o předběžné otázce pouze dva typy unijních otázek, a to předběžná otázka ohledně platnosti unijního aktu a p/?search_query=Zvl%C3%A1%C5%A1tn%C3%AD%20re%C5%BEim%20$type=6|$type=9|$type=10| $type=41|$type=12&order_by=&order_dir=&type=&search_results_page=46. 39 DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu za škodu způsobenou porušením povinnosti vnitrostátního soudu iniciovat zahájení řízení o předběžné otázce. Daně a právo v praxi [online]. 2009, č. 9 [cit. 201401-20]. Dostupné z: http://www.ucetnikavarna.cz/archiv/dokument/doc-d6807v9495-odpovednostclenskeho-statu-za-skodu-zpusobenou-porusenimp/?search_query=Zvl%C3%A1%C5%A1tn%C3%AD%20re%C5%BEim%20$type=6|$type=9|$type=10| $type=41|$type=12&order_by=&order_dir=&type=&search_results_page=46. 40 BOBEK, M. a kol. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde, 2005.ISBN 978-80-7201513-3, s. 104-120.
22
předběžná otázka ohledně výkladu unijního práva. Negativně lze předmětu tohoto řízení vymezit tak, že Soudní dvůr EU nepodává výklad vnitrostátního práva. Soudní dvůr EU také nepřezkoumává platnost zakládacích smluv EU jejich změn, stejně jako nepřezkoumává ani samotné rozhodování Soudního dvora.41 Žádost o rozhodnutí předběžné otázky, musí obsahovat určité základní náležitosti. Formulace samotné předběžné otázky je logicky první náležitostí, kterou každá předkládána žádost musí obsahovat. Další náležitostí je skutkový a právní kontext původního řízení, který by měl být natolik informativní, aby podal dostatečnou informaci Soudnímu dvoru. Jelikož Soudní dvůr EU nenařizuje v řízení o předběžné otázce žádné dokazování, je nucen vystačit si s informacemi, které mu byly poskytnuty národním soudem. Pokud tedy národní soud řádně splní tuto svou povinnost, pak bude Soudní dvůr EU obvykle schopen poskytnout dostatečně užitečnou odpověď, která bude následně využitelná v hlavním řízení. Dále je nutné uvést důvody, které vedly národní soud k podání předběžné otázky. Národní soud zde dále podává vysvětlení, proč považoval danou předběžnou otázku za nezbytnou k tomu, aby mohl vynést rozsudek v hlavním řízení. Rovněž znění vnitrostátních předpisů a spisové materiály, které jsou relevantní ve vztahu k předkládané předběžné otázce, mají být připojeny k předložené žádosti.42 Řízení o předběžné otázce, které je na základě výše charakterizované žádosti zahájeno, má obvykle následující čtyři fáze, přičemž celé řízení trvá standardně cca 17 měsíců:43
písemná fáze,
ústní fáze,
stanovisko generálního advokáta,
rozsudek ve věci.
MAZÁK, J., JÁNOŠÍKOVÁ, M. Základy práva Európskej únie. Ústavný systém a súdna ochrana. Bratislava: Iura edition, 2009. ISBN 978-80-8078-289-4, s. 413- 414. 42 KRÁL, R. Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy. Praha: C. H. Beck, 2003. ISBN 978-80-7179-799-5, s. 65-66. 43 Zastupování ČR před soudním dvorem EU - databáze vládního zmocněnce: Řízení o předběžné otázce. Úřad vlády ČR [online]. 2011 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdpo. 41
23
V písemné fázi řízení národní soud předkládá Soudnímu dvoru EU otázky týkající se výkladu nebo platnosti ustanovení práva Unie obvykle formou soudního rozhodnutí v souladu s vnitrostátními procesními předpisy. Ve chvíli, kdy je žádost přeložena překladatelským útvarem Soudního dvora EU do všech jazyků Unie, „oznámí ji soudní kancelář účastníkům v původním řízení, ale také všem členským státům a orgánům. Zveřejní v Úředním věstníku sdělení, ve kterém uvede zejména účastníky řízení a obsah otázek. Účastníci řízení, členské státy a orgány Společenství mají dva měsíce na to, aby předložili Soudnímu dvoru svá písemná vyjádření.“44 V ústní fázi řízení o předběžné otázce, je hlavním cílem především doplnění poznatků získaných v písemném řízení. Účelem ústního řízení je ujasnění si případných sporných bodů, zodpovězení otázek Soudního dvora EU, popř. přednesení nových argumentů stranami výchozího řízení na podpoření svých stanovisek. V případě řízení o předběžné otázce nemusí být ústní jednání vždy nařízeno. Pokud k ústnímu jednání dojde, soudci Soudního dvora EU a generální advokát mohou klást účastníkům řízení otázky, které se jim jeví vhodné.45 Na dalším veřejném zasedání, které se obvykle koná o několik týdnů později, přednáší své stanovisko generální advokát. Generální advokát zde „rozebírá dopodrobna zejména právní stránky sporu a zcela nezávisle navrhuje Soudnímu dvoru, jak by měl být vznesený problém vyřešen.“46 Poslední fází řízení o předběžné otázce je pak vydání rozsudku ve věci. Rozhodnutí o předběžné otázce je tedy v zásadě vydáváno formou rozsudku, nikoli formou usnesení. V některých, spíše výjimečných, případech může Soudní dvůr EU v řízení o předběžné otázce rozhodovat rovněž ve formě usnesení, a to zejména
BLAHUŠIAK, I. Průběh soudního řízení. Euroskop [online]. [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/105/sekce/prubeh-soudniho-rizeni/. 45 BLAHUŠIAK, I. Průběh soudního řízení. Euroskop [online]. [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/105/sekce/prubeh-soudniho-rizeni/. 46 BLAHUŠIAK, I. Průběh soudního řízení. Euroskop [online]. [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/105/sekce/prubeh-soudniho-rizeni/. 44
24
v případě odmítnutí předběžné otázky nebo nepřípustné žádosti účastníků řízení o předběžné otázce.47 Rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce jsou podle čl. 267 SFEU závazná pro národní soudy, které ji předložily.48 Tyto národní soudy jsou pak povinny při rozhodování ve věci samotné jednat podle rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžné otázce. Tato povinnost se týká nejen národních soudů, které předběžnou otázku předložily, ale i těch národních soudů, které by případně věc projednávaly v řízení odvolacím nebo dovolacím.49 Stejně tak národní soudy jiných států či stejného státu v jiné věci by měly postupovat v souladu s rozhodnutím Soudního dvora EU o této předběžné otázce. Nelze také napadnout rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce opravným prostředkem, a to ani ze strany národního soudu, který předmětnou předběžnou otázku předložil, ani ze strany účastníky původního řízení před národním soudem.50 Význam řízení o předběžné otázce spočívá také v účincích, které má právo Evropské unie na právní řády členských států. Pro bezproblémové fungování Evropské unie je nejdůležitější jednotnost aplikace práva Evropské unie, za kterou jsou primárně zodpovědní národní soudci. Institut předběžné otázky jim má být nápomocný při aplikací práva Evropské unie na národní podmínky. Význam řízení o předběžné otázce je podtrhován skutečností, že právě z tohoto typu řízení vzešlo několik obecných zásad práva Evropské unie. Řízení o předběžné otázce představuje základní kámen fungování vnitřního trhu, neboť hraje rozhodující úlohu při zajištění toho, aby si právo zakotveno ve smlouvách udrželo svůj evropský charakter a mělo stejné právní účinky ve všech členských státech Evropské unie.51 Lisabonská smlouva zavedla prostřednictvím čl. 267 odst. 4 SFEU specifické řízení o naléhavé předběžné otázce, které bylo upraveno s ohledem na délku trvání
47
RENGELING, H.-W. MIDDEKE, A, a kol. Rechtsschutz in der Europäischen Union. Mnichov: C.H.Beck München, 1994, ISBN 92-829-0296-X, s. 340. 48 Čl. 267 Smlouvy o fungování EU. 49 Rozhodnutí 52/76 Benedetti [1977] ECR 163. 50 KRÁL, R. Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy. Praha: C. H. Beck, 2003. ISBN 978-80_7179-799-5,s. 73. 51 JEŽOVÁ, D. Prejudiciálne konanie pred súdnym dvorom EÚ, Bratislava: Eurokódex, 2013. ISBN 97880-8155-026-3, s. 168.
25
řízení o předběžné otázce v případě, kdy osoba, které se předběžná otázka týká je ve vazbě.52 Pokud jde o toto řízení čl. 23a Protokolu
č. 3 o statutu Soudního dvora EU stanovil možnost, aby jednacím řádem bylo upraveno zrychlené řízení a rovněž naléhavé řízení v souvislosti se žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce týkajícími se prostoru svobody, bezpečnosti a práva.53 Na tuto novinku reagoval v roce 2008 také jednací řád Soudního dvora EU.54
2.2 Žaloba na neplatnost aktu EU „Každý vyspělý právní systém musí mít mechanismus pro ověřování procesní a materiální legality opatření přijímaných jeho institucemi. V Evropské unii (EU) byla potřeba takového „auto-korigujícího“ mechanismu aktuální zejména s ohledem na objem sekundárního práva produkovaného institucemi EU a ne zcela vyvinuté politické kontroly aktivit EU občany členských států („demokratický deficit“).“ 55 Žaloba na neplatnost patří stejně jako řízení o předběžné otázce mezi žaloby, které je možné podat u Soudního dvora EU. Žaloba na neplatnost je právní nástroj, který umožňuje zajištění shody sekundárního práva se zakládajícími smlouvami a dalšími prameny primárního práva, proto má pro unijní právo a jeho rozvoj zásadní význam. Zaručuje rovněž řádné provádění sekundárního práva a soulad jeho implementace s právem primárním. Tato žaloba nesmí být zaměňována s žalobou, která se týká právního aktu vydaného vnitrostátním orgánem, i když je takový akt vydaný za účelem provedení evropského práva. Žaloba na neplatnost je tak určitou zárukou účinné právní ochrany. Jejím cílem je zrušení protiprávního aktu, který vydal orgán EU.
