Investeren als middel of als doel?

Investeren als middel of als doel? Een onderzoek naar de onderuitputting op investeringsbudgetten bij de gemeente Den Haag

Auteur: O. Paans Plaats publicatie: Zoetermeer Datum publicatie: 20 december 2007

Studie: SPD Instelling: Markus Verbeek Praehep

Inhoudsopgave Pagina 1

Inleiding 1.1 Actualiteit en relevantie 1.2 Probleemstelling 1.3 Doel van de scriptie

4 4 4 5

2

De organisatie 2.1 Het ontstaan van gemeenten 2.2 De politieke gemeentelijke organisatie 2.3 De ambtelijke gemeentelijke organisatie 2.4 Samenvatting

6 6 6 8 8

3

Onderuitputting investeringsbudgetten 3.1 Structurele onderuitputting 3.2 Omvang van de onderuitputting 3.3 Is de onderuitputting uniek? 3.4 Samenvatting

10 10 10 11 12

4

Oorzaken van onderuitputting 4.1 Noodzaak van inventarisatie van oorzaken 4.2 Oorzaken van onderuitputting 4.3 Samenvatting

13 13 13 15

5

Soorten investeringen 5.1 Definitie van een investering 5.1.1 Het bedrijfseconomische begrip investering 5.1.2 Het gemeentelijke begrip investering 5.2 Soorten investeringen 5.2.1 Investeringen met economisch nut 5.2.2 Investeringen met maatschappelijk nut 5.2.3 Categoriën van investeringen 5.3 Doel van het onderscheid in soorten investeringen 5.4 Samenvatting

17 17 17 17 18 18 19 19 19 20

6

Financiering 6.1 De taken van de treasury 6.2 Financieringsmiddelen 6.3 Bespaarde rente 6.4 Gevolgen onderuitputting op bepalen liquiditeitspositie 6.5 Overliquiditeit 6.6 Samenvatting

21 21 21 23 23 24 25

2

Pagina 7

Begroten 7.1 Het Meerjarig Investeringsplan 7.2 Praktijkvoorbeeld 1: Ambulancepost en brandweerkazerne 7.3 Praktijkvoorbeeld 2: Onderwijshuisvesting 7.4 Samenvatting

26 26 27 29 30

8

Verantwoorden 8.1 Planning en control 8.2 Eindafrekening projecten 8.3 Samenvatting

31 31 32 32

9

Conclusies en aanbevelingen 9.1 Aandacht voor onderuitputting terecht 9.2 Aanbevelingen ter terugdringing van onderuitputting 9.3 Beperkingen in dit onderzoek

33 34 34 35

Literatuurlijst

36

Gebruikte documenten

37

Geraadpleegde websites

38

3

1

Inleiding

Sinds 1 juli 2007 ben ik werkzaam bij de gemeente Den Haag. Als senior financieel beleidsmedewerker ben ik verbonden aan de afdeling Concern Planning en Control (CPC) van de bestuursdienst. In die hoedanigheid ben ik medeverantwoordelijk voor de totstandkoming van de verschillende planning en control producten. Deze producten zijn bedoeld voor het college van burgemeester en wethouders alsmede de gemeenteraad. De producten hebben een functie bij het formuleren van beleidsdoelen en besluitvorming, alsook bij de verantwoording over het gevoerde beleid. De gemeentelijke organisatie en de onderscheiden planning en control producten naar aard en functie komen in mijn scriptie vanzelfsprekend aan de orde. Voor de investeringsbudgetten is daarbij grote aandacht. Specifiek de onderuitputting daarvan. 1.1 Actualiteit en relevantie Het door mij uitgevoerde onderzoek is niet bedoeld als een historische verhandeling om slechts beschrijvend van aard te zijn. Bij de keuze van mijn scriptieonderwerp heb ik me laten leiden door een tweetal zaken. Enerzijds de actualiteit, anderzijds de relevantie voor de (locale) beroepspraktijk. De actualiteit laat zich het beste aantonen door de aandacht vanuit de gemeentelijke politiek voor de onderuitputting van investeringsbudgetten. Tijdens de openbare raadsvergadering van 2 november 2007 bleek deze aandacht nog recent bij de begrotingsbehandeling. Daar werden vanuit de gemeenteraad vragen over dit onderwerp aan het college van burgemeester en wethouders gesteld. Dit onderwerp blijkt al langer actueel gegeven het feit dat al op 19 januari 2006 door de D66-fractie schriftelijke raadsvragen zijn gesteld in haar initiatiefvoorstel “Eindafrekening projecten”. In dat initiatiefvoorstel zijn aan het college vragen geformuleerd naar aanleiding van het beeld van vertraging in de uitvoering van investeringen dat in de jaarrekening 2005 werd geschetst. Deze aandacht is begrijpelijk, want het beeld van achterblijvende investeringen is door de raadsleden, die volksvertegenwoordigers zijn, niet uit te leggen aan de burger. 1.2 Probleemstelling Om gericht onderzoek te kunnen doen en met concrete conclusies en aanbevelingen te kunnen komen, is het nodig om vanuit een centrale onderzoeksvraag te werken. Deze vraag is verwoord in de als volgt geformuleerde probleemstelling: Is de aandacht van de politiek voor de structurele onderuitputting op investeringen terecht of niet? De bovenstaande probleemstelling is niet zo gemakkelijk te beantwoorden als het stellen van de vraag. Daarom is de probleemstelling op de volgende systematische wijze in toets- en meetbare deelvragen uitgewerkt: Hoofdstuk 3 Onderuitputting investeringsbudgetten - Is er sprake van (structurele) onderuitputting op investeringsbudgetten? - Wat is de omvang van deze onderuitputting?

4

Hoofdstuk 4 Oorzaken van onderuitputting - Welke (hoofd)oorzaken die tot onderuitputting leiden kunnen worden onderscheiden? Hoofdstuk 5 Soorten investeringen - In hoeverre is de oorzaak van onderuitputting gelegen in het onderscheid in de verschillende soorten investeringen? Hoofdstuk 6 Financiering - Welke invloed heeft de onderuitputting op bedrijfseconomische aspecten, zoals financiering en kostentoerekening? Hoofdstuk 7 Begroten - In hoeverre draagt de gehanteerde begrotingssystematiek bij tot de onderuitputting op investeringsbudgetten? Hoofdstuk 8 Verantwoorden - In hoeverre draagt de wijze van verantwoorden bij aan de onderuitputting op investeringsbudgetten? 1.3 Doel van de scriptie Het doel van de scriptie die de lezer – u dus – in handen heeft is tweeledig. Uiteraard is deze bedoeld als afstudeeropdracht voor mijn SPD-opleiding. Daarom is, waar mogelijk en relevant, een koppeling gelegd met de tijdens de opleiding behandelde theorie. Deze koppeling is niet uitputtend om te voorkomen dat de scriptie haar doel voorbij zou schieten. Want ze is ook bedoeld om binnen de gemeente Den Haag te kunnen dienen als intern werkdocument. Bij de behandeling van de bovengenoemde vragen is enerzijds aandacht besteed aan de heersende praktijk en de van toepassing zijnde wet- en regelgeving, anderzijds wordt ingegaan op (bedrijfs)economische en organisatorische aspecten zoals die deels ook in de opleiding aan de orde zijn gekomen.

5

2

De organisatie

Het is voor de lezer van belang dat deze het behandelde onderwerp kan plaatsen in haar context. De context is uiteraard de gemeente en haar organisatie. Zoals gezegd speelt de gesignaleerde problematiek zich af bij de gemeente Den Haag. Daarom kan ik er ook niet omheen om de organisatie van de gemeente Den Haag in dit hoofdstuk te bespreken. 2.1 Het ontstaan van gemeenten Vanaf 1795 kent Nederland een min of meer aaneengesloten periode van lokaal bestuur. Tot aan het inwerkingtreden van de Grondwet van 1848 en de Gemeentewet in 1851 was er sprake van een zeer grote verscheidenheid in de manier waarop hier vorm aan werd gegeven. Maar vanaf die tijd werd het anders. Het lokale bestuur kreeg een uniforme organisatiestructuur en een democratische invulling. Binnen bepaalde grenzen konden gemeenten hun maatschappelijke taken vormgeven. En vanaf dat moment begonnen gemeenten in te spelen op ontwikkelingen op sociaal, economisch en maatschappelijk gebied. De gemeenten bleken hierin erg succesvol. Dat bewoog de centrale overheid ertoe om op een aantal terreinen over te gaan tot centrale sturing. Hierdoor werden bepaalde taken aan de autonomie van de gemeenten onttrokken en overgeheveld naar de medebewindsfeer. Deze situatie zien we tot op de dag van vandaag terug. Vanuit de centrale overheid wordt de uitvoering van verschillende taken opgedragen aan gemeenten. Bijvoorbeeld de zorg voor onderwijshuisvesting, het verstrekken van bijstandsuitkeringen en de uitgifte van paspoorten en identiteitsbewijzen. Maar ook zeer omvangrijke projecten, zoals recent de omvorming van 40 achterstandswijken (de zogenaamde krachtwijken) naar wijken waarin het prettig wonen is (op dat moment aan te duiden als prachtwijken). Daarnaast zijn er zaken waarbij de gemeente zelf initiatiefnemer is. Zoals bij de bouw van een sporthal of zwembad. Maar ook het verstrekken van subsidies aan een locale sport- of toneelvereniging. Bij de uitvoering van haar taken ontkomt een gemeente er niet aan dat ze werkzaam is in een politiek bestuurlijke omgeving. Daarbij is zij zowel verantwoording verschuldigd aan haar burgers als aan de centrale overheid. 2.2 De politieke gemeentelijke organisatie Het zal duidelijk zijn dat een gemeente vanwege haar specifieke aandachtsgebieden anders georganiseerd is dan een private onderneming. Voor een gemeente geldt zelfs een specifieke wet: de Gemeentewet. In deze wet is geregeld dat een gemeente altijd dient te beschikken over een raad, een college en een burgemeester. De gemeenteraad wordt in principe eenmaal in de vier jaar gekozen door de stemgerechtigde inwoners. De raad van Den Haag bestaat uit het wettelijk maximale aantal van 45 raadsleden. Deze zijn verdeeld over twaalf fracties. De raad wordt voorgezeten door de burgemeester. Nadat onderhandelingen tussen de in de raad gekozen politieke partijen zijn gevoerd, ontstaat er een samenwerkingsverband. Dit heet de coalitie. In Den Haag bestaat deze coalitie momenteel uit PvdA, VVD en GroenLinks. De coalitie draagt personen voor de functies van wethouder voor. De wethouders worden benoemd door de raad en vormen samen met de burgemeester het college. Het college wordt net als de raad voorgezeten door de burgemeester. De burgemeester wordt voor een periode van zes jaar benoemd door de Kroon. Raad, college en burgemeester hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheid. In

6

vergelijking met het bedrijfsleven zou je kunnen zeggen dat de raad de functie van algemeen bestuur en het college die van dagelijks bestuur uitoefent. Aan de inwoners zou met enige fantasie de rol van algemene vergadering van aandeelhouders kunnen worden toegedicht. De raad heeft verschillende bevoegdheden, te weten: • • • •

De functie van volksvertegenwoordiger; Het vaststellen van de hoofdlijnen van beleid; Het beslissen over de besteding middelen; Het controleren van het college.

