Interne Beheersing – Verkennend onderzoek in opdracht van het Voorlopig College van hoven en rechtbanken
Patrick Meulepas
DECEMBER 2014
1. INLEIDING..................................................................................................................................................................3 1.1. CONTEXT .................................................................................................................................................................3 1.2. TERMINOLOGIE.........................................................................................................................................................4 1.2.1. interne beheersing - interne controle - organisatiebeheersing................................................................................................ 4 1.2.2. controleomgeving................................................................................................................................................................ 7 1.2.2.1. integriteit en ethische waarden..................................................................................................................................... 7 1.2.2.2. deskundigheid van het personeel en beleid inzake HRM ............................................................................................... 8 1.2.2.3. managementstijl en -filosofie....................................................................................................................................... 8 1.2.2.4. beleid en strategie ....................................................................................................................................................... 9 1.2.2.5. organisatiestructuur, verantwoordelijkheden en bevoegdheden .................................................................................... 10 1.2.2.6. beheer van middelen ................................................................................................................................................. 10 1.2.3. interne en externe audit ..................................................................................................................................................... 11 1.2.4. beheersplannen en beleidsplannen ..................................................................................................................................... 11 1.2.5. beheerscontrole en interne controle ................................................................................................................................... 12 1.3. OPZET VAN HET ONDERZOEK.................................................................................................................................... 13 1.3.1. bedoeling en scope ............................................................................................................................................................ 13 1.3.2. aanpak.............................................................................................................................................................................. 14 1.3.3. waarschuwingen ............................................................................................................................................................... 15
2. DE ACTUELE TOESTAND VAN DE ONTWIKKELING VAN INTERNE CONTROLE BINNEN HOVEN EN RECHTBANKEN........................................................................................................................................................... 17 2.1. INTEGRITEIT EN ETHISCHE WAARDEN........................................................................................................................ 17 2.1.1. i.v.m. de beroepsmagistraten en het eigen personeel ........................................................................................................... 17 2.1.2. i.v.m. lekenrechters en door advocaten ingevulde functies ................................................................................................... 18 2.1.3. i.v.m. fraude en boekhouding ............................................................................................................................................. 18 2.2. HRM EN DESKUNDIGHEID VAN HET PERSONEEL .......................................................................................................... 19 2.2.1. functiebeschrijvingen als centraal concept.......................................................................................................................... 19 2.2.2. evaluatiecycli.................................................................................................................................................................... 20 2.2.3. loopbaanaspecten ............................................................................................................................................................. 21 2.2.5. specifieke aandacht voor interne controle........................................................................................................................... 21 2.3. MANAGEMENTSTIJL EN FILOSOFIE ............................................................................................................................ 22 2.4. BELEID - DOELSTELLINGEN ...................................................................................................................................... 23 2.4.1. het bestaan van doelstellingen ........................................................................................................................................... 23 2.4.2. structurering van doelstellingen......................................................................................................................................... 24 2.4.3. omschrijving en concretisering van doelstellingen .............................................................................................................. 25 2.4.4. de bepaling van doelstellingen ........................................................................................................................................... 27 2.4.5. instrumenten voor bepaling, opvolging, bijsturing van doelstellingen................................................................................... 28 2.4.5.1. overzicht van meest genoemde instrumenten .............................................................................................................. 29 2.4.5.2. beschikbaarheid van instrumenten ............................................................................................................................. 30 2.5. ORGANISATIESTRUCTUUR EN AANVERWANTE ASPECTEN ............................................................................................ 33 2.5.1. organogram...................................................................................................................................................................... 33 2.5.2. procesbeschrijvingen en –schema’s.................................................................................................................................... 34 2.5.3. vademecums - taakbeschrijvingen ...................................................................................................................................... 35 2.5.4. responsabilisering, delegatie ............................................................................................................................................. 35 2.5.5. (andere) IC-bekommernissen ............................................................................................................................................. 36 2.6. BEHEER VAN DE MIDDELEN...................................................................................................................................... 36 2.6.1. menselijke middelen .......................................................................................................................................................... 36 2.6.2. andere middelen................................................................................................................................................................ 38
3. BESLUIT & AANDACHTSPUNTEN........................................................................................................................ 40 3.1. GLOBAAL BEELD..................................................................................................................................................... 40 3.2. VOORGESTELDE ACTIES ........................................................................................................................................... 42 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6. 3.2.7.
uitwerken en uitdragen van missie, visie en waardenkader .................................................................................................. 42 (wenselijke) inhoudsbepaling en functie van plannen & overeenkomsten.............................................................................. 43 creëren van een minimum aan betrouwbare zichtbaarheid .................................................................................................. 44 koppeling van kostprijs van middelen aan producten en doelen ........................................................................................... 44 inventarisatie & evaluatie van initiatieven van procesbeschrijving....................................................................................... 45 uitbouwen van het integriteitsbewustzijn............................................................................................................................. 45 periodieke evaluatie van (de evolutie van) de controleomgeving .......................................................................................... 45
2/46
1. INLEIDING
1.1. CONTEXT
Onderhavig onderzoek werd uitgevoerd in opdracht van het Voorlopig College van hoven en Rechtbanken en is het gevolg van de bepalingen en implicaties van de Wet van 18 februari 2014 betreffende de invoering van een verzelfstandigd beheer voor de rechterlijke organisatie. Door deze wet werden in het Gerechtelijk Wetboek diverse nieuwe bepalingen opgenomen inzake het beheer van de rechterlijke organisatie, waaronder:
het verantwoordelijk stellen van de gerechtelijke entiteiten van de rechterlijke organisatie voor het beheer van de algemene werkingsmiddelen die hun ter beschikking worden gesteld (art. 180 Ger. W.); de oprichting van een College van hoven en rechtbanken (art. 181 Ger. W.); de inrichting van een gemeenschappelijke steundienst die o.a. wordt belast met het organiseren van een interne audit van het College en de gerechtelijke entiteiten (art. 183 §1 3° Ger. W.); de inrichting van een directiecomité bij elke gerechtelijke entiteit (hof, rechtbank, parket)(art. 185/2 §1 Ger. W.); het afsluiten tussen de minister van Justitie en elk College van een beheersovereenkomst die afspraken bevat rond doelstellingen voor de rechterlijke organisatie en de daarvoor ter beschikking gestelde middelen (art. 185/4 Ger. W.); de verdeling van de middelen onder de gerechtelijke entiteiten op basis van beheersplannen waar middelen gekoppeld worden aan voorgenomen activiteiten en doelstellingen (art. 185/6 Ger. W.); het opstellen van werkingsverslagen (door gerechtelijke entiteiten en Colleges) ter evaluatie van o.a. het gebruik of de verdeling van de middelen en de realisatie van de doelstellingen (art. 185/9 Ger. W.).
In het licht van bovenstaande, dient interne beheersing of interne controle (zie punt 1.2.1) dan ook een hoofdbekommernis te zijn voor eenieder die betrokken is of wordt bij het verzelfstandigd beheer, de beheersovereenkomsten en –plannen en dus ook bij interne audit.
3/46
Immers, wie zich in beheersplannen of –overeenkomsten dient te engageren tot het behalen van bepaalde doelstellingen heeft er belang bij (tijdens onderhandelingen) te weten onder welke omstandigheden welke doelstellingen haalbaar zijn en (na onderhandeling) over redelijke garanties te beschikken dat de doelstellingen zullen (kunnen) gehaald worden. Een intern controlesysteem kan dergelijke waarborgen bieden. Of zo een controlesysteem effectief is, wordt dan weer nagegaan door auditors. Ook al zijn verzelfstandigd beheer, beheersovereenkomsten en beheersplannen vandaag nog geen feit en bestaan er nog tal van o.a. in uitvoeringsbesluiten uit te klaren onzekerheden, toch (en vooral juist daarom) is het noodzakelijk nu al bij deze elementen en bij de daarvoor benodigde instrumenten en processen stil te staan. Het verkennend onderzoek wil daartoe een bijdrage zijn.
1.2. TERMINOLOGIE
Beheersplannen en –overeenkomsten, interne controle en (interne) audit zijn dus nauw aan elkaar gelinkt. Daarbij worden sommige van deze termen nogal eens door elkaar gebruikt (bijv. “de auditfunctie is een interne controle”1) en is de betekenis van elk concept niet steeds eenduidig. Daarom worden een aantal concepten die van belang zijn voor het verkennend onderzoek hieronder kort toegelicht.
1.2.1. interne beheersing - interne controle - organisatiebeheersing Interne controle, interne beheersing en organisatiebeheersing, zijn termen die zowel in de literatuur als in de praktijk (en ook in dit rapport) door elkaar worden gebruikt om hetzelfde aan te duiden. De oorspronkelijk meest gebruikte en nog steeds sterk ingeburgerde term “interne controle” werd en wordt daarbij al te letterlijk overgenomen uit het Engels waar ‘control’ in ‘internal control’ staat voor beheersing of “onder controle hebben” zoals in “air traffic control” of “climate control” en niet voor het “controleren” (nazien, inspecteren) zoals in “passport control”. De term beheersing is in deze dus een vlag die beter de lading dekt. “Intern” (en ook “organisatie”) duidt er daarbij op dat het om een aangelegenheid gaat die de eigen organisatie betreft, met activiteiten die gedaan worden door en voor het eigen personeel.
1
Verslagover het wetsontwerpbetreffendede invoeringvan een verzelfstandigd beheervoorde Rechterlijke organisatie,Parl.St. Kamer2013-2014nr.53K3068/4 p. 11 & Senaat2013-2014nr. 5-2408/2p.10
4/46
Interne beheersing staat dan voor het systeem (geheel van processen, procedures, …) dat in een organisatie een redelijke garantie kan bieden dat de vooropgestelde doelstellingen zullen worden bereikt. Deze doelstellingen kunnen van diverse aard zijn en betrekking hebben op:
de doelmatigheid en doeltreffendheid van de geleverde producten of diensten (prestatie gerelateerde doelstellingen); de wettelijkheid of overeenstemming met bestaande wetten en regels (de “compliance”); de betrouwbaarheid van (financiële) informatie en het afleggen van rekenschap; de vrijwaring van het patrimonium of de bescherming van de middelen.
De ontwikkeling en het onderhouden van een intern beheersingssysteem in een organisatie impliceert dat die organisatie aandacht heeft voor verschillende elementen die ook wel de bestanddelen van de interne controle genoemd worden:
de controleomgeving: zie punt 1.2.2; de detectie en analyse van risico’s (in functie van doelstellingen); het overwegen en eventueel de implementatie van controlemaatregelen; het bekomen van informatie, nodig voor de andere componenten van interne controle, en het communiceren van deze informatie; de monitoringactiviteiten (het nagaan of de componenten van het IC-systeem aanwezig zijn en werken).
Een organisatie is meestal onderverdeeld in verschillende entiteiten (diensten, afdelingen,…), elk met hun eigen (sub)doelstellingen en dus kan ook de (ontwikkeling van de) interne beheersing per organisatieonderdeel bekeken worden. Zo kan de controleomgeving bijv. danig verschillen per onderdeel. Een van de meest gebruikte referentiekaders voor interne beheersing is het COSO2-model, waarvan de eerste versie dateert van 1992. Dit model wordt nog steeds geactualiseerd3 maar werd in 2004 ook verder uitgebouwd tot het “Enterprise Risk Management – Integrated Framework” (ERMF)4.
2
COSOstaatvoorCommitteeof SponsoringOrganizationsof the TreadwayCommission , waarbijTreadwayde naamis van de eerstevoorzittervan deze commissieen de ‘sponsors’vijf organisatieswarenzoalshet Institute of InternalAuditors(IIA)en de AmericanAccountingAssociation(AAA).Coopers& Lybrand(intussenopgegaanin PwC)werdaangesteldvoorhet verrichtenvan het studiewerken het opstellenvan een rapport. 3 Vooreen executivesummary:zie http://www.coso.org/documents/coso%202013%20icf r%20executive_summary.pdf 4 Vooreen executivesummary:zie http://www.coso.org/documents/coso_erm_executivesummary.pdf
5/46
De “International Organization of Supreme Audit Institutions” (INTOSAI), waar vanuit België het Rekenhof deel van uitmaakt, vertaalt de COSO- en ERMF-modellen in “richtlijnen”, toegespitst op de openbare sector5. De bovenvermelde definitie, doelstellingen en bestanddelen, kaderen binnen deze referentiekaders, waar ook de Hoge raad voor de Justitie (HRJ) naar verwijst, bijv. in zijn “Audit van het gebruik van beleidsplannen door de korpschefs” (maart 2014). De verschillen tussen de hier aangehaalde kaders zijn weinig relevant voor het opzet van onderhavig verkennend onderzoek. Centraal staat immers in elk model het begrip risico: een gebeurtenis die zou kunnen maken dat voorgenomen doelstellingen niet of onvoldoende worden gehaald. Een controlesysteem voorziet in technieken om dergelijke risico’s op te sporen en te analyseren (hoe groot, welke kans, welke impact) en wat er eventueel tegen kan gedaan worden (maatregelen ter voorkoming, reducering of omzeiling van het risico) tegen welke prijs (zowel kost als eventuele impact op andere doelstellingen). Het kunnen voeren van dergelijk onderzoek impliceert dat men zicht heeft op de organisatie (entiteit) waarvoor men een intern controlesysteem wil opzetten of verder ontwikkelen: de doelstellingen, de processen en producten, de beschikbare middelen. Deze aspecten maken in belangrijke mate deel uit van wat doorgaans de controleomgeving wordt genoemd. Omdat onderhavig onderzoek vooral is toegespitst op deze controleomgeving wordt er in 1.2.2 hieronder gedetailleerder op ingegaan. De specifieke bestanddelen (controleomgeving, risico-onderzoek,…worden vaak voorgesteld in een piramidale vorm; het geheel van deze bestanddelen, samen met de doelstellingen (prestatie-gerelateerd, compliance,…) en de organisatieonderdelen (diensten, afdelingen,…) wordt samengevat in de COSO-kubus (en ook in de ERMF-kubus).
