Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management voor de hoven en rechtbanken?

Discussietekst Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management voor de hoven en rechtbanken? Joris Plessers1 ........................................................................................................................................................................................... ...................................................................................................................... INHOUD Inleiding 1. Werklastmeting bij de rechtbanken en hoven als casus van ‘change management’ 1.1. Hoe staat het nu met de werklastmetingen bij de hoven en rechtbanken? 1.2. Conceptualisering en ontwikkeling van een werklastmetingsinstrument 1.3. Implementatie en toepassing 1.4. En route: optimalisatie en onderhoud van het systeem 1.5. Follow-up van de werklastmetingsresultaten 2. Het College van hoven en rechtbanken: een doorstart? 3. Het helikopterzicht behouden en zich klaar maken voor permanente externe feedback Referenties

zij haar werking richten op de principes van kostenbewustzijn, efficiëntie en doeltreffendheid.

70 71 72 72 74 76 77 78 81 81

......................................................................................................................

Inleiding Stel je voor dat uw partner het slachtoffer is van een ernstig misdrijf. Je wenst dat, in het kader van een gerechtelijk onderzoek, de zaak tot op het bot wordt uitgezocht. Je wil binnen de kortste tijd een uitspraak horen in het dossier en vernemen dat passende maatregelen worden genomen. Rechtvaardigheid moet geschieden. ‘Une bonne justice n’a pas de prix’.2 Helaas wordt justitie intensief bevraagd en zijn de middelen om aan deze vraag te voldoen beperkt. De overheid spendeert haar geld niet alleen aan justitie. Binnen de regering onderhandelt elke minister een budget voor zijn of haar bevoegdheid en daarmee moet men dan doen. Het noopt de departementen om op een verantwoorde manier met de beschikbare middelen om te gaan. Er wordt een transparant, efficiënt en doeltreffend bestuur verwacht. De producten en diensten moeten aan kwaliteitseisen voldoen. Voor de rechterlijke organisatie is dat niet anders. Behalve op de fundamentele waarden van de rechterlijke macht (zoals de onafhankelijkheid van de rechter, het recht op een eerlijk proces, de gelijkheid van toegang tot de rechter, een gelijke behandeling, een uitspraak binnen redelijke termijnen en een toegankelijk gerecht) moet

Enkele maanden geleden is het wetgevend aspect van de hervorming van justitie dan ook met weinig discussie in het parlement afgehandeld.3 Wat interessant is als leerpunt voor de toekomst, is waarom het meer dan tien jaar heeft moeten duren vooraleer er concrete voorstellen in het parlement konden worden besproken. Het lijkt dat men lang heeft gezocht naar een goede structuur en modus operandi om belangrijke beleidsen beheersaspecten in de zo specifieke context van de rechterlijke organisatie te kunnen aanpakken. Een moeilijkheid daarbij was hoe om te gaan met de partijen in het hervormingsdebat en voornamelijk met de magistraten. Aan de ene kant klagen de magistraten erover dat ze onvoldoende op voorhand geraadpleegd worden. Aan de andere kant is er ook begrip voor de beleidsmakers want magistraten slagen er moeilijk in om als groep eenduidige signalen uit te zenden. Een groep magistraten is van mening dat men zich het best afzijdig houdt. Bij hen overheerst wantrouwen dat de evolutie naar rekenschap afleggen over aangewende middelen, finaal omgebogen zal worden in maatregelen die de dominantie van de uitvoerende macht op de gerechtelijke instellingen nog versterkt. Een andere groep magistraten is ervan overtuigd dat men het best zo proactief mogelijk betrokken wordt bij het beleidsen beheersaspect van de rechterlijke organisatie om impact te genereren en finaal meer autonomie te verwerven en minder afhankelijk te zijn van de grillen van de uitvoerende macht. Vooral de groep die meent dat de magistraten meer betrokken moeten zijn bij de beleidsen beheeraspecten van de rechterlijke organisatie groeit aan. Vanuit deze ingesteldheid heeft het openbaar ministerie met zijn College van procureurs-generaal sinds 1998 een enorme evolutie doorgemaakt. De hoven en rechtbanken, toch de grootste groep binnen de rechterlijke organisatie en eerder gefragmenteerd,4 moesten het hebben van de begeleiding van een toenemend aantal

..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

1. 2.

Adviseur bij het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting in de schoot van het voorlopig College van hoven en rechtbanken. Depré, Plessers & Hondeghem (2005). Algemene inleiding. In Depré, Plessers & Hondeghem.

70 – Orde van de Dag 2014/66

3. 4.

Zie locomotieftekst. Zie locomotieftekst.

Orde van de Dag – Kluwer

Werklastmeting als veranderingsproject adviesorganen om te evolueren naar een moderne en efficiënte justitie, over de grenzen van een mandaatperiode van een minister van Justitie.5 In 2008 kwam echter het besef dat de bestaande verdeling van beleidsverantwoordelijkheden voor justitie niet bijdroeg tot gemeenschappelijkheid van visie en slagkracht (middelen). De rol en de bevoegdheden van de instanties betrokken bij de werking van de rechterlijke organisatie moesten beter op elkaar worden afgestemd. Er was nood aan een centraal aanspreekpunt en meer nog aan centrale sturing voor de hoven en rechtbanken. De andere adviesorganen zouden met het oog daarop worden geheroriënteerd.

ven en rechtbanken. We blikken ook vooruit op de kortetermijntoekomst van het College van hoven en rechtbanken: behalve statistiek en werklastmeting, zal het ook andere beheerthema’s opnemen alsook zijn overkoepelende strategische rol beginnen te spelen voor alle hoven en rechtbanken in interactie met de FOD Justitie, het College van het openbaar ministerie en eventueel andere satellietorganen van Justitie. Gemakkelijk gezegd en geschreven, maar het zal een uitdaging zijn om deze nieuwe actor een verfijnde profilering te geven waarbij de balans tussen de machten in evenwicht is en de puzzel van de globale doelstellingen van justitie niet verloren gaat.

In die zin werd, naar het voorbeeld bij het openbaar

“

Het zal een uitdaging zijn om de balans tussen de machten in evenwicht te houden en de puzzel van de globale doelstellingen van justitie niet verloren te laten gaan.

ministerie, in een protocol van 4 juni 2008, afgesproken dat er voor de hoven en rechtbanken een eigen strategisch orgaan zou worden opgericht als vertegenwoordiger van de korpschefs van alle hoven en rechtbanken en als uniek aanspreekpunt van de minister van Justitie. Het voorlopig College van hoven en rechtbanken – via het protocol in 2008 in het leven geroepen – zou een wettelijke basis krijgen als het voorlopig college aantoonde haar rol op te nemen. Als eerste opdracht zou dit orgaan erop gericht zijn om in eigen beheer werk te maken van de ontwikkeling en de implementatie van statistiek en werklastmeting. In die zin werd ook in de schoot van het voorlopig college in een Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting (VBSW) voorzien.6 We zijn vandaag zes jaar na het afsluiten van het protocol. Het (voorlopig) College van hoven en rechtbanken van 2008 is sinds dit jaar, 2014, ook in de wet ingeschreven en wordt verder College van hoven en rechtbanken genoemd. Justitie zal voortaan op het vlak van het beheer en het beleid van de rechterlijke organisatie drie vertegenwoordigende organen tellen van evenveel pijlers: 1) de minister van Justitie met zijn FOD Justitie, 2) het College van het openbaar ministerie en 3) het College van hoven en rechtbanken. In wat volgt bespreken we de leerpunten van het werklastmetingsproject als change project bij de ho-

1. Werklastmeting bij de rechtbanken en hoven als casus van ‘change management’ Al tientallen jaren wordt gesproken over het belang

“

De huidige ambiguïteit in de verwachtingen van de uitkomst van de werklastmetingen is de reden waarom er een stevige leidende coalitie is om naar werklastmeting te streven.

van werklastmeting voor de hoven en rechtbanken. Er is immers een kloof tussen de exponentieel groeiende vraag naar rechtsbedeling en de beperkte bedieningscapaciteit bij hoven en rechtbanken. Uiteindelijk werd in 2008 op basis van een protocol met de minister van Justitie een nationaal Vast Bureau Statistiek en Werklastmeting (VBSW) opgericht in de schoot van het (voorlopig) College van hoven en rechtbanken.7 Het VBSW ondersteunt alle hoven en rechtbanken bij het streven naar een uniforme en objectieve werklastmeting bij al hun magistraten en medewerkers. De volgende definitie van werklast wordt gehanteerd: ‘Werklastmeting dient er toe te leiden dat men geobjectiveerde uitspraken kan doen over hoeveel VTE nodig is (= personeelsbehoefte) om een bepaalde hoeveelheid werkvolume te kunnen presteren, rekening houdend met de beschikbare werktijden van het personeel (d.i. de werktijden met aftrek van de afwezig-

..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

5.

