Inkoop- en aanbestedingsbeleid

Inkoop- en aanbestedingsbeleid Rekenkameronderzoek naar inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Haarlemmermeer

Amsterdam, 2 november 2007

Dr L. van den Dool Drs. G. Schermers Mr. Drs. N. Folkers

 1

Inhoud 1

2

3

Inleiding en aanleiding................................................................................................................ 3 1.1

Waarom onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid?...................................... 3

1.2 1.3

Doel van dit rekenkameronderzoek is om van te leren .................................................... 3 Leeswijzer......................................................................................................................... 3

Doel van het onderzoek ............................................................................................................. 5 2.1 Onderzoeksvragen ........................................................................................................... 5 2.2 2.3

Normenkader .................................................................................................................... 7 Onderzoeksmethode ........................................................................................................ 9

2.4

Reikwijdte ....................................................................................................................... 10

Bevindingen van het onderzoek ............................................................................................... 11 3.1 Inleidend kader ............................................................................................................... 11 3.2 3.3

4

De aanbestedingsnota 2005........................................................................................... 11 De betrokkenheid van de Raad ...................................................................................... 23

3.4 Het verbetertraject .......................................................................................................... 24 Conclusies ................................................................................................................................ 28 4.1

Algemene conclusies...................................................................................................... 28

A

4.2 Conclusies per norm....................................................................................................... 29 Relevante wet- en regelgeving................................................................................................. 33

B C

Overzicht interviews ................................................................................................................. 34 Geraadpleegde literatuur en websites ..................................................................................... 35

D E

C.1 C.2

Literatuur/documenten gemeente Haarlemmermeer (alfabetische volgorde)................ 35 Literatuur/documenten overig (alfabetische volgorde) ................................................... 35

C.3

Websites ......................................................................................................................... 35

In dit onderzoek gehanteerde vragenlijst aan de gemeenteraad............................................. 36 Inkoopfasen en activiteiten....................................................................................................... 40

2

1 Inleiding en aanleiding 1.1 Waarom onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid? De Rekenkamer Commissie gemeente Haarlemmermeer heeft in het onderzoeksplan 2007 aangegeven een onderzoek te willen doen naar het aanbestedingsbeleid van de gemeente Haarlemmermeer. Aanleiding vormt mede dat twee fracties het onderwerp 'aanbestedingen' voor rekenkameronderzoek voorgedragen hebben; Leefbaar Haarlemmermeer [HAP] in 2005/2006 en de VVD in 2006, ten behoeve van het jaarplan 2006 respectievelijk 2007 van de Rekenkamer Commissie. De relevantie van het onderzoek naar inkoop- en aanbestedingsbeleid ligt in het grote (financiële en juridische) belang van inkoop en aanbestedingen voor de gemeente, de mogelijkheden om besparingen te realiseren en de rechtmatigheids- en integriteitrisico's die aan het onderwerp verbonden zijn. Niet onvermeld kan worden dat de gemeente – los van het in het onderzoeksplan 2007 genoemde voornemen tot onderzoek – ook zelf een verbetertraject van de inkoopfunctie is gestart. Hier wordt verder naar verwezen als het ingezette verbetertraject. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is een landelijk regelmatig terugkerend thema. Bij elke overheidsorganisatie of –orgaan wordt geregeld de vraag gesteld of de inkoop slim is georganiseerd, of er kostenbesparing op inkoop- en aanbesteding mogelijk is en of er geen nationale of Europese regels worden overtreden.

1.2 Doel van dit rekenkameronderzoek is om van te leren Rekenkameronderzoek dient middels een aantal concrete aanbevelingen een goede basis te leveren voor het beter functioneren van de gemeentelijke organisatie in de (nabije) toekomst. In andere woorden: rekenkameronderzoek is om van te leren en te verbeteren. Met de onderzoeken wil de Rekenkamer Commissie niet alleen laten zien wat fout gaat, maar geeft zij ook adviezen hoe het beter kan. Hoewel de aanbevelingen van de rekenkamer primair zijn gericht aan de gemeenteraad kunnen het College en de ambtelijke organisatie ook hun voordeel doen met de resultaten van rekenkameronderzoek. Rekenkameronderzoek speelt daarnaast via de Raad een belangrijke rol bij de externe verantwoording van het gemeentelijk functioneren aan de maatschappelijke organisaties en inwoners van de gemeente Haarlemmermeer. Overigens is inkoop een onderwerp dat ook de rekenkamercommissie direct raakt, ook de rekenkamercommissie koopt in.

1.3 Leeswijzer Dit rapport volgt voor een belangrijk deel de structuur van de onderzoeksvragen, zoals deze in het

3

volgende hoofdstuk worden geformuleerd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het doel van het onderzoek, alsmede op de reikwijdte ervan. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de bevindingen gepresenteerd. Ten slotte worden in het vierde en afsluitende hoofdstuk conclusies geformuleerd.

4

2 Doel van het onderzoek 2.1 Onderzoeksvragen De Rekenkamer Commissie heeft de onderzoeksopdracht opgesplitst in drie deelonderwerpen: a b

De beleidskaders; De rol en betrokkenheid van de Raad;

c

De kwaliteit en voortgang van het ingezette verbetertraject.

Wat betreft de beleidskaders: Beschikt de gemeente Haarlemmermeer met de aanbestedingsnota 2005 op dit moment over een professioneel inkoop- en aanbestedingsbeleid dat voldoende garanties biedt voor een goede uitvoering van de inkoopfunctie in brede zin? a

Zijn de vastgestelde gemeentelijke beleidslijnen daarbij in overeenstemmingen met de

b

Europese en nationale normen? Is het beleid duidelijk over de (voor een gemeente als Haarlemmermeer) belangrijkste aspecten van de inkoop en aanbestedingen?

c

Welke concrete tekortkomingen worden in aanbestedingsnota 2005 gesignaleerd en welke verbeterpunten zijn wenselijk?

Wat betreft de rol en betrokkenheid van de Raad: A. Kaderstelling a

Is een kaderstellende raadsvisie voor het brede inkoop- en aanbestedingsbeleid voor een gemeente als Haarlemmermeer wenselijk? Zo ja, waarom en over welke onderwerpen zou

b

de Raad dan een standpunt moeten innemen? Heeft de Haarlemmermeerse Raad een dergelijke visie geformuleerd, zo ja, voldoet die visie aan de daaraan te stellen eisen? Zijn daarbij de onderwerpen aan de orde gekomen die van een gemeente als Haarlemmermeer mogen worden verwacht? (Bijvoorbeeld een visie op

intergemeentelijke samenwerking, op het omgaan met aanbieders uit de gemeente en op interne en externe integriteit etc.) B. Controle a

Hoe controleert de Raad of de uitvoering plaatsvindt binnen de door hem aangegeven kaders en hoe wordt hij daarover geïnformeerd door het College?

b

Heeft de Raad een duidelijk en goed beeld van de omvang en aard van de inkoop en aanbestedingen binnen de gemeentelijke organisatie en van potentiële

c

besparingsmogelijkheden? Hoe is de Raad aangehaakt bij het ingezette verbeterproces inzake de uitvoering van de

5

inkoop en aanbestedingen en bij de voorgenomen besparingstrajecten? C. Verbeterpunten a

Welke verbeteringen inzake de raadsbetrokkenheid bij inkoop en aanbestedingen (kaderstelling, informatievoorziening en controle) zijn wenselijk in de duale situatie?

