BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad Információ-hozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz.
Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR Gazdaságdiplomácia és Nemzetközi Menedzsment Szak Nappali tagozat Európai Üzleti Tanulmányok Szakirány
INTÉZMÉNYI FELKÉSZÜLÉS A STRUKTURÁLIS ALAPOK FOGADÁSÁRA, A KÖZREMŰKÖDŐ SZERVEZETEK KIEMELT SZEREPÉNEK VIZSGÁLATA
Készítette: Czintos Orsolya
Budapest, 2004
Tartalomjegyzék Bevezetés.................................................................................................................................... 6 1. Rész: A Strukturális Alapok fogadására történő hazai intézményi felkészülés folyamatának eredményeinek ismertetése különös tekintettel a Közreműködő Szervezetek hazai szerepvállalására ....................................................................................... 8 I. Fejezet: Az Európai Unió regionális politikája ............................................................ 9 I. 1. A Strukturális Alapok kialakításának nehézségei ........................................ 10 I. 2. A Strukturális Alapok a kilencvenes években ............................................... 12 I. 3. Programozási dokumentumok........................................................................ 18 II. Fejezet: A Strukturális Alapok intézményrendszere hazánkban ........................... 23 II. 1. Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság............................................ 25 II. 2. Közösségi Támogatási Keret Monitoring Bizottság .................................... 26 II. 3. Közösségi Támogatási Keret Menedzsment Bizottság ................................ 27 II. 4. Operatív Program Irányító Hatóságok ........................................................ 27 II. 5. Operatív Program Monitoring Bizottság ..................................................... 29 II. 6. Kifizető Hatóság.............................................................................................. 29 III. Fejezet: A Közreműködő Szervezetek...................................................................... 30 III. 1. Az akkreditáció folyamata ........................................................................... 30 III. 2. Közreműködő Szervezetek munkaterve ..................................................... 31 III. 3. Közreműködő Szervezetek feladatai ........................................................... 32 III. 4. Közreműködő Szervezetek tevékenységei................................................... 32 III. 5. Egy hazai példa - RTK Kht.......................................................................... 33 IV. Fejezet: A Közreműködő Szervezetek és a hazai SA intézményrendszer............. 39 IV. 1. Közreműködő Szervezetek és a KTK Irányító Hatóság ............................ 39 IV. 2. Közreműködő Szervezetek és a KTK Monitoring Bizottság..................... 39 IV. 3. Közreműködő Szervezetek és az OP Irányító Hatóság.............................. 40 IV. 4. Közreműködő Szervezetek és az OP Monitoring Bizottság ...................... 41 V. Fejezet: Közreműködő Szervezetek és az SA alapelvek........................................... 42 V. 1. Koordináció-koncentráció ............................................................................. 42 V. 2. Partnerség........................................................................................................ 42 V. 3. Programozás.................................................................................................... 43 V. 4. Addícinalitás.................................................................................................... 43
3
V. 5. Monitoring....................................................................................................... 44 V. 6. Értékelés .......................................................................................................... 45 VI. Fejezet: Közreműködő Szervezetek kiemelt felelősségei ........................................ 47 VI. 1. Tájékoztatás és nyilvánosság........................................................................ 47 VI. 2. Állami támogatás........................................................................................... 48 VI. 4. Horizontális témák ........................................................................................ 49 VII.
Fejezet:
Közreműködő
Szervezetek
szerepe
a
programszintű
SA
menedzselés folyamatában............................................................................................... 51 VII. 1. Monitoring.................................................................................................... 51 VII. 2. Kifizetés ........................................................................................................ 51 VII. 3. Ellenőrzés...................................................................................................... 52 VII. 4. Szabálytalanságok, csalás kezelése............................................................. 52 VIII. Fejezet: A Közreműködő Szervezet projektszintű tevékenységei, szerepe a pályázatkezelés folyamatában ......................................................................................... 53 VIII. 1. Kiírás ........................................................................................................... 54 VIII. 2. Projektkiválasztás ...................................................................................... 57 2. Rész: Az európai Strukturális politika hatásai Írország gazdaságának fejlődésére, az ír SA intézményrendszer mai formájának kialakulása, a főbb különbségek ismertetése a magyarországi SA intézményrendszer tekintetében .................................... 68 I. Fejezet: Strukturális Alapok Írországban .................................................................. 69 I. 1. Az EU források szerepe az ír gazdaság fejlődésében.................................... 70 I. 2. A közösségi támogatások rendszere és regionális hatásai ............................ 72 II. Fejezet: Az intézményrendszer................................................................................... 74 II. 1. Programozási Dokumentumok Írországban................................................ 74 II. 2. Az EU támogatások felhasználásának szervezése........................................ 79 A. A Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság............................ 80 B. A Közösségi Támogatási Keret Monitoring Bizottság.................... 80 C. Operatív Program Irányító Hatóság................................................ 81 D. Operatív Program Monitoring Bizottság ........................................ 82 E. Végrehajtó/ Közreműködő Szervezetek........................................... 82
4
Összegzés ................................................................................................................................. 86 Irodalomjegyzék ..................................................................................................................... 89 Táblázatok és ábrák jegyzéke................................................................................................ 93 Mellékletek .............................................................................................................................. 95
5
Bevezetés Magyarország Európai Uniós csatlakozása jelentős mérföldköve történelmünknek. Úgy döntöttünk, hogy 2004. Május 1-jétől Európa legegységesebb Közösségének tagjai kívánunk lenni, s fejlődésünk útját összekötjük Európa fejlettségben előttünk járó gazdasági nagyhatalmaival, s kölcsönösen megosztjuk törekvéseinket, céljainkat, (természeti - gazdasági – társadalmi) erőforrásainkat az Európai Unióval. Szakdolgozatom témájául választottam az uniós és a hazai regionális politika, ezen keresztül a magyarországi intézményrendszer részletes bemutatását, valamint egy uniós sikertörténet, Írország fejlődési pályáját, a társfinanszírozott támogatások rendszerének ismertetésén keresztül. Hogy miért éppen erre a témára esett a választásom, ennek három oka volt. Elsőként említeném meg hazánk 2004-es csatlakozását az Európai Unióhoz. Véleményem szerint az elmúlt hét hónapban leginkább hangoztatott, csatlakozással kapcsolatos téma, az uniós támogatások felhasználásának mikéntje volt. Úgy gondolom, Közösségi tagságunk leggyorsabban érezhető, a mindennapi emberek számára leginkább kézzelfogható előnye a regionális fejlesztésekre biztosított Strukturális és Kohéziós Alapok forrásainak elérhetősége volt, tulajdonképpen a mai napig. Azonban az elérhetőséget és a hatékony felhasználást biztosító intézményrendszerek működésével nem vagyunk még tisztában, de meg kell tanulnunk minél előbb élni a kínálkozó lehetőségekkel annak érdekében, hogy Magyarország hosszú távú kiegyensúlyozott fejlődését már regionális szinten is biztosíthassuk. A dolgozat első részében a hazai Strukturális Alapok intézményrendszerének felépítését és működését kívánom nagy részletességgel bemutatni, hozzásegítve az olvasót a működési mechanizmus átlátásához, komplexitásának megértéséhez. A szakdolgozat első részének több fejezetében is taglalom a Magyarországon működő Közreműködő Szervezetek néven ismertté vált végrehajtó szervek szerepét, munkásságát, felelősségeit és pályázatkezelő tevékenységeit, melyekre a Strukturális Alapok hozzáférhetősége óta igen nagy hangsúly helyeződik. Azért döntöttem e szervezetek jelentőségének ismertetése mellett, mert szakmai gyakorlatom három hónapját egy Közreműködő Szervezetnél, a Regionális Fejlesztési Holding Részvénytársaság leányvállalatánál, a Regionális Támogatás – közvetítő Közhasznú Társaságnál töltöttem. Ez idő alatt bepillantást nyerhettem a végrehajtó szervezet mindennapi munkájába, s a hazai SA intézményrendszer részeként funkcionáló vállalat ideiglenes „munkatársaként” 6
tapasztalhattam a rendszer működésének pozitív és negatív oldalait is, melyet meg is fogalmaztam a szakdolgozat záró fejezetében. Tanulmányaim során több, már évek óta uniós tagország gazdasági, politikai, társadalmi felépítését ismerhettem meg, és megértettem, hogy hazánk fejlődésének egyik kulcsa a nálunk magasabb fejlettségi szintet elért és a hosszú távú növekedést célul kitűző nemzetek fejlődési útjának a tanulmányozása, s a számunkra megfelelő konzekvenciák leszűrése.
Írország gazdasági fellendülésének bemutatását pedig azért tartottam
meghatározó fontosságúnak a dolgozatom szempontjából, hogy megismerhessünk egy már évek óta gördülékenyen funkcionáló támogatási – intézményi rendszert is, s az ír példát alapul véve kritikusan szemlélhessük hazánk SA intézményi struktúráját, és az esetlegesen fejlettebb, módszerek, gyakorlatok átvételének segítségével egy hatékonyabb, átláthatóbb intézményrendszert alakíthassunk ki a Strukturális Alapok hazai forrásainak maximális kihasználása érdekében.
7
I. Rész
Az Európai Unió regionális politikája, A Strukturális Alapok fogadására felállított magyarországi intézményrendszer bemutatása, különös tekintettel a Közreműködő Szervek szerepére
8
I. Fejezet: Az Európai Unió regionális politikája A Római Szerződésben a regionális támogatási politika még nem szerepelt közösségi célként, hiszen az EGK tagországainak fejlettségi szintje viszonylag közel állt egymáshoz. Azonban már a hatvanas években megjelentek bizonyos, a régiók fejlődését elősegíteni kívánó támogatások, például az Európai Beruházási Bank kedvezményes hitelei formájában. A hetvenes években történt változások azonban egyértelművé tették, hogy a közös piac zökkenőmentes működése érdekében szükséges a fejletlenebb területek felzárkózásának támogatása. Ennek kivitelezésére 1975-ben létrehozták az Európai Regionális Fejlesztési Alapot, melynek általános célkitűzései, feladatai az alábbi pontokban lettek meghatározva: -
A Közösségen belüli gazdasági és szociális különbségek csökkentése
-
A strukturális intézkedéseken keresztül megvalósuló szerkezetátalakítás támogatása
Az ERFA felállításának legfontosabb célja az volt, hogy általános szinten valósítsa meg a fejlettségbeli különbségek mérséklését. Ma már a Regionális Fejlesztési Alap másik három, nem kevésbé jelentős alappal együtt alkotja a Strukturális Alapokat (továbbiakban SA): -
Európai Szociális Alap – 1958 – munkanélküliség, munkaügyi témák kezelése
-
Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Orientációs Szekciója
–
1962
–
ágazati
struktúrapolitika,
szerkezetátalakítás
támogatása -
Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz – 1993 – halászati struktúrák fejlesztése, alkalmazkodásának segítése
Ezen források támogatásainak az együttes célja az, hogy hozzájáruljanak a Közösség régióinak harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható gazdasági fejlődéséhez, az emberi erőforrások fejlesztéséhez, a foglalkoztatás növeléséhez, a környezet védelméhez és javításához, az egyenlőtlenségek kiküszöböléséhez, valamint a gazdasági és társadalmi kohézió nagymértékű növeléséhez. A Strukturális Alapok mellett és azokhoz szorosan kapcsolódva működik a Kohéziós Alap, mely az Unió második legjelentősebb regionális fejlesztéspolitikát támogató
9
forrása, mely leginkább a környezetvédelemmel és a közlekedési infrastruktúra fejlesztésével kapcsolatos projektekhez nyújt jelentős támogatást. Mivel a szakdolgozat kifejezetten a Strukturális Alapok intézményrendszerével, azon belül is a Közreműködő Szervezetek
magyarországi
(ír
összehasonlításban)
szerepének,
működésének
bemutatásával, kritikájával foglalkozik, a regionális támogatások európai rendszerének, teljes és részletes bemutatására a szakdolgozat keretein belül nincs mód. Az első fejezetekben igyekszem átfogó képet nyújtani a regionális támogatási források működéséről, azonban a szakdolgozat hangsúlyos részei kifejezetten a Strukturális Alapok menedzselésére felállított intézményrendszerrel foglalkoznak. Azonban kezdjük az elején, hiszen a struktúra átfogó megértéséhez ismernünk kell a SA felállításának történetét, okait, nehézségeit. (Horváth Zoltán, 2002)
I. 1. Az SA rendszer kialakításának kihívásai A regionális fejlettségbeli különbségek először a mediterrán országok csatlakozása kapcsán jelentkeztek valódi problémaként, ugyanis Görögország, Spanyolország valamint Portugália csatlakozása után a tagállamok közti gazdasági különbségek megugrottak, így az EU meglehetősen heterogén fejlettségű területté vált. Ebből egyértelműen következett, hogy a fejletlenebb tagállamok kompenzációt vártak a Közösségtől hátrányaik csökkentésére. Azonban a rendelkezésre álló pénzügyi források szűkössége miatt a regionális fejlesztés lehetőségei igen behatárolt keretek között mozogtak. Hatékonyabb rendszert pedig csak úgy lehetett létrehozni, hogy a korábbi célkitűzések helyett egy teljesen új, egyszerűbb, koncentráltabb szisztémát dolgoznak ki. Egészen 1985-ig igyekeztek halasztani a szükséges intézkedéseket, azonban akkor már nagyon is sürgetőnek tűnt a támogatási rendszer reformja. Az 1986-ban elfogadott Egységes Okmány1 helyezte új alapokra a strukturális források rendszerét, s ettől a pillanattól tekinthetjük teljes értékű közösségi politikának a regionális támogatási politikát. Azonban a tagállamoknak és a csúcsszervezeteknek mindezen idő alatt rá kellett jönniük, hogy maga az Unió egységes működése is járhat bizonyos hatásokkal, melyek önmagukban is indukálhatnak regionális különbségeket (Forman Balázs, 2001), s
1
Az EK alapító szerződéseinek egyik módosító szerződése, mely 1987. január 1-jén lépett hatályba. Legfontosabb rendelkezései az egységes piac 1992 december 31-ig történő bevezetése, valamint az intézményi változtatásokkal kapcsolatos reformok.
10
melyből egyenesen következik bizonyos tagállamok részéről a kompenzációs igények felmerülése. Ennek értelmében immár nélkülözhetetlenné vált a kohézió elvének további átgondolása, valamint nem csupán tagállami szintű alkalmazása, hanem regionális, európai szintű adaptálása, mely a közös költségvetésből finanszírozott strukturális támogatások révén valósulhat meg. A nyolcvanas évek második felében megindult a strukturális támogatások részletekbe menő reformja, melynek eredményeként megvalósult az alapok tevékenységeinek koordinációja, s áttértek a hosszútávon hatékonyabb, programorientált, s nem egyéni projektekkel foglalkozó támogatási rendszerre. 1993-ban létrehozták a Kohéziós Alapot, mely a Strukturális Alapokra épülő politika szerves részévé vált, s melyet eredetileg a gazdaságilag elmaradottabb tagországok megsegítésére hoztak létre. A strukturális és kohéziós politika jelentőségének növekedését jól mutatja, hogy a közösségi kiadásokban illetve a költségvetésben elfoglalt súlya évről évre dinamikusan növekszik. Ez jól tükröződik a közösség intézményeinek strukturális forrásokkal kapcsolatos döntéshozatali folyamatában is. 1. táblázat – Az EU 2004.évi költségvetési kiadási (Mrd €)
Agrártámogatások
42, 8
47%
Strukturális és Kohéziós
29, 6
32%
Belső politikák
6, 4
7%
Külső tevékenységek
4, 6
5%
Adminisztráció
4, 9
5%
Előcsatlakozási eszközök
3, 1
3%
Összesen
91, 4
100%
Alapok
Forrás: europa.eu.int/comm/budget; 2004. 11. 16. 14: 50
A strukturális és kohéziós politika költségvetési kereteinek és működési rendszerének meghatározása a Tanács feladata, azonban a Parlament is jelentős befolyással bír a döntések meghozatalában.
11
A célkitűzéseket, a feladatokat és a költségvetési keretet érintő kérdésekben a Tanács konszenzussal dönt, azonban a következő, 2007-től induló költségvetési időszakban már a minőségi többség is elegendő lesz a döntések meghozatalához (Horváth Zoltán, 2002). A Bizottság szerepe kiemelkedő, hiszen a döntéskezdeményezés mellett a támogatások kiosztásáért, bizonyos programok jóváhagyásáért, illetve a rendszer működésének ellenőrzéséért is felel. Azonban a gördülékeny működés feltétele a tagországok komoly pénzügyi vállalásokra való hajlandósága. Az egyes tagállamok, mint nettó befizetők már a kilencvenes évek második felétől vállalták, hogy összes GDP-jük 0, 46 százalékát minden évben erre a célra fogják fordítani, melynek köszönhetően az Unió strukturális politikája már a kilencvenes években a közösség legnagyobb vívmányának számított. Ennek köszönhetően az EU által megvalósított programok hozzájárultak a régiók fejlesztéséhez, a határokon átnyúló régiók kialakulásához, a szomszédos országok szorosabb együttműködéséhez. Azonban megállapíthatjuk, hogy mindezek mellett a regionális politikai reformok legjelentősebb eredményének mégis az tekinthető, hogy bebizonyította, az Unió képes jelentős jövedelmek igazságos redisztribúcíójára a legrászorultabb térségek számára (Forman Balázs, 2001). Az alábbi alfejezetben részletesebben írok a Strukturális Alapok európai rendszeréről, alapelveiről, céljairól, az aktuális problémákról, illetve a tervezett változtatásokról, reformokról, melyek már a 2007-2013-as programozási-költségvetési időszakra vonatkozóan merültek fel.
I. 2. A Strukturális Alapok a kilencvenes években: A regionális politika eszközeinek működését az 1988-ban, a Delors I. csomagban meghatározott négy alapelv biztosítja. A ’88-as reform célja a Strukturális Alapok működésének átláthatóvá tétele volt. Ennek érdekében korábbi szabályok helyett teljesen újakat hoztak létre, melyek az alapelvekkel harmonizálva azóta is a Strukturális Alapok működésének fő irányvonalait képezik. A. Az Strukturális Alapok alapelvei: -
koncentráció-koordináció
-
partnerség
-
addícionalitás
-
programozás, tervezés 12
-
monitoring
Az alapelvek tartalmáról, céljairól részletesen a dolgozat ötödik fejezetében a Közreműködő Szervezetekkel kapcsolatosan olvashatunk. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003) B. Az SA célrendszere (2000 óta): A lefektetett új irányvonalak teljesítése és a jelentkező új kihívások kezelése érdekében a SA korábbi hat célkitűzését háromra csökkentették, mely nagyobb hatékonyságot és koncentráltabb finanszírozást eredményezett. Ma a Strukturális Alapok pénzeszközeinek 94 %-át az alábbi három célkitűzés megvalósítására használják fel: 1., A fejlődésben leginkább elmaradott régiók fejlesztésének és strukturális átalakításának elősegítése. Azon régiók részesülhetnek a támogatásból, melyekben az egy főre jutó vásárlóerő paritáson számított GDP a közösség 75 százalékos átlagánál alacsonyabb, valamint a legtávolabbi tengerentúli régiók és a távoli ritkán lakott északi területek támogathatók. 2., A szerkezetváltási nehézségekkel küzdő területek gazdasági és társadalmi átalakításának támogatása. A támogatható területen jelentős gazdasági és társadalmi változások mennek végbe, nagy a munkanélküliség, nehézségekkel küzdenek a városok, hanyatlik a mezőgazdaság, és bizonyos területek csupán a halászattól függenek. 3., Az oktatási, képzési, illetve foglalkoztatási rendszerek és politikák adaptálásának és modernizálásának támogatása. E célkitűzés lényege, hogy minden tagállam jogosult a támogatásra, melyek területén az első célkitűzésen kívül eső területek találhatóak. (Forman Balázs, 2001) A Strukturális Alapokra fordított pénzeszközök egy részét a fent említett három célkitűzés által le nem fedett területek támogatására fordítják, melyeket a Közösségi Kezdeményezések révén osztanak szét, de mivel ezek nem képezik a Strukturális Alapok szerves részét, a dolgozatban nem térek ki részletesen a Közösségi Kezdeményezések bemutatására. A reformok által meghatározott célok, eszközök, források, s a jövőbeli eredmények reménye nagyban felértékelték az uniós tagság előnyeit a már bent és a még kint levők 13
számára. Az igénybe vehető támogatások jelentős vonzerőt jelentettek, jelentenek a szegényebb térségek számára is, azonban csatlakozásuk (többek közt Magyarországé is) nem kis fejtörést okozott a még tizenöt tagú Európai Uniónak. Az ellentmondás a kezdetektől egyértelműnek és nehezen feloldhatónak tűnt. Mivel az Unió további keleti déli bővítése jóval az uniós fejlettségi átlagtól elmaradott államok felvételét tűzte ki célul, ezért már a csatlakozást megelőzően is számítani kellett arra a tényre, hogy az újonnan csatlakozó államok be fogják nyújtani jogos igényüket a közösségi regionális támogatásokra (is). A csatlakozás azon egyenes következményére is számítani lehetett, hogy a közösségi fejlettségi szint átlaga jelentősen csökken, s az addigi legnagyobb haszonélvező országok kikerülhettek volna a támogatott körből. (Horváth Gyula, 2003) A bevont pénzügyi forrásokat hirtelen nagymértékben emelni kellett volna, ha minden tagország a kedvére akart volna tenni a Közösség. Ez egy első perctől megvalósíthatatlan verziónak számított. Az Uniónak azonban 2000-2006-os költségvetési periódus megkezdése előtt meg kellett találnia a megoldást. E sarkalatos problémára az 1999. Március 24-25-i berlini csúcson adta meg a választ a Bizottság által kidolgozott AGENDA 2000 programcsomag, mely számos változtatást javasolt, valamint tartalmazta a Bizottság 2000-2006-os költségvetési javaslatát is, immár figyelembe véve a bővítésből adódó hatásokat, s taglalta a számunkra e dolgozat szempontjából jelentős, Strukturális Alapokat érintő reformokat. A változtatásra és működtetésre szánt költségvetési összeget 275 milliárd euróban határozta meg a reformcsomag. Ennek értelmében a régi tagállamok 195 milliárd eurót használhatnának fel a Strukturális Alapok finanszírozása keretében, valamint 18 milliárd eurót a Kohéziós Alapból, míg az új tagok 47 milliárd eurót fordíthatnak strukturális fejlesztésekre. Erre a különválasztásra egyrészt azért volt szükség, hogy biztosítsák a régi tagokat, hogy a belépők nem válhatnak közvetlen versenytársukká a támogatásokért folyó versenyben, másrészt, hogy az új tagországok számára világossá tegyék az általuk elérhető források nagyságát. A reformcsomag elfogadásával a tagállamok az alapok hatékonyabb felhasználásának és szétosztásának érdekében arról is döntöttek, hogy növelik a támogatások koncentrációját, megerősítik a finanszírozási formákat, az ellenőrzést, az irányítást és az értékelést is. Emellett létfontosságúnak tartották a döntéshozatal decentralizálását (amely amúgy is aktuális problémája az Uniónak), valamint az adminisztráció csökkentését. Ezeken felül érdemes tisztázni, hogy az EU 2000-2006-os költségvetésében milyen módon jelennek meg a leendő tagok számára nyújtott támogatások. A csatlakozást megelőző időszakra három pénzügyi alapot hoztak létre, melyek Előcsatlakozási Alapok néven váltak ismertté. A 14
három alap, a már jól ismert PHARE, ISPA, SAPARD, éves mértékét állandó összegben határozta meg a közös költségvetés (Nemzeti Fejlesztési Hivatal és Tempus Közalapítvány, 2003). Összességében az egyik legjelentősebb, a legátfogóbb változtatás a támogatások koncentrációjának növelése volt, hiszen így még inkább biztosítva van a leginkább rászoruló térségek felzárkózásának segítése. Emellett sajnos akadtak még sürgető problémák, melyekre a programcsomagnak megoldást kellett nyújtania. Egyik ilyen volt a régi tagállamok bővítés utáni részesedésének kérdése a Strukturális Alapok támogatásaiból. C. Phasing out / átmeneti időszak Eddig az Alapok fő haszonélvezői a 75
1. ábra – SA támogatások megoszlása
százalékos egy főre jutó GDP-átlag alatti régiók voltak. A bővítés következtében azonban sokan közülük e határ fölé kerültek, mivel az uniós fejlettségi szint átlaga a szegényebb országok csatlakozásával csökkent. Annak érdekében, hogy ez ne jelentsen azonnal nagymértékű bevételkiesést a régi haszonélvezőknek, ezen országok számára megnyitottak egy átmeneti Forrás: www.europa.eu.int, 2004.11.15. 10:11.