Zie in volgorde van oprichting: o.a. de Hoge Raad voor de justitie (wet van 1998 en feitelijke start in 2000) en de Adviesraad voor de magistratuur (2006), de Commissie voor Modernisering van Rechterlijke Orde (CMRO, 2006) en de Raad van de Partners (2006), het Beheerscomité Informatica van de Rechterlijke Orde (BIRO, 2006), het Instituut voor de Gerechtelijke Opleiding (IGO, 2007).

Kluwer – Orde van de Dag

6. 7.

X. (2008). Protocol van 4 juni 2008 tussen de minister van Justitie en het (Voorlopig) College van hoven en rechtbanken. Brussel, 14 p. Zie locomotieftekst.

Orde van de Dag 2014/66 – 71

Discussietekst heden), en met een gemiddelde tijdsbesteding van het personeel voor het uitvoeren van dossiergebonden activiteiten (per activiteit uitgedrukt in uren) en nietdossiergebonden activiteiten (per activiteit uitgedrukt in een percentage van de totale beschikbare werktijd)’ (VBSW, 2012b). Finaal is het de bedoeling tot een voorstel van personeelsbehoeftenplan te komen dat gericht is op een optimale en billijke verdeling van de (personele) middelen over de rechtbanken en hoven. Dat betekent dat over verschillende rechtbanken heen met referentietijden voor eenzelfde product wordt gewerkt.

1.1. Hoe staat het nu met de werklastmetingen bij de hoven en rechtbanken? Van 2008 tot 2012 werkte het VBSW, in samenwerking met de Commissie tot Modernisering van de Rechterlijke Orde (CMRO) een werklastmeetinstrument uit voor de hoven van beroep. In 2012 heeft het VBSW geopteerd voor een nieuwe resultaatgerichte methode. Waar in de periode 20082012 bij de hoven van beroep een methode werd gehanteerd die individuele timesheets en interviews als vertrekpunt nam, werd vanaf midden 2012 gekozen voor een eenvoudigere methode die de consensus van een expertengroep als vertrekpunt heeft (VBSW, 2012b). De jarenlange ervaring van hieraan deelnemende magistraten en gerechtelijk personeel wordt zo ten volle benut. Een dergelijk werklastmetingsproject versie 2.0 duurt zes tot negen maanden. Deze sterk resultaatgerichte aanpak werpt zijn vruchten af. Het VBSW heeft de werklastmetingsprojecten in de arbeidsrechtbanken (juni 2013) en in de hoven van beroep (september 2013) en in de rechtbanken van eerste aanleg (april 2014) afgerond. De werklastmetingsprojecten van de vredegerechten en de politierechtbanken zijn bezig. Daarna, in de tweede helft van 2014, worden de werklastmetingsprojecten bij de rechtbanken van koophandel en bij de arbeidshoven gestart. In 2015 hebben, volgens de planning, alle hoven en rechtbanken een werklastmeting doorlopen. Het Hof van Cassatie laten we buiten beschouwing.8 In 2015 worden de werklastmetingsprojecten geëvalueerd om vervolgens te starten met de tweede cyclus van werklastmetingsprojecten, in overeenstemming met de wetgeving op de gerechtelijke hervorming waarin bepaald is dat een werklastmeting om de vijf jaar herhaald dient te worden. Hoewel nog niet alle hoven en rechtbanken een werklastmetingsproject hebben doorlopen, lijkt het VBSW de belangrijkste klif genomen te hebben en lijken de

projecten de vooropgestelde planning (VBSW, 2012a) te volgen.9 Welke zijn de succesfactoren om van een werklastmeting (WLM) een aanvaard en bruikbaar managementinstrument te maken? Zijn er aandachtspunten en lessen die we kunnen trekken voor andere beleidsen beheersprojecten die bij justitie ondernomen zullen worden? Het geheel van rechtbanken en hoven moet immers benaderd worden als een specifieke omgeving met in elke entiteit een eigen setting van praktijken en wijze van aansturing. Hoewel werklastmeting slechts een ondersteunend instrument is, is het meer dan dat omdat het voor vele leden van de rechterlijke organisatie de eerste keer is dat men zo concreet geconfronteerd wordt met een andere manier van kijken naar de organisatie, namelijk ook vanuit een standpunt van kostenbewustzijn, efficiëntie en doeltreffendheid. Het draagt bij tot een andere organisatiecultuur. Het werklastmetingstraject vertoont dan ook de eigenschappen van een typisch veranderingsproject. De aard en de impact van de veranderingen wijzigen naargelang het traject vordert en de klemtoon zich gaat verleggen op volgende etappes. Het project telt vier etappes: 1) conceptualisering en ontwikkeling van een werklastmeetinstrument; 2) implementatie en toepassing van de werklastmeting; 3) optimalisatie en onderhoud van het systeem; 4) follow-up van de werklastmetingsresultaten. Aan de hand van deze vier etappes overlopen we te trekken lessen. Deze lessen werden niet gedestilleerd uit een specifieke managementtheorie, maar ze borrelen op vanuit de praktijk van de werklastmetingsprojecten zelf. Men kan aannemen dat de volgende veranderingsprojecten binnen de rechterlijke orde hun voordeel kunnen halen uit de evaluatie van het werklastmetingstraject.

1.2. Conceptualisering en ontwikkeling van een werklastmetingsinstrument In de etappe van de conceptualisering en de ontwikkeling van een werklastmeting is het belangrijk dat de visie, de strategie en de scope van het project heel duidelijk worden afgesproken. We mogen niet vergeten dat het werklastmetingstraject op initiatief van de minister van Justitie startte op basis van een protocol dat, op basis van een participatieve houding, werd afgesloten met een groot aantal partijen die er zich konden in vinden. Tussen de inwerkingtreding van het protocol in 2008 tot einde 2012 bleven vele discussies over de details

..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

8.

Het Hof van Cassatie is immers een rechtscollege dat over de grond of de inhoud van de feiten geen oordeel kan vellen. Het Hof van Cassatie maakt geen deel uit van het College van hoven en rechtbanken.


9.

De intellectuele eerlijkheid gebiedt om te onderstrepen dat de auteur betrokken partij is, als adviseur-projectcoördinator van de werklastmetingen bij het VBSW.