5
Zie onderandereINTOSAIGOV9100en INTOSAIGOV9130guidelines
6/46
1.2.2. controleomgeving Binnen elk systeem van interne beheersing vormt de controleomgeving een wezenlijk bestanddeel. Het vormt de basis, waarop risicoanalyse, controlemaatregelen en andere elementen van de interne controle kunnen worden gebouwd. Onder controleomgeving zijn alle elementen van de organisatiecultuur te verstaan die een (positieve of negatieve) invloed kunnen hebben op (de ontwikkeling van) het interne controlesysteem. Zoals elke cultuur in de sociologische betekenis van het woord, wordt ook een organisatiecultuur bepaald door het geheel van waarden en normen, die gedeeld worden door de leden van de organisatie, om zich lid van die organisatie te voelen of om als dusdanig te worden geaccepteerd. Dit zal zich uiten in waarneembaar gedrag en opspoorbare artefacten, de kanalen bij uitstek om iets te kunnen zeggen over (organisatie)cultuur. Ofschoon de indeling en benaming wat kan verschillen, afhankelijk van de context en de bron6, worden volgende aspecten van de organisatiecultuur meestal tot de controleomgeving gerekend (omdat zij een impact hebben op de implementatie en instandhouding van de interne controle):
integriteit en ethische waarden; deskundigheid van het personeel en beleid inzake human ressources management; managementstijl (en –filosofie); beleid en strategie; organisatiestructuur en hoe verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden toegekend; beheer van de middelen.
Deze aspecten worden in de punten hieronder summier besproken.
1.2.2.1. INTEGRITEIT EN ETHISCHE WAARDEN Het ontwikkelen en op peil houden van de interne beheersing zal makkelijker gaan in organisaties waar beslissingen en oordelen sterk bepaald worden door de integriteit en de ethische waarden van het management en het personeel. In dergelijke organisaties spelen overwegingen die niet te maken hebben met de bestaansreden en opdrachten van de organisatie of met verwachtingen van haar belanghebbenden nauwelijks een rol.
6
Zie bijv. INTOSAI , het 1ste K.B.rond internecontrolevan federaleoverheid , de maturiteitsmatrix ontwikkeld binnenfederaleoverheid(bijv.gebruiktin OFO-opleidingenen toegepastdoorFODFinanciën ) , het analyse- en beoordelingsinstrument van NIVRA(thansNBA,NederlandseBeroepsorganisatie van Accountants)
7/46
Elementen die aanduidingen zijn voor een bepaalde mate van ontwikkeling op dit terrein zijn bijv.:
het bestaan van gedragscodes of deontologische codes die antwoorden of richtlijnen bevatten voor geval van (mogelijke) belangenconflicten, morele dillema’s,… het gekend zijn van dergelijke codes binnen de organisatie; het geïntegreerd zijn van dergelijke codes in de werking van de organisatie (bijv. door opname in de opleidingen, evaluaties,…); de mate waarin integriteit en ethische waarden ook buiten de organisatie worden getoond en gecommuniceerd (in een mission statement, waardencharter,…).
1.2.2.2. DESKUNDIGHEID VAN HET PERSONEEL EN BELEID INZAKE HRM Beschikken over competent personeel met de nodige kennis en vaardigheden draagt niet alleen bij tot het realiseren van de opdrachten en doelstellingen van de organisatie in het algemeen, maar draagt ook bij tot een goed begrip van de individuele verantwoordelijkheden m.b.t. interne controle. Indicaties over de ontwikkelingsgraad op dit domein zijn bijv.:
de mate waarin functiebeschrijvingen bestaan; hoe aanwervingen gebeuren; hoe in opleidingen wordt voorzien; hoe evaluatie van prestaties gebeuren en in welke mate daarmee wordt rekening gehouden voor de verdere loopbaanontwikkeling.
Er kan ook nagegaan worden in welke mate interne beheersing zelf een aandachtspunt is bij bijv. opleidingen, evaluaties,…
1.2.2.3. MANAGEMENTSTIJL EN -FILOSOFIE De mate waarin de leiding van een organisatie blijk geeft van het belang dat zij al dan niet hecht aan interne controle, zal bepalend zijn voor het succes of falen van een intern beheersingssysteem. Dat de top van de organisatie interne beheersing belangrijk vindt, kan bijv. blijken uit het organiseren van een interne auditfunctie, het opzetten van een gedragscode, haar eigen functie als voorbeeld op vlak van integriteit, het redeneren in termen van risico’s (bereidheid bepaalde risico’s te nemen, rekening houdend met impact en kans van voorkomen), hoe snel in crisissituaties gereageerd wordt, …
8/46
Meer algemeen zal de manier van leiding geven de ontwikkeling en instandhouding van het intern controlesysteem beïnvloeden door o.a.:
de mate waarin het personeel betrokken wordt bij het nemen van beslissingen en de manier waarop beslissingen meegedeeld worden; hoe het personeel gemotiveerd wordt (beloning, sanctionering,…); hoe communicatie verloopt; op welke informatie beslissingen gebaseerd worden en via welke kanalen deze informatie verspreid wordt.
1.2.2.4. BELEID EN STRATEGIE Wanneer over beleid en strategie wordt gesproken (zie ook onder 1.2.4) betreft het veelal doelstellingen die zich situeren op het niveau van de effecten op de organisatieomgeving (wat men teweeg wil brengen in de samenleving). “Doelstelling” wordt hier gedefinieerd als “een vooropgesteld resultaat dat men wenst te bereiken op een welbepaald moment in de toekomst”. Eigenlijk gaat het dus om de beschrijving van een bepaalde, zich in de toekomst situerende toestand en niet om de acties die daartoe leiden, ook al zal men in praktijk vaak op het laatste soort formuleringen (met werkwoorden) terugvallen. Kenmerkend voor doelstellingen is ook dat ze passen binnen een hiërarchische structuur: het vooropgestelde doel past binnen een breder opzet of hoger doel maar is ook op te delen in lagere doelen of tussendoelen. Voor het realiseren van de “strategische doelstellingen” zullen “operationele doelstellingen” worden bepaald. Doelstellingen maken de kern uit van een intern controlesysteem. Zonder doelstellingen heeft men geen nood aan een systeem van interne beheersing (er zijn dan ook geen risico’s). Als er wel objectieven zijn bepaald, is het voor de uitbouw van de andere elementen en stappen in het intern controlesysteem (risicoanalyse, maatregelen,…) belangrijk te weten:
in welke termen deze doelstellingen geformuleerd zijn; wie de doelstellingen heeft bepaald; door wie de doelstellingen gekend zijn; hoe (op basis waarvan) men tot die doelstellingen is gekomen; of en hoe de objectieven kaderen binnen de opdrachten en bestaansreden van de organisatie; hoe doelstellingen zich tot elkaar verhouden (en of er eventuele tegenstrijdige doelstellingen zijn);
9/46
of doelstellingen aangepast worden in functie van (nieuwe) informatie (lessen uit het verleden, nieuwe ontwikkelingen,…); of (budgettaire) middelen gelinkt zijn aan de doelstellingen (zie ook 1.2.2.6); of de realisatie van doelstellingen opgevolgd wordt via indicatoren; …
1.2.2.5. ORGANISATIESTRUCTUUR, VERANTWOORDELIJKHEDEN EN BEVOEGDHEDEN Een organisatiestructuur maakt duidelijk wie welke verantwoordelijkheid en bevoegdheid heeft, hoe verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de organisatie worden gedelegeerd en hoe moet worden gerapporteerd of verantwoording moet worden afgelegd. Belangrijke aspecten voor het nagaan van de maturiteit van de organisatie op dit vlak zijn:
de mate waarin bevoegdheden, verantwoordelijkheden, delegaties en rapporteringswegen bepaald en gekend zijn, bijv. via o organogrammen; o procesbeschrijvingen; o taak- en functiebeschrijvingen; de mate waarin structuur en verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden aangepast zijn aan de noden (voort te brengen resultaten, doelstellingen,…) van de organisatie; de mate van overeenstemming tussen wie beslissingen neemt en wie verantwoordelijkheid draagt; de mate van flexibiliteit waarmee de structuur kan aangepast worden aan nieuwe omstandigheden; de mate waarin bij de toebedeling van taken rekening wordt gehouden met bekommernissen als continuïteit, voorkomen van te vertrouwelijke omgang,… …
1.2.2.6. BEHEER VAN MIDDELEN De realisatie van doelstellingen impliceert de inschakeling van middelen. Het is dus belangrijk dat men zicht heeft op deze middelen (personeel, kennis, gebouwen, informatica, financiën,…), zowel in termen van beschikbaarheid als van noden, zowel nu als naar de toekomst toe en zowel globaal als per doelstelling, per product, per entiteit,… Aandachtspunten op dit domein zijn bijgevolg o.a.:
10/46
het bestaan en gebruik van instrumenten en gegevensbronnen die zicht geven op welke middelen zich waar in de organisatie bevinden en de evolutie van het gebruik of verbruik ervan; de mate waarin de organisatie kennis heeft van de kostprijs van de diverse middelen; het bestaan en gebruik van instrumenten die beschikbare of benodigde middelen kunnen koppelen aan te realiseren prestaties; …
1.2.3. interne en externe audit Doorgaans wordt het als de taak van de interne auditfunctie gezien om het interne controlesysteem van de organisatie te evalueren en waar nodig verbeteringsvoorstellen te formuleren 7. Het “interne” duidt er daarbij op dat de auditinstantie zelf deel uitmaakt van de organisatie waarvan ze het controlesysteem evalueert en dat ze rapporteert aan het management (of auditcomité) van diezelfde entiteit. Een externe auditfunctie daarentegen maakt geen deel uit van de te auditeren organisatie en rapporteert in de eerste plaats aan haar opdrachtgever (vaak de aandeelhouders). Rekenhof en Hoge Raad voor de Justitie kunnen als externe auditors beschouwd worden. De steundiensten dienen de interne audit te organiseren; in principe kan dit door zelf deze auditfunctie uit te voeren of door ze te laten uitvoeren door een instantie die op het budget van de Colleges wordt betaald. Interne auditors nemen geen beslissing in de plaats van het management; ze hebben enkel een adviserende bevoegdheid.
1.2.4. beheersplannen en beleidsplannen Beheer (Fr.: Gestion; En.: Management) wordt soms ook beleidsuitvoering genoemd8 en heeft aldus een plaats binnen het bredere kader van beleid (En.: Policy, Fr.: Politique, Stratégie). Waar beleidsnota’s en beleidsplannen doorgaans aangeven welke effecten men wil bereiken in de samenleving (beleidsdoelstellingen), zullen beheerscontracten en –plannen vooral gericht zijn op het vertalen van deze beleidsdoelstellingen in termen van prestaties (producten, diensten) en in termen van benodigde middelen, met als doelstellingen bijv. de te produceren kwantiteit en/of kwaliteit van een product om de gewenste effecten te bereiken en bekommernissen rond efficiëntie en zuinigheid. 7
Ziebijv.de door het Auditcomitévan de Federaleoverheidweergegevendefinitieof de bepalingenin het glossariumvan de INTOSAIGOV9100Guidelines . 8 Zie bijv. Doelmatigheidsanalyse als beleids- en beheersintrument (G. Bouckaert& W. Van Reeth,1994)
11/46
In de praktijk is dit onderscheid niet altijd even duidelijk en worden de termen soms door elkaar gebruikt. Zo wordt aan kandidaten voor een vacante plaats van korpschef gevraagd aan de minister van Justitie een beleidsplan (in het Frans “plan de gestion”) over te maken, waarin de doelstellingen staan die ze tijdens hun mandaat willen nastreven; een van de resultaatsgebieden van de door de Hoge Raad voor de Justitie goedgekeurde profielen voor korpschef is immers dat de korpschef een “beleid” voert9. Eens benoemd, zal de korpschef een directiecomité voorzitten dat een beheersplan (in het Frans ook “plan de gestion”) moet opstellen (art. 185/2 Ger.W.). Het openbaar ministerie heeft eind jaren 00 geopteerd voor de benaming “parketbeleidsplan”, maar was er zich van bewust dat beide aspecten nauw met elkaar verbonden zijn10. In welke betekenis men de termen beheersplan of beleidsplan ook gebruikt, een essentieel kenmerk is hoe dan ook dat zij steeds doelstellingen zullen bevatten. Of die objectieven eerder gericht zijn op wat men in de samenleving wil bewerkstellingen dan wel op de realisatie van producten en prestaties en de manier van organiseren van de middelen daarvoor, een intern beheersingssysteem zal hoe dan ook nodig zijn. Tenzij expliciet anders aangegeven, wordt in dit rapport “beleidsplan” voorbehouden voor de documenten die ingediend worden in het kader van een kandidatuur voor korpschef en slaat “beheersplan” op het document bedoeld in art. 185/2 en 185/6 Ger. W.
