Inzending NJB Topscriptie

Inzending NJB Topscriptie Auteur:

H.B. Bosch

Afstudeerrichting:

Staats- en Bestuursrecht

Beoordeling:

8

Scriptiebegeleider:

Prof. mr. T. Barkhuysen

Tweede lezer:

Mr. dr. M.L. van Emmerik

Onderwerp:

De bestuursrechter als sfinx: passé?! Hoe de bestuursrechter met de Nieuwe Zaaksbehandeling een cultuuromslag ondergaat en welke gevolgen dit heeft voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting.

Samenvatting masterscriptie

De bestuursrechter is nogal eens de gebeten hond. Ingeklemd tussen het bestuur en de burger krijgt hij het verwijt dat de procedures te lang duren en dat de burger er altijd bekaaid vanaf komt, waarbij hij wordt vergeleken met een ondoorgrondelijke sfinx. Met de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling trachtten bestuursrechters tegemoet te komen aan deze storm van kritieken op de oude behandeling van zaken in het bestuursrecht. Het centraal stellen van het ‘echte conflict’, snelheid en maatwerk zou leiden tot procedurele rechtvaardigheid en tegelijkertijd een finale beslechting van het geschil. Echter, de Nieuwe Zaaksbehandeling is geen wondermiddel en deze masterscriptie biedt derhalve vernieuwende inzichten in de keerzijde van de medaille door in te gaan op het spanningsveld tussen het nastreven van finale geschilbeslechting en de ervaren procedurele rechtvaardigheid. De druk op finaliteit blijkt namelijk sterk zijn tol te eisen op de mate waarin partijen een procedure als rechtvaardig beschouwen. Zo leidt de nieuwe, sturende rol van de bestuursrechter onder andere tot een toenemende druk op een alternatieve oplossing van het geschil en wordt de aandacht tussen partijen inadequaat verdeeld. Er vindt dan nog wel finale geschilbeslechting plaats, maar op deze wijze heeft de druk op finaliteit juist een negatief effect op de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Om dit evenwicht te behouden zijn verbeteringen noodzakelijk, waartoe in deze scriptie enkele aanbevelingen zijn gedaan.

Faculteit der Rechtsgeleerdheid

De bestuursrechter als sfinx: passé?! Hoe de bestuursrechter met de Nieuwe Zaaksbehandeling een cultuuromslag ondergaat en welke gevolgen dit heeft voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting

Masterscriptie Auteur:

H.B. Bosch

Studentnummer:

1037102

Scriptiebegeleider:

Prof. mr. T. Barkhuysen

Tweede lezer:

Mr. dr. M.L. van Emmerik

Afstudeerrichting:

Staats- en Bestuursrecht

Afronding scriptie:

maart 2015

Aantal pagina’s:

74 1

‘De vraag of er iets mis is met het imago van de bestuursrechter kan volmondig met “ja” beantwoord worden’1

-- P.K. Nihot, 2012

1

Nihot 2012 (a).

2

Voorwoord

De bestuursrechter is nogal eens de gebeten hond. Ingeklemd tussen het bestuur en de burger krijgt hij het verwijt dat de procedures te lang duren en dat de burger er altijd bekaaid vanaf komt, of dat hij zich bemoeit met een democratisch genomen besluit en effectief bestuur onmogelijk maakt. Peter Nihot betoogde daarom dat er iets grondig mis is met het imago van de bestuursrechter. 2 Een nieuwe inrichting van de bestuursrechtelijke procedure bleek noodzakelijk om de vergelijking van de bestuursrechter met een ondoorgrondelijke sfinx van zich af te schudden. Dit trachtte men te verwezenlijken met de in 2012 ingevoerde Nieuwe Zaaksbehandeling, waarmee de bestuursrechter actief dient te zorgen voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting.

Met de keuze voor de Nieuwe Zaaksbehandeling

in het bestuursrecht als onderwerp van mijn

masterscriptie meende ik een actueel onderwerp te hebben, waarover nog veel viel te zeggen. Dit bleek zeker het geval te zijn, mede gezien het feit dat een aanzienlijk deel van de verzamelde documentatie slechts verwachtingen beschreef van deze nieuwe werkwijze. Aanvankelijk leek het mij daardoor lastig een realistische beschouwing te geven over de gevolgen van de Nieuwe Zaaksbehandeling. Een woord van dank aan het adres van mijn scriptiebegeleider, prof. mr. T. Barkhuysen,

is daarbij alleszins gepast. Zijn aanwijzingen en opbouwende kritiek hebben mij

geholpen om met een kritische blik antwoord te geven op de vraag in hoeverre de bestuursrechter een cultuuromslag heeft ondergaan en welke gevolgen dit heeft gehad voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting. In hoeverre ik daarin geslaagd ben, laat ik graag ter beoordeling van de lezer.

Leiden, maart 2015

Rinske Bosch

2

Nihot 2012 (a). Mr. P.K. Nihot is sectorvoorzitter bestuursrecht bij de rechtbank Utrecht en landelijk projectleider Nieuwe Zaaksbehandeling.

3

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1

Inleiding

6

Hoofdstuk 2

De Nieuwe Zaaksbehandeling

8

2.1 Inleiding

8

2.2 Kritiek op de bestaande bestuursrechtelijke procedure

8

2.2.1

De “Oude Zaaksbehandeling”

8

2.2.2

Kritiek vanuit de samenleving

9

2.2.3

Kritische publicaties en commissies

10

2.3 Een radicale omwenteling

11

2.3.1

Project Differentiatie van werkstromen bestuursrecht

11

2.3.2

Evolutie van de bestuursrechter

13

2.3.3

Project Implementatie Nieuwe Zaaksbehandeling

14

2.4 Kernelementen van de Nieuwe Zaaksbehandeling

15

2.4.1

Kernomschrijving

15

2.4.2

Finaliteit

17

2.4.3

Snelheid

18

2.4.4

Maatwerk en alternatieve oplossingen

19

2.4.5

“Echt” conflict boven juridisch geschil

20

2.5 Een zitting volgens de Nieuwe Zaaksbehandeling

21

2.6 Conclusie

22

Hoofdstuk 3

Procedurele rechtvaardigheid

24

3.1 Inleiding

24

3.2 Procedurele rechtvaardigheid

24

3.2.1 Procedurele rechtvaardigheid als subjectief aspect van goede geschilbeslechting 22 3.2.2 “Justice should not only be done, but also be seen to be done”

26

3.2.3 Kernelementen van procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling 3.3 Betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor procedurele rechtvaardigheid

28 30

3.3.1

Toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling in algemene zin

30

3.3.2

Dejuridisering

31

3.3.3

Bewijsvoorlichting

32

3.3.4

Maatwerk

33

3.3.5

De Nieuwe Zaaksbehandeling: geen wondermiddel

35 4

3.4 Aanbevelingen voor procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling

36

3.4.1

Inzicht in verloop van de zitting

36

3.4.2

Optimale effectiviteit van de bestuursrechtelijke kolom

38

3.4.3

Communicatie

38

3.4.4

Inhoudelijke kwaliteitsnormen

39

3.5 Conclusie

Hoofdstuk 4

Finale geschilbeslechting

41

42

4.1 Inleiding

42

4.2 Finale geschilbeslechting

42

4.2.1 Finale geschilbeslechting als objectief aspect van goede geschilbeslechting

42

4.2.2 Finale geschilbeslechting conform de Nieuwe Zaaksbehandeling

44

4.3 Bijdrage van de Nieuwe Zaaksbehandeling aan finale geschilbeslechting

45

4.3.1 Snelle procedure

45

4.3.2 Eerste en enige zitting

46

4.3.3 Finaliteit houdt stand

47

4.4 Knelpunten en aanbevelingen bij finale geschilbeslechting in de Nieuwe Zaaksbehandeling

48

4.4.1

Besluitvormingsprimaat van het bestuur

48

4.4.2

Regierol bij alternatieve oplossingen ten opzichte van de wetgever

49

4.4.3

Regierol bij alternatieve oplossingen ten opzichte van partijen

50

4.4.4

Praktische knelpunten

50

4.5 Finale geschilbeslechting en procedurele rechtvaardigheid

51

4.5.1

Betekenis van procedurele rechtvaardigheid door finale geschilbeslechting

4.5.2

Spanningsveld tussen finale geschilbeslechting en procedurele rechtvaardigheid 53

4.6 Conclusie

Hoofdstuk 5

Conclusie

Geraadpleegde literatuur

51

56

57

59

Geschreven bronnen

59

Elektronische bronnen

69

Parlementaire stukken

71

Officiële publicaties

71

Geraadpleegde jurisprudentie

72 5

Hoofdstuk 1 Inleiding

De afgelopen maanden heb ik stage mogen lopen bij onder andere een gemeente en een advocatenkantoor: een fantastische aanvulling op de master staats- en bestuursrecht. Als stagiair ben ik mee geweest naar verschillende zittingen bij de bestuursrechter. Toen viel mij iets in het bijzonder op, namelijk dat rechters zich bijzonder actief en oplossingsgericht opstelden richting partijen. Dit bleek voornamelijk te komen door de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling. Mijns inziens werd door deze actieve houding veel bereikt, waardoor ik erg geïnteresseerd raakte in deze methode en het zaadje werd geplant voor het onderwerp van mijn masterscriptie. Bijzonder aan deze werkwijze vind ik dat het niet de resultante is van een wijziging in de wetgeving of voortgevloeid is uit een gewijzigd inzicht van de wetgever, maar dat het is ontwikkeld door de rechters zelf. De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling staat voor een werkwijze waarbij het juridische geschil vanuit méér dan alleen het strikt juridische perspectief wordt beschouwd en waarin wordt gestreefd naar effectievere bestuursrechtspraak. Men streeft uiteindelijk actief naar procedurele rechtvaardigheid en een finale beslechting van het conflict. 3 Deze ingrediënten zijn, zoals later in deze scriptie blijkt, essentieel voor een goede geschilbeslechting. In theorie klinkt dit vrij helder en er wordt vol lof gesproken over de Nieuwe Zaaksbehandeling. Maar is deze werkwijze in de praktijk ook zo succesvol? Beschouwen partijen de procedure vanaf nu meer als rechtvaardig en zijn er geen knelpunten bij finale geschilbeslechting? Het lijkt mij zeer interessant om in deze masterscriptie meer te weten te komen over de betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting in het bestuursrecht, te bezien wat de bijdrage is, welke knelpunten aangetoond kunnen worden en welke aanbevelingen van node zijn.

De probleemstelling in deze masterscriptie luidt derhalve als volgt: Het onderzoek dient om duidelijk te maken in hoeverre de Nieuwe Zaaksbehandeling bij de bestuursrechter in de praktijk bijdraagt aan p rocedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting en te bezien of, en zo ja welke, aanbevelingen nodig zijn . 4

3

Van der Velden 2013. In deze masterscriptie wordt met de term “bestuursrechter” alleen de bestuursrechter in eerste aanleg bedoeld. Op hogere bestuursrechters zal niet of nauwelijks worden ingegaan, aangezien de Nieuwe Zaaksbehandeling formeel alleen is ingevoerd op rechtbankniveau. De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna te noemen: ABRvS) heeft intussen een eigen programma ontwikkeld dat de efficiëntie van de zaaksbehandeling moet vergroten (Knapen 2012, p. 29). Ook de Centrale Raad van Beroep (hierna te noemen: CRvB) en het 4

6

Deze probleemstelling kan worden weergegeven in de volgende onderzoeksvraag: Hoe ondergaat de bestuursrechter met de Nieuwe Zaaksbehandeling een cultuuromslag en welke gevolgen heeft dit voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting ?

In hoofdstuk twee wordt ingegaan op de onderzoeksvraag door de totstandkoming en de kernelementen van de Nieuwe Zaaksbehandeling en het verloop van een zitting via deze nieuwe werkwijze te bespreken. In hoofdstuk drie wordt het begrip procedurele rechtvaardigheid besproken en zullen de kernelementen daarvan worden toegelicht. Vervolgens wordt de betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid onderzocht en zullen enkele aanbevelingen worden gegeven om dit nog verder te bevorderen. Hoofdstuk vier bespreekt het begrip finale geschilbeslechting en plaatst dit in het kader van de Nieuwe Zaaksbehandeling. Aansluitend wordt de bijdrage van deze werkwijze aan finale geschilbeslechting geschetst en zullen een aantal knelpunten besproken worden met bijbehorende aanbevelingen. Ten slotte wordt de invloed van finale geschilbeslechting op procedurele rechtvaardigheid en het spanningsveld daartussen besproken. Hoofdstuk vijf geeft in een conclusie het antwoord op de onderzoeksvraag en vat daarmee de probleemstelling kort samen.

College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna te noemen: CBb) streven naar een meer effectieve behandeling van zaken, onder andere door een maximale pleidooitijd te hanteren. (Daalder 2014, p. 162).

7

Hoofdstuk 2 De Nieuwe Zaaksbehandeling

2.1 Inleiding “Elke verandering is een verslechtering, zelfs een verbetering”, zo beweerde Nederlands letterkundige en dichter J.C. Bloem5 . Geen acht slaande op deze uitspraak onderging de zaaksbehandeling bij de bestuursrechter recentelijk ingrijpende veranderingen. Deze ontwikkelingen hebben ver gaande invloed gehad op de effectiviteit en de efficiëntie van de bestuursrechtspraak. 6 In paragraaf 2.2 zal de tot voor kort gebruikelijke zaaksbehandeling uiteen gezet worden, gevolgd door de bestaande kritieken op deze behandeling vanuit de samenleving en vanuit diverse publicaties en commissies. In paragraaf 2.3 komen de omwenteling die het project Differentiatie van werkstromen bestuursrecht met zich meebracht en de uiteindelijke totstandkoming van de Nieuwe Zaaksbehandeling aan de orde. Paragraaf 2.4 definieert de Nieuwe Zaaksbehandeling en in paragraaf 2.5 worden de verschillende fasen van deze werkwijze in een zitting beschouwd.

2.2 Kritiek op de bestaande bestuursrechtelijke procedure

2.2.1

De “Oude Zaaksbehandeling”

Bestuursrechtspraak is eigenlijk een nog jonge loot aan de stam van de rechtspraak. Toch hebben bestuursrechters hun werkwijze kort geleden grondig herzien. De reden was dat ze steeds sterker het gevoel kregen dat hun manier van werken organisatorisch en inhoudelijk niet meer voldeed aan de eisen van de tijd. 7 De bestuursrechter oude stijl kan worden vergeleken met een sfinx. Dit klinkt wellicht als een vrij onwaarschijnlijke vergelijking, maar het is een toonbeeld van de ondoorgrondelijkheid van de bestuursrechter. De oude, traditionele behandeling van zaken werd sinds 1994 uitgevoerd. Hierbij werden zaken door de rechtbank juridisch volledig ontleed, al dan niet na het stellen van schriftelijke vragen aan partijen. 8 Partijen ontvingen hun uitnodigingen voor een zitting meestal pas tien maanden na het

5

Jakobus Cornelis Bloem(1887-1966) heeft rechten gestudeerd en vervulde een groot aantal betrekkingen, maar stond vooral bekend als zeer conservatief dichter. 6 Damen e.a. 2013, p. 240. 7 Marseille & Nihot 2013, p. 38. 8 Nihot 2012, p. 27.

8

indienen van het beroep. 9 Bij aanvang van de zitting kregen partijen het woord voor een toelichting op hun standpunten en waren er soms vragen van de rechter, waarna partijen kort op elkaar konden reageren. 10 De zitting werd gesloten met gebruikelijke eindformules en vervolgens moesten partijen wachten op de uitspraak. Zaken eindigden te vaak met vernietigingsuitspraken die onvoldoende bijdroegen aan de beslechting van het geschil over de vraag welk besluit voor de toekomst zou gaan gelden.11 Daarnaast werden beroepen van burgers te vaak ongegrond verklaard, doordat zij er pas tijdens de zitting achter kwamen wat ze hadden moeten doen om hun standpunten te bekrachtigen. 12 De bestuursrechter heeft zich hiermee geconformeerd tot een ondoorgrondelijke sfinx waar kritiek op kwam uit diverse hoeken, onder andere uit de samenleving en uit kritische publicaties en commissies. 2.2.2

Kritiek vanuit de samenleving

Diverse commentaren vanuit de samenleving gaven te kennen dat er een einde moest komen aan het beeld van de bestuursrechter als sfinx met zijn gebrek aan effectiviteit en efficiëntie. Uit de door de gerechten in de afgelopen jaren gehouden klantwaarderingsonderzoeken in de samenleving kwamen bijvoorbeeld als punten van kritiek naar voren de duur van procedures en het tekort schieten in de motivering van uitspraken. 13 Beide kritiekpunten werken op elkaar in, in die zin dat als de procedure langer duurt ook meer wordt verwacht van de motivering. Het spreekt voor zich dat in principe de juridische kwaliteit van de uitspraak centraal staat, maar steeds krachtiger signalen gaven aan dat ook de tijdigheid van rechtspraak en een praktische

toepasbaarheid van uitspraken van belang zijn. 14 Een mooie, juridisch

onderbouwde uitspraak lost een eventueel onderliggend conflict lang niet altijd op. Het systeem dreigde vast te lopen, waardoor men in de jaren negentig overstapte op de “zittingsgerichte aanpak”, waarbij de nadruk lag op de zitting zelf in plaats van op het vooronderzoek.15

Diverse onderzoeksbevoegdheden van het vooronderzoek bleven echter

onbenut en de aanpak leidde tot eenheidsworst: nagenoeg alle zaken kregen eenzelfde behandeling.16 Een substantiële versnelling van de behandeling van beroepszaken werd niet

9

Marseille & Nihot 2013, p. 38. Nihot 2012, p. 27. 11 Damen e.a. 2013, p. 241. 12 Damen e.a. 2013, p. 242. Deze bedenkingen kwamen vaak bij de derde evaluatie van de Awb in 2007 naar voren (Schueler e.a. 2007; Barkhuysen e.a. 2007). 13 Klantwaarderingsonderzoeken onder gerechten in de periode 2003-2005; Klantwaardering Rechtspraak 2011, S5.5. 14 Marseille 2004; Barkhuysen e.a. 2007; Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007; Schueler e.a. 2007; Verburg 2008. 15 Damen e.a. 2013, p. 240. 16 Barkhuysen e.a. 2007, p. 228; Schueler e.a. 2007, p. 117-121; Nihot 2012, p. 30; Schuurmans & Verburg 2012, p. 123; Haan 2013, p. 23. De mogelijkheid om in het vooronderzoek getuigen te horen werd nauwelijks 10

9

bereikt. Verder ontstond vanuit de samenleving in toenemende mate kritiek op de ondoorzichtigheid van de procedure, wat het beeld van de bestuursrechter als sfinx des te meer bevorderde. De bestuursrechter was immers de aangewezen persoon om, na kennis te hebben genomen van de gedingstukken, een aanpak op te stellen in het voortraject en voor de behandeling op zitting; partijen kwamen hier geenszins aan te pas.17 Het was voor partijen als sturen in de mist: pas in de uitspraak lazen zij waar hun schip was gestrand.18 Rechtzoekenden zijn verder kritisch over de informatievoorziening door de gerechten. 19 Soms heeft een rechtzoekende wel zestien jaar of langer moeten wachten op duidelijkheid,20 wat ook wel “bestuursrechtelijk pingpongen” wordt genoemd. 21 Geconcludeerd kan worden dat, gezien deze punten van kritiek, de bestuursrechtspraak in een negatief daglicht is geplaatst.

2.2.3

Kritische publicaties en commissies

De afgelopen jaren heeft een grote storm van kritische publicaties gewoed over de kwaliteit en productiviteit van de bestuursrechtspraak. De Agenda van de Rechtspraak 2005-2008 legde hier reeds de nadruk op. De tweede doelstelling die daarin werd geformuleerd, was namelijk “differentiatie zaakbehandeling en normering van doorlooptijden”. 22 Daarnaast heeft de Commissie Deetman in een rapport van december 2006 opgemerkt dat meer naar typen zaken zou moeten worden gedifferentieerd om de effectiviteit van de bestuursrechtspraak te bevorderen.23 De Commissie beveelt een systematisch onderscheid naar werkstromen aan: een werkstroom waarbij eenheid en snelheid voorop staan, een werkstroom waarbij deskundigheid en degelijkheid voorop staan en een werkstroom waarbij zittingsvaardigheden en ervaring voorop staan.24 De Commissie Ilsink, die de derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht heeft uitgevoerd, laat zich ook uit over differentiatie in zaakstromen. De Commissie pleit voor een benadering met meer differentiatie, gelet op het belang dat gehecht

benut (art. 8:46 Awb) en de mogelijkheid tot het oproepen om in persoon tijdens het vooro nderzoek te verschijnen en te worden gehoord of inlichtingen te geven werd zelden gebruikt (art. 8:44 Awb), waardoor tot voor kort in de bestuursrechtspraak slechts zelden comparities werden gehouden. 17 Marseille & Nihot 2013, p. 39. 18 Schuurmans & Verburg 2012, p. 123 ; Barkhuysen e.a. 2007, p. 299-303. Voorbeelden van door de CRvB geaccepteerd stilzitten van de rechtbank en de daarop voor eisers volgende “verrassingsuitspraken”: CRvB 1 juni 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT7174, JB 2005/237, m.nt. D.W.M. Wenders; CRvB 8 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ0845, AB 2012/214, m.nt. A.T. Marseille. De burger werd in deze zaken geacht op eigen kracht te achterhalen of het noodzakelijk was met tegenbewijs te komen, de bestuursrechter hoefde geen helpende hand te bieden. Zie ook Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p. 28 (Commissie Ilsink). 19 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 3. 20 ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8294, AB 2009/213, m.nt. B.P.M. van Ravels (Amelandse pomphouder). 21 Nihot 2012, p. 29. 22 Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, p 20-21. Ook in de Agenda van de Rechtspraak van 2008-2011 en 2011-2014 bestaat ruime aandacht voor deze doelstelling. 23 Commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie 2006, p. 18 (Commissie Deetman). 24 Commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie 2006, p. 19 (Commissie Deetman).