támogatási forrást (phasing out), mely 2006 végéig fokozatosan meg fog szűnni, s így a
tagállamoknak elegendő idejük marad a bővítéssel járó új szituáció kezelésére. (MTI, 2003) A mellékelt ábra jól mutatja a tagországok támogatottságának mértékét, s az Agenda 2000 óta megváltozott támogatási eloszlás változását. (A piros színnel jelölt területek tartoznak az 1. Célkitűzés alá, a lila színnel jelölt területek átmeneti időszak forrásaival gazdálkodhatnak 2005, illetve 2006 végéig, a kékkel jelölt területek a 2. Célkitűzés alá esnek, míg a sárga színű régiók 2005 végéig részesülnek átmeneti támogatásokban). (europa.eu.int/comm/regional_policy; 2004. 12. 01. 13: 24) Egy mondatban összefoglalva az e fejezetben foglaltakat elmondhatjuk, hogy az Agenda 2000 reformcsomag legnagyobb vívmányának a kezdetektől problémás területnek tekinthető strukturális és kohéziós politikára vonatkozó döntések tekinthetők, hiszen oly módon tudták hatékonyabbá tenni az alapok működését, hogy közben sem a
15
régi, sem az újonnan csatlakozott országok érdekei nem csorbultak, s a hosszú távú strukturális fejlődés alapjai biztosítva vannak az Európai Unió egész területén. D. Friss reformok, változtatások Mivel a Strukturális Alapok 1993-as reformja igen jól sikerült, azóta (napjainkig) nem érezték szükségét az uniós szervek nagyobb lélegzetvételű módosításnak, változtatásnak. A Bizottság és a tagállamok képviselői minden évben legalább egyszer találkoznak, hogy koordinálják a programokat és felügyeljék az ellenőrzési rendszerek eredményeit. (Soós Edit, 2000) Azonban az EU már megkezdte a felkészülést a 2007-2013-as programozási időszakra. Folyamatosan igyekszik tanulmányozni a regionális politika alakulását, levonni a megfelelő konzekvenciákat a 2004-2006-os időszak tapasztalataiból, és próbál előre tekinteni, már mint ami az SA alapok és a regionális fejlődés jövőjét illeti. Mivel a hazai intézményrendszer részletes bemutatására csak a dolgozat későbbi fejezeteiben kerül sor, ezért ezen alpontban csupán az általános reformokról, alapvető változtatásokról kívánok írni. A konkrét intézkedések, reformok a dolgozat több alfejezetében is említésre kerülnek. „ A Bizottság 2004 februárjában elfogadta a 2007-2013-ra vonatkozó EU 27 költségvetési javaslatát, és napvilágot látott a harmadik kohéziós jelentés, amely már a bővítés hatásaival is foglalkozik, és a kohéziós politika reformját is körvonalazza.” (Faragó László, 2004, p. 7) E jelentés alapján kezdték el meghatározni a strukturális politika reformjainak főbb irányait. A várható reform főbb jellemzői az átláthatóság, egyszerűsítés, ellenőrizhetőség javítása, valamint az újonnan csatlakozott országok problematikája lesznek, melyek közül az első három áthatja az uniós strukturális politikát a kezdetektől, az utóbbi viszont egy új helyzet megoldását kívánja a Közösségtől. 2007-től a strukturális politika egyik fő célja a gyorsabb fenntartható növekedés elérése lesz, mely érdekében az elmaradott régiók fejlesztése továbbra is az egyik első számú feladatként szerepel majd. A következő költségvetési időszakban nem változik a strukturális kiadásokra szánt összegek aránya (GDP 0, 41 százaléka). Az összeg elosztását azonban nem rászorultság mértéke fogja eldönteni, hanem egész egyszerűen egyik felét a régi, másik felét az új tagállamok használhatják majd fel, amely a gyakorlatban viszont még nem teljesen így fog megvalósulni. Ez pontosabban azt jelenti, hogy 2011-ig a régi tagállamok nagyobb 16
összegű támogatásban részesülhetnek, melynek súlyos következménye lehet, hogy nagyban meg fog növekedni a régiók közötti fejlettségbeli különbség, akár meg is duplázódhat, s ennek eredményeképpen az Uniónak ismét szembe kell majd néznie a kétsebességes Európa kialakulásának lehetőségével. Ez a verzió eddig is komoly ellenzőkre talált, hiszen ez az irányvonal épp az alapvető cél, a fejlettségbeli homogenitás növelésének mond ellent, amely egyesek szerint a későbbiekben komoly problémákhoz vezethet. Ezen felül meg fog változni az Strukturális Alapok célrendszer is. Az eddigi három célkitűzés és a négy közösségi kezdeményezés helyett három új prioritás képezi majd a célrendszer alapját: -
konvergencia (támogatások 78 százaléka)
-
regionális versenyképesség és foglalkoztatás (támogatások 18 százaléka)
-
európai területi kooperáció (támogatások 4 százaléka)
A végrehajtás rendszerében nem lesznek átütő változtatások, bár említésre méltó, hogy a továbbiakban csupán három pénzügyi eszköz fog működni a korábbi hat helyett, s egy programot egyszerre csak egyetlen alap finanszírozhat. A programozási eljárás egyszerűsítése is várható, mely főképp abban fog megnyilvánulni, hogy 2007-től minden ország csupán egy fejlesztéspolitikai, stratégiai dokumentummal fog rendelkezni, mely átfogóbb jellegű lesz, kevesebb operatív részletet fog tartalmazni. Nagy vonalakban így foglalható össze a várható reformok sora, azonban konkrét információt, biztos adatot nehéz lenne leírni. Az az egy biztos, hogy a következő költségvetési periódusban fog az Unió igazán szembesülni a 2004-es bővítés következményeivel, és ennek tudatában kell majd kialakítania a hosszú távú fejlesztéspolitikai, strukturális és kohéziós politikai stratégiáját a 2014-es költségvetési periódusra vonatkozólag. (Faragó László, 2004) A következő alpontban megismerkedhetünk a programok megvalósulásának feltételeiként ismert programozási dokumentumokkal, s azok gyakorlati jelentőségével az ország fejlesztéspolitikai céljainak realizálódási folyamatában.
17
I. 3. Programozási Dokumentumok Annak érdekében, hogy a megfogalmazott célok, és a meghozott döntések a gyakorlatban is megvalósulhassanak és a tagállamok valódi haszonélvezővé válhassanak, bizonyos feltételeknek eleget kell(ett) tenniük. A financiális támogatások hozzáférésének alapvető kritériuma a tervezési dokumentumok elkészítése és elfogadtatása volt. A saját programok kidolgozásának alapjai a tervezési-statisztikai térségek rendszere, a NUTS – rendszer (Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques), amely „három regionális és két lokális szinttel rendelkező, hierarchikus osztályozás” (Borbély Szilvia, 1999). Magyarországon az öt szintet az alábbi egységek alkotják: 2. ábra - Magyarország regionális beosztása
NUTS 1 - maga az ország NUTS 2 - több megyéből álló régió NUTS 3 - megye, közigazgatási egység NUTS 4 – kistérségek NUTS 5 – települések
1 Forrás: www.logsped.hu, 2004. 12. 01. 11: 19
A konkrét fejlesztési programokról szóló dokumentumok tartalmát, szerepét, jelentőségét az alábbi alpontokban ismertetem. (Borbély Szilvia, 1999) A. Egységes Programozási Dokumentum (Single Programming Document) Az EPD mint programozási dokumentum az SA általános szabályozásának 1999. évi változása után került rögzítésre a Közösség jogrendszerében. Ennek két oka volt: 1; A Bizottság egyszerűsíteni szerette volna a kis összegű támogatások elfogadásának rendjét 2; A Közösség erősíteni kívánta a régiók szerepét a területfejlesztésben. Ezen dokumentum elkészítése és az Unióhoz való benyújtása a támogatásra jogosult régió feladata.
Elkészítése során bizonyos kötelező elemek bele foglalása
elengedhetetlenül szükséges: -
A
jelenlegi
helyzet
leírása,
a
célok
és
a
szükséges
megfogalmazása -
A végrehajtás prioritásai és a tervezett intézkedések leírása
-
Előzetes pénzügyi terv 18
stratégia
-
A végrehajtáshoz szükséges intézkedések
-
A források felhasználásának ellenőrzése
(Forman Balázs, 2001) A valódi, egységes, átfogó nemzeti szintű fejlesztési stratégiát tartalmazó dokumentum azonban a Nemzeti Fejlesztési Terv, melyet a következő alpontban részletesen ismertetek. B. Nemzeti Fejlesztési Terv A Nemzeti Fejlesztési Terv (továbbiakban NFT), mint programozási dokumentum, rögzíti a tagállam jelenlegi helyzetét és a országon belül megfogalmazódott fejlesztési elképzeléseket, programokat. Szerkezete és tartalma függ az ország jelenlegi helyzetétől, és a tervezés során, az ország közigazgatásán belül kialakult munkamegosztástól. Ezen felül elemzi a gazdaság és társadalom helyzetét, és bemutatja a legfőbb egyenlőtlenségek és fejlettségbeli hiányosságok kezelésének módját. A Strukturális Alapok általános szabályozásának (1260/1999. EK Tanács rendelete) értelmében az 1. Célkitűzésbe tartozó régiók akkor kötelesek Nemzeti Fejlesztési Tervet készíteni, ha a közösségi támogatás mértéke meghaladja az egy milliárd eurót. A 2.- 3. Célkitűzésbe tartozó régiók azonban választhatnak, hogy Egységes Programozási Dokumentumot, avagy Nemzeti Fejlesztési Tervet és Közösségi Támogatási Keretet dolgoznak ki. (www.nft.hu, 2004. 10. 18. 20: 13) Azon tagállamok esetében, ahol az egész ország a támogatott területek közé, ezen belül az 1. Célkitűzésbe tartozik, ott mindkét fél számára gazdaságosabb, ha a tagállam egy, az egészére vonatkozó stratégiai tervet készít. Természetesen vannak speciális NFT- k is, például Németország és Spanyolország esetében, ahol valójában regionális és nem egységes nemzeti fejlesztési tervek vannak. Tehát ezekben az országokban a régiók nagyobb önállósággal rendelkeznek. (Forman Balázs, 2001) A 2007-2013-as programozási – költségvetési periódus tervezett regionális politikája bizonyos változtatásokat fog eszközölni az országok stratégiai dokumentumaiban is. Pontosabban szólva ez azt jelenti, hogy egy országnak csupán egy fejlesztési stratégiai dokumentuma lehet 2007-től, azonban ennek konkrét formája, keretei ma még nem ismertek. Azt azonban már leszögezhetjük, hogy az NFT még inkább politikai keretjellegű stratégiai dokumentummá fog válni, melyet a Bizottságnak kell elfogadnia, s
19
mely nem tartalmaz majd annyi gyakorlati tudnivalót, mint a jelenlegi Terv, hiszen ezek átkerülnek majd a Program-kiegészítő Dokumentumokba. (Faragó László, 2004) C. Közösségi Támogatási Keret A Közösségi Támogatási Keret a programozás legfontosabb dokumentuma. A felülről jövő
közösségi
részpolitikák
ezen
a
szinten
találkoznak
az
alulról
jövő
kezdeményezésekkel. A Nemzeti Fejlesztési Terv leadását követően megkezdődnek a tárgyalások az Európai Bizottsággal az EU, illetve a magyar fél tényleges pénzügyi kötelezettségvállalását jelentő Közösségi Támogatási Keretről (továbbiakban KTK). A KTK- hoz kapcsolódó Operatív Programok végrehajtásáért a különböző minisztériumokban (Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, Miniszterelnöki Hivatal: Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal) felállított Irányító Hatóságok felelnek. Az ő munkájukat koordinálja a Nemzeti Fejlesztési Hivatalban felállított KTK Irányító Hatóság, amely átfogó felelősséggel bír a KTK végrehajtásáért. A Közösségi Támogatási Keret végösszege a tagállam és a Közösség közti tárgyalások során alakul ki a tagállam által benyújtott Nemzeti Fejlesztési Terv prioritásai alapján a Bizottság által megállapított Közösségi hozzájárulás nagyságának és feltételeinek ismeretében. A
KTK
tartalmazza
a
fejlesztési
célokat,
mennyiségeket, a várható fejlődés leírását, összevetve a jelenlegi helyzettel, a prioritások adaptálását a közösségi támogatások formáihoz, az országon belüli munkamegosztáshoz és a fejlesztési programokhoz, a program elkészítése és kivitelezése közben az előrejelzések,
megfigyelések
és
az
értékelések
folyamatát, a támogatás formáját, a pénzügyi terv küszöbszámait, a támogatás teljes összegét és forrásait, illetve a támogatás időtartamát. Magától értetődően a Közösségi Támogatási Keretnek illeszkednie kell a Közösség költségvetéséhez, a Strukturális Alapok keretszámaihoz és a tagállam költségvetési tervezeteihez. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003) Magyarország a 2004-2006-os
20
programozási időszakban 675 milliárd forintos uniós támogatási keretből gazdálkodhat. (www.mfor.hu/cikkek, 2004. 11. 27. , 18: 03) D. Operatív Program „Az Operatív Program a Közösségi Támogatási Keretnek a Bizottság által jóváhagyott végrehajtási programja, amely tartalmazza azokat az intézkedéseket, amelyek az elfogadott prioritások és a többéves program alapján végrehajtásra kerülnek, továbbá a Strukturális Alapok által nyújtott támogatások finanszírozási formáit.” (Forman Balázs, 2001, p. 150) A végleges Operatív Programokat (továbbiakban OP) csak a KTK jóváhagyása után lehet kidolgozni. Az Operatív Program maximális időtartama nem haladhatja meg a KTK időkeretét. Magyarországon a következő Operatív Programok kerültek kidolgozásra: -
Gazdasági és Versenyképesség Operatív Program (GVOP)
-
Humán Erőforrás Fejlesztési Operatív Program (HEFOP)
-
Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP)
-
Regionális Operatív Program (ROP)
-
Környezetvédelmi és Infrastrukturális Operatív Program (KIOP)
E programok tartalmazzák a kitűzött prioritások elérése érdekében teendő intézkedések leírását, a program intézkedéseinek végső hasznát és kedvezményezettjeit, a tervezett intézkedések szelektálásának finanszírozási alapjait, a program nyilvánossá tételének módját. E. Program-kiegészítő Dokumentumok A Program-kiegészítés a regionális programozás utolsó fázisa, amelynek elfogadása szükséges a közösségi támogatások kifizetéséhez. A finanszírozási terv képezi a lényegi részét. A Program-kiegészítő Dokumentumok legfontosabb elemei a következők: -
Operatív Program prioritásainak megfelelő intézkedések leírása, típusai
-
Valamennyi tervezett intézkedés részletes pénzügyi terve
-
A társfinanszírozás leírása
-
A program Irányító Hatóságának és monitoring rendszerének leírása (www.nfh.hu, 2004. 10. 18. ,12: 12)
Az Európai Unió regionális politikáját taglaló fejezet végén felhívnám a figyelmet a következő főfejezet jelentőségére, hiszen a dolgozat célja (a Közreműködő Szervezetek 21
elhelyezkedésének, szerepének bemutatása, értékelése) a hazai intézményrendszer működésének, illetve jelentőségének megértése. Ennek érdekében részletesen kitérek majd a különböző szervek, programok felépítésére, a rendszerben betöltött szerepükre, hogy az olvasó minél átfogóbb és tisztább képet kapjon a hazai SA rendszer működéséről.
22
II. A Strukturális Alapok intézményrendszere Magyarországon Európai Uniós csatlakozásunk egyik kiemelt területe a Strukturális Alapok fogadására történő felkészülésünk. A regionális politika, Kohéziós Alap, strukturális eszközök című 21-es tárgyalási fejezet 2002. júliusi lezárása után a jövőbeli források felhasználására való felkészülésünk mindennapi téma lett a közvéleményben és az illetékes szervezeteknél, hivataloknál. Az Európai Unió a forrásfelhasználás pontos mechanizmusának kialakítását a tagországokra bízza, de elvárja, hogy a felhasználás az EU alapelvek szerint történjen. Arra a kérdésre pedig, hogy az Unió miért nem konkrét, szigorú szabályozásokkal kívánja meghatározni az egyes tagországok által felállított intézményrendszerek struktúráját és működési mechanizmusát, az a válasz, hogy az Unió tanult a korábbi gyakorlatból, hiszen 1988-ig minden egyes pályázat Brüsszelbe érkezett, és egy idő után az egész rendszer áttekinthetetlenné vált. Ebből adódóan az EU feladta a „rendőr-elvét”, s ma már csak a stratégiai szint, az átfogó kép érdekli. (Öcsi Béla, 2003) Az Alapok irányításának és ellenőrzésének intézményi keretei az Európai Unió vonatkozó rendeleteiben kerültek meghatározásra. Az Strukturális Alapok esetében a Tanács
1260/1999/EK
rendelete
a
Strukturális
Alapokra
vonatkozó
általános
rendelkezések megállapításáról határozza meg az alábbi intézmények jogait és kötelességeit: - Irányító Hatóságok (továbbiakban IH) - Monitoring Bizottságok (továbbiakban MB) - Kifizető Hatások (továbbiakban KH) Az Irányító Hatóságok és a Kifizető Hatóság feladatokat delegálhatnak a Közreműködő Szervezetekre, melyek szerepét és kötelességeit a Bizottság 438/2001/EK rendelete a Strukturális Alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásának részletes szabályairól, foglalja össze. Természetesen Magyarországon sem egyik pillanatról a másikra került felállításra a rendszer, hanem a már korábban kidolgozott hazai Széchenyi Terv szolgálta az Unió által megkövetelt mechanizmusok fokozatos átvételét. A Széchenyi Terv jelentős előrelépést hozott a felkészülésben, mivel szorosabb kapcsolatot teremtett a stratégiai tervezés és a források felhasználása között, valamint alapot adott a szükséges intézményrendszer felállításához, arról nem is beszélve, hogy a kedvezményezettek is közvetlenül 23
megismerhették a pályázati rendszert. Valójában még sok finomításra volt szükség, mire teljes mértékben EU - konformmá vált, de mindenesetre könnyebbséget jelentett, hogy egy működő rendszert kellett továbbfejleszteni és nem egy teljesen ismeretlen területre lépni. A változtatások megfogalmazásához szükséges tapasztalatok a pályázatkezelő szerveknél (például Magyar Vállalkozás-fejlesztési Kht.) halmozódtak fel, amelyek kidolgozták a fejlesztéshez szükséges stratégiát, javaslatokat tettek a változtatásra. Természetesen még most sem tökéletes a rendszer, mindig van min javítani, azonban ez mindenki számára nyilvánvaló, hogy egy hosszú tanulási folyamat vette kezdetét 2004. Május 1-jén. (Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht. ,2001) 2002. Júniusában azonban elnyerte majdnem végleges formáját az SA és KA (Kohéziós Alap) hazai intézményrendszere. Az 1218/2002. (XII. 29) Kormány határozat a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Operatív Programok elfogadásáról és a tervező munka további menetéről, valamint a végrehajtás intézményrendszerével kapcsolatos időszerű feladatokról rendelkezik, meghatározta az intézményrendszer kezdetleges formáit, azonban ezt a határozatot a későbbiekben felváltotta az 1/2004. (I. 5.) Kormányrendelet az Európai Unió Strukturális Alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről, mely véglegesen megjelölte a Nemzeti Fejlesztési Terv, az Operatív Programok és az Irányító Hatóságok működési kereteit. A végrehajtásban fontos szerepet játszó Közreműködő Szervezetek feladatai is e Kormányrendelet keretében kerültek meghatározásra, azonban konkrétan, az Operatív Programokra lebontva, a (dolgozat gyakorlati példái szempontjából lényeges) GVOP végrehajtásában közreműködő szervezetek kijelöléséről szóló 15/2004. (II. 16) GKMIHM-OM-PM-TNM együttes rendelete határoz a részt vevő szervezetek listájáról. A számos kapcsolódó jogszabály közül kiemelhetjük a költségvetésre vonatkozó 1/2004. (II. 16) TNM – FMM – FVM – GKM – KvVM - PM együttes rendeletét az Európai Unió strukturális alapjaiból, valamint az ISPA/ Kohéziós Alapjából származó támogatásokhoz kapcsolódó költségvetési előirányzatok felhasználásának egyes szabályairól, valamint az eljárásrendre vonatkozó 14/2004. (VII. 13.) TNM – GKM – FMM – FVM - PM együttes rendeletét a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól. Az alábbiakban a fent említett rendeletek által meghatározott, ám a mai napig változó állami szervezetek Strukturális Alapokkal kapcsolatos feladatköreit, felépítését, funkcióit kívánom ismertetni.
24
II. 1. Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság A Közösségi Támogatási Keret (KTK) megvalósításáért a Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság felel, amely a Strukturális Alapok intézményrendszerének központi elemét képezi. A KTK Irányító Hatóság átfogó, általános felelőssége a KTK végrehajtására, a Strukturális Alapok felhasználásával összefüggő tevékenységek összehangolására terjed ki. A
Hatóság
felelős
a
KTK
végrehajtási
rendszerének előkészítéséért és a végrehajtás koordinációjáért, amely magában foglalja: •
a KTK Monitoring Bizottság létrehozását és működtetését, a KTK megvalósításának folyamatos nyomon követését,
•
a KTK Menedzsment Bizottság működtetését, titkársági feladatainak ellátását
•
az intézményrendszer kialakításával és továbbfejlesztésével kapcsolatos tevékenységeket (pl. akkreditáció, képzés, háttéranyagok, szakmai támogatás, stb.),
•
a KTK végrehajtásához szükséges szabályozók, eljárásrendek, irányelvek kialakítását és alkalmazásuk, érvényesülésük figyelemmel kísérését,
•
a statisztikai és pénzügyi adatokat szolgáltató, egységes monitoring információs rendszer kialakítását és működtetését (EMIR – Egységes Monitoring Információs Rendszer), a Strukturális Alapok értékelési koncepciójának kialakítását és végrehajtását illetve a KTK végrehajtására vonatkozó éves és zárójelentések elkészítését,
•
a tájékoztatási és nyilvánossági feltételeknek való megfelelés biztosítását, ennek érdekében nemzeti kommunikációs akcióterv elkészítését és megvalósítását, illetve egységes arculati kézikönyv kidolgozását, és
•
az Európai Bizottsággal a Közösségi Támogatási Keret vonatkozásában való folyamatos kapcsolattartást.
A KTK IH nem felelős a Program Kiegészítő Dokumentumok módosításáért és végrehajtásáért. A KTK Irányító Hatóság szerepét a Nemzeti Fejlesztési Hivatalon belül Dr. Heil Péter Közösségi Támogatások Koordinálásáért felelős elnökhelyetteshez tartozó főosztály tölti be. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003) 25
II. 2. Közösségi Támogatási Keret Monitoring Bizottság A Monitoring Bizottság a KTK fő koordinációs és döntéshozó testülete. A Bizottság a programok eredményes végrehajtásáért, illetve minőségéért felel. A Bizottság felelősségei a 124/2003 Kormány rendeletben az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások
felhasználásával
megvalósuló
programok
monitoring
rendszerének
kialakításáról, lettek meghatározva. A KTK Monitoring Bizottságot a Közösségi Támogatási Keret jóváhagyását követő három hónapon belül kell kijelölni. A KTK Monitoring Bizottság az alábbi feladatokért felelős: -
elfogadja és módosítja a Program-kiegészítő Dokumentumot
-
mérlegeli
és
elfogadja
a
finanszírozásra
kerülő
tevékenységek
kiválasztására vonatkozó kritériumokat -
vizsgálja a támogatás konkrét céljainak megvalósítása érdekében elvégzett munkát
-
megvizsgálja a megvalósítás eredményeit
-
elfogadja és áttekinti az éves és záró jelentéseket
-
mérlegeli és jóváhagyja az Alapok hozzájárulására vonatkozó európai bizottsági határozat tartalmának módosítására tett javaslatokat
-
a támogatás korrekciójára vagy átvizsgálására vonatkozóan javaslatokat terjeszt elő
-
elfogadja a kommunikációs akciótervet (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2004 / b)
A Monitoring Bizottság összetétele A fent említett rendelet többek között arról is rendelkezik, hogy az Unió és a tagállam közötti kapcsolatokban részt kell venniük a regionális és helyi hatóságoknak, a gazdasági és szociális partnereknek és más illetékes testületeknek. Érdekességként megemlíteném, hogy az Unió még ezen a szinten is ügyel az esélyegyenlőség biztosítására, hiszen a nemek közötti egyensúlyról is gondoskodni kell a Monitoring Bizottság összeállítása során. Az Irányító Hatóság képviselője látja el a Monitoring Bizottság elnöki tisztét és az Irányító Hatóság kötelessége a titkársági feladatok ellátásának biztosítása is.
