Wet Werk en Bijstand Algemene toelichting en de (globale) consequenties voor de uitvoering Gemeente Maassluis, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid
1. Inleiding Gemeenten en hun afdelingen Sociale Zaken en Werkgelegenheid staan aan de vooravond van ingrijpende wijzigingen op het terrein van inkomen en werk. Het eerste kabinet Balkenende heeft uitgesproken dat het bevorderen van de arbeidsparticipatie en het tegengaan van de armoedeval speerpunten van beleid moetenzijn. Ook het terugdringen van regels en bureaucratie was een belangrijk onderwerp. Het ontwerp van de Wet Werk en Bijstand (WWB) past in dit kader. Het voorstel is na de val van genoemd kabinet controversieel verklaard, maar dat heeft men er niet van weerhouden het wetgevingsproces voort te zetten en het ontwerp om advies voor te leggen aan de Raad van State. In het zicht van het tweede kabinet Balkenende is het wetsontwerp vervolgens op 12 mei 2003 alsnog aan het parlement ter behandeling aangeboden. De Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer houdt hierover op dit moment hoorzittingen. De Wet werk en bijstand vervangt de volgende wettelijke regels: • de Algemene bijstandswet (Abw) • de Wet financiering Abw / Ioaw / Ioaz (Wfa), • de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) en • het Besluit in- en doorstroombanen (ID-besluit). De WWB moet leiden tot een beperking van instroom in de uitkering. Voor degenen die toch een beroep moeten doen op de uitkering dient dit beroep zo kort mogelijk te zijn door activering, gericht op uitstroom. Daarnaast dient het beleid evenwichtig te zijn, zodat het alle groepen met specifieke kenmerken omvat. Tenslotte streeft men met deze wet naar een transparante beleidsvorming en -uitvoering. De kern van de nieuwe wet is een redelijk vergaande decentralisatie in combinatie met de volledige overheveling van de financiële verantwoordelijkheid naar de gemeenten. De wet bevat veel minder bepalingen en deze zijn merendeels in de ‘kan’-vorm. Gemeenten moeten op belangrijke punten zelf beleid ontwikkelen. Verordeningen moeten vastgesteld worden voor reïntegratie (nieuw), sancties (nieuw) en normtoeslagen en -verlagingen. Gemeenten leggen vast wat voorheen door het Rijk gebeurde. Door de beleidsvrijheid kan dit beter worden afgestemd op de lokale omstandigheden. 2. Reïntegratie De cliënt is verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen. De term ‘passende arbeid’ is verdwenen. De cliënt moet ‘maatschappelijk aanvaarde arbeid’ (inclusief gesubsidieerde arbeid) accepteren en mag geen eisen stellen aan opleidingsniveau, werkervaring en beloningsniveau onder het motto ‘zo snel mogelijk weer aan het werk’. Ook categoriale ontheffing van de arbeidsplicht is niet langer mogelijk. Burgemeester en wethouders kunnen alleen op individuele basis een tijdelijke ontheffing verlenen in geval er sprake is van dringende redenen. Tegenover deze aangescherpte verplichting staat de aanspraak van belanghebbenden op ondersteuning van de gemeente bij arbeidsinschakeling.