10

moet worden aan de definitieve beslechting van geschillen die zich daarvoor lenen. 25 Het streven naar meer finale geschilbeslechting zou van groot belang zijn voor de effectiviteit van het bestuursprocesrecht en reeds daarom ook van groot maatschappelijk belang. Bovendien zou dit de negatieve beeldvorming bij de buitenwereld kunnen verminderen. 26 Verder heeft de Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht in haar eindrapport aanbevolen een poortselectie in te richten waarbij, nadat het dossier gecompleteerd is, een bewuste beslissing wordt genomen over de verdere behandelwijze van een zaak27 In 2006 zijn in het kader van het programma sector Bestuursrecht gesprekken gevoerd, waaruit naar voren kwam dat het onderwerp differentiatie kan rekenen op een brede belangstelling. Het bleek echter bijzonder lastig om te komen tot concrete alternatieve behandelwijzen, buiten de instrumenten en mogelijkheden die de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) reeds biedt.28

2.3 Een radicale omwenteling

2.3.1

Project Differentiatie van werkstromen bestuursrecht

Alle reden bestond, gegeven de kritieken in bovenstaande paragraaf, om te komen tot een radicale omwenteling in het bestuursprocesrecht. De bestaande inefficiënte bestuursrechtelijke procedure, waarbij de bestuursrechter figureerde als een ondoorgrondelijke sfinx, moest worden beëindigd. In 2009 vormde het project “Differentiatie van werkstromen bestuursrecht” een belangrijke eerste aanzet voor deze radicale omwenteling, door middel van het formuleren van nieuwe kaders voor een onderscheid naar werkstromen. 29 Deze zaaksdifferentiatie zou bij moeten dragen aan een meer effectieve en efficiënte inrichting van de procedure bij de bestuursrechter.30 De exacte invulling van het project werd overgelaten aan vijf betrokken rechtbanken, wat het werkelijk een tijd van pionieren maakte. 31 Er ontstonden daardoor geen vijf aparte werkwijzen, maar een aantal werkwijzen die allemaal verschilden van de reguliere werkwijze van de bestuursrechter. 32 In Dordrecht en Roermond hield de alternatieve afdoening van beroepszaken in dat zaken zo snel mogelijk op een comparitie in de zin van art. 8:44 25

Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p. 31, 44-45 (Commissie Ilsink). Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p. 37-38 (Commissie Ilsink). 27 Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht 2006, S5.1. 28 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 4. 29 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 4. 30 Marseille 2010, p. 6 ; Marseille & Nihot 2013, p. 40. 31 Hierbij moet worden bedacht dat de rechtbanken net een moeizame periode achter de rug hadden, waarin landelijke afspraken tot stand waren gekomen betreffende de uniformering van administratieve werkprocessen en procesbeslissingen in de voorfase (het project Uniformering van administratieve werkprocessen en het project Normering doorlooptijden). 32 Marseille & Nihot 2013, p. 41. De volgende vijf rechtbanken hebben aan het project deelgenomen: Dordrecht, Leeuwarden, Roermond, Utrecht en Breda. De pilot in Breda is echter vertraagd en derhalve niet meer meegenomen in het project. 26

11

Algemene wet bestuursrecht werden behandeld.33 Deze zittingen lieten een scala aan activiteiten en interventies van de rechter zien om een juist beeld te krijgen van de geschilpunten.34 In Leeuwarden werden zaken met de alternatieve behandeling zo vroeg mogelijk op een zitting behandeld, in beginsel zes weken na binnenkomst van het beroep, waarna zo snel mogelijk uitspraak plaatsvond.35 Ten slotte werd in het Utrechtse project een geselecteerd aantal zaken op een regiezitting werd behandeld, welke diende om helderheid in de zaak te scheppen en zo nodig afspraken te maken over het vervolg van de behandeling van het beroep.36 Wat zijn nu de resultaten en conclusies van dit project? Enerzijds geven de resultaten uit de pilots behoorlijk hoge percentages intrekkingen van het beroep en lage appelpercentages, anderzijds blijven de doorlooptijden vaak vrij fors. 37 De snelheid van de alternatieve behandelwijze verschilt weinig met die van een reguliere procedure. 38 Evident is dat elk van de vier werkwijzen van de rechtbanken een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de doelstelling van het project. Leeuwarden blijkt zeer goed in het snel organiseren van een bijeenkomst tussen rechter en partijen, Dordrecht en Utrecht benutten de mogelijkheden van een vroege, informele bijeenkomst ten volle, Roermond houdt de vaart in de procedure als de bijeenkomst tussen rechter en partijen heeft plaatsgevonden en Dordrecht laat verder zien dat een tweede bijeenkomst met partijen veelal met gericht beleid kan worden beperkt. 39 Twee belangrijke conclusies kunnen worden getrokken uit de realisatie van dit project. Ten eerste geven de uitkomsten van de pilots geen steun aan de heersende gedachte, namelijk dat het zinvol zou zijn om tot een differentiatie te komen van werkstromen door middel van een selectie van zaken voorafgaand aan een zitting.40 De bestuursrechter en partijen blijken juist in alle zaken zo snel mogelijk bij elkaar te moeten komen en rechtbanken behoren zo vroeg mogelijk contact met procespartijen te realiseren in het werkproces. 41 De vraag is hoe dit vroege contact dient te worden weergegeven. Hierbij kan een keuze gemaakt worden uit

33

Marseille 2010, p. 16, 19 ; Aalbers 2011, p. 245. Zaken werden ongeveer twaalf tot dertien weken na binnenkomst door de rechter met procespartijen besproken (project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 10). 34 Zo benutte de rechter de zitting onder andere om het doel van het beroep met de appellant te bespreken en om de bereidheid van de verweerder te peilen om op een of andere manier aan de appellant tegemoet te komen (Marseille & Nihot 2013, p. 42). 35 Marseille 2010, p. 21; Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 10. 36 Marseille 2010, p. 6, 22; Marseille 2013, p. 191. 37 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 19. 38 De procedure duurde langer wanneer na de comparitie een tweede zitting nodig was, maar indien de comparitie optimaal werd benut en partijen werd gevraagd om toestemming voor het achterwege laten van een volgende zitting (art. 8:57 Awb), viel in termen van tijd en werklast winst te behalen. 39 Marseille 2010, p. 175; Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 14-16. 40 Nihot 2014, p. 149. 41 Marseille 2010(a), p. 94; Project Differentiatie van werkstromen Bes tuursrecht 2010, p. 19.

12

een comparitie, regiezitting en een gewone zitting. Het project wil deze keuze in beginsel overlaten aan de gerechten zelf, de ene vorm is niet zonder meer beter dan de andere. 42 Zo zijn de verwachtingen bij een regiezitting of comparitie anders dan bij een gewone zitting, aangezien de rechter eerder duidelijkheid schept over de omvang van de rechtsstrijd en de bewijslastverdeling en bezien wordt of een oplossing in der minne kan worden bereikt. 43 Ten tweede kan worden geconcludeerd dat de “state of mind” van de behandelend rechter van belang is voor onder andere de mate waarin tot finale geschilbeslechting kan worden gekomen, de acceptatie van de uitspraak en de procedurele rechtvaardigheid. 44 2.3.2

Evolutie van de bestuursrechter

De pilots in het project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht hebben gezorgd voor een aanzet tot een radicale omwenteling in de bestuursrechtspraak. 45 Niet het differentiëren naar werkstromen maar een actieve houding, een oplossingsgerichte instelling van rechter en partijen en een vroeg contactmoment achtten zij bepalend voor het succes van de bestuursrechtspraak. 46 Gezien de resultaten van de pilots en het imago van de bestuursrechter als sfinx was het vrijwel uitgesloten dat op de oude voet van werken zou worden doorgegaan.47 Op de vrije markt zou de koers van onze aandelen onmiddellijk scherp dalen en voor een staatsmonopolist betekent dit dat zijn gezag in het geding is. 48 De burger is toe aan een evolutie van de bestuursrechter, actie is dus geboden. Het Landelijk Overleg Voorzitters Bestuurssector (LOVB) bewerkstelligde dit door de uitkomsten van de pilots ter harte te nemen. Het gaf de rechtbanken onder andere als aanbeveling mee dat de procedure bij de bestuursrechter een vroeg contactmoment met partijen zou moeten bevatten. 49 Dit vereiste met name op het terrein van flexibiliteit en communicatie een stevige cultuuromslag: het leiden van zo een zitting waarin het geschil tussen partijen volledig aan de orde komt vergt immers geheel andere vaardigheden van een rechter dan het leiden van een bestuursrechtelijke zitting oude stijl. De lijdelijkheid van de bestuursrechter, waartoe art. 8:69, eerste lid, Awb nog steeds uitnodigt, moet plaatsmaken voor een actievere rol. 50 Het contactmoment zou op ongeveer drie maanden na het binnenkomen van het beroep moeten komen te liggen: het geschil is dan nog “warm”,

42

Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 20. Kamerstukken II 2009/10, 29279, 111, p. 9-10; Michiels 2014, p. 254. 44 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 19. 45 Gesteld wordt zelfs dat de pilots zo een belangrijke tussenstap zijn geweest dat, zonder de uitkomsten van deze pilots, het niet mogelijk is geweest om landelijk tot een andere werkwijze te komen (Nihot 2014, p. 149). 46 Marseille 2010(a), p. 101; Marseille & Nihot 2013, p. 43. 47 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 21. 48 Jue 2013, p. 2743. 49 Marseille & Nihot 2013, p. 43. 50 Aalbers 2011, p. 246. Art. 8:69, eerste lid, Awb luidt: “De rechtbank doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting”. 43

13

waardoor er sprake is van flexibiliteit in de procedure en bij partijen. 51 Bij het implementeren van deze aanbevelingen ondersteunden de rechtbanken elkaar door middel van een landelijke implementatiewerkgroep en konden zij gebruik maken van de diverse stukken van de rechtbanken waar een pilot was uitgevoerd. 52

2.3.3

Project Implementatie Nieuwe Zaaksbehandeling

In 2010 kreeg de hierboven beschreven nieuwe werkwijze in het bestuursrecht een naam: “De Nieuwe Zaaksbehandeling”. De praktijk bleek voor de rechtbanken echter zeer weerbarstig. Het was niet eenvoudig om van een in twintig jaar tijd gegroeide praktijk van langdurige procedures en het bestaan van grote voorraden te komen tot een geheel nieuw werkproces. 53 Rechtbanken ontwikkelden door vrije speelruimte een kleurrijk boeket aan experimenten. Dit alles maakte het voor bestuursorganen en advocaten moeilijk hun werkprocessen op die van de rechtbanken af te stemmen. 54 Het LOVB kwam derhalve eind 2010 tot de conclusie dat er onvoldoende voortgang was in de invoering van de nieuwe werkwijze en ging dit landelijk coördineren door middel van het project Implementatie Nieuwe Zaaksbehandeling.55 In het kader van dit project is een scala aan instrumenten ontwikkeld. 56 Om de rechtbanken daadwerkelijke steun te geven bij het praktisch neerzetten van de Nieuwe Zaaksbehandeling is een nieuw model-werkproces ontworpen: het zogeheten 13 wekenschema.57 De dertien weken zijn gebaseerd op de constatering van het project Differentiatie van Werkstromen Bestuursrecht dat het contactmoment zou moeten liggen op ongeveer drie maanden na binnenkomst van het beroepschrift. Daarnaast liepen er in 2011 en 2012 pilots bij een van de hoogste bestuursrechters, de Centrale Raad van Beroep, om onderzoek te doen naar de vraag op welke wijze de vormgeving van de procedure kan bijdragen aan finale geschilbeslechting.58 Verder hebben verschillende partijen die bij de bestuursrechtspraak betrokken zijn op 26 april 2012 een intentieverklaring getekend om de Nieuwe Zaaksbehandeling kracht bij te zetten. 59 Zij geven hierin uiting aan het voornemen hun organisatie en achterban te informeren over de veranderde houding die van hen op de zitting wordt verwacht. Op 1 januari 2012 is de Nieuwe Zaaksbehandeling ingevoerd bij het

51

Zie ook Allewijn 2011, p. 123-124. Marseille & Nihot 2013, p. 44. 53 Nihot 2012, p. 31. 54 Aalbers 2011, p. 246. 55 Marseille & Nihot 2013, p. 44 ; Nihot 2014, p. 150. 56 Het ging daarbij om informatie en uitleg over de nieuwe behandeling van zaken, zoals cursussen gericht op benodigde nieuwe vaardigheden, werkbeschrijvingen, folders en een platform voor onderlinge uitwisseling van ervaringen (Nihot 2014, p. 152). 57 Nihot 2012, p. 31-32. 58 Ettekoven 2013, p. 14; Marseille 2013, p. 191 e.v. 59 Marseille & Nihot 2013, p. 45. Ondertekenaars zijn onder andere de VNG, de NOvA, de SVB, het UWV, het LOVB, het CIZ en DUO. 52

14

merendeel van de rechtbanken en een halfjaar later handelden de meeste rechtbanken conform deze

nieuwe

werkwijze. 60

Het huidige

wettelijk kader

vormt voor

de Nieuwe

Zaaksbehandeling geen belemmering. 61 In het Wetsvoorstel mediation in bestuursrechtspraak is de Nieuwe Zaaksbehandeling in zekere zin gecodificeerd op grond van het nieuwe artikel 8:32a Awb.62 Middels deze ontwikkelingen krijgt de Nieuwe Zaaksbehandeling definitief gestalte in ons Nederlandse bestuursrecht. De keuze voor de term “Nieuwe Zaaksbehandeling” verdient nog aandacht vanuit een ander perspectief. Is de Nieuwe Zaaksbehandeling namelijk wel zo nieuw zoals de betiteling suggereert? Natuurlijk niet, het blijkt een oude bekende uit het civiele recht en is te herkennen in de comparerende rechter, de kantonrechter en de kort gedingrechter die in spoedeisende situaties met een slimme oplossing komen om een impasse te doorbreken.63 Het stereotype is wel Frank Visser, de rijdende rechter van de NCRV, welke ook omschreven kan worden als de kadi, de Turkse rechter, voor wie argumenten van fatsoen of de praktische gevolgen van een beslissing belangrijker zijn dan juridische argumenten.64 De Nieuwe Zaaksbehandeling kan zelfs

worden geduid als

een representant van een vorm van traditionele

conflictbeslechting die geen onderdeel is van een overheidsbureaucratie, zoals dit plaatsvindt in non-state societies en failing states. 65 Alleen voor de bestuursrechter is deze werkwijze volledig nieuw, hij fungeerde de afgelopen jaren immers als sfinx en volgens Jue verkeerde hij zelfs in een maatschappelijk isolement. 66

2.4 Kernelementen van de Nieuwe Zaaksbehandeling

2.4.1

Kernomschrijving

Nu de totstandkoming van de Nieuwe Zaaksbehandeling uiteen is gezet, wordt het tijd om te bespreken waar deze in haar kern voor staat. De Nieuwe Zaaksbehandeling staat kort gezegd

60

Ettekoven & Verburg 2011; Nihot 2012, p. 33. De (toenmalige) Minister van Justitie en BZK kondigde juist een wetsvoorstel aan om de zitting in een vroeg stadium van de procedure een wettelijke status te geven, met een tot op zekere hoogte verplichtend karakter (Kamerstukken II 2009/10, 29279, nr. 11, p. 9-10). Dit, om te bevorderen dat rechters meer gebruik zullen maken van de nieuwe werkwijze. Hier tegenin gebracht kan worden dat betrokkenen tijd en ruimte nodig hebben om ervaring op te doen met de nieuwe werkwijze, het “dichtregelen” kan die ruimte te zeer be knotten (Aalbers 2011, p. 246). 62 In de memorie van toelichting wordt gesteld dat dit artikel de Nieuwe Zaaksbehandeling codificeert, aangezien gepoogd wordt een lange reeks van beroep tegen appellabele besluiten te voorkomen en partijen te begeleiden naar een bestendige oplossing van het conflict (Kamerstukken II 2012/13, 33727, 3, p. 15-16). 63 Dijkstra 2014, p. 842. 64 Zie ook Bruinsma 1996, p. 2. 65 Dijkstra 2014, p. 843. Zie ook Diamond 2012, p. 95-96. 66 Jue 2013, p. 2743. 61

15

voor een andere behandeling van bestuursrechtelijke zaken, waarbij het juridische geschil vanuit méér dan alleen het strikt juridische perspectief wordt beschouwd en waarin wordt gestreefd naar effectieve bestuursrechtspraak.67 Er is daarbij sprake van een dejuridisering van het geschil. De bestuursrechter dient in de lopende procedure onder andere actief te zorgen voor procedurele rechtvaardigheid, door middel van partijen het gevoel te geven dat met respect naar hen wordt geluisterd en hen te voorzien van voldoende informatie en begrijpelijke toelichting.68 De rechter bespreekt met de partijen hoe het geschil het beste kan worden aangepakt. Met het oog voor de tussen partijen spelende belangen doet de rechter dan, vanuit eigen ervaring en deskundigheid, ter zitting voorstellen en geeft hij partijen de gelegenheid om zelf de bestaande mogelijkheden te benutten. 69 Omdat niet in alle zaken dezelfde behoeften bestaan, wordt zaaksdifferentiatie toegepast, met de bedoeling dat iedere zaak de behandeling krijgt die erbij past. 70 De zitting is bedoeld om zoveel mogelijk in één keer tot praktische, maatschappelijk relevante en juridisch verantwoorde oplossingen van het geschil te komen. Het vormt dus niet meer de laatste, formele activiteit voordat de rechter de procedure met een uitspraak afsluit, maar de eerste relevante gebeurtenis na de start van de procedure. 71 Een zaak dient derhalve bij voorkeur binnen dertien weken na het instellen van beroep op zitting te komen.72 Een elementair beginsel van het procesrecht wordt hiermee in ere hersteld: de mogelijkheid voor partijen om hun zaak op een zitting actief te bepleiten. 73 Verder zijn de instrumenten die ter beschikking staan voor de Nieuwe Zaaksbehandeling reeds bestaande instrumenten in het bestuursprocesrecht, het is alleen zo dat daar nu vaker en creatiever gebruik van wordt gemaakt. 74 Aandacht verdient nog de aansluiting van de Nieuwe Zaaksbehandeling bij de informele bezwaarfase. De bestuursrechter zou zo de draad weer kunnen oppakken, aangezien partijen door de informele aanpak in bezwaar al in de “oplossingsstand” staan in plaats van in de “conflictstand”. 75

Het is bij deze omschrijving van belang om steeds in het achterhoofd te houden dat dé Nieuwe Zaaksbehandeling niet bestaat. Men spreekt veelvuldig over de Nieuwe Zaaksbehandeling alsof het een object is, dat de rechtbanken sinds 2012 gebruiken. Het is echter een werkwijze,

67

Ettekoven & Verburg 2011; Van der Velden 2013; Barkhuysen e.a. 2014, p. 269. Marseille & Nihot 2013, p. 44. Zie ook hoofdstuk 3 (Procedurele rechtvaardigheid). 69 Marseille & Tolsma, p. 60. 70 Kamerstukken I 2010/11, 29279, A, p. 27; Haan 2013, p. 24. 71 Barkhuysen e.a. 2014, p. 269; Damen e.a. 2013, p. 242; Marseille & Tolsma 2013, p. 72. 72 Nihot 2014 (a), p. 12. 73 Het beginsel is neergelegd in art. 6, eerste lid, van het Europese verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna te noemen: EVRM). Hiermee komt een eind aan de reeds in paragraaf 2.2.2 besproken verrassingsuitspraken. 74 Van der Velden 2013. 75 De reden dat partijen er in bezwaar niet uit kwamen, is vaak gelegen in het feit dat er onzekerheid bestaat over de betrouwbaarheid van het bestuursorgaan (Ettekoven & Verburg 2011, p. 13). 68

16

die door de rechtbanken wordt toegepast bij de behandeling van bestuursrechtelijke zaken. Hierdoor kunnen, binnen die werkwijze, verschillen ontstaan tussen rechterlijke instanties in de wijze waarop zij zaken behandelen en bestaat er niet één Nieuwe Zaaksbehandeling. 76 Ondanks deze verschillen rust de behandeling van zaken in een procedure wel steeds op dezelfde kernelementen: finaliteit, snelheid, maatwerk en alternatieve oplossingen en het ‘echte’ conflict dat boven het juridisch geschil komt te staan.

2.4.2

Finaliteit

Met de komst van de Nieuwe Zaaksbehandeling wordt het tijdperk van de lijdelijke rechter definitief afgesloten, de bestuursrechter moet nu finaliteit nastreven en oplossingsgerichtheid tonen. Het belang van de samenleving is namelijk gebaat bij het conflictoplossend vermogen van rechtspraak.77 Om te spreken van finaliteit moet aan drie voorwaarden worden voldaan. Ten eerste moet de procedure eindigen in duidelijkheid over het besluit dat voor de toekomst zal gelden. 78 De rechtbank bespreekt hiervoor met procespartijen over wat de meest adequate behandeling van de zaak is om zoveel mogelijk te komen tot een definitieve oplossing.79 In dit systeem zijn niet langer de partijen, maar de rechter leidend. 80 De bestuursrechter is “dominus litis”: hij voert de regie tijdens de procedure en op de zitting en gaat met partijen het gesprek aan om een oplossing te vinden, waardoor uiteindelijk de partij zelf centraal komt te staan. 81 Hij blijft echter wel kritisch omtrent het te laat naar voren brengen van gronden, argumenten of feiten, hetwelk strijd met de goede procesorde of wet kan opleveren.82 Als aan het einde van de zitting alles helder is, zal na deze veelal eerste en enige zitting zo snel mogelijk uitspraak worden gedaan. 83 Indien noodzakelijk voor een goede behandeling van de zaak kan bij wijze van uitzondering een tweede zitting worden gehouden, zo nodig met verwijzing naar een meervoudige kamer. 84

Kleine verschillen tussen rechtbanken zullen nooit verschijnen, dat is “couleur locale” (Knapen 2012, p. 30). Voor een gemeente zijn verschillen geen groot probleem, aangezien zij altijd bij de eigen rechtbank procederen, maar het kan lastiger zijn voor bestuursorganen als het UWV of de SVB. 77 Nihot 2014 (a), p. 13. 78 Schueler 2009, p. 13. 79 Wennekes 2014, p. 108. 80 Marseille 2010 (a), p. 229 ; Daalder 2014, p. 160. 81 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, 3, p. 32; Verburg 2013, p. 21; Michiels 2014, p. 256. Wanneer een partij wordt bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener, zal dit voor de laatste een stap terug betekenen (Knapen 2012, p. 31). Zie ook Rb. Roermond 16 mei 2012, ECLI:NL:RBROE:2012:BW6026, waarbij ee n verzoek om wraking werd gedaan door een partij die klaagde dat de rechter wilde dat niet de partij, maar zijn gemachtigde een vraag van de rechter beantwoordde. 82 Zo moet een beroep op een hardheidsclausule reeds gedaan worden in de bezwaarfase (CRvB 8 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI3659, r.o. 4.3, Gst 2010/40, m.nt. A.M.M.M. Bots & D.G.J.S. Sanderink). 83 Verburg 2013, p. 20. Om finaliteit na te streven blijft het meestal bij een zitting, maar de rechter kan, vaker dan voorheen, tot het oordeel komen dat het beter is de zaak te schorsen (art. 8:64 Awb). Dit, om meer maatwerk te leveren. Zie over maatwerk uitgebreid paragraaf 2.4.4 (Maatwerk en alternatieve oplossingen). 84 Ettekoven & Verburg, p. 13. 76

17

Ten tweede moet de uitkomst van de procedure aanvaard worden om te kunnen spreken van finaliteit. 85 Dit is geen kunst als de rechter het beroep ongegrond of nietontvankelijk verklaart. Het wordt anders als het beroep gegrond is, aangezien finaliteit dan slechts te bereiken is door het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, door zelf in de zaak te voorzien of door toepassing van de bestuurlijke lus. Ten derde moet het onderliggende conflict tussen partijen opgelost zijn. 86 Dit hangt samen met het laatste kernelement van de Nieuwe Zaaksbehandeling, dat het echte conflict in de procedure naar boven moet komen. Hierdoor is de kans groter dat hoger beroep achterwege blijft. Van daadwerkelijke finaliteit kan pas gesproken worden indien het genomen besluit niet bij een hogere instantie wordt aangezien; het door de rechter bereikte resultaat komt anders alsnog op losse schroeven te staan. 87 Finaliteit als kernelement tijdens de behandeling van zaken houdt kort gezegd dus in dat de bestuursrechter tot een oordeel of afspraak moet komen waarmee daadwerkelijk een eind komt aan het juridische geschil en het onderliggende conflict.88

2.4.3

Snelheid

Een zaak wordt na binnenkomst binnen een gering aantal weken geagendeerd op zitting, bij voorkeur reeds in de derde maand na het instellen van het beroep. 89 Vanwege de snelle vooraankondiging weten partijen heel snel na het indienen van het beroepschrift wat er staat te gebeuren, waardoor de procedure van meet af aan transparant is geworden. 90 Aanvankelijk werd via een regiezitting of comparitie bepaald of de zaak zich leent voor een meer informele of klassieke aanpak. De zaak zou in theorie in de regiezitting kunnen worden afgedaan, maar omdat in praktijk toch meestal een vervolgzitting komt, zullen zaken gewoon in één reguliere zitting een snelle en op maat gesneden behandeling krijgen. 91 Dit is efficiënter, aangezien anders de winst van een kortere doorlooptijd wegvalt. De kortere wachttijd vergt een andere voorbereiding op de zitting, dat moet heel veel sneller gaan. Binnen dertien weken moet nu alle informatie zijn verzameld en alle bewijsstukken boven tafel zijn gekomen. 92 De gedachte daarachter is dat het zo snel mogelijk bespreken van een conflict met partijen verdere escalatie

85

Marseille 2013, p. 190. Marseille 2013, p. 191. 87 Deze interpretatie mag echter geen doelstelling van de bestuursrechter zijn, aangezien dit zou betekenen dat hij ernaar zou streven partijen af te houden van het instellen van hoger beroep (Marseille 2013, p. 190). 88 Zie ook hoofdstuk 4 (Finale geschilbeslechting). 89 Van der Velden 2013; Ettekoven 2013, p. 14. 90 Nihot 2014, p. 153. 91 Ettekoven 2013, p. 14. De aanvankelijk veelgebruikte term “regiezittng” zette veel partijen op het verkeerde been, aangezien dit niet klinkt naar een inhoudelijke behandeling. De bedoeling is echter juist de zaak op die eerste en (in beginsel) enige zitting zowel processueel als inhoudelijk te behandelen (Schuurmans & Verburg 2012, p. 123). 92 Knapen 2012, p. 30. 86