ŠLOSARČÍK, I a Z KASÁKOVÁ. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-80-247-3567-2, s. 65-66. 53 NOVOTNÁ, J a M ŠVARC. Rozsudky Evropského soudního dvora v souvislosti s aplikací evropského zatýkacího rozkazu a jejich význam pro justiční praxi a právní úpravu České republice. Trestněprávní revue, [online]. 2010, č. 12 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.ipravnik.cz/cz/clanky/art_8158/rozsudky-evropskeho-soudniho-dvora-v-souvislosti-s-aplikaci -evropskeho-zatykaciho-rozkazu-a-jejich-vyznam-pro-justicni-praxi-a-pravni-upravu-ceske-rep.aspx. 54 ŠLOSARČÍK, I a Z KASÁKOVÁ. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-80-247-3567-2, s. 65-66. 55 ŠLOSARČÍK, I. Postavení neprivilegovaných subjektů v žalobě na neplatnost před soudy Evropské unie – současný stav, trendy a implikace pro Českou republiku – část I. E-pravo.cz [online]. 2004 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/postaveni-neprivilegovanych-subjektu-vzalobe-na-neplatnost-pred-soudy-evropske-unie-soucasny-stav-trendy-a-implikace-pro-ceskou-republikucast-i-26023.html. 52
26
Nejedná se však o žalobu na plnění a nelze v ní požadovat přiznání nároku na náhradu škody.56 Předmětem žaloby na neplatnost jsou právně závazné akty tedy ty, které byly vydány ve formě nařízení, směrnice nebo rozhodnutí. Soudní dvůr EU ve své judikatuře připustil, že není podstatná právní povaha nebo forma právního aktu, ale to, zda akt vyvolává právní následky. Nepatří sem doporučení a stanoviska, protože jde o právně nezávazné akty. Zde není rozhodné pojmenování daného právního aktu, ale okolnost, že takový akt je závazný. Proto mohou být předmětem žaloby na neplatnost například i mezinárodní smlouvy, které byly uzavřeny institucemi Unie. U neprivilegovaných žalob (tzn. žalob, které podaly fyzické a právnické osoby) je však takto vymezený předmět žaloby omezen pouze na rozhodnutí, která byla vydána proti žalobci nebo třetí osobě. Pod pojmem rozhodnutí zde rozumíme všechny právní akty, které způsobují právně závazné účinky a které poškozují zájmy žalobce zásahem do jeho právního postavení.57 Tato žaloba tedy může být vznesena proti následujícím aktům EU:58
všem právně závazným aktům;
aktům přijatým Radou, Komisí, Evropskou centrální bankou, Evropským parlamentem a Evropskou radou, pokud tyto akty mají mít právní účinky vůči třetím osobám;
aktům přijatým orgány či institucemi EU, pokud tyto akty mají mít právní účinky vůči třetím osobám;
usnesení Rady guvernérů nebo správní rady Evropské investiční banky za podmínek článku 271 Smlouvy o fungování EU. Žalobu na neplatnost je oprávněn podat členský stát EU, Rada Evropy, Evropský
parlament a Komise. Zcela výjimečně ji může podat rovněž jednotlivec (jako 56
GRINC, J. Právo pro politology. Praha: Grada, 2010. ISBN 978-80-2476-896-X. s. 128. Žaloba na neplatnost. Europa.eu [online]. 2010 [cit. 2014-01-20]. Dostupné http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/ai0038_cs.htm. 58 Žaloba na neplatnost. Europa.eu [online]. 2010 [cit. 2014-01-20]. Dostupné http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/ai0038_cs.htm. 57
27
z: z:
neprivilegovaný žalobce), ale pouze za předpokladu, že byl přímo dotčen napadeným aktem.59 Kumulativně proto musí být pro podání žaloby neprivilegovaným žalobcem splněny dvě podmínky. První podmínkou je přímost dopadu napadané normy na navrhovatele a druhou je požadavek, aby se navrhovatel vymezoval od širšího okruhu subjektů, tj. požadavek individuálnosti dopadu.60 Ačkoli přístup k tomu, kdo může být neprivilegovaným žalobcem je ze strany Soudního dvora EU poměrně restriktivní, v některých případech uplatňuje Soudní dvůr EU vstřícnější přístup k neprivilegovaným žalobcům (jednotlivcům). Jedná se o následující oblasti:61
Oblast soutěžního práva;
oblast anti-dumpingového práva;
oblast problematiky veřejných podpor;
oblast sporů s lidsko-právními implikacemi.
Například v situacích spojených s otázkami soutěžního práva soudy EU zachovávají vstřícnější postoj k možnosti, aby žalobu na neplatnost podávali nejen přímí adresáti napadené normy, ale i konkurenti těch firem, jimž je právní norma adresována. Podobně široce chápe Soudní dvůr EU rovněž aktivní procesní způsobilost v oblasti antidumpingového práva.62
59
GRINC, J. Právo pro politology. Praha: Grada, 2010. ISBN 978-80-2476-896-X. s. 128. ŠLOSARČÍK, I. Postavení neprivilegovaných subjektů v žalobě na neplatnost před soudy Evropské unie – současný stav, trendy a implikace pro Českou republiku – část I. E-pravo.cz [online]. 2004 [cit. 2014-01-21]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/postaveni-neprivilegovanych-subjektu-vzalobe-na-neplatnost-pred-soudy-evropske-unie-soucasny-stav-trendy-a-implikace-pro-ceskou-republikucast-i-26023.html. 61 ŠLOSARČÍK, I. Postavení neprivilegovaných subjektů v žalobě na neplatnost před soudy Evropské unie – současný stav, trendy a implikace pro Českou republiku – část II. Europa.eu [online]. 2004 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/postaveni-neprivilegovanych-subjektu-vzalobe-na-neplatnost-pred-soudy-evropske-unie-soucasny-stav-trendy-a-implikace-pro-ceskou-republikucast-ii-26078.html. 62 ŠLOSARČÍK, I. Postavení neprivilegovaných subjektů v žalobě na neplatnost před soudy Evropské unie – současný stav, trendy a implikace pro Českou republiku – část II. Europa.eu [online]. 2004 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/postaveni-neprivilegovanych-subjektu-vzalobe-na-neplatnost-pred-soudy-evropske-unie-soucasny-stav-trendy-a-implikace-pro-ceskou-republikucast-ii-26078.html. 60
28
V zásadě existují čtyři hlavní důvody pro neplatnost konkrétního aktu EU. Tyto důvody vycházejí z francouzského správného procesu a vytvářejí relativně široký základ přezkumného práva soudu. Důvody pro neplatnost jsou následující:63
nepříslušnost;
porušení podstatných formálních náležitostí;
porušení Smluv nebo právního předpisu týkajícího se jejich provádění;
zneužití pravomoci.
Podání žaloby na neplatnost pro nedostatek pravomocí je možné v případě, že právní akt byl vydán orgánem, který k tomu nemá pravomoc. Takový akt je pak vadným aktem. Vadný akt je důsledkem porušení vertikální dělby moci mezi Unii a členskými státy, jakož i porušení horizontální dělby moci mezi jednotlivými orgány EU. Nepříslušnost lze konstatovat i v případě, že věcně příslušný orgán vydá akt v jiné formě, než jaká je přípustná. Porušení podstatných procesních předpisů jako další důvod podání žaloby na neplatnost zahrnuje porušení vnější formy právního aktu, jakož i procesních předpisů, které je třeba zachovat při jeho vydávání. V případě porušení Smluv se jedná o nejširší důvod žaloby na neplatnost. Zahrnuje v sobě i důvody nedostatku pravomocí a porušení formy. Jeho rozsah je širší i v tom, že v případě úspěchu žaloby nelze vydat akt se stejným obsahem ani při splnění náležitostí. Porušení jakéhokoli právního předpisu týkajícího se provádění anebo zneužití pravomoci se vyskytuje podle judikatury Soudního dvora EU, jestliže na základě objektivních, jasných a navzájem souladný indicií je třeba vycházet z toho, že akt byl vydán za jiným než požadovaným účelem nebo s cílem obejít řízení předvídané Smlouvou. Tento důvod je však v praxi obvykle jen velmi těžko prokazatelný.64 Co se týče rozhodnutí soudu ve věci žaloby na neplatnost, Soudní dvůr EU může žalobu buď zamítnout, nebo jí vyhovět. Vyhovění žalobě má za následek úplné nebo částečné zrušení napadeného aktu. Takový rozsudek je platný vůči všem (tj. erga omnes), má konstitutivní povahu a ruší napadený akt s účinky od samotného počátku, Žaloba na neplatnost. Europa.eu [online]. 2010 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/ai0038_cs.htm. 64 TÜRK, A. Judicial Review in EU Law. Cheltenham: Elgar european law, 2009. ISBN 978-1-84542203-5., s. 11 a násl. 63
29
tedy ex tunc. Své právní účinky tím ztrácejí rovněž všechny právní akty a opatření vydaná na základě zrušeného aktu. Zrušený akt je totiž posuzován, jako kdyby nikdy vůbec nebyl vydán. V rámci dodržování základních právních zásad, jako je právní jistota, ochrana dobré víry a respektování nabytých práv třetích osob, může soud v případě nezbytnosti ve svém rozsudku označit ty účinky zrušeného aktu, které jsou i nadále v platnosti. Neznamená to zachování určitých částí neplatného aktu, ale pouze trvání určitých právních účinků zrušené právní normy.65
2.3 Řízení pro porušení Smluv ze strany státu Řízení pro porušení povinnosti vyplývající ze Smlouvy o EU (nebo také řízení pro porušení Smlouvy) je mechanismem, jehož prostřednictvím vykonává Komise svoji povinnost dbát nad dodržováním unijního práva (čl. 17 odst. 1 Smlouvy o fungování EU). Dojde-li podle názoru Komise k porušení práva EU ze strany členského státu, má dle čl. 258 SFEU možnost zahájit několikafázové řízení, které může vyústit až v předložení žaloby k Soudnímu dvoru EU.66 Řízení před Soudním dvorem EU pro porušení Smluv, jehož účelem je zjistit a konstatovat, zda a jak členský stát porušil svou povinnost vyplývající z práva EU má dvě fáze. První část řízení probíhá před Komisí jako řízení administrativní a není-li problém vyřešen v této fázi, podává Komise žalobu soudnímu dvoru, který pak rozhodne v soudním řízení.67 Řízení pro porušení smluv je tak v Evropské unii chápáno jako vynucovací mechanismus. Členský stát nebo Komise zahájí řízení tvrzením, že některý členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv. Komise nejprve prošetří situaci a po neúspěšném pokusu o vyřešení problému mimosoudní cestou předloží věc Soudnímu dvoru.68
65
TÜRK, A. Judicial Review in EU Law. Cheltenham: Elgar european law, 2009. ISBN 978-1-84542203-5., s. 11 a násl. 66 ÚŘAD VLÁDY ČR. Řízení pro porušení povinnosti. Informační systém pro implementaci práva EU [online]. 2011 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdps. 67 Řízení o porušení povinnosti členského státu. Sagit [online]. 2004 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: http://www.sagit.cz/pages/lexikonheslatxt.asp?cd=156&typ=r&levelid=eu_244.htm. 68 DUMBROVSKÝ, T. Řízení o porušení smlouvy jako deliktní systém a pravomoc Komise. Jurisprudence. 2011, č. 5. ISSN 1212-9909.