Werklastmeting als veranderingsproject van de methodologie en de concrete werkwijze onafgesloten (CMRO, 2013). Zo ging veel tijd en energie verloren tussen het opnemen van de opdracht en de uiteindelijke uitrol ervan. Een van de succesfactoren bij het opzetten en ontwikkelen van een project is een mix van een goede ‘governance’-structuur en een juiste personeelsbezetting. De ‘governance’-structuur van het project, zoals het was uitgetekend, lijkt stand te houden en kan zelfs als voorbeeld dienen voor andere thema’s, ondanks de reserves die er zeker waren. Binnen de rechterlijke organisatie zijn er doorgaans vele partijen en bijgevolg vele werkvergaderingen nodig, want er zijn vele silo’s: zeven soorten rechtbanken, twee taalgemeenschappen, twee personeelscategorieën... De leden van de vergadering zijn het niet gewoon om voor het geheel van de rechterlijke orde te denken. Men vult zijn rol in als vertegenwoordiger van een achterban, een personeelscategorie van de eigen lokale rechtbank uit een bepaalde taalgemeenschap of regio. Ook lijkt men het belang te onderschatten van een goede voorbereiding en follow-up van vergaderingen. Een grote groep blijft afzijdig tijdens het verloop van het project, maar wanneer de concrete (werklastmetings)resultaten (van hun rechtbank) tevoorschijn komen, wordt er (te laat) gereageerd. De keuze van de juiste personen is daarom cruciaal. Erover waken dat de juiste personen met de juiste competenties op de juiste plaats zitten en zorgen voor een goede interactie tussen deze personen, is cruciaal. Wat we ook geleerd hebben, is om voldoende te delegeren naar experten in beleid en beheer. Als de experten uitgewerkte voorstellen kunnen voorleggen aan de professionals, op basis van kwantitatieve of kwalitatieve analyses, bespaart men veel tijd, onnodige discussies en ‘politics’ (onder de magistraten). Dat wil niet zeggen dat de magistraten niet het eerste en het laatste woord hebben. Ook binnen een organisatie geldt het primaat van de beleidsmakers (op technici). Het is aan de technici om zich hiervan bewust te zijn. Onbekend is onbemind. Modellen en technieken van beleid en beheer zijn niet goed bekend in de rechterlijke orde. Dat betekent dat men moet proberen om bijvoorbeeld het mysterie van de werklastmeting eenvoudig bekend en bemind te laten worden. Dat kan door managementmodellen het best op maat van de organisatie te maken, aangezien dat moet functioneren binnen een specifiek cultureel, nationaal gekleurd politiek en juridisch systeem. Het is nochtans aan te raden om te vertrekken van een bestaand, internationaal erkend model. Bestaande modellen hebben reeds hun waarde bewezen en hebben al verschillende reviews doorstaan. Midden 2012 heeft het VBSW een uitgewerkt werklastmetingsmodel en stappenplan ingediend. Dit model op maat neemt heel wat onzekerheid weg. Het is ook een adequate manier om klassieke weerstanden op (werklastmetings)projecten op te vangen. Op de


boodschapper schieten uit vrees voor minder positieve werklastmetingsresultaten is immers een reëel verschijnsel. Door een concreet stappenplan op maat beseffen de doelgroepen dat kritiek op de klassieke thema’s (methode, wetenschappelijkheid en kwaliteit) zijn grenzen heeft en eenvoudig weerlegd kan worden (VBSW, 2013b). Wat houdt een (werklastmetings)methode op maat van de rechterlijke organisatie dan in? Waaraan moet een methode/model voldoen om succesvol te zijn? – Bij werklastmeting is het belangrijk dat een multibronnen- en multi-methodenaanpak gehanteerd wordt. De focus van de methode ligt echter op de meer samenvattende, kwalitatieve methoden (werken in workshops (delphi-methode)) dan op een tijdsintensieve kwantitatieve methode (zoals timesheets). Timesheets en interviews worden gezien als ondersteunend. Een gemiddelde van duizend timesheets genereert niet per definitie een goede referentiewaarde, een kwalitatieve bespreking van een referentiewaarde blijft altijd wenselijk. – Een eerste werklastmeting moet breedmazig en eenvoudig zijn, eenvoudig om over te communiceren en te rapporteren. Dat betekent bij wijze van illustratie: niet honderd eindproducten maar slechts een dertigtal per werklastmetingsmodule; een eindrapport van maximaal vijftig pagina’s; het resultaat van elke gerechtelijke entiteit moet tot ongeveer een pagina gereduceerd kunnen worden; één referentietijd per product van een soortgelijke instantie; de resultaten worden beperkt samengevat in twee personeelscategorieën (juridisch en administratief personeel). Met andere woorden: niet elk detail moet worden blootgelegd en er wordt voorlopig slechts met meer diepgang gewerkt wanneer nodig, bijvoorbeeld op verzoek van de experten bij onenigheid, in verband met op stapel staande hervormingen of bij overdracht van bevoegdheden. Projecten met meer diepgang kunnen volgen na een probleemanalyse tijdens het algemene project. – Een duidelijke projectfasering bleek cruciaal, namelijk het project opdelen in een aantal stappen met duidelijk GO/NO-GO-momenten. Dat betekent dat er na elke stap een validatie nodig is. De resultaten van de gevalideerde deelstappen worden meegenomen tot aan het einde zodat de validatie van het eindresultaat minder problemen oplevert. Tijdens het hele werklastmetingsproces is veel belang gehecht aan het naleven van redelijke tijdskaders. De nieuwe methode 2012 bestaat daarom uit zes stappen die op een negental maanden doorlopen moeten zijn. Dezelfde personen die het project beginnen moeten het immers ook kunnen afronden vanuit hun zelfde functie. In die zin dient ook de validatie van het project een eindig proces te zijn. Bij onenigheid over de validatie moet het orgaan op het hogere niveau zich onmiddellijk uitspreken. Uiteraard start een goed project met een duidelijke


Discussietekst projectfasering en een geslaagde implementatie is afhankelijk van de correcte follow-up van deze projectfases (zie punt 1.3. Implementatie en toepassing). – Een werklastmetings- of meer algemeen een managementmodel is dynamisch: permanent schipperen tussen theorie en praktijk. Een werklastmetingsinstrument is te zien als een model dat een (bestaande of virtuele) realiteit nabootst of probeert te beschrijven. Voortdurend zal men daarbij schipperen tussen enerzijds de voortdurend wijzigende realiteit (of de na te bootsen situatie) die men zo genuanceerd, objectief en gedetailleerd mogelijk beschrijft en anderzijds het model, het instrument dat werkbaar en beheersbaar moet blijven. Dat noopt tot standaardiseren en het laten vallen van de invloed van (omgevings)factoren. Zelden zullen alle ingrediënten die een instrument nodig heeft om accurate resultaten op te leveren op korte termijn in de exact gewenste vorm voorhanden zijn: bepaalde volumes, sommige proporties... Dat mag geen excuus zijn om een instrument pas operationeel te gebruiken als alles 100% in orde is.

1.3. Implementatie en toepassing Er is uiteraard geen strikte scheiding tussen de etappes. Visies en belangrijke succesfactoren van de vorige etappe dienen doorgetrokken te worden en omgekeerd geldt dat de manier waarop men de implementatie wil realiseren al aangebracht moet zijn in de vorige etappe. Nadat we enkele leerpunten of kritieke succesfactoren hebben beschreven voor de etappe van de conceptualisering en de ontwikkeling zullen we hier enkele belangrijke factoren belichten voor de etappe van de effectieve implementatie van een (werklastmetings)model.

1.3.1. Draagvlak Draagvlak vereist een grote investering op korte termijn om op lange termijn efficiënter en kwaliteitsvoller te kunnen werken. Het creëren van draagvlak dient op verschillende manieren gestimuleerd te worden. Opleiding van de korpsoversten, magistraten en medewerkers draagt in belangrijke mate bij tot bewustwording van eerder gemaakte keuzes. Een doorgedreven opleiding of minimaal een infosessie moet hen kennis en inzicht geven in de methode. Behalve opleiding is coaching belangrijk. Coaching is interactiever dan opleiding. Het projectteam uit Brussel mag niet te beroerd zijn om af te stappen bij de lokale entiteiten om uitleg te geven, om de gebruikte sjablonen mee te helpen invullen, om de teksten samen te schrijven of de processen samen uit te tekenen. E-mails en telefoongesprekken moeten binnen de kortste tijd beantwoord worden om misverstanden te voorkomen. Draagvlak creëert men door efficiënte communicatie,