18

en juridisering van het geschil zal voorkomen. 93 Niet ieder onderliggend conflict is immers reeds compleet geëscaleerd, waardoor alternatieve oplossingen nog mogelijk kunnen zijn. Door het vroege contact met de rechter en diens actieve houding wordt de kans op een snellere, succesvolle en definitieve oplossing van de zaak vergroot. 94 De sterk verkorte behandelingsduur van zaken draagt daarnaast bij aan een effectieve rechtsbescherming, al mag snelheid uiteraard niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid.95 In discussie is nog of de verplichting in de Awb om steeds een verweerschrift in te dienen gehandhaafd moet blijven. Het is namelijk niet in alle gevallen mogelijk om reeds vóór de zitting een verweerschrift te produceren. 96 Anderzijds vergt, in vergelijking met vroeger, de voorbereiding van de behandeling van de zaak op zitting minder tijd. De Nieuwe Zaaksbehandeling gaat immers middels conflictdiagnose uit van de gedachte dat centraal staat wat er werkelijk tussen partijen speelt. Dit, om ter zitting procedurele rechtvaardigheid na te streven.97 Het komt op de zitting zelf daardoor aan op regie door de rechter, het voorafgaand aan de zitting belichten van de juridische aspecten kan er namelijk voor zorgen dat oplossingsrichtingen vastgezet worden. Als direct na de zitting blijkt dat een zaak duidelijk ligt, kan de rechtbank onmiddellijk mondeling uitspraak doen om de snelheid van het proces te optimaliseren.98 In de meeste gevallen doet de rechtbank echter schriftelijk uitspraak, binnen een termijn van zes weken, met een mogelijkheid van verlenging met zes weken. 99 2.4.4

Maatwerk en alternatieve oplossingen

Het toepassen van de Nieuwe Zaaksbehandeling vereist maatwerk: niet in alle zaken bestaan dezelfde behoeften. Om ervoor te zorgen dat iedere zaak een passende behandeling krijgt, wordt zaaksdifferentiatie toegepast. 100 Een zo open mogelijk debat met alle partijen staat centraal waarin wordt besproken wat het daadwerkelijke conflict is, wat de omvang van het geding is én wat er nog boven tafel moet komen om het geschil te kunnen beslechten. 101 Hierbij is het mogelijk dat de rechter een schikking beproeft of dat hij met partijen bekijkt of het geschil door middel van mediation kan worden opgelost. 102 Ook kan hij inzicht geven in de proces- en bewijspositie van partijen. Verder kan de rechter aan de hand van een 93

Van der Velden 2013; Jue 2013, p. 2743. Aalbers 2011, p. 244; Allewijn 2011, p. 155. 95 Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, p. 11; Damen e.a. 2013, p. 241. 96 Ettekoven & Verburg 2011, p. 12. Gekeken wordt of kan worden gewerkt met de regel dat alleen een verweerschrift wordt ingediend als de rechtbank daarom vraagt. Deze regel is er nog niet, dus in principe blijft het indienen van een verweerschrift de normale gang van zaken. 97 Nihot 2014, p. 153. 98 Artikel 8:67 Awb. 99 Artikel 8:68 Awb. 100 Knapen 2012, p. 30. 101 Verburg 2013, p. 20. 102 Zie ook Hof Arnhem-Leeuwarden 7 mei 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:9827, r.o. 3.1; Hof Amsterdam 18 juni 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:4741, r.o. 2.1. 94

19

tussenuitspraak sturing geven aan het vervolg van de procedure. 103 Door middel van maatwerk kan op de zitting veel ellende worden voorkomen. De “bijsluiter” die partijen bij de uitnodiging voor de zitting krijgen is van groot belang, aangezien deze informatie bevat over wat partijen in hoofdlijnen te wachten staat. 104 Het leveren van maatwerk is echter niet eenvoudig, vergeleken met de eenheidsworst van de oude zaaksbehandeling. Er kunnen diverse verschillen ontstaan in de behandeling van zaken door bestuursrechters. 105 Zoals gezegd bestaat dé Nieuwe Zaaksbehandeling niet, waardoor het zelfs zo kan zijn dat zaken per individueel geval verschillen. 106 2.4.5

“Echt” conflict boven juridisch geschil

De bestuursrechter kijkt ten slotte naar wat partijen daadwerkelijk verdeeld houdt in hun geschil, hij heeft daarmee oog voor het onderliggende conflict. 107 Het is goed mogelijk dat het eigenlijke geschil tussen partijen niet het besluit betreft waar de rechter een oordeel over is gevraagd, maar een heel ander conflict is. 108 Het bestreden besluit en het geschil tussen partijen is namelijk niet steeds identiek. Door naar deze aspecten te kijken ontstaat er meer ruimte voor het bewerkstelligen van procedurele rechtvaardigheid. Om het echte geschil boven water te krijgen, zullen rechters zich moeten verplaatsen in procespartijen en doordringen tot de kern van de zaak. Een actieve houding van de bestuursrechter is derhalve van belang en er is in beginsel geen ruimte voor uitgebreid pleiten.109 Zoals gezegd betekent dit voor veel rechters een behoorlijke cultuurverandering, aangezien niet alleen bezien wordt hoe het besluit tot stand kwam, maar ook hoe het geschil daadwerkelijk opgelost kan worden. 110 Dit heeft eveneens gevolgen voor bestuursorganen en advocaten. Zij kunnen worden verrast en weten niet exact van tevoren wat op de zitting aan de orde komt, al maakt deze noodzaak tot improvisatie de zitting volgens Heinrich wel spannender. 111 Toch zal de rechter mijns inziens zijn denkwereld moeten vergroten. Er wordt bijvoorbeeld niet alleen getoetst of een vergunning rechtmatig is verleend, maar ook wat er eigenlijk tussen partijen speelt. Omdat er veel oud zeer kan zitten, zal de rechter met alle partijen in gesprek moeten om de angel uit het conflict proberen te halen.112 De zitting wordt daardoor werkelijk een gesprek tussen partijen, in plaats van een over en weer uitwisselen van standpunten. Het achterhalen van het

103

Van der Werf & Wouters 2013, p. 22 Knapen 2012, p. 29. 105 Barkhuysen & Den Ouden 2014, p. 1000. 106 Verburg 2012, p. 6. 107 Ettekoven 2013, p. 14. 108 Marseille 2010 (a), p. 222; Wennekes 2014, p. 107. 109 Verburg 2013, p. 21. 110 Ettekoven 2013, p. 15. 111 Heinrich 2014, p. 20. 112 Knapen 2012, p. 29. 104

20

onderliggende conflict biedt inzichten in de belangen van beide partijen en draagt bij aan een praktische oplossing van het daadwerkelijke conflict. 113

2.5 Een zitting volgens de Nieuwe Zaaksbehandeling Van belang voor het succes van de Nieuwe Zaaksbehandeling is niet slechts de motivatie voor een nieuwe werkwijze en het organisatorische vermogen om deze te integreren in het werkproces vereist. Meest bepalend is dat rechters beschikken over vaardigheden om de besproken kernelementen van de nieuwe werkwijze in de praktijk te brengen tijdens de meest cruciale gebeurtenis in een rechtszaak: de zitting.114 In de beginfase van het project zijn hiervoor diverse instrumenten ontwikkeld, zo zijn onder andere trainingen gehouden om via conflictdiagnose te kunnen inspelen op wat er bij partijen speelt. 115 Om te voorkomen dat de bestuursrechter terugvalt in zijn klassieke rol van sfinx is een bepaalde standaard ontwikkeld voor de praktische invulling van een zitting, waarbij rechtbanken gericht die nieuwe vaardigheden gericht kunnen inzetten. Een zitting valt daardoor in vier elementen te onderscheiden: het ontvangst, de belangenverkenning, de conflictdiagnose en de beëindiging van de zitting.116 Bij het ontvangst, ook wel de landing genoemd, worden partijen ontvangen door de rechter, stellen de behandelend rechter en griffier zich voor en kunnen partijen onderling contact met elkaar maken.117 De insteek van de bestuursrechter en van partijen is hierbij van groot belang. De bestuursrechter laat zien dat hij beide procespartijen gelijk zal behandelen, waarbij de partijen idealiter met een open blik naar het geschil kijken en bereid zijn mee te denken met een oplossing voor het conflict. 118 Daarna worden de verschillende stappen in de zitting toegelicht, waardoor partijen in de rechtszaal duidelijk voor ogen krijgen wat er precies van hen wordt verwacht.119 Bij de belangenverkenning verkent de rechter welke belangen van beide partijen bij het conflict een rol spelen. 120 Partijen realiseren zich zo dat er naast materiële belangen ook psychologische belangen kunnen spelen. De zitting is in het bijzonder het moment om te onderzoeken wat de relatie is tussen het juridische conflict en het eventuele onderliggende

113

Ettekoven & Verburg 2011, p. 14. Allewijn 2011, p. 158; Nihot 2014, p. 154. 115 Zie ook paragraaf 2.3.3 (Project Implementatie Nieuwe Zaaksbehandeling). 116 Nihot 2012, p. 27. Zie ook Allewijn 2011, p. 158-161. 117 Nihot 2012, p. 27. 118 Allewijn 2011, p. 158; Ettekoven & Verburg 2011, p. 12. 119 Marseille & Tolsma 2013, p. 60. 120 Binnen het juridisch kader kan een uitdagende openingsvraag van de bestuursrechter aan beide partijen zijn: “Waar gaat deze zaak voor u in de kern om?” (Allewijn 2011, p. 159). 114

21

geschil.121 De kans dat partijen in beweging komen neemt toe naarmate de rechter samenvattingen maakt van hun verhalen en intenties, hij laat middels parafrasering merken dat partijen gehoord worden. 122 Deze belangenverkenning biedt inzichten in wederzijdse belangen en werkt ten zeerste mee aan een duurzame oplossing van het geschil. Het bestuursorgaan hoort hierbij met een open mind te luisteren naar de belangen van de andere partij(en) en moet anticiperen op de vraag van de bestuursrechter waarom hun belangen zich niet laten verenigen.123 De fase van belangenverkenning wordt in de praktijk echter nogal eens overgeslagen, wat een gemiste kans is aangezien het achterliggende conflict dan niet naar boven wordt gehaald en een zaak daardoor veelal niet daadwerkelijk finaal wordt beslecht. 124 Tijdens de conflictdiagnose wordt met partijen gesproken over hun conflict: de rechter onderzoekt in deze stap welke aspecten het geschil hebben veroorzaakt.125 Hierbij staat het juridische kader niet voorop, omdat de bijzaken in het geschil meestal de hoofdzaken zijn in het juridische conflict. Verder wordt onderzocht of partijen voldoende inzicht hebben in de stand van zaken nadat er een eind is gekomen aan de procedure bij de rechtbank. De bestuursrechter onderzoekt ten slotte hoe het geschil het beste kan worden beëindigd. 126 Afhankelijk van de zaak op de zitting zijn er diverse mogelijkheden waaruit een keuze kan worden gemaakt.127 Vanuit het oogpunt van procedurele rechtvaardigheid wordt het rechters afgeraden een aanzienlijke druk op partijen uit te oefenen om tot een schikking te komen. 128

2.6 Conclusie

De rechters in de bestuursrechtspraak hebben hun werkwijze kort geleden grondig herzien. Als gevolg van de vele kritieken uit alle hoeken van de samenleving vond een radicale omwenteling plaats, waaruit de Nieuwe Zaaksbehandeling voortvloeide. Het beeld van de bestuursrechter is hiermee getransformeerd van een ondoorgrondelijke sfinx naar een actieve, oplossingsgerichte rechter. De Nieuwe Zaaksbehandeling staat voor een andere behandeling

121

Nihot 2012, p. 28. Allewijn 2011, p. 159. 123 Ettekoven & Verburg 2011, p. 13. Wanneer het bestuur de gemachtigde geen ruimt e heeft gelaten af te wijken van het bestreden besluit, doet de gemachtigde er verstandig aan dit zo vroeg mogelijk tijdens de zitting naar voren te brengen. Het debat zal dan worden toegespitst op de juridische houdbaarheid van het besluit. 124 Nihot 2014 (a), p. 15. 125 Nihot 2012, p. 28. Voorbeelden van de geijkte vragen die zijn gericht op het blootleggen van het achterliggende conflict, worden gegeven door Heinrich (Heinrich 2014, p. 23). 126 Nihot 2012, p. 29. 127 De mogelijkheden zijn: intrekking van het beroep; het treffen van een schikking of het starten van een mediation traject; de zaak aanhouden voor bijvoorbeeld het aanleveren van nadere stukken, een rapportage door een deskundige of verlengde besluitvorming; de zaak doorverwijzen naar een meervoudige kamer; een tweede zitting; een einduitspraak (Nihot 2012, p. 29). 128 Allewijn 2011, p. 160. 122

22

van bestuursrechtelijke zaken, waarbij het juridische geschil vanuit méér dan alleen het strikt juridische perspectief wordt beschouwd en waarin wordt gestreefd naar effectievere bestuursrechtspraak. Binnen de bestaande wettelijke kaders wordt dus een meer op conflictoplossing toegesneden behandeling van bestuursrechtelijke geschillen gerealiseerd. Een aantal kernelementen staat steeds in deze werkwijze centraal: finaliteit, snelheid, maatwerk en alternatieve oplossingen en het ‘echte’ conflict dat boven het juridisch geschil gesteld wordt.

23

Hoofdstuk 3 Procedurele rechtvaardigheid

3.1 Inleiding Het bestuursrecht is van groot belang in onze samenleving aangezien het regels geeft voor de verhouding tussen overheid (bestuursorganen) en burgers (belanghebbenden). 129 Het bestuur dat handelt op basis van publiekrechtelijke bevoegdheden neemt een bijzondere positie in: het oefent veel macht uit.130 Op basis van een wet is het bestuur immers bevoegd tot het verrichten van eenzijdige rechtshandelingen, juridische maatregelen die burgers en rechtspersonen niet ter beschikking staan, ter behartiging van het algemeen belang. 131 In een bestuursrechtelijke procedure is een goede geschilbeslechting van wezenlijk belang, onder andere om het beeld van de overheid, die als “grote boze wolf” tegenover een kwetsbare burger staat, te vermijden. Bij een goede geschilbeslechting is, naast finale geschilbeslechting (de meer objectieve kant),132 een grote rol weggelegd voor procedurele rechtvaardigheid (de subjectieve kant). Wanneer er sprake is van procedurele rechtvaardigheid wordt de oplossing van het geschil door alle partijen als juist aanvaard. 133 Pas dan ontstaat een daadwerkelijke, effectieve en efficiënte beslechting van het geschil tussen overheid en burger. 134 In paragraaf 3.2 zal het begrip procedurele rechtvaardigheid toegelicht worden, gevolgd door de kernelementen daarvan. Paragraaf 3.3 onderzoekt vervolgens in hoeverre de uitkomsten van de Nieuwe Zaaksbehandeling procedurele rechtvaardigheid positief of negatief hebben bevorderd. In paragraaf 3.4 worden knelpunten aangehaald en aanbevelingen gegeven om procedurele rechtvaardigheid nog meer na te streven.

3.2 Procedurele rechtvaardigheid

3.2.1

Procedurele rechtvaardigheid als subjectief aspect van goede geschilbeslechting

De burger heeft van oudsher in de schaduw van het bestuur gestaan: het bestuursrecht heeft altijd meer belangstelling voor het bestuur zelf gehad en na de invoering van de Awb in 1994

129

Damen e.a.2013, p. 25. Barkhuysen e.a. 2014, p. 3. 131 Schlössels e.a. 2013, p. 3. 132 Zie hoofdstuk 4 (Finale geschilbeslechting) waarin uitgebreid op dit begrip wordt ingegaan. 133 Klaming & Bethlehem 2007, p. 119. 134 Scheltema 2014, p. 13. 130

24

was dit lange tijd niet anders. 135 Zo had de eerste evaluatie van de Awb vooral betrekking op ervaringen met de Awb van ambtenaren en rechters. 136 In de tweede evaluatie kwam wel een onderzoek naar ervaringen van burgers in beeld, maar werd het onderzoek beperkt tot de ervaringen van repeat players. 137 Pas in de derde evaluatie werd de vraag naar de percepties en ervaringen met burgers met Awb-procedures werkelijk opgeworpen,138 waarin ook de klachtbehandeling door bestuursorganen afzonderlijk werd onderzocht. 139 De belangrijkste conclusie die hieruit getrokken kon worden, was dat burgers veel meer op zoek zijn naar rechtvaardigheid dan naar rechtmatigheid. Een burger handelt en denkt namelijk meer vanuit zijn subjectieve gevoel van eerlijkheid.140 Het gevoel op een eerlijke manier te worden behandeld, verbetert daarnaast percepties van legitimiteit van de overheid. 141 Het is van belang om op te merken dat, vanuit het perspectief van de burger, het contact met de overheid meestal geen keuze is.142 Wanneer de relatie tussen de burger en de overheid wordt verstoord, leidt dat vaak tot onvrede en tot een deuk in het vertrouwen dat burgers stellen in de overheid. Voor de bestuursrechter geldt, mede gezien de kritiek van de afgelopen tijd, dat er in hem een vergelijkbaar vertrouwen wordt gesteld als in de overheid.143 Bestuursrechters anticiperen met de komst van de Nieuwe Zaaksbehandeling gelukkig steeds beter op de naar eerlijkheid zoekende burger en hebben veelal een luisterend oor, met name wanneer deze zonder rechtsbijstand procedeert. 144 Dit geldt echter niet slechts voor burgers, ook bestuursorganen behoren de procedure als rechtvaardig beleefd hebben. Procedurele rechtvaardigheid is dus vooral gericht op het subjectieve aspect van de geschilbeslechting, waarbij de procedure van de geschilbeslechting door alle partijen als juist en rechtvaardig moet worden aanvaard. 145 Hiermee wordt bijgedragen aan een concrete invulling van het in artikel 6 EVRM vastgelegde recht op een eerlijk proces. 146 Bij de Nieuwe Zaaksbehandeling

135

Allewijn 2011, p. 99. Het bestuursrecht was vooral gericht op het controleren van het bestuur, waardoor de focus lag op verdelende rechtvaardigheid: de vraag of het bestuur correc t en conform de wet zijn werk heeft gedaan, stond centraal (Verburg 2013, p. 19-20). 136 Aalders e.a. 2001, p. 3. 137 Aalders e.a. 2001, p. 11. Onder repeat players worden verstaan: rechtsbijstand verleners, burgers die namens organisaties optreden en burgers die frequent in hun eigen zaken optreden (Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007, p. 30-31). 138 Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007. 139 Winter, Middelkamp & Herweijer 2007. 140 Allewijn 2011, p. 100. 141 Tyler 2006; Klaming & Bethlehem 2007, p. 121; Van den Bos 2011, p. 38. 142 Nihot 2014, p. 146. 143 Zie ook paragraaf 2.2 (Kritiek op de bestaande bestuursrechtelijke procedure). 144 Om te procederen in het bestuursrecht hoeft men slechts belanghebbende te zijn, er is geen sprake van verplichte procesvertegenwoordiging (artikel 8:1 Awb). 145 Scheltema 2014, p. 13. 146 Van Velthoven 2011, p. 7.

25

wordt de theoretische basis voor procedurele geschilbeslechting gelegd in het vroege contactmoment, waardoor direct concrete interactie tussen de rechter en partijen ontstaat. 147 3.2.2 “Justice should not only be done, but also seen to be done”148 Rechtvaardigheidsoordelen worden gevormd door individuele burgers, door bestuursorganen én door de samenleving als geheel. Hierin kunnen twee hoofdvormen worden onderscheiden: distributieve rechtvaardigheid en procedurele rechtvaardigheid. 149 Hoewel het begrip procedurele rechtvaardigheid ons relatief nieuw in de oren klinkt, stamt het eerste onderzoek ernaar reeds uit eind jaren ‘60 van de vorige eeuw. 150 De Duitse rechtssocioloog Niklas Luhmann namelijk toen dat rechterlijke beslissingen beter zouden worden geaccepteerd als autoriteiten zoals rechters tijdens hun behandeling van een zaak voldoen aan bepaalde kenmerken voor een rechtvaardige procedure. Volgens hem droeg de zorgvuldigheid van een besluitvormingsprocedure bij aan de aanvaarding van belastende besluiten.151

Thibaut &

Walker lieten daarna zien dat de aard van de procedure, los van de uitkomst, invloed heeft op de rechtvaardigheidsbeleving.152 In de jaren '80 bleek uit onderzoek van Lind en Tyler dat wanneer veroordeelde mensen goede ervaringen hadden met de procedure, dit een positieve invloed had op de tevredenheid over de (voor hen negatieve) uitkomst van de procedure. 153 In het Nederlandse bestuursrecht is het belang van procedurele rechtvaardigheid mijns inziens pas echt goed doorgedrongen tijdens de derde evaluatie van de Awb. Toen werd namelijk voor het eerst geconcludeerd dat de tevredenheid van partijen over procedures vooral wordt bepaald door een eerlijke procedure, wat leidde tot een heroriëntatie op de taak en de rol van de bestuursrechter.154 Minder prioriteit hadden een eerlijke uitkomst en de omvang van wat partijen per saldo aan geld of goederen uit de procedure haalden.155

Procedurele rechtvaardigheid is dus vooral gericht op de vraag of de behandeling en de procedure zelf als rechtvaardig worden beleefd en niet zozeer of de procedure naar objectieve maatstaven rechtvaardig is. Procedurele rechtvaardigheid is in het bijzonder belangrijk voor partijen die getroffen worden door een negatieve uitkomst, negatieve beslissingen hebben

147

Nihot 2014, p. 150. G. Hewart, in Rex v. Sussex Justices ex parte McCarthy (1924). 149 Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007, p. 22. Distributieve rechtvaardigh eid ziet op de rechtvaardigheid van de uitkomst van de procedure, wat in deze masterscriptie buiten beschouwing zal worden gelaten. Er bestaan diverse varianten van theorieën op rechtvaardigheid (expressieve theorie, attributietheorie, rationele keuzetheorie), maar zij zijn uiteindelijk terug te voeren op de zojuist genoemde hoofdvormen. 150 J. Rawls 1971; Thibaut & Walker 1975. 151 Luhmann 1969. 152 Thibaut & Walker 1975, p. 74. 153 Lind & Tyler 1988, p. 65. 154 Van der Velden 2013. 155 Barendrecht & Klein 2004, p. 14; Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007, p. 22. 148

26

namelijk meer impact op mensen dan positieve beslissingen. 156 Een rechtvaardige en eerlijke bejegening van zulke partijen gedurende de procedure is van groot belang, aangezien dit hen in staat stelt met negatieve omstandigheden om te gaan. 157 Hierbij dienen echter wel enkele kanttekeningen te

worden geplaatst.

Empirisch onderzoek wees namelijk uit dat

procesdeelnemers zich vooral door een positieve uitkomst laten leiden bij hun oordeel over de rechter en niet primair door een correcte procedure of een zorgvuldige motivering van de uitkomst van de zaak. 158 Ook werd bij civiele procedures geconstateerd dat van diegenen die de procedure wonnen, 93% de uitspraak eerlijk vond, tegen slechts 36% van de verliezers. 159 Een zorgvuldige, rechtvaardige motivering deed verliezers veelal niet berusten in een veroordelende rechterlijke beslissing. 160 Dit is een verschil met de bevindingen van de onderzoeken naar procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling, wat verklaard kan worden door het experimentiele karakter van die onderzoeken. Bij experimenten hebben proefpersonen immers geen daadwerkelijk belang bij de uitkomst en zullen zij zich meer richten op de procedure zelf. 161 Het is mijns inziens van belang om deze kanttekening in het achterhoofd te houden bij de betekenis van de relatief jonge Nieuwe Zaakbehandeling voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Het zal echter niet direct afdoen aan de algemene stelling dat een respectvolle bejegening, zorgvuldige procedures en neutrale rechters van groot belang zijn, ook in de nieuwe werkwijze. Geconcludeerd kan worden dat procedurele rechtvaardigheid bij een goede geschilbeslechting in het bestuursrecht een prominente plaats inneemt, met name omdat het contact met de overheid voor burgers meestal geen keuze is. Daarnaast is de rechtszaak een vervolg op eerdere procedures bij het bestuursorgaan en ligt het voor de hand dat het motief om beroep in te stellen tegen een besluit op bezwaarschrift veelal wordt geïnspireerd door het gevoel dat men in de eerdere procedure niet tot zijn recht is gekomen.162 Naast een rechtvaardige uitspraak is het dus van groot belang dat partijen de procedure zelf ook als rechtvaardig beschouwen. De verwachting is dat negatieve uitkomsten zo eerder en beter geaccepteerd worden, kritieken afnemen en het vertrouwen in de bestuursrechter zal toenemen.