1.2.5. beheerscontrole en interne controle Sommige instanties, zoals het United States General Account Office (GAO), beschouwen beheerscontrole (management control) en interne controle (internal control) als synoniemen11. Andere instanties (waaronder de federale overheid)12 zien interne controle als onderdeel van beheerscontrole, waarbij de beheerscontrole de informatie aanlevert (over de evolutie van het geplande beheer en beleid) die de leiding in staat moet stellen om gefundeerde beslissingen te nemen en eventueel bij te sturen. In dit rapport wordt de term beheerscontrole niet verder gebruikt. Zoals uit punt 1.2.1 al is gebleken, wordt hier wel uitgegaan van een brede bepaling van interne beheersing, die zowel de beheersing van risico’s inhoudt (interne controle sensu 9
Zie http://www.csj.be/nl/inhoud/faq -benoemingen -en-aanwijzingen Naar een parketbeleidsplan voorde parkettenvan eersteaanleg (Thomaes& Devroe)(Maklunr. 27 - 2008), p. 201 11 Zie voetnootnr. 1 van het documentInternalControlManagementand EvaluationToolvan het GAO 12 Zie bijv.de definitievan het Auditcomitévande Federaleoverheid 10
12/46
stricto) als de beheersing van het management (interne controle sensu lato). Immers het bereiken van doelen zal in de eerste plaats afhangen van een goed management (cf. de elementen van de controleomgeving). Wel is het zo dat zelfs in een goed draaiende organisatie zich nog altijd incidenten kunnen voordoen (risico’s); hierop zullen de andere componenten (dan de controleomgeving) van het controlesysteem zich richten.
1.3. OPZET VAN HET ONDERZOEK
1.3.1. bedoeling en scope De bedoeling van het onderzoek is het in kaart brengen van de “actuele toestand van de ontwikkeling van interne controle in de organisatie(s)”; het bekomen toestandsbeeld “moet niet alleen toelaten te weten waar men met de interne beheersing staat en welke actiestappen in welke prioriteiten-volgorde dienen te worden voorzien, maar kan ook gezien worden als een basis waarop latere (self)assessments kunnen voortbouwen”13. Daarbij wordt onder “actuele toestand” niet alleen verstaan wat vandaag daadwerkelijk aanwezig is, maar ook wat vandaag bij het management ter zake leeft aan verwachtingen en noden. In het licht van wat onder 1.2.1, 1.2.2 en 1.2.5 werd vermeld, mag duidelijk zijn dat het in beeld brengen van de huidige toestand het best kan benaderd worden vanuit het concept “controleomgeving”, vermits dit bestanddeel de basis en voedingsbodem vormt voor de andere elementen. Net zoals bij de piramide van Maslow, heeft het ook bij de COSO-piramide immers weinig zin zich te concentreren op specifieke risico’s en de daartoe te nemen maatregelen, wanneer het nog zou ontbreken aan meer fundamentele basisbehoeften. Het gevoerde onderzoek heeft zich dan ook toegespitst op de onder 1.2.2 besproken aspecten van de controleomgeving. Als dusdanig kan het ook beschouwd worden als een aanzet tot verdere zelf-evaluatie, bijv. aan de hand van instrumenten als “de maturiteitsmatrix”, het CAF of daarvan afgeleide tools. Wanneer hierboven met “organisatie(s)” zowel het enkelvoud als het meervoud wordt aangegeven, heeft dit te maken met het keuzeprobleem van de analyse-eenheid. Doelstellingen (zullen) worden bepaald in elke gerechtelijke entiteit (elke rechtbank, elk hof,…), maar ook op het niveau van het College van hoven en rechtbanken. Elk niveau heeft 13
Citatenuit de opdrachtovereenkomst die werdafgeslotendoorhet VoorlopigCollegevan hovenen rechtban ken, het Collegevan procureurs -generaalen de opdrachthouder
13/46
dus eveneens zijn systeem van interne controle nodig (zoals de steundienst ook zowel op het niveau van het College als op het niveau van de entiteiten ondersteuning moet bieden). Om zinnige uitspraken over de interne beheersing te kunnen doen, is het dan ook nodig zicht te hebben op beide niveaus, waarbij op lokaal vlak ook onderlinge verschillen kunnen bestaan qua toestand of behoeften. Omdat het College van hoven en rechtbanken pas geïnstalleerd is sinds 17 november 2014 (dag van publicatie van de samenstelling in het Belgisch Staatsblad) en het tot dan functionerende Voorlopig College begrijpelijkerwijze geen handelingen wilde stellen die de beslissingsruimte voor het definitieve College zou beperken, vormt voor onderhavig onderzoek de toestand in de gerechtelijke entiteiten de basis voor de analyse.
1.3.2. aanpak Vermits de directiecomités de eerste belanghebbenden zijn bij een goed functionerend intern controlesysteem, werden zij allen (via het contacteren van de voorzitters) uitgenodigd om van gedachten te wisselen rond dit onderwerp. Van de 49 (100%) entiteiten, waren er 12 (24%) die niet reageerden op deze uitnodiging. Van de entiteiten die wel antwoordden, was er een drietal dat dergelijk contact niet opportuun achtte (omdat de voorzitter in het Voorlopig College zetelde, omdat het directiecomité nog niet samengesteld was,…) en bleek het in een aantal andere gevallen door agendaproblemen niet mogelijk een gesprek met leden van het directiecomité te organiseren binnen de voorziene tijdsperiode. Uiteindelijk is het verkennend onderzoek gebaseerd op de gesprekken en overgemaakte documenten van 27 (55%) gerechtelijke entiteiten. Zoals aangegeven in onderstaande tabel, waren alle soorten rechtbanken in de steekproef vertegenwoordigd (in proporties gaande van 40 tot 75% van de totaliteit).
Directiecomités naar aard entiteit
Hof van beroep (HB) Arbeidshof (AH) Rechtbank van Eerste Aanleg (REA) Arbeidsrechtbank (AR) Rechtbank van koophandel (RK) Politierechters & Vredegerechten (PV) REA + PV REA+AR+RK+PV TOTAAL
Aantal in statistische populatie
Aantal
5 5 10 8 8 10 2 1 49
2 3 6 6 5 4 0 1 27
14/46
Steekproef Aantal naar taal NL FR NL+FR 2 1 1 1 3 3 4 2 3 2 2 2
13
12
1
D
1 1
Van de 27 entiteiten in de steekproef waren er 13 het resultaat van een samenvoeging en 4 (Brusselse) het gevolg van een splitsing. Voor de overige 10 entiteiten (o.a. hoven van beroep en arbeidshoven) had de hertekening van het gerechtelijk landschap geen directe invloed op de structuur. Met vertegenwoordigers van elk van de 27 entiteiten in de steekproef vonden gesprekken plaats. Voor 24 entiteiten ging het om een semigestructureerd onderhoud, waarbij systematisch een aantal onderwerpen aan bod kwamen (die in dit verslag behandeld worden onder punt 2.) In bepaalde gevallen ging het om gesprekken met het voltallige directiecomité, in andere gevallen (o.a. te wijten aan beschikbaarheid, interesse of nog onvolledige samenstelling) betrof het een beperkter aantal deelnemers. De voorzitter van het directiecomité behoorde wel steeds tot de gesprekspartners. Een enkele keer werd ook iemand van buiten het directiecomité bij het gesprek betrokken. Een verslag van het onderhoud, aangevuld met verwerkte gegevens uit overgemaakte documenten werd aan de deelnemers bezorgd voor eventuele opmerkingen (uitgezonderd voor 1 entiteit waar het gesprek door onvoorziene omstandigheden pas kon plaats vinden op een tijdstip dat geen ruimte meer liet voor verslaggeving of feedback). In 3 entiteiten bleef de gedachtewisseling beperkter van opzet (een verkennend gesprek met de voorzitter, een keer enkel via de telefoon), waarna steeds ook diverse documenten werden overgemaakt. De bezorgde en geanalyseerde documenten betroffen meestal beleidsplannen van de voorzitters op het moment van hun kandidatuur voor hun huidige functie en werkingsverslagen van de entiteit of van een of meer afdelingen ervan. In bepaalde gevallen ging het ook om overzichten of voorbeelden van gehanteerde statistieken en tabellen of documenten i.v.m. deontologie en integriteit.
1.3.3. waarschuwingen De bevindingen in dit rapport zijn gebaseerd op gegevens die voornamelijk werden ingezameld tussen 1 september en 1 december 2014. De ontwikkelingen op dit terrein gaan echter snel: directiecomités worden (verder) samengesteld, aan statistieken en boordtabellen wordt gewerkt,… De toestand zoals hier beschreven kan dus op bepaalde plaatsen en voor bepaalde punten dus al wat geëvolueerd zijn. Met beleidsplannen en werkingsverslagen als informatiebron moet voorzichtig worden omgesprongen. De beleidsplannen worden opgesteld door kandidaten die, zeker als ze nog niet
15/46
behoren tot de entiteit waarvoor ze postuleren, niet altijd volledig op de hoogte zijn van het reilen en zeilen van de entiteit en op het moment van de redactie ook geconfronteerd kunnen worden met tal van onzekerheden over hoe de herstructurering en verzelfstandiging er concreet zal uitzien. De werkingsverslagen hebben betrekking op het verleden. Soms betreffen ze entiteiten die intussen zijn opgegaan in grotere eenheden; soms zijn ze opgesteld door of onder een korpschef die intussen deze functie niet meer uitoefent. Bij de bevraging van het terrein werd expliciet gesteld dat de inhoud van de gesprekken of de overgemaakte documenten niet als dusdanig in dit rapport zouden worden overgenomen14. Het is immers niet de bedoeling het “proces” van deze of gene entiteit te maken. Individuele bronnen worden dan ook niet weergegeven; wel is soms tussen vierkante haken een (at random toegekende) code vermeld waarmee bij eventueel verder onderzoek de link naar een informatiebron kan gelegd worden.
14
Mailnaar de voorzittersvan de directiecomités dd. 29/8/2014
16/46
2. DE ACTUELE TOESTAND VAN DE ONTWIKKELING VAN INTERNE CONTROLE BINNEN HOVEN EN RECHTBANKEN
2.1. INTEGRITEIT EN ETHISCHE WAARDEN
2.1.1. i.v.m. de beroepsmagistraten en het eigen personeel Integriteit wordt in bijna 60% van de doorgenomen beleidsplannen vermeld, meestal wanneer men het heeft over de waarden, soms ook bij de doelstellingen of de opdrachten. Bij de hoven lijkt deze bekommernis proportioneel meer aanwezig, bij de vrederechters en politierechters wordt het zelden vermeld. Ofschoon het, ook wanneer er in de gesprekken expliciet naar gevraagd werd, als een belangrijk aspect wordt beschouwd, meent men dat het met problemen hieromtrent, zeker m.b.t. de beroepsmagistraten, nogal meevalt (“geen problemen in het verleden”) en besluit men daaruit dat de actuele bestaande maatregelen voldoende zijn. De meest courante maatregelen zijn dan (proactief) de opleiding (vnl. voor beginnende magistraten en griffiers) en (detecterend) de “interne sociale controle” onder de magistraten. Een enkele keer wordt ook de “gids voor de magistraten”15 vermeld; wanneer hiernaar op andere plaatsen wordt geïnformeerd blijkt dat men meestal betwijfelt of magistraten zich deze gids wel herinneren en meer nog of ze hem gelezen hebben. Voor griffierpersoneel wordt een enkele keer ook het bestaan vermeld van de “Gedragscode voor het gebruik van informaticamiddelen, elektronische gegevensverwerking en het gebruik van internet, intranet, e-mail”16 en wordt verwezen naar de hoofdstukken VIII en IX van het arbeidsreglement17 die respectievelijk een aantal rechten en plichten en bepaalde onverenigbaarheden bevatten. Bij integriteitsproblemen denkt men op het terrein eerder aan problemen als het onbevredigd leiden van de zitting, het onnodig uitstellen, het oplopen van achterstand in het rechtspreken e.d., dan aan (de minder frequent voorkomende) gevallen van corruptie, valsheid in
15
In 2012uitgegevendoorde HogeRaadvoorde Justitieen de Adviesraadvoorde Magistratuur Zie Omzendbriefnr. 164van DG RO uit 2010,herzienin 2012 17 Zie Omzendbriefnr. 058van DG RO uit 2005 16
17/46
geschriften of schending van het beroepsgeheim die welk sterk het imago van justitie in de buitenwereld beïnvloeden.
2.1.2. i.v.m. lekenrechters en door advocaten ingevulde functies De arbeidshoven, arbeidsrechtbanken en rechtbanken van koophandel, blijken wel heel bewust te zijn van de risico’s op vlak van integriteit en deontologie die het functioneren met resp. raadsheren in sociale zaken, rechters in sociale zaken en rechters in handelszaken met zich kunnen meebrengen. Dit verhoogd risico kan zowel te maken hebben met het gebrek aan juridische kennis en (deontologische) regels als met het professioneel verwant zijn aan de partijen (waardoor belangenvermenging of beïnvloeding makkelijker kan voorkomen). Preventief wordt sterk de nadruk gelegd op de screening en informatie-inwinning (eventueel ook via het openbaar ministerie) bij de kandidaatstelling, zodat men gefundeerde en gemotiveerde adviezen kan geven. Het kan dan gaan om individuele gesprekken, het laten oplijsten van uitgeoefende mandaten, etc. Vermits deze lekenrechters niet alleen zetelen, berust ook een toeziende verantwoordelijkheid bij de beroepsrechters waarmee zij zetelen. Bij de rechtbanken van koophandel wordt in de beleidsplannen vaak verwezen naar voorgestelde maatregelen in de door de HRJ gevoerde doorlichting bij deze rechtbanken18. Eveneens bij de rechtbanken van koophandel, is men alert voor eventuele perceptieproblemen bij de aanstelling van curatoren. Een objectief transparant aanstellingssysteem wordt door de meeste rechtbanken dan ook nagestreefd. In andere rechtbanken wordt soms ook gewezen op perceptieproblemen bij het publiek in geval van plaatsvervangende rechters of van advocaten die tijdens eenzelfde zitting van rol wisselen. Richtlijnen vanuit het College over het inzetten van plaatsvervangers zouden welkom zijn [r14]. Integriteitsproblemen kunnen zich ook stellen op het terrein van de voorlopige bewindvoeringen: onverenigbaarheid met het ambt van plaatsvervangend rechter, malversaties,… Gerichte boekhoudkundige controles, bestanden met wie welke dossiers als bewindvoerder heeft, e.d. zijn voorgestelde controlemaatregelen.