26
A Bizottság pontos összetételét a Közösségi Támogatási Keretben, az Operatív Programban vagy a Monitoring Bizottság ügyrendjében kell meghatározni. A teljes jogú tagok mellett természetesen jelen vannak tanácsadók is. II. 3. KTK Menedzsment Bizottság Bár a források felhasználásának stratégiai szintű összehangolásáról a KTK Monitoring Bizottság gondoskodik, a napi végrehajtás során felmerülő koordinációs kérdések kezelése is kiemelt figyelmet igényel. A megvalósítás teljes időszakában biztosítani kell, hogy a megvalósítási eljárások kompatibilisek és minden Operatív Program esetében egységesek legyenek. Ez elősegíti a költséghatékonyságot és növeli a végrehajtás rendszerének átláthatóságát. A KTK Irányító Hatóság által működtetett Menedzsment Bizottság feladata az Operatív Programok megvalósítása során felmerülő horizontális jellegű kérdések kezelése is. A Menedzsment Bizottság feladata, hogy e kérdéseket rendszeresen megtárgyalja, problémák esetén megoldási javaslattal szolgáljon, és egyben fóruma legyen a tapasztalatcserének. Amennyiben szükséges, a Bizottság kezdeményezheti, hogy az érintett horizontális jellegű kérdés (környezetvédelem, esélyegyenlőség) megfelelő szintű, hazai szabályozás keretében kerüljön rendezésre. A KTK Menedzsment Bizottság tevékenysége semmilyen formában nem sérti vagy korlátozza sem a Monitoring Bizottságok döntéshozatali kompetenciáját, sem az Irányító Hatóságok felelősségét. A Menedzsment Bizottság összetétele KTK szinten a Menedzsment Bizottságban a KTK Irányító Hatóság, az OP Irányító Hatóságok és a Kifizető Hatóság vesznek részt. A koordináció érdekében a KTK Menedzsment
Bizottság
munkájában
a
Kohéziós Alap végrehajtásáért felelős
intézmények is részt vesznek. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003) II. 4. Operatív Program Irányító Hatóságok Az Operatív Programok hatékony, megfelelő irányításáról és megvalósításáról az Irányító Hatóságok gondoskodnak. Feladatuk ellátása során biztosítaniuk kell, hogy a végrehajtás összhangban álljon a vonatkozó hazai szakpolitikákkal és az adott fejlesztési terület vonatkozásában a lehető legnagyobb haszonnal járjon. Az Irányító Hatóságok a szakminisztériumokkal
és
más
partnerekkel
gondoskodnak:
27
együttműködve
az
alábbiakról
•
az Operatív Programok és a Program-kiegészítő Dokumentumok kidolgozása,
•
az Operatív Program Monitoring Bizottságának működtetése, beleértve a szükséges logisztikai és szakmai tevékenységek ellátását,
•
az ágazati szükségleteknek megfelelő programok megvalósítása az illetékes Monitoring Bizottság útmutatásai, véleménye, az Operatív Program rendelkezései, valamint a vonatkozó Európai Uniós szabályozók alapján és a hazai szakpolitikákkal összhangban,
•
az Operatív Programban meghatározott - output, eredmény és hatás mutatók teljesítése, illetve amennyiben lehetséges meghaladása, a megvalósításra vonatkozó rendszeres adatszolgáltatás az egységes monitoring információs rendszer keretében,
•
az éves végrehajtási jelentés elkészítése és a Monitoring Bizottság jóváhagyását követően az EU Bizottság számára történő benyújtása,
•
az
OP
szintű
szabályozók,
eljárásrendek,
irányelvek,
ellenőrzési
nyomvonal kialakítása és alkalmazásának nyomon követése, •
az Operatív Program végrehajtásában részt vevő közreműködő szervezetek felkészítése, teljesítményük, működésük nyomon követése,
•
OP szintű tájékoztatási és a nyilvánosságot előmozdító, illetve az értékelési feladatok megvalósítása. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003)
Az OP Irányító Hatóságok Magyarországon: -
Gazdasági Versenyképesség OP IH: Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
-
Környezetvédelem és Infrastruktúra OP IH: Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
-
Humán Erőforrás Fejlesztés OP IH: Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium
-
Agrár és Vidékfejlesztési OP IH: Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium
-
Regionális Fejlesztési OP IH: Nemzeti Területfejlesztési Hivatal (www.gvop.hu, 2004. 10. 08. , 09:1)
Az Operatív Program Irányító Hatóságok, melyek a fent említett minisztériumokon belül főosztályként működnek, Közreműködő Szervezetek bevonásával látják el feladataikat, valamint szorosan együttműködnek a partner minisztériumokkal, mivel egy-
28
egy Operatív Program több minisztérium illetékessége alá esik (például a GVOP végrehajtásában részt vesz az Informatikai és Hírközlési Minisztérium, az Oktatási Minisztérium, valamin a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium). Ezen felül a titkársági teendők felelősségei is az Irányító Hatóságokra hárulnak, ami annyit jelent, hogy előkészítik illetve dokumentálják az üléseket, valamint biztosítják az ülések közötti koordinációt. II. 5. Operatív Program Monitoring Bizottság A Strukturális Alapokat megvalósító Operatív Programok mindegyike külön Monitoring Bizottsággal rendelkezik, amely az Operatív Program legfelsőbb szintű koordinációs és stratégiai döntéshozó testülete. A Monitoring Bizottság feladat- és felelősségi köre a következőkben összegezhető: •
a
program-kiegészítő
dokumentum
jóváhagyása,
szükség
szerint
módosítása, ideértve a támogatás figyelemmel kísérésére szolgáló fizikai és pénzügyi mutatókat is, •
az egyes intézkedések keretén belül támogatandó tevékenységek kiválasztási követelményeinek meghatározása, az Operatív Program elfogadását követő hat hónapon belül,
•
a támogatás célkitűzéseinek megvalósítása során elért előrehaladás rendszeres felmérése, a megvalósítás eredményeinek áttekintése, különös tekintettel az egyes intézkedések kapcsán kitűzött célok elérésére,
•
az Irányító Hatóság által elkészített éves és végső megvalósítási jelentések elemzése és jóváhagyása az Európai Bizottsághoz történő benyújtás előtt,
•
olyan,
a
források
felhasználásának
megváltoztatására
vagy
felülvizsgálatára vonatkozó javaslatok megtétele az Irányító Hatóság felé, amelyek előmozdítják a Strukturális Alapok céljainak elérését, illetve javítják a támogatások kezelését, a pénzügyi menedzsment feladatok ellátását. II. 6. Kifizető Hatóság A Kifizető Hatóság felelős a kifizetések iránti kérelmek összeállításáért és előterjesztéséért valamint az Európai Bizottság által teljesített fizetések átvételéért. A Tanács 1260/1999. számú rendeletének 32. paragrafusa és a Bizottság 438/2001 sz. rendeletének 8. és 9. cikkei és a 1681/94 sz. rendelete határozza meg a Hatóság
29
felelősségeit, melyeket a dolgozat terjedelmi korlátjainak figyelembe vétele miatt nem kívánok részletezni. Kifizető
Hatóságként
valamennyi
Strukturális
Alapra
vonatkozóan
a
Pénzügyminisztérium került kijelölésre. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2004 / a)
30
III. Fejezet: A Közreműködő Szervezetek Mivel a dolgozat célja a Közreműködő Szervezetek pontos helyének, szerepének meghatározása a hazai rendszerben, illetve a többi kompetens hazai intézménnyel való viszonyának vizsgálata, ezért ebben az alfejezetekben bővebben írok a bemutatott intézmények és a Közreműködő Szervezetek viszonyáról, valamint ennek tükrében mutatom be a hazai intézményeken belüli, valamint a szervezetek közötti általános SA alapelvek érvényesülését. Az 124/2003. Kormány rendelet 1. §, (3.) bekezdés, n. pontjának értelmében „a közvetítő szervezetek olyan köz- vagy magánszervezetek, vagy szolgálatok, amelyek az irányító vagy kifizető hatóságok irányításával tevékenykednek, vagy pedig azok megbízásából a végső kedvezményezettekkel illetve a tevékenységeket végző szervezetekkel vagy vállalkozásokkal kapcsolatban hajtanak végre feladatokat.” Míg az Irányító Hatóságok megtartják az Operatív Programok működtetésével kapcsolatos stratégiai jellegű funkciókat, a napi működtetés során felmerülő feladatok ellátásával közreműködő szervezeteket bíznak meg.
A Közreműködő Szervezetek
tevékenységének nagy részét az Irányító Hatóságok, (illetve a Kifizető Hatóság) által delegált feladatok teszik ki (438/2001/EK), melyek Operatív Programonként eltérőek.
III. 1. Az akkreditáció folyamata Az 1218/2002 Kormány határozat értelmében a 2004-2006 közötti programozási időszak Közreműködő Szervezeteinek akkreditációs folyamaton kellett átesniük, melynek lényege, hogy a korábban csupán hazai pályázatkezeléssel foglalkozó közreműködő szervezetek közül kiválasztásra kerültek azok az intézmények, melyek alkalmasnak bizonyultak az uniós forrásokhoz kapcsolódó pályázatok kezelésére. Az akkreditáció lépései a következők voltak: -
A Közreműködő Szervezetek elkészítették az önértékelést.
-
Az IH és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal felmérték a hiányosságokat
-
A Közreműködő Szervezetek elkészítették és végrehajtották a hiányosságok pótlására vonatkozó intézkedési tervet
-
AZ IH és a KEH ellenőrizték a hiányosságok pótlását.
A Közreműködő Szervezetek önértékelési kérdőívének segítségével öt fő témán keresztül ment végbe az önértékelés: 31
-
Részvétel a SA támogatásainak végrehajtásában (mely intézkedésekben vett részt a szervezet, konkrét kapcsolódó feladatok leírása, ezek teljesítéséhez szükséges erőforrások, stb. bemutatása).
-
Humán erőforrás - kapacitások (szervezet személyi állományának bemutatása, szervezeti felépítés ismertetése, HR fejlesztés)
-
Folyamatirányítási és minőségbiztosítási rendszerek (munkafolyamat szabályozás, kézikönyv, akkreditált TQM rendszer bemutatása, IT rendszer leírása)
-
Tervezés (hosszú távú stratégiai dokumentum, rendszeres operatív tervezés, intézményfejlesztési tervek, szervezetfejlesztési elképzelések bemutatása)
-
Vonatkozó EU politikák érvényesítése (bizonyos EU elvek biztosítása, tájékoztatás, nyilvánosság garantálása, kedvezményezettek ellenőrzése, hogy betartják-e a jogszabályokat). (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003,; www.nft.hu, 2004. 10. 20. , 15:16.)
III. 2. A Közreműködő szervezetek munkaterve Minden Közreműködő Szervezetnek el kellett készítenie részletes munkatervét az adott program teljes időszakára. Ennek tartalmaznia kell a program végrehajtására vonatkozó feladatokat. Ez a terv képezi az alapját az Irányító Hatósággal kötött szerződésnek is. A Közreműködő Szervezetek munkatervének struktúrája a következő pontokat tartalmazza: -
áttekintés
-
konzultáció a partner szervezetekkel
-
tevékenységek leírása intézkedésenként
-
kapcsolódás a stratégiához
-
projektek kiválasztása
-
monitoring és irányítás
-
adminisztratív és irányítási költségek
-
alkalmazottak továbbképzése
-
nyilvánosság
-
horizontális témák
-
o
fenntartható fejlődés
o
esélyegyenlőség
a terv megvalósítása 32
o
célok, mérföldkövek
o
folyamatok
o
minőségi szabványok
Az Operatív Programok végrehajtása során azonban a helyzet bármikor megváltozhat olyan értelemben, hogy egyes Közreműködők kikerülhetnek a rendszerből, mások pedig bekerülhetnek.
III. 3. A Közreműködő szervezetek feladatai A 438/2001/EK rendelet 3. cikke értelmében a Közreműködő Szervezetek irányítási és ellenőrzési rendszerének a következőket kell biztosítania: o
irányítási, kifizetési és ellenőrzési funkciók pontos meghatározását, világos hozzárendelését és megfelelő különválasztását.
o
Hatékony rendszer működését, amely biztosítja, hogy a feladatok ellátása megfelelően történik
o
Jelentést az IH felé a feladatok elvégzéséről és az alkalmazott módszerekről- beleértve az alkalmazott irányítási és ellenőrzési rendszert, a pénzügyi, fizikai és folyamat indikátorokat, az ellenőrzéshez
és
értékeléshez
szükséges,
valamint
a
szabálytalanságokra vonatkozó információkat. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2000; Schmidt Zsófia, 2003)
III. 4. A Közreműködő Szervezet tevékenységei: •
pályázatok érkeztetése, formai és tartalmi ellenőrzése, értékelése,
•
értékelő bizottság titkársági feladatainak ellátása
•
támogatási szerződések megkötése, szükség szerint módosítása, a szerződésben foglaltak (projekt megvalósulása) nyomon követése,
•
beérkezett jelentések és kapcsolódó számlák ellenőrzése, kifizetés engedélyezés,
•
naprakész és valós statisztikai és pénzügyi információ szolgáltatása az egységes monitoring információs rendszer segítségével, rendszeres és ad hoc jelentések elkészítése az Irányító Hatóság számára. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003; Schmidt Zsófia, 2003)
33
III. 5. Egy hazai példa - Regionális Támogatás-közvetítő Kht. Mint ahogy a diplomadolgozatom címéből is kiderül, alapvető szándékom a Közreműködő Szervezetek gyakorlati tevékenyégének részletes bemutatása. Többek között azért esett a választásom erre a témára, mert a tizenöt hetes kötelező szakmai gyakorlati időt volt szerencsém egy Közreműködő Szervezetnél, a Regionális Támogatásközvetítő Közhasznú Társaságnál tölteni. Ez idő alatt bepillantást nyerhettem egy végrehajtó szerv mindennapi munkájába, részt vehettem megbeszéléseken, illetve többféle adminisztratív feladatot kaptam. 2004 tavaszán vált aktuálissá egy igen érdekes projekt megvalósítása, mellyel a vállalat elsőként Magyarországon, átfogó, Interneten keresztül elérhető segítséget kívánt nyújtani, többek között az uniós forrásokat felhasználni kívánó pályázók számára. Részt vettem a kezdeti téma meghatározások, illetve anyaggyűjtések folyamatában, valamint annak átgondolásában, melyek azok a valóban hasznos információk egy laikus, csupán pályázni kívánó személy számára, melyek
alapfeltételei
egy
esetleges
sikeres
projekt
megtervezésének,
sikeres
szereplésének, majd kivitelezésének. Mielőtt azonban rátérnék az Regionális Támogatás-közvetítő Kht. tevékenységeinek ismertetésére, röviden bemutatom magát az anyavállalatot, annak struktúráját, küldetését, alapvető stratégiáját. a. Az RFH. Rt. - Történet, küldetés A Regionális Fejlesztési Holding Rt. 100%-os tartós állami tulajdonban lévő társaság, mely leányvállalatai és országos hálózata révén működik közre a Kormány fejlesztéspolitikájának, azon belül területfejlesztési politikájának megvalósításában. Célcsoportjai a hazai kis- és középvállalkozások, valamint az egyes régiók szereplői. Az RFH célja, hogy előmozdítsa a vállalkozások és régiók fejlődését, a foglalkoztatás bővítését, a vállalatok közötti és a határ-menti gazdasági kapcsolatok fejlődését. A Regionális Fejlesztési Holding Rt.-t a Kormány 2063/2000. (II. 29.) határozata alapján 2000. márciusában, 500 millió forintos tőkével alapította az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. A Holding tulajdonosai kezdetben a Miniszterelnöki Hivatal és a Gazdasági Minisztérium voltak, majd a tulajdonosi jogok gyakorlása alapján a területfejlesztési politikai államtitkárhoz került át. A Regionális Fejlesztési Holding feladatairól és stratégiájáról 2000 és 2002 között a 2022/2000 (IX. 21.) kormányhatározat rendelkezett. A Holding kiemelt végrehajtó-
34
pályázatlebonyolító szervezetként vett részt a Széchenyi Terv fejlesztési programjaiban is. 2002. őszén új középtávú stratégiát dolgoztak ki. Az elfogadott új stratégia a vállalat küldetéseként egy olyan, a regionális- és kistérség-fejlesztésben közreműködő célszervezet kialakítását határozza meg, mely EU - konform, harmonizál az EU finanszírozási mechanizmusaival, ennek révén pedig alkalmas uniós fejlesztési források fogadására. b. Stratégia A Regionális Fejlesztési Holding-csoport kiemelt stratégiai feladata, hogy tanácsadói és programgeneráló tevékenységével hozzájáruljon a magyarországi régiók és kistérségek fejlődéséhez. Az RFH - csoport szerepet vállal a regionális gazdaságfejlesztési programok, projekt kidolgozásában, tervezésében, végrehajtásában. Magyarország csatlakozásával megnyílt a Strukturális Alapokhoz való hozzájutás lehetősége, társfinanszírozásos formában. Az EU - s alapok forrásainak igénybevételét segítik elő a Regionális Fejlesztési Holdinghoz tartozó tanácsadó cégek is, amelyek pályázati tanácsadási, illetve projektmenedzselési, végrehajtási, valamint ellenőrzési feladatokat is ellátnak. (www.rfh-rt.hu , 2004. 11. 02. 21: 39) c. Tevékenységek - Kockázati tőke kihelyezése - Tanácsadás, programgenerálás, kistérség-fejlesztés - Projektnyilvántartás, oktatás - Pályázat kezelés: A Regionális Fejlesztési Holding Rt. pályázatkezelő társaságának tevékenységei közé tartozik a különböző kormányzati pályázatok lebonyolítása, a pályázatkezeléshez kapcsolódó ügyfélszolgálati, döntés-előkészítési és ellenőrzési feladatok ellátása. E tevékenységükben regionális fejlesztési társaságaik is közreműködnek: Pályázatkezeléssel foglalkozó leányvállalatok: Regionális Fejlesztési Holding Rt. területi képviseleti irodái Regionális Támogatás-közvetítő Kht. (Budapest) A. Regionális Támogatás-közvetítő KHT. - Gyakorlati tapasztalatok Miután megismerkedtünk az anyavállalat profiljával, megállapíthatjuk, hogy igen sokrétű tevékenységet folytatnak, melynek egyik lényegi elemét képezi a pályázatkezelés.
35
2004 márciusától május végéig az RFH Rt. pályázatkezeléssel foglalkozó közreműködő szervezeténél, a Regionális Támogatás-közvetítő Közhasznú Társaságnál töltöttem szakmai gyakorlatomat. Megismerhettem a hazai rendszer előnyeit, hátrányait, működési mechanizmusát, s részt vehettem egy merőben új projekt, egy pályázati információs portál kialakításában. A 2000-ben létrejött részvénytársaság már a kezdetektől foglalkozott pályázatokkal, azonban az RTK Kht. mint elkülönült, kizárólag közreműködő szerv szerepét betöltő vállalat csupán 2002. december 17. óta létezik. „ A Regionális Támogatás-közvetítő Közhasznú Társaság célja a hazai és a Strukturális Alapok forrásaiból származó régiós és gazdaságfejlesztési célú támogatások pályázati rendszereinek működtetésében, valamint az ezekhez kapcsolódó programok lebonyolításában való közreműködés, a pályázati források biztosítása és a pályázati feltételeknek megfelelő elbírálása. További feladata az egyes pályázatok lebonyolításával kapcsolatos előkészítő, információs és technikai szolgáltatási feladatok ellátása.” (www.rtk.hu, 2004. 11. 02. , 13: 25) Az RTK ezen rövid idő alatt is számos pályázattípus kezelési feladatait látta el. Ilyenek voltak a kis és középvállalatok fejlesztéséhez kapcsolódó pályázatok 2000-2002-ben, a régiófejlesztés és az információs társadalom fejlesztésével kapcsolatos pályázatok 20012002-ben, a 2002-es gazdaságfejlesztési, illetve a 2003-as területfejlesztési illetve regionális turisztikai pályázatok. Ezen felül Az RFH Rt. a Széchenyi Terv RE-7 kódjelű pályázat (térségi és tematikus elektronikus piacok fejlesztése) kiírása és lebonyolítása során korábbi tapasztalatokra támaszkodva – hazánkban elsőként - elektronikus pályázati rendszert működtetett, ahol a pályázatokat az Internet alapú regisztrációt követően elektronikus úton nyújthatták be a pályázók, s az értékelés kizárólag az így benyújtott pályázatok alapján történt. Jelenleg az RTK „mindössze” egy pályázatért felel, amelynek azonban két célja is meg van határozva. A Gazdaság és Versenyképesség Operatív Program keretén belül kiírt GVOP- 2004 - 1. 1. 3. pályázat címe A Beszállítói integrátorok számának növelése és megerősítésük. A pályázat célja egyrészről azon középvállalatok megerősítése, melyek a támogatott fejlesztések révén a termékeik minőségét, versenyképességét növelni tudják, s ezekkel tartós beszállítókká válhatnak, másrészről pedig beszállítói klaszterek létrehozásának elősegítése, illetve nagyvállalatokhoz kapcsolódó integrált termelési rendszerek kialakítása. E pályázat keretében a pályázók összesen 857 millió forintra pályázhatnak, melyből a nyertes pályázók a meghatározott célok függvényében 36
maximálisan ötven, illetve huszonöt - millió forinthoz juthatnak. Az RTK ez esetben is a pályázat kiírásától kezdődően az ellenőrzésig, zárójelentések leadásáig minden feladatban részt vesz, melyekről a VII. Fejezetben írok részletesen. (www.rtk.hu, 2004. 11. 02. 13: 19) Emellett több hazai finanszírozású pályázat közreműködői feladatkörét is ellátja az RTK Kht., mint például a SMART 6., továbbá bizonyos kistérségi akciótervek, projektgenerálási módszertanok kidolgozásában is részt vesz. Humán erőforrás – felelősségi körök A Regionális Támogatás-közvetítő Közhasznú Társaság több mint húsz munkatársa látja el a GVOP – 2004 – 1. 1. 3. pályázattal kapcsolatos napi operatív feladatokat. a pályázat kezelésének menetében a következő munkatársaknak van meghatározó szerepük: -
Felső vezető (ügyvezető igazgató) - a képviseletet látja el, évente kétszer részt vesz a Monitoring Bizottság ülésén, az ő ellenjegyzése szükséges a pályázattal kapcsolatos dokumentumok, főként a támogatási szerződés jóváhagyásához.
-
Felső szakmai vezető – az átfogó szakmai koordinációért felel, általános helyettes. Az RTK esetében az ügyvezető cégszerű aláírását helyettesítheti az általános helyettes és a vállalat jogászának együttes aláírása.
-
Általános szakmai felelős – a napi operatív feladatok koordinálásáért és ellátásáért felelős szakértő.
-
Szabálytalanság felelős – amint az a későbbiekben ki fog derülni, ezen személynek függetlennek kell lennie, ebből következően az RTK - nál a jogász látja el a kapcsolódó feladatokat.
-
Szerződéskötésért felelős munkatárs
-
Ellenőr – a helyszíni ellenőrzéseket felügyeli, vezeti (jelenleg 2 személy)
-
Adatrögzítési asszisztens
-
Pályázatkezelési menedzser
A mindennapi gyakorlati tapasztalatokról 2004. 03.-2004. 07. Három hónapos szakmai gyakorlatom alatt a Regionális Támogatásközvetítő Kht. - nál megismerkedhettem bizonyos pályázati kiírások részleteivel, buktatóival. Tapasztaltam, hogy mennyire fontos a precizitás és a határidők betartása, a szükséges dokumentumok stb. beszerzése egy sikeres pályázat benyújtásához. Megfigyeltem, hogy milyen fontos összekötő szerepe van egy közreműködő szervezetnek, hiszen a pályázó, későbbi
37
kedvezményezett, csak ezeken a szervezeteken keresztül tájékozódhat benyújtott pályázatáról, a hiányosságokról, javításokról, s nem utolsó sorban a pályázat pozitív vagy negatív kimeneteléről. A kommunikáció különböző csatornáinak használata pedig felgyorsította a pályáztatás folyamatát is, mint ahogy azt már korábban is említettem, hiszen az elektronikus pályáztatás és kommunikáció nagyban elősegíti az adminisztráció egyszerűsödését, s növeli a közreműködők munkájának hatékonyságát. Többek között ezen feladatok ellátásának elősegítésére, illetve szakmai segítségnyújtás céljából készült el egy információs portál, melynek létrehozása az RTK Kht. egyik kiemelt, nem mindennapi feladata volt. A pályázati portál – www.palyazatikapu.hu A Pályázati Kapu elnevezésű információs portál kialakításának alapvető a szakmai segítségnyújtás a hazai és az EU által társfinanszírozott pályázatok elkészítéséhez azon pályázók és szakemberek részére, akik maximális hatékonysággal kívánják kihasználni az elérhető forrásokat. A portál elkészítésére a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal adott megbízást az RFH Rt. részére, amely két Közreműködő Szervezetet vont be a végrehajtásba, az RTK Kht. - t illetve a VÁTI Kht. – t. A két vállalat között egészséges munkamegosztás jött létre, mely nagyban növelte a munka hatékonyságát. (www.palyazatikapu.hu, 2004. 11. 02. 13: 33) Azonban a keretösszeg nem csupán az információs portál, hanem számos más, projektgenerálás célú tevékenység támogatására is fordítandó, mint például oktatások szervezése, vagy akár bizonyos kiadványok készítése. A portál tartalmának meghatározása, illetve a valóban lényeges és hasznos információk összegyűjtése nem kevés időbe és energiába került a közhasznú társaságok számára. A 2004-es év tavaszi hónapjaiban folytak az egyeztetések és megbeszélések a tervezett tartalomra, struktúrára vonatkozóan. A szükséges anyagok, információk összegyűjtése, a portál információs pontjainak meghatározása és a VÁTI Kht. szakembereivel folytatott megbeszélések Szalay Gábor EU koordinátor vezetésével kezdődtek meg az RTK Kht. - nál. Később Szász Hunor Zsolt, projektmenedzser vette át a munka koordinálását. A honlapot a mai napig fejlesztik, rendszeresen újabb és újabb 38
információk, friss adatok, háttér anyagok kerülnek az adatbázisba. Egyik legnagyobb előnye ennek az információs csatornának az, hogy egyrészt a pályázni kívánó személyek, vállalatok nem csupán konkrét, pályázatokkal kapcsolatos híreket, hanem általános információkat is megtalálnak, mind az uniós rendszerről, mind a hazai intézményekről (például a „Tudástár” címszó alatt). Ez nagyban hozzásegíti az érdeklődőt ahhoz, hogy átlássa a források felhasználásának bonyolult európai és hazai pályázati rendszerét, mégis érthető módon segíti a pályázót, hogy be tudja illeszteni saját elképzelését, projektjét a pályázati rendszerbe. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2004/a) Másfelől pedig azért hasznos, mert naprakész szakmai információkkal rendelkezik a pályáztatás folyamatában jártas szakemberek számára is. Bizonyos információkhoz való gyors hozzáférés sokszor nélkülözhetetlen lehet a legjobb döntések meghozatalához. Ezt biztosítja ez az oldal, hiszen az aktuális, legfrissebb szakmai hírek nagyban befolyásolhatják egy-egy projekt kimenetelét. Lehet szó akár jogszabályról, rendeletről, változásokról a pályázati kiírásokban, vagy ha csak a legfontosabbat nézzük, magukról a pályázati felhívásokról, a portál igyekszik minden szükséges információt a lehető leggyorsabban ily módon közzé tenni. Szakmai gyakorlatom alatt főként e portál kivitelezésében segédkeztem, fő feladataim az anyaggyűjtés, rendszerezés, a friss pályázatok elérhetőségi rendszerének kidolgozásában való segédkezés voltak, melyen keresztül igen részletes, gyakorlati képet kaphattam a magyarországi pályázati rendszer mechanizmusairól, érzékelhettem pozitív, már jól működő funkcióit, és negatív, komoly változtatásra szoruló oldalait is, melyet a dolgozat összegzésében bővebben kifejtek.