156

Van den Bos 2011, p. 20. Tyler 1988; Tyler 2006; Van den Bos 2011, p. 16. 158 Malsch & De Bakker 2002, p. 8; Malsch 2002, p. 143. 159 Genn 1999. 160 Schuyt e.a. 1978. 161 Malsch 2002, p. 144. 162 Veel beroepschriften verwijzen zelfs rechtstreeks naar de ervaren procedurele onrechtvaardigheid, waarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een grote rol spelen: Er is niet naar mij geluisterd (hoorplicht); ik begrijp het niet er (motiveringsbeginsel); er is niet goed naar mijn zaak gekeken (zorgvuldigheidsbeginsel). 157

27

3.2.3

Kernelementen van procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling

De Nieuwe Zaaksbehandeling heeft procedurele rechtvaardigheid hoog in het vaandel staan; één van de doelstellingen is immers dat de bestuursrechter actief dient te zorgen voor procedurele rechtvaardigheid. De rechter kan dit onder andere bewerkstelligen door het “echte” conflict te stellen boven het juridische geschil. 163 Uit de zojuist weergegeven definitie van procedurele rechtvaardigheid vloeit voort dat hiervan pas sprake is in een bestuursrechtelijke

procedure, als wordt voldaan aan vier kernelementen: “voice”,

betrouwbaarheid, respectvolle bejegening en neutraliteit. 164 

“Voice” Partijen zullen een procedure pas als eerlijk ervaren, als zij het gevoel hebben dat ze daadwerkelijk worden gehoord door de bestuursrechter: partijen behoren een echte “voice” hebben.165 Centraal staat dat partijen ruim de gelegenheid behoren te krijgen hun zaak voor de rechtbank te presenteren, dat er echt naar hen geluisterd wordt en dat zij kunnen deelnemen aan de discussie. 166 Dit moet verder gaan dan de gelegenheid hebben “stoom af te blazen” of “je zegje te mogen doen”: partijen moeten enige mate van invloed hebben op de procedure en de bestuursrechter vertelt partijen derhalve wat zij nog kunnen doen om hun gelijk te halen.167 Zo kan een bestuursrechter die handelt conform de Nieuwe Zaaksbehandeling bijvoorbeeld alsnog een bewijsmogelijkheid aan de burger bieden. 168 Over het algemeen hebben mensen liever informele procedures; als juristen zelf gaan debatteren of de beslissingen voor partijen nemen, gaat de waardering omlaag. 169 Partijen voeren om die reden liever zelf het woord dan dat zij dat laten doen door hun vertegenwoordigers. 170 Verder is van belang dat op begrijpelijke wijze wordt uitgelegd hoe de bestuursrechter tot zijn beslissing komt, zodat procespartijen duidelijk zicht hebben op de zaak.171

 Betrouwbaarheid Dit element ziet vooral op het vertrouwen dat partijen moeten hebben in de beslissende persoon.172 De bestuursrechter moet laten zien dat hij betrouwbaar is en serieus met hun argumenten omgaat, ook als die zullen worden verworpen. 173 Hij dient de balans te bewaren en beide partijen uit de verf te laten komen. Het gaat er hierbij om dat partijen met

Zie ook paragraaf 2.4.5 (“Echt” conflict boven juridisch geschil). Tyler 1997, p. 887 e.v.; Barendrecht & Klein 2004, p. 15. 165 Allewijn 2011, p. 101; Bröring 2014, p. 63. 166 Klamin & Bethlehem 2007, p. 121; Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007, p. 22. 167 De Waard 2011, p. 146; Verburg 2013, p. 21. 168 Ettekoven & Verburg 2013, p. 12. 169 Tyler 1997, p. 885. 170 Barendrecht & Klein 2004, p. 15. 171 Allewijn 2011, p. 101; Ettekoven 2013, p. 14. 172 Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007, p. 22. 173 Barendrecht & Klein 2004, p. 15. 163 164

28

hun problemen daadwerkelijk worden gewaardeerd door een bekwame, welwillende en integere bestuursrechter. 174 De rechter dient actief een goede oplossing te vinden voor het daadwerkelijke geschil, wat een groot verschil is met de bestuursrechter als sfinx van vóór de Nieuwe Zaaksbehandeling. Een goede motivering van de beslissing is een manier waarop blijkt dat de inbreng van partijen serieus aandacht heeft gekregen. 175  Respectvolle bejegening Partijen vinden het logischerwijs belangrijk in hun waarde te worden gelaten, de bestuursrechter moet daarom hun invalshoeken serieus nemen. 176 Zelfs de uiteindelijke verliezer zal zijn nederlaag veelal accepteren als hij het gevoel heeft dat het punt dat hij wilde maken, is overgekomen. 177 Er moet hierbij sprake zijn van respect in het interpersoonlijke verkeer: dit betekent onder andere een eerlijke, beleefde behandeling van partijen en respect voor hun rechten en positie binnen de maatschappij. 178 Dit geldt voor alle partijen: de burger, de gemachtigde van het bestuursorgaan en de eventueel derdepartij behoren allemaal met respect te worden behandeld. 179 Een respectvolle bejegening door de rechter blijkt essentieel voor het bevorderen van procedurele rechtvaardigheid, aangezien een procedure voor velen een van de schaarse, intensieve momenten van contact met de overheid is. Voor hen is dit element eigenlijk een belangrijk signaal voor hoe de samenleving hen waardeert.  Neutraliteit Partijen verwachten verder een neutrale bestuursrechter in de zin van professionaliteit. Zij verwachten juridische expertise en een neutrale toepassing van de regelgeving. 180 Een bestuursrechter moet volstrekt onpartijdig, onbevooroordeeld en consistent zijn met een andere of eerdere behandeling. 181 Zijn beslissing moet derhalve gebaseerd worden op zakelijke, objectieve motieven en feiten in plaats van op persoonlijke motieven of vooroordelen.182 De neutraliteit van de rechter is van wezenlijk belang voor de mate van tevredenheid van partijen over de procedure. 183

174

Van den Bos 2011, p. 7. De Waard 2011, p. 23. 176 Allewijn 2011, p. 102. 177 Lind 1993. 178 Barendrecht & Klein 2004, p. 15; Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007, p. 40. 179 Verburg 2013, p. 21. 180 Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007, p. 22. 181 Klaming & Bethlehem 2007, p. 121; Schuurmans & Verburg 2012, p. 128. 182 De Waard 2011, p. 23. 183 Van Velthoven 2011, p. 15. 175

29

3.3 Betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor procedurele rechtvaardigheid 3.3.1

Toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling in algemene zin

Het is hoog tijd om de betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor de verdere bloei en ontwikkeling van procedurele

rechtvaardigheid te

bespreken. Om procedurele

rechtvaardigheid ten volle tot haar recht te laten komen, is het zaak dat de zojuist genoemde aspecten zoveel mogelijk worden gerealiseerd in bestuursrechtelijke procedures. Alom lof bestaat voor de Nieuwe Zaaksbehandeling, die dit onder andere tot doel heeft gesteld. 184 Echter, de gedachte dat deze nieuwe werkwijze volledig zorgt voor een betrouwbare bestuursrechter, een respectvolle bejegening, volledige neutraliteit en een complete “voice” voor alle partijen gedurende de gehele procedure, vind ik erg ideaaltypisch. Zo blijkt uit de praktijk dat de toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor sommige rechtbanken zelfs nog in de kinderschoenen staat, waardoor het onduidelijk is of de nieuwe werkwijze daar überhaupt wel van toepassing is. 185 Verder is veelal niet helder hoe door de bestuursrechter invulling wordt gegeven aan de Nieuwe Zaaksbehandeling, er is vooralsnog weinig sprake van consistentie. Zo verschilt de oproep aan partijen aanzienlijk: het komt voor dat expliciet wordt verwezen naar de nieuwe werkwijze of dat dit eenvoudig uit de oproep afgeleid kan worden, terwijl een oproep in andere gevallen weer veel open laat. 186 Voor partijen is in het bijzonder van belang dat zij de gelegenheid krijgen hun standpunt mondeling toe te lichten aan de hand van een pleitnota.187 De ene keer is dit wel toegestaan, de andere keer niet of pas na het stellen van vragen. Dit is vervelend voor partijen wanneer zij een pleitnota zorgvuldig hebben voorbereid. Het komt ook voor dat

de ene partij wel uitgaat van de Nieuwe

Zaaksbehandeling, terwijl de andere partij een traditioneel pleidooi heeft voorbereid. 188 Zelfs de mededelingen van de griffie komen niet altijd overeen met de wijze waarop de behandeling plaatsvindt, wat zorgt voor veel onduidelijkheid bij partijen. 189 In de inhoudelijke behandeling van de zaak ter zitting ontbreekt eveneens consistentie: het komt voor dat de rechtbank voorafgaand aan de zitting een indicatie geeft aan partijen over welke inhoudelijke aspecten zij wil bespreken met partijen, maar het is niet de regel. 190 Toch lijkt dit uit het oogpunt van de goede procesorde noodzakelijk, aangezien de rechter de regie

184

Van der Werf & Wouters 2013; Ettekoven 2013, p. 14. Daalder 2014, p. 162. 186 Daalder 2014, p. 162. 187 Daalder 2014, p. 163. 188 Zie ook CRvB 30 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:CA1743. 189 Daalder 2014, p. 163. 190 Daalder 2014, p. 164. 185

30

van de zitting in handen heeft en partijen daar geen invloed op kunnen uitoefenen. 191 Nu van deze informatieverschaffing aan partijen nog niet altijd sprake is, kunnen partijen zich overvallen voelen en zullen zij niet altijd volledig voorbereid ter zitting verschijnen. Partijen kunnen derhalve de door de rechter gestelde vragen niet altijd beantwoorden, wat nog vervelender is voor rechtshulpverleners aangezien zij hun cliënten niet kunnen aangeven wat hen op de zitting vermoedelijk te wachten staat. 192 Al deze verschillen in de toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling kunnen leiden tot een dalend vertrouwen van partijen in de rechtvaardigheid van een procedure. Betreffende deze onzekere en inconsistente aspecten in de nieuwe werkwijze kan voorzichtig gezegd worden dat zij een negatieve invloed op de ervaren procedurele rechtvaardigheid hebben.

Een consistente behandeling van zaken is

immers een elementaire voorwaarde om een procedure als rechtvaardig te beleven. 193 3.3.2

Dejuridisering

Vóór de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling had de bestuursrechtspraak sterk te maken met een jargonprobleem. Uitspraken waren vaak op hoog juridisch niveau geschreven en werden niet in begrijpelijke bewoordingen overgebracht op gewone burgers. 194 Ondanks dat partijen in persoon mochten procederen, was je zonder procesvertegenwoordiging zo goed als verloren.195 Aangezien zij de procedure in de regel amper konden bevatten, was van een echte “voice” van partijen nauwelijks sprake waardoor de ervaren procedurele rechtvaardigheid onder druk stond. De komst van de Nieuwe Zaaksbehandeling heeft dit probleem reeds flink ingeperkt en het tijdperk van de bestuursrechter als ondoorgrondelijke sfinx kan steeds verder achter ons gelaten worden. Dejuridisering staat nu centraal.196 Mede door het vroege contactmoment en de actieve houding van de rechter gedurende de procedure en op de zitting konden op dit terrein flinke sprongen vooruit worden gemaakt. Een echt gesprek wordt nu aangegaan door de bestuursrechter, onder andere over het onderliggende conflict en hetgeen partijen daadwerkelijk verdeeld houdt. 197 Hierbij behandelt hij partijen met respect en voorziet hen van begrijpelijke toelichting en voldoende informatie.198 Door deze wijze van communiceren hebben burgers meer daadwerkelijk inzicht in de procedure, voelen zij zich

191

CBb 29 juni 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW9888. Zie ook paragraaf 2.4.2 (Finaliteit). Daalder 2014, p. 162. 193 Leventhal 1980, p. 49; Lind & Tyler 1988; Tyler 1988; Verburg 2012, p. 6. 194 Loonen & Plambeck 2012, p. 292. 195 Zo was er een geschil over een openbaarmakingsverzoek van het rapport van de rijksrecherche naar het werk van het Tolteam door twee ex-rechercheurs die in eerste instantie oneervol waren ontslagen naar aanleiding van de vuurwerkramp te Enschede, waarbij zij na acht jaar procederen binnen vijf minuten weer buiten stonden (ABRvS 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879, NJB 2011/1010). 196 Daalder 2014, p. 160. 197 Zie ook paragraaf 2.4.5 (“Echt” conflict boven juridisch geschil). 198 Marseille & Nihot 2013, p. 44. Zie ook paragraaf 3.2.3 (Kernelementen van procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling). 192

31

gehoord en verstaan zij uitspraken steeds beter. 199 Anderzijds blijft bepaald vakjargon nog altijd onmisbaar aangezien juristen nu eenmaal hechten aan jargon en rechters uitspraken blijven gebruiken om rechtspraak verder te ontwikkelen. 200 Door nog beter en begrijpelijker te communiceren naar partijen kan echter worden voorkomen dat partijen de bestuurlijke voorfase, het verloop van de procedure en de uitkomst van een zitting als onbevredigend beschouwen.201 Ondanks dat de wisselwerking tussen rechter en partijen nog niet optimaal is, heeft dejuridisering reeds gezorgd voor een fundamentele verandering in de attitude van de bestuursrechter waardoor steeds meer ruimte ontstaat voor procedurele rechtvaardigheid. 202 De bestuursrechter toont zich meer en meer van een menselijke kant en het lijkt mij niet al te gewaagd om te veronderstellen dat daardoor meer begrip ontstaat bij partijen, onvrede wordt weggenomen en het vertrouwen in de procedure wordt hersteld. 3.3.3

Bewijsvoorlichting

Een ander aspect dat invloed heeft op de ervaren procedurele rechtvaardigheid betreft de bewijsvoorlichting. Partijen krijgen in een procedure waarin wordt gewerkt conform de Nieuwe Zaaksbehandeling meer duidelijkheid van de bestuursrechter over hun procespositie, met name over het bewijs. 203 Hij geeft partijen gelegenheid tot nadere bewijslevering, wanneer dit iets kan opleveren. Zo kan hij een partij bijvoorbeeld voorhouden: “De bewijslast voor dit feit ligt op u en ik zie wel dat u x en y aan bewijs heeft bijgedragen, maar naar voorlopig oordeel weet ik nog niet zo zeker of dat wel voldoende is”. 204 Door deze bewijsvoorlichting krijgen partijen inzicht in de procedure, hebben zij invloed op de wijze waarop in hun zaak zal worden beslist en groeit het vertrouwen dat zij een eerlijke kans krijgen hun recht te halen. 205 De zienswijze van de rechter verbetert derhalve het zicht van partijen op de mogelijke uitkomst van de juridische discussie, waardoor partijen geprikkeld kunnen worden toch (nog) een schikkingspoging te ondernemen. 206 In het bestuursrecht is het daarbij aan te bevelen dat de burger de mogelijkheid heeft zwakke punten in zijn bewijs te herstellen, voordat het bestuursorgaan een herstelkans krijgt.207 Zo zal de burger zich gelijker aan het bestuursorgaan behandeld voelen en stijgt de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Burgers krijgen daardoor een extra kans binnen het, volgens Damen, veelal burgeronvriendelijke bestuursprocesrecht. 208

199

Ettekoven 2013, p. 14. Loonen & Plambeck 2012, p. 292. 201 Loonen & Plambeck 2012, p. 293. 202 Ettekoven 2013, p. 14; Haan 2013, p. 24. 203 Zie ook paragraaf 2.4.4 (Maatwerk en alternatieve oplossingen). 204 Schuurmans & Verburg 2012, p. 129; Van der Velden 2013. 205 Schuurmans & Verburg 2012, p. 129-130. 206 Heinrich 2014, p. 27. 207 Haan 2014, p. 192-193. 208 Damen 2014, p. 52. 200

32

Een opvallend gevolg is het hoge percentage intrekkingen op of na de zitting. 209 Omdat de rechter ter zitting een duidelijk beeld schetst van de rechtspositie en bewijspositie van partijen, is voor hen helder wat zij moeten doen en uit de praktijk blijkt dit nogal eens het intrekken van een beroep te zijn. 210 Verder zal een partij de procedure doorgaans als rechtvaardiger beleven wanneer zij voldoende gelegenheid heeft gehad om bewijs bij te brengen in de procedure en dan de zaak bijvoorbeeld verliest, dan wanneer zij achteraf in de uitspraak leest dat zij te weinig

bewijs

heeft

geleverd. 211

Zo

kunnen

de

in paragraaf

2.2.2 genoemde

verrassingsuitspraken worden voorkomen. Door middel van het op tijd leveren van nuttig bewijs, waartoe partijen de mogelijkheid krijgen van de bestuursrechter, wordt de “voice” van partijen versterkt. De bewijsvoorlichting door de bestuursrechter binnen de Nieuwe Zaaksbehandeling levert derhalve een belangrijke bijdrage aan het nastreven van procedurele rechtvaardigheid. 3.3.4

Maatwerk

Aangezien zaaksdifferentiatie in de Nieuwe Zaaksbehandeling centraal staat om tot een gerichte oplossing van het conflict te komen, wordt er constant maatwerk geleverd doordat de behandelwijze varieert met de zaak en de belangen die er voor partijen spelen. 212 De gedachte dat zaaksdifferentiatie linea recta succesvol zou zijn en louter vruchten af zou werpen, vind ik vrij utopisch. De praktijk wijst uit dat het leveren van maatwerk niet bepaald eenvoudig is aangezien procedures in zaken die sterk op elkaar lijken tot zeer diverse uitkomsten kunnen leiden.213 Hierdoor kan er een problematische verhouding ontstaan tussen de Nieuwe Zaaksbehandeling en het waarborgen van algemene rechtsbeginselen als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Doordat sommige zaken per individueel geval verschillen, kunnen aspecten van onbevooroordeeldheid en onpartijdigheid in het gedrang komen. 214 Zo kan bijvoorbeeld sterk aangedrongen worden op een alternatieve oplossing voor het geschil, terwijl dit in andere vergelijkbare zaken niet plaatsvindt. Bij een partij kan vervolgens het gevoel rijzen dat de rechter hem iets probeert op te dringen wat hij eigenlijk niet wil.215 Ook kan een rechter, die middels zaakdifferentiatie oplossingsgericht te werk gaat, gedwongen worden om voorlopige standpunten in te nemen, hetgeen een bepaald risico met zich meeneemt. 216 Rechters gaan

209

In 9% van de gevallen is er sprake van intrekking van het beroep op of na de zitting (Nihot 2014, p. 156). Marseille & Nihot 2013, p. 46. 211 Aalbers 2011, p. 245. 212 Zie ook paragraaf 2.4.4 (Maatwerk en alternatieve oplossingen). 213 Barkhuysen & Den Ouden 2014, p. 1000; Dijkstra 2014, p. 846. 214 Verburg 2012, p. 6. 215 Rb. Den Haag 10 juni 2011, ECLI:NL:RBSGR:2011:BR3437. 216 Op zich is er geen bezwaar tegen een rechter die in het kader van de Nieuwe Zaakbehandeling zoekt naar een oplossing en daarin wat verder gaat dan de rechter die zich beperkt tot het stellen van vragen (Rb. Midden Nederland 19 maart 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:BZ5478; Rb. Noord-Holland 21 juni 2013, 210

33

verder soms zo ver op in hun “maatwerk”, dat de aandacht tussen partijen soms inadequaat wordt verdeeld.217 Enige variëteit in de behandeling van zaken levert niet zozeer problemen op: een assertieve rechter die middels maatwerk ieders belangen achterhaalt en naar oplossingen zoekt, bevordert juist de ervaren procedurele rechtvaardigheid bij partijen. De huidige toepassing van de nieuwe werkwijze brengt echter het gevaar van willekeur en oncontroleerbaarheid met zich mee. 218 Partijen neigen er toe de onpartijdigheid en betrouwbaarheid van de bestuursrechter in twijfel te trekken en hebben er weinig vertrouwen in dat deze rechter eerlijk en rechtvaardig zal beslissen. 219 Bestuursorganen hebben soms het idee dat de bestuursrechter in zoverre luistert naar de burger met haar inbreng en probeert daaraan recht te doen, dat de uitkomst een tombola wordt. 220 Derhalve bestaat er sterk wisselende waardering voor de Nieuwe Zaaksbehandeling bij bestuursorganen.221 Uit onderzoek blijkt dat de afgelopen jaren, mede als gevolg van de zojuist genoemde ontwikkelingen, een flinke stijging van het aantal wrakingsverzoeken heeft plaatsgevonden. 222 Het instrument van wraking beschermt fundamentele beginselen van rechtspraak, zoals onpartijdigheid en het verbod van vooringenomenheid. 223 Door zaaksdifferentiatie en een oplossingsgerichte bestuursrechter bestaat bij partijen vaker een serieuze behoefte om procesbeslissingen te laten toetsen voordat een zaak verder wordt behandeld.224 Dit heeft ook te maken met het fenomeen dat de burger steeds mondiger en kritischer wordt ten opzichte van de rechtspraak. Steeds frequenter wordt gesteld dat de partijdigheid van de desbetreffende rechter(s) zou zijn gebleken, onder andere door diens bejegening en betrokkenheid of door een schending van het beginsel van hoor en wederhoor. 225 Het gaat hierbij met name om de

ECLI:NL:RBNHO:2013:5913). De rechterlijke beslissing om pleidooien achterwege te laten is voor belanghebbenden echter al snel reden voor een wrakingsverzoek, terwijl dit niet in strijd is met de goede procesorde (CRvB 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1104;CRvB 12 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1518). Ook naarmate de rechter zich meer inhoudelijk over de rechtmatigheid van het besluit uitlaat kan de indruk ontstaan dat de rechter niet meer voldoende onbevangen en onafhankelijk is (Rb. Arnhem 15 ma art 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BV9115, AB 2012/273, m.nt. Y.E. Schuurmans onder AB 2012/274). Vooral bij eisende partijen die worden voorgehouden dat hun beroep mogelijk niet zal slagen, doet zich dit wel eens voor (Rb. Utrecht 20 november 2012, ECLI:NL:RBU:BY3933). Ook zijn er wrakingsverzoeken ingediend vanwege de rechterlijke beslissing om een zitting te laten beginnen 217 Schuurmans & Verburg 2012, p. 129. 218 Zie ook Laemers e.a. 2007, p. 25; Marseille 2009, p. 88. 219 Als partijen geen vertrouwen hebben in de onpartijdigheid van de bestuursrechter, heeft dit invloed op de legitimatie van het proces, de rechter als autoriteit en de aanvaarding van diens oordeel (Brenninkmeijer, van den Bosch & Röell 2012, p. 180). Zie ook paragraaf 3.2.3 (Kernelementen van procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling). 220 Schuurmans & Verburg 2012, p. 129; Verburg 2013, p. 22. 221 Marseille 2014. 222 Daalder 2013, p. 166; Haan 2013, p. 24. Zie ook Van Rossum, Tigchelaar & Ippel 2012, p. 29; Van Rossum & Tigchelaar 2013, p. 1449. 223 Heringa 2001, p. Een rechter kan op grond van art. 8:15 Awb worden gewraakt op grond van feiten of omstandigheden waardoor zijn rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen leiden. 224 Barkhuysen 2014, p. 1665. 225 Dit vormen de meest voorkomende redenen voor verzoeken tot wraking (Chrit & Venneman 2011, p. 14; Schuurmans 2011).

34

subjectieve partijdigheid, waarbij de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden door de persoonlijke instelling van de rechter.226 Het toepassen van zaaksdifferentiatie om het conflict definitief op te lossen werpt enerzijds zeker zijn vruchten af. 227 Anderzijds wordt de betrouwbaarheid van de bestuursrechter en diens respectvolle bejegening door de huidige werkwijze steeds meer ten discussie gesteld. Ongeacht het feit dat de meeste wrakingsverzoeken worden afgewezen,228 vormt deze zeer diverse vorm van maatwerk een bedreiging voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid, aangezien diens kernelementen juist de meest voorkomende redenen voor verzoeken tot wraking betreffen. 3.3.5

De Nieuwe Zaaksbehandeling: geen wondermiddel

In de theorie van de procedurele rechtvaardigheid is het van groot belang dat er in een procedure sprake is van een “voice” voor partijen, zij vertrouwen hebben in de beslissende persoon, respectvolle bejegening plaatsvindt en de rechter neutraal is in de zin van professionaliteit.229 In deze paragraaf is naar voren gekomen dat diverse elementen in de Nieuwe Zaaksbehandeling invloed hebben op de procedurele rechtvaardigheid. Ondanks de vele loftuitingen in de literatuur denk ik dat het goed is om de kanttekening te plaatsen dat de Nieuwe Zaaksbehandeling hierbij geen wonderen verricht. Enerzijds hebben der andere de dejuridisering van een geschil en goed maatwerk positief effect op de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Het is echter niet gegeven dat alle partijen en ook verliezers zich bij een goede toepassing van de nieuwe werkwijze berusten in de rechterlijke beslissing en het proces als rechtvaardig hebben ervaren. Het oordeel van partijen hangt namelijk altijd in hoge mate samen met de uitkomst van de procedure, ongeacht welke behandelwijze van zaken wordt toegepast.230 Als partijen in een procedure krijgen wat zij hebben gevorderd, is de

226

EHRM 24 mei 1989, nr. 10486/83, par. 4 (Hauschildt t. Denemarken); Van Rossum, Tigchelaar & Ippel 2012, p. 18. Van een onjuiste persoonlijke instelling van de bestuurs rechter is sprake als de rechter zijn woorden niet zorgvuldig kiest en hij daardoor bijvoorbeeld het standpunt van de gemachtigde kwalificeert als “gezeur”; in zo een geval lijdt de rechterlijke onpartijdigheid schade en is de vrees voor subjectieve partijdigheid van de rechter objectief gerechtvaardigd (Rb. Breda 13 oktober 2011, ECLI:NL:RBBRE:2011:BT8993, AB 2012/274, m.nt. Y.E. Schuurmans). Zie ook Rb. Den Haag 22 oktober 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY6562. 227 Zo treedt de bestuursrechter soms buiten het voo rliggende geschil om te zoeken naar een oplossing voor het achterliggende geschil. In dit soort gevallen onderschrijft de wrakingskamer het belang van de Nieuwe Zaaksbehandeling (Rb. Den Haag 22 oktober 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY6565). 228 Veruit de meeste wrakingsverzoeken worden afgewezen (Rb. Zwolle 12 augustus 2011, ECLI:NL:RBZLY:2011:BW1437; Rb. Groningen 13 juni 2012, ECLI:NL:RBGRO:2012:BY8240; Rb. Arnhem 16 juli 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BX2312, NTFR 2013/463; Rb. Utrecht 20 november 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BY3933; ABRvS 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0709; Rb. Rotterdam 28 mei 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:CA2207; Rb. Amsterdam 14 augustus 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:8995; Rb. Zeeland-West-Brabant 28 augustus 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:7031; CRvB 1 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1518), slechts een enkele keer is sprake van een toegewezen wrakingsverzoek (CRvB 23 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO5507; ABRvS 13 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3209, AB 2008/87). 229 Zie ook paragraaf 3.2.3 (Kernelementen van procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling). 230 Herweijer & Winter 2007, p. 240.