2.1.3. i.v.m. fraude en boekhouding Ook al is integriteit niet te beperken tot de afwezigheid van fraude en corruptie, toch kan fraude (in zin van gesjoemel met gelden) een mogelijk risico zijn, in het bijzonder op griffies
18
HogeRaadvoorde Justitie:Doorlichtingrechtbankenvan koophandel , december2010
18/46
waar boekhoudkundige operaties en het houden van kassa’s een belangrijke activiteit uitmaken. In één entiteit, mogelijk omdat er in een ver verleden vóór de tijd van de actuele hoofdgriffier een belangrijk voorval van misbruik van gelden is geweest, heeft men specifieke maatregelen genomen om dergelijke incidenten te voorkomen: spreiding van de activiteiten over meerdere personen zodat niet langer een persoon alle operaties in de hand heeft en wederzijdse controle mogelijk wordt (naast steekproefsgewijze controles door hoofdgriffier of hoofd van dienst). In merendeel van de entiteiten wordt dergelijk risico niet onderkend of erg laag ingeschat. Dit is het geval wanneer er weinig geld circuleert, of omdat men meent dat er afdoende beheersmaatregelen bestaan: men vertrouwt op de informatica: o “op de griffie is er een waterdicht informatiesysteem dat malversaties onmogelijk maakt” [r27]; o “BGC19 is uitermate geschikt voor boekhoudkundige operaties en de controle erop” [r18]; o “het CGAB-systeem20 heeft de zichtbaarheid en transparantie verbeterd” [r12]; de boekhouding wordt gedaan “door personen die men vertrouwt” [r03, r11] . Een paar keer wordt ook gewezen op de rol van de diensten van de Federale Overheidsdienst Financiën (Administratie van de Patrimoniumdocumentatie) voor “toezicht en controle van de griffies”. Een enkele entiteit geeft aan zelf contact op te nemen met deze instantie indien cijfers niet blijken te kloppen [r05].
2.2. HRM EN DESKUNDIGHEID VAN HET PERSONEEL
2.2.1. functiebeschrijvingen als centraal concept Functiebeschrijvingen zijn een noodzakelijk bestanddeel van een degelijk human ressources management en spelen een centrale rol bij aanwerving, loopbaanplanning, evaluatie en zelfs weddebepaling. 19
BusinessApplicatievoor het beheervan gerechtelijkedossiersop de burgerlijkegriffievan de rechtbanken van eersteaanleg 20 ComptabilitéGénérale– AlgemeneBoekhouding:boekhoudkundig programma,gebruiktdoor de dienstdie de facturenbeheerten controleertop de FODJustitie
19/46
De laatste jaren zijn op dit vlak belangrijke inspanningen gedaan. De Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde (CMRO) werkte functiebeschrijvingen uit voor het gerechtspersoneel van niveau A, griffiers en parketsecretarissen21. De Hoge Raad voor de Justitie was en is op dit vlak actief m.b.t. magistraten22. Ook voor het gerechtspersoneel van de niveaus B, C en D zijn intussen een reeks functiebeschrijvingen beschikbaar23. Op het terrein lijkt men de functiebeschrijvingen voor het gerechtspersoneel van niveau A en B wel werkbaar te vinden, terwijl voor de niveaus C en D vaak meer aanpassingswerk nodig is. In kleine entiteiten met (bijgevolg) polyvalent personeel ondervindt men wel eens moeite om een personeelslid in een of andere functie onder te brengen. Ook specifieke functies of personeelscategorieën (archiefpersoneel, onthaal, veiligheid…) geven soms moeilijkheden (bijv. te wijten aan een discrepantie tussen feitelijk leiden van dit personeel en er op papier verantwoordelijk voor zijn). De verzelfstandiging van het beheer van de rechterlijke orde kan ook impliceren dat vandaag niet voorziene functies (en dus functiebeschrijvingen) zullen nodig zijn.
2.2.2. evaluatiecycli Zowel voor magistraten als voor het gerechtspersoneel zijn de evaluatieprocedures beschreven in diverse documenten24. Daarbij is in beide gevallen voorzien in een gesprek bij aanvang van de evaluatieperiode (voor magistraten en gerechtspersoneel resp. functioneringsgesprek en functiegesprek genoemd); voor het gerechtspersoneel zijn er verder ook plannings- en functioneringsgesprekken. Deze laatste zijn meestal niet verplicht, maar zijn belangrijk als moment van opvolging en bijsturing. De planningsgesprekken zijn dan weer belangrijk omdat het bepalen van (individuele) doelstellingen hier centraal staat, waarbij vnl. prestatiedoelstellingen kunnen gekaderd worden binnen de objectieven van de gehele entiteit (zoals bijv. geformuleerd in een beheersplan) en ontwikkelingsdoelstellingen belangrijk zijn om opleidingsnoden te bepalen. De functie- en planningsgesprekken voor het gerechtspersoneel vonden plaats tussen 1 juli en 30 september 2014. Ofschoon dit een tijdrovende operatie bleek, waarbij de ondersteuning (vanuit de Federale Overheidsdienst Justitie en het Instituut voor Gerechtelijke Opleiding) ruim laat kwam, werd deze oefening in de meeste entiteiten ernstig en grondig gevoerd en (ook door het geëvalueerde personeel) als positief ervaren en als een gelegenheid tot het uitklaren en kaderen van een en ander. Slechts in één entiteit van de steekproef [r18] 21
Zie hieroverbijv.de CMRO-rapportenvan 2009, 2010en 2011 De voortzettingvan de functiebeschrijvingen is opgenomenals projectonderpunt2.3 van het meerjarenplan 2012-2016 23 Zie omzendbriefnr.231(22/7/2014)van de DG RO (intranetsiteFOD Justitie) 24 Zie bv. “Evaluatiecyclus - handleidingvoorevaluatoren ” (intranetsite) van de FODJustitie(2014)en “Handleidingvoorde evaluatievan magistraten ” van de HRJ (2007) 22
20/46
werd melding gemaakt van een meer oppervlakkige benadering wegens tijds- en personeelsgebrek (bijv. enkel 1 algemene doelstelling geformuleerd voor iedereen). Over eventuele functioneringsgesprekken en over evaluatiegesprekken (in december ’14 of januari ’15) kan op dit moment nog niets zinnigs gezegd worden. In het licht van wat onder 2.1.2 werd besproken, dient opgemerkt dat de evaluatie van magistraten geen betrekking heeft op lekenrechters of –raadsheren of op plaatsvervangende magistraten.
2.2.3. loopbaanaspecten De functiebeschrijvingen en de instrumenten binnen de evaluatiecyclus moeten ook toelaten te voorzien in adequate manieren van rekrutering, bevordering en opleiding. Er worden daaromtrent op het terrein weinig klachten opgevangen, ook al hoort men al eens dat het niveau van de opleidingen van griffiers zou achteruitgaan. Dat men als plaatselijk manager nauwelijks vat heeft op het beheer van het personeel (controle ziekteafwezigheden, mutaties,…), is een veel grotere bron van ontevredenheid (zie ook 2.6.1.). Een enkele keer [r25] wordt ook opgemerkt dat het actuele systeem van mutaties moeilijk te verenigen is met de evaluatiecyclus zoals hierboven beschreven, omdat ontevredenheid over evaluatie zou leiden tot mutatie en niet tot verbetering van de situatie.
2.2.5. specifieke aandacht voor interne controle Er is in dit onderzoek niet nagegaan of de bestaande functiebeschrijvingen en de in de evaluatiecycli overeengekomen beschrijvingen en doelstellingen in bepaalde gevallen ook specifieke bekommernissen van interne beheersing bevatten. De in 2000 door de HRJ ontwikkelde lijst van competenties bij de standaardprofielen voor de functies van korpschef25, bevat wel een aantal aandachtspunten die belangrijk zijn in het kader van interne controle: integriteit, voortgangscontrole, duidelijk delegeren,…
25
BelgischStaatsbladvan 16 september2000; blz. 31485
21/46
2.3. MANAGEMENTSTIJL EN FILOSOFIE
Leiderschapsstijl en opvattingen over leiding geven zijn elementen die idealiter nagegaan worden via observaties of interviews met diverse leden van de organisatie. In dit onderzoek kon dit alleen al door de korte termijnen niet gebeuren. Maar zelfs grondiger terreinwerk zou op dit ogenblik tot weinig zinvol resultaat leiden: slechts bij 6 van de 27 entiteiten in de steekproef is er in 2014 geen sprake van verandering van korpschef en/of van herstructurering (fusie, splitsing); allemaal hebben ze te maken met nieuwe organen zoals het directiecomité. Wat hieronder volgt is dan ook grotendeels gebaseerd op geuite intenties in de beleidsplannen of tijdens het gesprek en op een aantal elementen uit de werkingsverslagen van rechtbanken die intussen vaak zijn opgegaan in grotere gehelen. In de gehouden gesprekken en verwerkte beleidsplannen kwamen onderwerpen als “participatief management”, “de voorzitter als impulsgever”, de “voorbeeldrol” of de “voorzitter als primus inter pares” soms expliciet aan bod. Het is echter in dit kader vooral de interne communicatie die door de grote meerderheid van de managers als belangrijk wordt gezien. O.a. uit de werkingsverslagen (waar het eerste punt van hoofdstuk 4 specifiek handelt over structuren van intern overleg) blijkt dat daarbij in de eerste plaats gedacht wordt aan de communicatie onder magistraten. Zo wordt bijv. ook het beleidsplan meestal (eerst) meegedeeld aan de magistraten, en (eventueel) nadien aan het griffiepersoneel [r07, r11, r21, r27,…]. Toch zijn er ook tekenen dat de griffie meer en meer betrokken wordt bij de werking: zo werden in een entiteit [r03] overlegvergaderingen binnen secties aanvankelijk enkel georganiseerd voor magistraten, maar gebeurt dit intussen ook met griffiers. Het management van nieuwe entiteiten die het resultaat zijn van het samengaan van vroegere autonome rechtbanken, geven er zich allen rekenschap van dat deze entiteiten maar kunnen slagen mits betrokkenheid van zowel magistraten als personeel van alle afdelingen. Dit leidt soms tot het creëren van nieuwe communicatiekanalen (bijv. nieuwsbrief) of tot initiatieven zoals het houden van zoveel mogelijk persoonlijke gesprekken (door voorzitter en hoofdgriffier) met het personeel, aandacht voor informele (niet-professionele) contacten en activiteiten,… Ook bij de samenstelling van het directiecomité speelt de bekommernis naar maximale betrokkenheid vaak mee: zorgen dat alle afdelingen en secties er in vertegenwoordigd zijn, opnemen (naast de hoofdgriffier) van niet-magistraten,… Alleen al de aanwezigheid van de hoofdgriffier zou de betrokkenheid van het gerechtspersoneel moeten kunnen verhogen. Naast het meedelen van het beleid en managementbeslissingen, zijn er in een aantal entiteiten ook tekenen dat men de bredere basis wil betrekken bij de doelstellingen en de beslissingen van de entiteit. Zo hebben een aantal kandidaat-korpschefs vooraleer hun beleidsplan op te stellen diverse collega-magistraten of leidende griffiers geconsulteerd. Een korps-
22/46
chef (in een situatie van een tweede mandaat) gaf de magistraten van zijn korps gelegenheid om opmerkingen te formuleren op de draft van zijn beleidsplan,… Zwak punt in de huidige situatie blijft wel de heel beperkte ruimte waarover het management beschikt om personeel te belonen. Ook de basis waarop beslissingen worden genomen en desgevallend bijgestuurd is een belangrijk element van de leiderschapsstijl. Deze aspecten zullen besproken worden onder de punten 2.4 en 2.6, wegens de nauwe band met instrumenten voor het bepalen en sturen van doelstellingen en middelen.
2.4. BELEID - DOELSTELLINGEN
2.4.1. het bestaan van doelstellingen Wie kandidaat is voor een vacante plaats van korpschef dient aan de minister van Justitie een beleidsplan over te maken waarin hij/zij de tijdens het mandaat na te streven doelstellingen vermeldt26. Elke voorzitter van een directiecomité heeft dus in principe voor de duur van zijn mandaat doelstellingen geformuleerd. Hoe dat in elk van de 20 overgemaakte en doorgenomen beleidsplannen is gedaan, is echter heel verschillend (cf. infra). Dit kan diverse oorzaken hebben: gebrek aan richtlijnen of opleiding ter zake, onvoldoende kennis van de organisatie op het moment van de redactie van het beleidsplan, te grote onzekerheden omtrent de organisatieomgeving, geen duidelijkheid over de beschikbare middelen,… De directiecomités, voor zover zij al operationeel zijn en zich al over doelstellingen hebben beraden, nemen deze objectieven bijna steeds over, eventueel met enige aanpassing die bijv. het gevolg kan zijn van ontwikkelingen die zich sinds de redactie van het beleidsplan hebben voorgedaan. Ondanks de diversiteit van de weerhouden doelstellingen en de uiteenlopende niveaus waarop die zich kunnen bevinden, formuleren bijna alle entiteiten van de steekproef (ook) doelstellingen i.v.m. redelijke uitvoeringstermijnen en het leveren van kwaliteit (of uiten zij op zijn minst deze bekommernis bij de formulering van missie, visie of waarden). Opvallend daarbij is dat die redelijke termijnen zelf niet onder maar naast de kwaliteitsdoelstellingen worden geplaatst.