30
Žaloba pak směřuje přímo proti členskému státu, který nesplnil svoji povinnost, která vyplývá ze Smlouvy. Žalobu pro porušení Smlouvy může podat především Evropská komise, ale také jiný členský stát EU. V praxi je situace taková, že iniciátorem řízení pro porušení Smlouvy je obvykle Komise, státy možnost podat žalobu příliš nevyužívají.69 S ohledem na to, že Komise je v praxi téměř výlučným žalobcem, budu dále o procesu pojednávat tak, že žalobcem bude Komise, možnost, že žalobcem bude členský stát, bude dále v této kapitole zanedbána. Lze totiž říci, že v případě tohoto řízení Evropská komise vystupuje v roli „strážkyně smluv.“70 „Pod pojmem nesplnění povinnosti se rozumí, že členské státy porušily povinnosti, které pro ně vyplývají z práva Unie. Toto nesplnění povinnosti se může projevit jako čin, který byl nebo nebyl uskutečněn. Pod označením stát se rozumí členský stát, který porušil právo Unie, ať již je za nesplnění povinností zodpovědný jakýkoli orgán – ústřední, regionální nebo místní.“71 „V zásadě může být řízení pro porušení povinnosti zahájeno z důvodu neprovedení předpisu EU (tzv. nenotifikační řízení) nebo za nesprávné provedení, resp. nesprávnou aplikaci, předpisu EU (tzv. věcná řízení), kdy sice ČR přijala příslušné implementační opatření k předpisu EU, avšak provedla je nesprávně nebo v důsledku implementačního opatření dochází k nesprávné aplikaci předpisu EU.“72 Řízení podle článku 258 předchází fáze, která je upravena v čl. 226 a čl. 227, v jejímž rámci je členských stát upozorněn na porušení Smluv a neformální požádán o sladění své vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie. V případě, že členský stát přesvědčí orgány Evropské komise o euro konformnosti své národní legislativy, řízení tímto skončí. Pokud členský stát neuvedl relevantní argumenty pro obhájení své pozice, začne Evropská komise postupovat striktně formálním způsobem.73
69
GRINC, J. Právo pro politology. Praha: Grada, 2010. ISBN 978-80-2476-896-X. s. 128. SIMON, D. Komunitární právní řád. Praha: ASPI, 2005, ISBN 80-7357-114-5, s. 636. 71 Porušení práva Společenství. Europa.eu [online]. 2013 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_cs.htm. 72 ÚŘAD VLÁDY ČR. Řízení pro porušení povinnosti. Informační systém pro implementaci práva EU [online]. 2011 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdps. 73 KELEMEN, D. R. The Rules of Federalism: institutions and regulatory politics in the EU and regulatory politics in the EU and beyond. Harvard University Press, 2004. ISBN 978-0-6740-130-94, s. 41. 70
31
Formální procedura pak začíná doručením formálního oznámení (výzvy) Evropské komise dotyčnému členskému státu, ve kterém Komise upozorní členský stát na porušení smlouvy a dá mu zpravidla dvouměsíční lhůtu k vyjádření. Formální zaslána odpověď členského státu je Evropskou komisí důkladně prozkoumána. V případě, že členský stát přesvědčí Evropskou komisi, že jeho právní úprava je v souladu s požadavky evropského práva, řízení ve věci tímto skončí.74 V případě, že členský stát neuspěje se svou odpovědí na formální výzvu před Evropskou komisí, vydá Komise odůvodněné stanovisko, ve kterém objasní členskému státu důvody svého tvrzení o porušení práva Evropské unie a řádně je odůvodní. Zároveň Komise vyzve členský stát k nápravě tohoto stavu spolu upozorněním o možném řízení pro porušení Smlouvy před Soudním dvorem EU. V případě, že členský stát nevyhoví odůvodněnému stanovisku Evropské komise, může Komise rozhodnout o předložení věci Soudnímu dvoru EU.75 Podle ustálené judikatury Soudního dvora EU má Komise pravomoc volného uvážení pro zahájení řízení pro porušení povinností a první podání žaloby, a to v okamžiku podání opravného prostředku.76 Řízení pro porušení Smluv obecně slouží k vynucení plnění povinností, které členským státům EU ukládá Smlouva, pokud stát tyto povinnosti nesplnil dobrovolně a nepřesvědčil v předcházejících krocích Komisi o tom, že národní legislativa je eurokomformní. Řízení pro porušení Smluv je tak procesním prostředkem zajišťujícím efektivitu práva EU. Žalobu pro porušení Smlouvy může Komise opřít výhradně o skutečnosti a námitky použité v jejím odůvodněném stanovisku, které bylo určeno žalovanému členskému státu, nelze tedy uvádět v žalobním návrhu jiné skutečnosti. Pokud v deklaratorním rozsudku podle čl. 228 odst. 1 SES shledá Soudní dvůr EU, že
74
KELEMEN, D. R. The Rules of Federalism: institutions and regulatory politics in the EU and regulatory politics in the EU and beyond. Harvard University Press, 2004. ISBN 978-0-6740-130-94, s. 41. 75 KELEMEN, D. R. The Rules of Federalism: institutions and regulatory politics in the EU and regulatory politics in the EU and beyond. Harvard University Press, 2004. ISBN 978-0-6740-130-94, s. 41. 76 Porušení práva Společenství. Europa.eu [online]. 2013 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_cs.htm.
32
členský stát EU skutečně nesplnil povinnost vyplývající ze Smlouvy, je takový členský stát povinen přijmout opatření, která jsou mu uložena rozsudkem.77 V případě povinnosti řádné transpozice a implementace směrnice je takovým rozsudkem: potvrzeno, že členský stát porušil tuto povinnost vyplývající ze Smlouvy, proveden autoritativní výklad příslušných ustanovení směrnice, specifikováno, v čem spočívá porušení této povinnosti a rovněž stanoveno, jaká opatření mají být členským státem přijata a pro jejich přijetí určí Soudní dvůr EU určitou lhůtu.78 V návaznosti a v souladu s odsuzujícím rozsudkem je pak příslušný členský stát EU povinen přijmout opatření, která jsou v rozsudku ze strany Soudního dvora EU stanovena. Rozsudkem je členskému státu rovněž uložena druhotná (sekundární) povinnost, která je kumulativní novací povinnosti původní (primární). V případě provedení řádné transpozice a implementace směrnice musí příslušný členský stát tuto povinnost splnit s retroaktivními účinky, k datu uplynutí transpoziční lhůty, pokud tomu nebrání obecný princip právní jistoty a z něj vyplývající principy legitimního očekávání a zákazu retroaktivních účinků trestně právních norem.79 V řadě případů je však skutečností, že s ohledem na výše uvedené principy a zásady není možné transponovat směrnici zpětně. V řízení pro porušení Smlouvy může dále Soudní dvůr EU uložit rovněž další (terciární povinnost), která vyplývá z odpovědnosti členského státu EU za porušení povinností plynoucích z unijního práva, přičemž takovou povinností je obvykle povinnost nést břemeno peněžitých sankcí, tedy zaplatit pokutu nebo penále stanovené v rozsudku.80 Tento systém vynucování povinností plynoucích z evropského práva trpí dvěma zásadními nedostatky. Za prvé, Komise, která je v praxi výlučným žalobcem, má širokou diskreční pravomoc. To vede ke dvěma nežádoucím důsledkům. Jednak Komise 77
DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu právo v praxi. 2009, č. 6. ISSN 1211-7293. 78 DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu právo v praxi. 2009, č. 6. ISSN 1211-7293. 79 DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu právo v praxi. 2009, č. 6. ISSN 1211-7293. 80 DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu právo v praxi. 2009, č. 6. ISSN 1211-7293.
