Verschenen als: W. Huisman, L.M. Moerings en G. Suurmond (2006), Inleiding. Nieuwe doelwitten en strategieën, in: W. Huisman, L.M. Moerings en G. Suurmond (red.), Veiligheid en recht. Nieuwe doelwitten en strategieen (Meijers-reeks nr. 113), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2006, pp. 113. Inleiding Nieuwe doelwitten en strategieën W. Huisman, L.M. Moerings & G. Suurmond 1
Veiligheid en Recht: een complexe relatie Veiligheid en recht staan in een complexe en delicate verhouding tot elkaar. Het recht vormt een belangrijk instrument van de overheid om de maatschappelijke vraag naar veiligheid tegemoet te komen. Overtreding van rechtsregels is immers een belangrijke bron van onveiligheid. Tegelijkertijd vormt het recht ook een rem op het streven naar maximale veiligheid. Rechtsbescherming en de beginselen van de rechtsstaat moeten voorkomen dat ten behoeve van veiligheid een al te grote inbreuk op de grondrechten van burgers wordt gemaakt. De verhouding tussen veiligheid en recht is niet statisch. De balans staat voortdurend ter discussie. Telkens worden nieuwe bedreigingen en categorieën personen aangewezen die onveiligheid veroorzaken, zoals recentelijk veelplegers en radicaliserende moslimjongeren. Ook worden nieuwe strategieën ontwikkeld om onveiligheid te bestrijden, zoals instrumenten om vroegtijdig risico’s van crimineel gedrag te detecteren. In deze bundel wordt gekeken naar de ontwikkeling van nieuwe doelwitten en nieuwe strategieën in het veiligheidsbeleid en de invloed daarvan op genoemde verhouding tussen veiligheid en recht. De bijdragen in deze 1
Wim Huisman is Universitair Hoofddocent Criminologie aan de Universiteit Leiden en coördinator van het onderzoeksprogramma Veiligheid en recht. Martin Moerings is hoogleraar penologie aan de Universiteit Leiden, voorzitter van de sectie gevangeniswezen van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) en voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Kriminologie (NVK). Guido Suurmond is als promovendus werkzaam bij de Afdeling Economie aan de Universiteit Leiden.
bundel handelen niet alleen over genoemde ontwikkelingen maar ook over de betekenis hiervan voor de wetenschapsbeoefening. Veiligheid Om een oordeel te kunnen vormen over de verhouding tussen veiligheid en recht – en de betekenis van genoemde ontwikkelingen – moet duidelijk zijn wat onder veiligheid wordt verstaan. De bijdragen in deze bundel illustreren dat er verschillende conceptualiseringen en operationaliseringen van het begrip veiligheid mogelijk zijn. Ten eerste wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen objectieve en subjectieve onveiligheid. Objectieve onveiligheid betreft dan feitelijke regelovertreding waarvan we slachtoffer worden. Subjectieve onveiligheid is de onveiligheidsbeleving, de mate waarin we denken slachtoffer te (kunnen) worden. Soms worden mensen zelfs slachtoffer van criminaliteit zonder het te weten. Sommige vormen van criminaliteit, vooral fraude, hebben nauwelijks aanwijsbare slachtoffers. Ook is er het verschijnsel van diffuus slachtofferschap: mensen worden slachtoffer als gevolg van hun eigen roekeloos gedrag of het is moeilijk om dader en slachtoffer van elkaar te onderscheiden bijvoorbeeld bij geweld tussen jeugdgroepen. 2 Vanderveen en Kaal laten voorts in deze bundel zien dat achter het begrip ‘onveiligheidsbeleving’ zeer uiteenlopende aspecten schuil kunnen gaan. Een ander veel gebruikt onderscheid is dat tussen sociale en fysieke onveiligheid, zoals ook gehanteerd in deze bundel door Muller. Bij sociale onveiligheid gaat het om gedragingen van mensen, zoals het plegen van criminaliteit en verstoring van de openbare orde. Fysieke onveiligheid betreft ongevallen, incidenten en rampen, vaak veroorzaakt door bedrijven. Is dit onderscheid wel eenduidig? Bij sociale onveiligheid is het bepalende criterium kennelijk de dader. Bij fysieke onveiligheid lijkt het meer om de gevolgen te gaan voor bijvoorbeeld onze gezondheid: onze lijf en leden komen in gevaar. Maar is fysieke onveiligheid nu juist ook niet vaak het gevolg van het handelen van mensen? Aan veel bedrijfsongevallen blijken bewuste beslissingen van managers ten grondslag te liggen die dan ook als organisatiecriminaliteit worden gekwalificeerd. 3 Een verwant, wellicht helderder onderscheid is het in Angelsaksische landen gehanteerde onderscheid tussen safety en security. Ook dit onderscheid kent echter zijn
2 3
De Haan e.a. 2000. Punch 1996; Huisman en Niemeijer 1998.