transparantie en integriteit, maar ook door ruimte te bieden aan samen leren en toch managementgericht te blijven (in de betekenis van oplossingsgericht: met beperkte kennis keuzes maken die de organisatie vooruit helpen). Ook gestructureerd en methodisch te werk gaan biedt houvast. Al deze kwaliteiten zouden een steundienst van hoven en rechtbanken eigen moeten zijn. Zij moeten de hieraan gerelateerde waarden uitstralen in hun doen en laten. Concreet is de ontwikkeling van een draaiboek voor de implementatie van een methode of proces, inclusief een database van best practices een noodzaak. Een dergelijk draaiboek wil geen ‘instructieboek’ zijn dat minutieus gevolgd moet worden; het is eerder een leidraad. Onderweg zullen zeker pragmatische keuzes gemaakt moeten worden. Het streefdoel is om resultaatgericht en vanuit een zeker pragmatisme op relatief korte termijn over een kwaliteitsvol en aanvaardbaar werklastmetingsresultaat te beschikken, dat gerapporteerd wordt in niet te complexe modellen. Rekening houdend met de huidige maturiteit en capaciteit van de hoven en rechtbanken op het vlak van beleid en beheer is het belangrijk om in deze etappe van hun ontwikkeling vrijwillige participatie te verkrijgen en vrijblijvend ondersteuning aan te bieden. Zij beseffen dat het voor hen beter is om mee in het project te stappen en het mee te sturen dan achteraf te moeten vaststellen dat de bal niet meer van richting veranderd kan worden en de ontwikkelde projectresultaten op elke gerechtelijke entiteit van het land van toepassing worden. Ontwikkelde sjablonen en methodes zullen steeds meer vaste vorm krijgen en zich als een olievlek in de organisatie verspreiden. Een draagvlak creëren kan ook betekenen dat er erkenning is van buiten de organisatie. Daarom is het belangrijk dat er een wettelijke verankering is van het principe van werklastmeting (met zijn belangrijkste processen en principes) voor elk soort hof of rechtbank. Dat is een steun aan de weg die het VBSW heeft afgelegd de afgelopen jaren. Aansluitend bij de erkenning van buiten de organisatie is het creëren van enig urgentiebesef voor beter beleid en meer beheer belangrijk. Vele hoven en rechtbanken zijn immers geen vragende partij voor dergelijke beheersinstrumenten, laat staan een werklastmetingsinstrument. Het is in die zin een goede zaak dat de politiek elke vraag naar extra middelen steevast beantwoordt met een verwijzing naar de nood aan meer transparantie, meer efficiëntie en effectiviteit, meer verantwoordingsplicht (accountability). Door de huidige capaciteit aan de orde te durven stellen en de uitbreiding van het personeelskader onder andere te laten afhangen van werklastmetingen, creëert men een behoefte aan een werklastmeetinstrument.


Werklastmeting als veranderingsproject 1.3.2. Win-win? In een veranderingsproces heeft men gemiddeld genomen steeds één gedeelte van de doelgroep dat voor is, één gedeelte dat tegen is en één gedeelte dat neutraal staat tegenover de veranderingen. Traditioneel dient men de medewerkers die neutraal staan ten opzichte van de veranderingen te overtuigen om aan te sluiten bij de voorstanders. In het project werklastmeting is dat niet het geval. In deze fase van het project zijn er alleen voorstanders. Verschillende actoren hebben weliswaar verschillende verwachtingen maar in deze fase van het project levert het vooralsnog louter voorstanders op. De minister van Justitie en de centrale overheidsinstelling in Brussel, de FOD Justitie, die verantwoordelijk zijn om de schaarse middelen over alle gerechtelijke entiteiten te verdelen, verwachten dat uit de resultaten van het werklastmeetinstrument zal blijken dat er minder personeel nodig is. De gerechtelijke entiteiten daarentegen verwachten dat het werklastmeetinstrument zal aantonen dat ze meer middelen nodig hebben. De huidige ambiguïteit in de verwachtingen van de uitkomst van de werklastmetingen is de reden waarom er een stevige leidende coalitie is om naar werklastmeting te streven. Zodra de resultaten er zijn, zou deze ambiguïteit wel tot spanningen kunnen leiden. Het is immers niet omdat er resultaten van een werklastmeting zijn, dat er ook meer middelen ter beschikking komen. Werklastmeting beperkt zich niet tot te weten te komen hoe de beperkte middelen meer evenredig verdeeld kunnen worden. Zoals eerder vermeld, is werklastmeting een veranderingsproject dat aanleiding geeft tot wijziging van de cultuur en tot het initiëren van andere projecten. Het geeft weer bij welke hoven en rechtbanken er kansen en opportuniteiten zijn tot betere performantie. Werklastmeting biedt tal van mogelijke belangrijke neveneffecten die positief zijn voor alle partijen. We lichten er een aantal toe. – Het kan in kaart brengen hoeveel personeel men nodig heeft om de gerechtelijke achterstand weg te werken. – Het kan de basis zijn om een inschatting te maken van hoeveel personeel de invoering/aanpassing/ afschaffing van een wet betekent. – Het kan als hefboom dienen voor de bestaande statistische projecten en bijdragen tot een meetcultuur in de justitiële wereld. Het kan zelfs totaal andere projecten in een stroomversnelling brengen; denk bijvoorbeeld aan centrale projecten met betrekking tot informatisering of lokale initiatieven inzake procesverbetering en personeelsbeheer. – Het kan als voorbeeld fungeren van hoe een langetermijnvisie om te zetten in projecten en concrete werkzaamheden.


– Het kan een aanzet geven tot projecten inzake de efficiëntie en de uniformiteit van bestaande werkwijzen en werkprocessen. We kunnen bij wijze van voorbeeld verwijzen naar tabel 1 met gedetecteerde verbeteringspunten uit de eerste werklastmetingsprojecten bij arbeidsrechtbanken, hoven van beroep en rechtbanken van eerste aanleg. Tabel 1. Bloemlezing van verbeteringspunten uit de eerste werklastmetingsprojecten bij arbeidsrechtbanken, hoven van beroep en rechtbanken van eerste aanleg Arbeidsrechtbanken Dat de arbeidsrechtbanken het gemakkelijk hebben is een mythe van ongeveer vijf jaar geleden. Momenteel werkt een derde van het personeel op collectieve schuldenregeling (CSR), zonder dat hiervoor bij de invoering in 2008 in extra personeel of processen voorzien werd. Gestandaardiseerde CSR-werkprocessen zouden moeten worden uitgewerkt. Hoven van beroep In het werklastmetingsrapport 2013 is de gerechtelijke achterstand van de hoven van beroep uitgedrukt in VTE. De resultaten zijn verbijsterend. De werkprocessen van de vijf hoven van beroep zijn zeer uiteenlopend. Een voorbeeld van een belangrijke vaststelling is het verschil in inzet van alleenzetelende versus collegiale kamers. Drie alleenzetelende magistraten kunnen in totaal meer zaken behandelen dan een collegiale kamer. Een dossier afgewerkt in een alleenzetelende kamer vereist tweede derde van de tijd van een dossier afgewerkt in een collegiale kamer. Hoewel de Hoge Raad voor de justitie en de Adviesraad voor de magistratuur het geen goed idee vinden omdat het voorstel afbreuk doet aan het gezag, de legitimiteit, de objectiviteit en de kwaliteit van de beslissingen, werkt de wetgever begin 2014 aan een wetsontwerp dat het mogelijk maakt dat een beroep tegen een vonnis van de vrederechter of de politierechter door één magistraat van de rechtbank van eerste aanleg behandeld mag worden. Het principe van de alleenzetelende raadsheer op het niveau van de hoven van beroep zou veralgemeend worden, mits beperkte uitzonderingen. Hiermee wil men bijdragen aan het wegwerken van de gerechtelijke achterstand. Het mag natuurlijk niet bij wetgeving blijven die de mogelijkheid geeft om alleenzetelende kamers op te richten. Op basis van de post-werklastmetingsanalyses van burgerlijke zaken 2008-2012 is er een groot verschil vastgesteld tussen het gebruik van de mogelijkheid om alleenzetelende kamers in te zetten. Tussen de hoven van beroep varieert het percentage dossiers dat alleenzetelend wordt afgehandeld van 10% tot 60%. De hoven zouden er goed aan doen een gezamenlijk beleid te voeren om de gerechtelijke achterstand te reduceren. Rechtbanken van eerste aanleg Correctionele afdeling De werklast van deze mediagenieke assisenzaken en megazaken tout court is enorm, vanaf twintig volle dagen voor drie magistraten en bijkomend het administratief personeel. Oplossingen om de organisatie van deze assisen- en megazaken anders aan te pakken zijn nodig.