Evropské unie za porušení komunitárního práva. Daně a Evropské unie za porušení komunitárního práva. Daně a Evropské unie za porušení komunitárního práva. Daně a Evropské unie za porušení komunitárního práva. Daně a
33
může upustit od stíhání porušení Smlouvy za podporu porušitele pro své jiné politické cíle; a dále může šikanovat porušitele požadavkem takového způsobu nápravy, který je pro členský stát nevýhodný ve srovnání s jinými prostředky nápravy, nebo Komise může kvůli neexistenci povinnosti formálně potvrdit splnění požadovaných změn a držet stát v nejistotě ohledně trvání stavu porušení, který může kdykoliv vyústit v žalobu. Dalším problémem je, že členské státy nechápou své porušování Smlouvy jako něco špatného a leckdy se uchylují ke kalkulaci přínosů a nákladů porušení.81
DUMBROVSKÝ, T. Řízení o porušení smlouvy jako deliktní systém a pravomoc Komise. Jurisprudence. 2011, č. 5. ISSN 1212-9909. 81
34
3. Řízení pro porušení Smlouvy ze strany České republiky – případové studie Tato kapitola se bude věnovat případovým studiím, tedy konkrétním případům, kdy bylo proti České republice vedeno řízení pro porušení Smlouvy. Úvodem považuji za vhodné zmínit několik málo faktů, mezi které patří například skutečnost, že právě Česká republika se stala první z nových členských zemí, které přistoupily k EU k 1. 5. 2004, proti níž vynesl Soudní dvůr EU odsuzující rozsudek pro porušení Smlouvy.82 V tomto konkrétním případě Česká republika neimplementovala směrnici č. 78/686/EEC o uznávání diplomů lékařů a zubních lékařů, za což byla následně Soudním dvorem EU odsouzena.83 Proti České republice byly ze strany Komise podány již v prvních letech členství v EU také další dozorčí žaloby a stala se rovněž adresátem relativně velkého počtu upomínacích dopisů zejména z důvodu neprovedení směrnic,84 což později vedlo i k dalším odsuzujícím rozsudkům. Neprovedení, popř. pozdní provedení směrnic je také nejčastějším důvodem řízení pro porušení Smlouvy, což bude na následujících stranách deklarováno několika případy, kterými se Soudní dvůr EU v minulosti zabýval. Česká republika také již nedlouho po svém vstupu do EU přistoupila jako vedlejší účastník k řízení pro porušení Smlouvy ve věci Komise vs. Francie85 a mimo jiné v tomto řízení podpořila oprávnění Soudního dvora EU odchýlit se při uložení pokuty členskému státu od návrhu Evropské komise. Komise totiž v tomto případě navrhovala uložit penále, Soudní dvůr EU však chtěl Francii uložit povinnost zaplacení paušální částky i penále dohromady (k čemu ovšem nakonec došlo).86 Na výše uvedených skutečnostech jsem především chtěla poukázat na to, že otázka řízení proti členskému státu pro porušení Smlouvy není jen teoretická, ale již BURIÁNKOVÁ, L. Evropský soudní dvůr odsoudil ČR za neuznávání diplomů. Rozhlas.cz [online]. 2007 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/radio_cesko/exkluzivne/_zprava/312087. 83 Rozsudek ESD ze dne 18. ledna 2007, C-204/06. 84 ŠLOSARŠÍK, I. Evropský soudní dvůr a soudy členských států Evropské unie. Praha: Justiční akademie ČR, 2005, ISBN 80-2396-621-9, s. 42. 85 Rozsudek ESD ze dne 12. července 2005, C-304/02. 86 ŠLOSARŠÍK, I. Evropský soudní dvůr a soudy členských států Evropské unie. Praha: Justiční akademie ČR, 2005, ISBN 80-2396-621-9, s. 42. 82
35
krátce poté, co Česká republika vstoupila do EU, se tato otázka týkala přímo České republiky. Za necelých 10 let, kdy je Česká republika členem EU, se již účastnila celé řady řízení před Soudním dvorem EU, z nichž ani řízení pro porušení Smlouvy není výjimkou. Co se týká řízení pro porušení Smlouvy, již k 31. 12. 2011 činil celkový počet řízení zahájených proti ČR od doby přistoupení k EU celkem 555 případů.87 V řadě případů byla Česká republika Soudním dvorem pro porušení Smlouvy odsouzena, ale v řadě případů nakonec k odsouzení nedošlo.
3.1 Případy, kdy byl vynesen odsuzující rozsudek 3.1.1
Rozsudek ESD ze dne 18. ledna 2007, C-203/06
Tento rozsudek jsem do této práce zařadila především proto, že jak již jsem uvedla na počátku této kapitoly, jednalo se historicky o první rozsudek v řízení pro porušení Smlouvy, kterým byla Česká republika odsouzena pro porušení povinnosti vyplývající ze Smlouvy. Česká republika byla ve věci C-203/06. Porušení povinnosti se Česká republika dopustila tím, že netransponovala do českého práva směrnici Rady č. 93/16/EHS o usnadnění volného pohybu lékařů a vzájemného uznávání jejich diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci.88 Verdikt Soudního dvora EU se týkal otázky uznávání diplomů a kvalifikací při dočasném vykonávání lékařské praxe, kdy česká úprava odporovala evropské legislativě. Žaloba Evropské komise se netýkala povinného členství v České lékařské komoře, ale právě podle komory šlo v žalobě o institut takzvaného hostujícího lékaře, tedy lékaře, který na území hostujícího státu vykonávají lékařské povolání na krátkou dobu. 89 Zatímco česká legislativa požadovala, aby se hostující lékař v ČR stal členem lékařské komory, směrnice s takovým postupem nepočítala, podle směrnice totiž není nutné, aby hostující zahraniční lékař byl členem lékařské komory ve státě, kde hostuje.90
ÚŘAD VLÁDY ČR. Řízení pro porušení povinnosti. Informační systém pro implementaci práva EU [online]. 2011 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdps. 88 Rozsudek ESD ze dne 18. ledna 2007, C-203/06. 89 BURIÁNKOVÁ, L. Evropský soudní dvůr odsoudil ČR za neuznávání diplomů. Rozhlas.cz [online]. 2007 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/radio_cesko/exkluzivne/_zprava/312087. 90 KRUTÍLEK, O., KUCHYŇKOVÁ, P., Monitoring evropské legislativy 2007: Leden-únor 2007, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2007, ISBN 978-80-7325-149-9, s. 47. 87
36
Ve stejný den byl Soudním dvorem EU vynesen rovněž rozsudek ve věci C204/06. V tomto případě se jednalo situaci, kdy Česká republika měla do svého právního řádu transponovat směrnici č. 78/686/EHS o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci zubních lékařů obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb. Komise od počátku řízení poukazovala na nedostatečně provedená ustanovení: články 15 a 16 směrnice 78/686/EHS.91 Situace byla prakticky totožná s výše uvedenou, tj. směrnice nebyla řádně implementována ani po zveřejnění závazného stanoviska.92 Na základě smlouvy o přistoupení měla ČR implementaci směrnice do českého práva zajistit ke dni vstupu do EU. Podle Evropské komise Česká republika do svého právního řádu transponovala základní principy obou výše uvedených směrnic. Neimplementovala
ovšem
opatření,
která
umožňují
zjednodušení
dočasného
poskytování služeb lékařů a zubařů z ostatních členských států Unie, kteří nejsou v ČR trvale usazeni, tedy možnost působit dočasně na území ČR bez zápisu do stavovské organizace, tedy České lékařské komory, resp. České stomatologické komory. Cílem obou směrnic je v rámci vnitřního trhu EU především usnadnit volný pohyb služeb, a to konkrétně služeb v oblasti lékařství.93 Česká republika tedy podle tvrzení Evropské komise totiž neuznávala diplomy zahraničních hostujících lékařů, v důsledku čehož nemohli zahraniční lékaři v ČR svobodně nabízet své služby. Česká republika směrnici neimplementovala ani poté, co Komise v červenci 2005 zveřejnila své odůvodněné stanovisko. Česká republika byla následně nucena směrnici transponovat a zaplatit navíc soudní výlohy za řízení pro porušení Smlouvy před Soudním dvorem EU.94
91
Rozsudek ESD ze dne 18. ledna 2007, C-204/06. KRUTÍLEK, O., KUCHYŇKOVÁ, P., Monitoring evropské legislativy 2007: Leden-únor 2007, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2007, ISBN 978-80-7325-149-9, s. 47. 93 Komise poprvé zažalovala Českou republiku u ESD. Euraktiv [online]. 2006 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/print-version/clanek/komise-poprv-zaalovala-eskou-republiku-u-esd. 94 KRUTÍLEK, O., KUCHYŇKOVÁ, P., Monitoring evropské legislativy 2007: Leden-únor 2007, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2007, ISBN 978-80-7325-149-9, s. 47. 92
37
3.1.2
Rozsudek ESD ze dne 25. září 2008, C-87/07
V tomto rozsudku Soudního dvora EU se jednalo o to, že Česká republika v požadované lhůtě netransponovala směrnici 2006/73/ES, resp. opatření, kterými se provádí směrnice 2004/39/ES vztahující se k organizačním požadavkům a provozním podmínkám investičních podniků. Soud v této věci rozhodl rozsudkem v neprospěch České republiky dne 25. září 2008. Transpozice směrnice měla být přijata nejpozději do 31. ledna 2007, což Česká republika nestihla. Česká republika ve své žalobní odpovědi nezpochybňovala, že došlo k nesplnění povinnosti, které jí bylo vytýkáno, na svoji obhajobu uvedla pouze, že změny, které zajistí provedení dotčené směrnice, „jsou stále ve fázi schvalování a jakmile budou přijaty, splní Česká republika své povinnosti podle čl. 53 odst. 1 této směrnice.“95 Vzhledem k tomu, že se účel žaloby Komise měl zanedlouho
stát
bezpředmětným,
navrhla Česká republika, aby se v řízení
nepokračovalo. S ohledem na to, že Česká republika svoji povinnost nesplnila v termínu, který byl stanoven ze strany EU, bylo Soudním dvorem EU konstatováno, že došlo k porušení Smlouvy ze strany EU. Soudní dvůr uvedl, že „Jelikož Česká republika ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nepřijala opatření nezbytná k zajištění provedení směrnice 2006/73 do vnitrostátního právního řádu, musí být žaloba podaná Komisí považována za opodstatněnou.“96 Tato skutečnost vedla k tomu, že Česká republika byla odsouzena, bylo jí uloženo směrnici transponovat a byla jí rovněž uložena povinnost uhradit náklady řízení ve věci, které Evropská komise požadovala. Česká republika následně svoji povinnost splnila tím, že směrnici implementovala do českého práva. V tomto případě byl stěžejní problém v tom, že přijetí transpozice směrnice v legislativním procesu ČR trvalo nepřiměřeně dlouhou dobu, což vedlo k tomu, že ČR porušila smlouvu a byla za to odsouzena Soudním dvorem EU. 3.1.3
Rozsudek ESD ze dne 1. října 2009, C-100/09
V roce 2009 byl proti České republice vynesen pouze jediný rozsudek, kterým byl právě rozsudek ve věci C-100/09. Tento rozsudek se týkal netransponované 95 96
Rozsudek ESD ze dne 25. září 2008, C-87/07. Rozsudek ESD ze dne 25. září 2008, C-87/07.