Wat betreft de kwaliteit – en voortgang van het ingezette verbetertraject: Wat is de stand van zaken met betrekking tot het implementeren van de op basis van het GITP rapport (Het inkoopproces in de gemeente Haarlemmermeer, november 2006) voorgenomen doelen inzake de interne beheersing van het inkoop– en aanbestedingsproces en van de voorgenomen besparingen? a

Bieden de analyse en daarop gebaseerde voorstellen van GITP voldoende aanknopingspunten om de daarin genoemde doelen inzake de inkoop en aanbestedingen binnen de gemeente (m.n. inzake het komen tot een professioneel inkoopproces en het realiseren van potentiële besparingen) te realiseren? Zo nee, welke knelpunten worden gesignaleerd en welke verbeterpunten zijn gewenst?

b

Zijn de voorstellen gemeentebreed bekend en worden ze ook gedragen door de betreffende managers en medewerkers?

c d

Zijn voorgestelde procesverbeteringen in gang gezet? Is er voldoende capaciteit voor het in gang zetten van de voorgestelde verbeteringen?

e

Zijn er in 2007 al meetbare inkoopplannen voor de diverse onderdelen opgesteld, met onder andere duidelijke besparingsdoelen, zoals door GITP is aangegeven?

f

Er is door GITP zelf voorgesteld om halverwege 2007 de resultaten te evalueren en daarna een gedetailleerd vervolgplan op te stellen. Wat is de stand van zaken?

6

2.2 Normenkader Dit onderzoek toetst de onderzoeksvragen aan de hand van een aantal normen. Deze normen geven richting aan de documentenstudie, de interviews en de enquête. In deze paragraaf zijn de normen per onderzoeksvraag aangegeven. De normen zijn gebaseerd op ervaringen van andere gemeenten op het gebied van inkoop en aanbesteding. Deze ervaringen zijn terug te vinden in specifieke inkoopnota’s van gemeenten, maar ook in algemene documenten zoals een Handreiking Inkoopbeleid van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Gemeente Haarlemmermeer is onlangs gestart met het professionaliseren van haar inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het verdient aanbeveling om gedurende dit traject gebruik te maken van de ervaringen die andere gemeenten reeds opgedaan hebben op het terrein van inkoop en aanbesteding. Onderstaand normenkader is dan ook gebaseerd op: a

VNG Handreiking Verdien aan aanbesteden; Naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden

b

Nederlandse Vereniging voor Inkoopmanagement (NEVI): netwerk van en voor

c

inkoopprofessionals Recente inkoopnota’s van enkele gemeenten (Amersfoort, Roosendaal, Stadskanaal, Enschede en Ridderkerk) (hierna: referentiegroep)

7

Normenkader Onderzoeksvraag: Biedt de aanbestedingsnota 2005 voldoende voorwaarden voor de uitvoering? Hoofdnorm: De aanbestedingsnota stelt kaders voor een goede uitvoer van de inkoopfunctie. Normen: De aanbestedingsnota: -

-

-

-

Bevat een duidelijke doelstelling voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid (referentie: VNG Handreiking); Bevat heldere definities voor inkoop en aanbesteding en inkoopfunctie (referentie: VNG Handreiking, NEVI en referentiegroep); Is in overeenstemming met toepasselijke wet- en regelgeving (zie overzicht in bijlage A); Geeft richting aan inkoopgerelateerde beleidsaspecten, zoals duurzaam inkopen, maatschappelijke eisen aan leveranciers en integriteitseisen bestuurders en ambtenaren (referentie: VNG Handreiking en referentiegroep); Bevat economische en bedrijfsmatige uitgangspunten, heldere en hanteerbare aanbestedingsprocedures inclusief aanbestedingsvormen, drempelbedragen, richtlijnen voor aanvragen offertes, contractdocumenten, selectie- en gunningscriteria, leveranciersbeleid en afwijkingen van beleidsregels (referentie: VNG Handreiking en referentiegroep); Bevat heldere organisatorische uitgangspunten en spelregels voor inkoop en aanbesteding (centraal/decentraal, samenwerking met andere overheden, standaard werkwijzen, taken, rollen, bevoegdheden) (referentie: VNG Handreiking en referentiegroep); Bevat een proces van evaluatie en verbetering.

Onderzoeksvraag: Hoe is de rol van de Raad vormgegeven? Hoofdnorm: De Raad is betrokken bij het stellen van kaders voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid, en bij de controle op de uitvoering van dat beleid. Normen: -

Er heeft discussie en besluitvorming plaatsgevonden over de kaderstellende en controlerende rol van de Raad op het terrein van inkoop en aanbesteding. - De Raad is van oordeel dat deze besluitvorming overeenkomt met de huidige eisen en wensen. Onderzoeksvraag: Wat is de inhoud en voortgang van het verbetertraject? Hoofdnorm: Het inkoop- en aanbestedingsproces is professioneel en past binnen de gestelde kaders.

8

Normenkader Normen: -

De doelen en planning van activiteiten, tussenresultaten en eindresultaten voor het verbetertraject inkoop- en aanbesteding zijn duidelijk omschreven en vastgesteld. Het verbetertraject is gemeentebreed bekend en wordt gedragen door sleutelpersonen in de organisatie. De realisatie verloopt conform de opgestelde planning. Er zijn in het verbetertraject momenten ingebouwd die voorzien in de mogelijkheid tot bijsturing.

2.3 Onderzoeksmethode De gehanteerde onderzoeksmethode kent de volgende vier stappen: 1. Voorbereiden onderzoek; 2. Inventariseren van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en opstellen normenkader; 3. Verzamelen van de feiten; 4. Rapportage. Met de eerste stap, het voorbereiden van het onderzoek, worden de doelstellingen, de reikwijdte, planning en andere relevante aspecten zoals communicatie over het onderzoek vastgelegd in een activiteitenplan. De tweede stap behelst een aantal activiteiten die ten doel hebben een helder normenkader vast te kunnen leggen: a

Eerste documentenstudie (o.a. inkoopplan, inkoop- en aanbestedingsbeleid,

b

inkoopevaluaties, rapportage GITP en gemeentelijke besluitvorming hierover); Oriënterende interviews;

c

Interpretatie en analyse;

d e

Opstellen normenkader en tussenrapportage; Overleg met de (begeleidingscommissie van de) Rekenkamer Commissie gemeente

Haarlemmermeer. In de derde stap vindt een analyse plaats van dossiers en documenten (inclusief vergelijking/spiegeling aan nota’s van andere gemeenten), vinden aanvullende interviews en groepsinterviews plaats en wordt een vragenlijst onder raadsleden uitgezet c.q. de antwoorden verwerkt. Als resultante wordt een rapport van bevindingen opgesteld. Ten slotte leiden al deze stappen tot een conceptrapport, dat tussentijds ter toetsing is voorgelegd aan de Rekenkamer Commissie. Na gecombineerd ambtelijk en bestuurlijk wederhoor wordt het definitieve rapport met aanbevelingen aan de opdrachtgever en vervolgens de gemeenteraad aangeboden. Dit onderzoek is in opdracht van de Rekenkamer Commissie gemeente Haarlemmermeer

9

uitgevoerd door de Adviesgroep Binnenlands Bestuur, PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. Het onderzoeksteam bestond uit: dr Leon van den Dool, drs. Govert Schermers en mr.drs. Nicolette Folkers.