39
IV. Fejezet: A Közreműködő Szervezetek és a hazai SA intézmények viszonya IV. 1. A Közreműködő Szervezet és a KTK Irányító Hatóság A KTK IH fő feladata a Strukturális Alapok felhasználásával összefüggő tevékenységek hatékony koordinációja, az intézkedések gördülékenységének biztosítása. Mivel ez a központi szerv „csupán” átfogó felelősséggel rendelkezik, ezért nem vesz részt a végrehajtás tényleges folyamatában. Ebből következik, hogy a központi Irányító Hatóság nem áll közvetlen kapcsolatban a Közreműködő Szervezetekkel, mivel azok az Operatív Programok Irányító Hatóságainak tartoznak felelősséggel. A közvetett kapcsolat természetesen megvan, hiszen a KTK IH döntései befolyásolják a végrehajtás folyamatát. A partnerség elvének három szinten kell érvényesülnie a teljes intézményrendszer vonatkozásában. Az előkészítés, a finanszírozás, a monitoring és az értékelés területei közül az utóbbi kettő vonatkozásában beszélhetünk a KTK Irányító Hatóság és a Közreműködő Szervezet közvetett viszonyáról, hiszen a monitoring tevékenységet az Irányító Hatóságok, Közreműködő Szervezetek és egyéb regionális, kormányzati szervek együttesen végzik, melynek legfelsőbb hazai fóruma a KTK Monitoring Bizottság. Az értékelés folyamatába, pedig szintén bevonják a megvalósításban részt vevő partnereket, tehát ezen a szinten is összefügg a két intézmény tevékenysége. A tájékoztatás és nyilvánosság tekintetében sem igen találhatunk közvetlen kapcsolódási pontokat a koordináló szerv és a végrehajtó Közreműködő Szervezet között. Legfeljebb arról beszélhetünk, hogy a KTK Irányító Hatóságon belül létrehozott KTK Kommunikációs Egység segít kialakítani (többek között) a KSZ - ek kommunikációs akciótervét.
IV. 2. A Közreműködő Szervezet és a KTK Monitoring Bizottság A partnerség alapelvének biztosítása érdekében ezen a szinten ugyancsak beszélhetünk a Monitoring Bizottság és a Közreműködő Szervek kapcsolatáról. Ez a viszony – a KTK Irányító Hatósághoz hasonlóan - közvetett, hiszen a KTK Monitoring Bizottság a monitoringra vonatkozó alapelvek, fő csapások, kritériumok meghatározásában játszik kiemelkedő szerepet, azonban részletesen nem határozza meg a Közreműködő Szervek mindennapi tevékenységét és végrehajtandó feladatainak körét. A tájékoztatás és nyilvánosság vonatkozásában megemlíthetjük a Közreműködők információ-szolgáltató 40
tevékenységét, hiszen e szervek által elkészített felmérések, tevékenységükről szóló dokumentumok, tapasztalataik nagy szerepet játszanak az átfogó kép kialakításában, végső döntések, következtetések, értékelések megalkotásában.
IV. 3. A Közreműködő Szervezet és az Operatív Program Irányító Hatóság A Strukturális Alapok hazai intézményrendszerében az OP Irányító Hatóság és Közreműködő Szervezetek tevékenysége kulcsfontosságú szerepet kaptak. Mivel az Irányító Hatóságok feladat- és felelősségi köre igen szélesnek mondható, ezért nem várható el, hogy a legapróbb adminisztrációs, pályázatkezelési feladatokat is az IH lássa el. Az egészséges munkamegosztás és a hatékonyság megőrzése érdekében az Irányító Hatóságok Közreműködő Szervezeteket bíznak meg bizonyos delegálható feladatok ellátásával. Fontos azonban az elején leszögezni, hogy a végrehajtás felelőssége továbbra is az IH - t terheli, nem pedig a KSZ - t. Mivel a két szervezet tevékenysége nagymértékben összefügg, sőt előfordul, hogy megegyezik, ezért az Irányító Hatóságok, és a Közreműködő Szervezetek igen szoros kapcsolatban kell álljanak egymással. Folyamatos egyeztetés szükséges a feladatok megfelelő koordinációja és ellátása érdekében az intézmények között, mely alatt most nem csak az IH - t és a KSZ - t értem, hanem a kulcsszerepet betöltő, partner -minisztériumokat is. Az Irányító Hatóság és Közreműködő Szervezet között szerződéses viszony áll fenn az adott program teljesítése vonatkozásában. Ebből egyértelműen következik, hogy az Irányító Hatóságnak és a Közreműködőnek nagy rendszerességgel konzultálnia kell az általuk menedzselt programok teljesítéséről. (A KSZ Irányító Hatóságnak megküldendő jelentéseinek rendszerességéről illetve tartalmáról az IH és a szervezet megegyezhet.) (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003) E teljesítések közül az egyik leginkább hangsúlyos feladat a tájékoztatás és nyilvánosság biztosítása. E területen az IH szorosan együttműködik a Közreműködő Szervezetekkel,
hogy
minél
effektívebben
végre
tudják
hajtani
a
szükséges
tevékenységeket: -
a
közvélemény
tájékoztatásához
szükséges
terjesztése (kiadványok, hírlevelek, stb.)
41
anyagok
összeállítása,
-
projektgenerálás, melynek keretében felhívja a közvélemény figyelmét a támogatások nyújtotta lehetőségekre és a vonatkozó alapok, illetve előirányzatok szerepére (ez minden intézmény kötelessége) o
írásos forma (kiadványok, újságcikkek stb.)
o
rendezvények,
sajtótájékoztatók,
tanfolyamok,
konferenciák
szervezése a média képviselői, a pályázók és kedvezményezettek számára (követelmény például az EU logó illetve zászló használata) -
megfelelő csatornák igénybe vétele az információk terjesztése érdekében és átlátható, maradéktalan tájékoztatás a potenciális partnerek és pályázók számára o
Call center működtetése
o
Internetes információáramlás biztosítása
o
Levelezés a pályázóval
Mivel a Közreműködő Szervezet rendszeres jelentési kötelezettséggel tartozik az Irányító Hatóságnak, ezért be kell számolnia a beérkezett telefonokról (száma, jellege), a személyes megkeresések eredményéről és általában az adott időszakban végzett tájékoztatási és nyilvánossági tevékenységéről egy rendszeres kommunikációs jelentés formájában. Ezen információk alapján az Irányító Hatóság kötelessége gondoskodni a Közreműködő Szervezetek folyamatos támogatásáról saját kommunikációs-információs tevékenységük megvalósításában. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003)
IV. 4. A Közreműködő Szervezet és az Operatív Program Monitoring Bizottság A Közreműködő Szervezetek alapvetően szoros kapcsolatban állnak az Operatív Programok végrehajtásáért felelős szervekkel, beleértve az OP Monitoring Bizottságot is. A Monitoring Bizottság, melynek tagjai között szerepelnek a Közreműködők vezetői is, rendszeresen vizsgálja a Közreműködő Szerezetek tevékenységét, áttekinti jelentéseit, biztosítja az átláthatóságot, mérlegeli és jóváhagyja javaslatait, és értékeli a támogatás céljainak megvalósítása érdekében végzett munkát, javaslatokat tesz bizonyos korrekciókra, valamint segíti a KSZ tájékoztatás és nyilvánosságra vonatkozó tevékenységét.
42
V. Fejezet: A Közreműködő Szervezetek és az általános SA alapelvek A Közreműködő Szervezetek, mint a Strukturális Alapok intézményrendszerének nélkülözhetetlen láncszemei, azért is jöttek létre, hogy feladatuk ellátása során elősegítsék a Strukturális Alapok 1988-ban megalkotott és 1993-ban és 2000-ben megújított alapelveinek (koncentráció és koordináció, partnerség, programozás, addícionalitás, monitoring és értékelés, szolidaritás) gyakorlatba való átültetését.
V. 1. A KSZ és a koncentráció-koordináció A koncentráció és koordináció elve alapvetően nem a végrehajtás szintjén valósul meg. Lényege, hogy a Strukturális Alapok forrásainak hatékonyabb felhasználása érdekében egy magasabb szintű koordinációt kell megvalósítani, amely sikeresen is működik. A közreműködő szervezetek már úgymond az eredményei ezen alapelvek alkalmazásának, hiszen ezek a szervek a koordináció folyamatának végrehajtó láncszemeit képezik.
V. 2. A KSZ és a partnerség Talán a legalapvetőbb elv, amely az egész magyarországi és uniós SA intézményrendszerben meg kell jelenjen, az a partnerség elve. Ennek lényege, hogy a Strukturális Alapok fogadását a tagállamokban oly módon kell biztosítani, hogy a megvalósuló intézkedések kiegészítsék a tagállamok saját intézkedéseit, s a támogatások is társfinanszírozás formájában legyenek elérhetőek. Az Európai Unió 1260/1999.EK rendelete alapján a partnerség elvének érvényesítése három szinten kell megvalósuljon: 1. EU – tagállam kapcsolata 2. A tagállamon belül működő intézmények, közigazgatási egységek közötti kooperáció 3. Egyéb gazdasági, szociális nem kormányzati szervezetek részvétele E rendelet szerint az előkészítés, a finanszírozás, a monitoring és az értékelés folyamán érvényesülnie kell a partnerség uniós elvének, mindhárom fent említett szintre lebontva. A Közreműködő Szervek szerepe a partnerség biztosításában gyakorlati jelentőségű, hiszen a felsőbb intézményi szinteken meghatározott irányvonalakat követve közvetetten segíti
elő
a
szinergia
megvalósulását. 43
Tevékenységének
nyomon
követésével
bebizonyosodik, hogy felelőssége kiterjed a szabályok és előírások maradéktalan betartatására, illetve program és projekt szinten biztosítja a pályáztatás, pályázatkezelés EU - konform folyamatát, ezen felül segíti a pályázók megismerkedését az uniós források lehívásának feltételrendszerével.
V. 3. A KSZ és a programozás Az országos szintű átfogó koncepciók és programok kidolgozása létfontosságú az EU szintű támogatásokhoz való hozzájutás folyamatában.
A komplex tervezést igénylő
programok elkészítésében a tagállamoknak döntő szerepe van, s nem is csak a kidolgozásban, hanem a megvalósításban is. (Borbély Szilvia, 1999) Már a program előkészítő szakaszában is részt vettek a regionális illetve helyi hatóságok, mivel a kidolgozás folyamán adatokat szolgáltattak, észrevételeikkel hozzájárultak a célok pontos megfogalmazásához, s gyakorlati tapasztalataikkal segítették a megvalósítás, végrehajtás megtervezését is. A program kialakítása során át kellett gondolni az akkori intézményrendszer illeszthetőségét, illetve a még szükséges makroszintű intézményi, személyi feltételek létrehozásának mikéntjét is. Ebben a szakaszban jelölték ki például az Irányító Hatóságokat, Monitoring Bizottságokat és nem utolsó sorban ekkor folyt a Közreműködő Szervezetek akkreditációja is. Ezen intézményeknek döntően már a program alkalmazása, ellenőrzése és értékelése során van szerepük. Így megállapíthatjuk, hogy a programozás elvének esetében a Közreműködő Szervezet, mint az elv beteljesülésének nélkülözhetetlen intézményi feltétele jelenik meg, hiszen a program megvalósításához elengedhetetlen a megfelelő intézményi struktúra, személyi-szakmai háttér megléte. (Soós Edit, 2000)
V. 4. A KSZ és az addícionalitás A Strukturális Alapok igénybevételekor az addícionalitás vagy társfinanszírozás elve azt jelenti, hogy a támogatások nem helyettesíthetik egy ország saját, strukturális fejlesztési célokra fordított kiadásait, csupán kiegészíthetik azt. Ezen elvhez közvetlenül nem köthető a Közreműködő Szervek, sem létrejötte, sem szerepe, azonban az elmondható, hogy a magyar állam részéről a strukturális intézkedések kidolgozásban, a célok meghatározásában az akkreditációs folyamaton sikerrel átesett Közreműködő Szervezetek korábbi tevékenysége, a megszerzett tapasztalatok és a pályázatkezelési gyakorlatuk jelentős szerepet kapott. Így közvetetten járultak hozzá a társfinanszírozás intézményének hatékony hazai megteremtéséhez. 44
V. 5. A KSZ és a monitoring folyamata A monitoring a támogatás céljainak megvalósulására vonatkozó adatok folyamatos és módszeres gyűjtését, elemzését és vezetői döntésekhez történő felhasználását jelenti. .” Ez azért fontos, mert amennyiben jelentős eltérés tapasztalható a tervezett és tényleges eredmények között, akkor időben lehetőség adódik valamilyen korrekciós beavatkozás elvégzésére, ezáltal a kívánt irányba fordítva a támogatási program megvalósítását” (FMM HEFOP IH, 2004, p. 9). A monitoring folyamatát segítendő, Magyarországon egységes menedzsment és monitoring IT rendszer, EMIR (Egységes Monitoring Információs Rendszer) került felállításra (www.emir.gov.hu, 2004. 11. 16., 20:13), a Strukturális és Kohéziós Alapokra vonatkozóan, melyet az Irányító Hatóságoknak, a Közreműködő Szervezeteknek és a Kifizető Hatóságnak is használniuk kell. Az IT rendszer összesített információkkal szolgál az intézkedés szintű jelentések, illetve az éves és záró megvalósítási jelentések összeállításához, valamint alapját képezi a tagállam és az Európai Bizottság közötti adatcserének is. A monitoring jelentések három szintje ismert, a program, az intézkedés és a projekt szint. Ezek közül e dolgozat szempontjából lényeges a projekt és az intézkedés szintű jelentéseket kell kiemelnünk, hiszen ezen a szinten rendelkeznek a Közreműködő Szervezetek kiemelkedő adatszolgáltatói szereppel. Az OP Irányító Hatóságoknak gyakran van szüksége aktualizált információkra a Közreműködő Szervezetek részéről.
45
3. ábra – Monitoring jelentési kötelezettségek Európai Bizottság Éves záró megvalósítási jelentés
Éves záró megvalósítási jelentés
KTK Monitoring Bizottság
OP Monitoring Bizottség Féléves és éves megvalósítási jelentés
Féléves és éves megvalósítási jelentés
Int. szintű jelentés
OP Irányító Hatóság Intézkedés szintű jelentés
KTK Irányító Hatóság
IT rendszerbe iktatás
Közreműködő Szervezetek Projekt előrehaladási jelentés
Kedvezményezettek
Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003
Ezért kötelező a pénzügyi indikátorokról havi, a fizikai indikátorokról, pedig negyedéves jelentéseket készíteniük. A helyszíni ellenőrzésekről valamint az EMIR rendszerrel kapcsolatos információkról és a szabálytalanságokról szintén negyedéves jelentést kell készítenie a Közreműködőknek, emellett azonban van kétheti jelentési kötelezettségük is a kommunikációs tevékenységükkel kapcsolatosan, valamint heti jelentéseket is készíteniük kell a pályázati eljárásrendre vonatkozóan. Ezeken felül az OP Irányító Hatóságoknak küldendő jelentések tartalmáról és rendszerességéről az Irányító Hatóság és a Közreműködő Szervezet megegyezhet. A monitoring tevékenységek egyik lehetséges eredménye a szükséges korrekciókra vonatkozó döntések meghozatala. A korrekciók jellegétől függően e döntéseket a Közreműködő Szervezet, az Irányító Hatóság, illetve a Monitoring Bizottság hozza meg. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003; www.nft.hu, 2004. 11. 15., 14:16)
V. 6. A KSZ és az értékelés folyamata Értékelés alatt az operatív programok tervezésének és megvalósításának elemzését értjük. A folyamat során vizsgálhatják a már elért hatást, illetve az alkalmazott eljárásokat. Az értékelés célja a szakértelem bevonása illetve az átláthatóság biztosítása, valamint olyan mélyebb elemzések elvégzése, amelyek feltárják a végrehajtás 46
összefüggéseit, és rávilágítanak a tervezett és tényleges eredmények közötti eltérések okaira. A Közreműködő Szervezetek szerepe e folyamatban nem meghatározó. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003; www.nft.hu, 2004. 11. 15., 14: 50)
47
VI. Fejezetet: A Közreműködő Szervezetek kiemelt felelősségei VI. 1.
A Közreműködők szerepe a tájékoztatás és nyilvánosság
biztosításában Az intézkedés szintjén általában a Közreműködő Szervezetnek kell gondoskodnia a tájékoztatásról és nyilvánosságról. Minden KSZ - nek végre kell hajtania a Programkiegészítő Dokumentumban meghatározott tájékoztatást és nyilvánosságot szolgáló tevékenységeket. Ennek keretében biztosítania kell: o
a támogatás megítéléséről a kedvezményezett részére küldött értesítés tartalmát
o
a támogatási szerződés kifejezett rendelkezését a tájékoztatás és nyilvánosság követelményeiről
o
a
kedvezményezettek
hozzáférését
a
részletes
arculati
kézikönyvhöz. o
a kedvezményezettektől érkező projekt jelentések tartalmát, melyben
a
kedvezményezett
igazolja
a
tájékoztatásra
és
nyilvánosságra vonatkozó tevékenységeit. o
a
helyszíni
tájékoztatásra
ellenőrzések és
elkészítését,
nyilvánosságra
melyek
vonatkozó
kitérnek
a
követelmények
teljesítésére o
egy olyan adatbázis létrehozását és működtetését, mely lehetővé teszi a sikeres projectek nyilvánosságra kerülését és a legjobb gyakorlat (best practice) elterjesztését.
Tekintettel arra, hogy a Közreműködő Szervezetek kiemelkedő szerepet vállalnak a projektek értékelésében és kiválasztásában, illetve a kiválasztó testület működésében, fontos hogy az ilyen szervezetek működési feltételei áttekinthetők legyenek. Ezzel kapcsolatos feladatok a következők: -
a
projekt
értékelésére
és
kiválasztására
vonatkozó
információk
nyilvánosságának biztosítása (a kiválasztó testület tagjainak névsora, emlékeztetők az ülésekről) -
gondoskodik arról, hogy azok a pályázók, akiknek a pályázatát elutasították, megfelelő, tényszerű tájékoztatást kapjanak az elutasítás okairól, az esetleges fellebbezési eljárás lehetőségéről
48
-
biztosítja a közvélemény rendszeres tájékoztatását az egyes intézkedések célkitűzéseinek megvalósítására vonatkozóan
-
gondoskodik arról, hogy a szervezetek és a pályázók, kedvezményezettek, közvélemény között állandó párbeszéd folyjon. Itt említeném meg az RTK Kht., valamint az RFH Rt. feladatait illetve, a tájékoztatással kapcsolatos eredményeit, mint például a Széchenyi – Terv pályázataival kapcsolatos ügyfél-tájékoztató tevékenységét. 2001-2002-ben folyamatosan zajlott a tájékoztatás, kezdetben kilenc, majd tizenhárom ügyfélszolgálati ponton. A hatékonyságot jól tükrözik az adatok, hiszen több mint 11000 pályázati dossziét vittek el az érdeklődők, durván 10000 telefonos érdeklődő vette igénybe a szolgáltatást, s majdnem 12000-en voltak személyesen kíváncsiak a pályázatok részleteire.
Amennyiben az Irányító Hatóság közvetlen kapcsolatban áll a kedvezményezettekkel, vagy kevesebb feladatot delegál a Közreműködő Szervezetnek, akkor az Irányító Hatóság felelős a fent említett feladatokért. Nem csak az intézményeknek, hanem a kedvezményezetteknek is vannak tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos komoly feladatai, hiszen a projekt szintű tájékoztatás és nyilvánosság a kedvezményezett felelőssége. A támogatási szerződésben külön meg van határozva, hogy a projekt jellegétől és a támogatás nagyságától függően milyen kommunikációs eszközöket kell felhasználnia a kedvezményezettnek a közvélemény tájékoztatása során. E tevékenységekről a kedvezményezett köteles tájékoztatni a Közreműködő Szervezetet, s mellékelni a jelentést alátámasztó bizonyítékokat, például fénykép formájában. Amennyiben a tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos követelmények nem teljesülnek, az Irányító Hatóság vagy a Közreműködő Szervezet haladéktalanul felhívja a hiányosságokra a kedvezményezett figyelmét és felszólítja a szükséges intézkedések megtételére. Amennyiben továbbra sem tesz eleget a kedvezményezett a hiányosságok pótlásának, javításának, az IH/KSZ kezdeményezheti a támogatási szerződés felmondását, a már kifizetett támogatás visszafizetését. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003)
VI. 2. A KSZ és az állami támogatások kezelése Mivel az állami támogatások csak kivételes és indokolt esetben egyeztethetők össze a közös piaccal, ezért az Irányító Hatóság és a Közreműködő Szervezet feladata annak biztosítása, hogy csak a jogszabályokban meghatározott keretek között nyújtsanak állami 49
támogatást, valamint felelősséggel tartoznak azért is, hogy minden tevékenység maradéktalanul megfeleljen az állami támogatás vonatkozó szabályainak. A Közreműködő Szervezet és az Irányító Hatóság feladata az állami támogatások megfelelő kezelése három területen: -
állami támogatások előzetes bejelentése
-
támogatási feltételek betartásának biztosítása
-
állami támogatások nyomon követése
Az Irányító Hatóságnak és a Közreműködő Szervezetnek az éves illetve záró megvalósítási jelentésekben be kell számolnia az állami támogatásokra vonatkozó szabályok betartatásának biztosítása érdekében tett lépésekről. Az állami támogatásokra vonatkozó legátfogóbb egységes szabálygyűjtemény Magyarországon a 85/2004. Kormány Rendelet az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről, mely mellett létezik a 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2004/b)
VI. 3. A KSZ és a horizontális témák érvényesítése Az Európai Unió támogatási rendszerének lényege, hogy a gazdaságilag elmaradottabb régiókat a fejlettebb tagországok szintjéhez próbálja közelíteni. Ebből következik, hogy az egyes tagállamok Nemzeti Fejlesztési Terveinek általános célja a gazdaság fejlődésének hatékony elősegítése. Az Unió számára azonban nem csupán a konkrét gazdasági intézkedések megvalósítása, hanem a horizontális elvek, célok beteljesítése is nagy jelentősséggel bír. A környezetvédelem és az esélyegyenlőség biztosítása garantálhatja az egyes programok nem csupán
gazdasági,
hanem
társadalmi
és
környezeti sikerét is. Mivel e témákra nem különítenek el önálló pénzügyi keretet, ezért a programozás egésze folyamán valamint a projekt végrehajtása
során
kiemelt
figyelmet
kell
szentelni a környezetvédelmi és esélyegyenlőségi szempontok (szennyező fizet - elv; kevésbé környezetkárosító hatású projektek preferálása; nők-férfiak egyenlősége; hátrányos helyzetű csoportok, kisebbségek esélyegyenlősége) megvalósítására. Ebből egyenesen következik, hogy a Közreműködő Szervezetnek a horizontális témákkal 50
kapcsolatban is kiemelt felelőssége van. Ez pontosabban azt jelenti, hogy a Közreműködő Szervezetek munkatársainak minden projekt esetében figyelniük kell arra, hogy azok a pályázatok, melyek a környezetvédelem és esélyegyenlőség szempontjait jobban érvényesítik, előnyt élvezzenek. Mindezeken felül a horizontális témák érvényesítésének maximalizálása céljából létrejött egy úgynevezett horizontális munkacsoport, mely tagjai közé minden Közreműködő Szervezetnek delegálnia kell egy főt. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003)
51
VII. A KSZ szerepe az SA program szintű menedzselésében Program szintű feladatokról az Európai Bizottság számára megküldendő jelentésekkel, információkkal kapcsolatban beszélhetünk, azonban a hazai program szintű feladatok ellátásához is szükséges a megfelelő menedzsment felállítása és effektív működtetése. Magyarországon
az
Irányító
Hatóság
(együttműködésben
a
Közreműködő
Szervezetekkel) és a Kifizető Hatóság látják el a menedzselési feladatokat, azonban az EU rendeletekben szabályozza a megküldendő jelentések tartalmát, gyakoriságát, határidejét. Négy fő feladatcsoport létezik, melyek ellátásának folyamatát nem kívánom részletesen ismertetni, csupán a Közreműködő Szervezetek szerepét mutatom be a program szintű menedzsment vonatkozásában.
VII. 1. Monitoring Program szinten egyszerűen végigkövethetünk egy láncszerű folyamatot a beszámolási kötelezettségek soráról a kedvezményezettől az Európai Bizottságig. Tudjuk, hogy már a kedvezményezettel kezdődően minden, a program végrehajtásában részt vevő szervezet és intézmény (KSZ; OP IH; OP MB; KTK IH; KTK MB) jelentési kötelezettséggel tartozik a felelősségben felette álló szervnek. E folyamat végső, és legfelső koordinátora az Európai Bizottság. A monitoring folyamatában a Közreműködő Szervezetek alapvető szereppel bírnak, hiszen a program, ezen belül a projektek kedvezményezettjeivel ők tartják a kapcsolatot, nekik tartoznak jelentési, elszámolási kötelezettséggel a támogatást nyert pályázók. A Közreműködők által rendszeresen elkészített intézkedési szintű jelentések képezik az alapját a majdan Brüsszelbe küldött éves és záró megvalósítási jelentéseknek. Ebben a monitoring fázisban tehát nagy szükség van a rendelkezésre álló információk rendszerezésére és feldolgozására, melyet a Közreműködő Szervezetek végeznek el annak érdekében, hogy valóban reális tényszerű képet kapjon az Európai Bizottság a magyarországi helyzet alakulásáról. (Barna Zoltán, 2003)
VII. 2. Kifizetés A monitoring folyamatához hasonlóan zajlik a kifizetések lebonyolítása is. Az Európai Bizottsághoz évente egyszer küldi meg a Kifizető Hatóság a kifizetési kérelmek előrejelzését, valamint évente háromszor köteles megküldeni a kifizetési kérelmeket. A Közreműködő Szervezetnek ez esetben is az első szinten van kötelessége. A
52
kedvezményezettek negyedévente készítik el és küldik meg a Közreműködő Szervezetnek a kérelmeiket, melynek jóváhagyását követően a KSZ maximum hetente egyszer készíti el az OP Irányító Hatóság számára a kifizetési kérelmeket, valamint a hitelesítési jelentést (e jelentés tartalmazza a költségek elismerhetőségének igazolását, valamint a nemzeti és az uniós jogszabályoknak való megfelelőségét). Az Irányító Hatóságtól a Kifizető Hatósághoz kerülnek a jelentések, majd a Kifizető Hatóság felelőssége, hogy a szükséges intézkedések megtétele után az Európai Bizottság részére továbbítsa a végleges kérelmeket. Tehát megállapíthatjuk, hogy a Közreműködő Szervezet szerepe itt is alapvető, hiszen a kedvezményezettekkel, a programok, projektek valódi résztvevőivel való kapcsolattartás és a kifizetési kérelmek első szintű továbbítása szinte teljes mértékben a KSZ felelőssége.