De functie van volksvertegenwoordiger vloeit voort uit het mandaat van de kiezer. Ook stelt de raad vanuit haar kaderstellende bevoegdheid de hoofdlijnen van het beleid vast. Dit zijn de doelen die de raad wil bereiken. Bijvoorbeeld een schone en veilige stad of het terugdringen van sociale achterstanden. Verder beslist de raad over de bij de doelen behorende budgettaire kaders. De raad voert het beleid niet zelf uit. Dat is opgedragen aan het college. Daarom is de raad belast met de controle op de uitvoering van het beleid door het college. Voordat het college aan de slag kan, doet het concrete voorstellen aan de raad die gericht zijn op het realiseren van de door de raad geformuleerde doelen. Overigens worden, zonder hier meer specifiek op in te gaan, uit de leden van de raad verschillende commissies gevormd die zich specifiek richten op bepaalde beleidsonderdelen. Bovengenoemde situatie, waarbij scheiding is aangebracht tussen de taken van de raad en het college, is een direct gevolg van het dualisme. Tot de invoering van het dualisme in 2002 maakten de wethouders zelf deel uit van de raad. Dit werd beschouwd als een ongewenste situatie. Dat is gemakkelijk voor te stellen omdat daardoor uitvoering en controle deels bij dezelfde personen lagen. Binnen het zogeheten duale stelsel zijn de taken en bevoegdheden van de raad en het college strikt van elkaar gescheiden. De raad bepaalt zoals eerder gezegd de hoofdlijnen van het te voeren beleid en is belast met de controle op de uitvoering daarvan. Dit beleid richt zich op uiteenlopende onderwerpen. Deze zijn op logische wijze samengebracht in verschillende programma’s. Binnen een programma wordt op een hoog abstractieniveau beschreven wat de raad in de komende jaren wil bereiken. Ter illustratie: uit de programmabegroting 2008 - 2011 van de gemeente Den Haag blijkt dat de gemeente op tal van maatschappelijke terreinen actief is. Door de raad van de gemeente Den Haag is een indeling in 21 programma’s gemaakt. Het betreft onder andere de programma’s Burgerzaken, Openbare orde en Veiligheid, Onderwijs, Werk en Inkomen, Jeugd, Verkeer en Milieu. Bij elk programma stelt de raad de budgettaire kaders vast. Overigens is het aantal programma’s dat een gemeente hanteert niet wettelijk bepaald. Bovendien kunnen bestaande programma’s in de loop van de tijd vervallen of worden opgesplitst en nieuwe programma’s worden toegevoegd. Zoals gezegd is de uitvoering van het in de programma’s geformuleerde beleid een taak van het college. Omdat de programma’s vrij algemeen zijn beschreven in termen van te behalen maatschappelijke effecten, maakt het college een vertaling van programma’s naar concrete activiteiten die specifiek en meetbaar zijn benoemd. Deze activiteiten worden aangeduid als producten. Bijvoorbeeld het product Schuldhulpverlening binnen

7

het programma Armoedebestrijding. Alle producten worden uitgewerkt en gebundeld per programma aangeboden aan de raad. Hierin vindt per product ook een financiële vertaling plaats. Daardoor wordt duidelijk wat de kosten per product zullen zijn en zo kan de raad controleren of er binnen de door haar gestelde budgettaire kaders wordt gewerkt. Daarbij wordt onder andere aangegeven welke investeringen het college noodzakelijk acht en welke lasten deze met zich mee brengen. Pas als de raad akkoord is met de zogenaamde productenbegroting, kan het college daadwerkelijk aan de slag. 2.3 De ambtelijke gemeentelijke organisatie Het college kan het werk natuurlijk niet allemaal zelf doen. Daarvoor staat de ambtelijke organisatie ter beschikking. Die staat onder leiding van de gemeentesecretaris (die tegenwoordig meer in lijn met het bedrijfsleven ook wel algemeen directeur wordt genoemd). Dit is de allerhoogste ambtenaar binnen de gemeente en als zodanig ook de baas van alle ambtenaren. Bij de gemeente Den Haag is voor de opzet van de ambtelijke organisatie gekozen voor toepassing van het concern-dienstenmodel. Bij dit model wordt uitgegaan van integraal management binnen relatief autonome diensten. Deze diensten zijn gegroepeerd rond verschillende samenhangende kernactiviteiten. Bijvoorbeeld de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW). De autonomie van de diensten bestaat eruit dat ze verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoering daarvan op hun eigen vakgebied. Maar ook voor haar eigen bedrijfsvoering, waardoor iedere dienst bijvoorbeeld over een eigen afdeling administratie en personeelszaken beschikt. Een bijzondere dienst is de Bestuursdienst. Om te voorkomen dat iedere dienst een geheel eigen koers gaat varen, worden vanuit de Bestuursdienst concernkaders opgesteld. Deze zijn afgeleid van gemeenschappelijke delers op het gebied van de bedrijfsvoering. Ze gelden dus voor alle diensten van de gemeente. Te denken valt aan regels die van toepassing zijn op de manier van verantwoorden, waardoor een goede consolidatie van gegevens binnen de planning en control cyclus mogelijk is. Maar ook gemeenschappelijke onderdelen van het personeelsbeleid vallen hieronder. Daarbij kan het gaan om zaken als het aantrekkelijk zijn als werkgever op de arbeidsmarkt of hoe de vergrijzing van het ambtelijke apparaat tegen te gaan. Zoals al aangegeven wordt bij de toepassing van het concern-dienstenmodel binnen de gemeente Den Haag uitgegaan van het principe van integraal management. Bedoeld is een managementconcept dat integraal, dat wil zeggen allesomvattend, is. Een manager is binnen dit concept zowel verantwoordelijk voor de te behalen resultaten en te leveren prestaties als voor de inzet van de mensen en middelen om die te realiseren. Dit geldt zowel ten aanzien van beleidsvelden als van de bedrijfsvoering. Het zal duidelijk zijn dat dit managementprincipe prima past bij de beschreven toepassing van het concerndienstenmodel. 2.4 Samenvatting Een gemeente heeft een specifiek op haar toegesneden structuur omdat het een politieke organisatie betreft. Toch zijn enige overeenkomsten met het bedrijfsleven te ontdekken. Daarbij vervullen de burgers de rol van aandeelhouders, de raad de functie van algemeen bestuur en het college de rol van dagelijks bestuur. De ambtelijke organisatie kan per gemeente qua opzet verschillen. Daartoe bestaat keuzevrijheid. Bij de gemeente Den

8

Haag is gekozen voor het concern-dienstenmodel. De diensten beschikken daarbij over een grote mate van zelfstandigheid. Dit wordt onderstreept door het toepassen van integraal management. De conclusie is gerechtvaardigd dat de raad op relatief grote afstand van de ambtelijke organisatie staat en dus ook op de uitvoering van het door haar geformuleerde beleid. Hoewel de raad al verschillende malen een signaal aangaande de onderbesteding op investeringen heeft afgegeven, lijkt de organisatiestructuur als zodanig hiervan niet de oorzaak te zijn. De raad zou naar mijn mening nadrukkelijker moeten investeren in haar controlerende rol, om daardoor toenemende druk op het college en de ambtelijke organisatie te kunnen uitoefenen en om de door de raad geformuleerde ambities voortvarender ter hand te nemen.

9

3

Onderuitputting investeringsbudgetten

Sinds het begin van de nieuwe raadsperiode in 2006 is door de raad van de gemeente Den Haag, zoals eerder al beschreven, de aandacht gevestigd op de onderuitputting van investeringsbudgetten. Het is goed om na te gaan of de raad hiermee een terecht punt aansnijdt of dat er sprake is van het uitlichten van een incident. 3.1 Structurele onderuitputting Het jaar 2002 was het overgangsjaar naar het dualistische stelsel. De destijds nieuwe verhoudingen tussen college en raad vergden gewenning voor beide partijen. Bovendien was dit het eerste jaar waarin er een aparte programmabegroting en productenraming werd geïntroduceerd. Vanwege de actualiteit van de onderzoeksgegevens heb ik me daarom gebaseerd op de informatie over investeringsbudgetten vanaf 2003. De raad en het college hadden toen, inclusief het overgangsjaar 2002, twee jaar dualisme achter de rug. En daardoor dus ook ruim de tijd om vanuit hun nieuwe onderscheiden taken ten opzichte van elkaar te functioneren. Het verschijnsel van onderuitputting is niet nieuw. Dit blijkt als de programmabegroting 2003 – 2006 wordt geraadpleegd. Hierin wordt in de inleidende toelichting op het investeringsplan onomwonden melding gemaakt van “de geconstateerde problematiek van onderbesteding”. Opvallend genoeg worden in de latere programmabegrotingen geen inleidende toelichtingen op het investeringsplan verstrekt. Het investeringsplan maakt met ingang van de begroting 2004- 2007 geen integraal onderdeel meer uit van de begroting. Vanaf 2004 wordt ze slechts in de vorm van een bijlage in de programmabegroting opgenomen. Toch is sinds 2003 het beeld niet positiever geworden. Het raadplegen van de jaarverslagen (als onderdeel van de gemeentelijk jaarrekeningen) vanaf 2003 tot en met heden geeft wat dat betreft een schokkend beeld, zoals blijkt uit onderstaand overzicht: Tabel 1: Relatieve onderuitputting op investeringsbudgetten Jaar Percentage

2003 31 %

2004 36 %

2005 47 %

2006 43 %

Bron: jaarverslagen gemeente Den Haag 2003 tot en met 2006 Uit bovenstaande tabel blijkt dat de laagst gerealiseerde onderuitputting 31 % was in 2003 en de hoogste 47 % in 2005. Op basis van deze gegevens is de conclusie gerechtvaardigd dat er inderdaad sprake is van structurele onderuitputting op de investeringsbudgetten van de gemeente Den Haag. 3.2 Omvang van de onderuitputting Toch kan op grond van de percentages nog niet de conclusie worden getrokken dat er sprake zou zijn van een probleem. Als de budgetten voor investeringen in absolute zin gering zouden zijn, is het logisch te veronderstellen dat de in relatieve zin hoge mate van onderuitputting nauwelijks tot geen invloed zal hebben gehad op de realisatie van het voorgestelde beleid. Maar om hier op voorhand vanuit te gaan ligt gezien de politieke

10

aandacht en de hoge percentages niet voor de hand. Gelukkig bieden de jaarverslagen 2003 tot en met 2006 goede aanknopingspunten om een beeld samen te stellen van de absolute onderuitputting door de jaren heen. Op basis van de beschikbare gegevens heb ik onderstaande tabel samengesteld: Tabel 2: Absolute onderuitputting op investeringsbudgetten Bedragen x € miljoen Jaar 2003 2004 2005 2006

Rekening 82 109 107 103

Begroting 118 169 203 182

Onderuitputting 36 60 96 79

Bron: jaarverslagen gemeente Den Haag 2003 tot en met 2006 Uit bovenstaande cijfers moet de conclusie worden getrokken dat er sprake is van zeer substantiële bedragen die niet werden besteed. Deze bedragen maakten deel uit van de programmabegroting en hadden dus aangewend moeten worden voor de realisatie van het in de begroting voorgenomen beleid. 3.3 Is de onderuitputting uniek? Een zekere mate van onderbesteding kan nooit worden uitgesloten. Het zou ondenkbaar zijn als de door de raad beschikbaar gestelde investeringsbudgetten tot op de laatste euro zouden worden besteed. Daarbij dient te worden opgemerkt dat elke overschrijding van een investeringsbudget te allen tijde ongewenst is, omdat deze meetelt voor de mate van onrechtmatigheid. Onrechtmatigheid betekent hier dat er overbesteding plaats heeft gevonden ten opzichte van het door de raad beschikbaar gestelde bedrag. Een dergelijke overschrijding telt mee in het oordeel van de accountant over de jaarrekening. Overigens wordt de jaarrekening in opdracht van de raad opgesteld. Nu de omvang van de onderuitputting duidelijk is geworden is het voor de beeldvorming goed om na te gaan of hetzelfde verschijnsel zich ook in andere gemeenten voordoet. De gemeente Den Haag behoort qua aantal inwoners tot de vier grootste gemeenten van Nederland. Meestal aangeduid met de term ‘G4’. Ter voorbereiding van een werkbespreking van de Rekeningcommissie (een interne commissie van de gemeente Den Haag waarin zaken rond begroting en jaarrekening worden besproken) is in oktober 2007 door de bestuursdienst een benchmark uitgevoerd. Deze benchmark had tot doel een meerjarige vergelijking tot stand te brengen tussen de G4-gemeenten over de reservestanden en investeringen vanaf 2006. In deze benchmark is onder andere aandacht besteed aan de realisatie van investeringen gedurende het verslagjaar 2006. Helaas bleek de gemeente Amsterdam niet in staat de gevraagde gegevens te verstrekken. De andere gemeenten konden dat wel. De gegevens zijn door mij bewerkt en weergegeven in de volgende tabel.