35

tevredenheid over de procedure logischerwijs vaak hoog. Indien een partij het gevorderde echter niet toegewezen heeft gekregen, leidt dat tot ontevredenheid en geneigdheid het besluit niet legitiem te aanvaarden en valt de procedurele rechtvaardigheid al snel een stuk lager uit. Uit empirisch onderzoek op het terrein van het Nederlands bestuursrecht komt naar voren dat de uitkomst van de besluitvorming een grote invloed heeft op de ervaren procedurele rechtvaardigheid.231 Met name bij belastende uitkomsten voor partijen leidt een juiste toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling niet altijd tot volledige procedurele rechtvaardigheid, al kan het partijen wel helpen de uitkomst eerder te aanvaarden. 232

3.4 Aanbevelingen voor procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling 3.4.1

Inzicht in verloop van de zitting

Nadat in bovenstaande paragrafen is uiteengezet wat de Nieuwe Zaaksbehandeling in de praktijk heeft betekend voor procedurele rechtvaardigheid, zullen vervolgens de zwakke en sterke punten besproken worden die bij deze werkwijze ten aanzien van de ervaren procedurele rechtvaardigheid naar voren zijn gekomen. Om er in een bestuursrechtelijke procedure voor te zorgen dat partijen hun proces (nog meer) als eerlijk en rechtvaardig beschouwen, zullen in deze paragraaf een aantal aanbevelingen worden gedaan. In de praktijk blijkt vaak dat niet helder is hoe door de bestuursrechter invulling wordt gegeven aan de Nieuwe Zaaksbehandeling, waarbij de Nieuwe Zaaksbehandeling soms zelfs überhaupt nog niet wordt toegepast. 233 Ter waarborging van het rechtszekerheidsbeginsel verdient het aanbeveling dat op voorhand voor alle partijen duidelijk moet zijn dát de Nieuwe Zaaksbehandeling zal worden toegepast, bijvoorbeeld uit de oproep voor de zitting. Ook moet hieruit blijken op welke wijze invulling wordt gegeven aan de Nieuwe Zaaksbehandeling. 234 Iedere bestuursrechter past deze werkwijze op zijn eigen manier toe, wat aansluit bij de wens naar zaaksdifferentiatie en het einde van de eenheidsworst. 235 Door die grote verschillen in aanpak is het wel van groot belang dat de bestuursrechter openheid geeft over de gang van zaken. Dit is echter nog vaak niet het geval. Zo weten partijen soms pas ter zitting of zij de gelegenheid krijgen hun standpunt mondeling toe te lichten, wat veelal voor verwarring zorgt

231

Montfort & Tromp 2000, p. 340-358. Herweijer & Winter 2007, p. 241. 233 Het blijkt voor rechters nog niet zo makkelijk om de nieuwe werkwijze te vertalen naar een daadwerkelijk ander optreden in de praktijk (Laemers 2014, p. 199). Zie ook paragraaf 3.3.6 (Toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling in algemene zin). 234 Zie ook de aanbevelingen die zijn opgesteld naar aanleiding van het symposium "Nieuwe Zaaksbehandeling, wat gaat er goed, wat kan er beter?” op 29 oktober 2012, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, zoek op Uitkomsten NZB symposium 2012. 235 Haan 2014, p. 189, Nihot 2014 (a), p. 17. 232

36

en een negatieve invloed op de ervaren procedurele rechtvaardigheid heeft. Uit onderzoek blijkt namelijk dat burgers extra gevoelig zijn voor hoe rechtvaardig of onrechtvaardig zij door autoriteiten als rechters behandeld worden, wanneer zij niet weten wat hen te wachten staat.236

Aan te bevelen is dat voorafgaand aan de zitting aandacht wordt besteed aan de vraag of en wanneer partijen hun standpunt in de vorm van een pleidooi mogen toelichten. Aan te bevelen is dat dit plaatsvindt vóór het stellen van vragen, omdat anders het gevaar bestaat dat een koers wordt ingezet die afwijkt van waar het volgens partijen om gaat. 237 Zo een afwijkende koers zou niet ten goede komen aan de “voice” van partijen en de neutraliteit van de rechter. De bestuursrechter zal daarbij zo veel mogelijk duidelijkheid moeten geven over welke inhoudelijke aspecten hij het in eerste instantie wil gaan hebben, aangezien de Nieuwe Zaaksbehandeling met zich mee brengt dat het over méér kan gaan dan louter het juridische geschil.238 Dit is in veel zaken nog niet het geval, waardoor partijen regelmatig onvoldoende voorbereid ter zitting verschijnen en zich overvallen kunnen voelen wanneer de rechter een onverwacht discussiepunt aansnijdt. 239 Ook al zou improvisatie de zitting dan spannender maken, ik denk dat een procedure door partijen minder snel als rechtvaardig zal worden ervaren. Hier tegenin gebracht zou kunnen worden dat partijen door deze voorafgaande indicatie mogelijk op voorhand al de escalatieladder van conflicten in worden gejaagd. 240 Toch lijkt het uit het oogpunt van een goede rechtsbedeling van groot belang dat de rechtbank deze

indicatie geeft, wat desnoods per e-mail kort voor de zitting nog mogelijk is. 241 Zo

kunnen partijen de door de bestuursrechter gestelde vragen goed beantwoorden en hebben zij een duidelijke “voice” in het proces. Verschillen in behandelwijze zijn hierdoor, in bepaalde mate, geaccepteerd aangezien partijen globaal weten wat zij kunnen verwachten ter zitting. Zij kunnen zich vervolgens zorgvuldig en volledig op de zitting voorbereiden, wat uiteindelijk een positieve invloed heeft op de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Het begrijpen van dit psychologische proces waarmee dit alles gepaard gaat zorgt er namelijk voor dat we reacties

236

Van den Bos 2014, p. 10-11. Daalder 2014, p. 164. 238 Aalbers 2011, p. 247; Daalder 2014, p. 164. Deze voorafgaande indicatie is ook een van de aanbevelingen van de Commissie Ilsink (Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p. 31). 239 Dit geldt met name voor advocaten aangezien het voor hen van belang is te weten welk mandaat zij in voorkomende gevallen van hun cliënt nodig hebben, maar ook voor grote bestuursorganen aangezien een voorafgaande agenda hen praktisch in staat stelt binnen hun organisatie informatie te vergaren, zodat de gemachtigde ter zitting snel tot de kern kan komen (Aalbers 2011, p. 247). 240 Aalbers 2011, p. 247. 241 Daalder 2014, p. 163. 237

37

van burgers in de rechtszaal beter kunnen verklaren en voorspellen en dat vervolgens rechters kunnen worden getraind hier beter mee om te gaan. 242 3.4.2

Optimale effectiviteit van de bestuursrechtelijke kolom

De ervaren procedurele rechtvaardigheid in een procedure kan verder worden bevorderd door de gehele bestuursrechtelijke kolom nog effectiever te maken. Zoals gezegd staan de informele aanpak door de overheid in de bezwaarfase en de Nieuwe Zaaksbehandeling door de bestuursrechter in de beroepsfase in principe reeds op één lijn. 243 Het is hierbij van groot belang dat de opvolgende instantie precies weet men in de voorafgaande fase heeft geprobeerd om het geschil tot een oplossing te brengen. 244 Niet om die eerdere pogingen aan de kant te schuiven als “mislukt”, maar om goed zicht te hebben op wat er mogelijkerwijs schort aan vertrouwen.245 Door het tijdsverloop en de andere positie van partijen ten opzichte van elkaar bij de bestuursrechter kunnen er ondanks eerdere pogingen misschien toch nog oplossingsrichtingen worden gevonden. 246 Zo kan de kennis van een eerdere, niet succesvolle poging informatie vrijgeven, waardoor een zaak uiteindelijk toch weer kan worden vlot getrokken. Op die manier kan de beroepsfase worden versterkt door informatie uit de bezwaarfase. Doordat de bestuursrechter verdergaat bij het gestrande conflict in de bezwaarfase, de belangen van partij daarin diepgaand achterhaalt en de oplossingsrichtingen van alle mogelijke kanten onderzoekt, zullen partijen een procedure eerder als eerlijk en rechtvaardig beschouwen.

3.4.3

Communicatie

Doordat dejuridisering centraal staat in de Nieuwe Zaaksbehandeling heeft de bestuursrechter zich steeds meer van een menselijke kant kunnen tonen en wordt een echt gesprek aangegaan door een actieve bestuursrechter. 247 Ondanks dat de communicatie tussen rechter en partijen nog niet optimaal is, zijn er flinke sprongen vooruit gemaakt. 248 Het bestuursrecht wordt echter steeds complexer. De vraag wordt zelfs gesteld of niet-deskundige partijen, die zonder advocaat procederen, in veel zaken daadwerkelijk toegang hebben tot effectieve rechtsbescherming, als gegarandeerd in artikel 6 EVRM. 249 Aangezien zij de inhoudelijke juistheid van de besluitvorming steeds moeilijker kunnen beoordelen en vaak weinig inzicht hebben in de uitkomst die aan vergelijkbare gevallen is toebedeeld, wordt hun 242

Van den Bos 2014, p. 11. Zie ook paragraaf 2.4.1 (Kernomschrijving). 244 Nihot 2014, p. 158. 245 Ettekoven & Verburg 2011, p. 13. 246 Nihot 2014, p. 158. 247 Zie ook paragraaf 3.3.2 (Dejuridisering). 248 Loonen & Plambeck 2012, p. 293. 249 Barkhuysen & Van Emmerik 2010, p. 587. 243

38

rechtvaardigheidsoordeel veelal gevormd op grond van de wijze waarop zij behandeld en bejegend worden.250 De communicatie tussen rechter en partijen wordt daardoor een steeds belangrijker element in de ervaren procedurele rechtvaardigheid. De bestuursrechter dient derhalve in de toekomst bij de toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling nog beter te anticiperen en te luisteren naar partijen, met name wanneer zonder advocaat wordt geprocedeerd.251 Er moeten manieren worden gezocht om de communicatie met partijen te verbeteren, zowel op de zitting als daaraan voorafgaand tijdens het vooronderzoek. 252 Zo moet er nog meer geïnvesteerd worden in vaardigheidstrainingen, intervisies en ondersteuning in de praktijk, dit krijgt nog veel te weinig aandacht.253 Hierbij staat horizontalisering centraal: de driehoek burger – bestuursorgaan – rechter moet vlakker worden. 254 Een van bovenaf communicerende bestuursrechter treft afhakende partijen die geen vertrouwen hebben in de procedure. De Nieuwe Zaaksbehandeling blijkt daarbij een nuttige wake up call te zijn, maar het bestuursproces is met name voor burgers zeker nog niet het Walhalla. 255 Het is derhalve zaak voor de bestuursrechter om in de Nieuwe Zaaksbehandeling nog verder te gaan met dejuridisering in de bestuursrechtspraak. De communicatie tussen rechter en partijen dient verder bevorderd te worden om te komen tot een meer burgervriendelijke behandeling van de zaak, mede vanwege het toenemende belang van procedurele rechtvaardigheid in een steeds complexer wordend bestuursrecht. Professionaliteit dient daarbij echter altijd voorop te blijven staan: het bagatelliseren van zaken of maken van bepaalde grappen kan er namelijk voor zorgen dat een partij zich benadeeld gaat voelen, wat een negatief effect heeft op de procedurele rechtvaardigheid. 256

3.4.4

Inhoudelijke kwaliteitsnormen

Aangezien de Nieuwe Zaaksbehandeling juist betekent dat de behandelwijze varieert met de zaak en met de belangen van partijen,257 is het niet de bedoeling dat er een vaste procedure komt met een vastgelegd protocol voor de behandeling van zaken. Toch blijkt er behoefte aan een meer inhoudelijke set kwaliteitsnormen die zorgen voor een verantwoordelijke

250

Van den Bos 2011, p. 18; Gribnau & Van Steenbergen 2014, p. 95. Het ontbreken van een (professioneel) gemachtigde in een procedure blijkt een factor van belang te zijn voor het aantal wrakingsverzoeken (Schuurmans 2011). 252 Haan 2013, p. 24; Jue 2013, p. 2743; Wennekes 2014, p. 9. Jue stelt zelfs dat de kritiek van de derde evaluatie van de Awb, met betrekking tot de communicatie, nu pas lijkt te landen omdat de bestuursrechtspraak zich nog steeds in een maatschappelijk isolement bevond en de Nieuwe Zaaksbehandeling derhalve slechts een product is van de eigen denktank van rechters (Jue 2013, p. 2744). Ook Govaers noemt de finaliserende rechter niet louter een succesverhaal (Govaers 2013, p. 309). 253 Van der Velden 2013; Ettekoven 2013, p. 15. 254 Verburg 2013, p. 22. 255 Damen 2014, p. 35. 256 Rb. Maastricht 23 mei 2012, ECLI:NL:RBMAA:2012:BX3771; Rb. Utrecht 20 nov ember 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BY3933; Haan 2014, p. 190. 257 Zie ook paragraaf 2.4.4 (Maatwerk en alternatieve oplossingen). 251

39

behandelwijze en de schijn van partijdigheid voorkomen. 258 Recentelijk is gestart met het onderzoek naar deze professionele standaarden. 259 De inhoudelijke versterking van deze waarden is volgens de Rechtspraak essentieel met het oog op de positie van rechtspraak binnen onze rechtsstaat. 260 De hoge kwaliteit van rechtspraak en het vertrouwen zijn in de reeds bestaande normen geen vanzelfsprekendheid meer. 261 Voor de Nieuwe Zaaksbehandeling houdt dit in dat gezocht moet worden naar kwaliteitsnormen die van betekenis zijn voor de behandeling van een zaak ter zitting en die nadere invulling geven aan bijvoorbeeld het meetgebied “respectvolle bejegening”. 262 De bestuursrechter heeft namelijk een veel grotere vrijheid gekregen middels de Nieuwe Zaaksbehandeling. Voor wat betreft het maatwerk is dit wel te prijzen, maar deze oplossingsgerichte insteek is niet zonder meer te verenigen met de positie van de rechter in onze Nederlandse democratische rechtsstaat. 263 Inhoudelijke kwaliteitsnormen en ruimere controlemogelijkheden ten aanzien van de beslissingen van de bestuursrechter zijn daarom nodig, aangezien daarmee de legitimiteit van de procedure is gediend.264 Gezien de huidige stand van zaken blijkt dit van groot belang: een al te actieve rol roept bij partijen weerstand op, de gekozen bewoordingen kunnen meer effect hebben dan verwacht en een te uitgesproken positie kan leiden tot een gevoel van vooringenomenheid bij de bestuursrechter.265 Dit heeft een negatieve invloed op de ervaren procedurele ervarenheid en om dit in de toekomst te voorkomen zouden handreikingen ontwikkeld moeten worden. Zo behoren partijen ter zitting voldoende gelegenheid krijgen hun standpunt naar voren te brengen én zullen zij achteraf ook moeten kunnen beamen dat dit daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. 266 Op die manier zal de kwaliteit van het maatwerk gewaarborgd blijven en is er sprake van een meer uniforme werkwijze. Anderzijds moet er niet te veel druk op uniformiteit liggen, aangezien dit een conserverende werking heeft en zaaksdifferentiatie centraal moet blijven staan. 267 De ontwikkeling van deze normen zal volledig vanuit de eigen vakinhoud moeten komen, aangezien draagkracht van binnenuit elementair is voor de realisatie van deze normen in de praktijk. Het zal echter ook moeten

258

Verburg 2012, p. 6; Nihot 2014, p. 157. Om die reden is met betrekking tot de digitalisering en vereenvoudiging van het procesrecht het programma Kwaliteit en Innovatie Rechtspraak ontwikkeld. 259 Nihot 2014 (a), p. 17. 260 Visie op de rechtspraak, www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-Rechtspraak/Visie-op-derechtspraak/Pages/Visie-op-de-rechtspraak.aspx . 261 Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 11 juni 2013, Kamerstukken II 2012/13, 29279, 164, p 1. De reeds bestaande set kwaliteitsnormen (onpartijdigheid en integriteit; deskundigheid; bejegening; rechtseenheid; snelheid en tijdigheid) blijken te algemeen van aard te zijn. 262 Nihot 2014, p. 157. 263 Dijkstra 2014, p. 846. 264 Barkhuysen 2014, p. 1665. 265 Daalder 2014, p. 170. 266 Dit overwoog een wrakingskamer naar aanleiding van de Nieuwe Zaaksbehandeling (Rechtbank Middelburg 3 april 2012, ECLI:NL:RBMID:2012:BX1953). 267 Bruins 2012, p. 92.

40

kunnen rekenen op erkenning van buiten de rechtspraak. 268 Deze kwaliteitsnormen zorgen er uiteindelijk voor dat de bestuursrechter door partijen steeds meer als een volstrekt onpartijdige en onbevooroordeelde rechter beschouwd worden die daadwerkelijk maatwerk levert, maar ook diep ingaat op de belangen van alle partijen. De ervaren procedurele rechtvaardigheid zal hierdoor kunnen toenemen, aangezien het gevaar van de schijn van partijdigheid door zulke normen zo veel mogelijk wordt vermeden.

3.5 Conclusie

Bij het bevorderen van een goede geschilbeslechting blijkt een belangrijke rol te zijn weggelegd voor procedurele rechtvaardigheid. Met de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling dient de bestuursrechter hier actief voor te zorgen, partijen behoren zich gedurende de hele procedure eerlijk en rechtvaardig behandeld te voelen. Dit kan worden gerealiseerd als hij een daadwerkelijke “voice” geeft aan partijen, hen respectvol bejegent, betrouwbaar is en een neutrale, professionele houding aanneemt. Met name in het bestuursrecht is de ervaren procedurele rechtvaardigheid van belang, omdat het contact met de overheid meestal geen keuze is. De bestuursrechter is inmiddels op de goede weg: hij toont zich meer en meer van een menselijke kant door de dejuridisering van een procedure, een actieve bewijsvoorlichting en het boven water halen van het achterliggende conflict met de daarbij behorende belangen. Toch liggen er nog “blaadjes op de rails”, waartoe enkele aanbevelingen zijn gedaan. Het is van groot belang dat partijen de procedure als rechtvaardig beschouwen. Zo worden negatieve uitkomsten eerder en beter geaccepteerd en neemt het vertrouwen in de bestuursrechter toe, al is de Nieuwe Zaaksbehandeling geen wondermiddel en zal het niet gegarandeerd voor volledige procedurele rechtvaardigheid kunnen zorgen.

268

Nihot 2014, p. 157.

41

Hoofdstuk 4 Finale geschilbeslechting

4.1 Inleiding De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling past uitstekend in de ontwikkeling van de bestuursrechter als juridisch controleur tot de bestuursrechter als geschilbeslechter. Dit blijkt onder andere uit het gegeven dat finaliteit een kernelement van de Nieuwe Zaaksbehandeling is, de bestuursrechter behoort immers met een zekere snelheid tot een op maat toegesneden oplossing van het geschil te komen, zodanig dat het conflict niet voortduurt. 269 Traditioneel ziet de bestuursrechter het tot zijn taak de rechtmatigheid van overheidsbesluiten te toetsen, maar de tijden zijn veranderd. Deze ontwikkeling en de huidige definitie van finale geschilbeslechting zal in paragraaf 4.2 toegelicht. Paragraaf 4.3 onderzoekt vervolgens in hoeverre de Nieuwe Zaaksbehandeling heeft bijgedragen aan de evolutie van de bestuursrechtspraak naar finale geschilbeslechting. In paragraaf 4.4 worden knelpunten en aanbevelingen voor finale geschilbeslechting met betrekking tot deze werkwijze gegeven. Paragraaf 4.5 bespreekt ten slotte de betekenis van finale geschilbeslechting voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid en het spanningsveld tussen deze twee begrippen.