Discussietekst Raadkamer Een goede organisatie van de zittingen in de raadkamer kan veel uitmaken. Een evolutie naar het principe van de ‘actieve rechter’ via change projects, ondersteund door het centrale ‘beleid’ lijkt een interessante denkpiste. Men stelt namelijk vast dat de raadkamer dreigt af te glijden naar een nieuw soort aanleg. De advocaten zien de zitting voor de raadkamer steeds meer als een generale repetitie voor de zitting in de rechtbank. De voorzitters zouden, gesterkt door nationaal ‘beleid’, de input moeten beperken en de debatten kort moeten houden. Twee voorbeelden kunnen dat verduidelijken: 1. Verzoekschrift vreemdelingen. Dat is eigenlijk een opdracht van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen. Men zou het ‘beleid’ moeten volgen en deze verzoekschriften vanuit de raadkamer altijd weigeren, zo niet krijgt men steeds meer verzoekschriften vreemdelingen te verwerken. 2. Verzoekschrift rechtsbijstand gaat bijna altijd over kopiename. In de praktijk worden deze verzoekschriften rechtsbijstand bijna altijd gevolgd. Met andere woorden keurt men bijna altijd de vraag naar kopiename van het totale dossier goed, terwijl de wet de mogelijkheid suggereert dat de partijen moeten aanduiden welk document of welke pagina’s men precies nodig heeft. Burgerlijke afdeling Belangrijkste hangende zaken (achterstanden) komen in de burgerlijke afdeling voor. De vraag is hoe deze achterstand ingehaald kan worden. Jeugdrechtbank Magistraten en griffie zijn te veel van hun tijd bezig met zaken die niet rechtstreeks aan specifieke producten toegewezen kunnen worden. Het zoeken van plaatsing voor minderjarigen slorpt bijvoorbeeld tot 30% van de tijd op. Het capaciteitsgebrek en de afstemming tussen de nationale en de gewestelijke autoriteiten moeten geregeld worden. Onderzoek Justscan10 wordt niet uitgevoerd want het is heel tijdsintensief voor de griffie (nummering, scanning...) als daarnaast nog papieren versies moeten blijven bestaan. De magistraten gebruiken het nog te weinig. Omdat zij geen uitleg en ondersteuning krijgen om te werken op basis van Justscan-dossiers, ervaren zij er te weinig voordeel van. De wetgeving is ook niet geoptimaliseerd. Advocaten vragen standaard nog een papieren versie naast een cdrom. De wetgeving maakt het niet mogelijk om hier niet op in te gaan. Uit de werklastmeting blijkt dat men momenteel één VTE administratief personeel extra per onderzoekskabinet nodig heeft als men Justscan zou moeten toepassen. Werken met elektronische dossiers zou toch juist efficiënter moeten zijn?

1.3.3. Nieuwe benaderingen verankeren in de cultuur – Verbeteringen consolideren en meer verandering tot stand brengen (Cultuur)veranderingen vergen tijd. Managementmodellen en toepassingen zoals die van de werklastmeting duren vaak langer dan verwacht en zijn ook minder zelfonderhoudend dan verwacht. Een engagement voor de lange termijn is daarom nodig. In dat kader is het belangrijk om de ondersteuning inzake (statistiek en) werklastmeting (en andere beleidsen beheerssystemen) permanent in te bouwen in de organisatie zelf. Vandaar dat in het protocol werklastmeting in 2008 in een Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting werd voorzien in de schoot van het College van hoven en rechtbanken. De kennis en de kunde van magistraten, griffiers en analisten over de manier van werken groeit zo doorheen de projecten.

1.4. En route: optimalisatie en onderhoud van het systeem De werklastmetingsrapporten bieden de beleidsverantwoordelijken interessante managementinformatie over de werking van hun hoven en rechtbanken. Ze geven een rudimentaire beschrijving van hoe de verschillende hoven en rechtbanken werken binnen hun eigen historische context. De eerste cyclus werklastmetingsrapporten kunnen tot op vandaag echter niet zonder meer worden gebruikt om kaders aan te passen, in de zin dat hof of rechtbank A hieruit het ‘recht’ zou putten op X extra VTE of, omgekeerd, X VTE zou moeten inleveren. De rapporten geven het functioneren van de hoven en rechtbanken weer en bieden indicaties over de aspecten die verder geanalyseerd moeten worden. Er kan ondertussen al vastgesteld worden op welke punten de eerste cyclus van werklastmetingsrapporten zelf kunnen verbeteren om in de tweede cyclus van werklastmetingen betere analyses te maken over de werking van de rechtbanken en hoven. Voor de geïnteresseerde lezer zijn de tot nog toe vastgestelde verbeteringsmogelijkheden opgenomen in de reeds gepubliceerde werklastmetingsrapporten.11 In het algemeen kan gesteld worden dat de opmerkingen voornamelijk de vraag stellen of met alles is rekening gehouden en of de registraties en de behandeltijden wel accuraat genoeg zijn. Met andere woorden: men wil meer en gedetailleerder werk. Uiteraard wil het VBSW het instrument continu perfectioneren. Een bepaalde versie van een model/methode moet zich kunnen ontwikkelen door het een periode te laten draaien, te evalueren en bij te sturen.

..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

10.

Justscan is een project binnen de rechterlijke organisatie om gerechtelijke dossiers te scannen met de bedoeling elektronische dossiers te creëren voor efficiëntere verwerking en aflevering van kopieën. Een zoekmachine maakt het in eerste instantie voornamelijk interessant voor omvangrijke gerechtelijke dossiers.


11.

http://vbsw-bpsm.just.fgov.be/nl.


Werklastmeting als veranderingsproject ‘The proof of the pudding is in the eating’. Maar belangrijk is dat men een project niet mag blokkeren omdat men het instrument dagelijks aan de orde stelt. Vanuit het VBSW is daarom een evaluatiemoment ingebouwd. In het najaar 2012 werd ‘het draaiboek werklastmeting van de hoven en rechtbanken’ goedgekeurd door het begeleidingscomité. Nadat alle hoven en rechtbanken een eerste nulmeting hebben doorlopen wordt de huidige methode (het voorliggend draaiboek 2012) in 2015 grondig geëvalueerd. In 2016 kan op basis van een verbeterde methode een tweede cyclus van werklastmetingsprojecten starten.

1.5. Follow-up van de werklastmetingsresultaten Alle relativering van de eerste werklastmetingsrapporten in beschouwing genomen, blijft het natuurlijk wel de bedoeling dat ze finaal tot effectieve ingrepen in de personeelsplanning leiden. Om de vastgestelde structurele kloof tussen de beschikbaarheid en de behoefte aan capaciteit weg te werken, kan men twee zaken ondernemen: zorgen dat de personeelsbeschikbaarheid toeneemt en/of zorgen dat de personeelsbehoefte vermindert. Uiteraard zijn de twee mogelijkheden communicerende vaten en is het duidelijk dat het geen of/of-, maar een en/en-verhaal is. 1) Zorgen dat de personeelsbeschikbaarheid toeneemt, in geval van capaciteitstekort, kan via herverdeling of aanwerving. – Aanwerven is één optie. Uit alle werklastmetingsrapporten die er bij de rechterlijke organisatie reeds gepubliceerd zijn, zijn immers de resultaten dat er een significant tekort bestaat aan magistraten en aan gerechtspersoneel. Expliciete kaderaanpassingen of loutere opvulling van bestaande kaders zijn als gevolg van werklastmetingsrapporteringen, zowel voor het openbaar ministerie als voor de hoven en rechtbanken, echter (nog) niet aan de orde. Integendeel, de magistratuur voelt zich geplaagd omdat openstaande vacatures lineair met vertraging worden ingevuld om toch maar enige besparing op de personeelsuitgaven te bereiken. De meest frappante indicatie dat er niets ondernomen wordt op basis van de resultaten van de werklastmeting, is dat de Kamercommissie-Justitie in december 2013 de tijdelijke kaders tegen de gerechtelijke achterstand bij de hoven van beroep eens te meer verlengt met twee jaar. De ‘tijdelijke kaders om de gerechtelijke achterstand bij de hoven van beroep terug te dringen’ werden in 2001 ‘eenmalig’ ingevoerd nadat het Grondwettelijk Hof in 1999 had beslist dat tijdelijke kaders ‘slechts heel uitzonderlijk aanvaardbaar zijn’. Sinds 2001 werden ze ieder jaar verlengd. In 2011 ‘voor de allerlaatste keer’; in 2012 ‘voor de aller-, allerlaatste keer’. De tijdelijke kaders zouden dus eind 2013 ophouden te bestaan, maar zijn in december 2013 opnieuw verlengd, terwijl er een werklastmetingsrapport