VII. 3. Ellenőrzés Az ellenőrzés során a Közreműködő Szervezetek tevékenysége a már korábban ismertetett feladatokban merül ki, úgy, mint információk biztosítása, az ellenőrzés folyamatához szükséges adatokhoz való hozzáférés segítése. (Barna Zoltán, 2004)
VII. 4. Szabálytalanságok, csalások kezelése A feltárt szabálytalanságokról, illetve a program végrehajtása során felszínre került csalások tényéről, illetve kezeléséről negyedévente tájékoztatni kell az Európai Bizottságot. A Közreműködő Szervezet kijelöl egy Szabálytalanság Felelőst, aki a későbbiekben kivizsgálja a történéseket, jelentést készít, s azt felküldi az OP IH számára. Lehetőség szerint minden szabálytalanságot dokumentumokkal kell alátámasztani. Az Irányító Hatóság a negyedév végén jelentést tesz a Kifizető Hatóságnak, mely elkészíti és elküldi az Európai Bizottságnak a Kifizető Hatóság szintű szabálytalanságokról szóló jelentést. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003)
53
VIII. Fejezet: A KSZ projekt szintű tevékenységei, szerepe a pályázatkezelés folyamatában Az alábbi fejezet a Nemzeti Fejlesztési Hivatal Strukturális és Kohéziós Alapok Kézikönyv tartalma alapján íródott. Az Strukturális Alapok által finanszírozott projektek megvalósulása négy fázison keresztül történik, mind az intézmények vonatkozásában, mind a kedvezményezettek oldaláról vizsgálva. Mindkét szempont szerint összefoglalóan ezt a folyamatot projekt életciklusnak szokás nevezni. 4. ábra - A projekt életciklusa az egyes intézmények esetében
Tervezés- elfogadás - célok, tevékenységek - monitoring mutatók meghatározása - konzultációk (Irányító Hatóság)
Értékelés - eredmény illetve hatásvizsgálat - későbbi programok megalapozása (Irányító Hatóság)
Végrehajtás - pályázatok meghirdetése - projektek kiválasztása - szerződéskötés - kifizetés (Irányító Hatóság + KSz)
Monitoring - szakmai teljesítés nyomon követése - pénzügyi teljesítés nyomon követése (Közreműködő Szervezet)
Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003
Ahhoz, hogy teljes mértékben megérthessük, és áttekinthessük a pályázatok életciklusának különböző szakaszait, ezért a következőkben a Regionális Támogatás közvetítő Kht. gyakorlati tevékenységén keresztül mutatom be a pályázatkezelés folyamatát. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal a 2002 évben elkészült 483/17/2002 számú jelentésében („Összefoglaló ellenőrzési jelentés a Széchenyi Terv pályázati
54
rendszeréről”)
jól
szabályozottnak
tevékenységét. A GKM
minősítette
az
RFH
Rt.
pályázatkezelési
átfogó felügyeleti költségvetési ellenőrzésről készített
jelentésében 2002 nyarán megállapította, hogy a társaság minden operatív feladat megvalósításával, illetve a szerződésekkel kapcsolatos kötelességének eleget tett. Tehát az akkreditáció nem jelentett problémát az RTK Kht. számára, hiszen megállapításra került, hogy a Szervezet felkészült a Strukturális Alapok fogadására és a GVOP egyik jelentős közreműködő szervezetévé vált. Felkészült a nagyobb beruházási programok, és a tömegpályázatok kezelésére is, tevékenysége magas színvonalú. (Balogh Attila, 2003) A továbbiakban a pályázatkezelés különböző fázisait fogom bemutatni, a közreműködő szervezetek tevékenységein keresztül.
VIII. 1. Kiírás A források elosztása során a támogatás kezelésével megbízott szervek megfelelő jogosultsági és támogatási feltételek kijelölésével biztosítják, hogy az Strukturális Alapok forrásait olyan fejlesztések finanszírozására használják fel, melyek megfelelnek a „programozás” (KTK célkitűzések), illetve az „érték a pénzért” elvnek. Ezen felül minden esetben biztosítaniuk kell az átláthatóság és pártatlanság elvének érvényesülését. A. Szabályozás kidolgozása A pályázatok szabályozási koncepciójának és lebonyolítási rendjének kidolgozása során van egyedül lehetősége a Közreműködő Szervezeteknek, hogy bizonyos befolyással legyenek a pályázatok szabályozására. A szabályozás elfogadását követően módosításra elektronikus úton van mód. Miután a munkacsoport tagjai megküldték javaslataikat, összeállhat egy egységes koncepció, melyet aztán módosításra terjeszthetnek fel. E megoldással nincs szükség minden módosítás esetében személyes konzultációra. B. Tényleges kiírás A pályázatok kiírásának elkészítése az Operatív Program Irányító Hatóság (Gazdasági és Közlekedési Minisztérium) felelőssége a Magyar Fejlesztési Bankkal, az RTK Kht. – val, illetve a GKM főosztályaival (például a Gazdaságfejlesztési Programok Főosztályával) együttműködésben. A GVOP 1. prioritásának pályázati felhívásai és az útmutatók az ütemtervnek megfelelően 2004. November 31-ig kell elkészüljenek, mellyel kapcsolatos munkálatok folyamatosan folynak. Ez természetesen érinti a Programkiegészítő Dokumentumot is, melyen módosításokat kell majd végrehajtani. Például
55
vegyük az RTK Kht. által kezelt GVOP 1. 1. 3. pályázatot, melynek kiírásában jelenleg két cél van meghatározva (beszállítói integrátorokra, illetve a klaszterekre vonatkozóan). A következő évben a két cél már két különböző pályázati kiírásban fog megjelenni. A kiírásnak az alábbi dokumentumokat kell tartalmaznia. -
pályázati felhívás
-
pályázati formanyomtatvány
-
mellékletek listája
-
pályázati útmutató
A pályázati dossziék tartalma szinte minden esetben megegyezik. A pályázati felhívásoknak tartalmazniuk kell az alábbi információkat: -
támogatás háttere és célja
-
a rendelkezésre álló forrás mértéke
-
a támogatott projektek tervezett száma
-
jogosult pályázók köre
-
támogatható tevékenységek és elszámolható költségek
-
a támogatás formája
-
a támogatás maximális és minimális értéke
-
a projekt kiválasztásának kritériumai
-
a projekt kiválasztás folyamatának és időigényének rövid ismertetése
-
a pályázatok beadásának módja, helye, határideje
-
további részletes információk, dokumentumok elérhetősége
Ezeken kívül az Irányító Hatóságnak a projekt jellegének figyelembe vételével kell meghatároznia a kiíráshoz tartozó mellékleteket, melyek a következők lehetnek: -
Aláírási címpéldány
-
Jogi státusz igazolása
-
Előző évi pénzügyi igazolások
-
A saját forrás és a rendelkezésre álló egyéb finanszírozási források állását igazoló dokumentumok.
-
Háttértanulmányok
-
Hatósági engedélyek
-
A lefolytatott feltételes közbeszerzési eljárás dokumentumi
-
Tulajdoni lap
-
A részt vevő szakemberek részletes önéletrajza
-
Referenciák 56
-
A partnerekkel és a lakossággal történt egyeztetések dokumentumai
-
Ajánló nyilatkozatok
Fontos megjegyezni, hogy a felelős szervek csak olyan információkat kérhetnek a pályázóktól, melyek valóban szükségesek és melyeket ténylegesen felhasználnak a projektek kiválasztása, értékelése során. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003) Kivételes esetektől eltekintve, az Strukturális Alapok forrásaira elektronikus formában is be kell nyújtani a pályázatot, melyet a későbbiekben dokumentál a Közreműködő Szervezet az EMIR rendszerbe. Minden esetben az Irányító Hatóság feladata, hogy minél szélesebb kör számára elérhetővé tegye a pályázati kiírásokat, az átláthatóság elve alapján. Az erre vonatkozó szabályok főbb tételei a következők: -
Minél több információs csatorna felhasználásával tegye közzé a kiírást, és jelentesse meg a központi honlapon
-
A dokumentumok egységes formátumára és közzétételére ügyeljen
-
A pályázati kiírásokat legalább egy hónappal a határidő előtt közzé kell tennie.
C. A pályázatok értékelési rendjének kialakítása Miután a szabályozást megvitató üléseken a munkacsoportok meghatározzák az értékelés rendjének fő irányvonalait, ki kell dolgozni a részletes értékelési rendszert is. A pályázat meghirdetését követően az Irányító Hatóság és a minisztériumi szakfőosztály kialakítják a pontozás pontos rendszerét, melyet a Bíráló Bizottság fog jóváhagyni. A GVOP 1. 1. 3. pályázat esetében a jóváhagyás már 2004 áprilisában megtörtént.
57
VIII. 2. Projekt kiválasztás (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003) A projektek kiválasztása alapvetően két módon történhet. -
versenyeztetéssel, időkorlátok között
-
egyenkénti feldolgozással, kritériumrendszer alapján
A Közreműködő Szervezetnek minden körülmények között törekednie kell arra, hogy a pályázat beérkezésétől számított 90+15 napon belül a döntésre vonatkozó értesítést a pályázó megkapja. Amennyiben folyamatos pályáztatásról beszélünk, a Közreműködő Szervezet köteles biztosítani, hogy a beérkezési sorrend alapján kezdődjön meg az értékelési, kiválasztási folyamat. Mivel Magyarországon általában a Közreműködők látnak el minden döntéselőkészítő, illetve utómunkát, ezért a továbbiakban e szervezetek konkrét feladatairól kívánok tájékoztatást adni. A kiválasztási folyamatnak alapvetően négy szakaszát különböztethetjük meg, úgy mint érkeztetés, tartalmi értékelés, döntéshozatal, támogatási szerződés. A. Érkeztetés, regisztrálás A Közreműködő Szervezet feladata minden pályázat dokumentálható módon történő átvétele, azaz a pályázati anyagok érkezetése és a minőségi kritériumoknak való megfelelés ellenőrzése. Az erre vonatkozó szabályrendszer kialakítása az Irányító Hatóság és a Közreműködő Szervezet feladata, melyet a Működési Kézikönyv tartalmaz. Az adatrögzítés folyamatáról minden pénteken megbeszélést tart a Közreműködő Szervezet, az Irányító Hatóság, az IT rendszer fejlesztője és a Nemzeti Fejlesztési Hivatal munkatársából álló munkacsoport, mely ellenőrzi, hogy a 124/ 2003-as Kormányrendelet által meghatározott ütemben történik-e az adatrögzítés folyamata. Amennyiben a pályázat megfelel a beérkezés feltételeinek, a Közreműködő Szervezet a pályázatot az EMIR rendszerben regisztrálja, és gondoskodik az adatok megfelelő rögzítéséről. Ha a pályázat valamilyen oknál fogva nem felel meg a beérkezés feltételeinek (határidő túllépés), azt a Közreműködő Szervezet visszajuttatja a pályázónak az elutasítás indoklásával együtt. Továbbá a Közreműködő Szervezet felelős ellátni a dokumentumokat a beérkezés dátumával, valamint egy azonosító számmal. A KSZ felel azért is, hogy a 217/1998. Kormányrendelet 85. § (2.) bekezdésében foglaltak szerint a benyújtott adatlapokat
58
továbbítsa a Magyar Államkincstár felé. Amennyiben a Kincstár tíz napon belül nem tesz észrevételt, az úgy értelmezendő, hogy javasolja a támogatás megadását. A Közreműködő Szervezetnek minden pályázathoz nyitnia kell egy pályázati dossziét, melynek tartalmaznia kell a pályázat nyomon követését szolgáló pályázati életpálya lapot, illetve a pályázati formanyomtatványt és a mellékletet. A későbbiekben, pedig ebbe a dossziéba kell elhelyezni az összes vonatkozó dokumentumot. A regisztrált pályázatokat a Közreműködő Szervezetnek ellenőriznie kell a teljesség szempontja alapján. A teljesség vizsgálatának lényege, hogy meglegyenek a szükséges dokumentumok,
mellékletek,
illetve
megfelelő
módon
legyenek
kitöltve
a
formanyomtatványok. Az ellenőrzést egy pályázati menedzser végzi, ellenőrző lista alapján. Jogosultsági kritériumok (KSZ ellenőrzési lista alapján) -
célok egyezése
-
jogosult földrajzi területen való elhelyezkedés
-
meghatározott időkeret
-
megfelelő pályázói körhöz való tartozás
Formai kritériumok -
rovatok megfelelő kitöltése
-
a formanyomtatvány minden oldalának aláírással való ellátása
-
a formai követelményeknek megfelel-e
A pontatlanul vagy hiányosan kitöltött pályázatot benyújtó személyt a KSZ hiánypótlásra szólítja fel, s bizonyos határidőt szab. Ezen felül tizenöt napos póthatáridő is létezik, azonban magára a hiánypótlásra nem minden pályázat esetében van lehetőség. Amennyiben minden jogosultsági és teljességi feltételnek megfelel a pályázat, megkezdődhet a tartalmi értékelés, melyről a pályázót értesíteni kell egy úgynevezett befogadó nyilatkozat formájában. Ha a pályázat nem felelt meg valamely formai követelménynek, elutasításra kerül, melyet részletesen indokolni kell. (Számadó Róza, 2004) B. Tartalmi értékelés A pályázó értékelése A jogosult pályázatokat szakmailag és pénzügyileg is értékelik, mely során megvizsgálják a pályázó pénzügyi és szakmai felkészültségét és a projekt pénzügyi és szakmai indokoltságát. (Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht, 2002) 59
Az értékelést hozzáértő projekt menedzserek és külső szakértők végzik, akik ismerik a pontos pályázati kiírást, a közösségi és hazai vonatkozó jogszabályokat, és értékelési módszereket. A megfelelő szakértők biztosítása érdekében a Közreműködő Szervezetnek gondoskodnia kell a szakemberek folyamatos továbbképzéséről. Az értékelést végzőknek alá kell írniuk egy összeférhetetlenségi és titoktartási nyilatkozatot minden általuk kezelt pályázatra vonatkozóan. A pályázat és a pályázó szakmai értékelésével ellenőrzik, hogy a pályázó mennyire felkészült a projekt megvalósítására, mennyire alkalmas a tevékenységek szabályszerű és hatékony végrehajtására. Ennek keretében általában az alábbiakat vizsgálják: -
pályázó tevékenysége, története, technológiai és infrastrukturális háttere
-
a pályázó személyi háttere
-
a pályázó pénzügyi stabilitása (likviditási, nyereségességi, tőke-ellátottsági mutató)
-
a résztvevő szakemberek felkészültsége
-
a pályázat minősége
A projekt értékelése A pályázat értékelésének folyamatában ez a szakasz nyom a legtöbbet a latba, hiszen a lényegi értékelés e szakaszban zajlik. A szakmai értékelésnek ki kell terjednie a tervezett projekt megalapozottságára, kidolgozottságára, valamint a projekt várható eredményeinek értékelésére is. Az RTK Kht. munkatársa szerint az utóbbi időben javult a Magyarországon benyújtott pályázatok minősége, csökkent a hiánypótlások száma, mely nagyrészt a pályázati kiírások részletességének, és egyértelműségének köszönhető. Megközelítőleg harmincból kettő darab pályázat kerül elutasításra a befogadó nyilatkozat elküldése előtt, ezek is főként jogosultsági illetve formai hiányosságok miatt, valamint volt rá precedens, hogy nem a közbeszerzési törvénynek megfelelően járt el a pályázó, amely szintén a pályázat elutasítását vonta maga után. Emellett az Európai Unió elvárásainak megfelelően, a Közreműködő Szervezetnek minden projekt esetében értékelnie kell, hogy miként érvényesülnek a környezetvédelem és az esélyegyenlőség horizontális elvei. A pénzügyi értékelés során vizsgálni kell a források arányát, a költségek elszámolhatóságát, szükségességét és reális voltát, illetve a jövedelmezőségét és a várható megtérülését. (Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht., 2002)
60
C. Helyszíni ellenőrzés Az irányítási és ellenőrzési rendszerek keretében olyan eljárásokat szükséges működtetni, melyek révén igazolható és biztosítható a vonatkozó Európai Bizottsági határozat és az alkalmazandó nemzeti és közösségi szabályok rendelkezéseinek való megfelelés. A Közreműködők által alkalmazott eljárások a következők: -
a kedvezményezettek kifizetési kérelmeinek 100%-át lefedő adatbekérés útján végrehajtott ellenőrzések
-
a kedvezményezettek kifizetési kérelmeinek 100%-t lefedő vagy mintavételi alapon végzett előzetes, közbenső és utó helyszíni ellenőrzések.
A helyszíni ellenőrzések alkalmával a Közreműködő Szervezetek képviselői az adatok helyességét
és
megfelelőségét,
valamint
a
pályázatban
leírtak
helytállóságát,
ténylegességét ellenőrzik. Előre meghatározott szempontrendszer alapján végzik a vizsgálatokat, melyet a szervezet belső szabályozása fogalmaz meg, ami egyúttal azt is jelenti, hogy ezek a kritériumok nem publikus jellegűek, tehát nem áll módomban részletezni azokat. Az ellenőrzések menetéről a Közreműködő Szervezeteknek féléves tervet kell készítenie,
majd
az
ellenőrzések
befejeztével
írásba
kell
foglalni
a
végső
megállapításokat, melyet az ellenőr tesz meg. Rövid, tömör átlátható jelentéseket kell készíteniük, melynek tartalmaznia kell az eredményeket és a hiányosságokat is egyaránt. Az ellenőrzést végző szervezet vezetője tevékenységükről éves értékelő beszámolót készít a Közreműködő Szervezet vezetői számára, akik ezt a későbbiekben megtárgyalják. Az ellenőrzési szerv pedig nyilvántartást vezet az elvégzett ellenőrzésekről. A projektek dokumentumait három évig meg kell őrizni, a záró-egyenlegek kifizetését követően. Az pedig, hogy a projekt dokumentumai a pályázati ciklus minden szakaszában hozzáférhetők legyenek, a Közreműködő Szervezet felelőssége. Az értékelő lap Minden projekt vonatkozásában értékelő lapot kell készíteni, mely tartalmazza a pályázó és a pályázat legfontosabb adatait, valamint a feltételrendszer szerinti pontozásos és szöveges értékelést. Ez szolgál majd a továbbiakban a döntéshozatal alapjául.
61
D. Döntéshozatal Az
átláthatóság
elvének
érvényesülése
érdekében
az
Irányító
Hatóságnak
gondoskodnia kell az értékelés és a döntéshozatal teljes elkülönítéséről. Maga a döntéshozatali folyamat történhet a Bíráló Bizottság döntése alapján, illetve egyszemélyes döntéshozatallal, mindkét esetben a komplexitás és a maximális támogatás mértékének együttes vizsgálata alapján. Az elsőre olyan esetekben van szükség, mikor magas összegű támogatásról és összetett pályázati kiírásra beadott pályázatokról kell dönteni, az utóbbit pedig olyankor alkalmazzák, mikor alacsony maximális támogatási összegű projektet vizsgálnak. Minden döntéshozatalban részt vevő személy köteles összeférhetetlenségi és titoktartási
nyilatkozatot
tenni,
csak
úgy,
mint
a
tartalmi
értékelést
végző
szakembereknek. A Bíráló Bizottság Az Operatív Program Irányító Hatóság köteles prioritásonként egy Bíráló Bizottságot felállítani, melynek feladata, hogy döntsön a kiválasztásról, vagy az elutasításról. A Bizottság nem alkalmanként, hanem állandóan fennáll, üléseit általában havi rendszerességgel tartja meg. A kiválasztáshoz szükséges kidolgozott kritériumrendszert az OP Monitoring Bizottság hagyja jóvá. A megalapozott döntéshozatalhoz szüksége van a Bíráló Bizottságnak az értékelő lapra, a pontszámokkal és a javaslatokkal együtt. A Bíráló Bizottságnak meg kell határoznia egy „minőségi küszöbértéket”, mely a kiválasztáshoz szükséges minimális pontszámot foglalja magába, mely alapján javaslatot tesz a pályázat elutasítására vagy elfogadására az Irányító Hatóság vezetőjének. A Bíráló Bizottság összetétele: elnök, szavazati joggal rendelkező tagok, tanácskozási és véleményezési jogkörrel rendelkezők, illetve a titkárság. A Bizottság szavazati, tanácskozási és véleményezési jogkörrel rendelkező tagjait az IH jelöli ki, valamint készíti fel a feladat ellátására. A döntési alternatívák a következők lehetnek: -
a pályázatot változatlan tartalommal és feltételekkel támogatja
-
a projektet csökkentett összköltséggel támogatja
-
elutasítja
62
A Bíráló Bizottság üléseiről jelentést kell készíteni, mely tartalmazza, például a legfontosabb pályázati adatokat, a Bizottság döntését, a tagok részvételét és véleményüket. A döntést követően egy döntési adatlapot kell kitölteni, melyen fel kell tüntetni a pályázó és a projekt azonosító adatait, illetve szükség esetén az elutasításra vonatkozó részletes indoklást. Ezek után a Titkárság továbbítja a dokumentumot a Közreműködő Szervezetnek, amely haladéktalanul értesíti a pályázót a támogatás odaítéléséről (elutasításáról), s a támogatási szerződés megkötéséről. Az Irányító Hatóság, és nem a Közreműködő Szervezet köteles a pályázatot nyert projektek listáját az Interneten és egy hivatalos lapban közzétenni. E. Támogatási szerződés Minden kiválasztott és jóváhagyott projekt megvalósítására a Közreműködő Szervezet és a kedvezményezett támogatási szerződést köteles kötni. A Közreműködő Szervezet elkészíti a kísérőlevelet, mely a támogatási szerződés tervezetének elkészítéséhez szükséges dokumentumok bekérésének eszköze. Miután a tervezet elkészült, a Közreműködő megküldi azt a kedvezményezettnek, s amennyiben nem merül fel további probléma, a felek aláírják a támogatási szerződést. A támogatási szerződésnek a következőket kell tartalmaznia: -
a támogatás formája
-
a támogatás maximális értéke
-
a
projekt
megvalósításának
kezdete
és
befejezése,
működtetési
kötelezettség -
a költség elszámolhatóságának szabályai
-
a kifizetések kérelmezésének folyamata, feltételei
-
az előrehaladási jelentésekkel kapcsolatos kötelezettségek
-
vonatkozó állami támogatással kapcsolatos jogszabályok
-
vonatkozó, közbeszerzéssel kapcsolatos szabályok
-
a
vonatkozó,
tájékoztatással
és
nyilvánossággal
kapcsolatos
kötelezettségek -
dokumentációs kötelezettségek
-
helyszíni ellenőrzések szabályai
-
a
támogatás
kifizetésének
felfüggesztésére
visszafizetésére vonatkozó szabályok 63
illetve
a
támogatás
-
biztosítékok
-
szerződés módosításának folyamata
A szerződés mellékletei: -
költségek és költségkategóriák
-
források
-
számszerűsíthető célok évek szerinti bontásban
-
biztosítékok
A támogatási szerződés részletes tartalmi elemei a 3. számú mellékletben megtalálhatók. A szerződéshez kapcsolt kísérőlevél tartalmazza azon dokumentumok felsorolását, melyeknek a kedvezményezett által történő benyújtása a szerződés előfeltétele. A kísérőlevél meghatározza az előfeltételek teljesítésének határidejét, és tájékoztatja a kedvezményezettet arról, hogy mulasztás esetén a támogatás odaítélésére vonatkozó döntés érvényét veszti. Minden Közreműködő Szervezetnek ki kell alakítania a megfelelő szabályozást arra vonatkozóan, hogy kik jogosultak a támogatási szerződést a Támogató nevében aláírni. A Regionális Támogatás-közvetítő Kht. esetében az ügyvezető igazgató, Matisz János jogosult kézjegyével ellátni a dokumentumot. A szerződés módosítása A módosítást kezdeményezheti a kedvezményezett, illetve az IH/KSZ, kizárólag írásban. Az azonosító adatokban történő változás esetén elég az „egyoldalú módosítás”, azaz a megfelelő dokumentumok és a bejelentés megküldése. Amennyiben más jellegű módosítás adódik, a Közreműködő Szervezet dönt a kérelem elfogadásáról, vagy elutasításáról. Amennyiben elfogadják, előkészítik a módosításokat, majd aláírják a módosított szerződést. Az elutasításról levélben értesítik a kedvezményezettet. F. Projekt előrehaladási jelentések Az Strukturális Alapok által finanszírozott projektek megvalósítási folyamata során a kedvezményezett köteles bizonyos időszakonként projekt előrehaladási jelentést készíteni, mely alapján a Közreműködő Szervezet, illetve az IH meggyőződhet arról, hogy a projekt végrehajtása a megfelelő módon és ütemben zajlik. Egy-egy jelentésnek
64
egy negyedévet kell lefednie, melyhez minden esetben csatolni kell a költségek és a számszerűsíthető eredmények tervezett ütemezését is. Ezen jelentések jóváhagyása a további kifizetések előfeltétele. Amennyiben a kedvezményezett elmulasztja a jelentés határidőig történő benyújtását, a Közreműködő Szervezet haladéktalanul értesíti és felszólítja a kedvezményezettet a tíz munkanapon belüli pótlásra. Azonban ha nem küldi meg a jelentést, akkor a Közreműködő Szervezet jogosult a támogatás visszatartására, vagy az addig kifizetett összegek visszafizettetésére. A jóváhagyás után hatvan napon belül kifizetésre kerül a támogatás. A jelentést ellenőrző tisztviselő különböző szempontrendszerek alapján értékeli a projektet (pl. a megfelelő aláírások megléte, határidők betartása, mellékletek, dokumentumok). Minden Közreműködő Szervezet kidolgoz egy belső eljárásrendet arra vonatkozólag, hogy miképpen kell eljárni, ha az előrehaladási jelentésből kiderül, hogy a kedvezményezett nem követi pontosan a szerződésben foglaltakat. G. Kifizetés Az Unió szigorúan szabályozza a kifizetések rendjét minden tagállam esetében. Amennyiben az elfogadható kifizetési kérelmek nem jutnak el az Európai Bizottsághoz, az Unió automatikusan visszavonhatja a kötelezettségvállalását. Ennek elkerülése érdekében a Közreműködő Szervezeteknek is lépéseket kell tenniük, hiszen ők felelnek a határidők betartatásáért, a szükséges dokumentumok bekéréséért, a támogatási szerződés helyes megkötéséért és kezeléséért, valamint a dokumentumok továbbításáért is. Ilyen értelemben a Közreműködő Szervezet kulcsszerepet tölt be a kifizetési folyamat biztosításában. Közvetítő szerepe a kedvezményezettek, illetve az Irányító Hatóságok, Monitoring Bizottságok és a Kifizető Hatóságok között meghatározó. A kifizetés során az az alapelv érvényesül, mely szerint a Strukturális Alapok kifizetése pénzügyileg teljesített számlák alapján történik. Ez azonban nem csupán a Kifizető Hatóság és az Európai Bizottság, hanem a Közreműködő Szervezet és a végső kedvezményezett között is érvényesül, persze ha a jogszabály másképp nem rendelkezik. Ennek lényege a gyakorlatban az, hogy a kedvezményezett megelőlegezi a kifizetéseket, benyújtja a számlákat a Közreműködő Szervezetnek, és a kincstári rendszeren keresztül a számla értékének megfelelő uniós és központi költségvetési támogatási részét kapja vissza. (Leskó Tamás, 2003)
65
H. A pénzügyi ellenőrzés Az ellenőrzések elvégzésére minden a Közösségi Támogatási Keret és Operatív Program megvalósításában részt vevő szervezet és intézmény (így a KSZ is) köteles létrehozni egy Belső Ellenőrzési Egységet. A legtöbb esetben a Strukturális Alapok felhasználására vonatkozó tevékenységek első szintű ellenőrzését a Közreműködő Szervezetek végzik. Ennek keretében a KSZ részletes eljárásokat dolgoz ki és működtet a társfinanszírozott
projektek
megvalósulásának,
a
költségek
valós
voltának
és
elszámolhatóságának igazolása céljából. Továbbá vizsgálja a vonatkozó hazai és közösségi szabályoknak való megfelelés mértékét. Az Irányító Hatóság kizárólag, vagy többek között pénzügyi feladatokat is delegálhat a Közreműködő Szervezetnek. E gyakorlati tevékenységek magukban foglalják a számlák befogadását, ellenőrzését, a jogosultsági kritériumok ellenőrzését, a költségek összesítését, átutalási megbízások kiállítását, a könyvelést és az adatok EMIR rendszerbe való bevitelét. Az EU hozzájárulás és a központi költségvetési társfinanszírozás lehívását megelőzően a pénzügyi lebonyolításért felelős KSZ a szakmai Közreműködő Szervezettel együtt elvégzi az első szintű ellenőrzést: ellenőrzi a végső kedvezményezett által a támogatási kérelem alátámasztására benyújtott dokumentumokat. A
pénzügyi
Közreműködő
Szervezet
kétféle
ellenőrzési
eljárást
alkalmaz,
dokumentum alapú, illetve helyszíni ellenőrzéseket. A kifizetésekhez kapcsolódó dokumentumok
ellenőrzése
a
benyújtott
számlákra,
valamint
a
mellékelendő
dokumentumokra vonatkozik. A felelős Közreműködő befogadja és ellenőrzi a számlák hitelesített másolatát az alábbi szempontok alapján: -
jogosultság
-
forma
-
tartalom
-
hitelesség
A KSZ megbontja a támogatásra jogosult költségeket közösségi hozzájárulásra, nemzeti társfinanszírozásra illetve magánforrásokra. A nemzeti hozzájárulás összegét a Magyar Államkincstár utalja a lebonyolító számlájára az Irányító Hatóság megbízása alapján. Ezek után az IH kérelmet nyújt be a Kifizető Hatóságnak az EU hozzájárulás kifizetésére, melyet szintén a Magyar
66
Államkincstár utal a Kifizető Hatóság megbízásából, a KH OP számlájáról. A kedvezményezettnek, pedig csak ezután utalják, egyben a támogatási összeget. A pénzügyi lebonyolításért felelős Közreműködő Szervezet az Irányító Hatósággal kötött megállapodás alapján rendszeresen összesítést küld az IH - nak az intézkedés lebonyolítási számla forgalmáról. I. Hitelesítés A számlakezelési folyamatok Közreműködő Szervezetekhez történő delegálása esetén a KSZ kötelessége, hogy az első szintű ellenőrzést követően az átutalásra vonatkozó kérelem mellé csatolja a Közreműködő Szervezet szintű hitelesítési jelentését, amely tanúsítja a költségek megfelelőségét. E jelentés benyújtása az előfeltétele a kifizetési kérelem Irányító Hatósághoz történő továbbításának. Az Irányító Hatóság a Közreműködő Szervezet hitelesítési jelentését befogadja, ellenőrzi és iktatja, s ez alapján készíti el az Operatív Program szintű hitelesítési jelentést is. E feladatok teljesítését követően a Közreműködő Szervezetnek már csak arra kell ügyelnie, hogy a projektek záró jelentésének elkészítéséhez minden szükséges dokumentumot számon tartsanak és előkészítsenek, s azt további három éven keresztül meg is őrizzék. J. Magyarországi számadatok, összegzés Miután megismerkedhettünk egy pályázat rögös útjának minden részletével, érdekességképpen megemlítenék néhány számadatot hazánkra vonatkozóan a Strukturális Alapok
forrásai
iránti
érdeklődés
mértékéről.