4.2 Finale geschilbeslechting 4.2.1 Finale geschilbeslechting als objectief aspect van goede geschilbeslechting Een goede geschilbeslechting is, zoals gezegd, van wezenlijk belang in een bestuursrechtelijke procedure.270 De huidige samenleving stelt namelijk andere eisen aan de bestuursrechtspraak: niet alleen een kwalitatief hoogstaande en met de nodige waarborgen omklede procesgang is van belang, men moet ook in staat zijn het goed functioneren van de samenleving te faciliteren door een effectieve wijze van geschilbeslechting. 271 Deze meer objectieve kant van finale geschilbeslechting speelt hierin, naast het in hoofdstuk 3 besproken subjectieve aspect van procedurele rechtvaardigheid, een onmisbare rol. Bij de invoering van de Awb heeft de wetgever er uitdrukkelijk voor gekozen de rechtsbescherming als primaire functie van de bestuursrechtspraak voorop te stellen in plaats van de toezichtsfunctie. 272 Doordat de belangen

269

Nihot 2014, p. 158. Zie ook paragraaf 3.1 (Inleiding). 271 De Poorter & De Graaf 2011, p. 29. 272 Kamerstukken II 1991/92, 22495, 3, p. 35; Schueler e.a. 2007, p. 81; Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, p. 270

42

van de rechtzoekenden centraal kwamen te staan had de wetgever een actieve, onderzoekende rechter voor ogen die het verloop van de procedure bepaalt.273 Uit dit oogpunt kleven er nadelen aan het stelsel van vernietigen en opnieuw voorzien, dat volgens de Awb de ruggengraat van het bestuursrechtelijke proces vormt. Het juridische geschil dat partijen verdeeld houdt, is hierdoor veelal nog niet uit de wereld geholpen. 274 Enkele voorzieningen zijn in de wet getroffen om te komen tot een finale geschilbeslechting.275 Echter, de bestuursrechter

maakte

daar

slechts

in terughoudende

mate

gebruik van, finale

geschilbeslechting was beslist geen vanzelfsprekendheid. 276 Pas in de laatste jaren kwam dit steeds meer voor, wat onder meer het gevolg was van een wijziging in de jurisprudentie. Lange tijd werd namelijk aangenomen dat de rechter slechts zelf in de zaak kon voorzien, indien er rechtens nog maar één besluit mogelijk was.277 Volgens de Afdeling is dit echter niet altijd meer vereist.278 Inmiddels geeft de rechtspraak blijk van een veel ruimer gebruik van deze mogelijkheden en vanaf 2007 is voor de Afdeling zelfs uitgangspunt dat in alle gevallen van vernietiging wordt nagegaan of finale geschilbeslechting in de rede ligt. 279 Eén van de meest recente en in het oog springende ontwikkelingen op het niveau van de wetgever waardoor een geschil finaal kan worden beslecht betreft de op 1 januari 2010 in werking getreden Wet bestuurlijke lus. 280 Hierdoor heeft de bestuursrechter de mogelijkheid gekregen om het bestuur, bij geconstateerde gebreken in het bestreden besluit, bij tussenuitspraak in de gelegenheid te stellen,281 dan wel op te dragen om dat gebrek te herstellen. 282 Geconcludeerd kan worden dat geleidelijk aan een ontwikkeling heeft plaatsgevonden waarbij bestuursrechtelijke rechtsvinding in de vorm van toetsing van de rechtmatigheid van

10. Kamerstukken II 1991/92, 22 495, 3, p. 32-33, 37; Daalder, De Groot & Van Breugel 1994, p. 172-176; De Poorter & De Graaf 2011, p. 29. 274 De Poorter & De Graaf 2011, p. 20. 275 VAR-commissie Rechtsbescherming 2004, p. 165; Schueler e.a. 2007, p. 81; Hoegee & Wit 2013, p. 4. De Awb kent onder andere de volgende voorzieningen: het in stand laten van de rechtsgevolgen (art. 8:72, derde lid, Awb); zelf in de zaak voorzien (art. 8:72, vierde lid onder c, Awb); het passeren van vormgebreken (art. 6:22 Awb). 276 Schueler e.a. 2007, p. 101-102; Marseille & Van der Heide 2008, p. 91. Slechts in 27% van de uitspraken waarbij een besluit is vernietigd, is van deze bevoegdheden gebruik gemaakt, wat in 22% van die uitspraken heeft geleid tot een finale beslechting van het geschil. 277 Polak 2011, p. 5; Marseille & Tolsma 2013, p. 85. 278 Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7 627, r.o. 2.4; ABRvS 11 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH2565, r.o. 2.4.1, AB 2009/224, m.nt. R. Ortlep. 279 Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG6401, r.o. 2.1.1, JB 2009/39 (verkeersbesluit Hattem); ABRvS 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4562, r.o. 2.4, JV 2009/290 m.nt. M. Tjebbes (Wav-boete Paradigm Enterprise); ABRvS 21 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0806, r.o. 2.2, AB 2010/29, m.nt. R. Ortlep (bouwvergunning Lansingerland); ABRvS 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4966, r.o. 2.10, JOM 2010/543 (planschade Zundert). Vergelijk ook de uitspraken CRvB 6 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL9930, RSV 2010/135, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman (AWBZ Zoetermeer) en CRvB 28 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM 3616 (intrekking subsidieverlening Uwv). 280 Stb. 2009, 597. 281 Art. 8:51a tot en met c, art. 8:80a en art. 8:80b Awb. 282 Art. 46, zesde lid respectievelijk artikel 49, zesde lid, Wet op de Raad van State. 273

43

besluiten heeft plaatsgemaakt voor finale individuele geschilbeslechting over een besluit van een bestuursorgaan. Hiermee is finale geschilbeslechting een hot item geworden in het beleid rond de Awb. 283 De algemene verplichting tot een finale beslechting van een geschil is inmiddels vastgelegd in artikel 8:41a Awb. 284

4.2.2 Finale geschilbeslechting conform de Nieuwe Zaaksbehandeling Door de in paragraaf 4.2.1 besproken ontwikkeling, ook wel de ontwikkeling van toetsing naar geschilbeslechting genoemd,285 heeft de rechter het beeld van de sfinx steeds meer achter zich kunnen laten. Finale geschilbeslechting is immers ook van groot maatschappelijk belang. 286 Het werd tijd voor een actieve, transparante bestuursrechter die oplossingsgerichtheid toont. Oplossingsgerichtheid is van betekenis om het probleem dat tussen overheid en burger is gerezen daadwerkelijk op te lossen. 287 Men spreekt van finale geschilbeslechting indien de rechterlijke uitspraak duidelijk maakt welk besluit voor de toekomst moet gelden, waarbij de rechtspositie van degene die beroep heeft ingesteld vast is komen te staan na de uitspraak. 288 De bestuursrechter dient derhalve in een procedure zo veel mogelijk finaal en bindend te beslissen over het geschil aan de hand van het geldende geschreven en ongeschreven recht, waar partijen zelf de omvang van bepalen. 289 Het aan de rechter voorgelegde geschil komt op de voorgrond te staan en het besluit als object van beoordeling is naar de achtergrond verschoven, wat vooral als uiterste grens geldt van wat in geschil kan worden ingebracht door belanghebbenden.290 Finale geschilbeslechting zou in principe los kunnen bestaan van de Nieuwe Zaaksbehandeling, al blijkt deze werkwijze in de praktijk toch in hoge mate bepalend te zijn voor de verdere ontwikkeling van het definitief beslechten van geschillen. 291 Een

283

Kamerstukken II 2009/10, 29279, 111, p. 13; Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 514. Art. 8:41a (nieuw) Awb luidt: “De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief.” Dit artikel is op 1 januari 2013 in werking getreden door middel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) en is bedoeld als stimulans tot finale geschilbeslechting (Kamerstukken II 2010/11, 32450, 8, p. 57-58). Deze verplichting volgde eerder uit jurisprudentie: CBb 26 mei 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BI7154, r.o. 5.3, AB 2009/303, m.nt. D.W.M. Wenders (Al-gevoelige dieren); ABRvS 12 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5099, r.o. 2.5.1, AB 2009/368, m.nt. B.W.N. de Waard; CRvB 3 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO3642, r.o. 3.3, AB 2010/341, m.nt. A.T. Marseille (nietgeregistreerde verzekeringsarts); CRvB 3 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO3646, r.o. 2.5.1, AB 2011/243, m.nt. A.M.L. Jansen (softdrugshandelaar); ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3670, r.o. 2.5.1, AB 2011/65, m.nt. R. Ortlep (nadeelcompensatie Zoetermeer). 285 VAR-commissie Rechtsbescherming 2004, p. 165. 286 Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p. 37-38 (Commissie Ilsink). 287 Nihot 2014, p. 147. 288 Hirsch Ballin 2006, p. 276; Schueler e.a. 2007, p. 21; Marseille 2009, p. 27; Schueler 2009, p. 13; Schueler 2012, p. 104; Hoegee & Wit 2013, p. 4. 289 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 513; Hoegee & Wit 2013, p. 5. Onjuist is derhalve de stelling dat typerend is voor het bestuursrecht dat partijen niet vrij zijn zelf hun geschil te definiëren (Schueler e.a. 2007, p. 5). 290 Zie bijvoorbeeld CRvB 26 juni 1997, ECLI:NL:CRVB:1997:AK6347, AB 1998/66, m.nt. H.P.J.A.M. Hennekens. 291 Schuurmans & Verburg 2012, p. 118. 284

44

belangrijk doel is immers het nastreven van daadwerkelijke finaliteit, wat onder andere kan worden gerealiseerd door een vroeg contact met en een actieve opstelling van de rechter conform de Nieuwe Zaaksbehandeling.292 Bij het zoeken naar een effectieve en definitieve oplossing van het geschil acht de bestuursrechter zich in de Nieuwe Zaaksbehandeling niet per se gebonden aan de juridisch bepaalde omvang van het geding. 293 Hij neemt hierbij een conflicthanteringspalet ter hand: de klassieke uitspraak is slechts één van de vele mogelijkheden om de zaak af te doen, al blijft de bestuursrechter in dat geval wel gebonden aan de omvang van het geding. 294 Onder andere uit het gegeven dat de meeste rechtbanken werken met de Nieuwe Zaaksbehandeling blijkt dat het finaliteitsstreven in een procedure leidend is voor het handelen van de bestuursrechter, al vanaf het moment dat hij de zaak in behandeling neemt.295 Finale geschilbeslechting is daarmee een richtinggevend beginsel voor de gehele inrichting van het bestuursrechtelijke proces geworden, de zitting inbegrepen.296

4.3 Bijdrage van de Nieuwe Zaaksbehandeling aan finale geschilbeslechting 4.3.1

Snelle procedure

Zowel in de literatuur als in de praktijk heeft men met regelmaat geklaagd over de lange doorlooptijden van een bestuursrechtelijke procedure. 297 De Nieuwe Zaaksbehandeling beoogt dit te reduceren: zo snel mogelijk zal de zaak ter zitting moeten komen. 298 Door dit vroege contact met de bestuursrechter wordt immers de kans vergroot op een finale beslechting van het geschil. Om het gesprek te kunnen aangaan over belangen en (besluit)alternatieven is het noodzakelijk dat alle partijen aanwezig zijn ter zitting. 299 Sinds de toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling blijkt dit ook veelal het geval te zijn. 300 Hierdoor wordt het in de praktijk echter lastig om in alle zaken de termijn van dertien weken voor de planning van zaken op zitting te halen.301 Toch is de gemiddelde doorlooptijd reeds met vijf maanden afgenomen, wat

292

Zie paragraaf 2.4.2 (Finaliteit) voor toelichting op het begrip finaliteit. Schuurmans & Verburg 2012, p. 124. 294 Art. 8:69 Awb. Zie ook Michiels 2014, p. 256. 295 Kamerstukken II 2010/11, 32450, 8, p. 57-58. Dit blijkt ook uit de plaatsing van het nieuwe artikel 8:41a Awb in het begin van Titel 8.2 Awb: nog vóórdat de rechter weet of hij het besluit zal vernietigen, moet hij reeds nadenken over de mogelijkheden na een eventuele vernietiging van dat besluit. 296 Schuurmans & Verburg 2012, p. 131. 297 Zie ook paragraaf 2.2.3 (Kritische publicaties en commissies). 298 Zie ook paragraaf 2.4.3 (Snelheid). 299 Ettekoven & Verburg 2011, p. 12. 300 In bijna 90% van de zaken blijken alle partijen ter zitting aanwezig te zijn geweest (Marseille 2014). 301 Marseille & Nihot 2013, p. 46. Partijen ontvangen in de nieuwe werkwijze een vooraankondiging van de zitting, met daarbij de mogelijkheid om binnen een week om uitstel te verzoeken. 293

45

een enorme afname betekent.302 De gemiddelde doorlooptijd bedraagt nu nog ongeveer zeven maanden, maar verwacht wordt dat dit in de toekomst nog verder afneemt. 303 Het percentage aanhoudingen is daarbij wel flink gestegen,304 een toename van het aantal schorsingen van onderzoeken ter zitting doet zich voor om meer maatwerk te kunnen leveren.305 Dit blijkt geheel in lijn te zijn met de uitgangspunten van de Nieuwe Zaaksbehandeling, het is namelijk van belang zaken zo veel mogelijk in één zitting af te handelen om finaliteit na te streven. De invoering van de Nieuwe Zaakbehandeling heeft dus door de snelheid waarmee zaken ter zitting worden gebracht voor een forse toename van finale geschilbeslechting gezorgd. 4.3.2

Eerste en enige zitting

Conform de Nieuwe Zaaksbehandeling behoort een zitting in een bestuursrechtelijke procedure veelal de eerste en enige zitting te zijn. Dit, om een geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten. Voldoet de realiteit echter ook aan deze hoog gestelde verwachtingen? Uit onderzoek blijkt dat slechts in één procent van de zaken een tweede zitting wordt gehouden.306 Er worden dus daadwerkelijk zeer zelden tweede zittingen gehouden. Daarnaast neemt het aantal intrekkingen van het beroep op of na de zitting sterk toe, bijvoorbeeld doordat er een schikking is getroffen. 307 Schikkingen kwamen aanvankelijk weinig voor in het bestuursproces, maar dit veranderde dankzij de toegenomen aandacht voor finale geschilbeslechting. 308 Er is steeds meer sprake van een relatie met de opstelling van de rechter ter zitting: naarmate de rechter een duidelijker beeld schetst van de proces- en bewijspositie van partijen, wordt voor hen inzichtelijker wat er staat te gebeuren en hoe zij hun belang het beste kunnen dienen. 309 In sommige gevallen betekent dit een intrekking van het beroep. Er wordt met de nieuwe werkwijze steeds vaker gebruik gemaakt van alternatieve oplossingsrichtingen. Wanneer blijkt dat het toewerken naar een uitspraak toch het beste is, dan dient de bestuursrechter zo veel mogelijk een mondelinge uitspraak te doen. De praktijk wijst uit dat dit ook het geval is: er is sprake van een sterke toename van het aantal

302

Marseille & Nihot 2013, p. 46. De rechtbank Midden-Nederland heeft in de periode juli 2012-februari 2013 gegevens verzameld over ruim 2000 zaken. De data geven geen aanleiding om te menen dat de steekproef niet representatief is voor de uitkomsten van de Nieuwe Zaakbehandeling als geheel of binnen deze rechtbank (Verburg 2013, p. 21). 303 Nihot 2014, p. 156. 304 In 17% van de gevallen is er sprake van aanhouding na zitting (Marseille 2014; Nihot 2014, p. 156). Het percentage aanhoudingen van vóór de Nieuwe Zaaksbehandeling lag fors lager, ongeveer rond 5% van de gevallen (Verburg 2013, p. 23). 305 Art. 8:64 Awb. 306 Verburg 2013, p. 21. 307 In 9% van de gevallen is er sprake van intrekking op of na de zitting (Nihot 2014, p. 156). Het percentage intrekkingen van vóór de Nieuwe Zaaksbehandeling lag aanzienlijk lager, ongeveer rond 1-2% van de gevallen (Verburg 2013, p. 23). Schikkingen kwamen weinig voor in het bestuursproces, maar dit veranderde dankzij de toegenomen aandacht voor finale geschilbes lechting. 308 Allewijn 2005, p. 186. 309 Marseille & Nihot 2013, p. 46.

46

mondelinge uitspraken,310 terwijl het aantal schriftelijke uitspraken sinds de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling gedaald is. 311 Deze ontwikkeling sluit eveneens nauw aan bij het streven naar meer finale geschilbeslechting. Doordat een actieve rechter meer tijd neemt voor de verkenning van een probleem tussen partijen en zij al hun belangen helder naar voren brengen, is de kans groter dat direct mondeling uitspraak wordt gedaan. 312 De nieuwe methode werpt blijkbaar zijn vruchten af: door daadwerkelijk in te gaan op de belangenverkenning wordt de kern van de zaak bereikt en komt het onderliggende conflict op tafel te liggen.313 Om het partijbelang optimaal te dienen, is een goed doordachte voorbereiding van de zaak essentieel geworden. 314 Het belang van kundige en vaardige procesgemachtigden in het bestuursrecht is sterk toegenomen, wat mijns inziens een goede ontwikkeling is. De diepgaande gesprekken tussen rechter en partijen zorgen voor een dynamische zitting, wat een praktische en finale oplossing van het daadwerkelijke conflict bevordert. 4.3.3

Finaliteit houdt stand

Een ander element waaruit blijkt dat door de Nieuwe Zaaksbehandeling meer finale geschilbeslechting heeft plaatsgevonden, betreft het hogerberoepspercentage. In vergelijking met de hogerberoepspercentages uit 2007 blijkt dat bijna een halvering van het aantal hoger beroepen heeft plaatsgevonden. 315 Bij een schriftelijke uitspraak gaan partijen in 17% van de gevallen in hoger beroep en bij een mondelinge uitspraak wordt in ongeveer 8-9% van de gevallen in hoger beroep gegaan.316 In de toekomst zal het aantal hoger beroep echter nog verder moeten afnemen tot ongeveer 20% ten opzichte van het aantal beroepsprocedures. 317 De huidige sterke afname geeft aan dat sinds gewerkt wordt met de Nieuwe Zaaksbehandeling, er veel meer sprake is van finale en definitieve geschilbeslechting in eerste aanleg.318 Dit blijkt wel uit de in paragraaf 4.3.2 besproken toename van intrekkingen van beroepen:

steeds

meer

geschillen

worden

finaal

beslecht

middels

alternatieve

oplossingsrichtingen. Het is daardoor voor partijen niet meer nodig om in hoger beroep te gaan en wanneer zij zelf akkoord zijn gegaan heeft een daadwerkelijke finale geschilbeslechting plaatsgevonden. Opvallend is verder dat partijen vooral bij mondelinge

310

In 12% van de gevallen is er sprake van een mondelinge uitspraak (Marseille & Nihot 2013, p. 46; Nihot 2014, p. 156). Het percentage mondelinge uitspraken van vóór de Nieuwe Zaaksbehande ling lag behoorlijk lager, ongeveer 2% van de gevallen (Verburg 2013, p. 23). 311 In 62% van de gevallen is er sprake van een schriftelijke uitspraak, terwijl het percentage schriftelijke uitspraken van vóór de Nieuwe Zaaksbehandeling de 100% benaderde (Verb urg 2013, p. 23). 312 Marseille & Nihot 2013, p. 46. 313 Zie ook paragraaf 2.4.5 (“Echt” conflict boven juridisch geschil). 314 Heinrich 2014, p. 28. 315 De landelijke percentages van vóór de Nieuwe Zaaksbehandeling lagen op 35-40% (Verburg 2013, p. 23). 316 Verburg 2013, p. 21; Nihot 2014 (a), p. 16. 317 Haan 2013, p. 25. 318 Nihot 2014, p. 156.

47

uitspraken weinig in beroep gaan. Mondelinge uitspraken worden immers gedaan door de rechtbank wanneer direct na de zitting blijkt dat een zaak duidelijk ligt, ook voor partijen. Uit het lage hogerberoepspercentage van 8-9% bij mondelinge uitspraken blijkt dat gesteld kan worden dat mondelinge uitspraken het meest succesvol zijn in het nastreven van “echte” finale geschilbeslechting. Van daadwerkelijke finaliteit is immers pas sprake wanneer het genomen besluit niet bij een hogere instantie wordt aangezien, omdat het door de rechter bereikte resultaat anders alsnog op losse schroeven zou komen te staan.319

4.4 Knelpunten en aanbevelingen bij finale geschilbeslechting in de Nieuwe Zaaksbehandeling

4.4.1

Besluitvormingsprimaat van het bestuur

Een bestuursrechter die werkt conform de Nieuwe Zaaksbehandeling kenmerkt zich sterk door zijn actieve opstelling ten opzichte van partijen teneinde hun belangen en het achterliggende conflict te achterhalen. Zoals gezegd zorgt zo een werkwijze daadwerkelijk voor meer procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting. 320 Finale geschilbeslechting is echter niet vanzelfsprekend in het bestuursprocesrecht: bestuur en rechter hebben ieder een eigen taak bij het vaststellen van publiekrechtelijke rechten en plichten. 321 Een principiële belemmering voor finale geschilbeslechting in de Nieuwe Zaaksbehandeling vormt derhalve het besluitvormingsprimaat van het bestuur. 322 Het bestuur heeft namelijk discretionaire ruimte (beleids- en beoordelingsvrijheid) en behoort te zorgen voor een consequente en samenhangende besluitvorming en een open communicatie met burgers, organisaties en andere onderdelen van de overheid.323 Dit primaat mag in geen geval bij de bestuursrechter komen te liggen. Sinds de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht zijn wegen gevonden naar een bestuursrechtspraak waarin dit wordt gerealiseerd. 324 De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling brengt dit absolute besluitvormingsprimaat in gevaar. Het respect voor bestuurlijke vrijheden wordt in principe in stand gelaten door aan het bestuursorgaan te vragen welke vervangende beslissing het kan voordragen. 325 Aan de hand van die voordracht zou de rechter bijvoorbeeld zelf in de zaak kunnen voorzien of de rechtsgevolgen in stand

319

Zie ook paragraaf 2.4.2 (Finaliteit). Zie ook paragraaf 3.3 (Betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor procedurele rechtvaardigheid ) en paragraaf 4.3 (Bijdrage van de Nieuwe Zaaksbehandeling aan finale geschilbeslechting ). 321 Schueler 2012, p. 101. Ondanks dat sinds de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht geleidelijk aan duidelijk is geworden dat de rechter een geschil steeds vaker finaal kan beslechten, blijven enkele knelpunten bestaan. 322 Schueler e.a. 2007, p. 139; Schueler 2012, p. 101. 323 Schueler 2012, p. 105. 324 Verburg 2008, p. 192-196; De Poorter & De Graaf 2011; Kamerstukken I 2012/13, 32450, C, p. 6. 325 Damen e.a. 2013, p. 331. 320

48

laten,326 al is hier in principe reeds sprake van een situatie waarin de bestuursrechter de plaats van het bestuur inneemt. 327 Rechters voeren in de nieuwe werkwijze echter nog meer de regie en het gevaar ligt op de loer dat men hierin te ver gaat. Door hun oplossingsgerichte instelling komt de bestuursrechter steeds meer met voorlopige oordelen, beleidsoordelen en alternatieve voorstellen.328 De druk die gelegd wordt op het definitief beslechten van geschillen zorgt ervoor dat de rechter zich steeds meer moet verantwoorden voor uitspraken waarin hij daar niet in slaagt. Aangezien er geen uniforme werkwijze is, varieert de behandelwijze sterk tussen rechters en kan men doorschieten in die zin dat een bestuursrechter daadwerkelijk op de stoel van het bestuursorgaan gaan zitten. Ook de zorgen die bestaan omtrent de democratische legitimering als basis voor de bestuurlijke besluitvorming mogen geen reden zijn om als bestuursrechter meer te gaan “besturen”. 329 Het is derhalve van groot belang dat, ondanks de druk op een finale beslechting van geschillen, het besluitvormingsprimaat van het bestuur nauwlettend in de gaten wordt gehouden. Zo zal de bestuursrechter in de procedure steeds moeten benadrukken vanuit welk perspectief hij optreedt. 330 De in paragraaf 3.4.4 genoemde aanbeveling voor een set inhoudelijke kwaliteitsnormen zou hier wellicht een bijdrage aan kunnen leveren.

4.4.2

Regierol bij alternatieve oplossingen ten opzichte van de wetgever

Wanneer bestuursrechters de regie steviger in handen nemen, kan dat er toe leiden dat meer beroepszaken maximaal adequaat worden afgedaan. Deze regierol vergt echter wel enige voorzichtigheid: een oplossingsgerichte en creatieve instelling van bestuursrechters brengt namelijk ook gevaren met zich mee. Zo komt veelvuldig de situatie voor dat de rechter vermoedt of constateert dat een geschil over een besluit deel uitmaakt van een verderstrekkend conflict tussen appellant en het bestuur of, wanneer het een meerpartijengeschil betreft, tussen appellant en een derde. 331 Er kunnen daarbij flinke verschillen ontstaan tussen enerzijds oplossingen van conflicten die met behulp van de bestuursrechter tot stand komen en anderzijds uitkomsten van procedures als de wet wordt toegepast en vonnissen worden gewezen. Dit staat op gespannen voet met de positie van de rechter ten opzichte van die van de

326

Zie bijvoorbeeld CBb 23 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD8280, AB 2009/5, m.nt. G.J.M. Cartigny (marktanalysebesluit); CRvB 21 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK2029 (toch volledig arbeidsongeschikt). 327 De Poorter & De Graaf 2011, p. 156. Er zijn zelfs auteurs die ook het vernietigen door de bestuursrechter van een door het bestuur genomen besluit een schending van het beslissingsp rimaat van het bestuur achten (vgl. het model Tak, waarover Barkhuysen, Den Ouden & Schuurmans 2006). 328 Zie ook paragraaf 3.3.4 (Maatwerk ). 329 Brenninkmeijer 2012, p. 192; Van der Velden 2013. 330 Verburg 2012, p. 291. 331 Marseille 2009, p. 88.

49

wetgever, aangezien de rechter in een democratische rechtstaat staat voor de toepassing van een wet in concrete situaties.332 Hoewel deze benadering een bepaalde vrijheid geeft aan rechters, heeft en neemt de bestuursrechter in de Nieuwe Zaaksbehandeling deze vrijheid ook als de wet géén ruimte biedt via open normen en buiten spoedeisende situaties. 333 Met name bij het voorleggen en toepassen van alternatieve oplossingen zal de bestuursrechter de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever nauwlettend in de gaten moeten houden; hij vertaalt immers de wil van de wetgever naar het individuele geval.

4.4.3

Regierol bij alternatieve oplossingen ten opzichte van partijen

Uit de zojuist besproken situatie waarbij een geschil over een besluit deel uitmaakt van een verderstrekkend conflict tussen partijen vloeit nog een gevaar voort. Meestal zullen partijen er baat bij hebben dat zij door de bestuursrechter op het spoor worden gezet van een alternatieve oplossing voor hun geschil. Het is niet verkeerd dat hij hiertoe enige druk uitoefent, maar het gevaar ligt op de loer dat de rechter hen een kant op stuurt waar ze helemaal niet naartoe willen.334 Belangrijk hierbij is dat de rechter voorkomt dat partijen tot een alternatieve oplossing komen omdat híj dat verordonneert. 335 In plaats daarvan moet hij nagaan waar partijen behoefte aan hebben en wat hun wensen zijn voor de verdere afdoening van de zaak. De rechter moet bijvoorbeeld niet gaan invullen wat voor partijen de voordelen van een schikking zijn, al doet 35 procent van de rechters dat wel. 336 Het blijft lastig voor de bestuursrechter om een goede balans te vinden: enerzijds wordt finale geschilbeslechting bevorderd door enige druk op partijen, terwijl anderzijds dwangschikkingen moeten worden voorkomen. Een betere afstemming op zaken is echter noodzakelijk, er zal nog meer maatwerk moeten plaatsvinden om te komen tot een effectieve finale geschilbeslechting.