11

Onderuitputting investeringen in 2006 in Den Haag, Rotterdam en Utrecht Bedragen x € miljoen Gemeente Den Haag Rotterdam Utrecht

Rekening 103 83 262

Begroting 182 266 373

Onderuitputting 79 183 111

Percentage 43 69 30

Bron: benchmark oktober 2007, gemeente Den Haag Afgezet tegen de prestaties van de gemeenten Rotterdam en Utrecht blijkt dat de onderbesteding bij de gemeente Den Haag niet uniek is. Op basis van de gegevens in tabel 1 en tabel 2 is af te leiden dat er gedurende de jaren 2003 tot en met 2006 een onderbesteding van gemiddeld 39 % en € 68 miljoen euro per jaar heeft plaatsgehad. 3.4 Samenvatting Binnen de gemeente Den Haag worden de jaarlijks beschikbare investeringsbudgetten voor een zeer groot deel niet uitgegeven. Dit is zowel in procentuele als in absolute zin het geval. Een vergelijking met de gemeenten Rotterdam en Utrecht bewijst dat deze situatie niet uniek is. De situatie hoeft daarom niet per definitie als zorgelijk aan te worden gemerkt. Het wil immers niet zeggen dat ambities, wellicht met enige vertraging, niet worden gerealiseerd. Maar gezien de forse omvang en het structurele karakter van de gesignaleerde problematiek is het alleszins terecht dat de raad van de gemeente Den Haag vanuit haar controlerende bevoegdheid hier aandacht voor vraagt.

12

4

Oorzaken van onderuitputting

In het vorige hoofdstuk is het niet volledig besteden van investeringsbudgetten een regulier verschijnsel binnen de gemeente Den Haag gebleken. Dat dit verschijnsel een gevolg is van het niet of niet tijdig realiseren van beleid ten opzichte van de voorgenomen planning lijkt een logische conclusie. 4.1 Noodzaak van inventarisatie van oorzaken Bestudering van de financiële en beleidsmatige rapportages van het college aan de raad leert dat slechts in een incidenteel geval een investeringsbudget in de tijd naar voren werd gehaald omdat de investering eerder werd gerealiseerd dan verwacht. Uit de geraadpleegde stukken blijkt dat investeringsbudgetten vaker één of meerdere malen in de tijd naar achteren worden geschoven. Dat investeringen komen te vervallen is slechts incidenteel gebleken. In de meeste gevallen worden investeringen dus wel gerealiseerd, hoewel met één of meerdere jaren vertraging. Deze bevinding wil niet zeggen dat er dus niets aan de hand zou zijn. Dat zou veel te onzorgvuldig geconcludeerd zijn. Integendeel! De raad heeft immers de opdracht aan het college gegeven om het door haar geformuleerde beleid te realiseren. Zowel binnen de door haar beschikbaar gestelde middelen als binnen de door haar gestelde termijnen. Veel investeringen vloeien voort uit onvermijdbare vervanging, zoals de ladderwagen van de brandweer die, gezien de toegenomen hoogbouw, niet meer op haar blustaken is berekend. Of uit aanpassingen die voortvloeien uit wetswijzigingen, zoals het aanbrengen van vluchtwegen en nooduitgangen in een theater. Daarnaast vloeien veel investeringen voort uit verkiezingsbeloften. Bijvoorbeeld het realiseren van een nieuwe sporthal of een nieuw buurthuis in een bepaalde achterstandswijk. Het leidende uitgangspunt dat bij iedere investering wordt gehanteerd is dat men investeert omdat de stad het nodig heeft of omdat de burger het wil. 4.2 Oorzaken van onderuitputting Wie de verschillende begrotingen, jaarstukken en rapportages die door de jaren heen zijn gepubliceerd doorneemt, komt tot de conclusie dat er een veel oorzaken aan te wijzen zijn die leiden tot onderbesteding in enig jaar. Onderbesteding is overigens niet iets dat op zichzelf staat. De onderbesteding is slechts een financiële weerslag van oorzaken die leiden tot vertraging in de realisatie van investeringen. In de loop van de jaren zijn zeer vele en uiteenlopende redenen aangevoerd die hebben geleid tot vertraging. Dit beeld werd mij bevestigd in gesprekken met medewerkers van de dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn. Dit is binnen de gemeente Den Haag de dienst met zeer veel en omvangrijke investeringsbudgetten. De belangrijkste en meest genoemde oorzaken heb ik bijeen gebracht. Bij bestudering viel het mij op dat de meeste oorzaken zich voordoen tijdens de voorbereidingsfase. Daarnaast zijn er oorzaken die voortvloeien uit de wijze waarop de gemeente in financiële zin omgaat met investeringen. Soms vallen ze samen. Juridische complicaties Hieronder valt onder andere de complexe landelijke en Europese regelgeving. Maar ook de wijze waarin bij de realisatie van een investering wordt samengewerkt. Zo wordt bijvoorbeeld bij grote infrastructurele projecten samengewerkt met marktpartijen in een

13

publiek private samenwerking. Bijvoorbeeld een met een commerciële partij opgericht samenwerkingsverband waarin beiden delen in zowel de voor- als de nadelen. Aanbestedingsprocedures Zonder inhoudelijk in te gaan op de geldende aanbestedingsregels (die vallen buiten het bestek van dit onderzoek) moet worden geconstateerd dat aanbesteding in veel gevallen leidt tot vertraging. Boven bepaalde drempelbedragen mag een opdracht niet onderhands worden gegund. Vooral Europese aanbesteding is een traject dat vaak meer tijd in beslag neemt dan vooraf werd geschat. De gemeente is verplicht om aan de hand van vooraf bepaalde eisen bedrijven uit te nodigen een offerte uit te brengen. Onduidelijkheden in dit programma van eisen of in de vooraf vastgelegde procedure die tot de gunning leidt resulteren vaak tot vertraging in het aanbestedingsproces en dus tot vertraging van de start van de voorgenomen werkzaamheden. Toetsing op staatssteun Europese wet- en regelgeving op het gebied van mededinging heeft tot doel gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt te scheppen. Maatregelen die een gemeente neemt kunnen concurrentievervalsend werken door bijvoorbeeld voordelen te gunnen aan een onderneming die aan een andere onderneming worden onthouden. Omdat dit tot verstoringen van de interne markt kan leiden is de Europese Commissie bevoegd om op staatssteun te controleren en alsnog een transactie goed te keuren of af te wijzen. Niet in alle gevallen is het verlenen van staatssteun verboden. Bijvoorbeeld bij bepaalde beleidsprioriteiten zoals het bestrijden van werkloosheid, het stimuleren van innovaties èn investeringen. Wel is het verplicht om alle vormen van voorgenomen staatssteun ter goedkeuring aan de Europese Commissie te melden. De Europese Commissie toetst of de steunverlening in overeenstemming is met de staatssteunbepalingen van het EG-verdrag. Deze toetsingsprocedure vergt soms meer tijd dan verwacht. Bijvoorbeeld omdat aanvullende gegevens worden gevraagd of omdat de uitslag van de toets leidt tot discussie. Milieueffecten Er is toenemende aandacht voor het milieu. Daarom moeten gemeenten de effecten van haar handelen op het milieu vooraf bepalen. Voor veel activiteiten gebeurt dit verplicht in de vorm van een Milieu Effect Rapportage (MER). Een MER moet aan strikte voorwaarden voldoen en is verplicht voor bepaalde activiteiten. Deze zijn alle beschreven in het Besluit Milieu Effectrapportage. De voornaamste activiteiten waarvoor een MER verplicht is betreffen infrastructuur, waterbouw, toerisme en woningbouw. Allemaal terreinen waarop de gemeente Den Haag actief is. Inspraakprocedures Bijna op alle terreinen waarop de gemeente actief is bestaat, ook voor de burger, het recht op inspraak. Omdat de gemeente uitvoerder is van veel wetgeving is dit recht vaak wettelijk verankerd en dus afdwingbaar. In andere gevallen kan inspraak gewenst zijn om draagvlak te verkrijgen.

14

Afhankelijkheid van derden Het betreft hier bijvoorbeeld de situatie van een overspannen markt. Meestal wordt bij het opstellen van een planning uitgegaan van normale marktomstandigheden. Een ander voorbeeld betreft voorzieningen voor het onderwijs. De gemeente is verantwoordelijk voor de financiering van de bouw. Echter, voor de totstandkoming van de voorzieningen is de gemeente afhankelijk van de uitvoering door de scholen. Politieke besluitvorming en ambities In sommige situaties moeten veel interne procedures worden doorlopen. Ook moet afstemming worden gezocht met andere afdelingen binnen de gemeente. Dit kost in het geval er meerdere verantwoordelijke wethouders bij betrokken zijn soms meer tijd dan verwacht. Dit is te verduidelijken met een actueel voorbeeld. Hierbij wil de wethouder van Verkeer een wijk ontsluiten door de aanleg van een weg waarvoor overleg nodig is met de wethouder van Milieu, omdat deze weg op basis van verkeerskundige uitgangspunten idealiter gepland zou moeten worden vlak naast een historisch park dat tevens dienst doet als milieuzone. Ook komt het voor dat het bestuur (dat kan zijn de raad, het college of beiden gezamenlijk) zoveel nieuw beleid wenst te realiseren dat dit in de door henzelf geboden termijnen praktisch onmogelijk is. Dit wordt door medewerkers in de wandelgangen ‘planningsoptimisme’ genoemd. Organisatieontwikkelingen De gemeente Den Haag treedt op in een steeds veranderende omgeving. Daardoor zijn soms kleine aanpassingen nodig in de structuur van de organisatie. Bepaalde taken worden samengebracht in een nieuw te vormen afdeling of worden afgestoten. Ook zijn er voortdurend nieuwe ontwikkelingen op het gebied van ICT. Daartoe zijn op dit moment binnen de gemeente Den Haag omvangrijke projecten in uitvoering. Het project dat in het kader van dit onderzoek relevant is, is de realisatie van één administratief systeem voor alle diensten. Dit wordt in 2008 in gebruik genomen. Voorheen had elke dienst zijn eigen software. Overigens is mij gebleken dat dit nieuwe systeem de eerste jaren nog geen mogelijkheid biedt de voorgenomen investeringen meerjarig te begroten en daarmee dus de financiële voortgang te bewaken. Andere aspecten gelegen in regelgeving en bedrijfsvoering De regelgeving blijkt nogal eens als complex te worden ervaren. Expliciet valt te denken aan de onderscheiden soorten investeringen. Maar ook aan de manier waarop binnen de gemeente Den Haag wordt begroot. 4.3 Samenvatting Er zijn zeer vele en uiteenlopende oorzaken aanwijsbaar die kunnen leiden tot vertraging in het proces van investeringen. De meeste zijn gelegen in het voorbereidende deel voorafgaand aan de feitelijke realisatie van een investering. Zorgvuldiger werken en meer tijd incalculeren kan leiden tot een realistischer planning. Daardoor kunnen investeringen in de tijd gezien meer met de werkelijkheid overeenkomend worden begroot. Een andere oorzaak, waaraan de raad zelf soms debet is, is het gehanteerde planningsoptimisme. Hier ligt een taak voor de ambtelijke organisatie om duidelijk te maken dat geopperde ideeën meer tijd vergen dan door de politiek wordt aangenomen. De meeste oorzaken

15

kunnen daardoor naar mijn mening in een vroegtijdig stadium voorkomen worden. De oorzaken gelegen in regelgeving en bedrijfsvoering lijken van andere aard. Daarbij worden als oorzaken genoemd de soorten investeringen en de wijze waarop binnen de gemeente Den Haag wordt begroot. Die onderwerpen worden in het vervolg van deze scriptie dan ook uitvoerig behandeld. In hoofdstuk 5 ga ik in op de soorten investeringen. In hoofdstuk 7 behandel ik de manier van begroten.