beperkingen. Security heeft niet alleen te maken met commune criminaliteit, maar ook met financiële veiligheid, bijvoorbeeld de zekerheid dat ons spaar- en pensioengeld fatsoenlijk wordt beheerd. Genereert de overtreding hiervan ook onveiligheid, zoals bij de recente boekhoudschandalen? In de bundel gaat Pheijffer hier dieper op in. Veiligheid en Recht Veiligheid is geen eenduidig begrip. De verhouding tussen veiligheid en recht is evenmin ondubbelzinnig. Overtreding van rechtsregels is een belangrijke bron van onveiligheid. Maar hoe sterk is de relatie tussen overtreding en onveiligheid? Niet elke overtreding van regels genereert onveiligheid, zoals bij het dragen van een boerka op de openbare weg of bij het surfen naar virtuele kinderporno op het internet (zie Moerings in deze bundel). In elk geval leidt regelovertreding lang niet altijd tot onveiligheidsgevoelens. Soms leidt overtreding alleen tot een grotere kans op het verwezenlijken van onveiligheid, zoals overtreding van de maximumsnelheid of het voorbereiden van een terroristische aanslag. Dat leidt tot de belangrijke vraag wanneer het nodig danwel geoorloofd is om via het recht in te grijpen in risico´s voor onveiligheid. Daar staat tegenover dat het naleven van regels geen garantie vormt voor veiligheid. Een bedrijfsongeval kan ook plaatsvinden terwijl de arbovoorschriften zijn opgevolgd. Naleving van regels kan zelfs onveiligheid genereren, bijvoorbeeld wanneer conform de vergunning afvalstoffen worden verbrand waarbij dioxine vrijkomt. Veiligheid en recht kunnen ook botsen. Zo staat het recht op vliegbewegingen rond Schiphol (recht op mobiliteit) op gespannen voet met de veiligheid en gezondheid van omwonenden. Het recht moet soms ook verschillende vormen van veiligheid tegen elkaar afwegen. De regels over de vloerkwaliteit in de keuken van een restaurant zijn een compromis tussen voedselveiligheid en arbeidsveiligheid. En in een discotheek moet er soms gekozen worden tussen brandveiligheid (ontvluchting) en inbraakveiligheid. En hoeveel is veiligheid ons waard, als we daarbij het recht op privacy (camerabewaking) of het recht op vrijheid van gedraging of beweging (boerka’s, illegalen / immigranten) of het recht op vrijheid van mening, overtuiging en godsdienst (apologieverbod) moeten beperken? Wat betekent maximale veiligheid in deze? De thematiek van deze bundel
Er zijn dus verschillende perspectieven op veiligheid en onveiligheid mogelijk. Bovendien kunnen die zich in de loop der tijd wijzigen. Dat betekent ook dat de verhouding tussen recht(shandhaving) en veiligheid zich ontwikkelt. Het roept de vraag op wie nu eigenlijk als veroorzakers van onveiligheid kunnen worden aangemerkt en op welke personen of groepen personen het veiligheidsbeleid zich met welke middelen moet richten. In deze bundel wordt gekeken naar de ontwikkeling van nieuwe doelwitten en nieuwe strategieën in het veiligheidsbeleid en de invloed daarvan op genoemde verhouding tussen veiligheid en recht. Ons inziens doen zich met betrekking tot deze ontwikkelingen drie belangrijke vragen voor die de leidraad vormen voor deze bundel: 1.
Welke nieuwe doelwitten als bronnen van onveiligheid kunnen we onderscheiden? Welke veroorzakers van onveiligheid kunnen we – gelet op bovenstaande diversiteit in het begrip veiligheid – aanwijzen als daders? Hier staat vooral centraal het contrast tussen aan de ene kant de feitelijke regelovertreding door daders, en aan de andere kant de veiligheidsbeleving van burgers en bestuurders, die bepalen welke personen en bedrijven in hun ogen een belangrijke bijdrage leveren aan de onveiligheid.
2.
Welke nieuwe strategieën kunnen we onderscheiden om (nieuwe of oude) problemen op het gebied van onveiligheid aan te pakken? Hier staat centraal de vraag hoe de aanpak van onveiligheid wordt beïnvloed door de verschillende perspectieven op veiligheid. Welke nieuwe strategieën kunnen we ontdekken en zijn deze effectief? Met name komt naar voren de vraag of het mogelijk, noodzakelijk en wenselijk is het moment van ingrijpen te verleggen van het daadwerkelijk veroorzaken van onveiligheid, naar het mogelijkerwijs veroorzaken van onveiligheid (risicodenken).