4.4.4

Praktische knelpunten

Naast de zojuist genoemde knelpunten bestaan er ook praktische knelpunten in de manier waarop zaken in de nieuwe werkwijze worden behandeld door de bestuursrechter. De snelheid waarmee een zaak ter zitting wordt gebracht heeft, zoals gezegd, gezorgd voor een forse toename van het aantal aanhoudingen. Dit betekent dat zaken op een later moment weer veel aandacht vergen, wat zorgt voor een hogere werkdruk. 337 De snelle behandeling van zaken die juist zo kenmerkend is voor de Nieuwe Zaaksbehandeling is daardoor onder druk komen te staan. De bestuursrechter moet derhalve beter worden in het bewaken van de voortgang van

332

Dijkstra 2014, p. 845. Dijkstra 2014, p. 846. 334 Marseille 2009, p. 89; Bruins 2012, p. 89. 335 Bruins 2012, p. 90. 336 Van der Linden 2010, p. 148. 337 Nihot 2014, p. 157. 333

50

die zaken.338 De werkdruk loopt verder op aangezien per zaak meer zittingstijd moet worden ingepland, vanwege actieve rechters die het achterliggende geschil en de daarbij behorende belangen

boven

water

willen

krijgen

en

daarbij

zoeken

naar

alternatieve

oplossingsmogelijkheden. 339 Door deze hoge werkdruk kunnen de zojuist geprezen verkorte doorlooptijden weer toenemen. Dit heeft een negatieve invloed op de kans om een geschil finaal te beslechten, aangezien een vroeg contact met de rechter hiervoor juist essentieel is.340 De huidige financieringssystematiek houdt hier bovendien geen rekening mee. 341 Op de lange termijn zou de werkwijze wel kunnen leiden tot kostenbesparingen, maar vooralsnog leidt de Nieuwe Zaaksbehandeling tot meer kosten aangezien de voorbereiding en behandeling van een zaak meer werktijd vergt. 342 Door de snelle procedure wordt dus enerzijds finale geschilbeslechting bevorderd, terwijl deze snelheid anderzijds onder druk staat door de toegenomen werkdruk. Wil de nieuwe werkwijze succesvol blijven, dan is vereist dat de gehele werkstroom vanaf het begin met het verzenden van de vooraankondiging tot aan de afhandeling, al dan niet via een schriftelijke uitspraak, geen haperingen vertoont. 343 Mijns inziens blijft het echter van groot belang om de effecten van de Nieuwe Zaaksbehandeling te beschouwen op macroniveau. Je kunt niet een nieuwe werkwijze en een cultuurverandering introduceren in de bestuursrechtspraak én hen tegelijkertijd afrekenen op productiedraaien. 344

4.5 Finale geschilbeslechting en procedurele rechtvaardigheid

4.5.1

Bevordering van procedurele rechtvaardigheid door finale geschilbeslechting

De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling heeft de invloed van finale geschilbeslechting op procedurele rechtvaardigheid sterk bevorderd, dit dient niet onderschat te worden. Wanneer een geschil tussen partijen finaal is beslecht, betekent dit immers dat de bestuursrechter met een oordeel of afspraak is gekomen waarmee daadwerkelijk een einde is gekomen aan het juridische geschil en het onderliggende conflict. 345 Snelheid speelt hierbij een grote rol. Door de sterk verkorte doorlooptijden bij de Nieuwe Zaaksbehandeling en de vaart waarmee een zaak op zitting wordt gebracht weten partijen vrij snel en goed waar zij aan toe zijn. Zoals gezegd wordt de kans op een finale beslechting van het geschil vergroot door een vroeg

338

Haan 2013, p. 24. Nihot 2014, p. 157. Een zitting duurt gemiddeld ruim dertig minuten, dit is ongeveer 5 minuten langer dan vóór de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling (Marseille 2014). 340 Schueler 2007, p. 142. 341 Aalbers 2011, p. 249. 342 Van der Werf & Wouters 2013, p. 24. 343 Nihot 2014, p. 159. 344 Van der Velden 2013. 345 Zie ook paragraaf 2.4.2 (Finaliteit). 339

51

contactmoment met de bestuursrechter. Alternatieve oplossingen zijn dan nog veelal mogelijk, omdat niet ieder onderliggend conflict reeds geëscaleerd is. Dit is van wezenlijk belang omdat het op een zitting zelden gaat om een puur juridische zaak: meestal lopen het persoonlijke verhaal, de emoties, het conflict en de juridische vragen dwars door elkaar. 346 Zo een vroeg contactmoment is dus erg productief en heeft een positieve invloed op de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Partijen hebben dan immers reeds vroeg in de procedure de mogelijkheid om hun inbreng, hun “voice”, naar voren te brengen. Wanneer dit het geval is, zullen zij zich daadwerkelijk gehoord voelen en ervaren zij een procedure eerder als eerlijk en rechtvaardig. Middels de Nieuwe Zaaksbehandeling blijken deze verwachtingen steeds meer gerealiseerd te worden. Procedurele rechtvaardigheid wordt verder sterk bevorderd doordat een zitting volgens de nieuwe werkwijze veelal de eerste en enige zitting blijft, dit om het geschil zo veel mogelijk finaal te beslechten. De nieuwe opstelling van de bestuursrechter is hiervoor van groot belang, met name het actief op zoek gaan naar de belangen van partijen en het onderliggende conflict bevordert immers een praktische en definitieve geschilbeslechting. In de praktijk blijken nauwelijks nog tweede zittingen gehouden te worden, neemt het aantal intrekkingen van het beroep en het aantal mondelinge uitspraken sterk toe. Ook houdt finaliteit steeds meer stand op de lange termijn, aangezien bijna een halvering van het aantal hoger beroepen heeft plaatsgevonden. Hieruit blijkt dat partijen door het toepassen van de Nieuwe Zaaksbehandeling meer vertrouwen hebben gekregen in de rechtvaardigheid van hun procedure. De nieuwe werkwijze werpt dus zeker zijn vruchten af: doordat bestuursrechters daadwerkelijk ingaan op de belangenvraag wordt de kern van de zaak bereikt en komt het onderliggende conflict op tafel te liggen. Deze gesprekken zorgen voor een dynamische procedure en bevorderen een definitieve oplossing van het conflict. Hierdoor neemt de ervaren procedurele rechtvaardigheid sterk toe, partijen hechten namelijk grote waarde aan een procedure waarin diep wordt ingegaan op hun belangen en het echte conflict. 347 Het streven naar finale geschilbeslechting middels de Nieuwe Zaaksbehandeling zorgt derhalve in meerdere opzichten daadwerkelijk voor een toename van de ervaren procedurele rechtvaardigheid. De bestuursrechter heeft met de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling zijn imago van een ondoorgrondelijke sfinx definitief achter zich kunnen laten. Ik kan mij bij Dick Allewijn aansluiten door te zeggen dat wanneer de bestuursrechter zich vooral richt op geschilbeslechting, de kans het grootst is dat zijn activiteit een bijdrage levert aan het herstel

346

Van der Velden 2013. Eigenlijk is procedurele rechtvaardigheid zelfs bij een zuivere juridische vraag nog van belang, ook dan hechten partijen er waarde aan dat zij hun verhaal kunnen vertellen. 347 Van der Velden 2013.

52

van vertrouwen in de relatie tussen overheid en burger, de betrouwbaarheid van de rechter en de rechtvaardigheid van de procedure. 348 4.5.2

Spanningsveld tussen finale geschilbeslechting en procedurele rechtvaardigheid

Het is niet alleen rozengeur en maneschijn in het leven van de tot geschilbeslechter omgedoopte bestuursrechter. De sterke nadruk op finale geschilbeslechting bij de Nieuwe Zaaksbehandeling levert namelijk een spanningsveld op met de door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid. De bestuursrechter dient beide elementen immers met de Nieuwe Zaaksbehandeling actief na te streven. Het gevaar van de nieuwe, sturende rol van de bestuursrechter ligt met name in het doorschieten in zijn nieuwe rol en een te grote focus op het definitief beslechten van geschillen in een procedure. In combinatie met de nog aanwezig zijnde kinderziektes bij de Nieuwe Zaaksbehandeling kan dit in diverse procedures voor spanning zorgen. Hiermee beoog ik niet de invoering van de nieuwe werkwijze als zodanig ter discussie te stellen, maar wil ik wel enkele kanttekeningen plaatsen bij de huidige toepassing van de nieuwe werkwijze die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid. 

Snelheid De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling heeft, door de snelheid waarmee zaken ter zitting worden gebracht, voor een toename van finale geschilbeslechting gezorgd.349 Essentieel hierbij is het bewaren van de voortgang van de zaken. Dit dient zeer nauwlettend in de gaten gehouden te worden, om te voorkomen dat finale geschilbeslechting

een

negatief

effect

krijgt

op

de

ervaren

procedurele

rechtvaardigheid. Zoals gezegd neemt de nieuwe werkwijze meer tijd in beslag en er is een flinke toename van het aantal aanhoudingen. Dit zet de snelheid namelijk onder druk, terwijl het vroege contactmoment juist essentieel is voor het vertrouwen van partijen in een procedure. Een eerste indruk is immers bepalend, wat voor burgers in het bestuursrecht des te belangrijker is aangezien zij slechts sporadisch procederen tegen de overheid. Wanneer de snelheid van een finale beslechting van het geschil onder druk komt te staan, zal dit mijns inziens negatieve effecten hebben op de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Een betere bewaking van die voortgang kan worden gerealiseerd door duidelijk aan partijen te vertellen hoeveel tijd er voor de zitting is, hoeveel tijd daarvan beschikbaar is voor het verhaal van partijen en hoeveel tijd gereserveerd wordt voor de overige onderdelen. 350 Dit doet niet af aan de

348

Allewijn 2011, p. 149. Zie ook paragraaf 4.3.2 (Snelle procedure) 350 Van der Velden 2013. 349

53

uiteindelijk door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid, het geeft juist helderheid.351 De grote druk op finaliteit en snelheid kan echter ook averechtse werking hebben op procedurele rechtvaardigheid. Snelheid dient de kwaliteit van de rechtspraak, de transparantie van de procedure en de invloed van partijen op het verloop van de procedure niet negatief te beïnvloeden. Daarbij dient volgens Jue ook de kwaliteit van het inhoudelijke vooronderzoek behouden te worden. Het de facto afschaffen van het vooronderzoek in het zittingsgerichte werken zou niet in lijn zijn met de aanbevelingen van de commissie Ilsink die juist pleitte voor meer investeren in het inhoudelijke vooronderzoek. 352 De nieuwe Agenda van de Rechtspraak 2015-2018 daarentegen gaat uit van een nog grotere versnelling van procedures. 353 Ik vraag me echter af of het element “snelheid” in de Nieuwe Zaaksbehandeling, dat op zich een goede doelstelling is, niet teveel nagestreefd wordt waardoor dit ten koste zal gaan van de door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid. 

Maatwerk en aandacht voor partijen Daarnaast kunnen bestuursrechters zó opgaan in hun maatwerk, dat de aandacht tussen partijen

inadequaat

wordt

verdeeld,

wat

het

gevaar

van

willekeur

en

oncontroleerbaarheid met zich meebrengt. Vanwege het gebrek aan uniformiteit in de Nieuwe Zaaksbehandeling kan dit erg verschillen en zal de ene rechter eerder het onderste uit de kan halen dan de ander. Met name in het bestuursrecht kan ik me voorstellen dat, indien de bestuursrechter bijvoorbeeld meer aandacht of tijd geeft aan het bestuursorgaan, partijen al snel het idee hebben dat er sprake is van willekeur en bevooroordeeldheid. In de praktijk zijn deze ontwikkelingen terug te zien in het toenemend aantal wrakingsverzoeken. 354 Ondanks dat de meeste verzoeken uiteindelijk worden afgewezen, blijken partijen toch minder vertrouwen te hebben in een onpartijdige en rechtvaardige beslissing van de rechter. De parlementaire geschiedenis

rept

echter

onpartijdigheidsbeginsel.

355

niet

over

enige

grenzen

op

basis

van

het

Het is daarom mijns inziens van groot belang om de

aanbeveling voor inhoudelijke kwaliteitsnormen ter harte te nemen. Hierdoor kan de kwaliteit van maatwerk gewaarborgd blijven en is er tegelijkertijd sprake van een meer uniforme werkwijze, ook in het verdelen van de aandacht tussen partijen. De objectieve en subjectieve partijdigheid van de bestuursrechter speelt dan minder op. 356

351

Lind 1995. Jue 2013, p. 61-62. 353 Agenda van de Rechtspraak 2015-2018; Nihot 2014 (a), p. 17. 354 Zie ook paragraaf 3.3.4 (Maatwerk ). 355 Haan 2014, p. 184. 356 Dit onderscheid maakte het EHRM voor het eerst in de zaak Piersack t. België (EHRM 1 oktober 1982, Series A, vol. 53, § 30). 352

54

Partijen zullen de procedure eerder als rechtvaardig beschouwen, al hebben zij wellicht ook moeten wennen aan de veranderde houding van rechters in de Nieuwe Zaaksbehandeling. Er dient derhalve meer balans gevonden in de globale toepassing en kwaliteit van het maatwerk, maar kan de exacte invulling ervan wel per zaak blijven verschillen, aangezien dit de kans op finale geschilbeslechting bevordert. 357 

Sturende rol in geschilbeslechting Last but not least kan in het verlengde van bovenstaande opmerking geconcludeerd worden dat de bestuursrechter in de toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling steeds meer aandringt op een alternatieve oplossing van het geschil. Dit, omdat er een relatief

hoge

druk op het definitief

beslechten van geschillen en finale

geschilbeslechting een hot item is in het bestuursprocesrecht. 358 Het gevaar dreigt echter dat de bestuursrechter zich teveel op die finaliteit focust en hij partijen aanstuurt op voor hen niet wenselijke oplossingen. Het komt dan voor dat partijen de rechter niet meer neutraal achten, waardoor gedacht wordt dat zij geen stem hebben gehad in het bepalen van de wijze waarop in hun zaak wordt beslist. Dit, terwijl de “voice” van partijen juist een van de kernelementen in de Nieuwe Zaaksbehandeling betreft.359 In de praktijk bleek deze houding eveneens invloed te hebben op het toenemend aantal wrakingsverzoeken. 360 Het is derhalve van groot belang dat de bestuursrechter

blijft

onderzoeken

hoe

partijen tegenover

de

verschillende

mogelijkheden staan en of zij bereid zijn aan bepaalde oplossingen mee te werken. 361 Voor de sturende rol van de rechter gelden geen eisen op grond van de jurisprudentie van het EHRM.362 De (bestuurs)rechter dient echter niet te sturend of te precies zijn in het geven van aanwijzingen. Hij zal voorzichtig om moeten gaan met gedragingen en uitlatingen in bepaalde richtingen, aangezien dit al snel kan wijzen op de schijn van partijdigheid.363 Enerzijds zijn transparantie en eerlijkheid van groot belang voor het verloop van de procedure en de bewijspositie van partijen in de Nieuwe Zaaksbehandeling. Aan het geven van (te) veel transparantie kleeft echter het risico dat de bestuursrechter te veel sturing geeft en vooruit loopt op zijn eindoordeel, waardoor hij niet meer onbevangen wordt geacht en de mogelijke schijn van partijdigheid ontstaat.364 Er zou in zo een geval nog wel geschilbeslechting

357

Allewijn 2011, p. 87; Schueler 2012, p. 107. Gerritsen 2009, p. 66. 359 Zie ook paragraaf 3.2.3 (Kernelementen van procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling ) 360 Zie ook paragraaf 3.3.4 (Maatwerk ). 361 Haan 2014, p. 193. 362 Haan 2014, p. 185. 363 EHRM 26 oktober 1984, NJ 1988/744 (De Cubber t. België); CRvB 16 april 2013, JB 2013/119, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ7385. 364 Jue 2013, p. 3; Haan 2014, p. 189. 358

55

plaatsvinden, maar dan heeft finale geschilbeslechting juist een negatieve invloed op de ervaren procedurele rechtvaardigheid.365 Een betere communicatie tussen rechter en partijen zou de sturende rol van de bestuursrechter wellicht kunnen verduidelijken. 366 Hij dient derhalve bij de toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling helder met partijen te praten over de inhoud van de procedure en de finale beslechting van het geschil, zonder te ver vooruit te lopen op de uitkomst van de procedure.

4.6 Conclusie

Naast procedurele rechtvaardigheid speelt finale geschilbeslechting een essentiële rol in de bijdrage aan een goede geschilbeslechting. In de Nieuwe Zaaksbehandeling nemen beide elementen een centrale plaats in: de bestuursrechter dient met een oplossing te komen waarmee daadwerkelijk een eind komt aan het gehele conflict en streeft daarbij actief naar procedurele rechtvaardigheid. Dit wordt onder andere succesvol gerealiseerd door het vroege contact met de rechter in een steeds snellere procedure. De zitting blijft ook steeds meer de eerste en enige zitting en mondelinge uitspraken worden populairder door de actieve opstelling en oplossingsgerichtheid van de rechter. Geconcludeerd kan worden dat een finale geschilbeslechting middels de Nieuwe Zaaksbehandeling steeds meer tot bloei komt. Finale geschilbeslechting hangt sterk samen met procedurele rechtvaardigheid en zorgt er in het veelal voor dat partijen een procedure nog eerder als eerlijk en rechtvaardig zullen beschouwen. Er bestaat echter een spanningsveld tussen de mate van finale geschilbeslechting en de ervaren procedurele rechtvaardigheid. De nieuwe, sturende rol van de bestuursrechter dient er derhalve niet toe te leiden dat de druk op een alternatieve oplossing van het geschil nog hoger wordt of dat de aandacht tussen partijen inadequaat wordt verdeeld. Zoals gezegd vindt er dan nog wel geschilbeslechting plaats, maar op deze wijze heeft finale geschilbeslechting juist een negatief effect op de ervaren procedurele rechtvaardigheid.

365 366

Van der Velden 2013. Haan 2014, p. 192.

56

Hoofdstuk 5 Conclusie Met de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling trachtten bestuursrechters tegemoet te komen aan een storm van kritieken op de oude behandeling van zaken in het bestuursrecht. Dit betekende voor velen van hen een cultuuromslag, de bestuursrechter werd getransformeerd van een ondoorgrondelijke sfinx naar een actieve en oplossingsgerichte rechter. Bij de toepassing van de nieuwe werkwijze keerden de kernelementen finaliteit, snelheid, maatwerk en het “echte” conflict dat centraal stond boven het juridische geschil steeds terug in een bestuursrechtelijke procedure. Hiermee wordt gestreefd naar procedurele rechtvaardigheid en een finale beslechting van het conflict, aangezien deze elementen van wezenlijk belang zijn voor een goede geschilbeslechting. Een rechtvaardig oordeel behoort immers niet alleen plaats te vinden aan het einde van de bestuursrechtelijke rit, partijen moeten de procedure zelf ook als rechtvaardig beleefd hebben. Met name in het bestuursrecht is de ervaren procedurele rechtvaardigheid van groot belang en rechters dienen hier actief voor te zorgen. Enerzijds kan geconcludeerd worden dat de bestuursrechter ruim twee jaar na de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling aardig op weg is: hij laat zich steeds meer van een menselijke kant zien door het dejuridiseren van conflicten, een actieve bewijsvoorlichting en het boven water brengen van het onderliggende conflict met de daarbij behorende belangen van partijen. De Nieuwe Zaaksbehandeling is ook van betekenis geweest voor finale geschilbeslechting, meer en meer kan de angel uit het achterliggende conflict worden gehaald wat een daadwerkelijke, effectieve beslechting van het geschil bevordert. Dit wordt onder andere gerealiseerd door het vroege contactmoment met de bestuursrechter, aangezien op dat moment een verdere escalatie en juridisering van het conflict nog kan worden voorkomen. De succesvolle finale geschilbeslechting uit zich in de praktijk in zittingen die daadwerkelijk de eerste en enige zitting blijven in een procedure, een toename van het aantal mondelinge uitspraken en intrekkingen van beroepen, en een substantiële vermindering van het aantal hoger beroepen. Een volledige finale beslechting van het geschil blijkt sterk samen te hangen met de ervaren procedurele rechtvaardigheid en zorgt er veelal voor dat partijen een procedure nog sterker als eerlijk en rechtvaardig beleven.

Anderzijds dient men mijns inziens, ondanks de vele loftuitingen over de Nieuwe Zaaksbehandeling, nauwlettend in de gaten te houden dat de Nieuwe Zaaksbehandeling geen wondermiddel is waardoor een bestuursrechtelijke procedure automatisch vlekkeloos verloopt. Zo heb ik benadrukt dat er een spanningsveld bestaat tussen het nastreven van finale geschilbeslechting en de ervaren procedurele rechtvaardigheid. De druk op finaliteit blijkt zijn 57

tol te eisen op de mate waarin partijen een procedure als rechtvaardig beschouwen. Om het evenwicht te behouden blijken verbeteringen nodig op het gebied van zowel finale geschilbeslechting als procedurele rechtvaardigheid. Hiertoe zijn diverse aanbevelingen gedaan, zoals een beter inzicht in het verloop van de zitting, meer communicatie tussen rechter en partijen, het stellen van inhoudelijke kwaliteitsnormen en het bewaken van de regierol van de rechter. Hoewel de bestuursrechter de Nieuwe Zaaksbehandeling steeds meer en beter toepast, zal de praktijk vragen blijven oproepen aangezien de actieve en oplossingsgerichte insteek van de bestuursrechter niet zonder meer te verenigen is met de positie van een rechter in onze Nederlandse democratische rechtsstaat.

Met Peter Nihot kan ik concluderen dat er al met al een gunstig toekomstperspectief is: een bestuursrechter, die via informatie, “voice” en een respectvolle bejegening naar partijen met een zekere snelheid tot een op maat toegesneden oplossing van het geschil komt, zodanig dat het conflict niet voortduurt maar dat er daadwerkelijk een finale beslechting van het geschil heeft plaatsgevonden.367 Het tijdperk van de bestuursrechter als sfinx acht ik zeker passé, de bestuursrechter heeft zich ontpopt van een formele toepasser van recht tot een actief opererende

allround

geschilbeslechter.

Het

daadwerkelijk

nastreven

van

finale

geschilbeslechting én procedurele rechtvaardigheid met de Nieuwe Zaaksbehandeling blijkt echter lastiger dan gedacht, waartoe derhalve enkele aanbevelingen zijn gedaan. Dit, omdat het moment daar is voor de bestuursrechter om verbeteringen aan te brengen op de reeds ingeslagen nieuwe weg, nu het vertrouwen van de burger in de overheid steeds meer onder druk komt te staan.

367

Nihot 2014, p. 158.

58

Geraadpleegde literatuur

Geschreven bronnen

Aalbers 2011 C.T. Aalbers, ‘De bestuursrechtelijke zitting nieuwe stijl’ (verslag van de VAR-studiemiddag gehouden op 10 juni 2011), Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2011/35, afl. 8, p. 244-249.

Aalders e.a. 2001 M.V.C. Aalders e.a., De burger en de Awb: ervaringen van repeat players met Awb-procedures, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2001.

Allewijn 2005 D. Allewijn, ‘De bestuursrechter als begeleider van schikkingsonderhandelingen’, Jurisprudentie Bestuursrecht plus 2005, afl. 4, p. 181-191.

Allewijn 2011 D. Allewijn, Tussen partijen is in geschil… De bestuursrechter als geschilbeslechter (diss. Leiden), Den Haag: Sdu uitgevers 2011.

Barkhuysen, Den Ouden & Schuurmans 2006 T. Barkhuysen, W. den Ouden & Y.E. Schuurmans (red.), Het model Tak: Verhoogde rechtsbescherming in het bestuursrecht?, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2006.

Barkhuysen e.a. 2007 T. Barkhuysen e.a., Feitenvaststelling in beroep, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007.

Barkhuysen & Van Emmerik 2010 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘Het EVRM als inspiratiebron en correctiemechanisme voor de Awb’, in: T. Barkhuysen, W. den Duden & J.E.M. Polak (red.), Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgever 2010, p. 557-587.

Barkhuysen 2014 T. Barkhuysen, ‘Toetsing van procesbeslissingen in het bestuursrecht’, Nederlands Juristenblad 2014/1224, afl. 25, p. 1665.

59

Barkhuysen e.a. 2014 T. Barkhuysen e.a., Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, Deventer: Kluwer 2014.

Barkhuysen & Den Ouden 2014 T. Barkhuysen & W. den Ouden, ‘Kroniek van het algemeen bestuursrecht. Van toekomstmuziek, via terugblikken naar een tegengeluid, Nederlands Juristenblad 2014/793, afl. 15, p. 997-1006.