26
Zie http://www.csj.be/nl/inhoud/faq -benoemingen -en-aanwijzingen
23/46
Daarnaast is er een minderheid (ca.. 20%) die expliciet doelstellingen of acties vermeldt die gericht zijn op de verhoging van het welzijn van het personeel (of minstens een deel ervan). In zowat de helft van de onderzochte entiteiten zijn er ook doelstellingen of projecten voorzien die een direct verband hebben met de nieuwe ontwikkelingen (herstructurering van het gerechtelijk landschap, de verhoogde mobiliteit en – in mindere mate – de verzelfstandiging). In een enkel geval [r10] beperkt het beleidsplan zich trouwens tot de implementatie van de hervormingen. In COSO-termen situeren bovenvermelde doelstellingen zich in de categorie van prestatiegerelateerde doelstellingen (“operations” - zie 1.2.1 en de daar afgebeelde figuren). Compliance-bekommernissen worden soms opgenomen in doelstellingen rond kwaliteit [r15] of geuit bij de waarden die men belangrijk vindt.
2.4.2. structurering van doelstellingen Zoals al aangegeven in 1.2.2.4, kaderen doelstellingen steeds in een breder geheel van hogere doelen en subdoelen. Slechts in 1 op 3 doorgenomen beleidsplannen (vooral bij de hoven) is een doelstellingenhierarchie te vinden waarbij een doelstelling op een hoger niveau wordt onderverdeeld in doelstellingen op een lager niveau, zoals (gedeeltelijk) weergegeven in de figuur hieronder.
gerechtelijke beslissingen binnen aanvaardbare termijn uitgesproken
inputbeperkende activiteiten ontwikkeld
een aangepaste organisatie geïmplementeerd
een kwaliteitsvol gerechtelijk werk
...
kwaliteitsvolle gerechtelijke beslissingen
overleg met OM rond strategisch beleid en
verdere specialisatie van de kamers
begrijpelijke beslissingen
...
...
continue ontwikkeling van kennis en vaadigheden van elk personeelslid
24/46
een coherente en begrijpelijke jurisprudentie
...
...
Daarnaast is er nog wel een aantal entiteiten waar doelstellingen op meerdere niveaus worden ontwikkeld, zonder echter een directe eenduidige relatie tussen hogere en lagere doelstellingen. Veelal worden de objectieven van het bovensten niveau “strategische doelstellingen” genoemd, en wordt op het daaronder liggende niveau van “operationele doelstellingen” gesproken, maar dit is niet eenduidig. Soms wordt ook gewoon gesproken over “doelen” met op het lagere niveau “maatregelen om doelen te bereiken” of spreekt men op het lagere niveau over “projecten” of “beleidspunten”. Het komt ook voor dat men na de formulering van een missie (zie onder 2.4.3) direct naar concrete acties of projecten overgaat, of dat er geen doelstellingenniveaus zijn maar gewoon een opsomming (met uitleg) van diverse doelen en acties als bijv. “installeren van het directiecomité” en “het bevorderen van de eenheid van rechtspraak”. Toch is een logische opbouw en weergave van doelstellingen van belang. Het vergemakkelijkt de communicatie zowel naar de buitenwereld (bestaansreden, kaderen van producten) als intern (kaderen van de activiteiten van eenieder in de organisatie, motiveren van personeel,…). Het zal ook het maken van keuzen en prioriteiten vergemakkelijken.
Ook al zou men er van uitgaan dat het niet aan de (kandidaat-)korpschef of aan het directiecomité is om doelstellingen op diverse niveaus te bepalen, maar bijv. enkel op “strategisch” of enkel op “operationeel” niveau, dan nog zou het goed zijn om wat men wel aan objectieven weerhoudt te situeren in de bredere context. Een gerechtelijke entiteit is immers geen eiland op zichzelf en doelstellingen dienen coherent te zijn met de doelstellingen op het hoger liggende niveau, zoals ze ook dienen te kaderen binnen de opdracht of bestaansreden van de entiteit en/of van de rechterlijke orde in het algemeen.
2.4.3. omschrijving en concretisering van doelstellingen Slechts in één gerechtelijke entiteit van de steekproef [r22] worden de (meeste) operationele doelstellingen echt weergegeven als een resultaat op een bepaald moment in de toekomst: “de functiebeschrijving van de voorzitter bestaat”, “de raad van gewezen voorzitters en ondervoorzitters is opgericht”, “drie maanden na de indiensttreding van de korpschef is een performant bijzonder reglement aangenomen”, “de doorlooptijd van deskundigenonderzoeken wordt door de oprichting van een ‘dienst opvolging deskundigen’ bewaakt”, … Elders gebeurt de formulering met werkwoorden en geeft dus eerder een streven weer: “de achterstand in behandeling van dossiers verminderen”, “uniforme kwalitatieve werkprocessen instellen”, “een goed werkklimaat bevorderen”. Stilstaan bij dergelijke verschillen in formulering kan muggenzifterij lijken, maar dit belet niet dat de eerste manier van verwoorden van doelstellingen zich gemakkelijker leent tot het evalueren van het al of niet behalen van de
25/46
doelstelling (de functiebeschrijving is er of ze is er niet) terwijl de tweede benadering de indruk geeft dat als men er mee bezig is (“eraan werkt”) het misschien wel al voldoende is. Toch kunnen ook doelstellingen die met werkwoorden worden omschreven, zo geformuleerd worden dat kan nagegaan worden of zij op een bepaald moment in de toekomst gerealiseerd zijn. Een eerste element daarin is te stellen tegen wanneer men het verhoopte resultaat wil bereiken. Slechts in één op drie entiteiten wordt (voor sommige doelstellingen) een dergelijke realisatietermijn weergegeven, bijv. “binnen een jaar”, “3 maand na indiensttreding”, “tegen eind 2016”, maar soms ook enkel in termen als “op korte termijn”, “op middellange termijn” en “op lange termijn” zijn hier meegerekend. Omdat het beleidsplan de “tijdens het mandaat na te streven doelstellingen” 27 moet bevatten, kan men er natuurlijk ook van uitgaan dat de laatste dag van het mandaat dus de uiterste realisatiedatum is, of dat er helemaal niets moet gerealiseerd zijn, als men er maar naar streeft. Een regelmatig gehoord argument is dat men geen realisatietermijnen kan vooropstellen omdat er te veel onbekende factoren in het spel zijn, zoals bijv. over welke middelen men kan beschikken. Bij de bovenvermelde voorbeelden van doelstellingen met realisatietermijnen is daar soms wel mee rekening gehouden, door bij de formulering en uitleg bijv. toe te voegen “bij ongewijzigde middelen”, “met de middelen die vandaag ter beschikking staan”, “uitgaande van de berekende inputprognose”, e.d.[r21, r24]; bepaalde entiteiten hebben “met de beschikbare middelen” zelfs toegevoegd aan hun mission statement [r03, r11]. Bovenvermeld argument wordt trouwens ook gehoord bij een ander element van concretisering, nl. een meetbare formulering. Dit meetbaar maken kan zowel onder binaire vorm (het is er of het is er niet – zie bovenvermeld voorbeeld over de functiebeschrijving van de voorzitter), of door het vooropstellen van een te realiseren “cijfer”, bijv. “x definitieve arresten per jaar”, “een uitspraak binnen een termijn van y maanden”. Deze laatste vorm van meetbaar zijn, komt slechts bij een 5-tal entiteiten (vaak hoven) van de steekproef voor, meestal m.b.t. termijnen (van vaststelling of van beraad) en dus zeker niet voor alle doelstellingen. Dat men over onvoldoende betrouwbare gegevens en instrumenten beschikt om dergelijke doelstellingen te kunnen formuleren (zie ook onder 2.4.5.) zal daar niet vreemd aan zijn. Zeker voor doelstellingen die behandeltermijnen bevatten maar ook geldend voor tal van andere objectieven, is de bekommernis dat doelstellingen zodanig geformuleerd worden dat zij betrekking hebben op wat men zelf in de hand heeft. Dit is vandaag niet steeds het geval. Als in een chronologisch proces tussen tijdstip a en tijdstip d een dossier bijv. voor advies aan een externe actor wordt gestuurd, is het weinig zinvol de tijd tussen a en d als termijn in een doelstelling te hanteren, tenzij men vat heeft op de duur dat het dossier zich bij die externe actor bevindt. Beter is het in dat geval voor doelstellingen twee termijnen te gebrui27
Zie http://www.csj.be/nl/inhoud/faq -benoemingen -en-aanwijzingen
26/46
ken, nl. de termijn tussen a en b en de termijn tussen c en d, waarbij b het tijdstip is dat het dossier naar de externe actor gaat en c het moment dat het dossier terug op de entiteit belandt. Ook voor doelstellingen die niet gaan over behandeltermijnen maar bijv. gebouwaspecten bevatten (herindeling van ruimten om de griffieactiviteiten te herorganiseren, asbestproblematiek binnen veiligheidsdoelstelling,…) zal het zaak zijn de objectieven zo te formuleren dat ze enkel betrekking hebben op de eigen inbreng: “bijv. opvolgen van het asbestdossier door minstens om de x tijd bij de regie der gebouwen te informeren”. Terloops kan worden opgemerkt dat een term als “vaststellingstermijn” niet in alle entiteiten op eenzelfde manier wordt verstaan, wat dus verdere specificering vereist bij het gebruiken ervan in een doelstellingenformulering. Samen met wat onder 2.4.2. is gesteld, kunnen de hier in 2.4.3 vermelde aandachtspunten geplaatst worden binnen het vaak – te pas en te onpas – gehanteerde SMART-acroniem28: de M van Meetbaar en T van Tijdgebonden (tegen wanneer), maar ook de S van Specifiek (in termen van “passend binnen de organisatie en haar missie” en “waarop men zelf vat heeft”, (waarvoor men ook de A kan gebruiken als men daaronder “Alligned with corporate goals” verstaat) en de R van Realistisch in die zin dat men rekening houdt met de beschikbare middelen. Een mogelijke verklaring van het weinig “SMART” zijn van de doelstellingen kan het gebrek zijn aan betrouwbare gegevens waarop men zich kan baseren om doelstellingen te bepalen of die men kan gebruiken om de realisatie van doelstellingen op te volgen en desnoods bij te sturen.
2.4.4. de bepaling van doelstellingen Logischerwijze komt men tot de formulering van doelstellingen door te vertrekken van de bestaansreden en opdrachten van een organisatie: “waarvoor zijn we er en wat wordt (door de ‘stakeholders’) van ons verwacht?” Vervolgens kan men nagaan, hoe deze opdrachten het best kunnen ingevuld worden: welke producten of prestaties met welke kwaliteitskenmerken voortbrengen, in welke volumes,… rekening houdend met de middelen waarover men kan beschikken. In 20 à 25%29 van de onderzochte entiteiten wordt echter geen missie in het beleidsplan vermeld. Mogelijk heeft dit te maken met het ontbreken van een uitgedragen en onderschreven “missie & visie” op het niveau van de hoven en rechtbanken als geheel30. 28
Waarde meesteauteursde S, M en T voorrespectievelijk specifiek,meetbaaren tijdgebondengebruiken, wordenaan de R en A diversebetekenissengekoppeld(realistisch,relevant,resultaatgericht, redelijk,…;acceptabel,ambitieusen in het Engelsook achievable,adjustable,appropriate,…) 29 Afhankelijkvan hoe ruimmet het begrip“missie”hanteerten bijv. ook een loutereopsommingvan wettelijke bepalingenmeerekent
27/46
Wel bevatten alle doorgenomen beleidsplannen een “situatieschets van de actuele toestand” of een “omgevingsanalyse”. In een enkel geval [r13] wordt in dat kader gebruik gemaakt van een SWOT-analyse31. De weergave van de actuele personeelstoestand is steeds een element van de situatieschets. Het gaat dan bijna altijd om globale cijfers (eventueel per afdeling of sectie), niet per product. De term “product” wordt trouwens maar zelden gebruikt [r17, r19]. Meestal wordt ook een gedeeltelijk beeld gegeven van de materiële middelen: vooral de gebouwensituatie, soms ook de toestand van de informatica-uitrusting. In 9 op de 10 gevallen bevat de weergave van de actuele situatie ook cijfergegevens over de in het verleden geleverde prestaties. Deze informatie is meestal afkomstig uit de werkingsverslagen en betreft vooral voortgebrachte beslissingen en gerealiseerde behandeltermijnen. Zoals onder punt 2.4.3. gezien geeft dit echter niet vaak aanleiding tot het formuleren van doelstellingen in meetbare termen, wat minstens ten dele kan teruggevoerd worden op problemen van validiteit en betrouwbaarheid van deze gegevens (zie onder 2.4.5). Soms wordt ook de demografische en/of socio-economische omgeving van de gerechtelijke entiteit geschetst. De “actuele situatie” of “omgevingsanalyse” bevindt zich bijna steeds in een apart eerste gedeelte van het beleidsplan. Het verband met de in verdere gedeelten bepaalde doelstellingen is dan ook eerder impliciet. Er is één grote uitzondering [r21], waar specifieke elementen uit de actuele situatie worden aangehaald per doelstelling, om die doelstelling te onderbouwen en de formulering in realistische termen te kunnen weergeven. Het gaat dan zowel om prestatiegegevens (bijv. gerealiseerde behandeltermijnen) als om koppelingen van middelen en objectieven.
2.4.5. instrumenten voor bepaling, opvolging, bijsturing van doelstellingen Men zou kunnen stellen dat er twee grote categorieën zijn van hulpmiddelen voor de bepaling en realisatie van doelstellingen.
