Evenementen – een feest voor de bezoekers of een nachtmerrie voor de wegbeheerder? Drie dilemma’s voor wegbeheerders bij kleine en grote evenementen op basis van ervaring bij Tour de France, Market Garden en Nuclear Security Summit
Auteurs: Ing. E. (Erik) Verschoor T.C. (Thijs) Homan MSc. Ir. G.C.A. (Gerco) Huisman M. (Martijn) Hoogenraad BSc. Organisatie: ARCADIS NL – divisie Mobiliteit
Samenvatting Iedere gemeente krijgt regelmatig te maken met evenementen en vaak wordt er zelfs actief op evenementen ingezet om het imago van de gemeente te versterken. Een feest voor de bezoekers maar een uitdaging voor de wegbeheerder. Want verantwoordelijkheden zijn niet altijd duidelijk en ook richtlijnen geven onvoldoende houvast. Belangrijk is dat je als wegbeheerder vaak wel wil faciliteren, maar je door een aantal kaders soms degene bent die de feestvreugde beperkt. Vanuit de ervaring met evenementen hebben we een aantal dilemma’s gefilterd waar we graag de discussie over aangaan. Wat is de verantwoordelijkheid van de wegbeheerder, welke rol is er weggelegd en hoe bewaak je de belangen bij gebiedsoverstijgende evenementen? Dit paper is bedoeld om de discussie aan te wakkeren en door middel van een interactieve sessie willen we zien of we deze dilemma’s kunnen fijnslijpen en of er een gemeenschappelijke deler is onder de wegbeheerders. Trefwoorden Evenementen, verkeersmanagement, stakeholder, wegbeheerder, evenementenregie
Inleiding Iedere gemeente krijgt regelmatig te maken met evenementen. Daar waar in het verleden evenementen bij wijze van spreken geregeld werden op de achterzijde van een bierviltje, is tegenwoordig meer aandacht vereist. Het bezoeken van evenementen wordt steeds populairder (figuur 1) en met name de grotere evenementen hebben in de afgelopen jaren een professionaliseringsslag doorgemaakt. Ook de vergunningverlening voor evenementen is een preciezere zaak geworden, mede door evenementen waarbij zaken niet verliepen als gepland. Voorbeelden hiervan zijn het monstertruckdrama in Haaksbergen of het noodweer op Pinkpop 2014. Deze gebeurtenissen krijgen veel media-aandacht en kunnen uitmonden in een bestuurlijke crisis.
Figuur 1 Aantal evenementen en bezoekersaantal per genre in Nederland in 2013 1
Daarnaast zijn er bij evenementen ook veel zaken wel voorspelbaar, of in ieder geval te bevatten waardoor er invloed op uitgeoefend kan worden. Eén van die zaken is mobiliteit. Bezoekers van evenementen genereren verkeer en al deze bezoekers reizen op de één of andere wijze naar het evenement. Dit kan leiden tot files, bomvolle treinen en volgepakte voetpaden richting het evenement. Enerzijds raakt dit de bezoekers van het evenement, maar anderzijds heeft dit ook invloed op de omgeving waaronder het reguliere verkeer, de bereikbaarheid van de gemeente en de openbare veiligheid. Denk bijvoorbeeld aan volgelopen invalswegen, overvolle treinen en bussen of een ambulance die niet op de plek van bestemming kan komen. In hoeverre moet een gemeente rekening houden met de weerslag van een evenement op bereikbaarheid? Is dit de verantwoordelijkheid van de evenementenorganisator of de betreffende ambtenaar? En welke rol heeft een wegbeheerder wanneer een evenement niet in zijn gemeente wordt georganiseerd, maar er wel invloed op heeft? En als mobiliteit de verantwoordelijkheid van de evenementenorganisator is, hoe kan een gemeente dan juiste kaders stellen om haar eigen verantwoordelijkheden te kunnen dragen? Evenementen zorgen voor steeds meer hoofdbrekens bij verantwoordelijke instanties. In dit paper gaan we in op drie dilemma’s die we de afgelopen jaren meermaals zijn tegengekomen op het snijvlak van evenementen en mobiliteit, bijvoorbeeld bij de Nuclear Security Summit, Operation Market Garden, Concert at Sea en de Tour de France. Bij elk dilemma hebben we onze bevindingen beschreven vanuit het perspectief van de verantwoordelijke ambtenaar.