Van den Bos 2011 K. van den Bos, Vertrouwen in de overheid: wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet, en wanneer weten ze niet of de overheid te vertrouwen is? Een essay over de sociaal-psychologische werking van vertrouwen en de mens als informatievergarend individu , Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011.

Brenninkmeijer 2012 A.F.M. Brenninkmeijer, ‘Unitas Politica’, Nederlands Juristenblad 2012/176, afl. 3, p. 192-193.

Brenninkmeijer, van den Bosch & Röell 2012 A.F.M. Brenninkmeijer, K. van den Bosch & E. Röell, ‘Procedurele rechtvaardigheid. Het grote belang van procedurele rechtvaardigheid in Nederland en daarbuiten’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 2012-4, p. 178-184.

Bruins 2012 A. Bruins, ‘Van juridisch controleur tot geschilbeslechter’, Meester 2012, afl. 1, p. 86-93.

Bruinsma 1996 J.F. Bruinsma, Kadi-rechtspraak in postmodern Nederland (inaugurele rede van 7 november 1995), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1996.

Chrit & Venneman 2011 M. Chrit & R. Venneman, ‘Wraking en de legitimiteit van de Rechterlijke Macht. Een evaluatie van het wrakingsinstituut’, Trema 2011, afl. 1, p. 11-17.

Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007 Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III, Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 2002-2006, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007 (Commissie Ilsink).

60

Commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie 2006 Commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie, Rechtspraak is kwaliteit, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2006 (Commissie Deetman).

Daalder 2014 E.J. Daalder, ‘Observaties en gedachten over de nieuwe zaaksbehandeling’, in: A.T. Marseille & L. van der Velden (red.), Vertrouwen verdient. Verdiend vertrouwen: visies op geschilbeslechting door de overheid, Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 160-172.

Daalder, De Groot & Van Breugel 1994 E.J. Daalder, G.R.J. de Groot & J.M.E. van Breugel, De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht. Tweede tranche, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994.

Damen e.a. 2013 L.J.A. Damen, Bestuursrecht Deel 2, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013.

Damen 2014 L.J.A. Damen, ‘Hoe staat de burger er voor in het bestuurs(proces)recht van 2014?’, in: R.J.N. Schlössels & C.L.G.F.H. Albers (red.),. De metamorfose van het bestuursprocesrecht en de bestuursrechter nieuwe stijl (verslag van de inleidingen van het Jurisprudentie Bestuursrecht symposium ter ere van het 20-jarig bestaan gehouden op 19 september 2014), Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 31-52.

Diamond 2012 J. Diamond, The world until yesterday: What can we learn from traditional societies, London: Penguin Books Ltd 2012.

Dijkstra 2014 S. Dijkstra, ‘De rechter ‘nieuwe stijl’. De achterliggende filosofie en enkele kritische kanttekeningen’, Nederlands Juristenblad 2014/674, afl. 13, p. 841-847.

Ettekoven & Verburg 2011 B.J. Ettekoven & D.A. Verburg, ‘Nieuwe zaaksbehandeling bij de bestuursrechter’, Pionierskrant Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011, p. 12-14.

Ettekoven 2013 B.J. Ettekoven, ‘Bestuursrechter kijkt vooruit’ (interview), Public Mission Special september 2013. 61

Genn 1999 H. Genn, Paths to justice: what people do and think about going to law, Oxford: Hart Publishing 1999.

Gerritsen 2009 L.J. Gerritsen, ‘Finale geschilbeslechting; artikel 8:72, leden 3 en 4 Awb, Journaal Bestuursrecht 2009/51, afl. 5, p. 66-69.

Govaers 2013 E.J. Govaers, ‘De finaliserende bestuursrechter, louter een succesverhaal?’, Trema 2013, afl. 9, p. 309313.

Gribnau & Van Steenbergen 2014 J.L.M. Gribnau & A.K.J.M. van Steenbergen, ‘Prettig contact met de belastingdienst’, in: A.T. Marseille & L. van der Velden (red.), Vertrouwen verdient. Verdiend vertrouwen: visies op geschilbeslechting door de overheid, Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 86-100.

Haan 2013 K.E. Haan, ‘De Nieuwe Zaaksbehandeling op het goede spoor?’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2013/3, afl. 1/2, p. 23-25.

Haan 2014 K.E. Haan, ‘De sturende rol van de bestuursrechter en onpartijdigheid – een spanningsveld’, Jurisprudentie Bestuursrecht plus 2014, afl. 3, p. 182-193.

Heinrich 2014 J.P. Heinrich, ‘Afscheid van de oude zaaksbehandeling: makkelijker kunnen we het niet maken, wel uitdagender!’, in: R.J.N. Schlössels & C.L.G.F.H. Albers (red.),. De metamorfose van het bestuursprocesrecht en de bestuursrechter nieuwe stijl (verslag van de inleidingen van het Jurisprudentie Bestuursrecht symposium ter ere van het 20-jarig bestaan gehouden op 19 september 2014), Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 19-29.

Herweijer & Winter 2007 M. Herweijer & H.B. Winter, ‘De wet intern klachtrecht geëvalueerd: hoe krijgen we tevreden klagers?’ Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 2007/33, afl. 7, p. 235-244.

62

Hirsch Ballin 2006 E.M.H. Hirsch Ballin, ‘De context van de bestuursrechtspraak’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2006/38, afl. 8, p. 276-277.

Hoegee & Wit 2013 J.P. Hoegee & A.C.A. Wit, ‘Definitieve geschilbeslechting: uitspraakbevoegdheden’, Tijdschrift voor Praktisch Bestuursrecht 2013, afl. 5, p. 4-7.

Jue 2013 R.J. Jue, ‘Weg uit de ivoren toren. Naar een betere rechtspraak’, Nederlands Juristenblad 2013/2303, afl. 39, p.2742-2745.

Klaming & Bethlehem 2007 L. Klaming & B. Bethlehem, ‘Procedurele rechtvaardigheid: Kunnen inzichten uit onderzoek naar procedurele

rechtvaardigheid bijdragen aan de verwezenlijking van de functies van het

aansprakelijkheidsrecht?’, Tijdschrift voor Vergoeding Personenschade 2007, afl. 4, p. 119-124.

Klantwaardering Rechtspraak 2011 Klantwaardering Rechtspraak, Onderzoek onder professionals en justitiabelen bij gerechten, Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek en Synovate 19 september 2011, Regioplan publicatienr. 2089.

Knapen 2012 M. Knapen, ‘Bestuursrechtadvocaat nieuwe stijl: Nieuwe zaaksbehandeling bestuursrecht per 2012 ingevoerd’, Advocatenblad 2012, afl. 1, p. 28-31

Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007 M.T.A.B. Laemers, L.E. de Groot-van Leeuwen & R. Freriks, Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger. Stand van zaken in theorie en eerder onderzoek , Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007.

Laemers 2014 M.T.A.B. Laemers, ‘Het perspectief van de burger anno 2013’, in: A.T. Marseille & L. van der Velden (red.), Vertrouwen verdient. Verdiend vertrouwen: visies op geschilbeslechting door de overheid , Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 186-204.

63

Leventhal 1980 G.S. Leventhal, ‘What should be done with equity theory? New approaches to the study of fairness in social relationships’, in: K. Gergen, M. Greenberg & R. Willis, Social exchange: advances in theory and research, New York: Plenum 1980, p. 27-55.

Lind & Tyler 1988 E.A. Lind & T.R. Tyler, The social psychology of procedural justice, New York: Plenum 1988.

Lind 1995 E.A. Lind, Social Conflict and Social Justice: Lessons from the Social Psychology of Justice Judgments (oratie Leiden), Leiden: Leiden University Press 1995.

Van der Linden 2010 J. van der Linden, De civiele zitting centraal: informeren, afstemmen en schikken (diss. Tilburg), Deventer: Kluwer 2010.

Loonen & Plambeck 2012 N.E.J.N. Loonen & E.J.H. Plambeck, ‘Vier geluiden van buiten. Heden en toekomst van het bestuursrecht’ (verslag van het Jurisprudentie Bestuursrecht plus symposium ter ere van het 12,5-jarig bestaan gehouden op 8 juni 2012), Jurisprudentie Bestuursrecht plus 2012, afl. 2, p. 286-295.

Luhmann 1969 N. Luhmann, Legitimation durch verfahren, Neuwied am Rhein: Luchterhand 1969.

Van Male 1988 R.M. van Male, ‘Beredeneerd besluiten. Plaats, functie en betekenis van het motiveringsbeginsel in het Nederlandse bestuursprocesrecht’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 1988, afl. 3, p. 73-79.

Malsch 2002 M. Malsch, ‘De burger in de rechtspraak’, Special Recht der Werkelijkheid 2002, p. 3-12.

Malsch & De Bakker 2002 M. Malsch & E. de Bakker, ‘Niet-professionele procesdeelnemers over de rechtspraak’, Special Recht der Werkelijkheid 2002, p. 135-146.

Marseille 2004 A.T. Marseille, Effectiviteit van bestuursrechtspraak , Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004. 64

Marseille 2009 A.T. Marseille, De zitting bij de bestuursrechter. Een onderzoek naar het belang van de zitting voor een adequate afdoening van bestuursrechtelijke beroepsprocedure s, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009.

Marseille 2010 A.T. Marseille, Comparitie en regie in de bestuursrechtspraak , Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, faculteit rechtsgeleerdheid 2010.

Marseille 2010 (a) A.T. Marseille, ‘Effecten van formalisering van bestuursrechtspraak’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2010, afl. 8, p. 221-229.

Marseille 2013 A.T. Marseille, ‘De Nieuwe zaaksbehandeling, van waarde in hoger beroep?, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2013, afl. 8, p. 190-198.

Marseille & Van der Heide 2008 A.T. Marseille & R.R. van der Heide, ‘De onderbenutting van de mogelijkheden tot finale geschilbeslechting door de bestuursrechter’, Jurisprudentie Bestuursrecht plus 2008, afl. 2, p. 78-92.

Marseille & Nihot 2013 A.T. Marseille & P.K. Nihot, ‘Regie in de rechtspraak : de bestuursrechter. Hoe de bestuursrechter regisseur is geworden en hoe dat bevalt’, Rechtstreeks 2013/1, p. 38-47.

Marseille & Tolsma 2013 A.T. Marseille & H.D. Tolsma, Geschilbeslechting door de bestuursrechter, Deventer: Kluwer 2013.

Michiels 2014 F.C.M.A. Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014.

Van Montfort & Tromp 2000 A.J.G.M. van Montfort & G.H.M. Tromp, ´Alleen tevreden met resultaat? Ervaringen van burgers met de provinciale bezwaarschriftenprocedure´, Beleidswetenschap 2000/14, afl. 4, p. 340-358.

65

Nihot 2012 P.K. Nihot, ‘De nieuwe zaaksbehandeling’, in: N. Frenk, P.K. Nihot & P.N. Wakkie, Proces op maat, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2012, p. 27-34.

Nihot 2012 (a) P.K. Nihot, ‘Het imago van de bestuursrechter’, Zomerconferentie Montesquieu Instituut, 5 september 2012.

Nihot 2014 P.K. Nihot, ‘De bestuursrechter in relatie tot Prettig contact met de overheid’, in: A.T. Marseille & L. van der Velden (red.), Vertrouwen verdient. Verdiend vertrouwen: visies op geschilbeslechting door de overheid, Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 146-158.

Nihot 2014 (a) P.K. Nihot, ‘Bestuursrechtspraak in dialoog. Welke succes en belemmeringen kent de Nieuwe Zaaksbehandeling Bestuursrecht?’, in: R.J.N. Schlössels & C.L.G.F.H. Albers (red.),. De metamorfose van het bestuursprocesrecht en de bestuursrechter nieuwe stijl (verslag van de inleidingen van het Jurisprudentie Bestuursrecht symposium ter ere van het 20-jarig bestaan gehouden op 19 september 2014), Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 11-18.

Polak 2011 J.E.M. Polak, ‘Effectieve geschilbeslechting: bestuurlijke lus en andere instrumenten’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2011, afl. 1/2, p. 2-9.

De Poorter & De Graaf 2011 J.C.A. de Poorter & K.J. de Graaf, Doel en functie van de bestuursrechtspraak: een blik op de toekomst, Den Haag: Raad van State 2011.

Rawls 1971 J. Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press 1971.

Van Rossum, Tigchelaar & Ippel 2012 W. van Rossum, H. Tigchelaar & P. Ippel, Wraking bottom-up. Een empirisch onderzoek , Den Haag: Raad voor de Rechtspraak 2012.

66

Van Rossum & Tigchelaar 2013 W. van Rossum & H. Tigchelaar, ‘Een empirisch gefundeerde bespreking van mogelijke wijzigingen van de wrakingsprocedure’, Nederlands Juristenblad 2013/1345, afl. 22, p. 1448-1456.

Scheltema 2014 M. Scheltema, ‘Inleiding’, in: A.T. Marseille & L. van der Velden (red.), Vertrouwen verdient. Verdiend vertrouwen: visies op geschilbeslechting door de overheid, Den Haag: Sdu Uitgevers 2014, p. 9-15.

Schlössels e.a. 2013 R.J.N. Schlössels e.a., Kern van het bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013.

Schueler e.a. 2007 B.J. Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007.

Schueler 2009 B.J. Schueler, ‘Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak’, in: B.J. Schueler, B.J. van Ettekoven & J. Hoekstra, Rechtsbescherming in het omgevingsrecht, VBRpreadvies nr. 37, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009, p. 3-69.

Schueler 2012 B.J. Schueler, ‘De grote verandering. Finaliteit in een nieuw bestuursprocesrecht’, Jurisprudentie Bestuursrecht plus 2012, afl. 2, p. 101-116.

Schuurmans 2011 Y.E. Schuurmans, annotatie bij: Rb. Breda 13 oktober 2011, ECLI:NL:RBBRE:2011:BT8993, AB 2012/274.

Schuurmans & Verburg 2012 Y.E. Schuurmans & D.A. Verburg, ‘Bestuursrechtelijk bewijsrecht in de jaren ’10: opklaringen in het hele land’, Jurisprudentie Bestuursrecht plus 2012, afl. 2, p. 117-138.

Schuyt e.a. 1978 C.J.M. Schuyt e.a., Een beroep op de rechter. Een verkennend onderzoek naar de ervaringen van burgers met rechtspraak in het sociale-verzekeringsrecht, met name in zake de Ziektewet, de Werkeloosheidswet en de Wet op de Arbeidsgeschiktheidsverzekering, Deventer: Kluwer 1978. 67

Thibaut & Walker 1975 J. Thibaut & L. Walker, Procedural justice: A psychological analysis, Hillsdale, NJ: Erlbaum 1975.

Tyler 1988 T.R. Tyler, ‘What is procedural justice? Criteria used by citizens to assess the fairness of legal procedures’, Law and Society Review (22) 1984, afl. 1, p. 51-74.

Tyler 1997 T.R. Tyler, ‘Citizen discontent with legal procedures: A social science perspective on civil procedure reform’, in: The American Journal of Comparative Law (45) 1997, p. 871-904.

Tyler 2006 T.R. Tyler, Why people obey the law, Princeton, NJ: Princeton University Press.

VAR-commissie Rechtsbescherming 2004 VAR-commissie Rechtsbescherming 2004, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid. Van toetsing naar geschilbeslechting, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004.

Van Velthoven 2011 B. van Velthoven, ‘Over het relatieve belang van een eerlijke procedure: procedurele en distributieve rechtvaardigheid in Nederland’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 2011, p. 7-16.

Verburg 2008 D.A. Verburg, De bestuursrechtelijke uitspraak en het denkmodel dat daaraan ten grondslag ligt, Zutphen/Zeist: SSR/Uitgeverij Kerkebosch 2008.

De Waard 2011 B.W.N. de Waard (red.), Ervaringen met bezwaar. Onderzoek naar de ervaringen van burgers met de bezwaarschriftprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011.

Van der Werf & Wouters 2013 T. van der Werf & A. Wouters, ‘De Nieuwe Zaaksbehandeling anderhalf jaar na invoering’, HR Overheid 2013, afl. 5, p. 22-24.

68

Wennekes 2014 A.G. Wennekes, ‘Alternatieve geschillenbeslechting in het bestuursrecht’, De Gemeentestem 2014/27, p. 101-109.

Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2011 H.D. van Wijk/W. Konijnenbelt & R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Amsterdam: Reed Business 2011.

Winter, Middelkamp & Herweijer 2007 H.B. Winter, A. Middelkamp & M. Herweijer, Klagen bij bestuursorganen. Evaluatieonderzoek naar de klachtbehandeling door bestuursorganen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007.

Elektronische bronnen

Agenda van de Rechtspraak 2005-2008 Agenda

van

de

Rechtspraak

2005-2008,

De

Rechtspraak

juli

2004,

www.rechtspraak.nl/Organisatie/Publicaties-En-Brochures/Agenda-voor-de-Rechtspraak/Documents/ Agenda-van-de-Rechtspraak-2005-2008.pdf.

Agenda van de Rechtspraak 2015-2018 Agenda

van

de

Rechtspraak

2015-2018,

De

Rechtspraak

juni

2014,

www.rechtspraak.nl/Organisatie/Publicaties-En-Brochures/Agenda-voor-de-Rechtspraak/Documents/ Agenda-van-de-Rechtspraak-2015-2018.pdf.

Van den Bos 2014 K.

van

den

Bos,

Kijken

naar

het

recht

(oratie

Utrecht),

17

oktober

2014,

www.njb.nl/Uploads/2014/10/Van-den-Bos--2014-oratie--empirische-rechtswetenschap--online-versie -.pdf.

Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht 2006 Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht, ‘Eindrapport’, Raad voor de rechtspraak oktober 2006, www.rechtspraak.nl/organisatie/publicaties-en-brochures/rapporten-en-artikelen/Documents/ eindrapportcommissieverbetervoorstellen.pdf.

69

Duinkerke 2012 D. Duinkerke, ‘Procedurele rechtvaardigheid: de kloof dichten tussen rechtmatig en rechtvaardig’, Juristenweblog.nl, april 2012, www.juristenweblog.nl/artikelen.asp?aid=220.

Marseille 2014 A.T. Marseille, ‘De Nieuwe zaaksbehandeling, hoe werkt het in de praktijk?’ (presentatie tijdens het symposium ‘Probleemoplossend procederen’ gehouden op 24 april 2014), Prettig Contact met de Overheid, www.prettigcontactmetdeoverheid.nl/nieuws/verslag-symposium-‘probleemoplossendprocederen’.

Prisma 2006 Prisma, ‘Iets duidelijker a.u.b. Klantwaarderingsonderzoeken onder de gerechten in de periode 20032005’, Prisma augustus 2006, www.rechtspraak.nl/Organisatie/Publicaties-En-Brochures/rapportenen-artikelen/Pages/default.aspx.

Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht, ‘Eindrapport’, De Rechtspraak september 2010, www.rechtspraak.nl/Organisatie/Publicaties-En-Brochures/rapporten-en-artikelen/Documents/ Eindrapport%20Differentiatie%20Werkstromen.pdf.

Van der Velden 2013 L. van der Velden, ‘Procedurele rechtvaardigheid. Hóe heb je in deze zaak beslist?’ (interview), http://prettigcontactmetdeoverheid.nl/sites/default/files/5-Interview-procedurele%20rechtvaardigheiden-de-bestuursrechter.pdf.

Verburg 2012 D.A. Verburg, ‘De Nieuwe Zaaksbehandeling bij de bestuursrechter’ (verslag van de conferentie ‘Koersen op vertrouwen en rechtvaardigheid, samen nieuwe wegen vinden’ gehouden op 21 juni 2012), Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, http://cloud.presspage.com/ files/446/verslagleggingmasterclasses.pdf.

70

Parlementaire stukken -

Kamerstukken I 2010/11, 29279, A.

-

Kamerstukken I 2012/13, 32450, C.

-

Kamerstukken II 1991/92, 22495, 3.

-

Kamerstukken II 2009/10, 29279, 111.

-

Kamerstukken II 2010/11, 32450, 3.

-

Kamerstukken II 2010/11, 32450, 8.

-

Kamerstukken II 2012/13, 29279, 164.

-

Kamerstukken II 2012/13, 33727, 3.

Officiële publicaties -

Staatsblad 2009, 597.

-

Staatsblad 2012, 682.

71

Geraadpleegde jurisprudentie

Europees Hof voor de Rechten van de Mens -

EHRM 1 oktober 1982, Series A, vol. 53 (Piersack t. België).

-

EHRM 26 oktober 1984, NJ 1988/744 (De Cubber t. België).

-

EHRM 24 mei 1989, nr. 10486/83 (Hauschildt t. Denemarken).

Afdeling Bestuursrechtsspraak Raad van State -

ABRvS 13 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3209, AB 2008/87.

-

ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7627.

-

ABRvS 10 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG6401 (verkeersbesluit Hattem).

-

ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8294, AB 2009/213, m.nt. B.P.M. van Ravels (Amelandse pomphouder).

-

ABRvS 11 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH2565, AB 2009/224, m.nt. R. Ortlep.

-

ABRvS 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4562, JV 2009/290 m.nt. M. Tjebbes (Wavboete Paradigm Enterprise).

-

ABRvS 12 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5099, AB 2009/368, m.nt. B.W.N. de Waard.

-

ABRvS 21 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0806, AB 2010/29, m.nt. R. Ortlep.

-

ABRvS 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4966, JOM 2010/543 (planschade Zundert).

-

ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3670, AB 2011/65, m.nt. R. Ortlep (nadeelcompensatie Zoetermeer).

-

ABRvS 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879, NJB 2011/1010.

-

ABRvS 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0709.

-

ABRvS 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2850, Gst. 2013, 96, m.nt. J.W. van Zundert.

Centrale Raad van Beroep -

CRvB 26 juni 1997, ECLI:NL:CRVB:1997:AK6347, AB 1998/66, m.nt. H.P.J.A.M. Hennekens.

-

CRvB 23 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO5507.

-

CRvB 1 juni 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT7174, JB 2005/237, m.nt. D.W.M. Wenders.

-

CRvB 8 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI3659, Gst 2010/40, m.nt. A.M.M.M. Bots & D.G.J.S. Sanderink.

72

-

CRvB

21

oktober

2009,

ECLI:NL:CRVB:2009:BK2029

(toch

volledig

arbeidsongeschikt). -

CRvB 6 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL9930, RSV 2010/135, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman (AWBZ Zoetermeer).

-

CRvB 28 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3616 (intrekking subsidieverlening Uwv).

-

CRvB 3 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO3642, AB 2010/341, m.nt. A.T. Marseille (niet-geregistreerde verzekeringsarts).

-

CRvB 3 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO3646, AB 2011/243, m.nt. A.M.L. Jansen (softdrugshandelaar).

-

CRvB 8 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ0845, AB 2012/214, m.nt. A.T. Marseille.

-

CRvB 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1104.

-

CRvB 1 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1518.

College van Beroep voor het bedrijfsleven -

CBb 23 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD8280, AB 2009/5, m.nt. G.J.M. Cartigny.

-

CBb 26 mei 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BI7154, AB 2009/303, m.nt. D.W.M. Wenders.

Gerechtshoven -

Hof Arnhem-Leeuwarden 7 mei 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:9827.

-

Hof Amsterdam 18 juni 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:4741.

Rechtbanken -

Rb. Den Haag 10 juni 2011, ECLI:NL:RBSGR:2011:BR3437.

-

Rb. Zwolle 12 augustus 2011, ECLI:NL:RBZLY:2011:BW1437.

-

Rb. Breda 13 oktober 2011, ECLI:NL:RBBRE:2011:BT8993, AB 2012/27, m.nt. Y.E. Schuurmans.

-

Rb. Arnhem 15 maart 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BV9115, AB 2012/273, m.nt. Y.E. Schuurmans onder AB 2012/274.

-

Rb. Middelburg 3 april 2012, ECLI:NL:RBMID:2012:BX1953.

-

Rb. Roermond 16 mei 2012, ECLI:NL:RBROE:2012:BW6026.

-

Rb. Maastricht 23 mei 2012, ECLI:NL:RBMAA:2012:BX3771.

-

Rb. Groningen 13 juni 2012, ECLI:NL:RBGRO:2012:BY8240.

-

Rb. Arnhem 16 juli 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BX2312, NTFR 2013/463.

-

Rb. Den Haag 22 oktober 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY6562.

-

Rb. Den Haag 22 oktober 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY6565.

-

Rb. Utrecht 20 november 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BY3933.

-

Rb. Midden-Nederland 19 maart 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:BZ5478. 73

-

Rb. Rotterdam 28 mei 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:CA2207.

-

Rb. Noord-Holland 21 juni 2013, ECLI:NL:RBNHO:2013:5913.

-

Rb. Amsterdam 14 augustus 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:8995.

-

Rb. Zeeland-West-Brabant 28 augustus 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:7031.

74