Magyarország
a
2004-2006-os
programozási időszakban 675 milliárd forintos uniós támogatási keretből gazdálkodhat. Az öt Operatív Program forrásaira eddig, 2004 végéig összesen 14 896 pályázat érkezett be, melyek közül már 12855 pályázat elkészítése megkezdődött. A legnagyobb érdeklődést a Gazdasági és Versenyképesség Operatív Program iránt mutatták a pályázók, 8805-en bíznak pályázatuk pozitív elbírálásában. A támogatási igény összege ez esetben 143 milliárd forintra rúg, amely a Humán Erőforrás Fejlesztési Operatív Program esetében 198 milliárd Ft, ezer feletti benyújtott pályázattal és a sor élén a Regionális Operatív Program áll ezer körüli pályázattal 201 milliárd forintnyi támogatási igénnyel. Az Operatív Programok Irányító Hatóságai eddig összesen 2819 támogatásról döntöttek, mellyel 101 milliárd Ft körüli összeget osztottak szét az összesen rendelkezésre álló
67
összegből (melyből megközelítőleg 2 milliárd forint már kifizetésre került), amely e számok tükrében elképzelhető, hogy „kevésnek” bizonyul majd a három éves költségvetési időszakban. Ezekből az adatokból is egyértelműen kitűnik, hogy a Magyarországon igen magas az uniós támogatások iránti érdeklődés. Örömmel konstatálhatjuk, hogy nem csak az érdeklődés, de a hozzáértés színvonala is növekszik, hiszen ezen egy év alatt a magyar vállalkozók sikeresen alkalmazkodtak a Strukturális Alapok feltételeihez, megtanultak pályázni és élni a csatlakozás eme előnyeivel. Sorra alakulnak a pályázatíró cégek, EU- szakértő munkatársaik segítségével egyre több hazai pályázót juttatnak támogatáshoz. Nem vitás, van még mit tanulnunk, azonban felismertük, hogy hazánk hosszú távú, kiegyenlített fejlődésének kulcsa a regionális alapú fejlesztési elképzelések Uniós források bevonásával történő megvalósítása. (www.mfor.hu/cikkek, 2004. 11. 27. , 18: 05) A szakdolgozat második felében egy másik fejlődési modell, a Strukturális Alapok forrásaival igen jól gazdálkodó nemzet „regionális” fejlődésének útját fogom bemutatni. Ezzel egészen egyszerűen az a célom, hogy megmutassam, milyen kiemelkedő fejlődési eredményeket ért el Írország viszonylag rövid idő alatt főképp azzal, hogy átgondoltan, igen jól strukturálva építette fel a közösségi támogatások írországi rendszerét, mely hozzásegítette az ország területének egészét a gyors gazdasági növekedéshez és a társadalmi kohézió erősödéséhez. Magyarország számára követendő példa Írország, habár hozzá kell tenni, hogy Írországtól független tényezők is közrejátszottak abban, hogy az ország mára Európa egyik vezető gazdaságával rendelkezik, s a növekedésben szinte megállíthatatlan. Meg fogom vizsgálni, milyen nemzeti, közigazgatási, s ebből adódóan intézményi különbségek léteznek hazánk és Írország között a Strukturális Alapok tekintetében, valamint azt is, hogy mely tényezők vezettek a két ország különböző intézményi struktúrájának, legfőképp annak felelősségi köreinek kialakulásához. Ezen felül a dolgozat összefoglalásában javaslatokat kívánok tenni, hogy mely intézkedések, példák tekintetében érdemes hazánknak tanulmányoznia az írországi SA rendszerét.
68
2. Rész
Írország regionális fejlődési útjának ismertetése különös tekintettel a Strukturális Alapok fogadása céljából kialakított intézményrendszerre
I. Fejezet: A Strukturális Alapok Írországban Az alábbi fejezet Horváth Gyula, 2003, Regionális támogatások az Európai Unióban című könyve alapján íródott. Az Európai Unió létrejöttének alapvető és elsődleges célja mindig is az egységesség megteremtése volt, különösképpen a gazdaság, a társadalom, (bizonyos részben) a politika terén számos más kiemelt terület mellett. Mára nagy részben meg is valósultak az Egységes Európáról alkotott elképzelések, hiszen a közös politikák megalkotása és implementálása, a működő – már mondhatjuk – európai intézmények, az áruk, személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása már mind a jól funkcionáló Európai Unió tagállamainak kooperációját, egységes működését hivatottak alátámasztani. Azonban az integrációra való felkészülés és annak bizonyos hatásai a különböző tagállamokban más és más formában jelentek meg a folyamat kezdeti szakaszában. Természetesen az egyik legnagyobb kihívást legtöbb esetben az intézményi felkészülés jelentette, hiszen nincs két olyan ország az Unión belül (vagy akár azon kívül), amely államigazgatási rendszere, intézményeinek struktúrája, működési mechanizmusa megegyezne, s ahol ne kellett volna sok esetben gyökeres változtatásokat eszközölni, az uniós elvárások teljesítése érdekében. Mivel az Európai Unió „szisztematikus szervezőmunkát generál a tagállamok autonóm működési rendszereinek integrálására” (Horváth Gyula, 2003, p. 84), azaz igyekszik egységet vinni az EU és a tagállamok viszonyába, ezzel leegyszerűsítve az unió saját „számonkérési mechanizmusát”, ezért sok esetben olyan általános iránymutatásokat, alapelveket, jogszabályokat határoz meg, melyek teljesítésének mikéntjét a tagállamokra bízza, ezzel meghagyva az országok bizonyos szintű autonómiáját. Az EU viszont szigorúan számon kéri a teljesítéseket, s ezzel biztosítja az egységes rendszer funkcionálását. A dolgozat szempontjából lényeges strukturális politika esetében különösen oda kell figyelnünk az intézményi különbségek alakulására. A regionális, strukturális politika szinte teljesen új fogalomként jelent meg az Unió terminológiájában, hiszen az országalapú támogatási rendszer helyett vezette be az EU a régiók statisztikai rendszerét (NUTS), s így a későbbiekben a tagállamok jóváhagyásával a regionális politika is bekerülhetett a közösségi politikák közé. Az EU felismerte azt, hogy mivel különböző fejlettségű országok szerepelnek tagjai között, s a cél a fejlettségbeli homogenitás elérése, ezért a kiegyenlítődés elősegítését központilag kell felvállalni, és a közös költségvetésből komoly összegeket kell fordítani a fejletlenebb, rászoruló régiók, országok támogatására. 69
Ezen támogatások fogadására minden országnak fel kellett készülnie, s be kellett illesztenie a saját államigazgatási rendszerébe. Magától értetődő, hogy az adott államnak is
jelentős
erőfeszítéseket
kellett
felvállalnia
a
társfinanszírozási
rendszer
megvalósításának érdekében, de a tagállamok felismerték a strukturális támogatások jelentőségét gazdasági helyzetük javítása érdekében. Így kialakították a megfelelő intézményrendszert, szakmai-személyi hátteret. Ezek rendszerének országonként eltérő feladatokat kellett megoldania, hiszen a már meglévő központi és helyi-területi szervezetek közti munkamegosztás is nagyban befolyásolta a strukturális átalakításokat célzó politikájukat. A következő alfejezetekben Írország EU - s Strukturális Alapokhoz kapcsolódó intézményrendszerét, annak kialakulását, az egyes szervek szerepét, felelősségeit fogom bemutatni, a magyarországi rendszerrel való összehasonlítás céljából, melyről a dolgozat utolsó fejezetében olvashatunk.
I. 1. Az uniós források szerepe az ír gazdaság fejlődésében Az ötvenes évek gazdasági válsága igen hátrányosan érintette Írország területének jelentős részét. Az agrárszektor dominanciája nagyon erős volt, főleg az ország nyugati felében, mely ennek hatására hanyatló tendenciát mutatott. A keleti térség viszont fokozatosan erősödött, hiszen Dublin iparosodása odavonzotta az ország lakosságának nagy részét, s így tovább nőtt a főváros és környéke adminisztratív és intézményi hatalma Írországban. Az 1950-70-es évek modernizációs gazdaságpolitikái végeredményben jelentősen átalakították Írország gazdasági szerkezetét, hiszen az agrárfoglalkoztatottak száma harmadára csökkent, s a tercier szektor lett a meghatározó gazdasági ág. A bizonyos fokú stabilizáció ellenére azonban az átfogó regionális politika hiánya a ’70-es, ’80-as évekre megmutatkozott s a gazdasági növekedés egyik akadályává vált. Írország 1973-as Európai Uniós csatlakozását követően jelentős változások mentek végbe a gazdaság és az államigazgatás fejlődési folyamatában. A csatlakozás időpontjában Írország a tagállamok között a legfejletlenebb gazdasággal rendelkezett, ezért jelentős támogatásokra számíthatott gazdasági és szociális felzárkóztatási programjaihoz. Azonban a központi kormányzati politika sokáig nem ismerte fel, illetve nem vett tudomást az ország belső területi differenciáiról, amely a támogatások még hatékonyabb kihasználását tette volna lehetővé. Az ország egészét támogatandó területként kezelték, s szinte kizárólag az agrárszektor fejlődését támogatták. Ezzel elérték azt, hogy az ipari és az agrárjövedelmek 70
közel azonos szintre kerüljenek A nyolcvanas években az Unió agrárpolitikájának alakulása már nem segítette oly mértékben az ír gazdaságot, mint korábban, s melynek kompenzálására a kormány kénytelen volt elindítani egy integrált vidékfejlesztési programot, melyhez az Unió LEADER programja nyújtott segítséget. Ez a program már főképp a helyi gazdaságok fejlesztését támogatta, ami azt jelentette, hogy Írországban megindult az alulról építkező fejlesztési stratégia alkalmazása. A LEADER mellett az ország jelentős támogatásokban részesült az ERFA alapjaiból is, mely pénzek felett kizárólagosan a kormány rendelkezett. 1988-ban az SA reformjait követően Írország egésze az 1. támogatási csoportba került. Annak ellenére, hogy a munkanélküliségi ráta kiugróan magas volt, s több ágazatban is komoly problémákra volt kilátás, az írek mégis kilábaltak a bajból, s egy erős fellendülési időszak vette kezdetét a szigetországban. (Európai Közösségek, 2004. 11. 26.) 2. táblázat – Az SA források megoszlásának összehasonlítása (Mrd €)
Tevékenység
1. Célcsoport
Kohéziós Alap
Összesen
Költségvetési időszak
19891993
19941999
19891993
19941999
19891993
19941999
Infrastruktúra Termelés Humán Erőforrások Környezetvédelem és fejlesztés Technikai támogatás
1027 1491 1695
1035 1831 2470
86 -
665 -
1113 1491 1695
1700 1831 2470
210
211
56
636
266
710
37
37
-
-
37
211
Összesen
4460
5621
142
1301
4602
6922
Forrás: Horváth Gyula, 2003, p.94-95
A gyors gazdasági növekedés négy sikertényezőjének az alábbi intézkedések, változtatások tekinthetők: 1. A kormányzat felismerte, hogy az ír gazdaság irányításának hatékonyabbá tételének érdekében meg kell teremtenie a partneri kapcsolatokra építő kormányzati politika intézményrendszerét, mely tárgyalásokon és széles körű érdekegyeztetésen nyugszik. E tárgyalásos kormányzati modell lényege, hogy a partneri kapcsolatok intézményes és eljárási keretet nyújtanak a közösségek, a piac és az állam hatékony együttműködéséhez. 2. A kormány szigorúan takarékos költségvetési politikát alkalmazott a kiadások drasztikus csökkentésével, s a valuta leértékelésével.
71
3. Ír szempontból szerencsésen alakultak az uniós strukturális politika reformjai a kilencvenes években, hiszen a költségvetés e célra fordított összege jelentősen megnőtt, s így 1989 és 1999 között Írország hozzávetőlegesen 9, 5 milliárd ECU támogatáshoz jutott, melyet a már évek óta alkalmazott partneri kapcsolatokra építő integrált programozás révén a többi kohéziós országhoz képest hatékonyabban fel tudott használni. 4. Az előző ponthoz kapcsolódóan beszélhetünk a jól kidolgozott ágazati programcsomagokról, melyek az általános gazdaságpolitika fő célkitűzéseit hatékonyan realizálták.(könyv) Ezen időszakban négy csoportba sorolta Írország keretterve a belső gazdasági problémákat, melyek a jövőben jelentős fejlesztésre szorulnak: 1. mező- és erdőgazdaság, halászat, idegenforgalom, vidékfejlesztés 2. ipar és szolgáltatások 3. periférikus elhelyezkedés (rossz úthálózat, környezeti károk) 4. humán erőforrás
I. 2. A közösségi támogatások rendszere és regionális hatásai Az 1989-1993-as programozási időszakban Írország 11, 1 milliárd ECU fejlesztési támogatással rendelkezett. Akkoriban még szükség volt az állam több mint 50 százalékos kiegészítő támogatásaira, azonban a közösségi hozzájárulás 16százalékos növekedése (SA reformok) következtében az 1994-1999-es időszakra ez a nemzeti finanszírozás lecsökkenhetett 43 százalékra. A második közösségi támogatási keretterv időszakában már konkretizálódtak a prioritások, célkitűzések, melyek a következők voltak: -
termelési kapacitások fejlesztése
-
a versenyképesség fokozását szolgáló gazdasági infrastruktúra bővítése
-
szakképzési rendszer fejlesztése
-
helyi kezdeményezési potenciálok hasznosításának elősegítése
Az első programozási időszakban több mint 4, 6 milliárd ECU-t költöttek iparfejlesztésre (K+F erősítése, termelő szolgáltatások fejlesztése, élelmiszeripar korszerűsítése),
infrastrukturális
fejlesztésekre
(közlekedési
hálózatok
bővítése,
minőségük javítása), valamint a humán erőforrás (főleg oktatás) fejlesztésére, a környezeti kérdések megoldására, mely intézkedések révén többek között megindult a munkanélküliség folyamatos csökkenése az országban. A második programozási időszakban nagymértékben megnőtt a támogatások összege, hiszen összesen közel hét milliárd ECU-t költhetett Írország a strukturális és kohéziós beruházásainak, és 72
gazdaságfejlesztési
programjainak
megvalósítására.
E
’94-’99-es
programozási
időszakban elsősorban a gazdaság versenyképességének növelésére, az iparszerkezet erősítésére helyezték a hangsúlyt Írországban. Ennek ellenére az is elmondható, hogy az általános fellendülés földrajzilag nem egyenletes mértékben jelentkezett, hiszen a keleti területek a mai napig bizonyos fokú előnyben vannak a nyugati, elmaradottabb régiókhoz képest. Írország, mivel a kilencvenes években elért fejlettségi szintje megközelítette az uniós átlagot, a 2000-2006-os programozási időszakban már kikerült az 1. Célkitűzés támogatásaira jogosult területek sorából. Az ír kormány azonban megtett mindent, hogy ebben a helyzetben is a maximális támogatási összeghez juttassa az országot. Ennek érdekében jelentősen módosította az ország regionális beosztását. Két régió szervezését kezdték el 1998-ban, nevezetesen a BMW (Border – Midlands - West) és a Déli – Keleti (S&E) régiót. Ami a 2000-2006-os nemzeti fejlesztési stratégiát illeti, azt kell mondanunk, hogy az alapcélok nem változtak, azaz folytatni kívánja Írország a hosszú távú stabilitást biztosító makrogazdasági, aktív munkaerő-piaci politikáját, megerősítésre vár azonban a gazdasági és szociális infrastruktúra, és továbbra is küzdeni fog a városi és falusi szegénység ellen. E célok megvalósítására 6 operatív programot dolgoztak ki. Azonban Írország esetében egy különlegességet is megemlítenék, mégpedig hogy a két régió is rendelkezik egy-egy önálló operatív programmal, így Írország nagyobb mértékű (3, 1 milliárd euró) támogatáshoz juthatott a jelenlegi költségvetési periódusban. Annak érdekében, hogy a lehető leghatékonyabban használhassa fel az ország az uniós támogatásokat, egy harmonizált, effektív intézményrendszerrel kell(ett) rendelkeznie, mely szakmailag igen felkészült munkatársai mindennemű irányítási, szervezési, végrehajtási, illetve ellenőrzési feladatot a nemzeti és az európai elvárásoknak megfelelően magas szinten látnak el. A következő fejezetben az írországi SA intézményrendszerét kívánom bemutatni, természetesen kevésbé részletesen, mint azt a magyarországi intézményekkel kapcsolatosan tettem. Külön kitérek a Programozási Dokumentumokra,
illetve
a
Végrehajtó/Közreműködő
Szervezetek
munkájára,
működésére, s jelentőségére az Unió Strukturális Alapjainak fogadási, felhasználási folyamatában.
73
II. Fejezet: Az intézményrendszer Elöljáróban bemutatnám Írország gazdasági, közigazgatási egyediségének kulcsát, mely a szkeptikusok véleményével ellentétben, s arra évek óta rácáfolva igazán jól működik a szigetországban. Írország közigazgatási rendszere már magában egyedi modellnek számít Európában. Érdekes módon nagymértékben fennmaradt a centralizált kormányzati rendszer, azaz az ír kormány igyekszik a legtöbb funkcionális területet az irányítása alatt tartani, melyeket a központi költségvetésből finanszíroz. A középszintű közigazgatás testületeit azonban már választják, s ezek felelősek a klasszikus területek (oktatás, vízügy stb.) koordinálásáért. Azonban a regionális szervek e testületek igen szoros ellenőrzése alá tartoznak, így minden, még regionális szinten is a kormányhoz köthető, azonban a decentralizáció mértéke továbbra sem változik egyenes arányban az ország gazdasági fejlődésével. Először vizsgáljuk meg az ír programozási dokumentumokat, időrendi sorrendben, hogy megfigyelhessük a fejlődés érdekében meghatározott ír fejlesztéspolitikai célok komplexitását.
II. 1. Programozási Dokumentumok Írországban Írország 1973-as uniós csatlakozása óta tizenhét-milliárd eurónyi támogatásban részesült az Unió Strukturális és Kohéziós Alapjaiból. Az Alapok 1988-as reformjai után az Európai Bizottság bevezette a programozás intézményét, melynek révén Írország hatalmas összegekhez jutott, mivel a 2000-2006-os időszakig az 1. Célkitűzés alá tartozott az ország egész területe, tehát egy támogatandó egységként kezelték. Ennek megfelelően alakították ki az írországi Programozási Dokumentumokat, melyeket költségvetési időszakonként kívánok bemutatni ebben a fejezetben. A. Közösségi Támogatási Keret (Community Support Framework) 1989-1993 Írország első Közösségi Támogatási Kerettervét két átfogó cél elérése érdekében dolgozták ki. Az első Írország gazdasági növekedésének elősegítése volt, míg a második az Európai Unión belüli gazdasági konvergenciához való nagymértékű hozzájárulás. Mindezek megvalósítása érdekben öt fő prioritás formájában határozták meg az ország strukturális problémáinak megoldási módját. 1. mezőgazdaság, halászat, erdészet turizmus és vidékfejlesztés 2. ipar és szolgáltatások 74
3.
a periférikus földrajzi elhelyezkedésből adódó hatások minimalizálása (infrastrukturális fejlesztés)
4. környezeti infrastrukturális beruházások 5. humán erőforrás-fejlesztés A felsorolt prioritások tükrében megállapíthatjuk, hogy akkoriban a kormányzatnak komoly felzárkózási és fejlesztési intézkedéseket kellett végrehajtania, hiszen a prioritások igen átfogó gazdaságfejlesztési lépésekről tanúskodnak. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004) B. Közösségi Támogatási Keret (Community Support Framework) 1994-1999 A második programozási időszakra alapvetően a humán erőforrás, a munkanélküliség, valamint az ország humán erőforrás potenciáljának erősítésén keresztül történő gazdaságfejlesztés szándéka volt jellemző. Azonban az NFT egyediségének tekinthető, hogy nem regionális programokra bontva tárja az EU elé a fejlesztési stratégiáját (amely a régiók rendszerére kellene, hogy alapuljon), hanem egységes ország - fejlesztési programot készítettek el, mely a kormányzati politikák nagymértékű támogatását tette lehetővé, hiszen az ország egész területe az első célkitűzés által támogatott területek közé tartozott. Célkitűzések A Közösségi Támogatási Keretben két célkitűzést fogalmaztak meg a második programozási időszakra: I. Hosszú távon biztosítani kívánják a magas gazdasági bevételeket a termelés növelésével, a gazdaság potenciáljuk erősítésével, valamint munkahelyteremtéssel. II. A tartós munkanélküliség visszaszorítását kívánják elősegíteni a munkanélküliek aktív keresők közé történő visszaintegrálása révén Mindezek elérése céljából négy prioritási területet jelöltek meg, melyek a következők: 1. az állam termelési kapacitásának növelése 2.
a nemzeti versenyképesség serkentése a gazdasági infrastruktúra fejlesztése révén
3.
a munkaerő képzettségi szintjének és erre való hajlamának növelése különös tekintettel a hátrányos helyzetű személyekre
4.
a helyi fejlődési potenciálok minél nagyobb mértékű kihasználása minden a KTK által érintett területen.