38
směrnice Komise 2007/14/ES z 8. března 2007, kterou se stanoví prováděcí pravidla k některým ustanovením směrnice 2004/109/ES o harmonizaci požadavků na průhlednost týkajících se informací o emitentech, jejichž cenné papíry jsou přijaty k obchodování na regulovaném trhu. Lhůta pro transpozici směrnice do národních právních řádů v tomto případě uplynula dne 8. března 2008.97 Česká republika v rámci soudního řízení odpověděla na odůvodněné stanovisko „dopisem ze dne 17. prosince 2008, v němž uznala, že do vnitrostátního práva dosud nebyla provedena veškerá ustanovení směrnice. V tomto ohledu zdůraznila, že dosáhne plného souladu se směrnicí přijetím zákona, kterým se mění zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, jehož návrh schválila česká vláda dne 19. listopadu 2008 a který měl nabýt účinnosti na začátku roku 2009. Krom toho Česká republika Komisi připomněla, že směrnice již byla částečně provedena do vnitrostátního práva a že Komisi dotčené předpisy sdělila dne 9. května 2008.“98 Později se v řízení ukázalo, že předpis, kterým měla být směrnice transponována, nabude pravděpodobně v ČR účinnosti až k 1. červenci 2009. Bylo však nepochybné, že ČR pracuje na transpozici směrnice, tj. nesnaží se této transpozici vyhnout. Soudní dvůr však v souladu se svojí ustálenou judikaturou dospěl k závěru, že „se musí existence nesplnění povinnosti posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu.“99 Stejně jako v předcházejících případech byla tedy Česká republika odsouzena pro porušení Smlouvy, neboť skutečnost, že předpis, který má směrnici implementovat do národního právního řádu, je po uplynutí lhůty pro transpozici teprve v legislativním procesu, není pro Soudní dvůr EU omluvou. Pozdní, i když jinak řádná transpozice směrnice je důvodem pro rozsudek Soudního dvora, který stanoví, že Česká republika se dopustila porušení Smlouvy. České republice bylo v tomto řízení rovněž uloženo uhradit náklady řízení.100 Směrnice následně skutečně byla implementována.
Rozsudek ESD ze dne 1. října 2009, C-100/09. Rozsudek ESD ze dne 1. října 2009, C-100/09. 99 Rozsudek ESD ze dne 1. října 2009, C-100/09. 100 Rozsudek ESD ze dne 1. října 2009, C-100/09. 97 98
39
3.1.4
Rozsudek ESD ze dne 10. června 2010, C-378/09
Tento případ je specifický především tím, že zde byla Česká republika poprvé za dobu svého členství v EU odsouzena pro nesprávnou transpozici směrnice EU. V tomto případě Česká republika nesprávně provedla do vnitrostátního právního řádu ustanovení čl. 10a odst. 1 až 3 směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. Jak vyplývá z čl. 2 odst. 1 této směrnice, členské státy jsou povinny přijmout „všechna opatření nezbytná k zajištění toho, aby před vydáním povolení podléhaly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, povolovacímu řízení a posouzení z hlediska takových vlivů.“101 Důležitým pojmem této směrnice byla tzv. dotčená veřejnost, kterou směrnice chápe takovou část veřejnosti, „která je nebo by mohla být ovlivněna rozhodovacími řízeními pro oblast životního prostředí podle čl. 2 odst. 2, nebo která má na těchto řízeních určitý zájem; pro účely této definice se předpokládá, že nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí a splňující požadavky vnitrostátních právních předpisů mají na rozhodování ve věcech životního prostředí zájem.“102 Členské státy měly zajistit, aby dotčenou veřejností při povolování výše uvedených záměrů byly jednak osoby, které mají na věci dostatečný zájem nebo osoby, které namítají porušení práva v případech, kdy je to správním právem členské země EU chápáno jako podmínka v řízení.103 Povinnost směrnici transponovat do národního práva měla Česká republika splnit do 25. června 2005, což neučinila, resp. směrnici sice do jisté míry transponovala, ale nesprávně. Právě problém definice dotčené veřejnosti byl tím, co nebylo správně transponováno, neboť okruh osob, které zahrnovala dotčená veřejnost ve vnitrostátním právu, byl užší než v evropském právu, což vedlo k tomu, že Evropská Komise označila transpozici jako nesprávně provedenou. Česká republika v této věci na základě Rozsudek ESD ze dne 10. června 2010, C-378/09. Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003. 103 Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003. 101 102
40
odůvodněného stanoviska Komise připustila nesprávnost transpozice a přislíbila, že dojde k legislativní změně. Legislativní proces však trval déle, než se očekávalo, a tak komise přistoupila k podání žaloby.104 V odpovědi na žalobu se Česká republika odvolávala především na vnitrostátní legislativní proces, v rámci něhož mělo dojít k provedení čl. 10a odst. 1 až 3 směrnice do českého právního řádu, přičemž uvedla, že tento proces ještě v době, kdy odpovídala na žalobu Komise, nebyl dokončen, protože prezident České republiky v rámci legislativního procesu vrátil návrh novely zákona č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí, který byl přijat oběma komorami. Veto prezidenta republiky tak měla přehlasovat Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, k čemuž však v době podání žaloby ještě nedošlo. Česká republika ve svém vyjádření rovněž dodala, že by se žaloba Komise měla stát z důvodu přijetí nezbytných prováděcích opatření v dohledné době bezpředmětnou.105 Soudní dvůr EU tedy žalobu shledal jako opodstatněnou, neboť k datu, do kterého měla být směrnice transponována, k řádné transpozici nedošlo. Česká republika tak byla odsouzena a bylo jí uloženo uhradit náhradu nákladů.106 3.1.5
Rozsudek ESD, ze dne 18. října 2012, C-37/11
Posledním rozsudkem, kterému se v podkapitole zaměřené na rozsudky, ve kterých byla Česká republika Soudním dvorem EU odsouzena pro porušení Smlouvy, budu věnovat, je rozsudek týkající se pomazánkového másla, o kterém se svého času velmi často hovořilo. Tento rozsudek je z 18. října 2012. V tomto případě se Evropské komisi nezdálo být v souladu s evropskou legislativou, jmenovitě s nařízením č. 1234/2007, využívání názvu „pomazánkové máslo“ pro specifický český výrobek, který byl v soudním rozhodnutí vymezen tak, že „pomazánkové máslo je výrobkem podobným máslu, který se používá jako pomazánka i jako součást krémů, pomazánek a těst.“107
Rozsudek ESD ze dne 10. června 2010, C-378/09. Rozsudek ESD ze dne 10. června 2010, C-378/09. 106 Rozsudek ESD ze dne 10. června 2010, C-378/09. 107 Rozsudek ESD, ze dne 18. října 2012, C-37/11. 104 105
41
Aby se zajistilo fungování jednotného trhu, zabránilo nekalé soutěži mezi máslem, margarínem a jinými tuky a rovněž aby se předešlo nejasnostem, které mohou mít významný dopad na spotřebitele, stanoví nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 (jednotné nařízení o společné organizaci trhů) normy pro roztíratelné tuky, jako je máslo, margarín a směsné tuky. Nařízení vyhrazuje prodejní označení„máslo“ pro produkty obsahující alespoň 80 % mléčného tuku. Toto minimum platí i v mezinárodních normách, jako jsou například „Codex Alimentarius“ a celní nomenklatura. Je-li obsah tuku nižší, lze produkt stále vyrábět, avšak pod prodejním označením „roztíratelný tuk“. Odchylky od tohoto pravidla lze udělit pouze produktům, jejichž označení a „povaha vyplývá jasně z tradičního používání, nebo pokud se označení jasně používají pro popis charakteristické vlastnosti produktu“. Při udělování odchylek pro používání označení „máslo“ musí vzít Komise v úvahu jak riziko vzniku nejasností pro spotřebitele, tak riziko nekalé soutěže. Pro produkty s obsahem mléčného tuku nižším než 39 % vyhrazuje jednotné nařízení o společné organizaci trhů prodejní označení „roztíratelný tuk.“108 Česká republika nejprve usilovala o to, aby pomazánkové máslo bylo zařazeno na seznam výjimek z výše uvedeného pravidla, v čemž jí ovšem nebylo vyhověno a Česká republika se proti zamítnutí tohoto návrhu již dále nebránila. Česká republika však nezávisle na tom, že pomazánkové máslo nebylo zařazeno mezi výjimky, nezměnila své předpisy tak, aby byly v souladu s evropskou legislativou. Komise tak České republice nejprve opět připomněla, že pomazánkové máslo je nutné označit jiným způsobem, např. „mléčná pomazánka X %.“ Vzhledem k tomu, že ani poté Česká republika předpisy nezměnila, byť v odpovědi na tuto neformální výzvu uznala, že pomazánkové máslo sice nesplňuje kritérium minimálního obsahu mléčného tuku odpovídajícího 80 %, avšak Česká republika má za to, že spotřebitel jednoznačně odlišuje tento výrobek od másla a že uvedený výrobek automaticky požívá výjimky stanovené v bodě I odst. 2 třetím pododstavci písm. a) přílohy XV nařízení č. 1234/2007, aniž by bylo třeba jakéhokoli implementačního předpisu Komise. Vzhledem k tomu, že Komise s tímto odůvodněním nespokojila, zaslala České republice