3.
Wat betekenen deze nieuwe ontwikkelingen voor de wetenschapsbeoefening op het terrein van veiligheid en recht? Welke ruimte en mogelijkheid is daarbij voor de verschillende disciplines weggelegd? In het bijzonder is de vraag relevant of ontwikkelingen in het maatschappelijke denken over veiligheid ook veranderingen impliceren voor het wetenschappelijke denken over veiligheid. En welke methodes zijn van belang voor het bestuderen van veiligheidsvraagstukken?
Nieuwe doelwitten In deze bundel wordt gekeken naar de ontwikkeling van nieuwe doelwitten en nieuwe strategieën in het veiligheidsbeleid en de invloed daarvan op het centrale thema. Allereerst is daarbij van belang vast te stellen wie of wat de (nieuwe) bronnen zijn van onveiligheid. Wie of
wat veroorzaken onveiligheid? Wie zijn deze (potentiële) daders en hoe kunnen we hun gedrag verklaren? Wat is de aard en de omvang van de onveiligheid die zij veroorzaken? En wie zijn de slachtoffers en welke (maatschappelijke) schade ontstaat daarbij? Nieuwe doelwitten in het veiligheidsbeleid: veelplegers, illegalen, terroristen en overlastveroorzakers Bij het bepalen van de doelwitten van het veiligheidsbeleid speelt het eerder vermelde onderscheid tussen subjectieve en objectieve veiligheid een belangrijke rol. Zo vormen de veelplegers en de illegalen de laatste jaren een belangrijke doelgroep in het veiligheidsbeleid. Zij worden aangemerkt als belangrijke veroorzakers van onveiligheid. Veelplegers worden verantwoordelijk gehouden voor een groot deel van de criminaliteit. Blokland en Nieuwbeerta bespreken de criminaliteit die door veelplegers wordt veroorzaakt. Een voor de hand liggende en vaak gehoorde reactie is deze veelplegers voor langere tijd op te sluiten om hen zodoende te belemmeren delicten te plegen. Zij laten zien dat de criminaliteit in dat geval inderdaad zal dalen, maar wellicht minder dan verwacht: zo’n 5 tot 15% bij detentieperiodes tot 10 jaar. Een reden voor het matige effect is dat de meeste mensen, zelfs de veelplegers, bij het ouder worden minder delicten gaan plegen. Kortom, het is de vraag in hoeverre veelplegers daadwerkelijk belangrijke bronnen van objectieve onveiligheid zijn, maar vooral welke ingreep effectief is om de door hen veroorzaakte criminaliteit te reduceren. Ook illegalen vormen een belangrijke bron van onveiligheidsbeleving. Zij worden dan ook vaak in landelijk en gemeentelijk veiligheidsbeleid opgenomen. Illegalen worden verantwoordelijk gehouden voor allerlei vormen van criminaliteit. Daarnaast gaan onder de dekmantel van de illegaliteit uiteenlopende regelovertredingen schuil, van terrorisme tot sociale zekerheidsfraude. Van der Leun plaatst daarbij belangrijke kanttekeningen. Het lijkt erop dat juist een harde aanpak van illegalen criminaliserend werkt. Door hen legale mogelijkheden te ontnemen, worden zij gedwongen zich (meer) in het criminele circuit te begeven. Voorts geldt dat een aantal activiteiten die voorheen civiel- of bestuursrechtelijk werden afgedaan – denk aan veranderingen op het gebied van (il)legale arbeid – nu onder het strafrecht vallen en daarmee worden beschouwd als criminaliteit. Op die manier blijkt dat illegalen verantwoordelijk zijn voor een toenemend aantal delicten. Een vorm van self-fullfilling prophecy. Een ander belangrijk doelwit in het huidige veiligheidsbeleid zijn (potentiële) terroristen. Terrorisme en de aanpak daarvan stelt belangrijke uitdagingen aan onze democratische rechtsstaat. De bijdragen in deze bundel (van Cleiren, Moerings en Muller)