2.4 Reikwijdte Het onderzoek heeft zich beperkt tot de onderzoeksvragen. Daarbij is met name gekeken naar het geformuleerde inkoopbeleid, de beschreven knelpunten, de politieke sturing en het verbetertraject. De daadwerkelijke uitvoering is marginaal bekeken, mede omdat dit lastig in kaart te brengen is gedurende het lopende verbetertraject. Het onderzoeksresultaat behelst niet een advies over inkoop of de inkoopfunctie.

10

3 Bevindingen van het onderzoek In dit hoofdstuk wordt per element van de onderzoeksvraag, zoals deze in het voorgaande hoofdstuk is geformuleerd, ingegaan op de resultaten van het onderzoek. Per element worden bevindingen uit de documentenstudie, interviews en vragenlijsten nadrukkelijk belicht. Uitgaande van de normen zoals beschreven in hoofdstuk 2 wordt gekeken naar de feitelijke situatie met betrekking tot het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Per norm volgt telkens eerst een korte uitleg of uitwerking van de norm. Daarbij is gebruik gemaakt van de ervaringen in andere gemeenten, handleidingen en wet- en regelgeving. Vervolgens wordt per norm de feitelijke situatie weergegeven op basis van de documentenstudie en de interviews en vragenlijsten met betrekking tot het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In bijlage B zijn de gesprekspartners weergegeven en in bijlage D is de vragenlijst opgenomen.

3.1 Inleidend kader De gemeente Haarlemmermeer heeft het inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgelegd in de Nota aanbestedingsbeleid 2005. De totale omvang van het inkoop- en aanbestedingsbeleid bedraagt ongeveer € 200.000.000 (inkoopscan juni 2007). De grootste uitgaven worden verricht inzake fysieke projecten in het kader van ruimtelijke ontwikkeling en reconstructies (zoals aanbestedingen van wegen en riolering). De gemeente Haarlemmermeer heeft de verantwoordelijkheid voor inkopen en aanbesteden belegd bij de budgethouders, die ondersteund worden door het Team Inkoop- en Aanbesteding (TI&A). In opdracht van het College heeft het GITP een nieuw ‘inkoopproces’ voor de gemeente Haarlemmermeer beschreven. Daarbij zijn onder meer de uitgangspunten van het beleid, de procesorganisatie, aandachtspunten bij procedures/ werkinstructies/gedragslijnen en de beheersstructuur in kaart gebracht. Het GITP heeft hierover in november 2006 het rapport ‘Het inkoopproces in de gemeente Haarlemmermeer’ uitgebracht. Op basis van de analyse en daarop gebaseerde voorstellen van GITP loopt in de gemeente Haarlemmermeer momenteel een verbetertraject inzake inkoop en aanbesteden.

3.2 De aanbestedingsnota 2005 Norm: De aanbestedingsnota bevat een duidelijke doelstelling voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid In de Nota aanbestedingsbeleid 2005 staan drie doelstellingen centraal: a

Rechtmatig handelen ter voorkoming van claims en gerechtelijke procedures (boven de Europese drempelbedragen);

b

Op transparante wijze in concurrentie te voorzien (beneden de Europese drempelbedragen);

11

c

Het verkrijgen van een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs, waarbij

gebruik wordt gemaakt van de marktmogelijkheden. Naast deze doelstellingen zijn in de nota zeven “gouden aanbestedingsregels” opgenomen, die achtereen volgens betreffen het gelijkheidsbeginsel, integriteit, aanbestedingsdossier, efficiënte inzet van geldelijke middelen, naleven van regels, heldere aanbestedingsprocedures en objectieve selectie en gunningscriteria. Een aantal gemeenten neemt explicieter maatschappelijke en organisatorische doelstellingen op dan de gemeente Haarlemmermeer. Gemeenten in de referentiegroep hebben in de doelstelling voor het gemeentelijk inkoopbeleid bijvoorbeeld de volgende elementen c.q. bouwstenen opgenomen: a

Inkopen tegen de juiste prijs/kwaliteit verhouding (doelmatigheid: kwalitatieve en financiële 1 doelstelling , SMART geformuleerde doelstellingen);

b c

Inkoopprocessen zijn transparant en (moeten) verantwoord kunnen worden; Objectieve (gebaseerd op feiten en zo veel mogelijk op criteria) en eerlijke (nondiscriminatoire) beoordeling van aanbiedingen van leveranciers, dienstverleners en 2

d

aannemers (integriteits - en rechtmatigheidsdoelstelling); Betrokken, betrouwbaar en professioneel opdrachtgeverschap (organisatorische

e

doelstelling); Ondersteunend aan de inhoudelijke doelstellingen van de primaire beleidsterreinen

f

(maatschappelijke doelstelling); Inkoop- en aanbestedingsdoelstellingen worden SMART geformuleerd.

In het algemeen ervaren respondenten de doelstellingen en kaders van de nota als helder, bijvoorbeeld met betrekking tot Europese aanbesteding. De nota wordt door budgethouders in de praktijk meer gebruikt als naslagwerk. Voor de feitelijke uitvoering wordt informatie veelal betrokken van een contactpersoon voor inkoop van de betreffende groep. Wel wordt in de interviews geconstateerd dat bij budgethouders het gevoel leeft dat de gemeente op onderdelen strenger is dan wat op grond van de algemene wettelijke aanbestedingsregels wordt geëist. Een voorbeeld hiervan is dat bij een aanbesteding boven een bepaalde grenswaarde een gemeente verplicht is drie of meer offertes op te vragen (‘meervoudig aanbesteden’). De gemeente Haarlemmermeer adviseert reeds meervoudig aan te besteden zodra een aanbesteding tegen de grenswaarde van meervoudig aanbesteden ligt. Norm: De aanbestedingsnota bevat heldere definities voor inkoop en aanbesteding en inkoopfunctie Zowel in de Handreiking als door NEVI en de gemeenten in de referentiegroep worden definities gebruikt inzake inkoop en aanbesteden (Handreiking paragraaf 3.1). Een veel gebruikte definitie 1