„Pomazánkové máslo“ – Komise se ve věci České republiky obrátila na Soudní dvůr. Europa.eu [online]. 2010 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/ceskarepublika/press/press _releases/2010_1224_cs.htm. 108
42
oficiální odůvodněné stanovisko, ve kterém české argumenty odmítla. Česká republika ve své odpovědi na toto stanovisko uvedla, že bod I odst. 2 třetí pododstavec písm. a) přílohy XV nařízení č. 1234/2007 je bezprostředně použitelným ustanovením, což umožňuje, aby každý výrobek splňující předepsaná kritéria požíval výjimky z výše uvedeného pravidla, aniž by byla nutná intervence Komise. Česká republika tedy zastávala názor, že pomazánkové máslo splňuje všechna tato kritéria pro přiznání výjimky z pravidla.109 Vzhledem k tomu, že pomazánkové máslo nesplňovalo požadavek evropské normy na máslo a Komise se nespokojila s tvrzením České republiky, že se jedná o výrobek, který splňuje podmínky pro přiznání výjimky z pravidel obsažených v nařízení, domáhala se Evropská komise u Soudního dvora EU toho, aby „Soudní dvůr určil, že Česká republika tím, že § 1 odst. 2 písm. q) vyhlášky ministerstva zemědělství č. 77/2003 Sb. ze dne 6. března 2003 stanoví, že se pomazánkovým máslem rozumí mléčný výrobek ze zakysané smetany, obohacené sušeným mlékem nebo sušeným podmáslím, obsahující nejméně 31 % hmotnostních mléčného tuku a nejméně 42 % hmotnostních sušiny, a tím umožňuje uvádění na trh takového výrobku pod obchodním označením „pomazánkové máslo“, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 115 nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty.“110 V rámci soudního řízení pak bylo ze strany Komise argumentováno nejen tím, že ČR nesplnila povinnost, proti zamítnutí žádosti o zařazení pomazánkového másla na seznam výjimek se dále nebránila, ale také bylo argumentováno například tím, že zejména z hlediska své povahy dostatečně neodlišuje od chráněného výrobku, kterým je máslo. Česká republika měla v řízení za to, že žaloba pro nesplnění povinnosti měla být shledána nepřípustnou, k čemuž ovšem nedošlo, naopak soudní dvůr EU ČR odsoudil za porušení povinnosti. Soudní dvůr mimo jiné konstatoval, že ČR měla napadnout správnost rozhodnutí o nepřiznání výjimky, pokud tak neučinila je povinna uvést svoji právní úpravu do souladu s evropským právem. ČR tak byla odsouzena k tomu, aby
109 110
Rozsudek ESD, ze dne 18. října 2012, C-37/11. Rozsudek ESD, ze dne 18. října 2012, C-37/11.
43
uvedla legislativu do souladu s evropským právem, tj. přejmenovala pomazánkové máslo a rovněž k úhradě nákladů řízení.111 V souvislosti s výše uvedeným sporem bylo poukazováno mimo jiné na skutečnost, že důvodem, který vedl k soudnímu sporu i k rozhodnutí Soudního dvora EU mohly být také jazykové a kulturní odlišnosti. Jak uvádí Petr Mach ve svém článku, „Českou republiku žalovala Evropská komise zastoupená Češkou a Řekyní. Spor rozhodovali Ital, Malťan, Litevec a Polák.“112 Malťanovi výraz pomazánkové máslo přeložili jako „butir sabiex jiddellek" (máslo na namazání), Italovi jako „burro da spalmare" (máslo k namazání), Litevci jako „Tepamasis sviestas" (mazací máslo) Polákovi jako „masło do smarowania" (máslo na mazání), a Řekyni jako „βούτυρο για επάλειψη" (máslo k namazání).113 Problém mohl tedy být z velké části dán i překladem a nepochopením ze strany soudců Soudního dvora či členů Evropské komise. To nicméně nemění nic na tom, že Česká republika byla nucena změnit legislativu tak, aby do budoucna nebylo možné pojem „pomazánkové máslo“ užívat pro produkt, který není máslo. Pomazánkové máslo bylo následně v polovině roku 2013 přejmenováno na „Tradiční pomazánkové,“ což je název, který vzešel z jednání Ministerstva zemědělství ČR s nevládními organizacemi. Došlo k tomu prostřednictvím novelizace vyhlášky, která problematiku názvu upravuje. Změnu názvu jsou povinni dodržovat všichni výrobci produktu, jinak jim hrozí pokuta za strany dozorových orgánů.114 3.1.6
Shrnutí
Mezi případy řízení pro porušení Smlouvy vedenými proti České republice převažují případy, kdy Česká republika netransponovala do českého práva směrnici EU. Vedle situace, kdy Česká republika transponovala směrnici nesprávně, což může být Rozsudek ESD, ze dne 18. října 2012, C-37/11. MACH, P. Evropská unie ztracena v překladu pomazánkového másla. PetrMach [online]. 2013 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://www.petrmach.cz/node/486. 113 MACH, P. Evropská unie ztracena v překladu pomazánkového másla. PetrMach [online]. 2013 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://www.petrmach.cz/node/486. 114 Pomazánkové máslo se má nově jmenovat Tradiční. Euroskop [online]. 2013 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/8952/21975/clanek/pomazankove-maslo-se-ma-nove-jmenovattradicni-pomazankove/. 111 112
44
dáno nesprávným výkladem směrnice, je velmi častým případem situace, kdy Česká republika směrnici měla v úmyslu transponovat, nicméně legislativní proces trval významně déle, než byla lhůta pro transpozici stanovená směrnici. V takovém případě obvykle Česká republika transponovala směrnici nedlouho po vynesení rozsudku, kterým byla s ohledem na to, že k datu, které bylo pro transpozici určeno, k transpozici nedošlo, odsouzena. Významně méně případů je založeno na to, že se Česká republika dlouhodobě nedokázala s Evropskou komisí shodnout na určité otázce a jejím výkladu. Příkladem takového rozhodnutí je pak poslední z analyzovaných případových studií, která řešila problematiku užívání pojmu „pomazánkové máslo.“ Je však skutečností, že počet řízení vedených proti České republice nepatří v EU k nejmenším, což vede i k tomu, že Česká republika je velmi často dosouzena k úhradě nákladů, což leckdy zbytečně zatěžuje rozpočet. Kupříkladu legislativní proces v oblasti transpozice směrnic by mohl probíhat rychleji, než probíhá, což by vedlo k tomu, že řada řízení by vůbec nebyla zahájena.
3.2 Případy, kdy nedošlo k odsouzení ČR V některých případech došlo ke stažení žaloby ze strany Komise, což vedlo k tomu, že Soudní dvůr EU vydal usnesení o vyškrtnutí věci z rejstříku Soudního dvora. Důvodem pro stažení žalob je obvykle skutečnost, že došlo k transpozici směrnice, či k jinému splnění uložené povinnosti. Náklady řízení jsou v takovém případě obvykle uloženy České republice. „Podle čl. 69 odst. 5 prvního pododstavce jednacího řádu, vezme-li účastník řízení svoji žalobu nebo návrh zpět, uloží se mu náhrada nákladů řízení, jestliže to druhý účastník řízení požadoval ve svém vyjádření ke zpětvzetí. Nicméně na návrh účastníka, který oznámil zpětvzetí, se náhrada nákladů uloží druhému účastníkovi, odůvodňuje-li to chování tohoto druhého účastníka.“115 Druhou možností pak je, že Soudní dvůr EU žalobu proti členskému státu zamítne. V takovém případě Soudní dvůr rozhoduje rozsudkem. I takový případ se v případě ČR již několikrát stal, tudíž i tato možnost bude v následujících podkapitolách analyzována.
115
Usnesení ESD ze dne 26. listopadu 2009, C-15/09.