1
http://3voor12.vpro.nl/nieuws/2014/augustus/Nederland-festivalland--aantal-evenementen-stijgt-weer.html Nationaal Verkeerskundecongres 5 november 2015
Dilemma 1. Waar begint en eindigt mijn verantwoordelijkheid? De verantwoordelijkheid van een gemeente bij evenementen is meervoudig. Verschillende disciplines hebben een verantwoordelijkheid en al deze disciplines dienen vanuit één doel te opereren, namelijk het geven van een kader voor een veilig en prettig evenement met een goede bereikbaarheid. Het grootste dilemma over de verantwoordelijkheid zit hem echter in welke aspecten onder de verantwoording van de gemeente vallen en welke onder de verantwoording van de evenementorganisatie. Hoort dit bij hen of hoort dit bij ons als gemeente? En waar ligt de grens? De verdeling van de verantwoordelijkheden tussen gemeente en evenementenorganisatie is niet altijd duidelijk en dat kan vervolgens leiden tot onnodige risico’s of overlast tijdens het evenement. Dit kan goed worden bezien vanuit een ruimtelijk perspectief. Alles op het evenemententerrein valt onder de verantwoordelijkheid van de organisatie, dat is meestal wel helder. Echter zijn er ook effecten die buiten dit brongebied plaatsvinden, in het zogenoemde effectgebied. De verantwoordelijkheid hiervoor is moeilijker te bepalen. Op het gebied van verkeer is ook onderscheid te maken tussen het bron- en het effectgebied. Het evenemententerrein als brongebied zorgt voor verkeer in de omgeving. Dit onderscheid is op papier eenvoudiger te maken dan in de praktijk. Want behoort een tijdelijk parkeerterrein naast het evenemententerrein tot het brongebied of tot het effectgebied? En hoe zit dat met een parkeerterrein op afstand, waarbij de bezoekers met shuttlebussen heen en weer worden gependeld? En het dichtstbijzijnde NS-station, is dat effectgebied? Hoe ga je om met evenementen die de regio onbereikbaar maken? Zoals bij het optreden van ‘One Direction’ dat AmsterdamZuidoost in de avondspits bijna onbereikbaar maakte2. Daar waar het vanzelfsprekend is dat de evenementenorganisator in het brongebied verantwoordelijkheid draagt voor de service en veiligheid (medische dienst, beveiliging, crowdmanagement), is dat voor het effectgebied dus niet altijd een uitgemaakte zaak. De wegbeheerder heeft vanuit zijn beheersfunctie de verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor een goede afwikkeling van verkeer en het in stand houden van deze infrastructuur3. Door het evenementenverkeer ontstaat de kans dat de verkeersafwikkeling wordt verstoord. De vraag is dan of de veroorzaker van de verstoring, de evenementenorganisatie, verantwoordelijk is voor het nemen van maatregelen of dat de wegbeheerder in deze verantwoordelijk is. Wanneer de evenementenorganisator verantwoordelijk is, moet deze hierop acteren en de kosten dragen. In veel gevallen wordt door de evenementenorganisator bijvoorbeeld bewegwijzering geplaatst of worden verkeersregelaars ingezet. Bij kleinere evenementen waarbij weinig materiaal wordt ingezet, kan een gemeente nog faciliteren. Bij groteren evenementen is het materiaal van de gemeente veelal niet toereikend en zijn de kosten voor het plaatsen van de materialen in verhouding zo hoog, dat dit wordt overgelaten aan de evenementenorganisator. Als de verantwoordelijkheid bij de organisatie ligt, is natuurlijk de vraag welke eisen worden gesteld. Het rucksichtslos verwijzen naar richtlijnen is vaak onvoldoende. Vaak is de situatie net anders of is de organisatie niet bij machte om invulling te geven aan de gestelde eisen. Deels door gebrek aan kennis, maar ook een gebrek aan financiële slagkracht. Denk bijvoorbeeld aan non-profit evenementen. Hoe gaat de wegbeheerder hier mee om? En hoe voorkom je willekeur?
2 3
http://www.nu.nl/binnenland/3811087/files-one-direction-bijna-alle-richtingen.html http://www.verkeerskunde.nl/Uploads/2009/6/paper-yda-matthijssen.pdf Nationaal Verkeerskundecongres 5 november 2015
Welke vragen spelen er concreet voor een wegbeheerder? We komen uit op het volgende: - Als de evenementenorganisator verantwoordelijk is, heeft deze dan ook het recht (of de verantwoordelijkheid) om de regie te voeren over het verkeersmanagement? - Wanneer kan ik een professionele partij voorschrijven of wanneer kan ik de organisatie laten beslissen over wie ze inzetten? - Moet ik de richtlijn hanteren als wet of meebuigen met het, bijvoorbeeld non-profit, karakter van het evenement? - Moet de wegbeheerder de ‘losse eindjes’ van het evenement aan elkaar knopen of juist scherp toezien dat naast het brongebied ook het effectgebied wordt meegenomen door de evenementorganisator?