-1-
De reïntegratieverordening moet duidelijk maken op welke wijze rekening gehouden wordt met de verschillende groepen belanghebbenden, de doelgroepen daarbinnen en met zorgtaken. Gesubsidieerd werk kan als één van de voorzieningen worden ingezet om arbeidsinschakeling te bevorderen. De wet stelt geen specifieke eisen aan gesubsidieerd werk. Daarnaast zijn ook andere voorzieningen nodig. Binnen het kader van het werkdeel van het Fonds Werk en Inkomen zullen beleidsmatige en financiële afwegingen en keuzes moeten worden gemaakt met betrekking tot de beschikbaarheid van middelen voor: • reïntegratie, scholing en activering van uitkeringsgerechtigden, • reïntegratie, scholing en activering van personen met een uitkering op grond van de Algemene Nabestaanden Wet en niet-uitkeringsgerechtigden, • de bekostiging van ID- en Wiw-banen, • de (eventuele) tijdelijke medefinanciering van werkgelegenheid in het kader van uitstroom uit de ID-regeling en de Wiw, en • het premiebeleid. Alle reïntegratieactiviteiten (dus ook de gesubsidieerde arbeid) moeten zoveel mogelijk uitgevoerd worden door reïntegratiebedrijven (artikel 7 lid 4) en de aanbestedingsregels uit het Suwi-besluit blijven voorlopig van toepassing. Nieuwe uitkeringsgerechtigden moeten zo snel mogelijk op het spoor naar werk worden gezet. Voorschriften over de duur van de werkloosheid alvorens in aanmerking te komen voor een reïntegratietraject zijn dan ook vervallen. Gevolgen voor de uitvoering Beleid zal moeten worden ontwikkeld en geïmplementeerd met betrekking tot reïntegratie. Dit beleid moet worden vastgelegd in een verordening. Eventuele consequenties voor werkprocessen, automatisering, voorlichting, correspondentie, beschikkingen enzovoorts moeten in kaart worden gebracht. 3. Boeten en maatregelen Het huidige stelsel van boeten en maatregelen wordt vervangen door een systeem van verlagingen van de uitkering. Zowel de gedragingen die ten grondslag kunnen liggen aan de huidige maatregel als de gedragingen die thans reden kunnen zijn voor een boete komen onder deze noemer te vallen. De bestuurlijke boete verdwijnt daarmee helemaal. De mogelijkheid om aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie van fraude met benadelingsbedragen boven € 6000 blijft wel bestaan. De uitkering kan ook na beëindiging van de uitkering worden verlaagd, bijvoorbeeld als de cliënt de inlichtingenverplichting niet nakomt, waardoor de uitkering uiteindelijk wordt beëindigd. Er moet dan tot (aanvullende) terugvordering van uitkering worden overgegaan. De mogelijkheid van verlaging ontbreekt alleen als men bijvoorbeeld tot het volledige bedrag van de uitkering heeft gefraudeerd. Er zijn echter ook in die gevallen nog mogelijkheden voor een extra correctie. Zo is de gemeente bevoegd het terug te vorderen bedrag te verhogen met wettelijk rente. Ook heeft de gemeente de bevoegdheid om bij een eventuele nieuwe aanvraag om bijstand rekening te houden met eerder gepleegde fraude. De normering zal plaats moeten vinden op grond van een gemeentelijke verordening. De mate van deregulering op het gebied van maatregelen en boeten is fors doordat de normering, die thans is geregeld in het Maatregelenbesluit sociale zekerheid en het Boetebesluit sociale zekerheid voor de bijstandsuitkeringen komt te vervallen.
-2-
Dat voor de speciale inkomensvoorzieningen voor oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en gewezen zelfstandigen (Ioaw en Ioaz) het huidige stelsel voorlopig in stand blijft, betekent dat de afdelingen SoZaWe vooralsnog twee verschillende regelingen voor boeten en maatregelen zullen moeten uitvoeren. Onder Ioaw- en Ioaz-gerechtigden komt echter relatief minder boete- en maatregelwaardig gedrag voor. Gevolgen voor de uitvoering Beleid zal moeten worden ontwikkeld en geïmplementeerd met betrekking tot het niet nakomen van verplichtingen. Dit beleid moet worden vastgelegd in een verordening. Eventuele consequenties voor werkprocessen, automatisering, voorlichting, correspondentie, beschikkingen enzovoorts moeten in kaart worden gebracht. 4. Toeslagen en verlagingen Deze verordening bestaat ook onder de Abw. De nieuwe wet geeft geen aanleiding deze verordening beleidsinhoudelijk aan te passen. Gevolgen voor de uitvoering In overleg met de gemeenten Schiedam en Vlaardingen de bijstandsverordening Nieuwe Waterweg Noord tekstueel aanpassen aan nieuwe wet. 5. Beoogde deregulering / vereenvoudiging op andere terreinen • Het vervallen van allerlei voorschriften met betrekking tot de inrichting van de administratie. Alle voorschriften voor het verrichten van her-, beëindigings- en debiteurenonderzoeken verdwijnen. Deze begrippen komen in de WWB zelfs niet meer voor. Het is geheel aan de gemeente om te bepalen of en wanneer dergelijke onderzoeken moeten worden uitgevoerd. Het is dus mogelijk om deze onderzoeken helemaal niet meer of juist