45
3.2.1
Usnesení ESD ze dne 28. září 2006, C-46/06
Ještě před tím než byla Česká republika poprvé Soudním dvorem odsouzena, došlo již v roce 2006 ke zpětvzetí žaloby ze strany Komise. V projednávaném případě byla žaloba Komisí podána a následně vzata zpět v důsledku chování České republiky, jelikož Česká republika přijala opatření pro splnění svých povinností až po podání žaloby. Komise Evropské Unie oznámila v této věci po podání žaloby dopisem Soudnímu dvoru v souladu s článkem 78 jednacího řádu, že bere zpět svou žalobu, a na základě čl. 69 odst. 5 jednacího řádu požádala, aby byla České republice uložena náhrada nákladů řízení. Česká republika s požadavkem na náhradu nákladů nesouhlasila, což rovněž oznámila Soudnímu dvoru EU. Soudní dvůr nicméně shledal, že je na místě uložit ČR náhradu nákladů a tudíž tuto povinnost uložil. Věc byla rovněž usnesením vyškrtnuta z rejstříku Soudního dvora EU.116 3.2.2
Usnesení ESD ze dne 26. listopadu 2009, C-15/09
Dalším případem, kdy řízení pro porušení Smlouvy skončilo zpětvzetím žaloby ze strany Komise a bylo usnesením vyškrtnuto z rejstříku Soudního dvora EU, je případ ve věci č. j. C-15/09. Opět se jednalo o situaci, kdy povinost tedy transpozie směrnice, byla splněna až po podání žaloby. Soudní dvůr v této věci konstatoval, že „žaloba Komise a její následné zpětvzetí byly v projednávaném případě výsledkem chování České republiky, neboť ta přijala opatření nezbytná k tomu, aby dostála svým povinnostem, až po podání žaloby.“117 Rovněž v tomto případě byla České republice s odkazem na čl. 69 odst. 5 jednacího řádu Soudního dvora uložena povinnost nahradit Evropské Komisi náklady řízení a věc byla vyškrtnuta z rejstříku Soudního dvora EU.118 3.2.3
Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11
V tomto případě došlo k situaci, kdy žaloba Evropské komise byla Soudním dvorem EU shledána nedůvodnou a byla tudíž zamítnuta. Tento konkrétní rozsudek jsem pro analýzu zvolila ze dvou důvodů. Jednak se jedná o rozsudek, který je poměrně nový, je z podzimu loňského roku, tudíž aktuální. Druhým důvodem pro výběr tohoto Usnesení ESD ze dne 28. září 2006, C-46/06. Usnesení ESD ze dne 26. listopadu 2009, C-15/09. 118 Usnesení ESD ze dne 26. listopadu 2009, C-15/09. 116 117
46
rozsudku byla skutečnost, že Česká republika jako žalovaná strana byla v tomto sporu oficiálně před Soudním dvorem EU podporována dalšími členskými státy EU, jako Řeckem, Španělskem, Francií, Polskem a Finskem. V řízení se jednalo o to, že Komise tvrdila, že Česká republika tím, že umožňuje, aby cestovní kanceláře uplatňovaly podle § 89 zákona č. 235/2004 Sb., o DPH zvláštní režim pro cestovní kanceláře na poskytování cestovních služeb jiným osobám než cestujícím, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 306 až 310 směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty. Stěžejním pojmem bylo rozlišení pojmu cestující a zákazník v cestovních kancelářích, Komise tedy namítala především nesoulad jazykových verzí předpisů České republiky s předpisy EU, který však byl dán především jazykovým nesouladem českého znění směrnice s anglickým zněním směrnice. Komise se tak domáhala toho, aby Soudní dvůr uložil ČR povinnost uvést svoji legislativu do souladu s evropskou.119 Podle českého znění právního předpisu je totiž „zákazníkem osoba, které je poskytnuta cestovní služba.“120Evropská komise toto vykládala tak, že ČR umožňuje odpočet DPH i jiným osobám než cestujícím. S tímto tvrzením Česká republika jak v neformálním vyjednávání, tak později v reakci na odůvodněné stanovisko nesouhlasila. Komise se tak rozhodla podat žalobu k Soudnímu dvoru EU. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 25. října 2011 byl pak povolen vstup Řecké republiky, Španělského království, Francouzské republiky, Polské republiky a Finské republiky do řízení pro porušení Smlouvy na podporu návrhů České republiky. Komise v řízení argumentovala tím, že má za to, že zvláštní režim pro cestovní kanceláře podle článků 306 až 310 směrnice o DPH lze uplatňovat pouze tehdy, když se cesty prodávají cestujícím. Komise tedy ČR vytýkala, že umožnila uplatňovat tento režim v případě prodeje cest jakémukoli typu zákazníka. Komise v tomto případě uvedla poměrně obsáhlou argumentaci, ve které se mimo jiné objevilo například tvrzení, že „použití tohoto zvláštního režimu, tak jak k němu dochází v České republice, může vést ke snížení vlastních zdrojů Unie.“121
Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11. Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11. 121 Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11. 119
120
47
Česká republika byla naopak toho názoru, že přístup založený na zákazníkovi umožňuje na rozdíl od přístupu založeného na cestujícím dodržovat zásadu neutrality DPH, neboť se subjekty, které prodávají soubory služeb přímo cestujícím, a se subjekty, které je prodávají dalším subjektům, zachází stejně.122 Soudní dvůr EU dospěl k závěru, že „české znění čl. 26 odst. 1 až 4 šesté směrnice používá výraz „zákazník“, zatímco české znění článků 306 až 310 směrnice o DPH používá výraz „cestující“. Ostatní jazykové verze obou těchto směrnic používají jeden nebo druhý výraz, příp. oba tyto výrazy, přičemž někdy se jejich použití liší ustanovení od ustanovení.“123 S ohledem na určitý nesoulad jazykových verzí však soudní dvůr EU dospěl k závěru, že je třeba ustanovení článků 306 až 310 směrnice o DPH vykládat v souladu s přístupem založeným na zákazníkovi. Žaloba tak byla Soudním dvorem EU zamítnuta a Komisi byla uložena povinnost uhradit České republice náklady řízení. Ostatní státy, které podpořily argumentaci České republiky a přidaly se ve sporu na stranu ČR, nesly své náklady samy.124 3.2.4
Shrnutí
Jak je zřejmé z výše uvedeného v případě, kdy Česká republika nebyla odsouzena Soudním dvorem EU, bylo možné identifikovat dvě odlišné situace. První situace spočívala v tom, že ČR splnila povinnost vyplývající ze Smlouvy až po podání žaloby, což vedlo k tomu, že Komise následně žalobu vzala zpět a České republice bylo obvykle uloženo, aby uhradila náklady řízení. V takovém případě Soudní dvůr EU rozhodl usnesením a věc vyškrtal ze svého rejstříku. Druhou možností je situace, kdy Soudní dvůr EU nedá zapravdu Komisi, ale členskému státu (tedy České republice). V takovém případ se rozhoduje rozsudkem a Komise v zásadě hradí náklady ČR.
Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11. Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11. 124 Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11. 122 123
48
Závěr Tématem této práce bylo řízení před Soudním dvorem EU proti České republice, jednalo se tedy především o řízení pro porušení Smlouvy, resp. povinností z ní vyplývajících. Ačkoli zaměření této práce se vztahovalo právě na řízení pro porušení Smlouvy, byla první kapitola této práce věnována Soudnímu dvoru EU a jednotlivým účastníkům řízení před tímto soudním orgánem EU v obecné rovině. Soudní dvůr EU totiž představuje vrcholný soudní orgán EU, přičemž Soudní dvůr je nezávislá instituce, která zajišťuje, aby právo EU bylo v jednotlivých členských státech aplikováno jednotným způsobem. Žalobkyní ve věcech řízení o porušení Smlouvy je v zásadě jen Komise, která je označována za strážkyni smluv. Ačkoli jednotlivé členské státy mohou rovněž podat žalobu k Soudnímu dvorku pro porušení Smlouvy, obvykle tak nečiní. Soudní dvůr EU však zdaleka nerozhoduje jen otázky porušení Smlouvy, ale může rozhodovat v celé řadě dalších otázek, přičemž v této práci bylo vedle řízení pro porušení Smlouvy pojednáno rovněž o řízení o předběžné otázce, což je typ řízení, kde je Česká republika velmi častým účastníkem a dále bylo pojednáno o řízení o neplatnosti aktu EU, což je řízení, kde podobně jako v případě řízení pro porušení Smlouvy, vede EU spor o určitý předpis s členským státem, nicméně zatímco řízení o neplatnosti aktu EU obvykle zahajují před Soudním dvorem členské státy, v případě řízení pro porušení Smlouvy jej zahajuje naopak Komise, která zastupuje EU. Cílem mé práce bylo především analyzovat na příkladech z justiční praxe Soudního dvora EU vybraná rozhodnutí a argumentaci v nich obsaženou. Tento cíl byl naplněn ve třetí kapitole této práce, kde bylo poměrně podrobně pojednáno o řízení pro porušení smlouvy v konkrétních případech. Řízení pro porušení smlouvy bylo s Českou republikou nejčastěji zahajováno pro netransponování, popř. nesprávné transponování směrnice. Nejčastější situace byla taková, že Česká republika měla v úmyslu směrnici transponovat, nicméně to nestihla v době, která byla pro transpozici určena, tudíž v průběhu řízení před Soudním dvorem EU byla transpozice v České republice teprve v legislativním procesu. Skutečnost, že problémem je velmi často délka legislativního procesu potvrzují i případy, kdy Česká republika nebyla Soudním dvorem odsouzena proto, že Komise žalobu stáhla, neboť k transpozici do českého práva došlo až po
49
podání žaloby, ale dříve než soud stihl rozhodnout. Nevýhodou této skutečnosti je, že vždy když je Česká republika odsouzena, stejně tak jako v naprosté většině případů, kdy je žaloba komisí stažena po splnění podmínek ze strany ČR, je ČR povinna hradit Komisi náklady řízení, tudíž skutečnost, že legislativní proces v České republice obvykle trvá déle, než je lhůta pro transpozici, zatěžuje český rozpočet. V řadě případů dochází ovšem také k tomu, že žaloba Komise je Soudním dvorem EU zamítnuta jako neodůvodněná. Celkově lze ovšem říci, že Česká republika je ve srovnání s jinými členskými státy EU účastníkem poměrně velkého počtu řízení před Soudním dvorem EU, včetně řízení pro porušení Smlouvy, což je poměrně negativním jevem a domnívám se, že ve vztahu k řízení pro porušení Smlouvy by České republice prospělo především urychlení legislativního procesu v případě transpozice předpisů EU do českého práva.