richten zich echter vooral op de aanpak van terrorisme en de afwegingen die daarbij worden gemaakt en niet zozeer op het in kaart brengen van het gedrag van (potentiële) terroristen. Iets soortgelijks geldt voor nieuwe technologische ontwikkelingen, met name in de ICT-sfeer, die in diverse bijdragen aan de orde komt. Het gaat daarbij telkens om de vraag hoe nieuwe technologie ingezet kan worden bij de bestrijding van criminaliteit, en niet zozeer of nieuwe technologische ontwikkelingen ook onveiligheid veroorzaken, zoals fraude via internet, computervirussen en andere vormen van computercriminaliteit. Het veiligheidsbeleid richt zich ook in toenemende mate op overlastgevend, asociaal of ‘hufterig’ gedrag: de zogenaamde incivilities (zie Bruinsma en Huisman). Het gaat dan bijvoorbeeld om hondenpoep, zwerfafval en wildplassen. De vraag is of dit soort overlast echt zorgt voor onveiligheidsgevoelens. Hangjongeren dragen daar wel in belangrijke mate aan bij, hoewel hun rol in de objectieve onveiligheid wellicht niet zo groot is. Het regelovertredende gedrag van studenten wordt echter in belangrijke mate getolereerd, terwijl dit objectief gezien niet te verwaarlozen is en bijvoorbeeld relatief ernstige milieuschade mee kan brengen (zie Donker). Dat alles roept toch de vraag op of incivilities zelf in de belangstelling staan, of dat het toch meer gaat om het aanpakken van bepaalde personen die bepaalde typen incivilities veroorzaken, namelijk bepaalde allochtone jongeren. (Fysieke) onveiligheid door bedrijven Tegenover deze doelwitten staan er andere die nauwelijks een rol spelen in de onveiligheidsbeleving van burgers en bestuurders. Zo zijn bedrijven bijvoorbeeld verantwoordelijk voor met name fysieke onveiligheid. Te denken valt aan arbeidsongevallen, milieuvervuiling, verkeersongelukken, cafébranden etc. (regulatory crime, zie Bruinsma en Huisman). Voor een deel kan deze vorm van onveiligheid op grote belangstelling rekenen. Denk aan de nasleep van de incidenten in Enschedé en Volendam of aan de discussie over geluidsoverlast bij Schiphol. Maar voor een belangrijk deel blijven bedrijven als veroorzakers van onveiligheid, in elk geval in de ogen van burgers, buiten schot. Het lijkt erop alsof sociale onveiligheid veel belangrijker wordt gevonden dan fysieke onveiligheid, terwijl objectief gezien het aantal doden en gewonden door fysieke onveiligheid groter is. Alleen al door arbeidsongevallen overlijden jaarlijks zo’n honderd mensen. En door verkeersongevallen komen ieder jaar ongeveer negenhonderd mensen om het leven. Huisman gaat in zijn bijdrage in op de betekenis van veiligheidsregelgeving voor de handhaving door de overheid en voor de naleving van deze regels door bedrijven.
Een specifieke vorm van onveiligheid door bedrijven betreft de boekhoudschandalen, die niet alleen Nederland, maar ook de rest van de wereld de laatste jaren teisteren. Deze tasten het vermogen aan van aandeelhouders, in het bijzonder pensioenfondsen en banken, maar schaden ook opdrachtgevers, klanten en andere externe relaties. Het gaat hier in het bijzonder om de zekerheid (security) die geschonden wordt. Het is onduidelijk in hoeverre deze boekhoudschandalen ook daadwerkelijk onveiligheidsgevoelens genereren. Pheijffer bespreekt deze relatie in zijn bijdrage. Hij gaat in op enkele recente schandalen en laat zien hoe hier op gereageerd wordt met wet- en regelgeving. Volgens Suurmond en Van Velthoven is het zeer de vraag of het ontwikkelde gemeentelijke veiligheidsbeleid naar aanleiding van de rampen in Enschedé en Volendam effectief en efficiënt is. Het gevaar bestaat dat gemeentelijk handhavingsbeleid, of meer algemeen veiligheidsbeleid, zich niet daadwerkelijk richt op haar doelwitten, maar vooral papierwerk oplevert. Meer nog, het gevaar bestaat dat handhavende instanties hun eigen doelwitten creëren zonder dat daar werkelijk veiligheidsmotieven aan ten grondslag liggen. Nieuwe doelwitten ontstaan niet alleen