Kwalitatief betere producten of diensten tegen dezelfde prijs, of kwalitatief gelijkwaardige producten tegen een lagere prijs. Daarnaast besparing in tijd en geld op het inkoopproces zelf (voorbeeld: afhandeling van facturen. Professionalisering leidt vaak tot gebundelde bestellingen en daarmee minder facturen, alsook tot standaardisering van werkprocessen). 2 Integer handelen houdt in: handelen volgens de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 12

van inkoop is ‘alles waar een externe factuur tegenover staat’. Dit wordt uitvoerig beschreven door diverse gemeenten, maar ook bijvoorbeeld door NEVI, waarbij aspecten als strategie, organisatie en inkoopproces aan de orde komen. Het inkoopproces wordt veelal weergegeven met zeven fasen. Fase 1 tot en met 4 vormen de zogenaamde tactische inkoop (waaronder het aanbesteden). Hierbij gaat het om de wijze waarop de inkoper de (externe) markt benaderd. Fase 5 tot en met 7 is de operationele inkoop. Schematisch weergegeven:

Tactische inkoop

Inventariseren Specificeren 2. 1.

Figuur 1: Inkoopfasen

Selecteren 3.

Operationele inkoop

Contracteren 4.

Bestellen 5.

Bewaken 6.

Nazorg 7.

Aanbesteden

In de Nota aanbestedingsbeleid 2005 zijn geen definities of begripsomschrijvingen opgenomen van inkoop, aanbestedingen en de inkoopfunctie . Het geconstateerde gemis aan definities wordt ook door gesprekspartners als punt gemarkeerd. Zij geven aan dat de definities zouden moeten worden aangevuld, ook voor wat betreft de rol en definitie van het Team Inkoop & Aanbesteden (verder: TI&A), namelijk centraal gecoördineerde inkoop. De nota biedt volgens hen onvoldoende helderheid over wat onder een levering of een dienst moet worden verstaan. Met name in de Grond Weg en Waterbouw (GWW) wordt dit als lastig ervaren (b.v.: Is snoeiwerk een dienst? Is huur van tijdelijke huisvesting een dienst of een levering?). Daarbij wordt aangegeven dat bij een aantal werken vaak sprake is van noodzakelijk meerwerk, waarvan het niet praktisch is dit weer aan een andere aannemer te gunnen. Budgethouders hebben behoefte aan een lijst met een aantal voorbeelden van categorieën leveringen, werken of diensten. Daarnaast moet helder zijn wat er onder bijvoorbeeld duurzaam inkopen en sociaal-maatschappelijk (verantwoord) opdrachtgeverschap wordt verstaan. Ten slotte is in de interviews een gemis aan bedrijfsvoeringdoelstellingen genoemd. Respondenten hebben behoefte aan een concrete vertaalslag van dergelijke bedrijfsvoeringdoelstellingen. Norm: De aanbestedingsnota is in overeenstemming met toepasselijke wet- en regelgeving (zie overzicht in bijlage A). In artikel 27 van de financiële verordening is opgenomen dat het College zorg draagt voor de interne regels voor de inkoop en aanbesteding van werken en diensten en deze vastlegt. De regels waarborgen dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels terzake van de EU. De Nota aanbestedingsbeleid 2005 zelf is niet meer volledig in overeenstemming met toepasselijke wet- en

13

regelgeving. Dit is het gevolg van wijzigingen in de EU-drempelbedragen na de vaststelling van de nota. De nieuwe drempelbedragen zijn niet opgenomen in de nota. In de nota is evenmin een methode opgenomen waarin wordt aangegeven op welke wijze omgegaan dient te worden met mogelijke wijzigingen in drempelbedragen. De rechtmatigheidsverklaring van de accountant is op dit onderdeel niet verleend aangezien de nota niet de juiste drempelbedragen bevat (Rekening 2006). De gemeente heeft wel op Intranet een aantal aanvullingen/wijzigingen op de nota opgenomen, zoals de beschrijving ‘Nieuw aanbestedingsbeleid’, waarin de wijzigingen met betrekking tot drempelbedragen zijn geactualiseerd en verwoord. In de Nota aanbestedingsbeleid 2005 is een totaaloverzicht van de toepasselijke wet- en regelgeving opgenomen. Dit totaaloverzicht is niet geheel actueel. In de nota zijn de richtlijnen voor Werken, leveringen en diensten apart benoemd. Deze richtlijnen zijn echter sinds 2004 gecombineerd tot de richtlijn 2004/18/EG. Die richtlijn geldt voor werken, leveringen en diensten voor nationale, regionale en lokale overheden. De nota is tevens niet in overeenstemming met het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (verder: Bao) /Aanbestedings regelement Werken 2005 (verder: ARW 2005). NB Het Bao wordt nog op onderdelen gewijzigd in 2008. Bij geïnterviewden is bekend dat de Aanbestedingsnota 2005 niet meer in overeenstemming is met toepasselijke wet- en regelgeving. Geïnterviewden weten dat er andere drempelbedragen van toepassing zijn dan de genoemde bedragen in de nota. Het TI&A zal de nota hierop aanpassen. Norm: De aanbestedingsnota geeft richting aan inkoopgerelateerde beleidsaspecten, zoals duurzaam inkopen, maatschappelijke eisen aan leveranciers en integriteitseisen bestuurders en ambtenaren De VNG Handreiking behandelt de volgende drie beleidsuitgangspunten: a

Aandacht voor duurzaam inkopen (bv. duurzaamheidscriteria);

b

Maatschappelijke eisen aan leveranciers (bv. duurzaamheids-, maatschappelijke en integriteitseisen);

c Integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren (bv. gedragscode, functiescheiding). Ook de gemeenten uit de referentiegroep hanteren dergelijke uitgangspunten. Hieronder worden enkele elementen c.q. bouwstenen nader toegelicht. Duurzaam inkopen Onder duurzaam inkopen wordt doorgaans verstaan ‘het toepassen van milieu- en sociale aspecten in alle fasen van het inkoopproces, zodat dit uiteindelijk leidt tot de daadwerkelijke levering van producten, diensten of werken die aan deze aspecten voldoen’ (zie Senternovem.nl). Duurzaam inkopen werkt door op drie niveaus waarop eisen kunnen worden gesteld: a

Aan het product (levering, werk, voor wat betreft gebruik, afvalstadium, dienst);

b c

Aan de manier waarop het product geleverd/uitgevoerd wordt; Aan het bedrijf en productieproces van de leverancier (productie, grondstoffen).