meer, minder frequent of op basis van risicoprofielen te gaan uitvoeren. De gemeente blijft in haar uitvoering vanzelfsprekend gebonden aan de Algemene wet bestuursrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. • Terugvordering en verhaal van bijstand worden een bevoegdheid en zijn niet langer verplicht. Het verhaal van bijstand op onderhoudsplichtigen voor minderjarige kinderen en ex-partners zal op termijn volledig verdwijnen als gevolg van nieuwe alimentatieregelgeving in het Burgerlijk Wetboek. • De ‘staffelmethode’ voor het vaststellen van het vermogen wordt losgelaten: ook tijdens de bijstandsperiode kan het vermogen opnieuw worden vastgesteld. • De verplichte krediethypotheek gaat uit de wet: het is aan burgemeester en wethouders op welke wijze zij een lening willen zeker stellen. • Vaststelling van de draagkracht in het kader van bijzondere bijstand is aan burgemeester en wethouders. De vrijlatingsbepalingen van vermogen zijn dan ook niet langer verplicht van toepassing op de bijzondere bijstand. Terugvordering, verhaal en zekerstelling van een lening (krediethypotheek) worden bevoegdheden: op deze onderwerpen moeten de gemeenten zelf beleid ontwerpen. Naast inhoudelijke afwegingen mogen hierbij dan ook kosten-batenanalyses een rol spelen: wegen de baten van het te voeren beleid wel op tegen de kosten die de gemeente maakt? Gevolgen voor de uitvoering Beleid ontwikkelen en implementeren met betrekking tot gedecentraliseerde onderwerpen, zoals terugvordering, verhaal, krediethypotheek, debiteurenonderzoeken, heronderzoeken, beëindigingsonderzoeken enzovoorts. Hierbij kan mede aandacht worden besteed aan een kosten-baten analyse. Beleidsregels vaststellen voor terugvordering, verhaal en krediethypotheek, eventueel in een verordening.
-3-
Eventuele consequenties voor werk-processen, automatisering, voorlichting, correspondentie, beschikkingen enzovoorts moeten in kaart worden gebracht. Categoriale bijzondere bijstand is alleen nog mogelijk voor personen van 65 jaar en ouder. Hiervoor in de plaats komt de zogenoemde langdurigheidstoeslag van artikel 36 WWB. Gevolgen voor de uitvoering Beleidsregels heroverwegen en armoedebeleid aanpassen. Bijzondere bijstandsverordening gemeente Maassluis aanpassen aan nieuwe wet en beleidskeuzes. Langdurigheidstoeslag implementeren. Eventuele consequenties voor werkprocessen, automatisering, voorlichting, correspondentie, beschikkingen enzovoorts moeten in kaart worden gebracht. Daarnaast is de inkomensvrijlating niet langer mogelijk. Hiertegenover staat vrijlating van een aantal fiscale heffingskortingen. Daarnaast mag de gemeente in het kader van activering bij de inschakeling in arbeid wel één keer per jaar een premie verstrekken (niet structureel en tot een bepaald maximum, onbelast). Gevolgen voor de uitvoering Het huidige beleid met betrekking tot het verstrekken van premies, als vastgelegd in de premieverordening gemeente Maassluis, herzien en aanpassen aan nieuwe wet en beleidskeuzes. Herziening was reeds noodzakelijk, omdat deze verordening van juni 2001 niet aangepast is aan de veelvuldige wetswijzigingen ten aanzien van premies nadien. Eventuele consequenties voor werkprocessen, automatisering, voorlichting, correspondentie, beschikkingen enzovoorts moeten in kaart worden gebracht. 6. Toezicht en verslaglegging Formeel zijn een beleidsplan - en verslag niet langer verplicht. Dit hangt samen met de verschuiving van de financiële verantwoordelijkheid. Het toezicht op de uitvoering ligt straks in eerste instantie bij de gemeenteraad. Deze zal hier naar verwachting ook een groot belang aan hechten, gezien de financiële risico’s en de beleidsmatige invloed die zij uitoefent (vaststelling verordeningen). Intern zullen er dan ook controlemechanismen ingezet moeten worden. Tegenover de afschaffing van het beleidsplan- en verslag staat echter de verplichting van een voorlopig en definitief verslag. Naar verwachting zal dit een soort integratie worden van het huidige beleids- en verantwoordingsverslag. Bovendien zal intern een (vorm van een) beleidsplan nodig zijn om inhoud te geven aan de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WBB. Hiernaast zal ook het rijkstoezicht door de Inspectie voor Werk en Inkomen (IWI) blijven bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitvoering en de doeltreffendheid van het systeem. Gemeenten zijn verplicht om desgevraagd -naast het jaarverslag- informatie hierover te verstrekken. Voorlopig wordt er vanuit gegaan dat de omvang van de werkzaamheden voor het aanleveren van informatie ten behoeve van het toezicht per saldo niet zal afnemen. Hoe dit precies uitpakt, zal in de praktijk moeten blijken. Gevolgen voor de uitvoering Interne richtlijnen maken voor de planning en controlcyclus: in dit kader zoveel als mogelijk aansluiten bij de algemeen gebruikelijke gemeentelijke cyclus.