van de hoven van beroep ligt sinds september 2013. De tijdelijke kaders zijn ineens voor twee jaar verlengd tot 31 december 2015 (Belga, 12 december 2013). De argumentatie is dat de werklastmeting van alle hoven en rechtbanken in kaart gebracht moet zijn om tot een fundamenteel debat over de personeelskaders te kunnen komen. In de nieuwe wetgeving die op 1 april 2014 in werking treedt, is in het onderdeel ‘beheer’ van de wet op de hervorming van het gerechtelijk landschap reeds ingeschreven: ‘De resultaten van de eerste werklastmeting zullen ten laatste op 31 december 2015 aanleiding geven tot een evaluatie met het oog op een objectieve verdeling van de kaders onder de gerechtelijke entiteiten. Deze werklastmeting wordt 5-jaarlijks herhaald overeenkomstig artikel 352bis van het Gerechtelijk Wetboek.’ Globaal ziet men hetzelfde. Men probeert afspraken te maken voor de volgende jaren om het effectief aantal magistraten en gerechtspersoneel te fixeren. Er is recentelijk één uitzondering gemaakt in het kader van de splitsing van het gerechtelijk arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde (BHV) dat als sleutel beschouwd wordt van de justitiehervorming en de staatshervorming. De regeringsnota Di Rupo I voorzag voor de splitsing van BHV in een 20/80-verhouding tussen Nederlandstalige en Franstalige magistraten en gerechtspersoneel, mits BHV niet kon worden gesplitst op basis van een objectieve werklastmeting. De minister van Justitie nam geen risico en vroeg een budget aan de regering om een extern consultingbureau een werklastmeting te laten uitvoeren. Hierdoor was de werklastmeting van BHV meteen ook een verantwoordelijkheid van de regering en niet alleen van de minister van Justitie. Het resultaat ervan is een 29/ 71-verhouding, althans voor magistraten. Er werd opnieuw een algemeen significant tekort aan magistraten vastgesteld maar dat leest men niet in de kranten. Dat betekent dat de verhouding van het bestaande kader werd gewijzigd door het algemeen aantal VTE te verhogen met maar liefst 78 (75 Franstalige en 3 Nederlandstalige) magistraten. Vertrekkende van het bestaande kader heeft men nu een verhouding, gebaseerd op een percentage dat in totaal de 100% ruim overstijgt. Het is een oplossing die de Franstalige en de Nederlandstalige magistraten alsook de regeringspartijen tevreden stemt. De regering betaalt deze kosten om de splitsing van het gerechtelijk arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde mogelijk te maken. We gaan ervan uit dat de regering niet hetzelfde gevolg zou geven aan ad-hocwerklastmetingen bij de andere gerechtelijke entiteiten van het land. De essentie is dat de klassieke discussies zich voortzetten. De minister van Justitie wenst de middelen voor het reguliere werk van de rechterlijke orde beperkt te houden terwijl de rechterlijke orde de vraag naar meer middelen blijft stellen. Een ob-


Discussietekst jectieve werklastmeting zou de doorslag geven. Er liggen nu werklastmetingsresultaten op tafel. Alle resultaten wijzen op een globaal tekort aan magistraten en gerechtspersoneel, niet alleen als de werklastmeting wordt uitgevoerd door een dienst binnen de rechterlijke organisatie, maar ook als de werklastmeting wordt uitgevoerd door een externe consultant (in het kader van de splitsing van Brussel-Halle-Vilvoorde) of door een onafhankelijke dienst (nl. de Commissie voor de Modernisering van de rechterlijke orde). Ongeacht al het voorliggend cijfermateriaal kan men vermoeden dat men in de nabije toekomst niet de gevraagde extra magistraten in dienst zal kunnen nemen. De druk op de regering om te besparen laat dat niet toe. Hoewel het van leiderschap zou getuigen, valt ook niet te verwachten dat een pas opgericht College van hoven en rechtbanken het cijfermateriaal van de werklastmeting zal ‘overrulen’ door te poneren dat het aantal magistraten en gerechtspersoneel juist beperkt moet worden met het oog op de achterliggende visie dat de rechterlijke orde eerder moet streven naar minder en meer kwaliteitsvol personeel. Het blijft immers waar dat België, in vergelijking met het buitenland, een relatief hoge ratio van magistraten per aantal inwoners heeft.12 – Herverdeling is een tweede optie. Herverdeling is mogelijk door personeel (tijdelijk) weg te halen bij een afdeling van een hof of rechtbank en het toe te voegen bij een afdeling waar er significante tekorten zijn. Globaal stelt men vast dat men nu voor de volgende jaren het lokaal effectief aantal magistraten en gerechtspersoneel wil fixeren op basis van de optelsom van bestaande personeelskaders als referentie voor personeelsherverdelingen. Dat is toch wel opmerkelijk als men weet dat er voor meer dan drie soorten hoven en rechtbanken, goed voor meer dan 50% van het personeelseffectief, al werklastmetingsresultaten liggen. De werklastmeting geeft toch de percentuele verdeling van gerechtelijke entiteiten binnen een soort hof of rechtbank die als referentie voor een meer evenredige personeelsverdeling kan dienen? Hoewel de mogelijkheden van mobiliteit in het verleden niet zijn uitgeput, mogen we naar aanleiding van de nieuwe wetgeving op de mobiliteit hoopvol zijn naar de toekomst. Het zou een goede zaak zijn als de nieuwe super-korpschefs van de verruimde arrondissementen de resultaten van de werklastmeting willen gebruiken om, binnen de contouren van de nieuwe wetgeving inzake mobiliteit, de personeelscapaciteit over hun verschillende rechtbanken te herverdelen. Deze optie ligt echter ook niet voor de hand, want de nieuwe wetgeving op het gerechtelijke landschap zorgt op

korte termijn niet voor de grote ommekeer. De hervorming van het gerechtelijk landschap creëert grotere entiteiten op beheersniveau maar laat in eerste instantie het aantal plaatsen waar recht wordt gesproken onveranderd. Meer nog, uit de werklastmeting bij de arbeidsrechtbanken blijkt dat een rechtbank met verschillende lokale sites plusminus 10 tot 30% meer personeelsbehoefte heeft (VBSW, 2013a). Efficiëntiewinst door de hertekening van het gerechtelijk landschap moeten we de eerste jaren dan ook niet verwachten. Het lijkt er eerder op dat men nu moet investeren om op langere termijn efficiëntie- en kwaliteitsverbetering teweeg te brengen. Zo komen we op de tweede mogelijkheid om de structurele kloof tussen de behoefte aan en de beschikbaarheid van capaciteit weg te werken, namelijk zorgen dat de personeelsbehoefte vermindert. 2) Zorgen dat de personeelsbehoefte daalt kan door de instroom van dossiers te beperken, de doorstroom sneller en efficiënter te laten verlopen en de uitstroom te bespoedigen. De instroom en de uitstroom beperken in strafzaken is voornamelijk een beleidskeuze voor het openbaar ministerie of meer globaal voor de wetgever, die de organisatie van ons gerechtssysteem kan wijzigen. Wie dacht dat met de hervorming van het gerechtelijk landschap het wetgevend werk afgelopen is, vergist zich schromelijk. De doorstroom van dossiers bevorderen lijkt de essentie vanuit het oogpunt van hoven en rechtbanken. Als men focust op de interne organisatie van de hoven en rechtbanken, kijkt men gewoonlijk naar informatisering, outsourcing of shared services alsook naar maatregelen van interne organisatie (strategische HRM, werkprocessen, organisatieontwikkeling en innovatie). Aangezien de mogelijkheden in de rechterlijke organisatie voor automatisering, outsourcing en maatregelen van interne organisatie zeker nog niet uitgeput, laat staan aangevat zijn, bestaat er eensgezindheid, zowel vanuit de uitvoerende macht als vanuit de gerechtelijke wereld, dat hierop ingezet moet worden.