14

De eisen kunnen doorwerken in selectiecriteria (bijvoorbeeld uitsluiting bij milieu- of sociale delicten of ervaring met opdrachten met een groen of sociaal karakter) of in gunningscriteria. In de Aanbestedingsnota 2005 heeft de gemeente Haarlemmermeer ten aanzien van de invulling en naleving van duurzaamheid doelstellingen opgenomen. Tevens heeft de gemeente in de nota opgenomen dat bij iedere aanbesteding een gemotiveerde beslissing genomen dient te worden over het al dan niet opnemen van eisen of te hanteren duurzaamheidselectie- en gunningcriteria. Gemeenten streven er naar om (in overeenstemming met de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en het ministerie van VROM) in 2010 bij 50% van haar inkopen duurzaamheid mee te nemen. De gemeente Haarlemmermeer heeft geen specifieke punten opgenomen in de Aanbestedingsnota met betrekking tot deze doelstelling van 50% voor gemeenten. Uit de interviews blijkt dat de aanbestedingsnota 2005 in de huidige situatie nog onvoldoende richting geeft aan dat duurzaamheidsaspecten. Duurzaamheidseisen worden niet altijd meegenomen. TI&A streeft ernaar het beleid te ondersteunen met tools, zoals een aanbestedingsformat waarin maatschappelijk ondernemen en duurzaamheid aan de orde komen. Hierbij wordt afhankelijk van de aard van de inkoop besloten wat van toepassing is. Maatschappelijke eisen aan leveranciers Uit de gebruikte referenties voor het normenkader (de VNG Handleiding, de informatie van de NEVI en de inkoopnota’s van referentiegemeenten) blijkt dat aan het aspect ‘maatschappelijke eisen aan leveranciers’ op verschillende manieren vorm en inhoud gegeven kan worden. De gemeente Haarlemmermeer kan bij het invulling geven aan dit aspect de ‘duurzaamheidslat’ van Senternovem gebruiken. In deze duurzaamheidslat is voor een veelheid aan onderwerpen duurzaamheidscriteria ontwikkeld. Een mogelijk selectie-/gunningscriterium is dat van een leverancier/ dienstverlener/ aannemer een ‘Schone Handen'-verklaring aangaande bepaalde elementen wordt gevraagd. Hierbij kan gedacht worden aan de elementen kinderarbeid, dwangarbeid, slavernij of verplichte arbeid, werktijden, minimumloon/fatsoenlijke vergoeding, verbod op discriminatie, veiligheid en gezondheid van werknemers en vrijheid van vereniging en recht op collectieve onderhandeling. De International Labour Organisation (ILO) heeft conventies opgesteld voor deze arbeidsnormen. Een ander selectie-/gunningscriterium heeft betrekking op lokaal sociale aspecten, zoals het reserveren van aanbestedingen voor sociale werkplaatsen en het gebruik maken van leer- en werkplekken. De huidige Aanbestedingsnota 2005 besteedt aandacht aan enkele maatschappelijke eisen aan leveranciers. Zo vraagt de gemeente Haarlemmermeer van deelnemers van aanbestedingsprocedures dat zij een verklaring tekenen dat bij producten en bedrijfsuitoefening geen sprake is van kinderarbeid. Bovendien is in de Aanbestedingsnota 2005 opgenomen dat de

15

gemeente ten aanzien van inhuur externen/ingenieursdiensten immer een ‘Verklaring omtrent het gedrag’ van de adviseur, interim manager of uitzendkracht moet vragen. Er is echter geen beleid geformuleerd met betrekking tot het fenomeen van de ontslagen ambtenaar die later weer extern ingehuurd wordt (de zogenaamde ‘draaideuradviseur’). Uit de interviews blijkt dat de aanbestedingsnota 2005 nog onvoldoende richting geeft aan het invullen van de maatschappelijke eisen aan leveranciers. Het vragen van een verklaring met betrekking tot kinderarbeid en/ of goed gedrag vindt in de meeste gevallen niet plaats. Deze aspecten van de aanbestedingsnota 2005 blijken nog grotendeels onbekend in de organisatie. In de praktijk wordt dit overigens meer gezien als de verantwoordelijkheid van de leverende partij. Van externen wordt wel een geheimhoudingsplicht gevraagd. De gemeente Haarlemmermeer hanteert in haar leveranciersbeleid het uitgangspunt dat er geen lokaal of regionaal voorkeursbeleid is. Opdrachten kunnen wel – zover passend binnen de aanbestedingswetgeving – voorbehouden worden aan sociale werkplaatsen, indien er sprake is van ethisch-morele kwesties (opgenomen onder mogelijkheden tot ‘Afwijken van het beleid’ in de Aanbestedingsnota 2005). Recent zijn er Europese richtlijnen opgesteld die het mogelijk maken om voor sociale werkplaatsen een uitzondering te maken. Integriteit Specifiek op het gebied van inkoop kan ingezoomd worden op integriteit, zowel qua interne als externe beheersmaatregelen. Uit de VNG handleiding en de referentie inkoopnota’s blijkt dat dit onder meer mogelijk is door de interne gedragscode onlosmakelijk onderdeel te laten zijn van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Voorbeelden zijn: a

Medewerkers onderhouden slechts een zakelijke relatie met leveranciers;

b c

Relatiegeschenken mogen slechts onder strikte voorwaarden geaccepteerd worden; Beperkingen ten aanzien van nevenfuncties;

d Functiescheiding bestellen en betalen. De gemeente Haarlemmermeer borgt integriteit met interne beheersmaatregelen (zoals een interne gedragscode, bepalingen in de algemene gemeentelijke voorwaarden, periodieke audits, functiescheiding en een vastgestelde gedragscode) en externe beheersmaatregelen (zoals periodieke rapportages aan het College en de Raad over de invulling en naleving van integriteit). Wij hebben in het kader van dit onderzoek geen stukken aangetroffen die op het gebied van inkoop inzicht geven in de mate waarin integriteit is ingevuld en nageleefd. De interne beheersmaatregelen zijn niet gekoppeld aan het aanbestedingsbeleid. In de nota wordt aandacht besteedt aan externe integriteit middels verwijzing/beschrijving van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (verder: NMa) en de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (verder: BIBOB). Ook in dit geval hebben we geen ambtelijke rapportages richting Raad en College aangetroffen die inzicht geven in de mate waarin met integriteitvraagstukken wordt omgegaan.

16

Ten tijde van het onderzoek wordt een conceptnota BIBOP opgesteld waarin aandacht wordt besteed aan integriteit in het inkoop- en aanbestedingsproces. Deze conceptnota moet nog ambtelijk en bestuurlijk worden vastgesteld. Ten tijde van het onderzoek wordt eveneens het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid in concept opgesteld. Ook hierin wordt ingegaan op integriteit. Tot slot tracht Haarlemmermeer door de instelling van de Stuurgroep inkoop (Inkoopboard in oprichting) en de stringentere rol van TI&A procesmatig meer waarborgen tegen misbruik in te bouwen. Overige uitgangspunten Naast de uitgangspunten inzake de aandachtsgebieden duurzaam inkopen, maatschappelijke eisen aan leveranciers en integriteit heeft de gemeente Haarlemmermeer in de Nota aanbestedingsbeleid 2005 voor de volgende aandachtsgebieden specifieke beleidsuitgangspunten gedefinieerd: a

b

Uniform Aanbestedingsreglement 2001 (verder: UAR 2001): De gemeente volgt de UAR2001 bij werken (onder de Europese drempel), onder uitsluiting van een aantal artikelen. Inkoopsamenwerking: De gemeente streeft er bij inkoopsamenwerking met andere overheden naar dat de uitgangspunten en randvoorwaarden die zij zelf hanteert ook van toepassing zijn bij initiatieven met andere overheden. Er zijn geen actieve doelen geformuleerd om meer samen te werken c.q. gezamenlijk in te kopen of uitgangspunten beschreven over (mogelijke voordelen van) samenwerking.