-4-
7. Financiële gevolgen In de nieuwe situatie financieren gemeenten de bijstand volledig, samenhangend met de grote beleidsmatige gemeentelijke verantwoordelijkheden. De bijdrage van het rijk komt overeen met het huidige Fonds Werk en Inkomen (FWI). Uitgangspunt is dat het rijk de conjuncturele risico’s draagt en de gemeenten de risico’s van het gevoerde gemeentelijke beleid. Het FWI kent een inkomens- en werkdeel. Het inkomensdeel voor de uitkeringen voor personen tot 65 jaar wordt voor gemeenten met minder dan 40.000 inwoners verdeeld op basis van historische gegevens. Omdat gemeenten geen invloed kunnen uitoefenen op het aantal 65-plussers, dat aanspraak maakt op een (aanvullende) bijstandsuitkering, wordt het inkomensdeel voor deze groep zodanig onder alle gemeenten verdeeld, dat het zo nauw mogelijk aansluit bij de werkelijke kosten. Het totale inkomensdeel is niet geoormerkt en overschotten kunnen worden toegevoegd aan het werkdeel van het FWI of aan de algemene middelen van de gemeente. Een tekort op het inkomensdeel leidt niet automatisch tot aanvullende financiering en dient de gemeente in beginsel zelf op te vangen. Bovendien staat de hoogte van de door het rijk slechts in zeer bijzondere omstandigheden toe te kennen aanvulling niet bij voorbaat vast. Het werkdeel voor de reïntegratieactiviteiten wordt verdeeld op basis van het aantal uitkeringsgerechtigden, gecorrigeerd voor de gemiddelde uitkeringsduur. Daarbij is de eerste jaren nog sprake van een overgangsregeling om de lopende gemeentelijke betalingsverplichtingen voor de gesubsidieerde arbeid te kunnen bekostigen. Dit werkdeel is geoormerkt en dient uitsluitend ter financiering van alle activiteiten gericht op arbeidsinschakeling. Binnen dit kader is het budget wel ongedifferentieerd en vrij besteedbaar. De gemeente mag een overschot beperkt meenemen naar een volgend jaar als bepaalde verplichtingen zijn aangegaan. Wanneer dat niet zo is, vloeit het overschot terug naar het rijk. In de rijksuitkering zit dus een eenzijdig schot. Overschotten op het werkdeel mogen niet overvloeien naar het inkomensdeel (andersom wel), in overeenstemming met de inhoudelijke kern van de wet: alles gericht op arbeid. 8. Bbz, Wik, Ioaw en Ioaz Alle regelgeving met betrekking tot zelfstandigen zal afzonderlijk in een Wet Inkomensvoorziening Zelfstandigen (WIZ) worden gebundeld. Dit zal waarschijnlijk pas per 1 januari 2005 gerealiseerd woorden, maar de artikelen uit de Abw inzake zelfstandigen komen in de WWB al niet meer voor. De verwachting is dat in de overgangsperiode het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz) van toepassing blijft. De Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik), in deze regio door de gemeente Rotterdam uitgevoerd, blijft in gewijzigde vorm gehandhaafd. Dit geldt ook voor de Ioaw en de Ioaz. De verwachting is dat de uitvoering van de Ioaw op termijn overgaat naar het Uitvoeringsorgaan WerknemersVerzekeringen en de Ioaz opgenomen zal worden in de genoemde WIZ. De financiële verantwoordelijkheid voor de Bbz, Ioaw en Ioaz ligt voor 75% bij het rijk en voor 25% bij de gemeente. Deze verhouding blijft ook onder de nieuwe wet gelden in afwachting van genoemde voorgenomen herzieningen. Om deze reden sluiten deze wetten ook niet volledig aan bij de systematiek van de WWB. Gevolgen voor de uitvoering. Voorlopig zijn er geen gevolgen.