door objectieve onveiligheid, of door veiligheidsgevoelens van burgers, maar kunnen ook bedacht worden door beleidsmakers om voldoende werk en budget te genereren. Ook Muller wijst er op dat de (vele) instanties op het gebied van veiligheidszorg, gebaat zijn bij het in stand houden van onveiligheid. Kortom, handhavende instanties kennen hun eigen dynamiek, waardoor de relatie tussen regelgeving en handhaving, en (on)veiligheid zeer twijfelachtig kan worden. Nieuwe strategieën Gegeven de complexe verhouding tussen recht en veiligheid is het de vraag wat de doelstellingen van het veiligheidsbeleid moeten zijn. Gaat het om het bereiken van ‘maximale veiligheid’ (zie bijvoorbeeld Muller) of is veiligheid vooral de resultante van een afweging van de baten en kosten van (meer) veiligheid (zie Suurmond en Van Velthoven)? Levert elke inbeuk op de maximale veiligheid onveiligheid op of alleen onvoldoende veiligheid? Ook is de vraag welke rol fundamentele rechtswaarborgen en mensenrechten spelen bij het veiligheidsbeleid (zie bijdragen van Cleiren en Moerings). Staan mensenrechten vooral tegenover veiligheid, waarbij deze door sommigen als lastig worden ervaren, omdat ze een effectief beleid in de weg staan, en door anderen als noodzakelijk om een doorschietend beleid te corrigeren? Of leggen mensenrechten zelf veiligheid vast, zodat een schending van deze rechten onveiligheid oplevert en deze rechten zelf doelwit van het veiligheidsbeleid kunnen
zijn? Denk bijvoorbeeld aan diefstal als schending van eigendomsrechten, of aan marteling en foltering als inbreuk op de fysieke integriteit. De verhouding tussen (sociale en fysieke) veiligheid en mensenrechten wordt heel robuust wanneer we een (grond)recht op veiligheid zouden introduceren. Welke aanpak van de genoemde doelwitten is mogelijk en gewenst? Dat is de tweede belangrijke vraag. Welke nieuwe strategieën kunnen we onderscheiden om (oude of nieuwe) veiligheidsproblemen aan te pakken. Een belangrijke rode draad daarbij is het risicodenken of risicojustitie. Risicojustitie Sterke gevoelens van onveiligheid beheersen het leven van veel mensen. Zij zijn inherent aan de gevaren die kleven aan de moderne risicomaatschappij. Daarvan heeft Beck een treffende schets gegeven in World Risk Society. 4 We leven in een samenleving waarin de technische ontwikkelingen zo’n hoge vlucht hebben genomen, dat ze de risico’s daarvan niet (meer) onder controle heeft. Het kan gaan om de gevaren van atomaire en chemische oorlogsvoering, om milieurampen, maar ook om terroristische aanslagen. Dit beeld van de risicovolle samenleving geldt evenzeer voor de gevaren van de meest uiteenlopende vormen van criminaliteit. Het nastreven van veiligheid en daarmee het inperken van risico’s is in onze samenleving een steeds belangrijkere plaats gaan innemen, ook binnen justitie (zie Moerings). Vanuit dit perspectief van risicojustitie zijn meer of minder expliciet een aantal bijdragen in deze bundel geschreven. Daarbij valt op dat er op twee manieren aandacht geschonken kan worden aan deze ontwikkeling. Aan de hand van een instrumentele benadering waarin bekeken wordt wat de mogelijkheden van risicojustitie zijn bij het voorkomen en trotseren van onveiligheid. En met behulp van een meer normatieve benadering waarin het perspectief van risicojustitie wordt getoetst aan (fundamentele) rechtsbeginselen. Regelgeving Bruinsma en Huisman schetsen dat er steeds meer regels komen die onveiligheid beogen tegen te gaan en waarvan de overtreding – al dan niet strafrechtelijk – wordt gecriminaliseerd. Het kan gaan om zogenaamde incivilities, onbetamelijkheden, gedragingen die de alledaagse omgang tussen mensen bemoeilijken en onaangenaam maken. Het kan ook (gedrags)regels 4
Beck 1999.