50
Seznam použité literatury: Knihy: BALDWIN, R., WYPLOSZ, Ch. Ekonomie evropské integrace. Praha: Grada, 2013. ISBN 97880-2474-568-2. BOBEK, M. a kol. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde, 2005.ISBN 978-807201-513-3. CINI, M. The European Commission: Leadership, Organisation, and Culture in the EU administration. Manchester: Mancherster university press, 1996. ISBN 0-7190-4148-1. FIALA, P., PITROVÁ, M. Evropská unie. 2. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, ISBN 978-80-7325-180-2. GRINC, J. Právo pro politology. Praha: Grada, 2010. ISBN 978-80-2476-896-X. JEŽOVÁ, D. Prejudiciálne konanie pred súdnym dvorom EÚ, Bratislava: Eurokódex, 2013. ISBN 978-80-8155-026-3. KELEMEN, D. R. The Rules of Federalism: institutions and regulatory politics in the EU and regulatory politics in the EU and beyond. Harvard University Press, 2004. ISBN 978-0-6740130-94. KRÁL, R. Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy. Praha: C. H. Beck, 2003. ISBN 978-80_7179-799-5. KRUTÍLEK, O., KUCHYŇKOVÁ, P., Monitoring evropské legislativy 2007: Leden-únor 2007, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2007, ISBN 978-80-7325-149-9. MAZÁK, J., JÁNOŠÍKOVÁ, M. Základy práva Európskej únie. Ústavný systém a súdna ochrana. Bratislava: Iura edition, 2009. ISBN 978-80-8078-289-4. MZV ČR. Zpráva o zahraniční politice České republiky: za období od ledna 2008 do prosince 2008. Praha: Ministerstvo zahraničních věcí ČR, 2009. ISBN 978-80-86345-72-7. RENGELING, H.-W. MIDDEKE, A, a kol. Rechtsschutz in der Europäischen Union. Mnichov: C.H.Beck München, 1994, ISBN 92-829-0296-X. SIMON, D. Komunitární právní řád. Praha: ASPI, 2005, ISBN 80-7357-114-5. ŠLOSARŠÍK, I. Evropský soudní dvůr a soudy členských států Evropské unie. Praha: Justiční akademie ČR, 2005, ISBN 80-2396-621-9.
51
ŠLOSARČÍK, I a Z KASÁKOVÁ. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-80-247-3567-2. TÝČ, V. a kol. Soudnictví v institucionální struktuře Evropské unie. Brno: Masarykova univerzita, 2006, ISBN 978-80-210-3968-X. TÜRK, A. Judicial Review in EU Law. Cheltenham: Elgar european law, 2009. ISBN 978-184542-203-5. VĚRNÝ, A., DAUSES, M. Evropské právo se zaměřením na rozhodovací praxi evropského soudního dvora Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1998. ISBN 978-80-85864-41-X. ZAHRADNÍK, P. Vstup do Evropské unie: přínosy a náklady konvergence. Praha: C.H.Beck, 2003. ISBN 80-7179-472-4.
Odborné časopisy: DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu Evropské unie za porušení komunitárního práva. Daně a právo v praxi. 2009, č. 6. ISSN 1211-7293. DUMBROVSKÝ, T. Řízení o porušení smlouvy jako deliktní systém a pravomoc Komise. Jurisprudence. 2011, č. 5. ISSN 1212-9909. MATTLI, W. a A. M. SLAUGHTER l, Revisiting the European Court of Justice. lnternational Organization vol. 52, 1/1998.
Internetové zdroje: BLAHUŠIAK, I. Průběh soudního řízení. Euroskop [online]. [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/105/sekce/prubeh-soudniho-rizeni/. BURIÁNKOVÁ, L. Evropský soudní dvůr odsoudil ČR za neuznávání diplomů. Rozhlas.cz [online].
2007
[cit.
2014-01-27].
Dostupné
z:
http://www.rozhlas.cz/radio_cesko/exkluzivne/_zprava/312087. CURIA. Soud pro veřejnou službu. Curia.europa.eu [online]. [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/T5_5230/. CURIA. Soudní dvůr: prezentace. Curia.europa.eu [online]. [cit. 2013-12-16]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/. CURIA.
Tribunál.
Curia.europa.eu
[online].
http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7033/.
52
[cit.
2014-01-04].
Dostupné
z:
DONNÉ, M. Odpovědnost členského státu za škodu způsobenou porušením povinnosti vnitrostátního soudu iniciovat zahájení řízení o předběžné otázce. Daně a právo v praxi [online].
2009,
č.
9
[cit.
2014-01-20].
Dostupné
z:
http://www.ucetnikavarna.cz/archiv/dokument/doc-d6807v9495-odpovednost-clenskeho-statuza-skodu-zpusobenou-porusenimp/?search_query=Zvl%C3%A1%C5%A1tn%C3%AD%20re%C5%BEim%20$type=6|$type=9| $type=10|$type=41|$type=12&order_by=&order_dir=&type=&search_results_page=46. EGGER, A. Fungování a praxe řízení o předběžné otázce u Evropského soudního dvora ve světle posledního vývoje. E-pravo.cz [online]. 2004 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/fungovani-a-praxe-rizeni-o-predbezne-otazce-u-evropskehosoudniho-dvora-ve-svetle-posledniho-vyvoje-23853.html. EUROPA. Soudní dvůr Evropské unie. Europa.eu [online]. [cit. 2014-01-04]. Dostupné z: http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_cs.htm. EUROPA. Soudní dvůr Evropské unie. Europa.eu [online]. [cit. 2014-01-04]. Dostupné z: http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_cs.htm. ISAP. Zastupování ČR před Soudním dvorem EU - databáze vládního zmocněnce. Informační systém pro implementaci práva EU [online]. 2011 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esd. Komise poprvé zažalovala Českou republiku u ESD. Euraktiv [online]. 2006 [cit. 2014-01-27]. Dostupné
z:
http://www.euractiv.cz/print-version/clanek/komise-poprv-zaalovala-eskou-
republiku-u-esd. KRÁL, R. Základní druhy řízení před Evropským soudním dvorem. Euractiv [online]. 2004 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/evropske-pravo/analyza/zkladn-druhy-zenped-evropskm-soudnm-dvorem. KRUTÍLEK, O. ČR u Evropského soudního dvora. Euroskop [online]. 2013 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/9020/sekce/cr-u-evropskeho-soudniho-dvora/. MACH, P. Evropská unie ztracena v překladu pomazánkového másla. PetrMach [online]. 2013 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://www.petrmach.cz/node/486. MATTLI, W. a A. M. SLAUGHTER. The Role of Individual Litigants and National Courts. Jean
Monnet
program
[online].
1996
[cit.
2014-01-05].
http://www.jeanmonnetprogram.org/archive/papers/96/9606ind.html.
53
Dostupné
z:
NOVOTNÁ, J., ŠVARC, M. Rozsudky Evropského soudního dvora v souvislosti s aplikací evropského zatýkacího rozkazu a jejich význam pro justiční praxi a právní úpravu České republice. Trestněprávní revue, [online]. 2010, č. 12 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.ipravnik.cz/cz/clanky/art_8158/rozsudky-evropskeho-soudniho-dvora-v-souvislostis-aplikaci -evropskeho-zatykaciho-rozkazu-a-jejich-vyznam-pro-justicni-praxi-a-pravni-upravuceske-rep.aspx. „Pomazánkové máslo“ – Komise se ve věci České republiky obrátila na Soudní dvůr. Europa.eu [online]. 2010 [cit. 2014-01-27]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/ceskarepublika/press/press _releases/2010_1224_cs.htm. Pomazánkové máslo se má nově jmenovat Tradiční. Euroskop [online]. 2013 [cit. 2014-01-27]. Dostupné
z:
https://www.euroskop.cz/8952/21975/clanek/pomazankove-maslo-se-ma-nove-
jmenovat-tradicni-pomazankove/. Porušení práva Společenství. Europa.eu [online]. 2013 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_cs.htm. REDAKCE SLOTMARKET. Lobby zahraničního online sázení slaví. Slotmarket [online]. 2013 [cit. 2014-01-05]. Dostupné z: http://slotmarket.cz/lobby-zahranicniho-online-sazeni-slavi/. Řízení o porušení povinnosti členského státu. Sagit [online]. 2004 [cit. 2014-01-26]. Dostupné z: http://www.sagit.cz/pages/lexikonheslatxt.asp?cd=156&typ=r&levelid=eu_244.htm. ŠLOSARČÍK, I. Postavení neprivilegovaných subjektů v žalobě na neplatnost před soudy Evropské unie – současný stav, trendy a implikace pro Českou republiku – část II. Europa.eu [online]. 2004 [cit. 2014-01-20]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/postavenineprivilegovanych-subjektu-v-zalobe-na-neplatnost-pred-soudy-evropske-unie-soucasny-stavtrendy-a-implikace-pro-ceskou-republiku-cast-ii-26078.html. ÚŘAD VLÁDY ČR. Řízení pro porušení povinnosti. Informační systém pro implementaci práva
EU
[online].
2011
[cit.
2014-01-26].
Dostupné
z:
https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdps. Zastupování ČR před soudním dvorem EU - databáze vládního zmocněnce: Řízení o předběžné otázce.
Úřad
vlády
ČR
[online].
2011
[cit.
2014-01-20].
Dostupné
z:
https://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdpo. Žaloba
na
neplatnost.
Europa.eu
[online].
2010
[cit.
2014-01-20].
Dostupné
z:
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/ai0038_cs. htm.
54
Právní předpisy: Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003. Smlouva o fungování EU.
Judikatura: Rozhodnutí 52/76 Benedetti [1977] ECR 163. Rozhodnutí 283/81 CILFIT [1982] ECR 3415. Rozsudek ESD ze dne 12. července 2005, C-304/02. Rozsudek ESD ze dne 18. ledna 2007, C-203/06. Rozsudek ESD ze dne 18. ledna 2007, C-204/06. Rozsudek ESD ze dne 25. září 2008, C-87/07. Rozsudek ESD ze dne 1. října 2009, C-100/09. Rozsudek ESD ze dne 10. června 2010, C-378/09. Rozsudek ESD, ze dne 18. října 2012, C-37/11. Rozsudek ESD ze dne 26. září 2013, C-269/11. Usnesení ESD ze dne 28. září 2006, C-46/06. Usnesení ESD ze dne 26. listopadu 2009, C-15/09.
55