Norm: De aanbestedingsnota 2005 bevat economische en bedrijfsmatige uitgangspunten, heldere en hanteerbare aanbestedingsprocedures inclusief aanbestedingsvormen, drempelbedragen, richtlijnen voor aanvragen offertes, contractdocumenten, selectie- en gunningscriteria, leveranciersbeleid en afwijkingen van beleidsregels In de Aanbestedingsnota 2005 zijn aanbestedingsprocedures opgenomen. In de procedures worden aanbestedingsvormen voor leveringen en diensten en werken omschreven, evenals drempelbedragen en richtlijnen voor de hoeveelheid aan te vragen offertes. In een aparte bijlage worden selectie- en gunningscriteria zoals die gehanteerd worden door de gemeente Haarlemmermeer uitgebreid toegelicht. Tevens worden selectiecriteria die voortvloeien uit de EUaanbestedingsrichtlijn beschreven. Ten aanzien van het leveranciersbeleid heeft de gemeente opgenomen geen lokaal of regionaal voorkeursbeleid te voeren, maar houdt zij de mogelijkheid open opdrachten voor te behouden aan sociale werkplaatsen. Haarlemmermeer heeft zes redenen geformuleerd om af te wijken van het aanbestedingsbeleid: technische redenen, vervolgopdrachten, standaardisatie, dwingende spoed (calamiteiten),

17

meerwerk en ethisch- morele kwesties. Afwijkingen dienen altijd langs Juridische Zaken te gaan. Op Intranet heeft de gemeente voor medewerkers een aantal aanvullingen/wijzigingen op de Aanbestedingsnota 2005 opgenomen, zoals Algemene Inkoopvoorwaarden Gemeente Haarlemmermeer 2005 (met toelichting). Tevens zijn vier inkoop- en aanbestedingsformulieren opgenomen: a b

Aanvraagformulier voor de start van een (Europese) aanbesteding of offertetraject; Bestelformulier voor een ‘kleine’ bestelling of een afroep binnen een raamovereenkomst;

c

Gunningsformulier voor het doorgeven van een reeds gegunde (geplaatste) opdracht;

d

Geleideblad overeenkomsten: na het afsluiten van een overeenkomst moet dit formulier ingevuld worden en samen met de overeenkomst worden opgestuurd naar het TI&A. De

overeenkomst wordt opgenomen in een centrale contractenbank. De Aanbestedingsnota 2005 kent geen bepalingen inzake contractdocumenten of contractbeheer. Dergelijke bepalingen zijn wel opgenomen op Intranet, zie hierboven. In het document Startfiguur P-to-P (Procure-to-Pay/van bestellen tot betalen) van januari 2007 wordt een beschrijving gegeven van de startfiguur van het hele proces van bestellen tot betalen waarmee op 1 maart 2007 van start gegaan zou worden. Het document is een blauwdruk, dat in de uitwerking zal worden bijgesteld naar haalbare doelen. Het proces wordt nog niet volledig van de aanvraag tot de gunning opgeknipt. Onderdelen zijn behoeftestelling, bestellen en orderbewaking, ontvangst goederen en factuurcontrole. In het GroepsManagement Team (verder: GMT) is medio maart 2007 tevens besloten tot digitalisering van facturen en een verbetering in de afhandeling van bestelling. Dit moet ertoe leiden dat in de praktische uitvoering het proces projectmatig vorm moet worden gegeven en op elementen de procedures moeten vereenvoudigen. Uit de interviews komt naar voren dat een schriftelijk kader c.q. betere spelregels met betrekking tot nieuwe contractvormen door budgethouders gemist wordt. Bij nieuwe contractvormen wordt onder andere gesproken over leaseconstructies, en nieuwe rolverdelingen bij ontwerp, bouw, koop en huur van gebouwen en publiek-private samenwerkingsvormen. Zij plaatsen daarnaast een kanttekening bij het gebruik van raamcontracten om flexibel voor een van te voren bepaalde prijs mensen in te huren: bureaus hebben in sommige gevallen te veel tijd nodig om een geschikte kandidaat te vinden. In de praktijk wordt hierover mondeling informatie verkregen bij het TI&A. Het TI&A houdt sinds kort bij hoeveel aanbestedingen er plaatsvinden, nu is dat nog onvoldoende in beeld. Ten aanzien van het inhuren van externen wordt een groot aantal verbeterpunten genoemd. De Aanbestedingsnota 2005 roept bij uitvoering in de praktijk vragen op, zoals: a

Hoe om te gaan met gunning op basis van de economisch meest voordelige aanbieding als die niet altijd haalbaar is om de beste persoon voor een project te krijgen. Aangegeven wordt dat enkelvoudig aanbesteden het meest efficiënt is omdat vaak voor een specifieke

18

functie gezocht wordt en snelheid geboden is; b

Hoe om te gaan met verlenging van contracten (uit oogpunt van kwaliteit/continuïteit) waarbij blijkt dat aanbestedingsdrempels overschreden worden;

c

Hoe om te gaan met het inhuren van verschillende externen vanuit hetzelfde bureau. In dit geval vindt facturatie van één groot bedrag plaats vanuit één bureau terwijl het kan gaan om vele verschillende personen met verschillende expertise die over langere periode zijn ingehuurd. Veel inhuur is projectgericht en daardoor wordt het niet wenselijk gevonden om na einde contract bijvoorbeeld op jaarbasis te switchen. Verlenging is dan noodzakelijk maar

eigenlijk niet passend in het beleid. De wens komt naar voren dat gemotiveerd afwijken mogelijk moet zijn. Van belang daarbij is dat gemotiveerd afwijken conform het beleid is en dat dit niet hetzelfde is als afwijken van het beleid. Gemeente Haarlemmermeer beschikt over een aantal instrumenten die de uitvoering van de Aanbestedingsnota 2005 (inkoopproces) ondersteunen. Respondenten geven echter aan nog enkele instrumenten te missen. Bovendien zijn niet alle bestaande instrumenten voldoende bekend bij respondenten. Ten aanzien van diensten zijn gestandaardiseerde aanbestedingsregels en hulpmiddelen opgesteld, maar met betrekking tot leveringen en werken heeft er nog weinig standaardisatie plaatsgevonden. In de interviews is tevens naar voren gekomen dat het beleid meer helderheid moet scheppen ten aanzien van algemene voorwaarden. Er bestaat een veelheid aan voorwaarden, waaronder: a b

Rechtsverhouding Opdrachtgever-Ingenieursbureau (verder: RVOI) 98 RVOI 2001

c

RVOI 2003

Gezien deze veelheid aan voorwaarden hebben respondenten behoefte aan een duidelijke vertaalslag die houvast biedt voor de dagelijkse praktijk.