betreffen die worden ingevoerd met het oog op de preventie en bestrijding van terrorisme, zoals het verbod op het dragen van een boerka op straat of het surfen op websites van radicale bewegingen. In het materiële strafrecht worden bestaande delictsomschrijvingen uitgebreid en opgerekt om vroegtijdig in te kunnen grijpen. Strafbaar zijn niet langer uitsluitend gedragingen die schade hebben veroorzaakt en de persoonlijke of maatschappelijke veiligheid daadwerkelijk hebben aangetast, maar ook gedragingen die dat risico in zich dragen. We zien de ontwikkeling van daadstrafrecht naar gevaarzettingsstrafrecht. Het duidelijkst komt dit naar voren bij de antiterrorismewetgeving (zie Cleiren), maar ook binnen de zedenwetgeving treffen we er de sporen van aan (Moerings). Detecteren van risicocategorieën Om personen te kunnen detecteren die een serieus risico / bedreiging vormen voor onze veiligheid worden steeds meer persoonsgegevens verzameld en geanalyseerd. Op basis daarvan worden risicoprofielen ontwikkeld, die duidelijk moeten maken uit welke hoeken gevaarlijke winden waaien. Politiediensten koppelen daarvoor steeds meer databestanden aan elkaar en geavanceerde analysetechnieken moeten het mogelijk maken steeds betere voorspellingen te doen over risicocategorieën. De huidige wet politieregisters is daartoe echter een blok aan het been en de op stapel staande wetgeving (de wet politiegegevens) biedt veel meer mogelijkheden voor de verstrekking en verwerking van gegevens. Van belang daarbij is in hoeverre deze nieuwe wetgeving ruimte biedt voor toepassingen uit de kunstmatige intelligentie, dat wil zeggen het produceren van computerprogramma’s die tot een meer effectieve en efficiënte uitvoering van de politietaak kunnen leiden. Deze vraag staat centraal in de bijdrage van Vanderlooy, Verbeek en Van den Herik. Voorbeelden van dergelijke toepassingen worden ook besproken in Koelewijn en Kielman. Bij het gebruiken van dergelijke technieken is de betrouwbaarheid van de gegenereerde informatie essentieel. Daar sluit de vraag van Van den Herik en Schermer op aan, in hoeverre elektronische surveillance, dat wil zeggen het gebruik maken van technologische hulpmiddelen als videocamera’s en radio frequency identification, behulpzaam kan zijn bij het bepalen of iemand binnen een risicoprofiel past of risicovol gedrag vertoont. Zij staan niet alleen stil bij een instrumentele benadering, maar stellen tevens vast dat deze krachtige instrumenten de delicate machtsbalans tussen observeerder en geobserveerden kan verstoren. Daarbij moet niet zozeer de
nadruk gelegd worden op het recht op privacy. Dat is te beperkt. Het gaat meer om de gevolgen die elektronische surveillance kan hebben voor diverse andere grondrechten, zoals de bescherming van de individuele vrijheid. Opsporing en vervolging Bij het opsporen en vervolgen van verdachten kan ICT-ondersteuning een belangrijke rol spelen, zoals inlichtingen die worden verzameld door de criminele inlichtingendiensten, de AIVD. Koelewijn en Kielman bespreken de mogelijkheden om deze informatie effectief én rechtmatig uit te wisselen met behulp van zogenoemde software-agenten. Uiteraard speelt de wetgeving die deze uitwisseling via software-agenten normeert daarbij een belangrijke rol. Maar juist de inzet van software-agenten kan op haar beurt de normering van de informatie-uitwisseling ook ondersteunen. Cleiren kiest in haar benadering voor een andere insteek. In het kader van de terrorismebestrijding worden er verschillende wetten ingevoerd die enerzijds het moment van ingrijpen vervroegen en vergemakkelijken (voorbereidende handelingen; aanwijzing en vermoeden in plaats van verdenking) en die anderzijds ver(der)gaande bevoegdheden toekennen voor de opsporing en vervolging van terroristische misdrijven. Als zodanig kunnen de noodzaak en functie van deze wijzigingen verdedigd worden, zoals Muller bijvoorbeeld doet. Cleiren betoogt echter dat de toekenning van deze bevoegdheden door de genoemde ontwikkeling van schuldstrafrecht naar risicostrafrecht en van de ‘verzelfstandiging’ van het strafprocesrecht ten opzichte van het materiële strafrecht, in een ander licht komen te staan. Deze bevoegdheden zijn niet enkel van toepassing op de bestrijding van terrorisme, maar kunnen in heel het strafrecht, ook de ‘alledaagse praktijk’, worden ingezet. Daarmee bestaat het gevaar dat vergaande opsporingsbevoegdheden kunnen worden ingezet voor relatief kleine gevaarzettingsdelicten. Zij pleit daarom voor een bijzondere strafwet voor de aanpak van terrorisme. Sanctieoplegging De wetgever heeft in de strijd om risico’s in te dammen ook sancties ingesteld die het mogelijk maken om risicocategorieën langdurig uit de samenleving te verwijderen. Zo kunnen veelplegers via de strafrechtelijke maatregel van ‘de plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders’ voor twee jaar worden opgesloten. Blokland en Nieuwbeerta laten in hun bijdrage zien dat het langdurig opsluiten van veelplegers leidt tot een zekere daling van de