Stelling 1: ‘Is de wegbeheerder lijdend of leidend bij evenementen in zijn beheergebied?’
Dilemma 2. Hoe faciliteer ik het reguliere verkeer en de omgeving? Alle gemeenten zijn graag gastheer van mooie en aansprekende evenementen. Het is een effectief instrument voor ‘city marketing’4 en kan de lokale economie versterken. Daarom heeft Utrecht de Tour de France niet sec binnengehaald voor de twee tourdagen, maar heeft het als kapstok ingezet voor de ontwikkeling van de breedtesport en voor de versterking van het merk ‘Utrecht’ onder een groot, internationaal publiek. Alleen komen deze voordelen ook vaak met een aantal negatieve neveneffecten. Evenementen hebben bijvoorbeeld een grote impact op de directe en indirecte omgeving. De impact op het gebied van mobiliteit wordt door de omgeving vaak ervaren als hinder. Het verkeer wordt drukker, er zijn minder parkeerplekken, de treinen zijn voller of er wordt wild geparkeerd in de berm of woonwijk. Ook staat de bereikbaarheid onder druk zo blijkt dat bepaalde ondernemers hun zaak hebben gesloten tijdens de Tour de France vanwege het evenement. Leuk voor een keer, maar wel een kostenpost voor desbetreffende eigenaar5. Soms is de overlast zo erg dat bewoners wegtrekken, omdat de overlast te groot wordt en bewoners hun woonplek als onleefbaar ervaren. Het zogenaamde ‘Venetië-effect’6. Een deel van die onvrede over overlast uit zich zicht direct bij de gemeente. Het grootste deel van de klachten wordt echter nooit ingediend bij de gemeente of het evenement. Bewoners houden de klacht bij zichzelf of klagen bij buurtbewoners of bij ‘derden’ via social media of de lokale media. Als de klacht wel bij de gemeente wordt ingediend zorgt de gemeente voor de afhandeling van de klacht en legt contact met de evenementenorganisator wanneer de klachten op de dag van het evenement daartoe aanleiding geven. De praktijk leert echter dat veel klachten pas na afloop van het evenement worden afgehandeld, simpelweg omdat de meeste evenementen in het weekend plaatsvinden en het niet urgent is. Vaak is de organisator na het evenement letterlijk vertrokken en kan er aan de, vaak terechte, klacht niets meer gedaan worden. Bij grote wegwerkzaamheden is het gebruikelijk om een omgevingsmanager aan te stellen. Deze omgevingsmanager is het contact vanuit het project naar de omgeving en verkleint op die manier figuurlijk en soms letterlijk de afstand tussen ‘veroorzaker’ en ‘overlast hebbende’. De 4
Kavaratzis, Michalis; ,From city marketing to city branding: towards a theoretical framework for developing city brands,Place Branding,1,1,58-73 (2004) 5 http://www.rtlnieuws.nl/nieuws/binnenland/wel-eruit-niet-erin-utrechters-balen-van-parkeerbeleid-tour 6 http://www.trouw.nl/tr/nl/5009/Archief/article/detail/3638148/2014/04/19/Amsterdam-mag-geen-Venetieworden.dhtml Nationaal Verkeerskundecongres 5 november 2015
omgevingsmanager zorgt ervoor dat alle stakeholders vooraf, tijdens en na de werkzaamheden op één lijn zitten, wat de samenwerking en mogelijke hinder door het project aan de voorkant al wegneemt. Als je nu kijkt naar evenementen dan zijn er zeker paralellen te trekken met werkzaamheden. Bij beide is er namelijk sprake van een tijdelijk, voorspelbaar en een groter verkeersaanbod dan dat er capaciteit is. Moet er bij een evenement misschien ook een omgevingsmanager worden aangesteld die vooraf tijdens en na het evenement de brug slaat tussen bewoner/weggebruiker en de evenementorganisator? En wie stelt deze omgevingsmanager aan? De gemeente of de evenementenorganisatie? Welke mandaat krijgt deze persoon en, niet geheel onbelangrijk, wie draagt de kosten?