2. Het College van hoven en rechtbanken: een doorstart? In de schoot van het College van hoven en rechtbanken heeft het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting haar eerste werklastmetingsprojecten doorlopen. Het College van hoven en rechtbanken is nu bovendien, in het kader van de hervorming van de rechterlijke organisatie, haar meerwaarde aan het be-

..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

12.

Depré, Plessers & Hondeghem (2005). Justitie van Europa in cijfers. De Belgische justitie gemeten en gewogen op Europese schaal. In Depré, Plessers & Hondeghem, 2005: 12.



Werklastmeting als veranderingsproject

“

Het zal voornamelijk de opdracht zijn steeds meer aspecten van de organisatie zodanig goed in kaart te brengen dat men met een unieke accuraatheid kan bijdragen tot kwaliteitsverbetering.

wijzen als nationaal aanspreekpunt voor het beleid en het beheer van hoven en rechtbanken en krijgt daar ook de wettelijke erkenning voor. Twee vliegen in één klap, zo lijkt. Ten eerste, een College van de hoven en rechtbanken dat in overleg met het College van het openbaar ministerie en met de minister van Justitie en de FOD Justitie permanent in debat treedt, zou wel eens continuïteit en draagvlak kunnen bieden om hervormingen zoals die van de rechterlijke organisatie verder te kunnen realiseren over de politieke partijen en legislaturen heen. Hopelijk komt er een einde aan ‘steeds het warm water opnieuw uitvinden’ en het laten verloren gaan van het werk van de vorige legislatuur. De partij die vandaag in de oppositie zit, levert misschien morgen de nieuwe minister van Justitie, maar ze zal wel met hetzelfde College van hoven en rechtbanken aan de tafel zitten. Ten tweede biedt het samenbrengen van de beperkte capaciteit voor statistiek en technische beleidsvoorbereiding binnen de steundienst van het college de kans om de beleidsdebatten cijfermatig te onderbouwen. Het beheer van hoven en rechtbanken vereist weloverwogen beslissingen en stappen die het best genomen worden op grond van helder inzicht in accurate en actuele gegevens en niet op basis van intuïtie en verwachtingen. Het college zal steeds verder evolueren naar management op basis van managementinformatiesystemen. Een evidence based approach (‘meten om te managen’) met een dashboard van informatie wordt de basis voor een onderbouwde beleidsvoorbereiding. Het hoeft geen betoog – na het vorige hoofdstuk – dat er nog veel werk te verrichten is op het vlak van statistiek en werklastmeting. Capaciteit om te meten, te weten en te verbeteren is een elementaire vereiste voor een behoorlijk management. Op basis van de eerste ervaringen is het nu tijd om een stap verder te gaan. Het is nu aan het College van hoven en rechtbanken en aan het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, als embryo van een volwaardige steundienst van het college, om een organisatie op te bouwen die een bredere en meer verfijnde profilering bevat. Het college zal moeten aansturen op een evenwichtige verdeling van het beleid en het beheer van de rechterlijke orde met de uitvoerende en wetgevende macht.


De uitvoerende macht met de minister van Justitie en zijn FOD Justitie bevinden zich in een monopoliepositie als leverancier van diensten aan de rechterlijke orde. Waar in het verleden een dergelijke verhouding begrijpelijk was om redenen van efficiëntie en schaalgrootte, is het nu positief vast te stellen dat er concrete voorstellen zijn om een grotere betrokkenheid van de rechterlijke orde bij het functioneren van de FOD Justitie mogelijk te maken. Zo breidt de FOD Justitie nu haar directiecomité uit met een vertegenwoordiger van de rechterlijke organisatie en probeert hij hen ook te betrekken bij alle projecten die te maken hebben met de hervorming of de modernisering van de rechterlijke organisatie. Om daadwerkelijk samenwerking te genereren, is gedeelde informatie, die voornamelijk bij de FOD Justitie aanwezig is, een vereiste, voornamelijk op het vlak van budget en begroting en hoe die aangewend wordt én op het vlak van wetgevend voorbereidend werk. Al te vaak wordt wetgeving gelanceerd zonder dat de impact op de rechterlijke organisatie is ingeschat op zowel organisatorisch als procesmatig vlak. In het kader van dit laatste punt moet men betere afspraken maken met de wetgevende macht. Tekenend is de moeizaamheid waarmee het Comité voor wetsevaluatie in de schoot van het federaal parlement van start is gegaan (De Wit, 2011a, 2011b; Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers en Senaat, 26 april 2013). Nochtans lijkt dit Comité een van de belangrijke kanalen om structurele problematieken aan te pakken zoals het pijnpunt dat in ons land de instroom van rechtszaken in het justitiële apparaat veel groter is dan in het buitenland (Devroe & Ponsaers, 2008: 170). Behalve goede afspraken over de beleidsen beheerbevoegdheden is het belangrijk dat het college werk maakt van haar eigen werkterrein: uitbreiden met het oog op meer verzelfstandiging. Leerpunten uit de werklastmetingsprojecten, zoals beschreven in het voorgaande hoofdstuk, en andere lopende initiatieven zoals die van de samenwerking rond ICT tussen de FOD Justitie en de rechterlijke organisatie, maken duidelijk dat het belangrijk is om zich te concentreren op een beperkt aantal doelen en die goed af te bakenen naar inhoud en middelen ten opzichte van de andere actoren in de grotere justitiepuzzel (met de FOD Justitie als belangrijkste actor), zonder te vervallen in inefficiënt silodenken. De nieuwe wetgeving op de gerechtelijke hervorming betekent hiertoe een grote stimulans. Het college krijgt de bevoegdheid om maatregelen te nemen die een toegankelijke, onafhankelijke, tijdige en kwaliteitsvolle rechtsbedeling verzekeren, door onder meer te werken op communicatie, kennisbeheer, kwaliteitsbeleid, werkprocessen, de implementatie van werkprocessen, het strategisch personeelsbeleid, de statistieken, de werklastmeting en de werklastverdeling. Aan de hand


Discussietekst van deze bevoegdheden zal het college ondersteuning bieden door aanbevelingen en ook dwingende richtlijnen te geven aan alle directiecomités van de hoven en rechtbanken. Het zal voornamelijk de opdracht zijn steeds meer aspecten van de organisatie zodanig goed in kaart te brengen dat men met een unieke accuraatheid kan bijdragen tot kwaliteitsverbetering of – men zal er niet omheen kunnen –, tot efficiëntiewinsten. Dit is voor de rechterlijke orde de best mogelijke optie als alternatief voor lineaire ‘top-down’-besparingen. Behalve op statistiek en werklastmeting zal het college, als de middelen het effectief toelaten, zich op korte termijn (een tot twee jaar) steeds meer kunnen toeleggen op het werken aan kwalitatieve en efficiënte werkprocessen en op strategische kwesties inzake HRM en ICT13 die vooralsnog het monopolie zijn van de FOD Justitie, als hofleverancier van ondersteunende diensten aan de rechterlijke organisatie. De vraag naar betrokkenheid vanuit de rechterlijke organisatie situeert zich wat strategisch HRM betreft op het vlak van personeelsplanning, werving en selectie, competentiemanagement, functie(her)waardering, opleiding en ontwikkeling, en helemaal niet op betrokkenheid bij loon- en personeelsadministratie. De werkprocessen (Business Process Management of afgekort BPM) zijn de ruggengraat van de activiteiten en van de inzet van de middelen; zij bepalen wat er gebeurt en hoe dat gebeurt in de organisatie. De werking van de gerechtelijke entiteiten wordt van oudsher ‘procesmatig of procedurematig’ door de wetgever voorgeschreven in de wet, maar de concrete invulling ervan werd overgelaten aan de werkvloer zelf en naar best vermogen ingevuld. Dat heeft geleid tot verschillende praktijken bij het invullen van intrinsiek dezelfde werkprocessen. Het zal geen sinecure zijn om vanuit eenzelfde visie de werkprocessen te bekijken, de beste praktijken te selecteren en draagvlak te creëren om deze ‘TO BE werkprocessen’ in elke gerechtelijke entiteit op eenzelfde manier te implementeren en te consolideren in IT-applicaties, zodat aan de hand van business intelligence en technieken van dashboarding en monitoring, permanente consultatie, follow-up, evaluatie en bijsturing mogelijk is. Ten slotte dient dat alles omkaderd te worden door een proactief communicatiebeleid. Vanuit de eigenheid van de hoven en rechtbanken werd in het verleden nog al te vaak gecommuniceerd door achter de feiten aan te lopen en werd de communicatie niet of verdedigend gevoerd. Dat laat veel ruimte voor misinformatie. De communicatie vanuit de rechterlijke organisatie lijkt te komen van individuen, maar die vertolken geen gedragen ideeëngoed. Het verspreiden van