geregistreerde criminaliteit. De daaraan verbonden kosten stijgen echter ook zeer sterk, zoals een (zeer grote) groei van de gevangenisbevolking, het insluiten van mensen die ten onrechte als toekomstig recidivist zijn ingeschat, en mogelijkerwijs de criminogene invloed van het verblijf in de gevangenis. De institutionalisering van het veiligheidsbeleid Een belangrijk aspect van de handhavingstrategieën is de kwestie op welke wijze het veiligheidsbeleid in meer algemene zin geïnstitutionaliseerd dient te worden. Muller voert een pleidooi voor een ministerie van Veiligheid, dat de regie gaat voeren op het gebied van met name sociale veiligheid. Dit moet de sectorale verkokering in het veiligheidsbeleid doorbreken. Een andere insteek bij de institutionele vormgeving is in welke mate toezichthouders, opsporingsinstanties en sanctionerende instanties over discretionaire bevoegdheden moeten beschikken bij de rechtshandhaving. Suurmond en Van Velthoven bespreken dit probleem. Zij betogen dat dergelijke vrije bevoegdheden nodig zijn om tot een adequate afweging van belangen te komen, maar dat deze tegelijkertijd potentiële geloofwaardigheidsproblemen introduceren. De mate waarin die laatste zich voordoen is bepalend voor de vormgeving van handhavende bevoegdheden. Wetenschapsbeoefening De laatste belangrijke vraag is hoe de wetenschappelijke bestudering van veiligheid en recht kan plaatsvinden in het kader van nieuwe doelwitten en strategieën. Multi- en interdisciplinariteit Wat opvalt in het denken over veiligheid en recht is de multidisciplinaire benadering. Deze bundel – en de conferentie die er aan ten grondslag lag – laat zien dat er vanuit verschillende disciplines, met verschillende methoden en gebruik makend van verschillende concepten, onderzoek wordt gedaan naar dezelfde thema’s en ontwikkelingen. De vragen naar de verhouding tussen veiligheid en recht worden vanuit verschillende disciplines bestudeerd: (straf)rechtswetenschap, criminologie, psychologie, sociologie, rechtseconomie, rechtsinformatica en bestuurskunde. Een aantal bijdragen, in het bijzonder die over de verbinding tussen informatica en veiligheid en recht vormt een duidelijke illustratie van het belang van multidisciplinair onderzoek (zie de verwijzingen onder nieuwe strategieën)
Leidt deze aanpak ook tot integratie van inzichten uit verschillende disciplines die samen tot een verdieping leiden van de kennis over vraagstukken rond veiligheid en recht? De beantwoording van sommige onderzoeksvragen vraagt om interdisciplinair onderzoek, uitstijgend boven de afzonderlijke disciplines. Interdisciplinair onderzoek betekent dat wordt toegewerkt naar een gemeenschappelijk begrippenapparaat, een gemeenschappelijke theorie en een gemeenschappelijke methode. Dat impliceert voor vraagstukken van veiligheid en recht bijvoorbeeld dat het van belang is te komen tot het nader afbakenen en operationaliseren van het begrip veiligheid en daarmee samenhangende concepten. Hiervoor bleek dat dit doel nog niet is bereikt. Binnen het onderzoeksprogramma Veiligheid en recht wordt gezocht naar de meest adequate onderzoeksmethoden en worden theorieën ontwikkeld rond de complexe verhouding tussen veiligheid en recht. De artikelen in het deel wetenschapsbeoefening getuigen daarvan. Het belang voor de wetenschapsbeoefening Bruinsma en Huisman identificeren een nieuwe juridische werkelijkheid en zij gaan in op de consequenties daarvan voor het doen van empirisch onderzoek. Overtreding van het strafrecht vormt de belangrijkste bron van onveiligheid. De maatschappelijke vraag naar meer veiligheid heeft geleid tot allerhande nieuwe regelgeving die beoogt onveilige situaties tegen te gaan of te voorkomen dat mensen zich onveilig voelen. Deze regels behoren veelal niet tot het commune strafrecht, maar tot het sociaal-economische ordeningsrecht. De vraag moet gesteld worden of de overtreding van deze regels ook moeten worden gezien als bron van onveiligheid. En zo ja, welke kennisvragen zijn er dan te stellen over de overtreding hiervan? Bruinsma en Huisman betogen dat de onderzoeksvragen die de criminologie van oudsher stelt over aard, omvang, gevolgen en reacties op commune criminaliteit ook gesteld kunnen worden over deze nieuwe veiligheidsregels. Zij inventariseren vervolgens welk soort antwoorden empirisch onderzoek naar de overtreding van veiligheidsregels kan opleveren. Nijboer beschrijft het vakgebied van de forensische expertise en stelt zich de vraag naar de betekenis van de bestudering en de ontwikkeling van forensische expertise voor het onderzoek naar de verhouding tussen veiligheid en recht. Onder forensische expertise verstaat hij verschillende vormen van toegepaste kennis en kunde die gebruikt worden in juridische procedures en dan in het bijzonder de strafrechtspleging. Nijboer betoogt dat door een proces van institutionalisering en professionalisering een te onderscheiden discipline is ontstaan. Deze discipline heeft niet alleen belangrijke implicaties voor de rechtspraktijk, maar heeft ook een