Stelling 2: ‘Omgevingsmanager is noodzakelijk voor een goed verlopen evenement’
Dilemma 3. Hoe houd ik mijn rol bij wegbeheerder overstijgende evenementen? Bij een evenement dat binnen de beheergrens van een wegbeheerder plaatsvindt, moet de betrokken (gemeentelijke) wegbeheerder in staat zijn de regie te houden. Wanneer een evenement de grenzen overstijgt wordt dit moeilijker. Wanneer enkele gemeenten betrokken zijn, is dit ook nog mogelijk, maar zijn goede (werk)afspraken tussen de betrokken wegbeheerders belangrijk. Anders is dit wanneer het evenement raakvlak heeft met meerdere gemeenten, zoals bijvoorbeeld een Tour de France, oldtimerrit of een evenement met zeer grote impact zoals SAIL of Nuclear Security Summit. Bij deze wegbeheerder overstijgende evenementen bestaat de kans dat individuele wensen en eisen van (gemeentelijke) wegbeheerders overschaduwd raken of dat de organiserende gemeente de regie verliest. Want hoe zorg je als individuele gemeente dat je belangen goed vertegenwoordigd worden terwijl je zelf een kleine schakel in het geheel bent? Of hoe zorg je dat de belangen van iedereen op waarde worden geschat en worden meegenomen in het proces? Een gemeente die op de juiste wijze de regie houdt tijdens evenementen, draagt daarmee bij aan een goed georganiseerd evenement. De gemeente is dan tevens in staat haar eisen en wensen op juiste wijze over te brengen op de evenementenorganisator en de organisatie hoeft op haar beurt slechts met één of enkele gemeenten af te stemmen. Dit alles maakt de afstemming van het evenement eenvoudiger. Bij grote evenementen bestaat de kans juist dat de belangen van enkele wegbeheerders overschaduwd worden door de belangen van andere wegbeheerders. Zoiets ontstond bijvoorbeeld tijdens de tweede etappe van de Tour de France. De doorkomst gemeenten hadden veelal verschillende eisen en hebben vaak niet de mensen voor uitvoering. Laat staan budget. Vaak onderbouwd met: “wij hebben er niet om gevraag en worden nu wel geconfronteerd met kosten”. Tijdens het proces om tot een gezamenlijk verkeersplan te komen, bleek dat het niet altijd gemakkelijk was om tot een gedeeld beeld te komen. Of dat na gemaakt afspraken er toch weer een kikker uit de kruiwagen sprong. Vervelend voor de regievoerder, maar ook voor degene die recht wil doen aan de lokale situatie. Belangrijk in een dergelijke situatie is dat er één, bij voorkeur onafhankelijke partij de leiding heeft over het proces om gezamenlijk tot een verkeersplan te komen. Voor de betrokken wegbeheerders is het van belang dat zij actief hun stem laten horen en participeren in dit proces. Maar hoe organiseer je dit? Tijdens de Tour de France is het de gewoonte dat de gemeente waar de finish van een etappe plaatsvindt de verantwoordelijkheid draagt voor het parcours van die etappe. Nationaal Verkeerskundecongres 5 november 2015
In het geval van de Tour de France 2015 werd deze verantwoordelijkheid gedeeld door de gemeente Utrecht, die het evenement naar Nederland heeft gehaald, en de provincie Zeeland, die de finish van de tweede etappe naar Zeeland heeft gehaald. Beiden namen een helft van de route voor hun rekening. Deze samenwerking en een leidingnemende wegbeheerder zorgde ervoor dat het proces uiteindelijke eenvoudig verliep. Lastiger is het wanneer er geen start of aankomstgemeente is of de wegbeheerder niets met het evenement te maken heeft. Denk aan Rijkswaterstaat die fors moest investeren voor de komst van de Nuclear Security Summit. Wie is dan verantwoordelijk? Welke verantwoordelijkheden draagt deze wegbeheerder in dit proces? Mag of kan deze wegbeheerder beslissingen voor andere wegbeheerders nemen, wanneer dit noodzakelijk is in het algemeen belang? Kan een wegbeheerder die zelf betrokken is bij het evenement wel leiding geven aan het proces, of kan dit beter door een ‘onafhankelijke’ worden gedaan (bijvoorbeeld een niet betrokken wegbeheerder). De spagaat tussen kosten voor het evenement en veiligheid komen dan niet bij één partij te liggen.
Stelling 3: ‘De coördinerend wegbeheerder moet beslissingen nemen over het gehele invloedsgebied van het evenement.
Afsluiting In een notendop zijn hier drie dilemma’s geschetst voor wegbeheerders. Naast deze drie veelal verkeerskundige dillema’s zijn natuurlijk nog veel meer kwesties die spelen rondom evenement. Laten we vasthouden dat evenementen vooral ook leuk en boeiend zijn, en dat het met de juist kaders en verwachtingen een feest kan worden voor bezoekers en wegbeheerder.
Nationaal Verkeerskundecongres 5 november 2015