30
Op een strategischseminariein 2011blijkter wel een missieen visieuitgeschreven te zijn voorhovenen rechtbanken(zie document“Strategischekrachtlijnenvoorde informatisering van de rechterlijkeorde 2012-2014”, p. 10), maarin de doorgenomenbeleidsplannen of gedurendede gehoudengesprekkenwerddaar nooitnaar verwezen 31 Analysemethode afkomstigvan het StanfordResearchInstituteom sterkten,zwakten,kansenen bedreigingen van een organisatiein kaartte brengen;het acroniemSWOT(oorspronkelijk SOFTmet de F van fault) staatdan ook voorstrengths,weaknesses,opportunities& threats
28/46
Enerzijds zijn er tools die helpen bij het bepalen van de middelen die nodig zijn om een doel te bereiken. Deze categorie wordt verder besproken onder 2.6. Anderzijds zijn er instrumenten die zicht geven op de mate van realisatie van een doelstelling en/of die informatie geven over het al/of niet op de goeie weg zijn naar de realisatie van een objectief: statistieken, boordtabellen,…
De instrumenten die men nodig heeft zullen o.a. bepaald worden door de aard van de doelen die men zich stelt. Voor een doelstelling als “er is een functiebeschrijving voor de voorzitter” is er weinig nood aan instrumenten om na te gaan of de doelstelling gehaald is en volstaat een projectfiche of een opvolgingstabel. De behoefte aan zichtbaarheid (en instrumenten) zal groter zijn i.v.m. bekommernissen rond termijnen, achterstand en kwaliteit, die in bijna alle entiteiten (zie 2.4.2) leven. Kleinere entiteiten (minder actoren, minder productie) hebben ook hier wel niet steeds gesofisticeerde instrumenten nodig. Bepaalde entiteiten [bijv. r01, r25] zijn ook sterk geïnteresseerd in het opvolgen van door derden (bijv. deskundigen) te respecteren termijnen.
2.4.5.1. OVERZICHT VAN MEEST GENOEMDE INSTRUMENTEN Kwaliteit wordt vaak indirect in kaart gebracht, door te kijken naar elementen die men noodzakelijk (maar op zich niet voldoende) acht om kwaliteit voor te brengen: het volgen van een aantal studiedagen, het beschikken over richtlijnen, eenheid van rechtspraak,… Het zijn dan deze aspecten (vaak opgenomen als subdoelen of projecten) die men zal nagaan. Vaak ook zijn feedback (waaronder klachten) van externe actoren (balie, openbaar ministerie,…) een graadmeter. Ook de proportie van de hogere beroepen (of voorzieningen in cassatie) en meer nog van de hervormingen van vonnissen (of de verbrekingen van arresten) t.o.v. het totaal aantal vonnissen of arresten, wordt als indicator genoemd. Daarbij wordt er wel steeds op gewezen dat deze indicator met de nodige omzichtigheid moet geïnterpreteerd worden.
Voor de beheersing van termijnen en eventuele gerechtelijke achterstand, worden volgende statistieken en (boord)tabellen gebruikt of wenselijk geacht (soms enkel voor bepaalde soorten zaken, bijv. enkel penaal of alleen burgerlijk):
29/46
aan de instroomzijde: o het aantal nieuwe inschrijvingen of het aantal zaken waarvoor een vaststelling is gevraagd: per kamer, per aard van zaak, per soort vaststelling; o het aantal vastgestelde zaken: per kamer, per aard van zaak; o de lijst met vastgestelde zaken per zitting (en kamer), met per zaak de aard van vaststelling (inleiding, pleiten, uitspraak…), de aard van zaak en desgevallend de voorziene pleittijd; o het aantal hangende zaken; o de datum van de eerstvolgende zitting met mogelijkheid tot vaststellen (per kamer) en het aantal weken (of maanden) tot die datum; o de vaststellingstermijn als gemiddelde tijd (per kamer) tussen datum waarop een zaak kan gepleit worden en de datum waarop de zaak is gesteld om te pleiten (ook andere definities worden gehanteerd);
aan de outputzijde: o het aantal eindbeslissingen (arresten, vonnissen, beschikkingen) per kamer en per aard van zaak (voor een gegeven tijdsperiode, bijv. sinds begin van het lopende jaar); o het aantal intermediaire beslissingen (tussenarresten, tussenvonnissen,…) per kamer en per aard van zaak (voor een gegeven tijdsperiode, bijv. sinds begin van het lopende jaar); o per afgehandelde zitting: het aantal gepleite zaken, het aantal uitgestelde zaken en de totale zittingsduur; per pleitzaak: de voorziene en werkelijke pleittijd (en als beide erg verschillen ook de oorzaak daarvan); per uitgestelde zaak: de oorzaak van uitstel; o een tabel met per kamer het aantal zaken in beraad en per zaak het aantal dagen in beraad en het aantal keren uitstel.
Vanzelfsprekend zullen voor de beheersing van afhandeltermijnen en eventuele achterstand ook de beschikbare middelen een rol spelen; instrumenten voor het beheer van middelen worden besproken onder 2.6.
2.4.5.2. BESCHIKBAARHEID VAN INSTRUMENTEN De beschikbaarheid van de in 2.4.5.1. opgesomde statistieken, lijsten en tabellen is een verhaal van gradaties. Zo dient een onderscheid gemaakt te worden tussen: (1) het al of niet beschikbaar zijn van de ruwe gegevens in de diverse databanken en informatiesystemen (CTAH, REA-TPI, JIOR,…); (2) de mate van betrouwbaarheid en validiteit van deze gegevens;
30/46
(3) de mogelijkheid om de ruwe gegevens om te vormen tot bruikbare en gebruiksvriendelijke tabellen, grafieken,… mits de nodige kennis en interfaces in een gerechtelijke entiteit voorhanden zijn; (4) het bestaan van kant en klare (op centraal niveau aangeleverde) bruikbare en gebruiksvriendelijke tabellen, grafieken,… Als deze 4 criteria toegepast worden op de in 2.4.5.1 vermelde mogelijke instrumenten, dan blijken de Arbeidshoven en Hoven van beroep in de meest comfortabele positie te zitten:
Merendeel van de benodigde ruwe gegevens zijn in de databanken beschikbaar. Er zijn weinig klachten over de betrouwbaarheid; een entiteit wijst wel op een aantal incoherenties door verkeerde coderingen, maar een andere entiteit vindt omzeggens geen verschillen meer tussen de gegevens uit het systeem en intern bijgehouden gegevens. Er wordt wel gewezen op (nog) onvoldoende discriminerende codes voor familiezaken. Als men ter plaatse de beschikking heeft over een systeembeheerder (dit is niet overal zo; soms wordt deze job gecombineerd met andere griffietaken), dan kan die de gewenste gegevens uit het systeem halen en naar Excel exporteren. Bepaalde tabellen worden rechtstreeks door het VBSW32 aangeleverd.
Voor de Arbeidsrechtbanken is de “as is” situatie van de Arbeidshoven een “to be” toestand:
Het aantal nieuwe zaken en het aantal uitgesproken vonnissen per materie zijn uit het systeem te halen. De ARTT-gegevens blijken niet altijd de realiteit weer te geven. Men verwacht een verder gaande statistische ondersteuning vanuit het VBSW en ook frequentere updates. Een arbeidsrechtbank meldt dat in overleg met het VBSW een meer gedetailleerde statistiek is ontworpen over het verloop van een zaak op zitting.
Ook een aantal Rechtbanken van eerste aanleg zien de toestand ter zake op de hoven van beroep als nastrevenswaardig. Deze rechtbanken hangen voor verschillende domeinen af van verschillende systemen (BGC, REA-TPI, Dumbo, JIOR), maar over het algemeen kan gesteld worden dat:
Niet alle gewenste informatie uit de systemen is te halen; daarbij is het niet steeds duidelijk of dit te wijten is aan het technisch onmogelijk zijn dan wel aan een gebrek aan knowhow ter plaatse; resultaat is dat er veel manueel wordt bijgehouden. Er een probleem is van betrouwbaarheid en validiteit:
32
VastBureauvoorStatistieken Werklastmeting, intussenonderdeelvan de steundienstvoorhovenen rechtbanken
31/46
o niet alle codes (bijv. aard van zaak) worden overal op eenzelfde manier ingebracht, het personeel heeft daarvoor niet altijd voldoende (juridisch) zicht; o de beschikbare codes laten ook niet altijd toe de realiteit weer te geven: onvoldoende discriminatievermogen, codes kunnen in de loop van het proces ook niet meer gewijzigd worden (of als dit zou kunnen is het niet geweten); o een entiteit meldt dat de onderzoeksrechters weliswaar JIOR gebruiken maar daarnaast hun eigen “boekhouding” bijhouden omdat ze die betrouwbaarder vinden. SAS-rapporten niet ter plaatse kunnen worden gegenereerd. De door het VBSW aangeleverde statistieken onvoldoende gedetailleerd zijn (bijv. geen onderscheid tussen nieuwe of uitgestelde zaken,…) en met een te lage frequentie worden aangeleverd (1 maal per jaar, waar 1 maal per maand wenselijk zou zijn).
Op de Rechtbanken van koophandel stelt men dat:
Het informatiesysteem TCKH bijna 20 jaar oud is en de gegevens (luidens één korpschef) volgens het VBSW niet betrouwbaar genoeg zijn om ze voor een werklastmeting te gebruiken. Er nieuwe bevoegdheden en volumes (bijv. vanuit de vredegerechten) zijn bijgekomen, waar men (momenteel) geen enkel zicht op heeft. De informatie uit het systeem niet altijd klopt met de realiteit (bijv. aantal zaken op de rol). Er geen interface is om tabellen te genereren; beheerinformatie moet dus manueel worden opgebouwd.
Voor de directiecomités van Vredegerechten en Politierechters stelt zich, meer nog dan bij andere nieuwe entiteiten die het resultaat zijn van samenvoegingen, het probleem dat de samenstellende delen elk een eigen manier van interpretatie van concepten en codes hebben. Het MACH-systeem laat ook (nog) niet toe om per nieuwe entiteit te werken. Een voorzitter die zicht op het geheel wil (en weet hoe hij in MACH geraakt), zal dus het systeem moeten consulteren via elk van de oude entiteiten. In het systeem blijken bovendien soms ook nog zaken te zitten die al lang van de baan zijn. Dit alles maakt dat wat vandaag aan statistieken beschikbaar is niet bruikbaar gevonden wordt als beheersinformatie.
32/46
2.5. ORGANISATIESTRUCTUUR EN AANVERWANTE ASPECTEN
2.5.1. organogram Als schematische visuele voorstellingen van de structuur van een organisatie, kunnen organogrammen nuttig zijn als communicatiemiddel en/of als instrument voor de analyse (en de verbetering) van de organisatie. Zij kunnen hiërarchische en functionele relaties weergeven, verantwoordelijkheden verduidelijken, informeren over lokalisaties van (sub)entiteiten, communicatiestromen aangeven, samenwerkingsverbanden visualiseren,… In het kader van interne controle zijn organogrammen vooral nuttig wanneer ze het management toelaten een beter (over)zicht te krijgen op de organisatie en/of elk personeelslid informatie geven over zijn/haar plaats binnen de organisatie (welke subentiteit met welke opdrachten, verantwoordelijkheden en rapporteringslijnen,…). In de bij Ministerieel Besluit van 22 februari 200533 vastgestelde standaardformulieren voor het werkingsverslag, wordt in hoofdstuk III gevraagd een organogram weer te geven. Daarbij wordt organogram gedefinieerd als “een schema dat de structuur van het korps weergeeft met de onderscheiden organen en hoe zij zich onderling tot elkaar verhouden, eventueel met een korte beschrijving van de uitgeoefende functies” (voor vrederechters en politierechters volstaat de organisatie van de zittingen). Merendeel van de entiteiten geeft gevolg aan deze vraag en stelt dus onder een of andere vorm een schema op. Dat de in de werkingsverslagen opgenomen organogrammen heel heterogeen van aard zijn en veelal onvolledig, hoeft gezien de vage formulering van de vraag niet te verwonderen:
de achterliggende bedoeling van de vraag naar een organogram wordt niet vermeld; er wordt niet bepaald wat men met “onderscheiden organen” bedoelt: secties, kamers, individuen, diensten, werkgroepen, raden,…? er is niet verduidelijkt wat men onder “het onderling verhouden” moet verstaan: gaat het om hiërarchische relaties, of functionele of betreft het de ruimtelijke lokalisaties,…? er zijn geen richtlijnen of afspraken over het gebruik van vormen, kleuren, symbolen of het benoemen van de elementen op de organogrammen.
Bovendien dient het gevraagde organogram in de werkingsverslagen alleen “het korps” te betreffen; hoe het gerechtspersoneel is georganiseerd en zich verhoudt tot de magistraten is dan ook zelden weergegeven. 33
BelgischStaatsbladvan 3 maart2005,eersteeditie
33/46
Het nut van deze organogrammen (in het kader van interne beheersing) is dan eerder beperkt. Toch zijn er ook tekenen, bijv. in bepaalde beleidsplannen, dat (kandidaat-)korpschefs organogrammen gebruiken om zicht te krijgen op de nieuwe structuren (resultaat van samenvoegen van diverse vroegere zelfstandige rechtbanken) of op de nieuwe organen (bijv. situering van het directiecomité t.o.v. interne en externe overlegorganen [r10]; één enkele keer wordt ook een onderscheid gemaakt tussen hiërarchische en overleglijnen [r15]. Andere directiecomités hebben zich voorgenomen dit in de nabije toekomst te doen [bijv. r22, r27]. Het door de herstructurering ontstaan van grotere eenheden en van meer entiteiten die over verschillende locaties verspreid zijn en die aanleiding kunnen geven tot een herschikking van bevoegdheden, zijn factoren die het opstellen en gebruiken van organogrammen in de hand zullen werken. De diversiteit in de manier van voorstellen (gebruik van allerlei vormen - van rechthoeken over ovalen tot puzzelstukken – en kleuren) nodigt wel uit tot meer standaardisatie. In de steekproef bevond zich ook een entiteit [r21], waar een “organogram voor de griffie” was opgesteld onder tabelvorm, waarbij naast elke “dienst” ook de medewerkers en taken zijn vermeld en een hyperlink leidt naar specifieke documenten met een korte beschrijving van de dienst. Niets belet dat men in een klassiek organogram voor de weergegeven diensten, secties e.d. telkens een hyperlink inbouwt naar een omschrijving van de dienst, een overzicht van de personen die er deel van uitmaken en eventueel zelfs de taakbeschrijvingen van deze personen.