-5-
9. Invoeringswet WWB De Invoeringswet Wet Werk en Bijstand (IWBB), op 11 juni 2003 naar het parlement gestuurd, regelt de overgangsbepalingen voor de vervanging van de Abw door de WWB. In eerste instantie geldt een besluit dat is genomen op grond van de Abw als een besluit op grond van de WWB. Binnen 12 maanden na invoering van de WWB moeten deze echter in overeenstemming zijn gebracht met die wet. Ø Dit betekent dat van alle cliënten de rechten en plichten opnieuw vastgesteld moeten worden. Hierbij gaat het vooral om de arbeids- en sollicitatieverplichtingen. Ø Wanneer het vermogen niet verandert, is een nieuwe beschikking afgeven op grond van de WWB niet nodig. Het laatstelijk vastgestelde vermogen geldt ook onder de WWB. Ø Besluiten inzake boeten en maatregelen mogen in overeenstemming worden gebracht met de WWB, echter niet met terugwerkende kracht. • De nieuwe gemeentelijke verordeningen (reïntegratie en afstemming) dienen uiterlijk drie maanden na invoering te zijn vastgesteld. De bijstandsverordening (toeslagen en verlagingen), die gold voor de inwerkingtreding van de WWB, is geldig als de verordening voor toeslagen en verlagingen. • De verschillende terugvorderingsregimes blijven gehandhaafd. Bij een terugvordering over een fraudeperiode van vóór 2004 krijgt men te maken met meerdere regimes. Terugvordering geschiedt op kasbasis. Alles wat terugbetaald wordt na de ingangsdatum van de WWB mag de gemeente houden. Het is echter niet de bedoeling dat gemeenten terugvordering gaan uitstellen tot na invoering van de nieuwe wet. Het IWI zal hier toezicht op gaan houden. • In afwachting van de nieuwe WIZ wordt op grond van de Invoeringswet het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen aangepast en aangevuld. • De vrijlating van inkomsten, die op de invoeringsdatum van toepassen is, wordt in drie stappen afgebouwd vanaf het tweede kwartaal na invoering van de WWB. Van 75% vrijlating in het tweede kwartaal, tot 50% in het derde en 25% in het vierde kwartaal. • Gemeenten krijgen de tijd om aan de uitbestedingsverplichting voor het hele reïntegratiebudget (dus ook voor gesubsidieerde arbeid) te voldoen. Gemeenten hoeven gesubsidieerde arbeid voor mensen met een WIW - en ID-baan niet (opnieuw) uit te besteden. Gevolgen voor de uitvoering. Invoering van de WWB geschiedt aan de hand van de Invoeringswet. Medewerkers moeten goed over het overgangsrecht worden geïnformeerd. Eventuele consequenties voor werkprocessen, automatisering, voorlichting, correspondentie, beschikkingen enzovoorts moeten in kaart worden gebracht. 10. Voorlichting cliënten en medewerkers Niet alleen voor de afdelingen SoZaWe staan er ingrijpende veranderingen op stapel, ook voor de cliënten verandert er nogal wat. Zo zijn cliënten met een ontheffing van de arbeidsverplichting vanwege de verzorging van kinderen, jonger dan 5 jaar, onder de nieuwe wet verplicht algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden. Ook voor mensen met een inkomensvrijlating zijn de veranderingen ingrijpend. Het is van belang dat de gemeente deze cliënten tijdig en volledig inlicht. Ook voor cliënten, die niet met zulke ingrijpende veranderingen geconfronteerd worden, is voorlichting over de WWB uiteraard noodzakelijk. Een goede voorlichting voorkomt veel onbegrip en problemen na invoering. Zoals gebruikelijk zal naar een balans gezocht moeten worden tussen duidelijke en volledige informatie en de juiste toonzetting en leesbaarheid. De medewerkers van de afdelingen SoZaWe moeten intensief geschoold worden in de nieuwe regels om een zorgvuldige uitvoering van de nieuwe wet te realiseren.
-6-
Gevolgen voor de uitvoering. Scholing van medewerkers en voorlichting aan cliënten moet een integraal onderdeel uitmaken van de invoering van de Wwb. 11. Inschakeling cliëntenparticipatie Cliëntenparticipatie had al een belangrijke rol ten aanzien van het beleid van de afdelingen SoZaWe op diverse onderwerpen. Expliciet is nu bepaald dat gemeenten moeten zorgen voor de realisatie en vormgeving van cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de WWB. Het cliëntenplatform in Maassluis heeft een adviserende taak ten aanzien van de activiteiten van de afdeling SoZaWe, die gevolgen kunnen hebben voor haar cliënten, en dus ook over het gemeentelijke beleid voor de in- en uitvoering van de WBB. Gezien de vergroting van de beleidsvrijheid en -verantwoordelijkheid van de gemeente, wint de rol van het platform aan belang. Gevolgen voor de uitvoering. De vele onderwerpen, waarover de gemeente beleid moet formuleren, moeten in een vroeg stadium voor advisering aan het cliëntenplatform voorgelegd worden.
-7-