onjuiste of verkeerd begrepen informatie kan alleen maar verholpen worden door een proactief communicatiemanagement, georkestreerd vanuit het College van hoven en rechtbanken. Het college neemt initiatieven in die zin om zijn identiteit duidelijker te stellen (bv. aan de hand van een eigen website en intranet, logo, nieuwsbrief). Het College van hoven en rechtbanken is in beweging. Statistiek, werklastmeting, ICT, strategisch HRM, communicatie... hebben vele raakvlakken met elkaar. Ze dienen dezelfde doelstellingen, maar vertrekken vanuit verschillende perspectieven. De literatuur leert ons dat de verschillende projecten niet los van elkaar bekeken kunnen worden. Ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en dienen logisch op elkaar te volgen. Zo gaat het stroomlijnen van werkprocessen (BPM) het best de implementatie van een ICT-project vooraf en wordt het best vooraf gevalideerde statistiek geïmplementeerd, wil men aan werklastmeting doen. Bij de lopende en de geplande projecten binnen het College van hoven en rechtbanken stellen we echter vast dat de praktijk van de theorie afwijkt. Niet alle projecten zijn op voorhand vanuit één hervormingsstrategie uitgedacht of uitgevoerd. Ondanks de bestaande discrepantie tussen theorie en praktijk, is het niet te laat om vanuit pragmatisme de projecten op elkaar af te stemmen. De informatie verkregen in het ene project dient daarom zo veel mogelijk meegenomen te worden in een ander project. Kruisbestuiving tussen de verschillende lopende projecten brengt immers de totaliteit van acties in beeld en biedt een antwoord op de vragen wat en hoe het college samen met zijn hoven en rechtbanken het hervormingswerk dient te organiseren. Er moet permanent opgelet worden dat men niet instrumenteel bezig is, maar resultaatgericht werkt. In die zin moeten we de opmerking in het achterhoofd houden van de Hoge Raad voor de justitie, dat het college niet voor extra ballast mag zorgen, alsof er een nieuw ‘ministerie van Justitie’ wordt gecreëerd (deze kritiek vanuit de Hoge Raad voor de justitie kan natuurlijk ook ingegeven zijn door concurrentievrees; Hoge Raad voor de justitie, 6 juni 2013). De rode draad moet zijn: de professionalisering en de kwaliteit van de totaliteit van alle hoven en rechtbanken. Het is in die zin een must dat het college op middellange termijn (drie tot zes jaar) zijn eerste beheersovereenkomsten met de hoven en rechtbanken opstelt.

..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

13.

Deze thema’s als prioriteiten beschouwen wil niet zeggen dat het College van hoven en rechtbanken het overleg over andere thema’s niet wil aanvatten, in overleg met de noodzakelijke partners. Laat ons duidelijk zijn dat


thema’s zoals ‘gerechtskosten’ en ‘gebouwen en materieel’ het college ook erg aanbelangen, en het daarin – als daar in overleg met de partners op gewerkt wordt – ook zal participeren.


Werklastmeting als veranderingsproject 3. Het helikopterzicht behouden en zich klaar maken voor permanente externe feedback Het voorgaande toont aan dat zowel het college als de

“

Sturingsinstrumenten zijn een must opdat de gerechtelijke organisatie op een kwaliteitsvolle en performante manier zelf verantwoordelijk kan zijn voor het beheer van haar middelen en personeel.

hoven en rechtbanken de volgende jaren een ongekende evolutie zullen doormaken op het vlak van organisatieontwikkeling. Het zal er dan op aankomen het overzicht te bewaken en de dynamiek erin te houden. Een integraal kwaliteitsdenken kan hiertoe belangrijk zijn als kapstok en motor van deze dynamiek en het geeft aan de andere kant de mogelijkheid om tijdens het debat een gemeenschappelijke taal te spreken. Het zou de ambitie kunnen zijn om via een kader van integrale kwaliteitszorg (Plessers, Depré & Bouckaert, 2005: 14-18) te werken. Aan de hand hiervan kan het college op een systematische manier verbeterprojecten lanceren en zijn projecten op elkaar afstemmen. De cyclus van de integrale kwaliteitszorg wordt opgebouwd rond een zelfevaluatie. Kwaliteitszorg wordt dan een besturingsfilosofie in het beleid. Deze aanpak kan eventueel aangevuld worden met systemen van accreditaties die organisaties labelen die bepaalde kwaliteitscriteria gehaald hebben (cf. in de onderwijssector, ziekenhuissector, de voedselveiligheid, de duurzame ontwikkeling). Als de ondersteunende rol van het college geoptimaliseerd is, mag het geen onoverkomelijk probleem meer zijn om open te staan voor interne controle vanuit een duidelijk maar controlerend referentiekader. Hetzelfde idee kan doorgetrokken worden naar systemen van externe controle (door de Hoge Raad voor de justitie) die zich baseert op het controleren van voornamelijk de interne controlesystemen.


Al deze sturingsinstrumenten zijn een must opdat de gerechtelijke organisatie op termijn zelf verantwoordelijk kan zijn voor het beheer van haar middelen en personeel (verzelfstandiging) en hiermee aan de buitenwereld kan aantonen dat zij dat op een kwaliteitsvolle en performante manier doet.

Referenties Belga (2013, 12 dec.). Tijdelijke kaders tegen gerechtelijke achterstand worden alweer verlengd. Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers en Senaat (2013, 26 april). Activiteitenverslag 2012 van het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie. DOC 53 – 1969/002 (Kamer) en (Senaat) 5-1407/2, 5991 (116 p). CMRO (2013, feb.). Bilan van vijf jaar activiteit rond de werklastmeting, 29p. Depre, R., Plessers, J. & Hondeghem, A. (red.) (2005). Management-hervormingen in justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk. Brugge: die Keure, 425p. Devroe, E. & Ponsaers, P. (2008). Veel beleidsinformatie, weinig gebruik: over het informatiedeficit van verborgen tendensen. Orde van de Dag, 170. De Wit, J. (2011a, 10 juni). Het parketrapport van 2010 over slechte wetten. Gazet van Antwerpen. De Wit, J. (2011b, 7 sept.). Kamer dreigt met eigen Comité voor Wetsevaluatie. Het Belang van Limburg. Hoge Raad voor de justitie (2013, 6 juni). Persbericht: Dit is geen decentralisering (HRJ over laatste hervorming van justitie), Twee nieuwe ‘ministeries van justitie’. Brussel. Plessers, J., Depre, R. & Bouckaert, G. (2005). Integrale kwaliteitszorg in het Openbaar Ministerie. Gent: Academia Press, 160p. VBSW (2012a, juni). Newsletter, 2 p. VBSW (2012b, 22 okt.). Draaiboek werklastmeting hoven en rechtbanken 2012. Brussel: VBSW, 40 p. VBSW (2013a). Werklastmetingsrapport Arbeidsrechtbanken 2012. Brussel: VBSW, 46 p. VBSW (2013b). Werklastmetingsrapport hoven van beroep 2012. Brussel: VBSW, 50 p. VBSW (2014). Werklastmetingsrapport Rechtbanken van eerste aanleg 2012. Brussel: VBSW, 50 p. X. (2008). Protocol van 4 juni 2008 tussen de minister van Justitie en het (Voorlopig) College van hoven en rechtbanken. Brussel, 14 p. http://vbsw-bpsm.just.fgov.be/nl


Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management voor de hoven en rechtbanken?

Recommend Documents