75
E prioritásokat alapul véve kilenc Operatív Programot dolgozott ki az ír kormány és fogadott el az Európai Bizottság ’94. és ’99. között. A két Közösségi Támogatási Keretre vonatkoztatva megállapíthatjuk, hogy Írország kilencvenes években végbe ment robbanásszerű gazdasági fejlődéséhez az EU Strukturális alapjainak támogatásai kiugró mértékben járultak hozzá, amely becslések szerint az ír gazdaság aktivitásának 2%-os növekedését eredményezte. Ez pontosabban azt jelenti, hogy az ország GNP növekedése 2%-kal nagyobb értéket ért el az elmúlt két programozási időszak alatt, mint amekkorát a támogatások nélkül érhetett volna el ebben a periódusban. Azonban tekintsük át kicsit részletesebben a jelenlegi, 2000-2006-os programozási időszakra vonatkozó Nemzeti Fejlesztési Tervet, és a Bizottság által elfogadott Közösségi Támogatási Keretet, melyben egy jelentős különbség fogalmazódik meg a korábbi Programozási Dokumentumokhoz képest. Ez pedig abban nyilvánul meg, hogy az ország gazdasági helyzetének jelentős javulása következtében Írország már nem tekinthető egészében támogatandó területnek, tehát a források maximalizálása érdekében és a regionális módosítások eredményeképp valódi regionális Operatív Programokat (mások mellett) dolgoztak ki a Pénzügyi Testület felelős munkacsoportjai. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004) C. Nemzeti Fejlesztési Terv 2000-2006 Az Európai Unió minden tagállama köteles egy (vagy több) Nemzeti Fejlesztési Terv formájában benyújtani az Európai Bizottságnak az adott programozási időszakra vonatkozó fejlesztési elképzeléseit. Írország a 2000-2006 – os időszakra vonatkozóan 1999. Novemberében továbbította a Nemzeti Fejlesztési Tervét az Európai Bizottságnak. Eltérően az előző két fejlesztési tervtől, melyek szigorúan a Strukturális Alapokhoz igazodva, azok általános céljait voltak hivatottak megvalósítani, a jelenleg érvényben levő NFT már jobban koncentrál az önálló nemzeti fejlesztési elképzelések és szükségletek megvalósítására. Írország a 2000-2006-os programozási időszak alatt megközelítőleg 3, 2 milliárd euróhoz jut a Strukturális Alapokból, melyet két regionális, négy inter - regionális, vagyis nemzeti, valamint egy speciális Operatív Program keretein belül hasznosítanak, a Nemzeti Fejlesztési Tervben megfogalmazott alábbi négy átfogó célkitűzés szellemében: -
A fenntartható nemzetgazdasági illetve munkapiaci növekedés serkentése
-
Írország nemzetközi versenyképességének elősegítése és megszilárdítása 76
-
A kiegyenlített regionális fejlődés serkentése
-
A társadalmi szerepvállalás forszírozása
(The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004; Horváth Gyula, 2003) D. KTK 2000-2006 A Nemzeti Fejlesztési Terv elkészítését követően a Bizottsággal megkezdődtek a tárgyalások a 2000-2006-os Közösségi Támogatási Keretről, melyeken ír oldalról a Pénzügyi Testület vett részt, valamint a tárgyaló delegáció tagjaiként jelen voltak az Irányító Hatóságok képviselői is. A tárgyalások eredményeképpen megszületett hat KTK prioritás a következő: -
a gazdasági infrastruktúra fejlesztése
-
a munkapiac és a humánerőforrás fejlesztése
-
beruházások a produktív szektorban
-
kiegyenlített regionális fejlesztések
-
vidékfejlesztés
-
társadalmi szerepvállalás
E. Operatív Programok A fent említett prioritások az alábbi Operatív Programokon keresztül öltenek formát: Operatív Program
3. táblázat – Az SA források Operatív Programonkénti megoszlása A beruházás teljes összege Az EU társfinanszírozás (€m)
Déli& Keleti Regionális Operatív Program (S&E) Border, Midland &Western Operatív Program Humánerőforrásfejlesztési Operatív Program Termelő Szektor Operatív
összege (€m)
5, 380
572
4, 094
400
14, 200
901
7, 340
Program
282
Gazdasági és Társadalmi 26, 020
1, 491
PEACE Program II.
141
106
Szakmai segítségnyújtás
10
5
Infrastruktúra Operatív Program
77
Forrás: The Institute of Public Administration, NDP/CSF Office, 2004
Mivel az általános tartalmi megkötéseket már a korábbi fejezetekben bemutattam, s ezek hazánk gyakorlatában is hasonlóképpen jelennek meg, ezért Írország esetében már csupán néhány konkrét, az Strukturális Alapok által támogatott projektet említenék meg az Operatív Programokon belül: S&E OP; BMW OP: Helyi infrastruktúra-fejlesztés, beleértve a hulladékkezelési, a vidéki vízellátási, úthálózati gondok felszámolását, a városok és a falvak modernizálását, az Internetes és általában a kommunikációs infrastruktúra javítását. Gazdasági és Társadalmi Infrastruktúra OP: Energia konzervációs program, az alternatív illetve megújuló energiaforrások megőrzésére Humánerőforrás-fejlesztési OP: Az esélyegyenlőség és az oktatásban való részvételhez való egyenlő jogok védelme, monitoringja Termelő Szektor OP: Tengeri halászati fejlesztési program; K+F támogatása Azonban ahhoz, hogy Nemzeti Fejlesztési Tervben és a Közösségi Támogatási Keretben foglaltakat maradéktalanul próbálja realizálni az ország, szükség van egy olajozottan működő intézményi gépezetre, mely tökéletes adminisztratív hátteret biztosít az ország társfinanszírozott fejlesztéspolitikai elképzeléseinek. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004; Horváth Gyula, 2004)
78
III. Fejezet: Az EU támogatások felhasználásának intézményi szervezése „Az Európai Unió regionális politikai alapelveinek érvényesítése érdekében Írországnak felül kellett vizsgálnia a fejlesztésekben részt vevő intézmények együttműködésének intézményi kereteit is.” (Horváth Gyula, 2003, p. 97) Kezdeti nehézségek Írország eleinte nem mérte fel kellőképpen, milyen intézményi változtatásokra lenne szükség az igazán hatékony működéshez. A kormány igen erős centralizált pozíciójából kiindulva hasonló, centralizált módon igyekezett megszervezni a Regionális Fejlesztési Alap szervezeti rendszerét is. Az ERFA operatív rendszerének felállításáért és működtetéséért kezdettől fogva a Pénzügyminisztérium volt a felelős. A kormány akkoriban nem látta szükségét új intézmények létesítésének, sőt a támogatások mértékének szempontjából kifejezetten előnyös volt számára a rendszer működése, azonban a későbbiekben meg kellett változtatnia ezen álláspontját. Amikor az EU bevezette a programozás intézményét a projektfinanszírozás helyett (1988), az ír kormánynak újra kellett gondolnia a struktúrát, hiszen a programok lehatárolható földrajzi területek fejlesztésének támogatását tűzték ki célul. Mivel sikerült elérniük, hogy Írország egésze egy támogatandó régiónak számítson, ezért a „regionális kormánynak” elegendő volt összesen egy nemzeti programot elkészítenie, melybe belefoglalt egy nem túl átfogó regionális fejezetet is, melyben kifejezésre jutatta azon törekvéseit, melyek szerint biztosítani kívánja a kormányzati és a helyi hatóságok közötti konzultációt. A regionális fejezetben egy munkacsoport (kormányhivatali képviselők és önkormányzati vezetők) valamint egy tanácsadói csoport (önkormányzati elnökök, érdekképviseletek tagjai) felállítását határozták meg, melyek a végrehajtásban és a koordinációban vállalnak kiemelkedő szerepet, szorosan együttműködnek egymással. Azonban tevékenységük célja nem teljesedhetett be, hiszen a ’89-es Nemzeti Fejlesztési Terv nem regionális programokat, hanem nemzeti fejlesztési elképzeléseket tartalmazott. Ebből kifolyólag pedig éles kritikát kaptak többek között az Uniótól is. Ezen felül belső bírálatok is érték a fennálló rendszert, melynek hibáit a Végrehajtó/Közreműködő Szervezetek által összegyűjtött és megfogalmazott problémák is alátámasztották. A Végrehajtók/ Közreműködők által összefoglalt kedvezőtlen tapasztalatokat a szervezetek eljuttatták a kormányhoz, melyben a fő problémákat a következő pontokban határozták meg: 79
-
a regionális hatóságok súlytalan intézmények
-
finanszírozásuk megoldatlan
-
a nemzeti és helyi szint közötti hatóságoknak nincs jogkörük
-
a régióhatárok nem alkalmasak a hatékony koordinációra
-
az állami és a helyi regionális hatóságok nem tudnak rugalmasan együttműködni
-
az EU támogatások monitoringja lehetetlen
-
hatóságok képtelenek a koordinációra a megfelelő önálló regionális
önkormányzati rendszer megléte nélkül (Horváth Gyula, 2003) Mindezen problémákat szem előtt tartva alakították ki az Strukturális Alapok intézményrendszerét Írországban, mely a kilencvenes évek második felében nyerhette el végleges formáját, melyet az alábbiakban, tömör összefoglalásban kívánok ismertetni.
III. 1. A KTK Irányító Hatóság A lényegi kérdésekben továbbra is a Pénzügyminisztérium döntött és látta el a kapcsolódó feladatokat, mint például a Nemzeti Fejlesztési Terv kidolgozását, az EU - val folytatott
tárgyalásokat,
a
programok
végrehajtásának,
irányításának,
valamint
monitoringjának felügyeletét, s mindezek mellett az összes meghatározó testületben képviselteti magát. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004) A magyarországi rendszerben a KTK IH lát el hasonló feladatot, azonban a fő különbség abban keresendő, hogy hazánkban nem egy minisztériumhoz tartozik az összes Strukturális Alapokkal kapcsolatos feladat és felelősség, hanem egy önálló hatóság, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal látja el a vonatkozó koordinációs feladatokat.
III. 2. KTK Monitoring Bizottság A támogatások irányítási rendszerének csúcsán a Közösségi Támogatási Keret Monitoring Bizottság áll, csak úgy, mint hazánkban. A harmincegy tagú bizottságba a Pénzügyminisztérium két főt, az Európai Beruházási Bank egy főt, az Európai Bizottság kilenc főt, az ágazati minisztériumok tizenkilenc főt delegálhatnak. A regionális hatóságok és szociális partnerek képviselői szavazati joggal nem rendelkező állandó meghívottként vesznek részt az üléseken. A csúcs-monitoring Bizottság feladata az Operatív Programok és a Közösségi Kezdeményezésekből finanszírozott fejlesztések koordinálása, az Európai Beruházási Bank hiteleinek hatékony felhasználása, a KTK prioritásainak következetes érvényesítése, a keretterv esetleges módosítására javaslatok 80
megfogalmazása, illetve a támogatási források felhasználásának meghatározása és ellenőrzése. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004)
III. 3. Operatív Program Irányító Hatóság Az OP Irányító Hatóság, csak úgy, mint a többi uniós államban, felelős az Operatív Programok intézkedéseinek, azokon keresztül pedig a KTK hosszú távú célkitűzéseinek hatékony,
eredményes
megvalósításáért.
Míg
a
Nemzeti
Fejlesztési
Terv
implementációjáért teljes mértékben a Pénzügyminisztérium felel Írországban, addig minden egyes Operatív Program szintű intézkedés megvalósulásáért egy Irányító Hatóság a felelős. A magyarországi gyakorlat is hasonló, hiszen az Operatív Programok végrehajtása a kompetens minisztérium alá tartozik, csupán annyi a különbség, hogy Írországban a két regionális Operatív Program (ilyen a magyar Nemzeti Fejlesztési Tervben nem szerepel) irányításáért a Regionális Gyűlések felelnek. Ezen
Irányító
Hatóságok
komoly
felelősséggel
rendelkeznek
a
programok
végrehajtásában, csak úgy, mint Magyarországon. Mivel az ír és a hazai intézmények felelősségi köre és feladataik szinte teljes mértékben lefedik egymást, ezért az újbóli ismétlés helyett itt visszautalnék II. 1-es alfejezetre, amelyben a hazai intézményrendszer ismertetése során az Irányító Hatóságok feladatait sorolom fel. (NDP/CSF Office, 2004. ; NFT - Írország, 2000-2006) Az alábbi táblázat ismerteti az egyes Operatív Programokért felelős IH - k listáját. Operatív Program
4. táblázat – Operatív Program Irányító Hatóságok Írországban Irányító Hatóság
NFT/KTK
Pénzügyminisztérium (Dep. Of Finance)
Gazdasági és Társadalmi Infrastruktúra OP
Közlekedési Minisztérium
Humánerőforrás-fejlesztési OP
Vállalkozásfejlesztési, Kereskedelmi és Munkaügyi Minisztérium
Termelési Beruházások OP
Vállalkozásfejlesztési, Kereskedelmi és Munkaügyi Minisztérium
BMW Régió OP
BMW Regionális Gyűlés
S&E Régió OP
S&E Regionális Gyűlés
PEACE
Különleges EU program osztály
Szakmai segítségnyújtás
Pénzügyminisztérium
Forrás: The Institute of Public Administration, NDP/CSF Office, 2004
81
III. 4. Operatív Program Monitoring Bizottság Operatív Programonként működik egy-egy Monitoring Bizottság is, melynek tagjai az Strukturális Alapok implementációjáért felelős minisztérium illetve hivatal, az Irányító Hatóságok, valamint a szociális partnerek képviselői lehetnek. A főbizottság (KTK MB) irányítása alatt működő monitoring bizottságoknak tizenkét tagja van, a programban illetékes minisztériumok képviselőin kívül itt már szavazati joguk van a régiók és a szociális partnerek képviselőinek is. Ezek a bizottságok évente két alkalommal üléseznek, mely megbeszéléseken áttekintik és értékelik az Operatív Programok megvalósulásával s menedzsmentjével kapcsolatos intézkedéseket. Mindamellett a regionális hatóságok mellett is működnek monitoring bizottságok, amelyek feladata a régióban megvalósuló fejlesztések elvi koordinálása és ellenőrzése. Azonban e bizottságok működése eszközök hiányában csupán formálisnak tekinthető. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004)
III. 5. Végrehajtó/ Közreműködő Szervezetek Az Irányító Hatóságok az ír rendszerben is irányadó szerepet töltenek be, így az intézkedés
szintű,
Közreműködő
adminisztratív,
Szervezetekhez
projekt-kiválasztási
delegálják,
melyek
feladatokat lehetnek
Végrehajtó/
minisztériumok,
kormányhivatalok, helyi hatóságok, vagy más szervek, tehát a magyarországi gyakorlattal ellentétben szélesebb körű szervezeti háttér áll az intézkedések gyakorlati realizálása mögött. (www.eugrants.org, 2004. 11. 15. , 13: 45) A. Az ír Végrehajtó/Közreműködő Szervezetek általános szerepe, feladatköre -
A pályázók által benyújtott pályázati anyagok áttekintése és jóváhagyása, mely garanciát jelent arra, hogy a projektben feltüntetett költségek helytállóak, pontosak és teljesek, valamint biztosítja, hogy minden más szükséges dokumentum rendelkezésre áll, és hogy nem fordulhat elő a kétszeres támogatás megítélése ugyanazon projektre.
-
A projektek folyamatos monitoringja, annak igazolása, hogy a fizikai és pénzügyi előrehaladás folyamatosan történik, az egyéni projektek szúrópróbaszerű
ellenőrzése,
a
kommunikáció
tevékenység,
szabálytalanságok kezelése, valamint annak biztosítása, hogy az adott
82
projekt megfelel a nemzeti, illetve az uniós előírásoknak (többek között az állami támogatások, közbeszerzés tekintetében). -
A
horizontális
témák,
mint
környezetvédelem,
esélyegyenlőség,
szegénység érvényesítésének ellenőrzése -
A nyilvánosság és a tájékoztatás elvének érvényesítése a programok és intézkedések teljesítésének folyamán
-
Az Észak - Déli Együttműködés hatásainak vizsgálata, értékelése
-
Az előrehaladás folyamatos vizsgálata, a záró projekt és szabálytalansági jelentések elkészítése, illetve ezen jelentések továbbítása az Irányító Hatóság felé
-
A projekt menedzserek kérelmeinek áttekintése, igazolása, az Irányító Hatóság és a Kifizető Hatóság számára a kifizetési kérelmek előkészítése. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004)
B. A projekt szintű tevékenységek- feladatok a nyertes projektek kiválasztási folyamatában A Nemzeti Fejlesztési Terv és a Közösségi Támogatási Keret egyéni intézkedéseinek keretein belül a Végrehajtó/ Közreműködő Szervezetek felelősek a támogatandó projektek kiválasztásáért. Ez nagyban eltér hazánk gyakorlatától, hiszen nálunk ezen szervezetek sokkal szűkebb felelősségi körrel rendelkeznek, hiszen a végső döntést nálunk a teljes mértékben független Bíráló Bizottság hozza meg, míg a Közreműködő Szerv csupán az adminisztratív hátteret biztosítja. Ez egy alapvető különbségről tanúskodik, hiszen az íreknek sikerült kihagyniuk néhány bürokratikus szintet a döntéshozatalban, mely nagyban leegyszerűsíti a támogatások odaítélésének folyamatát, felgyorsítja az eljárásokat menetét, mely nálunk hosszú hónapokat is igénybe. (www.bmwassembly.ie, 2004. 11. 15. ,14:56) A kiválasztási eljárás módja minden projekt esetében eltérő, az általános szelekciós kritériumok pedig intézkedésenként vannak meghatározva a Program-kiegészítő Dokumentumokban. E feltételek kidolgozásában részt vettek a végrehajtó szervezetek is, mivel a Pénzügyminisztérium felkérte őket a korábban alkalmazott szelekciós kritériumok felülvizsgálatára. Az Irányító Hatóság változtatni kívánt a kiválasztás és elbírálás rendszerén, hiszen a korábbi gyakorlat szerint a pályázatokat beérkezési sorrendben bírálták el, tehát az időtényező is meghatározó volt a támogatások odaítélése során. E rendszer megváltoztatására volt szükség, azaz a szabad verseny elvének szélesebb körű 83
elterjedését és alkalmazását szorgalmazta a Hatóság, tehát ennek szellemében kellett megalkotni a társfinanszírozott projektek kiválasztási feltételrendszerét, melyet a 20002006-os programozási időszakban már előszeretettel alkalmaznak az ír Végrehajtó/ Közreműködő Szervezetek. 2000 óta pontozásos rendszerben értékelik a benyújtott pályázatokat, s a végső pontszámok döntenek a támogatás megítéléséről, vagy elutasításáról. Az alábbiakban egy ír végrehajtó szervezet feladatait, felelősségeit ismertetem egy konkrét program, projekt esetében. C. A Nemzeti Közútkezelő Hatóság (National Roads Authiority) A Gazdasági és Szociális Infrastruktúra Operatív Program keretein belül zajló Nemzeti Utak intézkedésének Végrehajtó Szerve a Nemzeti Közútkezelő Hatóság. A Közlekedési Minisztérium határozza meg a Nemzeti Utakkal kapcsolatos politika irányelveit, központi kormányzati támogatásokat juttatnak az NKH - nak, jóváhagyják az autópálya építési terveket és határoznak az úthálózat bővítéséhez, korszerűsítéséhez szükséges földterületek megvásárlásának feltételeiről. Mindezek ellenére, a Minisztérium nem vesz részt a napi implementáció folyamatában. Az ezzel kapcsolatos operatív feladatokat az Nemzeti Közútkezelő Hatóság végzi, mint például a helyi hatóságokkal (önkormányzatokkal) való tárgyalások lebonyolítását, a projekt terveinek elfogadtatását, a már meglevő és az újonnan megépített utak karbantartásának koordinálását, s az erre elkülönített összegek kezelését. Számos közutakkal kapcsolatos projekt szerepel az Operatív Programban, azonban a prioritási sorrend megállapítása az NKH feladata. A Program - kiegészítő Dokumentumban pontosan szükséges
meg
van
határozva
kritériumrendszer,
a
melyet
projekt-kiválasztáshoz alkalmazni
kell
a
pályázatok elbírálása során. Természetesen több tényező alapján születnek meg a döntések, hiszen szükség van a pénzügyi, adminisztratív, szakmai illetve jogi információkra, ezeken felül figyelembe veszik még az 1998-ban kiadott nemzeti közlekedési politikáról szóló átfogó tanulmányt, amely egy húsz éves periódusra szóló tervezet a nemzeti közúthálózatok fejlesztésiről. A pályázati rendszer úgy áll fel, hogy a helyi önkormányzatok pályázhatnak a kiírt támogatások elnyerésére, s a döntések megszületését követően ezek a szervek részesülnek támogatásokban az Nemzeti Közútkezelő Hatóságtól, közúthálózat fejlesztési projektjeik 84
megvalósítására. A rendszer hazánkéhoz hasonlóan működik, ami azt jelenti, hogy a helyi hatóságok, önkormányzatok megelőlegezik a projekt költségeit, melyet utólag, a számlák és a szükséges dokumentumok bemutatásával fog kifizetni az NKH, a Közlekedési Minisztérium által havi rendszerességgel átutalt pénzösszegek keretéből, melyet természetesen a kifizetési kérelmek alapján továbbít a Kifizető Hatóság (jelen esetben a Közlekedési Minisztérium) a végrehajtó szervezet számlájára. A Végrehajtó/Közreműködő Szervezetnek rendszeres jelentési kötelezettsége van az IH felé tevékenységeinek ismertetéséről, a projekt előrehaladási jelentéseket legalább félévenként egyszer meg kell küldenie, valamint minden költségről, kiadásról jelentést kell készítenie a NUTS II., illetve a NUTS III. szintű hatóságoknak. Pénzügyi jelentéseiben részletesen be kell számolnia az EU által társfinanszírozott programok előrehaladásáról, a nemzeti hozzájárulás, az EU hozzájárulás, illetve a magánforrások (önerő) mértékének, arányának alakulásáról. (The Institute of Public Administration / NDP/CSF Office, 2004) Az előzőekből is egyértelműen láthatjuk, hogy az írországi Végrehajtó/ Közreműködő Szervezetek feladat és felelősségi köre igen hasonlatos a hazánkban működő Közreműködők feladataihoz, bár maga az intézményi struktúra bizonyos mértékben eltérő.
Mivel
alapszinten
központilag,
az
Unió
által
van
meghatározva
az
intézményrendszer formája, a hasonlóságokon, egyezéseken nem is csodálkozhatunk. Azonban világosan láthattuk, hogy a konkrét intézmények, a közigazgatási rendszerek eltérő történelmi múltja, és a kialakulásukat befolyásoló tényezők különbözőssége miatt más formában, más szinteken léteznek, és más felelősségi körökkel vannak felruházva, mégis sok azonosságot fedezhetünk fel a magyar és az ír szisztéma között. A dolgozat záró fejezetéből világosan ki fog derülni, miért választottam Írországot az összehasonlítás alapjául, s megkísérlem megfogalmazni a hazai rendszer előnyeit, hátrányait, javaslatokat a fennálló intézményi struktúra jövőbeni változtatásaira.