wetenschappelijke taak. Als voorbeeld noemt Nijboer de toepassing van geaggregeerde forensische data voor het beantwoorden van vragen naar aard, omvang en spreiding van criminaliteit in de zogenaamde forensische criminologie. Wanneer we veiligheid benoemen als belangrijk terrein voor wetenschappelijk onderzoek dan is de eerste vraag wellicht of we veiligheid ook kunnen meten. Deze vraag staat centraal in het artikel van Vanderveen en Kaal. Zij stellen dat in het onderzoek naar onveiligheidsbeleving vaak verschillende concepten worden gemeten, zoals angst voor criminaliteit en de perceptie van risico’s om slachtoffer te worden. Vanderveen en Kaal pleiten voor meer helderheid en een betere conceptualisering van de betekenis van veiligheid en verwante begrippen. Zij introduceren daartoe een nieuw meetinstrument dat is ontwikkeld om de betekenis te meten van concepten die samenhangen met veiligheid en onveiligheid. Vanderveen en Kaal hebben deze methode toegepast op de conferentie waarvan deze bundel het resultaat is, en doen daar verslag van. De hiervoor besproken artikelen richten zich voornamelijk op de vraag wat het diffuse perspectief van veiligheid betekent voor de wetenschapsbeoefening en welke nieuwe wegen daarbij ingeslagen moeten of kunnen worden. Daarnaast laat deze bundel ook zien dat er op het klassieke terrein van de criminaliteit nog veel onderzoek valt te verrichten. Donker bespreekt bijvoorbeeld dat er nog relatief weinig bekend is over criminaliteit onder jongvolwassenen. Zij bespreekt de mogelijkheid om deze met behulp van zelfrapportages in beeld te brengen. Zij laat met behulp van dergelijk type onderzoek onder Leidse propedeusestudenten zien, dat studenten verantwoordelijk zijn voor een behoorlijk aantal delicten. Er is geen enkele student die in een periode van een jaar geen enkel delict heeft gepleegd, en gemiddeld plegen zij zes delicten per jaar. Niet alle regelovertredingen worden even erg gevonden en het lijkt erop dat regels die minder worden geaccepteerd (lees: waarvan men denkt dat regelovertreding niet tot grote onveiligheid leidt) veel vaker worden overtreden. Een ander voorbeeld betreft de bijdrage van Huisman die de regelovertreding door bedrijven bespreekt. Tot slot In deze inleidende beschouwing zijn we ingegaan op een aantal groepen regelovertreders die een cruciale rol spelen in het wetenschappelijke en maatschappelijke debat over de complexe relatie tussen veiligheid en recht, en die in de verschillende bijdragen veel aandacht krijgen. Dit zijn op het oog zeer uiteenlopende categorieën als veelplegers, illegalen, terroristen, maar ook overlastveroorzakers en bedrijven die de wet overtreden. Hoe divers deze doelgroepen ook
mogen zijn, ze zijn in de strijd naar een veilige samenleving onderworpen aan handhavingstrategieën, waarbij de aanpak vanuit risicodenken en risicojustitie sterk op de voorgrond treedt. Deze laatste benadering is van belang omdat deze instrumentele, op een vroegtijdig ingrijpen, gerichte aanpak in conflict kan komen met een oriëntatie die vertrekt vanuit de grondrechten en rechtswaarborgen van natuurlijke en rechtspersonen. De verschillende thema’s in deze bundel zijn beschreven vanuit uiteenlopende disciplines, als de economie, de informatica, de sociologie, de psychologie en vanzelfsprekend het recht. Meestal zijn de bijdragen monodisciplinair van karakter, een enkele keer multidisciplinair. We hopen echter met deze bundel de aanzet te hebben gegeven tot kruisbestuiving, zodat in de komende jaren de disciplines die binnen het onderzoeksprogramma Veiligheid en Recht veelal nog gescheiden opereren meer met elkaar zullen gaan samenwerken, wat kan uitmonden in interdisciplinair onderzoek.
Literatuur Beck 1999 U. Beck, World Risk Society, Cambridge: Polity Press 1999. De Haan e.a. 2000 W. de Haan, A. van der Laan & J. Nijboer, ‘Eigenrichting en jeugdgeweld’, Tijdschrift voor Criminologie 2000-4, p. 361-372 Huisman & Niemeijer 1998 W. Huisman & E. Niemeijer, Zicht op organisatie criminaliteit. Een literatuuronderzoek, Den Haag: Sdu Uitgevers 1998. Punch 1996 M. Punch, Dirty business. Exploring corporate misconduct. Analysis and cases, London: Sage Publications 1996.