2.5.2. procesbeschrijvingen en –schema’s De opeenvolgende handelingen of activiteiten die leiden tot een product (dienst, prestatie) vormen samen een proces. Net als bij organogrammen, kunnen de bedoelingen om processen te beschrijven heel divers zijn (werklastmeting, kostprijsberekening, informatisering, organisatieverbetering,…) en zullen deze bedoelingen sterk bepalen hoe (diep) deze processen worden beschreven en hoe ze worden weergegeven. Vanuit het oogpunt van interne beheersing is het bestaan van procesbeschrijvingen in een organisatie niet alleen interessant als een indicator van de toestand van de controleomgeving, maar ook als een heel nuttig instrument voor de detectie van risico’s (zie 1.2.1). Zeker wanneer de procesbeschrijving gepaard gaat met een schematische voorstelling onder vorm van stroomdiagrammen, worden kwetsbare punten (beslissings- en keuzemomenten, al dan niet tijdelijke opslag van documenten,…) makkelijk zichtbaar. In geval van specifieke bekommernissen (zoals respecteren van afhandeltermijnen) kunnen specifieke analyse- en voorstellingsinstrumenten zoals PERT34-diagrammen eveneens veel verduidelijken en kritische punten blootleggen. 34
PERT= programevaluationand reviewtechnique
34/46
Op een niveau dat de individuele entiteiten overstijgt, zijn er in het verleden wel al projecten geweest waarbij een aantal processen werden uitgetekend en summier beschreven. Dit was bijv. het geval in het kader van de werklastmeting voor de hoven van beroep, waar stroomschema’s werden gebruikt om behandeltijden te kunnen bepalen per activiteitenblok, desgevallend rekening houdend met mogelijk verschillende werkwijzen. Op de toen uitgewerkte processen werd later ook verder gebouwd in specifieke projecten35. Met uitzondering van het uittekenen van het proces van de collectieve schuldenregeling, zijn in latere werklastmetingsprojecten van de zetel geen processen meer beschreven of uitgetekend. Van nog recentere datum dateert de beschrijving van de werkprocessen die voortkomen uit de nieuwe wet van 17 maart 2013 tot hervorming van de regelingen inzake onbekwaamheid en tot instelling van een nieuwe beschermingsstatus die strookt met de menselijke waardigheid. De toen uitgewerkte stroomschema’s, samen met commentaren per activiteitenblok (omschrijving, corresponderende wetsartikels, aangevuld of aan te vullen met Mach-codes, formulierverwijzingen en uitvoerende functie) werden in de lente van 2014 via het Instituut voor Gerechtelijke Opleiding36 ter beschikking gesteld van het doelpubliek. De bekendheid en het gebruik van dit instrument blijft echter (nog) beperkt. Door het samengaan van vroegere rechtbanken als afdelingen van nieuwe entiteiten, is de behoefte aan het harmoniseren van werkprocessen en het selecteren van de beste werkwijzen groot. Plaatselijk zijn dan ook dergelijke projecten opgestart, soms zelfs nog voor de nieuwe structuren van kracht werden [r11], in andere gevallen direct nadien [r05]; elders wordt dit als prioritair gezien [r03, r07, r13, r16] of stelt men de realisatie afhankelijk van de komst van de overkoepelende hoofdgriffier [r01].
2.5.3. vademecums - taakbeschrijvingen Een tiental entiteiten van de steekproef vermeldt het bestaan (of de geplande uitwerking) van taakbeschrijvingen, vademecums, draaiboeken,… Deze termen overlappen grotendeels met de onder 2.2.1 vermelde functiebeschrijvingen of de onder 2.5.2 besproken procesbeschrijvingen. Ze worden hier dan ook enkel vermeld omwille van de volledigheid.
2.5.4. responsabilisering, delegatie Het afbakenen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden wordt expliciet vermeld in een aantal beleidsplannen (ca. 1 op 3), in het kader van de nieuwe entiteiten (waarover wordt 35 36
Bijv. voorde analysevan organisatieen processenvan de burgerlijkesectorvan het Hof van Beroepvan Gent IGO opleidingCIV-349
35/46
centraal en waarover in de afdelingen zelf beslist) maar i.v.m. afspraken tussen voorzitter en ondervoorzitter of tussen hoofdgriffier en griffier hoofd van dienst.
2.5.5. (andere) IC-bekommernissen Het verzekeren van de continuïteit van de dienst door het ontwikkelen of behouden van enige polyvalentie, is een bekommernis die in een viertal entiteiten onder een of andere vorm wordt aangehaald [r08, r11, r21, r24]. Flexibiliteit of de mate waarin een organisatie in staat is zich aan te passen aan wijzigende omstandigheden in haar omgeving wordt expliciet vermeld in één beleidsplan [r15].
2.6. BEHEER VAN DE MIDDELEN
2.6.1. menselijke middelen Onder 2.3.3 werd al opgemerkt dat het lokale management momenteel weinig vat heeft op de personele middelen. Er bestaat geen specifieke applicatie voor het beheer van het eigen personeel. Voor het deelaspect van de ziekteafwezigheden van het gerechtspersoneel wordt wel het systeem van MEDEX37 gebruikt. Bepaalde entiteiten beschikken ook over een prikkloksysteem, soms verschillend naargelang de afdeling van de entiteit [r16]. Ofschoon een lokaal te consulteren en liefst ook plaatselijk te beheren databank met alle personeelsgegevens wenselijk wordt geacht [r02], slagen de meeste griffies er toch in zicht te hebben en te behouden (“beter dan de FOD”) op de personeelsleden en hun toestand i.v.m. afwezigheden, gevolgde opleidingen, evaluatiemomenten,…. Men behelpt zich met tabellen in Excel, mappensystemen (elektronisch of fysiek) etc. In nieuwe entiteiten die samengesteld zijn uit verschillende vroeger zelfstandige afdelingen (bijv. op het niveau van vredegerechten en politierechtbanken), is dit echter geen evidentie. Weten over wie men beschikt is een noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarde voor een optimale inzet van de aanwezige middelen. Daarvoor is een koppeling nodig met pro-
37
Het bestuurvan de MEdischeExpertise,ressorterendonderde FODVolksgezondheid, Veiligheidvan de voedselketenen Leefmilieu
36/46
ducten en doelstellingen. Een goed onderbouwd instrument voor het meten van de werklast kan hier een hulpmiddel zijn. Met uitzondering van de arbeidshoven en de rechtbanken van koophandel, zijn de door het VBSW gevoerde projecten van (een eerste) werklastmeting afgerond of in een eindfase. Het centraal ontwikkelde instrument wordt echter (nog) niet binnen de lokale entiteiten gebruikt. Dit kan diverse oorzaken hebben:
Het ontbreekt aan knowhow om het instrument te hanteren en men stelt een gebruik uit tot na het leren gebruiken [r22]. Men beschikt enkel over resultaten op papier of in pdf-formaat, maar (nog) niet over een interactief instrument waarmee men simulaties zou kunnen uitvoeren. Dit blijkt bijv. op rechtbanken van eerste aanleg het geval te zijn [r27]. Kleinere entiteiten menen ook zonder het gebruik van dergelijk instrument een goed zicht te hebben op de werklast en (een evenwichtige) werkverdeling. Er bestaan twijfels over de betrouwbaarheid en/of bruikbaarheid van het instrument [r01, r08, r14, r17, r18, r27], zowel i.v.m. de gehanteerde producten en volumes als m.b.t. de vooropgestelde behandeltijden om die volumes te verwerken: o De volumegegevens voor de werklastmeting worden gehaald uit de business applicaties (REA-TPI, BGC, MACH,…). Onder 2.4.5.2 is reeds gewezen op de problemen van validiteit en betrouwbaarheid van deze systemen. Het is ook de beschikbaarheid van gegevens in deze systemen die bepaalt wat aan producten in de werklastmeting wordt meegenomen en niet omgekeerd (waarbij het systeem zou worden aangepast aan de noden) [r01]. o De behandeltijden worden bepaald in workshops. In sommige entiteiten bestaat de indruk dat de bekommernis om personeel bij te krijgen of niet te verliezen, in deze workshops primeerde op het weergeven van de realiteit. Dat de werklastmeting leidt tot “vaststellingen” dat 30% meer magistraten of 50% meer personeel nodig is, roept bij deze entiteiten vragen op naar geloofwaardigheid en betrouwbaarheid.
Intussen hebben bepaalde entiteiten (in de steekproef 2 arbeidshoven) een eigen systeem ontwikkeld om de werklastverdeling transparant en objectief te laten verlopen: in beide gevallen wordt aan zaken een bepaald aantal punten toegekend in functie van de zwaarte/complexiteit ervan.
37/46
2.6.2. andere middelen Het beheer van kennis en het garanderen van kennisoverdracht is een zorg die in bepaalde entiteiten sterk aanwezig is en waarrond initiatieven worden of werden genomen [r15, r20]. Het organiseren en rationaliseren van kennis onder materiële vorm (bijv. documentatiecentra of bibliotheken in samenwerking met andere entiteiten of actoren) bestaat reeds op een aantal plaatsen en behoort elders tot de voornemens. Het plaatselijk beheer van materiële middelen is vandaag eerder beperkt. Op begrotingsvlak zijn enkel de bescheiden bedragen voor “kleine uitgaven” en “representatiekosten” te beheren. Sommige korpschefs (en hun griffie) dienen in te staan voor het beheer van een of meerdere gebouwen. Ofschoon dit een tijdrovende activiteit kan zijn, fungeert men hierbij toch ook grotendeels als doorgeefluik tussen gebruikers van het gebouw en FOD, Regie der gebouwen,… De nood aan instrumenten die een zicht geven op het gebruik/verbruik en kostprijs van deze en andere materiële middelen was tot vandaag dan ook niet erg groot. De toenemende verzelfstandiging van de entiteiten zal die behoefte echter sterk doen toenemen. Het gaat daarbij zowel om het algemeen beeld en de grote lijnen als om specifieke en punctuele vragen als “hoeveel kost elk van de abonnementen op tijdschriften”[r13], “is de maximumcapaciteit van de multifunctionele printer-scanner-copier bereikt of kan dit apparaat nog meer aan als het gebruik ervan meer in de tijd wordt gespreid”[r15], “welke kosten (aan kantoorherinrichting,…) vergt een reorganisatie van de griffie(s)”[r02],… De stelling dat het kennen van de kostprijs van de gerechtelijke producten een noodzakelijke voorwaarde is voor een doorgedreven autonomie, lag in het verleden aan de basis van het project JustPax38. De bedoeling van dit project was, zowel per vredegerecht als voor het geheel van de vredegerechten, zicht te hebben op de productiekostprijs van de diverse producten (vonnissen, beschikkingen,…). Om daartoe te komen werden alle mogelijke kostensoorten (personeel, computers, gebouwen, meubilair, bureelbenodigdheden, communicatie, documentatie,…) in kaart gebracht en vervolgens via specifieke verdeelsleutels geventileerd over de producten. Daartoe werd in Excel het zgn. JustPax-model ontwikkeld. JustPax is binnen de rechterlijke orde de enige oefening van die aard. Ook al werden de berekeningen toen gedaan op basis van gegevens uit 2007 en is het productengamma van de vredegerechten intussen danig gewijzigd, de toen gevolgde benadering is nog steeds geldig. Vermits personeelskosten al gauw drie kwart van de totale kost van een organisatie bedragen, is ook een goed onderbouwd en betrouwbaar instrument voor werklastmeting, een tool die een betrekkelijk goed beeld van productkosten kan geven. 38
JustPax– Bepalingvan de kostprijsvan de gerechtelijkeproductenvan de vredegerechten , Commissievoor de Modernisering van de RechtelijkeOrde,2010
38/46
Ook het opstellen en bewaken van een (programma)begroting en het voeren van een boekhouding zullen in de gerechtelijke entiteiten ingang vinden en specifieke technieken en instrumenten vereisen. Het hanteren van alle bovenvermelde instrumenten, vergt de inzet van experten, waarover de entiteiten vandaag niet beschikken. Of deze experten intern of extern kunnen of moeten zijn, evenals de vraag op welk niveau (plaatselijk, intermediair, centraal) zij vooral dienen te functioneren, zal afhangen van hoe het verzelfstandigingsproces zal evolueren en hoe de autonomie er in de praktijk zal uitzien. Dit geldt trouwens ook voor de inzet van specialisten op andere gebieden die vandaag weliswaar in sommige maar niet in alle entiteiten aanwezig zijn: gebouwbeheer, (informatica)systeembeheer, HR-adviseur,…
39/46
3. BESLUIT & AANDACHTSPUNTEN
3.1. GLOBAAL BEELD
De in punt 2. van dit rapport beschreven vaststellingen, kunnen per aspect van de controleomgeving worden samengevat en geapprecieerd zoals hierna weergegeven. De beoordeling in termen van positief of een pluspunt , neutraal of (erg) zorgwekkend (), is gegeven vanuit het belang voor de interne beheersing. Deze appreciatie heeft als enige bedoeling het voorstellen van prioritaire actiestappen te vergemakkelijken. Het gaat daarbij om een “globale” indruk van het geheel van hoven en rechtbanken en zegt dus niets over de toestand in een specifieke entiteit.