Norm: De aanbestedingsnota 2005 bevat heldere organisatorische uitgangspunten en spelregels voor inkoop en aanbesteding (centraal/decentraal, samenwerking met andere overheden, standaard werkwijzen, taken, rollen, bevoegdheden); In de Aanbestedingsnota 2005 zijn organisatorische uitgangspunten en spelregels voor inkoop en aanbesteding beschreven. De verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden met betrekking tot het gevoerde beleid zijn globaal vastgelegd. Ook de rolverdeling binnen het aanbestedingsproces is beschreven in de Aanbestedingsnota 2005. Uit de evaluatie van de nota’s uit 2000 (Nota Aanbestedingsbeleid werken 2000 en Nota Aanbestedingsbeleid diensten en leveringen 2000) bleek dat er onduidelijkheid bestond over de rollen, taken, en bevoegdheden van de verschillende actoren. In de Aanbestedingsnota 2005 zijn de bevoegdheden als volgt weergegeven: a

“Het bestuur formuleert het beleid; de regels die in acht moeten worden genomen worden door de Raad vastgesteld en gedelegeerd aan het College […] onder de portefeuille

19

financiën”; b

c

“De uitvoering (voorbereiding, uitvoering, selectie, gunning – openbaar, onderhands, enkelvoudig) [...] is gemandateerd aan de dienstdirecteuren, die eventueel kunnen ondermandateren, vast te leggen door de diensten”; “Beslissingen over afwijkingen van beleid kunnen niet ondergemandateerd worden, deze beslissingen neemt de directeur na advies van de eigen juridische afdeling, ondersteund door Concern Juridische Zaken”.

De betrokkenheid en rol van een ieder bij het inkoopproces zijn eveneens in de Aanbestedingsnota 2005 opgenomen: a

“Projectleider: hoofdverantwoordelijk en draagt zorg voor het resultaat. Schakelt vakdeskundigen in en treedt op als opdrachtgever. De projectleider initieert en coördineert, vakafdelingen adviseren en voeren uit […[. Veelal wordt een aanbestedingsteam samengesteld. Indien de vakafdelingen de deskundigheid niet kunnen leveren (kwantitatief,

b

kwalitatief); kan de projectleider extern inhuren; Juridische afdeling van de dienst is eerste aanspreekpunt voor juridische ondersteuning van de projectleider, deze afdeling kan gebruik maken van de Concern Juridische Zaken;

c

Ondersteuning projectleider is afhankelijk van het soort (deel-)project: i Leveringen en diensten: Afdeling Inkoop ondersteunt; ii

Werken en diensten in de Grond-, Water- en Wegenbouwkundige sector: Projectcoördinator Dienst Openbare Werken (verder: DOW) ondersteunt. Bij opdrachten op basis van een RAW-bestek worden bij de uitvoering de materiedeskundigen betrokken;

d

Lijnorganisatie: Dienstdirecteur: Geeft eindgoedkeuring Programma van Eisen, offerteaanvraag samen met het conceptcontract en de beoordelingsprocedure, voorlopig gunningsadvies en definitieve gunningsadvies (lijnorganisatie). Projectorganisatie: Genoemde rol ligt bij ambtelijk opdrachtgever (directeur of projectgemandateerd sectorhoofd)”.

Uit het GITP-project is naar voren gekomen dat de Aanbestedingsnota 2005 weliswaar aandacht aan deze aspecten besteedt, maar dat er geen beheersbare procesorganisatie is waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokkenen zijn vastgelegd. In de Aanbestedingsnota 2005 wordt de keuze voor de wijze van inkopen en aanbesteden niet verder toegelicht. Evenmin wordt ingegaan op de mogelijkheden tot samenwerking met andere overheden en het gebruik maken van standaard werkwijzen in het inkoop- en aanbestedingsproces. In de Aanbestedingsnota 2005 wordt wel verwezen naar het opstellen van nadere voorschriften voor het uitvoeren van aanbestedingen waarin instrumenten en checklists zijn opgenomen. Met betrekking tot de oprichting van een stuurgroep inkoop (deze stuurgroep dient uit te groeien tot

20

een inkoopboard) wordt voorgesteld: a

De Stuurgroep inkoop toetst of het proces verloopt volgens vastgesteld beleid en procedures en of het leidt tot realisatie van de overeengekomen inkoopdoelstellingen;

b

De Stuurgroep inkoop adviseert de gemeentesecretaris met betrekking tot uitbestedingstrategie; inkoopbeleid; en - procedures;

c

De Stuurgroep inkoop functioneert als stuurgroep van het groeiproces naar een professioneel inkoopproces binnen de gemeente;

d

De Stuurgroep inkoop is een advies- en toetsingsorgaan. De verantwoordelijkheid met betrekking tot de juiste uitvoering van het inkoopproces ligt in de lijnorganisatie.

De stuurgroep ( inkoopboard i.o) heeft 3 september voor de eerste maal vergaderd. Op Intranet heeft de gemeente voor medewerkers een aantal aanvullingen en wijzigingen op de Aanbestedingsnota 2005 opgenomen, zoals de beschrijving ‘Wat doet het team Inkoop en Aanbestedingen’ en ‘Aanbestedingen en inkopen in de praktijk’ en ‘Ontwikkelingen’. Uit de interviews is op te maken dat de Aanbestedingsnota 2005 niet meer aansluit op de situatie na de reorganisatie. Dit komt mede doordat rollen, taken en benamingen na de reorganisatie zijn gewijzigd. Geïnterviewden hebben de behoefte aan het opnieuw vastleggen van rol, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van managers op verschillend niveau (Clustermanager, Groepsmanager, algemeen directeur), van het TI&A, van de Stuurgroep inkoop, maar ook van het College en de Raad (en de ambtelijke organisatie) met betrekking tot inkoop. Het vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden moet passen bij de reorganisatie, “focus klant”. Daarbij noemen respondenten de invulling van integraal management en de adviserende of toetsende rol van het Team Inkoop- en Aanbesteding. Budgethouders zouden de verantwoordelijkheid graag lager belegd zien; er zouden nu te veel parafen nodig zijn. Respondenten geven aan dat ook de rol van het TI&A explicieter gemaakt kan worden, bijvoorbeeld ten aanzien van het op de markt zetten van inkooppakketten. Ook de toetsende rol van het TI&A kan nog krachtiger worden neergezet in de organisatie. De inhoudelijke expertise moet door de organisatie geleverd worden. De inkoopfunctie kan ondersteunen bij het omzetten van de inhoud naar de inkoopvraag. Ook vanuit de organisatie wordt die rol gewenst: genoemd wordt dat de inkoopfunctie meer een coördinatie- en adviesrol moet oppakken zodat gezamenlijk wordt ingekocht c.q. ingehuurd. In de huidige situatie “wordt er langs elkaar heen ingekocht”. In de interviews wordt aangegeven dat het aanbestedingsbeleid uit 2005 niet goed uitvoerbaar is. Het vastleggen van inkopen/aanbestedingen boven de € 2.500 vergt bijvoorbeeld een te grote tijdsen administratieve belasting voor de circa 80 budgethouders. Over Inkoopsamenwerking bestaan verschillende meningen: enerzijds wordt samenwerking vanuit economisch perspectief gezien als mogelijkheid, mits er sprake is van gelijke inspanning en gelijke belangen van samenwerkingspartners. Anderzijds wordt inkoopsamenwerking vanuit