16

5

Soorten investeringen

In hoofdstuk 4 is een niet-limitatieve opsomming van oorzaken genoemd, die in de praktijk kunnen leiden tot onderbesteding op investeringsbudgetten. De meeste van deze oorzaken zijn niet van financiële aard. Het onderscheid in soorten investeringen is wettelijk bepaald en dus niet beïnvloedbaar door de gemeente. In dit hoofdstuk ga ik in op de verschillende investeringen en de vraag in hoeverre de oorzaak van de onderuitputting is gelegen in dit onderscheid. 5.1 Definitie van een investering Als het in mijn scriptie over investeringen gaat, dan gaat het nadrukkelijk niet over investeringen in de kwaliteit van een wijk door de inzet van een jongerenwerker, die hangjongeren aan een zinvolle dagbesteding door middel van sportbeoefening probeert te helpen. Nee, in de vorige hoofdstukken is al duidelijk geworden dat bij investeringen gedacht wordt aan omvangrijke projecten met een vaak meerjarige planningshorizon waarvan de uitgaven logischerwijze worden geactiveerd. We hebben dus te maken met de activa. Binnen de SPD-opleiding wordt ook ingegaan op het doen van investeringen. Omdat het van belang is dat er in de verdere bespreking geen verwarring optreedt over het begrip investering, geef ik eerst een korte beschrijving vanuit de behandelde theorie. Daarna zal ik het begrip investering schetsen vanuit de gemeentelijke context. 5.1.1 Het bedrijfseconomische begrip investering In de tijdens de opleiding behandelde theorie over investeringen wordt onder investeren verstaan het vastleggen van vermogen in activa. Dit kunnen duurzame activa zijn, zoals gebouwen en machines. Maar ook vlottende activa, zoals voorraden. Het hieruit voortvloeiende investeringsvraagstuk wordt dan betrokken op ondernemingen en gaat in op de keuze van de omvang en de samenstelling van de activa, waarin het vermogen wordt geïnvesteerd. Opgestelde investeringsplannen worden onderzocht en beoordeeld op hun haalbaarheid en rentabiliteit. Voor de beslissing of de investeringen daadwerkelijk worden uitgevoerd, wordt veel belang gehecht aan de mate waarin de ontwikkelde plannen een bijdrage leveren aan de ondernemingsdoelstellingen. Daarbij spelen – aldus de theorie – de continuïteit en de winstdoelstelling van een onderneming de voornaamste rol. Investeringen dienen binnen dit begrip om de levensvatbaarheid van de onderneming te behouden of te vergroten. 5.1.2 Het gemeentelijke begrip investering. Het investeringsbegrip zoals in de vorige paragraaf vanuit de bedrijfseconomische theorie geschetst, wordt slechts gedeeltelijk herkend binnen de gemeentelijke context. Ook bij gemeenten wordt als gevolg van het doen van investeringen vermogen omgezet in activa. De investeringen worden ook hier uitgewerkt in plannen. Echter, de beoordelingscriteria zijn deels anders. Uiteraard wordt ook bij een gemeente iedere investering voordat die gedaan wordt uitgewerkt in een plan. Ook hier is veel aandacht voor de haalbaarheid. Immers, als de haalbaarheid van een plan niet is gewaarborgd, is het onverantwoord om daar gemeenschapsgeld aan te besteden. Voor de rentabiliteit bestaat minder aandacht. Sterker, gemeenten doen zelfs investeringen waarop geld moet worden toegelegd. Zo investeert de gemeente bijvoorbeeld in de bouw van opvanghuizen voor dak- en thuisloze

17

jongeren. Deze opvanghuizen worden (deels) geëxploiteerd door een door de gemeente gesubsidieerde instelling. Recentelijk nog heeft de gemeente mede geïnvesteerd in de bouw van een nieuw stadion voor de Stichting Stadionbouw ten behoeve van voetbalclub ADO Den Haag. Deze club kan zelfstandig zijn exploitatie, inclusief de kosten van nieuwbouw, niet rond krijgen. Rendement is bij een gemeente dus niet altijd financieel van aard. Het kan ook een sociaal rendement zijn waarbij een investering bijdraagt aan de doelstelling dat de stad schoon en veilig moet zijn, bijvoorbeeld in het geval van de genoemde opvanghuizen. Ook kan het een rendement zijn dat zich het beste laat omschrijven vanuit wat genoemd zou kunnen worden de politieke wenselijkheid. Daarbij draagt het rendement bijvoorbeeld bij aan de doelstelling van de gemeente een centrumfunctie in de regio te willen vervullen. Niet gek om hierbij te denken aan de bouw van een voetbalstadion van een (potentiële) topclub. De continuïteit van de gemeente is daarbij geen leidend uitgangspunt. Bovendien kunnen gemeenten, net als de rijksoverheid, immers niet failliet gaan. Een bijdrage aan de winstgevendheid in financiële zin speelt ook al geen rol, gelet op het feit dat de gemeente als non-profitorganisatie niet op winst is gericht. 5.2 Soorten investeringen Zoals in bovenstaande paragraaf is beschreven maakt een gemeente over het algemeen een fundamenteel andere afweging bij een investeringsbeslissing dan een op winst gerichte onderneming. Dat wordt nog meer zichtbaar als we onze aandacht richten op de wetgeving vanuit het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’. Dit BBV bevat de aan gemeenten en provincies dwingend voorgeschreven minimumregels over de manier waarop zij haar administratie dient te voeren. Binnen het BBV wordt speciale aandacht besteed aan de soorten investeringen die binnen de gemeenten en provincies zichtbaar moeten worden onderscheiden. Dit betreft een onderscheid in economisch nut en maatschappelijk nut. De invulling van deze begrippen zal bij de gemiddelde SPD-er tot verbazing of zelfs een lichte glimlach leiden. Zo wil economisch nut niet zeggen dat er gestreefd wordt naar een bijdrage aan enige vorm van winst. En het onderscheid naar maatschappelijk nut heeft niets te maken met de momenteel in opkomst zijnde duurzame of milieuvriendelijke investeringen. 5.2.1 Investeringen met economisch nut Van investeringen met economisch nut zijn in de praktijk vele omschrijvingen in omloop die elkaar niet veel ontlopen. Toch is het BBV hier duidelijk in. Het komt er samengevat op neer dat dit alle investeringen betreft die bijdragen aan de mogelijkheid om middelen te verwerven en/of verhandelbaar zijn. Dit verwerven slaat op de mogelijkheid van het in rekening brengen van heffingen, leges of andere vormen van “prijzen”. Dat een gemeente ervoor kan kiezen geen of geen kostendekkend tarief ergens voor in rekening te brengen is niet relevant voor de vraag of het een investering van economisch nut betreft. Wat betreft de verhandelbaarheid gaat het er slechts om of de met de investering gepaard gaande activa zijn te verkopen. Daaruit volgt bijvoorbeeld dat alle gebouwen onder dit criterium vallen. Er wordt daarbij niet gelet op de taak waarvoor het gebouw is ontworpen. Een gemeentehuis blijkt in de praktijk immers niet eenvoudig verhandelbaar gezien haar specifieke inrichting. Te denken valt aan publieksbalies, een trouwzaal en de raadszaal.

18

Maar het simpele feit dat er een markt is voor gebouwen is voldoende. Alle investeringen met economisch nut moeten geactiveerd worden. 5.2.2 Investeringen met maatschappelijk nut Daar waar bij investeringen met economisch nut één van de twee criteria de mogelijkheid tot het verwerven van middelen was, doet een gemeente ook investeringen die deze mogelijkheid niet hebben, maar wel duidelijk een publieke taak vervullen. Hierbij worden drie hoofdgroepen onderscheiden. Te weten investeringen in water, wegen en pleinen. Deze investeringen zouden niet geactiveerd hoeven te worden als we zien op het feit dat ze voor de gemeente geen middelen genereren. Maar gezien het publieke belang en het feit dat de investeringen een meerjarig nut dienen wordt activering dringend aanbevolen. 5.2.3 Categorieën van investeringen De indeling in de twee soorten investeringen zoals die binnen het BBV onderscheiden worden staat enigszins op afstand van de binnen de SPD-opleiding behandelde theorie. Deze indeling moet dan ook worden gezien tegen het licht van de eigenheid van de gemeente. Daarmee wordt bedoeld haar functioneren als overheid. Dit laat onverlet dat er nog drie categorieën worden onderscheiden die voor de SPD student wel herkenbaar zullen zijn. Voor de volledigheid stip ik ze hieronder aan. Nieuwe- of uitbreidingsinvesteringen Hieronder worden verstaan investeringen gericht op de ontwikkeling van nieuwe of uitbreiding van bestaande activiteiten. Bijvoorbeeld een nieuw schoolgebouw of de reconstructie van een weg. Vervangingsinvesteringen Dit zijn investeringen waarbij een bestaand actief wordt vervangen wegens opgetreden economische veroudering of slijtage. Hierbij kan worden gedacht aan het vervangen van een lift of computers. Levensduurverlengende investeringen Deze worden gedaan aan een bestaand actief als het gevolg is dat de levensduur substantieel wordt verlengd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het renoveren van een gebouw of het wegwerken van grootschalig achterstallig onderhoud aan een recent verworven eigendom. Regulier onderhoud wordt niet gezien als levensduurverlengend, omdat dit erop gericht is het actief gedurende zijn levensduur in goede staat te houden. 5.3 Doel van het onderscheid in soorten investeringen De discussies rond het onderscheid naar investeringen met economisch nut of met maatschappelijk nut zijn vele. Deze waren in de tijd vlak na de invoering van het BBV op 1 januari 2004 talrijker dan vandaag de dag. Het onderscheid dat het BBV maakt komt op mij gekunsteld over. Want de vraag kan toch gesteld worden of er naar de grond waarop een weg of park is aangelegd wel vraag bestaat. Echter, het gaat om de vraag naar de weg of het park als zodanig. In het geval van een weg zou dan vervolgens de vraag op kunnen komen hoe te handelen in het geval de weg een tolweg zou zijn. Toch is deze discussie vanuit de wetgever bewust de pas afgesneden. Dit heeft ermee te maken dat

19

alleen op geactiveerde investeringen reserves in mindering mogen worden gebracht en extra mag worden afgeschreven. Het onderscheid bedoeld bij te dragen aan een juist beeld van de vermogenspositie van een gemeente. 5.4 Samenvatting Aan het einde van dit hoofdstuk kom ik terug op de vraag of de onderuitputting op investeringskredieten gelegen kan zijn in het dwingende onderscheid naar soorten, te weten investeringen met economisch nut of met maatschappelijk nut. Sinds de invoering van het BBV heeft dit onderscheid tot discussies geleid. Het hiermee binnen gemeenten geïntroduceerde investeringsbegrip vergde vanuit bedrijfseconomisch perspectief dan ook enige gewenning. De soorten investeringen zijn genoemd als één van de oorzaken van onderbesteding op investeringsbudgetten. Dit lijkt mij onnodig indien in een vroegtijdig stadium een juist onderscheid wordt toegepast. Daardoor kan worden voorkomen dat een niet toegestaan beroep op reserves of op versnelde afschrijving wordt gedaan. Het onderscheid in categorieën lijkt in dit kader al helemaal niet relevant.