Integriteit o Wordt als waarde erkend en belangrijk gevonden o Er bestaan gidsen en codes maar er wordt niet veel naar gekeken o Leeft sterk als het om lekenrechters en externe actoren gaat, ook in termen van eventuele imagoproblemen o Wordt weinig in vraag gesteld als het om de eigen magistraten of personeelsleden gaat: Men betrouwt op maatregelen als “sociale controle”, “aanstellen van persoon die men vertrouwt”, “goede informatica” / Houding t.o.v. corruptie, valsheid in geschrifte,… wordt vooral door (lage) frequentie en niet door (sterke) impact bepaald
HRM-aspecten o Functiebeschrijvingen zijn sterk ontwikkeld o In het kader van evaluatiecycli zijn er gesprekken waarbij o.a. verwachtingen, plaats en rol in de organisatie en doelstellingen kunnen verduidelijkt worden o Er zijn opleidingsmogelijkheden voorzien, maar hoe passend die zijn is niet altijd eenduidig
40/46
Managementstijl en -filosofie o Het besef van het belang dat eenieder in de organisatie betrokken wordt bij de werking (meedelen doelen, persoonlijke gesprekken,…) neemt toe (mede door de bekommernis om de herstructurering te doen slagen) o Dit besef vertaalt zich hier en daar ook al in de praktijk (maar nog bescheiden) o Het management heeft weinig vat op een hele reeks aspecten, zoals bijv. het belonen van het personeel
Beleid en doelstellingen o Er wordt op het terrein weinig verwezen naar missie en visie van de entiteit zelf, of van hoven en rechtbanken in het algemeen o Geformuleerde doelstellingen kaderen te weinig in een breder geheel van bovenliggende en onderliggende doelstellingen o De doelstellingen liggen op uiteenlopend niveau o De bekommernissen rond respecteren van termijnen en garanderen van kwaliteit zijn vaak aanwezig o Doelstellingen worden zelden geformuleerd in meetbare en termijngebonden termen o Er wordt bij de formulering van doelstellingen niet altijd onderscheid gemaakt tussen aspecten die men wel beheerst en aspecten die van derden afhangen o Het ter beschikking hebben van betrouwbare instrumenten die kunnen helpen bij het bepalen, bewaken en sturen van doelstellingen is sterk verschillend naargelang het soort rechtbank (determinerend voor de kwaliteit van de gegevens en de mogelijkheden van de business applicatie) en van het al of niet ter plaatse beschikken over de nodige knowhow
Organisatiestructuur o Er is een grote heterogeniteit van organogrammen, deze zijn niet steeds nuttig in het kader van interne controle o Er zijn weinig procesbeschrijvingen en als ze al bestaan zijn ze vaak het gevolg van een plaatselijk of specifiek initiatief, wat zich uit in heterogeniteit (qua bedoeling, voorstellingswijze en inhoudelijke aspecten) o Men beseft dat er nood is aan degelijke procesbeschrijvingen is groot
Middelenbeheer o Het ontbreekt aan een betrouwbaar en op het niveau van de entiteiten hanteerbaar instrument waarbij (in te zetten) personele middelen kunnen gekoppeld worden aan producten en doelstellingen
41/46
o Het ontbreekt aan tools die zicht kunnen geven op de kost van middelen nodig voor het realiseren van prestaties en doelstellingen o Het besef leeft dat er in het kader van een toenemende verzelfstandiging nood is aan dergelijke instrumenten en aan expertise inzake middelenbeheer, boekhouding en begroting
3.2. VOORGESTELDE ACTIES
Hieronder wordt een aantal actiepunten voorgesteld, uitgaande van de in 3.1. vermelde vaststellingen en de eraan gekoppelde beoordeling. Volgende criteria speelden daarbij een rol:
Het principe van de “balanced maturity”: uitgangspunt daarbij is dat een organisatie beter af is wanneer ze op de verschillende aspecten van de controleomgeving redelijk “scoort”, dan wanneer ze uitstekend is op sommige aspecten maar deplorabel op andere. Hoe zorgwekkend de toestand is. De noodzakelijkheid vanuit (chrono)logisch oogpunt. De mate waarin de rechterlijke orde zelf actie kan ondernemen.
3.2.1. uitwerken en uitdragen van missie, visie en waardenkader Het bestaan van een missie, visie en waardenkader binnen elke gerechtelijke entiteit en door elk lid van die entiteit gekend en gedragen, is essentieel voor het kaderen van doelstellingen en handelingen van die entiteit. Voor elke entiteit dient missie, visie en waardenkader ook te passen binnen de algemene missie, visie en waarden op het niveau van de zetel als geheel. Het is daarom belangrijk dat het College van hoven en rechtbanken hiervan werk maakt en dit vervolgens ook kenbaar maakt naar de entiteiten en naar de buitenwereld toe. Dergelijk werk zal trouwens ook helpen bij het bepalen van de doelstellingen van het College zelf en bij de onder 3.2.2. vermelde acties. Men kan zich daarbij laten inspireren door reeds bestaande formuleringen in sommige hoven of rechtbanken, of door wat op een strategisch seminarie in 2011 (zie voetnoot onder
42/46
2.4.4) is voortgebracht; beter lijkt het echter – ook al gezien de recente installatie van het college – deze reflectie “from scratch” te voeren.
3.2.2. (wenselijke) inhoudsbepaling en functie van plannen & overeenkomsten De heterogeniteit van doelstellingen die vandaag in de beleidsplannen is te vinden, riskeert zich morgen ook te manifesteren in de beheersplannen. Het is daarom aan te raden zich nu al te beraden over hoe men aan deze beheersplannen gestalte wil geven, zowel in de nabije als in de verder afgelegen toekomst. Daarbij zijn zowel de inhoudelijke aspecten van belang als het proces om tot die inhoud te komen. Is het bijv. inhoudelijk de bedoeling dat het beheersplan van een entiteit concrete doelstellingen bevat rond bepaalde behandeltermijnen of beperkt men de beheersplannen tot projecten als “het uniformiseren van de processen tussen de afdelingen” of “het opzetten van een internetsite”? En als men in een beheersplan een behandeltermijn als doelstelling vooropstelt, hoe moet men daar dan toe komen? Kan de entiteit (liefst rekening houdend met haar eigen middelen) zomaar termijnen voorstellen zonder rekening te houden met hoe men dit in een naburig arrondissement ziet (of welke middelen men daar heeft), of dienen dergelijke doelstellingen gestuurd door het College, desnoods met een herverdeling van middelen? Indien men centrale sturing verwacht, hoe (op basis waarvan) zal het College dan bepaalde doelstellingen vooropstellen: laat het zich enkel inspireren door de wensen van de minister (partner bij de onderhandeling van een beheersovereenkomst), wint het eerst informatie in bij de directiecomités rond wat die belangrijk vinden en realiseerbaar achten,… Wanneer hierboven sprake is van een onderscheid tussen “nabije” en “verder afgelegen toekomst”, is dit ingegeven door de wetenschap dat wat men aan doelstellingen kan vooropstellen ook bepaald zal worden door de mate waarin men zicht heeft op diverse indicatoren en middelen en dat men mag hopen dat deze zichtbaarheid mettertijd zal toenemen. Een eerste fase zou men kunnen beperken tot een inventarisatie van verwachtingen, binnen het college enerzijds, en anderzijds op een meer plaatselijk niveau (bijv. de vergadering van voorzitters van de directiecomités van een specifiek soort rechtbank). Wat vandaag in de beleidsplannen van kandidaat korpschefs te vinden is en de bevindingen in dit rapport kunnen daarbij een insteek zijn. In een latere fase zou men vanuit die verwachtingen tot een breed gedragen concept van beheersplannen kunnen komen (waarbij ook aandacht kan besteed worden aan een concrete – tijdsgebonden, meetbare en specifieke – bepaling van doelstellingen).
43/46
Het concreter maken van de beheersplannen, zal ook meer zicht geven op wat vandaag (en morgen) in beheersovereenkomsten kan opgenomen worden. Het risico bestaat dat men dergelijke reflectie te laat start en eerder “geleid wordt” bij het opstellen van beheersovereenkomst en –plannen dan zelf (mee) leidt.
3.2.3. creëren van een minimum aan betrouwbare zichtbaarheid Onder 2.4.5.1 is een opsomming gemaakt van wat het meest wordt genoemd (of gebruikt) om prestatiedoelstellingen te kunnen bepalen, sturen en opvolgen. Onder 2.4.5.2 is een overzicht gegeven van de knelpunten die het beschikken over die instrumenten vandaag nog vaak onmogelijk maakt. Het wegwerken van al deze knelpunten vergt niet alleen tijd, maar zal voor bepaalde aspecten ook afhankelijk zijn van externe actoren waaronder de FOD Justitie. Indien dit laatste het geval is, is het aangewezen deze elementen mee te nemen in de onderhandelingen van de beheersovereenkomsten. Immers, “in de toekomstige beheerscontracten nauwkeurige en becijferde doelstellingen op te nemen”39 is pas zinvol wanneer men beschikt over betrouwbare cijfergegevens. Voor andere aspecten, is men echter niet afhankelijk van externe actoren, maar is er wel een belangrijke tijdsinvestering vereist van zowel de ondersteunende diensten als van de entiteiten zelf. Dit geldt in het bijzonder voor het verhogen van de betrouwbaarheid en de validiteit van de in de business applicaties ingevoerde gegevens (afspraken rond eenduidige interpretatie en gebruik van codes,…) en voor het leveren van ondersteuning bij het exploiteerbaar of gebruiksvriendelijk maken van gegevens, rechtstreeks vanuit de steundienst of door het beschikbaar stellen van wat door één entiteit is uitgewerkt voor andere entiteiten.
3.2.4. koppeling van kostprijs van middelen aan producten en doelen Er zal moeten nagegaan worden of het actuele instrument voor werklastmeting in staat is een op het niveau van de entiteiten bruikbaar verband te leggen tussen benodigde of gebruikte personele middelen, producten en doelstellingen. In bevestigend geval dient dit instrument ter beschikking te worden gesteld van de gerechtelijke entiteiten, zodat zij dit kunnen gebruiken voor de (her)verdeling van werklast, het optimaliseren van personeelsinzet en personeelskostprijsberekening. Dit laatste aspect kan immers makkelijk gerealiseerd worden door koppeling van weddeschalen aan de personeelscategorieën in het werklastmetingsinstrument. Ook al heeft men aldus maar enkel zicht op de personeelskosten, deze kost vertegenwoordigt makkelijk drie kwart van de totale kosten.
39
Federaalregeerakkoord van 9/10/2014,blz. 109
44/46
Mocht bovenstaande niet kunnen, dan zou een benadering kunnen gevolgd worden zoals indertijd gebruikt bij de berekening van de kostprijs van (de producten van) de vredegerechten, waarbij de inzet en kost van elk personeelslid en van elk ingezet materieel middel procentueel verdeeld wordt over het scala van de producten. Hoe dan ook zal men vroeg of laat een inventaris dienen te maken van het geheel van de middelen (gebouwen, informaticamateriaal, documentatie, …) en de daaraan gekoppelde kosten. Mogelijk kan men dit (gedeeltelijk) bekomen via de FOD Justitie of mag men dit van deze instantie verwachten (en is dit mee te nemen in de onderhandelingen van een beheersovereenkomst).
3.2.5. inventarisatie & evaluatie van initiatieven van procesbeschrijving Procesbeschrijvingen en –schema’s zijn (ook) nuttige instrumenten voor het detecteren van risico’s als stap naar de bepaling van controlemaatregelen (m.a.w. de hogere verdiepingen van de COSO-piramide). Alvorens eventueel een grootschalig BPM40-project te lanceren, verdient het aanbeveling eerst de diverse procesbeschrijvingen die in het verleden (soms plaatselijk, soms punctueel) zijn gebeurd te inventariseren. Daarbij dient nagegaan met welke finaliteit de beschrijvingen werden opgezet (informatisering, uniformisering, reorganisatie, werklastmeting,…), op welke drager zij beschikbaar zijn en hoe zij ervaren en al of niet gebruikt worden of werden,… Van daaruit kan dan in een volgende fase een aanpak worden voorgesteld die in de mate van het mogelijke wat reeds verwezenlijkt is integreert en tracht te komen tot één voorstellingswijze, die diverse finaliteiten kan dienen: bijv. door het voorzien van verschillende op elkaar lagen die op eenzelfde grondlaag kunnen worden.
3.2.6. uitbouwen van het integriteitsbewustzijn Los van eventuele acties rond het analyseren van en lessen trekken uit ernstige gevallen van fraude, is het op korte termijn opportuun om met de Administratie van de patrimoniumdocumentatie contact op te nemen om duidelijkheid te krijgen rond wat van deze instantie mag verwacht worden op vlak van controle en ondersteuning en wat haar verwachtingen zijn t.o.v. de gerechtelijke entiteiten.
3.2.7. periodieke evaluatie van (de evolutie van) de controleomgeving
40
BusinessProcessManagement
45/46
Het zou nuttig zijn na verloop van tijd (opnieuw) een evaluatie te maken van de controleomgeving op het niveau van de gerechtelijke entiteiten (en voor hoven en rechtbanken als geheel). Dit kan diverse vormen aannemen, gaande van “licht” in de aard van onderhavig onderzoek tot “zwaar” waarbij bijv. een CAF of een gelijkaardig model wordt gehanteerd om een zelfevaluatie binnen elke entiteit te realiseren.
46/46