85
Összegzés Magyarország igen fiatal tagországnak számít az Európai Unióban. Mindössze hét hónapja élvezhetjük a teljes jogú tagság minden előnyét (adott esetben hátrányát). Hosszú felkészülési időszak előzte meg csatlakozásunkat, nagy erőfeszítéseket igényelt az ország lakosságától, mire minden feltételnek megfeleltünk A koppenhágai kritériumokat többé kevésbé teljesítettük, s felkészültünk arra, hogy a hosszú távú, immár nem teljesen önálló fejlődés útjára lépjünk. Az Európai Unió célja a kezdetektől fogva az volt, hogy gazdasági homogenitást teremtsen, egyenletes fejlődést generáljon Európában. Az Unió már a hatvanas – hetvenes években felismerte, hogy ezt az átfogó célt - melyet később a lisszaboni csúcson fogalmaztak meg – csak úgy érheti el, ha alulról, a regionális szintről kezdi el az építkezést. A kezdeti nehézségek után a nyolcvanas évek végére megszületett a programozáson alapuló strukturális politika, mely a tagállamok implementációt érintő önállóságát meghagyva határozta meg az elmúlt tizenhat év európai regionális fejlődését. A strukturális politika konkrét megvalósítása és a vonatkozó intézményi struktúrák igen jó példaként szolgálnak az Unió működésével kapcsolatosan felmerülő egyik aktuális, alapvető probléma, a demokratikus deficit és a szubszidiaritás elvének bizonyos szintű kiküszöbölésére, amely már a tagország saját problémája is. Manapság sok kritika éri a Közösséget, túlzott bürokratizmusa, átláthatatlansága végett. Az állampolgárok nem érzik magukénak az Uniót, annak intézményeit, túlzottan bonyolult adminisztratív rendszerét. Ez az Unió intézményein belül is komoly problémaként jelentkezett már évekkel ezelőtt, ezért az intézményeknek meg kellett „tanulniuk”, szervezniük saját teher-mentesítésüket. Ennek módja a szubszidiaritás elvén alapult. Lényege, hogy a lehető legalacsonyabb bürokratikus szinten hozzanak meg döntéseket, delegálják a feladatokat, hiszen az nem kivitelezhető, hogy a legapróbb kérdésekben is a felső szerveknek kell dönteniük. Erre a szakdolgozatban ismertetett intézményrendszerek működése a legjobb példa, hiszen a regionalizmus lényege a lépcsőzetes intézményrendszerben rejlik, „ki- ki” a saját döntési kompetenciájával felruházva segítse elő az Unió strukturális politikájának minél magasabb színvonalú megvalósítását. Az erre alkalmas intézményrendszer már hazánkban is kiépült, és mondhatjuk, jól funkcionál, bár a változtatások még mindennaposak. Azonban azt leszögezhetjük, hogy az intézményi struktúra letisztult, feladataik jól meghatározottak, a munkamegosztás egészséges mértéket öltött, az
86
eljárások és a jogi szabályozások harmonizálnak az uniós elvárásokkal, a magyarországi centralizált rendszerre jellemző intézményi vízfejűség hatásai a Strukturális Alapok intézményeinek működésén még mindig érzékelhetőek. Az ír intézményrendszer már évek óta funkcionál, szintén egy erősen centralizált rendszerben. Többen kételkedtek e modell működésében és sikerességében, azonban az írek megmutatták, hogy szigorú kormányzati ellenőrzés alatt is lehet sikeres regionális politikát folytatni, sőt kimagasló, példa nélküli eredményeket produkálni. Azért választottam Írország rendszerének bemutatását, mert egyelőre hazánkban is egy igen centralizált intézményi struktúra került felállításra. Ez - ahogyan Írországban is - a közigazgatási rendszerünkből adódott, amely szintén központilag meghatározott, természetesen demokratikus keretek között. Minden igazgatási terület a kormány és az országgyűlés hatáskörében van, a feladatok delegálása sokszor még szokatlan gyakorlat az egyes intézmények működésében. Kritikaként szeretném megemlíteni a hazánkban is – ugyan kisebb mértékben, de – fellelhető demokratikus deficit nyomait, hiszen nem egyszer fordul elő, hogy mi, állampolgárok elveszünk a bürokrácia útvesztőiben. Ráadásul csatlakozásunk óta az egyik leginkább kézzelfogható területnek, a strukturális támogatások felhasználásának, hozzáférésének, intézményi kereteinek átlátása is sokszor problémát jelent számunkra. A számos bizottság, testület, hivatal eljárásai túlságosan összefonódnak, döntéseik hosszú hónapokat, esetleg éveket is igényben vehetnek, hiszen általában csak a felsőbb szintű fórumoknak van valódi döntéshozatali joguk. A hazai pályázatkezelési folyamat ezt híven tükrözi, melynek kritikáit a benne tevékenykedő, többek között Közreműködő Szervezetek munkatársai is megfogalmazták már. Egy-egy pályázati döntés megszületésére hónapokat kell várni, mire mindenki jóváhagyja a támogatás odaítélését, s az adminisztratív eljárásokkal megbízott Közreműködő Szervezetek tevékenysége révén a pályázó (optimális esetben) hozzájuthat a támogatáshoz. Írországban bizonyos szinten sikerült kiküszöbölni ezt a problémát, hiszen a bürokrácia szerkezete laposabb képet mutat, mely annak köszönhető, hogy már az alsóbb szinteken is meghozhatnak bizonyos döntéseket, melyek nagyban felgyorsítják az eljárások folyamatát, ez által hatékonyabban is tudják felhasználni a strukturális fejlesztésekre meghatározott keretösszegeket. Hazánkban is felgyorsítaná a rendszer működését az intézmények hatásköreinek módosítása. „Nem eléggé ügyfélorientált, inkább hatósági jellegű a jelenlegi intézményrendszer” (HVG, 2004/49. p. 105). A legalsó láncszemek, a Közreműködő Szervezetek felelősségi körének, pontosabban döntési kompetenciájának növelésével lényegesen csökkenthető az adminisztratív intézkedések 87
végrehajtásának időtartama. Felesleges a pályázatok befogadását megelőzően két körös formai, majd jogosultsági szűrőrendszert fenntartani, hiszen ez egy igen időigényes folyamat. Ezen felül a túlzott bürokratizmus reformjával költséghatékonyabban lenne működtethető a pályázati rendszer. A pályázat elbírálásához szükséges bekérendő dokumentumok számának csökkentése is hozzájárulna a pályázó és a kezelő szervezet teher-mentesítéséhez. A hazai intézmények humán erőforrásainak tekintetében is bizonyos változtatásokat javasolnék. A túlzott mértékű bürokráciából adódóan és a régóta fennálló intézmények időszerű reformjainak hiányában több helyen az indokoltnál magasabb számú alkalmazottat foglalkoztatnak, ráadásul sok esetben nem megfelelő szaktudással (ez összességében a magyar közigazgatás egészére jellemző). Szakmai gyakorlatom ideje alatt a Regionális Támogatás-közvetítő Kht. - nál is tapasztaltam hasonló problémát, hiszen a vállalat humán erőforrás kapacitásának egy része kihasználatlan maradt, bár nem szakmai képzettségükkel, inkább a HR struktúra nem megfelelő átgondolásával és a kelleténél magasabb számú alkalmazott foglalkoztatásával kapcsolatosan merültek fel problémák. Ennek megoldása érdekében még a szakmai gyakorlatom ideje alatt létszám – leépítésekre volt szükség. Ez is jól tükrözi, hogy a hazai intézmények humán erőforrás kapacitásának átgondolására lenne szükség a lehető legmagasabb
fokú
hatékonyság
elérése
érdekében
a
Strukturális
Alapok
forrásfelhasználásának tekintetében. Természetesen türelemmel kell lennünk, hiszen nem megy egyik pillanatról a másikra az uniós elvárások adaptálása, azonban a fent említett problémák szem előtt tartásával kell kialakítani Magyarországon az Európai Unióval tökéletes kooperációra képes intézményi struktúrát. A rendszer hosszú távon szolgálhatja uniós tagságunk előnyeinek magas szintű kihasználását, valamint az EU kohéziós törekvéseinek megvalósítását, azonban figyelembe kell vennünk, hogy az intézményrendszer jelenlegi formájában nem biztos, hogy képes lesz a 2007 után érkező, nagyobb mértékű SA támogatások fogadására, hatékony menedzselésére. Írország kiemelkedő eredmények kíséretében lett az Unió igen megbecsült „sikersztorija”. Magyarország számára is nyitva áll a lehetőség, ugyan más körülmények és feltételek között, de a fejlettségben előttünk járó tagországok tapasztalataiból tanulva a regionális, strukturális politikánkra helyezve a hangsúlyt, kiegyenlített fejlődési pályát járhatunk be uniós tagságunk kezdetétől fogva.
88
Irodalomjegyzék Könyvek: Forman Balázs, 2001, Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai, Az Európai Bizottság Magyarországi Delegációja, Budapest, p. 25-48; 63-65; 72-79 Horváth Gyula, 2003, Regionális Támogatások az Európai Unióban, Osiris Kiadó, Budapest, p. 81-106. Horváth Zoltán, 2002, Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, Budapest, p. 289-298; 301-306
Kiadványok: Balogh
Attila,
2003, Programvégrehajtás,
pályázatkezelés,
A programciklus
bemutatása és a pályáztató szervezet feladatai in Tempus Közalapítvány, Európai Szociális Alap Magyar Képzőközpont; 2003; Felkészülés a Strukturális Alapok felhasználására – Válogatott tanulmányok; Tempus Közalapítvány/ Oktatási Minisztérium, Budapest Barna Zoltán, 2003, Monitoring, ellenőrzés és értékelés in Tempus Közalapítvány, Európai Szociális Alap Magyar Képzőközpont; 2003; Felkészülés a Strukturális Alapok felhasználására – Válogatott tanulmányok; Tempus Közalapítvány/ Oktatási Minisztérium, Budapest Faragó László, 2004, Javaslatok az új Nemzeti Fejlesztési Terv regionális megalapozásához, Integrációs és Fejlesztési Munkacsoport, Regionális Témacsoport, Budapest, 2004 Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program Irányító Hatósága, 2004, Monitoring és Önértékelési Útmutató, FMM HEFOP IH, 2004, Budapest, p. 9 Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht., 2002. július, Felkészülés a Strukturális Alapokra, Vissza nem térítendő támogatási rendszerek működtetése c. konferencia, Visegrád – 2002. június 28., Összefoglaló kiadvány; MVF Kht., Budapest, p. 33-36 89
Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht., 2001, Hogyan készíthető fel a Széchenyi Terv a Strukturális Alapok forrásaiból történő társfinanszírozásra, A Széchenyi Terv pályázati mechanizmusának összevetése az Európai Unió elveivel, eljárásrendjével, MVF Kht. Budapest, p. 8-32 Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2004 / a, Az Európai Unió Strukturális Alapjairól mindenkinek, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003, Strukturális és Kohéziós Alapok Működési Kézikönyv, I. kötet: Strukturális Alapok, „1. változat”, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest, p. 8-114. Nemzeti Fejlesztési Hivatal és Tempus Közalapítvány, 2003, A pályázás alapjai – Projekttervezés és pályázatkészítés dióhéjban, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest, p. 23. Öcsi Béla, 2003, A Strukturális Alap forrásokhoz jutás módja – A folyamat áttekintése in Tempus Közalapítvány, Európai Szociális Alap Magyar Képzőközpont; 2003; Felkészülés a Strukturális Alapok felhasználására – Válogatott tanulmányok; Tempus Közalapítvány/ Oktatási Minisztérium, Budapest Schmidt Zsófia, 2003, Magyarország felkészülése az Európai Unióhoz történő csatlakozásra – intézményfejlesztés in Tempus Közalapítvány, Európai Szociális Alap Magyar Képzőközpont; 2003; Felkészülés a Strukturális Alapok felhasználására – Válogatott tanulmányok; Tempus Közalapítvány/ Oktatási Minisztérium, Budapest The Institute of Public Administration (átdolgozta a NDP/CSF Information Office), 2004, Útmutató az EU Strukturális és Kohéziós Alapjainak implementálásához és adminisztrációjához Írországban ( Guide to the Implementation and Administration of EU Structural and Cohesion Funds in Ireland), NDP/CSF Information Office, Ireland, Dublin, p. 14 - 42
Cikkek: G. Tóth Ilda, 2004, Döcögő EU – Pályázati rendszer, HVG, HVG Rt, 2004. 49. szám, p.105
90
Számadó Róza, 2004, Az ideális pályázat kiválasztása, Pályázatvadász Magazin, Starfish Media Kft., 2004. II. évfolyam 2. szám
Internetes források: BMW Regionális Gyűlés, A Végrehajtó minisztériumok és A Végrehajtó Szervezetk szerepe (Border, Midland & Western Regional Assembly, Role of Implementing Departements and Implementing Agencies (Implementing Bodies)), 2004. 11. 15. http://www.bmwassembly.ie/main.asp?lang=en&text=&filename=op/implementation/ 8_4_3.htm Borbély Szilvia, 1999, EU támogatások, Magyar Szakszervezetek Európai Integrációs Bizottsága, 2004. 10. 08. http://www.konfoderaciok.hu/mszeib/ Európai Közösségek (European Communities), 2004. , A Strukturális Alapok Írországban ( The Structural Funds in Ireland), Az Európai Unió portálja, 2004. 11. 26 http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/country/overmap/irl/ir_en.htm EU Strukturális Alapok/ Információ és pályázás (EU Structural Funds / Information and Application), 2004. 11. 16. http://www.eugrants.org/frametemplate.html Írország Nemzeti Fejlesztési Terve 2000- 2006 (National Development Plan of Ireland, 2000-2006), 1999, 2004. 11. 15. www.ndp.ie Leskó Tamás, 2003, Hogyan kell a kapott támogatásokkal elszámolni? , Magyar Hírlap Online, 2004. 09. 20. http://www.magyarhirlap.hu/Popup_index.php?type=nyomtat&id=65207 MTI, 2003, EU bővítés: Spanyol szakértő a strukturális alapok elosztásáról, EU – info, 2004. 10. 08. http://www.eu-info.hu/cikk.asp?db=hirek&id=4235
91
Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2004 / b, Előkészületek a Strukturális Alapok fogadására – a Strukturális Alapok intézményrendszere Magyarországon, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2004. 09. 20. http://www.nfh.hu/index2.htm?p=2&t=5&i=’doc/eu/strukt/eu_strukt_int.htm’, www.nfh.hu. NFT/KTK Információs Iroda (NDP/CSF Information Office), 2004, EU Strukturális Alapok Írországban, (EU Structural Funding in Ireland,), 2004. 11. 15. http://www.csf.ie/htm/overview/structural_funds.htm http://www.csf.ie/htm/overview/implementation_ndp_csf.htm Pályázati Kapu Információs Portál, 2004. 11. 02. http://www.palyazatikapu.hu/indexannon.php#pagetop Regionális Támogatás-közvetítő Kht., 2004. 11. 02., www.rtk.hu Regionális Fejlesztési Holding Rt., 2004. 11. 02. http://www.rfh-rt.hu/tevekenyseg.php Soós Edit, 2000, A Strukturális Alapok szabályozásáról, Esély Társadalom- és Szociálpolitikai folyóirat, Szocháló – Társadalomtudomány Online, 2004. 10. 16. http://www.szochalo.hu/modules.php?name=News&file=article&sid=1718, http://www.rfh-rt.hu/leanyvallalatok.php Üzlet Negyed/ Menedzsment Fórum, 100 milliárd felett az NFT során odaítél támogatások összege, 2004. 11. 27. www.mfor.hu/cikkek
92
Táblázatok és ábrák jegyzéke Táblázatok: 1. táblázat – Az EU 2004.évi költségvetési kiadási (Mrd €), Forrás: europa.eu.int/comm/budget/index_ex.htm; 2004. 11. 16. 14: 50 2. táblázat – Az SA források megoszlásának összehasonlítása Forrás: Horváth Gyula, 2003, Regionális Támogatások az Európai Unióban, Osiris Kiadó, Budapest, p. 94-95 3. táblázat – Az SA források Operatív Programonkénti megoszlása Forrás: The Institute of Public Administration (átdolgozta a NDP/CSF Information Office), 2004, Útmutató az EU Strukturális és Kohéziós Alapjainak implementálásához és adminisztrációjához Írországban ( Guide to the Implementation and Administration of EU Structural and Cohesion Funds in Ireland), NDP/CSF Information Office, Ireland, Dublin, p. 14 – 42 4. táblázat – Operatív Program Irányító Hatóságok Írországban Forrás: The Institute of Public Administration (átdolgozta a NDP/CSF Information Office), 2004, Útmutató az EU Strukturális és Kohéziós Alapjainak implementálásához és adminisztrációjához Írországban ( Guide to the Implementation and Administration of EU Structural and Cohesion Funds in Ireland), NDP/CSF Information Office, Ireland, Dublin, p. 14 – 42
Ábrák: 1. ábra – Strukturális Alapok támogatásainak megoszlása Forrás: http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/atlas/index_en.htm 2004. 12. 01. 16: 36 2. ábra – Magyarország regionális beosztása Forrás: http://www.logsped.hu/regiok.htm 2004. 12. 01. 11:19
93
3. ábra – Monitoring jelentési kötelezettségek Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003, Strukturális és Kohéziós Alapok Működési Kézikönyv, I. kötet: Strukturális Alapok, „1. változat”, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest, p. 8-114. 4. ábra – A projekt életciklusa az egyes intézmények esetében Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003, Strukturális és Kohéziós Alapok Működési Kézikönyv, I. kötet: Strukturális Alapok, „1. változat”, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest, p. 8-114.
94
Mellékletek
1. A források és a kapcsolódó dokumentumok áramlása intézkedés szinten.............. 96 2. A magyarországi Közreműködő Szervezetek listája ................................................. 97 3. A pályázóval kötendő szerződés főbb kötelező tartalmi elemei................................ 98 4. A Bíráló Bizottság összetétele .................................................................................... 100 5. Jogszabály – gyűjtemény............................................................................................ 102
95
1. számú melléklet A források és a kapcsolódó dokumentumok áramlása intézkedés szinten
EU forrás lehívás OP IRÁNYÍTÓ HATÓSÁG
KIFIZETŐ HATÓSÁG Utalványozás támogatásr
Hazai és EU lehívás
MAGYAR ÁLLAMKINCSTÁR Előirányzat Felhasználási Keretszámla
KÖZREMŰKÖDŐ SZERVEZET
Operativ Program számla
Átutalás megbízás uniós támogatás
Intézkedés lebonyolítási száma
Kifizetett teljesítésigazolás
Uniós és hazai folyósítások
VÉGSŐ KEDVEZMÉNYEZETT
Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003, Strukturális és Kohéziós Alapok Működési Kézikönyv, I. kötet: Strukturális Alapok, „1. változat”, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest, p. 8-114.
96
2. számú melléklet A magyarországi Közreműködő Szervezetek listája Operatív Program AVOP GVOP
HEFOP
KIOP
ROP
Intézmény Mezőgazdasági és vidékfejlesztési Hivatal IT Információs Társadalom Kht. Kutatás-fejlesztési Pályázati és Kutatáshasznosítási Iroda Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht. Magyar Fejlesztési Bank Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht. Regionális Fejlesztési Holding csoport ESzCsM – Strukturális Alapok Programiroda Európai Szociális alap Programirányító Iroda Társadalmi Szolgáltató Kht. Foglalkoztatási Hivatal Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program IH OM - Alapkezelő Igazgatóság Országos Foglalkoztatási Közalapítvány Energia Központ Kht. GKM – KIOP Főosztály KvVM – Fejlesztési Igazgatóság VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. Nyugat – Dunántúli RFÜ Közép – Dunántúli RFÜ Dél – Dunántúli RFÜ Pro Régió Közép – Magyarország RFÜ Észak Magyarországi RFÜ Észak – Alföldi RFÜ Dél Alföldi RFÜ
Honlap www.sapard.fvm.hu www.itkht.hu www.om.hu www.itdh.hu www.mfb.hu www.mvf.hu www.rfh-rt.hu www.eszcsm-hu www.esf.hu www.afsz.hu www.hefop.hu www.omai.u www.ofa.hu www.energiakozpont.hu www.gkm.u www.kvvm.hu www.vati.hu www.westpa.hu www.kdrfu.hu www.ddrft.u www.kozpontiregio.hu www.norda.hu www.eszakalfold.hu www.del-alfold.hu
Forrás: http://www.nfh.gov.hu/doc/eu/strukt/KSz_tablazat_040108.pdf, 2004. 12. 01. ;
13: 58
97
3. számú melléklet A pályázóval kötendő szerződés főbb kötelező tartalmi elemei A támogatásban részesített kedvezményezettel a támogatási szerződést a felelős Irányító Hatóság köti meg. A támogatás nyújtására kizárólag a támogatási szerződés hatályba lépését követően kerülhet sor. A támogatási szerződés tartalmazza egyebek mellett:
-
felek megnevezését és aláírását, a szerződés keltét;
-
A támogatás összegét, a támogatás jogcímét, a felhasználás feltételeit és követelményeit;
-
A támogatás nyújtásának módját;
-
Az ellenőrzési jogosultság és bejelentési kötelezettség elfogadását;
-
A vállalt kötelezettségek nem teljesítése vagy hibás teljesítése esetére irányadó jogkövetkezményeket;
-
Az elállás jogát és feltételeit;
-
A szerződésszerű teljesítést biztosító mellékkötelezettségeket;
-
A Pályázati Tájékoztatóban megjelölt és az ajánlati kötöttség folytán a támogatási szerződés részévé váló egyéb feltételeket és rendelkezéseket;
-
A támogatási szerződésben meghatározott, a pályázat benyújtásával vállalt feladat teljesítésével kapcsolatos kötelezettségeket és kellékeket;
-
A kedvezményezett záróbeszámoló készítésével kapcsolatos kötelezettségeit,
-
Annak a kedvezményezett által történő tudomásulvételét, hogy a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. Törvény – hatályba lépését követően – alapján az Állami Számvevőszék, illetve a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal a támogatás felhasználása tekintetében ellenőrzési jogosultsággal bír, valamint annak
98
Kedvezményezett által történő vállalását, hogy üzleti titok címén nem tagadja meg a tájékoztatást a támogatási szerződés lényeges tartalmáról;
-
A kedvezményezett beszerzett eszközökre vonatkozó, az előírt vagyonbiztosítás megkötésére, fenntartására vonatkozó kötelezését;
-
A felek által lényegesnek tartott egyéb rendelkezéseket.
Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2003, Strukturális és Kohéziós Alapok Működési Kézikönyv, I. kötet: Strukturális Alapok, „1. változat”, Nemzeti Fejlesztési Hivatal,
Budapest, p. 8-114.
99
4. számú melléklet A Gazdasági Versenyképesség Operatív Program keretében 2004. évben meghirdetett pályázatok elbírálásában részt vevő GVOP 1. 1. számú Pályázati Bíráló Bizottság összetétele Szavazati joggal jelen levő tagok -
Nemzeti Fejlesztési Hivatal
-
PM Infrastruktúra és Vállalkozásfejlesztési Főosztály
-
Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium
-
GKM Befektetési Főosztály
-
GKM KKV - fejlesztési Helyettes Államtitkárság
-
Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal
-
ITDH Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht.
-
Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht.
-
Regionális Támogatás - közvetítő Kht.
-
Magyar Fejlesztési Bank Rt.
-
Kutatás – fejlesztési Pályázatkezelő és Kutatáshasznosítási Iroda
-
IT Információs Társadalom Kht.
-
Magyar Államkincstár
-
OÉT Munkaadó Oldal
-
OÉT Munkavállalói Oldal
-
Magyarországi Női Alapítvány
-
Magyar Természetvédők Országos Szövetsége
-
Fogyatékossággal élő Emberek Tanácsa
-
Önkormányzati Szövetség
-
Közép – Dunántúli RFT
-
Dél – Dunántúli RFT
100
-
Észak – Magyarországi RFT
-
Közép – Magyarországi RFT
-
KÉSZ KKV Érdekképviseleti Szövetség
-
Joint Venture Szövetség
-
Magyar Kereskedelmi és Iparkamara
Tanácskozási joggal jelen lévő tagok: -
Kormányzati Ellenőrzési Hivatal
-
PM Nemzeti Programengedélyező Iroda Kifizető Hatóság
-
PM OLAF Koordinációs Iroda
-
DG Regional Policy
További résztvevők: -
PAA
-
Regionális Fejlesztési Holding Rt.
-
KIOP Irányító Hatóság
-
Információs és Hírközlési Minisztérium
-
Nemzeti Fejlesztési Hivatal
-
GVOP Irányító Hatóság
-
GKM Tervezési Koordinációs Főosztály
Forrás: Regionális Támogatás-közvetítő Kht., 2004. 12. 02.,
101
5.számú melléklet Jogszabály – gyűjtemény Hazai jogszabályok Rendeletek: 217/1998. (XII. 30.) Kormány rendelet
az államháztartás működési rendjéről 124/2003. (VIII. 15.) Kormány rendelet
az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló programok monitoring rendszerének kialakításáról 1/2004. (I. 5.) Kormány Rendelet
az Európai Uniós strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről 1/2004. (II. 16.) TNM-FMM-FVM-GKM-KvVM-PM együttes rendelet
az Európai Uniós strukturális alapjaiból, valamint az ISPA/ Kohéziós Alapjából származó támogatásokhoz kapcsolódó költségvetési előirányzatok felhasználásának egyes szabályairól 14/2004. (VIII. 3.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet
a strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól 15/2004. (II. 16.) GKM-IHM-OM-PM-TNM együttes rendelet
a Gazdasági Versenyképesség Operatív Program végrehajtásában közreműködő szervezetek kijelöléséről 84/2004 (IV. 19.) Kormány rendelet
az Európai Unió saját forrásaival kapcsolatos kötelezettségek teljesítésében részt vevő intézmények feladat- és hatásköréről, valamint a kapcsolódó eljárásrendről
102
85/2004. Kormány rendelet
az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről Határozatok: 2022/2000 (IX. 21.) Kormány határozat
a Regionális Fejlesztési Holding feladatait és stratégiájának meghatározásáról 2063/2000 (II. 29.) Kormány határozat
A Regionális Fejlesztési Holding Rt. alapításáról 1218/2002. (XII. 29.) Kormány Határozat
a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Operatív Programok elfogadásáról, a tervező munka további menetéről, valamint a végrehajtás intézményrendszerével kapcsolatos időszerű feladatokról 2199/2002 (VI. 26.) Kormány Határozat
a Nemzeti Fejlesztési Tervről, az Európai Unió Strukturális Alapjai és a Kohéziós Alap igénybevételéhez szükséges intézményi felkészülésről 1092/2003. (IX. 9.) Kormány Határozat
a Közösségi Támogatási Keret és az Operatív Programok, valaint a Kohéziós Alap projektjeinek végrehajtásába bevonásra kerülő szervezetek felkészítésével és a Közreműködő Szervezetek kijelölésével kapcsolatos további feladatokról
Az Európai Unió jogszabályai 1681/1994/EK rendelete
a strukturális politikák finanszírozása keretében történt szabálytalanságokról és tévesen kifizetett összegek behajtásáról, valamint egy információs rendszer e téren történő létrehozásáról 1260/1999/EK rendelete
a Strukturális Alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról
103
438/2001/EK rendelete
a Strukturális Alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásának részletes szabályairól
104