20

6

Financiering

De onderbesteding op de omvangrijke investeringsbudgetten is niet zonder gevolgen voor de geldstromen binnen de gemeente Den Haag. In dit hoofdstuk schenk ik daarom aandacht aan de middelen die de gemeente Den Haag ter beschikking staan voor de financiering van haar investeringen. Ook besteed ik aandacht aan de treasury binnen de gemeente Den Haag. De gemeente heeft de keuze uit kortlopende en langlopende financiering. Hiertoe kan een beroep worden gedaan op interne financieringsmiddelen en de kapitaalmarkt. Dat de gemeente Den Haag vermogend is blijkt gezien het feit dat ze over overliquiditeit beschikt. In dit hoofdstuk sta ik stil bij de vraag welke gevolgen de onderuitputting heeft op het financieringsvraagstuk. 6.1 De taken van de treasury Alle in- en uitgaande geldstromen binnen de gemeente Den Haag verlopen via de afdeling Centrale Treasury (CT) die is ondergebracht bij de Bestuursdient. Daarvoor beschikt iedere dienst binnen de gemeente Den Haag over een eigen rekeningcourantverhouding met de CT. Een, in tegenstelling tot wat de naamgeving zou kunnen doen vermoeden, decentrale vorm van treasury bestaat niet. Op grond van de theorie kunnen verschillende taken van de CT worden onderscheiden. In het Treasurystatuut van de gemeente Den Haag wordt het onderscheid naar taken als volgt gehanteerd: • • • • • •

Het verzekeren van een duurzame toegang tot financiële markten; Het zorgdragen voor permanente beschikbaarheid van bancaire diensten; Het coördineren van het betalingsverkeer; Het adviseren over werkkapitaalbeheer; De financiering van grote projecten; Verstrekken van garanties voor leningen.

Dit onderscheid sluit goed aan op de taken die binnen het theoretische kader van de SPD-opleiding wordt behandeld. Binnen de reikwijdte van mijn onderzoek voert het helaas te ver om alle bovengenoemde taken afzonderlijk te behandelen. Wel zal ik ingaan op de instrumenten waarover de CT beschikt om haar taken uit te voeren en waarop de invloed van de onderbesteding op investeringsbudgetten merkbaar is. 6.2 Financieringsmiddelen In de programmabegroting 2008 – 2011 van de gemeente Den Haag is een speciale paragraaf opgenomen die is gewijd aan het gemeentelijke aandeel in de investeringen. Een aantal investeringen komt bijvoorbeeld tot stand in samenwerking met marktpartijen die een deel van de kosten dragen, bijvoorbeeld in het geval van de realisatie van het eerder genoemde voetbalstadion. Dit deel van de investeringen hoeft de gemeente uiteraard niet zelf te financieren. Het gemeentelijke aandeel varieert jaarlijks tussen € 110 en € 200 miljoen. Over de periode 2007 tot en met 2011 is hiermee een totaalbedrag van bijna € 800 miljoen gemoeid. In tegenstelling tot wat de omvang van de bedragen doet vermoeden, is het voor de gemeente Den Haag geen enkel probleem haar investeringen

21

(uit eigen middelen) te financieren. Er is zelfs sprake van een omvangrijke overliquiditeit. Dit is kapitaal waarvan het de verwachting is dat het de komende jaren niet ingezet hoeft te worden voor gemeentelijke investeringen. Overeenkomstig het Treasurystatuut worden alle gemeentelijke middelen beheerd door de CT. Dit betekent dat alle diensten voor de financiering van al hun activiteiten, waaronder dus ook de investeringen, verplicht zijn aangewezen op deze afdeling. Financieringsbronnen gemeente Den Haag: • Kortlopende financiering • Langlopende financiering o Omslagleningen o Maatleningen Bron: Programmabegroting gemeente Den Haag 2008 - 2011 Kortlopende financiering Bij kortlopende financiering wordt in de eerste plaats gedacht aan het voor korte termijn aantrekken van geld uit de kapitaalmarkt. Bedoeld worden middelen waarover korter dan 1 jaar kan worden beschikt. Het kan echter ook gaan om gelden waarover de gemeente tijdelijk beschikt voor een specifiek doel. Bijvoorbeeld als de gemeente rijkssubsidies dient door te betalen, maar de prestaties waarop de subsidies zijn gebaseerd nog niet (volledig) zijn geleverd. Dit geld kan in de tussentijd kortdurend ter financiering van iets anders worden ingezet. Langlopende financiering Langlopende financiering is mogelijk door het aantrekken van geld voor lange tijd uit de financiële markt. Het betreft geld dat voor 1 jaar of langer beschikbaar is. Echter, eigen vermogen dat tijdelijk niet wordt benut (bijvoorbeeld de reservepositie) kan ook ter financiering worden aangewend. Tegenover de investeringen door de diensten, worden door de CT interne leningen verstrekt. Hiertoe worden twee leningsvormen onderscheiden. Het betreft de omslagleningen en de maatleningen. Omslagleningen Wanneer investeringsbudgetten worden benut leiden deze tot uitgaven. De investeringen worden na oplevering geactiveerd. De meest voorkomende situatie is dat de CT jaarlijks leningen verstrekt aan de diensten op basis van het omslagsysteem. Dit houdt in dat ieder jaar aan iedere dienst een lening wordt verstrekt met een omvang die gelijk is aan de stand van de materiële vaste activa per ultimo van het vorige verslagjaar. De diensten betalen hierover vanuit hun exploitatiemiddelen (zoals bijdragen van het Rijk) aan de CT een gemiddelde rente. Dit is de omslagrente. Deze omslagrente wordt aan het begin van ieder jaar opnieuw vastgesteld voor het komende jaar. Deze rente is laag, gezien het percentage van 4 % dat voor het jaar 2008 is vastgesteld. Maatleningen Een maatlening is een lening die aan diensten kan worden verstrekt voor specifieke investeringen. Het betreft dan investeringen die als het ware terugverdiend worden door het in rekening brengen van tarieven aan derden. Bijvoorbeeld het commerciële gebruik

22

van gemeentelijk vastgoed door kinderdagverblijven. Het handelen van de gemeente mag in dergelijke situaties niet leiden tot ongewenste verstoring van marktverhoudingen (door middel van staatssteun). Daarom worden marktconforme tarieven berekend aan de eindgebruikers door de verhurende diensten. Niet iedere dienst binnen de gemeente kan op deze manier (in gelijke mate) inkomsten voor de uitvoering van haar activiteiten verwerven. Daarom wordt het ongewenst geacht dat een gemeentelijke dienst op deze manier rentewinst zou kunnen behalen. Door de CT wordt aan de diensten over een maatlening daarom een percentage in rekening gebracht dat is gebaseerd op de kapitaalmarktrente. 6.3 Bespaarde rente De investeringsbudgetten zijn meerjarig opgenomen in de begroting. De lasten die hiervan het gevolg zijn moeten in dezelfde begroting, die een periode van vier jaar beslaat, ook meerjarig worden opgenomen. Hiertoe behoren vanzelfsprekend ook de bijbehorende financieringslasten. In hoofdstuk 3 is al naar voren gekomen dat de gemeente Den Haag jaar op jaar een onderbesteding van vele tientallen miljoenen euro’s op haar investeringsbudgetten realiseert. Onderbesteding op investeringen leidt tot het niet hoeven aanwenden van middelen. Dit heeft tot gevolg dat er rente wordt bespaard. Overigens zijn er meer oorzaken waardoor er rente wordt bespaard. Zoals ingeval voorgenomen subsidies niet of later worden uitgekeerd omdat niet aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Een andere reden die leidt tot bespaarde rente is gelegen in het inzetten van gemeentelijke reserves en voorzieningen als intern financieringsmiddel. Jaarlijks wordt in de begroting rekening gehouden met bespaarde rente. Dat het om substantiële bedragen gaat blijkt wel uit het feit dat de totale bespaarde rente voor het jaar 2008 is berekend op € 21,3 miljoen euro. Het realiseren van een dergelijk bedrag aan bespaarde rente is op zichzelf een mooie meevaller. Toch is deze meevaller deels een gevolg van geen goede bedrijfsvoering. Want als de gemeente haar begroting en het daarmee overeenkomstige uitgavenniveau had gerealiseerd, dan had dit resultaat niet behaald kunnen worden. Hoewel het verschijnsel van bespaarde rente dus een indicator is van de mate waarin de begroting wordt uitgevoerd, is het niet zo dat de bespaarde rente als een probleem zou worden gezien. Want uit deze bespaarde rente worden knelpunten in de begroting opgelost voorzover die incidenteel zijn van aard. De bespaarde rente mag niet worden ingezet voor structurele zaken. Dat komt omdat het BBV de gemeente verplicht tot het hebben van een materieel sluitende begroting. Dat betekent dat de gemeente geen structurele uitgaven met incidentele middelen mag financieren. De provincie controleert hier zeer streng op. Indien op dit onderdeel onregelmatigheden worden geconstateerd, wordt de gemeente onder toezicht van de provincie gesteld. 6.4 Gevolgen onderuitputting op bepalen liquiditeitspositie Zoals eerder gezegd heeft geen enkele dienst binnen de gemeente Den Haag zelfstandig toegang tot de financiële markten. De CT is als enige binnen de gemeente actief op deze markten. Daardoor kan zij als grotere partij op de kapitaalmarkt opereren dan de afzonderlijke diensten dat zouden kunnen en dus ook betere resultaten (rendementen) behalen. Voor het beheer van de financiële geldstromen beschikt de CT over een uitgebreid planningsinstrumentarium. In het kader van ISO heb ik in december 2007

23

hierop interne audits verricht. Het werken volgens de normen die geformuleerd zijn door de Internationale Organisatie voor Standaardisatie (ISO), geeft aan dat er daadwerkelijk op de manier gewerkt wordt zoals de bedrijfsprocessen schriftelijk zijn vastgelegd. De doelen die de CT beoogd met het behalen van een ISO-certificering zijn het continu verbeteren van haar processen en daardoor het verhogen van haar klanttevredenheid. Met behulp van de planningsinstrumenten wordt bepaald in welke omvang en voor welke periode middelen worden aangetrokken of uitgezet. Er worden planningen opgesteld over periodes van een kwartaal, maand en dag. Ondanks dat de planningsinstrumenten niet statisch zijn, is het bij investeringen niet zinvol om in te gaan op planningen met een tijdshorizon van een maand of een dag. Met investeringen zijn vaak grote bedragen gemoeid. Daarom zal ik kort ingaan op het planningsinstrument dat per kwartaal wordt toegepast. Om de kwartaalprognose op te kunnen stellen dienen alle afzonderlijke diensten elk kwartaal een opgave te verstrekken aan de CT van al haar verwachte in- en uitgaande geldstromen. Uiteraard dienen ook uitgaven voor investeringen of eventueel verwachte bijdragen van derden aan een investering te worden vermeld. Alle dienstopgaven worden door de CT geconsolideerd tot één gemeentebrede liquiditeitsprognose. Met behulp van deze liquiditeitsprognose en computermodellen waarin meerjarige trendmatige ontwikkelingen zijn opgenomen, bepaalt de CT de omvang van de hoeveelheid aan te trekken of uit te zetten gelden. Indien voorgenomen investeringsbedragen niet worden gerealiseerd heeft dat onherroepelijk invloed op het renteresultaat van de CT. In de praktijk gaat het om zeer grote bedragen. Het is zeker geen uitzondering dat investeringen met een begrote waarde van € 10 miljoen meermalen in de tijd worden doorgeschoven en zelfs met één of meerdere jaren wordt vertraagd. Hierdoor realiseert de gemeente een lager renteresultaat en laat dus veel geld liggen als gevolg van de onderbesteding op investeringen. Geld dat had kunnen worden ingezet voor het realiseren van nieuw of het intensiveren van bestaand beleid. 6.5 Overliquiditeit Tijdens mijn jaren als ambtenaar, ben ik bij verschillende gemeenten in diverse financiële functies werkzaam geweest. Toen heb ik ontdekt dat het spreken over overliquiditeit binnen gemeenteland een (politiek) gevoelig onderwerp is. Een gemeente wil immers niet het beeld oproepen dat er onnodig wordt gespaard. Op grond van de Gemeentewet en de Wet Openbaarheid van Bestuur is het mij zelfs niet toegestaan uit officiële stukken gericht aan college of raad over dit onderwerp, indien ik daar over zou beschikken, in het openbaar te citeren. Dit zal ik dan ook niet doen. En dat is ook niet nodig om mijn stelling van de aanwezigheid van overliquiditeit bij de gemeente Den Haag te onderbouwen. Want het Concernbericht 2007 bevat de halfjaarcijfers en is bovendien een openbaar stuk dat is behandeld in de openbare raadsvergadering van 2 november 2007. Hierin kan iedereen lezen, dat vooruitlopend op de definitieve resultaatbepaling bij de jaarrekening 2007 ten opzichte van het begrote resultaat, rond € 60 miljoen euro is gereserveerd voor toekomstige grote projecten zonder dat hierbij op enige manier concreet een nadere invulling aan is gegeven. In combinatie met de jarenlange goede resultaten van de CT is de conclusie snel getrokken. En wie bovendien geoefend is in het lezen van begrotingen en jaarrekeningen kan al snel enige stelposten of reserves aanwijzen waarin mogelijke

24

financiële ruimte mag worden voorondersteld. Men hoeft dus geen ingewijde te zijn om deze conclusie te kunnen trekken. Mijn aandacht voor overliquiditeit komt niet uit de lucht vallen. Want alleen de vaststelling dat de gemeente Den Haag over overliquiditeit beschikt, is niet de meest schokkende constatering. Echter, tijdens de door mij uitgevoerde audits werd het beeld geschetst dat het momenteel steeds moeilijker wordt om liquiditeitsoverschotten in de kapitaalmarkt weg te zetten omdat, zo is mij verzekerd, er op dit moment erg veel geld in de markt aanwezig is. Dit zette mij aan het denken. En bij mijn zoektocht naar relevante publicaties in relatie tot het scriptieonderwerp, stuitte ik op een perscommuniqué van de Nationale Bank van België (NBB) van 3 augustus 2007. Hierin wordt ingegaan op de vraag of overliquiditeit kan wijzen op een stijging van activaprijzen (zowel aandelen als vastgoed). Verwezen wordt naar een onderzoek dat werd uitgevoerd door de Europese Centrale Bank (ECB) en de Bank voor Internationale Betalingen (BIB) waarin een verband wordt aangetoond tussen liquiditeitsverhoudingen en forse stijgingen van activaprijzen die “leiden tot diepe recessies of financiële instabiliteit wanneer de zeepbel barst”. Uit het onderzoek van de ECB en de BIB komt naar voren dat periodes van forse stijging van activawaarden die gevolgd werden door een aanzienlijke groeivertraging werden voorafgegaan door sterke geld- en kredietgroei. Uit de overigens niet wetenschappelijke studie van de NBB blijkt dat periodes van aanhoudende overliquiditeit op de kapitaalmarkt kunnen worden gevolgd door een forse stijging van de activaprijzen, waaronder vastgoed. Deze kans onder die omstandigheden wordt zelfs groter geacht dan wanneer geldgroei hoofdzakelijk verband houdt met lage rente en een sterke economische groei. Vertaald naar de gemeente Den Haag betekent dit dat er rekening mee moet worden gehouden dat de waarden van activa, waaronder investeringen in vastgoed, explosief kunnen gaan stijgen. Dit zal zijn effect niet missen op de financiële omvang van nieuwe investeringen van de gemeente Den Haag. De gemeente doet veel investeringen in vastgoed. Aan te kopen vastgoed zal duurder worden en nieuw te realiseren gebouwen zullen tegen hogere prijzen moeten worden gerealiseerd. 6.6 Samenvatting In dit hoofdstuk is stilgestaan bij de financiering van investeringsuitgaven. Allereerst is ingegaan op de functie en de positionering van de Centrale Treasury binnen de gemeente Den Haag. Daarbij is geconstateerd dat diensten een verplichte financieringsverhouding met de CT onderhouden en niet zelfstandig de kapitaalmarkt mogen benaderen. Middelen worden beschikbaar gesteld in de vorm van omslag- of maatleningen. Vertraging in de uitvoering van investeringen leidt tot onderbesteding ten opzichte van het geraamde uitgavenpatroon en tot aanpassingen in de liquiditeitsplanning. Middelen die vooralsnog niet worden aangewend, worden uitgezet op de kapitaalmarkt waarmee een deel van de jaarlijks bespaarde rente is verklaard. Verder beschikt de gemeente Den Haag over overliquiditeit. Hier is niets mis mee, maar signalen van overliquiditeit op macroniveau die de gemeente via de kapitaalmarkt bereiken, moeten serieus worden genomen. Tot slot heeft onderuitputting ook gevolgen voor de kostentoerekening. De kosten verbonden aan investeringen bestaan uit afschrijving en rente. Deze kapitaallasten werden in de begroting toegerekend aan verschillende producten zoals in de begroting onderscheiden. Als investeringen niet of niet tijdig worden gerealiseerd zijn de begrote kosten dus te hoog. Dit kan weer leiden tot niet begrote resultaten die bijdragen aan de overliquiditeit.

25

7

Begroten

Bij het zoeken naar een definitie van het begrip begroting ben ik in de theorie gestuit op diverse omschrijvingen die allen net weer iets van elkaar afwijken. De definitie die mij het meeste bij is gebleven is afkomstig van H. Fuchs. Hij omschrijft een begroting in zijn boek Bedrijfsadministratie voor SPD deel 1 als een raming van ondernemingsactiviteiten in een komend jaar en van de opbrengsten en kosten, ontvangsten en uitgaven die uit deze activiteiten voortvloeien. Uiteraard is duidelijk dat, waar de auteur uit gaat van een onderneming, een gemeente dat niet is. In de definitie komt naar voren dat een begroting een duidelijk beeld dient te schetsen van het financiële plaatje voor het komende jaar. Zoals eerder al is opgemerkt wordt de begroting van de gemeente Den Haag over vier jaarschijven opgesteld. Om voor iedere jaarschijf de opbrengsten en kosten, ontvangsten en uitgaven reëel te kunnen ramen worden ook de investeringen meerjarig begroot. 7.1 Het Meerjarig Investeringsplan Investeringen moeten omdat de begroting meerdere jaren beslaat, ook meerjarig worden begroot. Bij gemeenten wordt hiervoor een Meerjaring Investeringsplan (MIP) opgesteld. Dit is de investeringsbegroting waarin alle voorgenomen investeringen voor het komende begrotingsjaar en voor de andere begrotingsjaren worden opgenomen. Het MIP bij de begroting van de gemeente Den Haag heeft al jaren dezelfde opbouw. Ter illustratie geef ik hieronder een opsomming van de elementen uit het MIP zoals opgenomen in de programmabegroting 2008 – 2011: • • • • • • • • •

De naam van het project (bijvoorbeeld een school of museum); Het totaalkrediet; De realisatie tot en met 2006; Het restantkrediet; De investering in 2007; De investering in 2008; De investering in 2009; De investering in 2010; De investering in 2011 en verder.

De met de investeringen gemoeide bedragen verschillen uiteraard per project. Belangrijk is dat bij het opstellen van het MIP rekening wordt gehouden met de jaren waarin wordt verwacht dat een investering plaats zal vinden. Uit hoofdstuk 3 blijkt dat plannen niet de sterkste kant van de gemeente Den Haag is. Overigens zijn in hetzelfde hoofdstuk ook andere redenen onderkend die hieraan debet zijn. Niet iedere investering is even moeilijk om te begroten. Als een auto om de vijf jaar wordt vervangen, dan kan er weinig mis gaan. Hoewel het beleid van de gemeente vlak voor aanschaf van een vervangend vervoermiddel kan wijzigen waardoor mogelijk een duurder en milieuvriendelijker voertuig moet worden aangeschaft. Ook kan het zijn dat een voertuig nog in een dusdanig goede conditie verkeert dat het vanuit economische overwegingen verantwoord is het langer aan te houden. In dat geval ontstaat er onderuitputting ten opzichte van de jaarschijf waarin de vervanging stond gepland, omdat de voorgenomen uitgave niet in het jaar waarin deze werd begroot wordt gedaan. Als het begroten van investeringen altijd zo simpel zou zijn,

26

zou er niet of nauwelijks een probleem bij het begroten van investeringsuitgaven mogen zijn. Bij het begroten van investeringen komt meer kijken dan het opnemen van een totaalbedrag alleen. Investeringen leiden tot lasten waaronder die van afschrijving en rente. Samen aangeduid als kapitaallasten. In de praktijk doen zich bij het begroten van investeringen zeer complexe situaties voor. Twee voorbeelden daarvan uit mijn eigen praktijk bij de gemeente Den Haag heb ik in beeld gebracht en zal ik in de volgende twee paragrafen behandelen. Het eerst voorbeeld handelt over de realisatie van een ambulancepost ergens in Den Haag. Het tweede voorbeeld betreft de realisatie van onderwijshuisvesting, eveneens in Den Haag. De reden waarom ik uitvoerig stil zal staan bij genoemde praktijkvoorbeelden is dat ik daardoor kan laten zien dat het doen van een investering niet alleen zijn weerslag heeft op het MIP. Zoals gezegd brengt een investering in financiële zin immers meer met zich mee dan het enkele noemen van het ermee gemoeide bedrag. Iedere investering leidt tot lasten. Iedere investering die later gereed komt heeft dus ook daar invloed op en zal in die zin tot bijstellingen in de begroting moeten leiden. Overigens wil ik voor de goede orde benadrukken dat de in het voorbeeld over de ambulancepost ogenschijnlijk hoge jaarlijkse lasten niet worden veroorzaakt door de gekozen afschrijvingstermijnen. De gehanteerde afschrijvingstermijnen zijn voor grond 0 jaar, bouwkosten 40 jaar, installaties 15 jaar en inrichting 10 jaar. De gehanteerde afschrijvingstermijnen zijn onderdeel van vastgestelde gemeentelijke uitgangspunten. Bovendien zijn ze, afgezet tegen de termijnen die in de theorie van de SPD-opleiding worden gehanteerd, uiterst realistisch. 7.2 Praktijkvoorbeeld 1: Ambulancepost en brandweerkazerne Voor dit voorbeeld baseer ik mij op een raadsvoorstel dat op het moment van schrijven in voorbereiding is en waarbij ik nauw betrokken ben. Het voorstel zal naar verwachting in definitieve vorm in het eerste kwartaal van 2008 door het college aan de raad worden aangeboden. Immers, het investeringsbudget moet gezien het dualisme door de raad beschikbaar worden gesteld. Daarna pas mag het college de uitvoering ter hand nemen. Tussen de brandweer en de ambulancedienst zijn al een aantal jaren gesprekken gaande over gezamenlijke nieuwbouw. Al die tijd staat er al een bedrag in het MIP voor de realisatie ervan. Recentelijk is met de ambulancedienst overeengekomen dat de brandweer de opdrachtgever wordt van de nieuwbouw. De totale investering is bepaald op € 10,5 miljoen en zal naar verwachting in 2010 gerealiseerd worden. Haar deel van het gebouw zal de ambulancedienst van de brandweer huren. Over de hoogte van de te betalen huur en de looptijd daarvan is overeenstemming bereikt. Afgesproken is dat de inrichting van het ambulancedeel van het gebouw niet bij de hoogte van de totale investering zal worden betrokken. De ambulancedienst zal daar zelf zorg voor dragen. Dit soort investeringen maakt veelal deel uit van een groter geheel. In dit geval maakt de realisatie deel uit van een omvangrijke gebiedsontwikkeling. Bij dergelijke omvangrijke gebiedsontwikkelingen worden vaak grondexploitaties opgestart. Grondexploitaties vormen een apart onderdeel binnen de begroting. Binnen een grondexploitatie kan de gemeente samenwerken met één of meerdere vastgoedontwikkelaars. De eventuele positieve resultaten die binnen een grondexploitatie worden gerealiseerd kunnen door de gemeente voor diverse doelen worden aangewend. Zoals ook in dit voorbeeld. De nieuwbouw wordt voor € 3,3 miljoen gedragen vanuit de grondexploitatie. Een bedrag van

27

€ 3,4 miljoen is al eerder beschikbaar gesteld binnen het bestaande MIP. En verder is er de jaarlijkse huurbijdrage van de ambulancedienst. Voor de overige nog ontbrekende middelen wordt, zoals dat in ambtelijke bewoordingen heet, aanvullende dekking gezocht binnen de eigen gemeentelijke middelen. De gevolgen van het besluit tot genoemde nieuwbouw op het MIP zijn dat de bestaande en achteraf veel te laag geraamde investering van € 3,4 miljoen geheel komt te vervallen. In het MIP waren de uitgaven verdeeld over de jaarschijven 2007 voor € 1 miljoen en 2008 voor € 2,4 miljoen. In deze jaren wordt dus een 100% onderbesteding van deze bedragen gerealiseerd. Vervolgens wordt een geheel nieuwe investering in het MIP opgevoerd in jaarschijf 2010 die bovendien driemaal hoger is dan de investering waar oorspronkelijk vanuit werd gegaan. Omdat een voorgenomen investering niet alleen tot uitdrukking komt in het MIP maar ook in de begroting van de exploitatie, is het interessant om in te gaan op de lasten die deze investering met zich mee brengt. De lasten zijn berekend op een bedrag van ruim € 1 miljoen per jaar en zijn daarmee fors te noemen. Bij de bepaling van de lasten is met een onderverdeling naar vier soorten gerekend. De onderscheiden lasten per jaar betreffen: Exloitatielasten Afschrijving ten laste van een reserve Kapitaallasten rendabel deel Kapitaallasten onrendabel deel

circa € 225.000 circa € 120.000 circa € 355.000 circa € 310.000

Exploitatielasten Hieronder vallen lasten die worden als directe kosten van schoonmaak, verzekering, gas, water en licht. De brandweer maakt als dienst onderdeel uit van de gemeentelijke organisatiestructuur. Daarom wordt zij ook geconfronteerd met indirecte kosten. Dit zijn lasten die door middel van een systeem van interne doorbelastingen drukken op de begroting van de brandweer en dus in haar exploitatie moeten worden opgenomen. Deze kosten vloeien onder andere voor uit het gezamenlijke gebruik van het ICT-netwerk. Afschrijving ten laste van een reserve Omdat het een investering van economisch nut betreft moet deze in zijn geheel worden geactiveerd. De bijdrage vanuit de grondexploitatie mag daarom niet ineens op de investering in mindering worden gebracht. Daarom wordt deze bijdrage gedoteerd aan een bestemmingsreserve. Jaarlijks zal ter dekking van de afschrijving een onttrekking aan de reserve plaatsvinden. Kapitaallasten rendabel deel Het deel van de afschrijvingslasten dat overblijft na verrekening met de onttrekking uit de reserve wordt in deze situatie gesplitst. De afschrijving vormt samen met de rentekosten die met de investering gepaard gaan de zogeheten kapitaallasten. Het deel van de investering dat in dit geval wordt terugverdiend uit huuropbrengsten, wordt het rendabele deel genoemd. Dit betreft dus het ambulancedeel van de investering. Rendabel betekent hier niet dat aan de verhuur wordt verdiend. Ook heeft het geen betrekking op het begrip

28

rentabiliteit dat binnen de SPD-opleiding in verband wordt gebracht met investeren. Wel is er een relatie met het begrip terugverdienperiode. De lasten moeten, binnen de periode waarover huuropbrengsten worden ontvangen, uit die opbrengsten worden gedekt. Kapitaallasten onrendabel deel De overblijvende lasten van rente en afschrijving kunnen niet aan derden worden doorberekend. Deze vormen samen de onrendabele kapitaallasten en komen voor rekening van de gemeente Den Haag. 7.3 Praktijkvoorbeeld 2: Onderwijshuisvesting Het tweede voorbeeld waar ik aandacht aan besteed betreft de onderwijshuisvesting. De gemeente is op grond van diverse onderwijswetten verantwoordelijk voor goede scholen. De raad stelt hiertoe voor ieder begrotingsjaar een bepaald bedrag beschikbaar. In de programmabegroting 2008 – 2011 van de gemeente Den Haag is in het MIP in iedere jaarschijf een bedrag opgenomen tussen de € 25 respectievelijk € 40 miljoen. Deze bedragen zijn opgenomen onder de vermelding “Programma OHV” en het jaartal. De afkorting OHV staat voor onderwijshuisvesting. Het voert hier te ver om diepgravend in te gaan op de financieringssystematiek die op het onderwijs van toepassing is. Hier is van belang dat alle schoolbesturen in Den Haag jaarlijks aanvragen mogen doen ten behoeve van hun huisvesting. Het kan daarbij gaan om zaken als de bouw van geheel nieuwe scholen of de uitbreiding van het aantal leslokalen. Zoals verwacht overstijgt de wens het budget. In de verdere bespreking ga ik uit van het programma OHV 2008 met een bedrag in het MIP van € 38,2 miljoen, zoals vermeld staat in de programmabegroting 2008 – 2011. Het college maakt de keuzes ten aanzien van de te honoreren aanvragen. Dit moet ingeval het programma OHV 2008 uiterlijk voor 31 december 2007 en om rechtsgeldig te zijn in een officiële vergadering van het college worden besloten. Indien dit na 31 december 2007 gebeurt, moeten volgens de wet alle ingediende aanvragen zonder onderscheid worden gehonoreerd. Uiteraard worden de schoolbesturen schriftelijk en gemotiveerd geïnformeerd over de keuzes van het college. In onderhavige situatie wordt op basis van de keuzes van het college van het binnen het MIP beschikbare bedrag voor het programma OHV 2008 een bedrag van € 37,2 miljoen aangewend. De eerste onderbesteding van € 1 miljoen ten opzichte van het MIP is hiermee gelijk een feit. Maar daarmee zijn we er niet. Realisatie van onderwijshuisvesting vergt tijd in de vorm van voorbereiding, aanbesteding, inspraak en nog veel meer. In de praktijk zullen daarom in het jaar 2008 hooguit voorbereidingskosten worden gemaakt. Het is praktisch gezien dus onmogelijk om het programma OHV 2008, hoe vreemd het ook klinkt, in het jaar 2008 tot stand te brengen. Maar hier is een oplossing voor bedacht. Het totale bedrag aan investeringen uit het programma onderwijshuisvesting 2008 wordt op basis van de keuzes van het college in de tijd gefaseerd. Dit krijgt zijn beslag in een zogeheten onderwijshuisvestingsplan (OHP). In ons voorbeeld leidt dit tot een OHP over de jaren 2008 tot en met 2011. Deze fasering leidt ook tot onderuitputting ten opzichte van de begrote investeringsbudgetten in het MIP. In het jaar 2008 is dus op voorhand al een onderuitputting voorzien op onderwijshuisvesting van € 38,2 miljoen. Gezien de tijdstippen waarop in het college en de raad besluitvorming over de begroting plaatsvindt, zal de fasering altijd plaats vinden nadat de programmabegroting 2008 – 2011 door de

29

raad is vastgesteld. Tenslotte merk ik nog op de dat feitelijke aanwending van de investeringsbudgetten ten opzichte van de gefaseerde budgetten ook nog een afwijking kan vertonen. 7.4 Samenvatting In dit hoofdstuk is dieper ingegaan op het begroten van investeringen. Zowel voor wat betreft het totale investeringsbedrag, maar ook voor de lasten die een investering met zich meebrengt. Daarmee is aangetoond dat achterblijvende investeringen niet alleen gevolgen kunnen hebben voor het MIP, maar ook voor de begroting van exploitatielasten bestaande uit rente en afschrijving. Verder is stilgestaan bij een binnen de gemeente Den Haag gehanteerde begrotingssystematiek in de vorm van programma’s. Die programma’s zijn voor het overgrote deel praktisch gezien niet in het aangegeven begrotingsjaar te realiseren. Daarom worden de voorziene uitgaven op een later moment alsnog gefaseerd in plannen. Dit leidt tot onderuitputting ten opzichte van het jaar waarin het programma was begroot. Overigens leidt de fasering tot uitgaven in latere jaren. Dit neemt niet weg dat bij de gehanteerde manier van begroten elk jaar onderbesteding ten opzichte van enig begrotingsjaar zal ontstaan. De conclusie kan niet anders zijn dan dat de gehanteerde begrotingssystematiek in aanzienlijke mate bijdraagt aan het beeld van onderuitputting op investeringsbudgetten

30

8

Verantwoorden

Op het gebied van verantwoording aan de raad van investeringsuitgaven is binnen de gemeente Den Haag veel te winnen. Tussentijdse verantwoording is geen gemeengoed, waardoor tussentijds sturen tot de onmogelijkheden moet worden gerekend. Het gevolg is dat jaarlijks in de jaarverslagen van aanzienlijke onderbestedingen melding moet worden gemaakt. Toch is het niet zo dat er bij de gemeente op het gebied van verantwoording met betrekking tot investeringen helemaal niets is geregeld. 8.1 Planning en control Vanuit de theorie is planning te omschrijven als het geheel van activiteiten die uitgevoerd moeten worden om duidelijk te maken wat er in een bepaalde periode moet gebeuren als uitkomst van een bestuurlijk proces. Zoals eerder al naar voren is gebracht bestaat daarvoor binnen de gemeente Den Haag weinig aandacht. De investeringen en de daarmee verwachte uitgaven worden weliswaar begroot. Maar, gelet op de conclusie uit hoofdstuk 7, is het realiteitsgehalte van deze begroting soms ver te zoeken. Control richt zich op beheersen en vindt plaats op basis van rapportages over de uitvoering van de planning en betreft de benodigde bijsturing en uiteindelijke verantwoording over de behaalde resultaten aan het bestuur. Indien planning en control optimaal functioneren zijn ze onlosmakelijk met elkaar verbonden. Binnen de gemeente Den Haag is er tot 2007 slechts op twee momenten in het jaar inhoudelijke informatie over de voortgang van investeringen voor de raad beschikbaar gekomen. Namelijk bij de presentatie van de halfjaarcijfers zoals vermeld in het concernbericht en na afloop van een begrotingsjaar in het jaarverslag. Het concernbericht komt overigens te laat beschikbaar voor de raad om nog een functie te hebben in de zin van control. Zo is het Concernbericht 2007 door de raad vastgesteld in haar vergadering van 2 november 2007. De gegevens om bij te sturen komen dus pas beschikbaar als een begrotingsjaar bijna of geheel is verstreken. Om verandering in deze ongewenste situatie te brengen is er met ingang van het jaar 2007 een begin gemaakt met kwartaalafsluitingen in de administratie. Deze afsluitingen leiden tot verantwoordingsdocumenten. Op basis van de cijfers over de eerste drie maanden wordt de 1e financiële rapportage (finrap) samengesteld. Raadpleging van dit document leert dat er geen inhoudelijke informatie over investeringen beschikbaar was omdat er na slechts drie maanden nog geen zinnig woord over de realisatie te zeggen zou zijn. De cijfers over de eerste zes maanden komen zoals gezegd beschikbaar in het concernbericht. Daarvan hebben we al geconstateerd dat deze te laat beschikbaar komen voor de raad om nog tot bijsturing te kunnen dienen. De cijfers over de eerste negen maanden worden verwerkt in de 2e finrap. Dit document is voor de raad niet eerder beschikbaar dan in haar laatste raadsvergadering van het jaar, namelijk medio december voor het kerstreces. Dit document heeft voor de raad met het oog op bijsturing dan ook geen enkele waarde. Het heeft dan ook niet meer dan een voorspellend karakter ten aanzien van de uitkomst van het rekeningresutaat. De cijfers over 12 maanden zijn terug te vinden in het jaarverslag. Het jaar is dan in haar geheel al voorbij.

31

8.2 Eindafrekening projecten De raad wordt zoals gezegd over de voortgang van investeringen vier keer per jaar geïnformeerd. De bedoeling daarvan is dat de raad lopende het jaar zou kunnen bijsturen zodat investeringen tijdig worden gerealiseerd en onderuitputting teruggedrongen. Omdat deze informatie meestal als ‘mosterd na de maaltijd’ komt, is er nog een ander instrument waarmee de raad door het college wordt geïnformeerd. Dit betreft de eindafrekeningen. Op 27 juni 2006 heeft het college een standpunt geformuleerd en ter kennis aan de raad gebracht. Hierin staat dat van “alle projecten die opgenomen zijn in het gemeentelijke investeringsplan en die groter zijn dan € 2,5 miljoen achteraf, na afronding, een afrekening” ter kennisname wordt gestuurd. In deze eindafrekening zou in ieder geval opgenomen moeten zijn de oorspronkelijke projectopzet en het feitelijke projectverloop. Zowel financieel als inhoudelijk. Het college motiveert haar standpunt als volgt: “Deze eindafrekening van investeringsprojecten draagt bij aan de heldere en transparante informatievoorziening aan de raad die wij met planning en control willen bereiken. Het voorstel sluit goed aan bij de reeds bestaande rapportages zoals het concernbericht en de eindafrekeningen bij de jaarrekening”. Overigens zijn investeringsprogramma’s, zoals die voor onderwijshuisvesting, uitgesloten voor wat betreft het opstellen van voornoemde eindafrekeningen. De bedoeling die uit het standpunt spreekt is goed. Het college wil de raad informeren en hoopt er bovendien lessen uit te trekken voor de toekomst. Dat vooralsnog deze manier van verantwoorden niet van de grond is gekomen blijkt uit een mail van de D66-fractie die ik op 11 oktober 2007 ter afdoening ontving. In de mail, die op 10 oktober 2007 was verzonden, laat de D66 fractie weten: “Tot op heden hebben we echter (tenzij we ons vergissen) nog geen enkele keer zo’n eindafrekening gezien”. En die constatering was terecht. Bovendien bleek de gevraagde informatie niet gemeentebreed beschikbaar. Uiteindelijk kon op basis van de informatie van slechts drie diensten een incompleet overzicht aan de raad worden gepresenteerd. 8.3 Samenvatting In dit hoofdstuk ging het over de manier waarop aan de raad over de voortgang en de feitelijke realisatie van investeringen verantwoording wordt afgelegd. Deze informatie is voornamelijk financieel van aard en geeft dus een goed beeld van de onderuitputting op investeringsbudgetten. Verantwoording gebeurt regulier vier maal per jaar door middel van kwartaalcijfers. Deze komen beschikbaar in de vorm van financiële rapportages, het concernbericht of het jaarverslag. Geconstateerd wordt dat de informatie die wordt verstrekt van onvoldoende kwaliteit is en / of te laat beschikbaar komt. Verder wordt gestreefd naar eindafrekeningen van investeringsprojecten. Het doel is dat de raad door het college achteraf geïnformeerd wordt over de feitelijke realisatie van een investering voor wat betreft het verloop van het project in financiële zin. Geconstateerd wordt dat deze vorm van informatievoorziening in de praktijk is blijven steken op het niveau van een goed voornemen.

32

9

Conclusies en aanbevelingen

De titel van mijn scriptie is: Investeren als middel of als doel? De conclusie die moet worden getrokken is dat binnen de gemeente Den Haag investeren gelukkig geen doel op zich is. De aandacht voor onderuitputting op investeringsbudgetten komt dan ook niet voort uit de wens in zo kort mogelijke tijd zoveel mogelijk geld uit te geven. De budgetten worden gezien als middelen om voorgenomen doelen te realiseren. De daartoe bestemde investeringen worden, ondanks vertragingen, in de regel daadwerkelijk gerealiseerd. Onderbesteding is politiek gezien een gevoelig onderwerp, omdat dit het beeld oproept dat voorgenomen beleid niet tot uitvoering komt. Ik heb onderzoek gedaan op basis van vooraf door mij geformuleerde vragen. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek was: Is de aandacht van de politiek voor de structurele onderuitputting op investeringen terecht of niet? De bovenstaande probleemstelling is uitgewerkt door beantwoording van de volgende vragen: Hoofdstuk 3 Onderuitputting investeringsbudgetten - Is er sprake van (structurele) onderuitputting op investeringsbudgetten? - Wat is de omvang van deze onderuitputting? Hoofdstuk 4 Oorzaken van onderuitputting - Welke (hoofd)oorzaken die tot onderuitputting leiden kunnen worden onderscheiden? Hoofdstuk 5 Soorten investeringen - In hoeverre is de oorzaak van onderuitputting gelegen in het onderscheid in de verschillende soorten investeringen? Hoofdstuk 6 Financiering - Welke invloed heeft de onderuitputting op bedrijfseconomische aspecten, zoals financiering en kostentoerekening? Hoofdstuk 7 Begroten - In hoeverre draagt de gehanteerde begrotingssystematiek bij tot de onderuitputting op investeringsbudgetten? Hoofdstuk 8 Verantwoorden - In hoeverre draagt de wijze van verantwoorden bij aan de onderuitputting op investeringsbudgetten?

33

9.1 Aandacht voor onderuitputting terecht Aan de hand van de antwoorden op de deelvragen kunnen we het eindantwoord op de centrale onderzoeksvraag formuleren. Alle voorgenomen investeringen zijn in financiële zin opgenomen in het Meerjarig Investeringsplan (MIP). Geconstateerd is dat de onderbesteding op de door de raad vastgestelde investeringsbudgetten enorm is. De afwijking lag de afgelopen jaren rond de 39 % en varieert in absolute zin tussen € 35 en € 97 miljoen op jaarbasis. De politieke aandacht voor het onderwerp is dus terecht. Zeer uiteenlopende redenen worden als oorzaak opgegeven. Veel van deze redenen betreffen het traject van voorbereiding. Vertraging in dit traject leidt in de praktijk al snel tot het niet realiseren van een investering in het jaar waarin deze was begroot met in dat jaar onderuitputting als gevolg. Andere oorzaken zouden zijn terug zijn te voeren op regelgeving en de wijze waarop wordt begroot. In de regelgeving heb ik na bestudering en analyse in alle redelijkheid geen oorzaak kunnen ontdekken die debet is aan de onderuitputting op investeringsbudgetten. De manier waarop binnen de gemeente Den Haag wordt begroot is wel van invloed. Met een betere fasering van investeringsuitgaven kunnen budgetten met meer zekerheid in een begrotingsjaar worden opgenomen. Dit heeft bovendien tot gevolg dat de begroting van de exploitatie ingeval van onderbesteding op investeringsbudgetten minder ingrijpend hoeft te worden doorgerekend en bijgesteld. Deze bijstelling geldt ook voor wat betreft de financieringslasten en in mindere mate de toerekening van kosten. Tot slot laat de manier van verantwoorden te wensen over. De informatie waarop bijgestuurd zou kunnen worden komt vrijwel altijd te laat beschikbaar en is bovendien niet in alle gevallen volledig en betrouwbaar. De centrale vraag in mijn onderzoek richtte zich er op of de aandacht van de politiek voor de (structurele) onderuitputting op investeringen terecht is of niet. Ik ben van mening dat deze aandacht zeer terecht is. De onderuitputting roept een beeld op van een dusdanige vertraging dat de vraag op komt of de gemeente haar werk wel goed doet. Een vraag waarmee de politiek zich liever niet geconfronteerd ziet. Overigens is dit verband niet gebleken. Verder heeft de onderuitputting onnodige administratieve en financiële gevolgen. 9.2 Aanbevelingen ter terugdringing van onderuitputting Op basis van de conclusies ben ik gekomen tot een viertal samenhangende aanbevelingen. Verzamel gemeentebreed ervaringscijfers van redenen die hebben geleid tot vertraging in de uitvoering van investeringen. Analyseer de redenen en bepaal de tijd van de vertraging die hiervan het gevolg was. Stel deze informatie gemeentebreed beschikbaar voor alle betrokkenen, zodat deze bij het opstellen van een planning hiermee rekening kunnen houden. Maak aan de hand van de planning een reële inschatting van het jaar waarin investeringsuitgaven naar verwachting zullen vallen.

34

Neem in het Meerjarig Investeringsplan deze fasering over en rapporteer tijdig over de afwijkingen ten opzichte van de voorgenomen planning. Evalueer periodiek de genomen maatregelen en stel de inschatting waar nodig bij. 9.3 Beperkingen in dit onderzoek Bruikbare informatie van deskundigen of van andere gemeenten op het specifieke terrein van het onderwerp is niet voorhanden. De terechte aandacht die er binnen Den Haag voor het onderwerp bestaat is blijkbaar nog geen gemeengoed. Dit neemt niet weg dat ik mij uitgebreid op de hoogte heb kunnen stellen van besluitvorming en ontwikkelingen binnen de gemeente Den Haag. Dat komt omdat de besluitvorming in de gemeente Den Haag over investeringen openbaar is. Daardoor is alle informatie zoals door mij gebruikt voor iedereen opvraagbaar en verifieerbaar.

35

Literatuurlijst Beek, A. (2003), Hoofdlijnen Bestuurlijke informatievoorziening, Administratieve Organisatie, Groningen - Houten, Wolters-Noordhoff bv, ISBN 90 01 06638 0 Bruggeman, A. (2007), Kan overliquiditeit wijzen op een forse stijging van de activaprijzen?, NBB Working Paper No 117, Brussel, Nationale Bank van België Burger, mr. J.M.K. (2004), Wetteksten voor het HEO, Groningen – Houten, WoltersNoordhof, ISBN 90 01 07400 6 Fuchs, H. (2001), Bedrijfsadministratie voor SPD 1, Groningen, Wolters-Noordhoff bv, ISBN 90 01 32370 7 Fuchs, H. (2001), Bedrijfsadministratie voor SPD 2, Groningen, Wolters-Noordhoff bv, ISBN 90 01 32369 3 Lok, K.J. (1997), De gemeente bestuurlijk verkend, Utrecht, Lemma BV, ISBN 90 51 89684 0 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003), Circulaire nadere informatie Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies, Den Haag, Ministerie van BZK Tijhaar, drs. W.A. (1993), Bedrijfseconomie, Groningen, Wolters-Noordhoff bv, ISBN 90 01 86457 0 Vos, J. (2005), De Financiële functie in de praktijk, Den Haag, VNG, ISBN 90 322 8214 x

36

Gebruikte documenten D66-fractie gemeente Den Haag (2006), Initiatiefvoorstel “Eindafrekening projecten”, gemeente Den Haag Gemeente Den Haag (2007), Benchmark Investeringen, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2006), Concernbericht 2006, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2007), Concernbericht 2007, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2006), Eerste financiële rapportage, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2007), Eerste financiële rapportage, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2004), Jaarverslag 2003, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2005) Jaarverslag 2004, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2006), Jaarverslag 2005, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2007), Jaarverslag 2006, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2007), Programmabegroting 2008 – 2011, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2003), Treasury Statuut gemeente Den Haag, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2006), Tweede financiële rapportage, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2007), Tweede financiële rapportage, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën Gemeente Den Haag (2003), Verordening en Uitvoeringsbesluit financieel beheer, Den Haag, Bestuursdienst, directie Financiën

37

Geraadpleegde websites BMC Groep Gemeente Den Haag Kenniscentrum Europa Decentraal Ministerie van VROM Overheid Vereniging van Nederlandse Gemeenten

www.bmc.nl www.denhaag.nl www.europadecentraal.nl www.vrom.nl www.overheid.nl en www.wetten.nl www.vng.nl

38