21

organisatorisch perspectief bezien als mogelijkheid om specifieke expertise met andere overheden te delen (bijvoorbeeld ten aanzien van innovatief aanbesteden). Ook wordt geopperd dat samenwerkingsbeleid formuleren met betrekking tot inkoop niet per definitie noodzakelijk is: “als samenwerking zin heeft, gebeurt het toch wel”. Het TI&A hecht er waarde aan eerst de eigen organisatie op orde te hebben, alvorens energie te steken in samenwerking. Norm: De aanbestedingsnota 2005 bevat een proces van evaluatie en verbetering Het proces van evaluatie en verbetering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt niet beschreven in de Aanbestedingsnota 2005. In de praktijk blijkt dat de Aanbestedingsnota 2005 echter wel geëvalueerd en verbeterd wordt: De Aanbestedingsnota 2005 is een herziening van het ‘Aanbestedingsbeleid Werken 2000’ en ‘Aanbestedingsbeleid Diensten & Leveringen 2000’. Bij het vaststellen van deze nota’s in 2000 is afgesproken dat het beleid periodiek zou worden geëvalueerd. Dit laatste is niet vastgelegd in de Aanbestedingsnota 2005. Uit evaluatie in 2003 (uitgevoerd door de werkgroep Aanbestedingsbeleid en het bureau Significant) kwam naar voren dat het bestaande beleid in beginsel goed functioneert. Het GITP-traject vormt uiteraard een evaluatie- en verbeterslag voor een nieuwe nota, alsook de updates en aanvullingen die op Intranet zijn geplaatst. In de Aanbestedingsnota 2005 is geen cyclus van de inkoopplannen en rapportages over de uitvoering opgenomen. In de Nota ‘het inkoopproces van gemeente Haarlemmermeer 2006’ worden de inkoopplannen wel genoemd. Waarschijnlijk worden de inkoopplannen pas in 2008 voor het eerst in de praktijk gebruikt.

22

3.3 De betrokkenheid van de Raad Normen: Er heeft discussie en besluitvorming plaatsgevonden over de kaderstellende en controlerende rol van de Raad op het terrein van inkoop en aanbesteding De Raad is van oordeel dat deze besluitvorming overeenkomt met de huidige eisen en wensen In de Nota van het College bij de Nota aanbestedingsbeleid van mei 2005 is opgenomen dat de Nota aanbestedingsbeleid 2005 ter kennisname aan de Raad wordt aangeboden. De gemeente heeft verder geen Raadsbetrokkenheid inzake inkoop georganiseerd. Om meer te weten te komen over de rol van de Raad is in het kader van dit onderzoek een vragenlijst uitgezet onder de raadsleden. Daarop is respons terug gekomen vanuit raadsleden uit 6 verschillende fracties (in totaal heeft Haarlemmermeer 9 fracties). Verder is de verantwoordelijk wethouder gevraagd naar zijn visie op de betrokkenheid van de Raad. Uit de respons blijkt dat een kleine meerderheid van de raadsleden de nota over inkoop en aanbesteding niet kent. Alle raadsleden geven daarbij aan het wenselijk te vinden dat de Raad rond inkoop en aanbesteding kaders en een visie vaststelt. De raadsleden zijn het daarbij ook eens over de wenselijkheid van kaders voor een aantal inkoopgerelateerde aspecten vast te stellen. Dit betreft de aspecten: duurzaam inkopen, integriteitseisen bij inkoop en maatschappelijke eisen aan leveranciers. De portefeuillehouder acht het ook wenselijk voor deze aspecten het beleid vast stellen in de Raad. 3

Innovatief aanbesteden wordt door raadsleden en de portefeuillehouder belangrijk gevonden. Er is geen duidelijke meerderheid die aangeeft hiervoor expliciete doelen te willen formuleren. De portefeuillehouder geeft aan dat het belangrijk is, maar geen doel op zich. Samenwerking op inkoopgebied met andere instellingen of overheidsorganisaties is voor de portefeuillehouder een goede optie om besparingen te bereiken. Hij wijst daarbij als voorbeeld op de al gerealiseerde gezamenlijke inkoop van energie en op de goede samenwerking met andere gemeenten, waaronder Haarlem. De portefeuillehouder wijst er daarbij op dat het lastig is hiervoor duidelijke kaders te stellen. Het stimuleren van de lokale economie door lokaal in te kopen, ziet de portefeuillehouder niet direct als een belangrijk doel van inkoopbeleid. Dit kan botsen met bedrijfsvoeringsdoelen en tevens wordt gewezen op de juridische problemen die dit kan veroorzaken. Op dit moment wordt over inkoop en aanbesteding weinig gerapporteerd in de begroting en jaarrekening. De portefeuillehouder wil graag meer gaan rapporteren over inkoop en de inkoopresultaten. Hij ziet het daarbij als een belangrijke opgave om in het kader van de begroting

3

"het in meerdere mate zoeken naar en toepassen van modernere vormen van aanbesteding, met een nadruk op het

streven naar meer geïntegreerde contractvormen (in discipline, tijd en omvang), die kunnen bijdragen aan een betere kwaliteit en scherpere prijscalculatie van projecten" 23

en de rekening met een betere rapportage te komen en daarbij een beperkt aantal goede inkoopindicatoren te formuleren en te monitoren. De ambtelijke organisatie ziet inkoop overwegend als bedrijfsvoering, waarbij de rol van de Raad kaderstellend (en controlerend) zou kunnen zijn op elementen als maatschappelijk verantwoord ondernemen, duurzaam ondernemen, zonder dat dit en detail wordt. De precieze betrokkenheid van de Raad zal in overleg met het College vorm moeten krijgen. Het ‘hoe’ moet het College vervolgens invullen, waarbij de Raad periodiek geïnformeerd wordt.

3.4 Het verbetertraject Norm: De doelen en planning van activiteiten, tussenresultaten en eindresultaten voor het verbetertraject inkoop- en aanbesteding zijn duidelijk omschreven en vastgesteld GITP heeft in november 2006 een rapport opgesteld in opdracht van de gemeente waarin onder meer beelden ten aanzien van personeel, organisatievorm en financiën zijn opgesteld. Dit rapport is vastgesteld in het GroepsManagement Team (verder: GMT) en besproken in het Bedrijfsvoeringsoverleg (wethouders financiën en bedrijfsvoering). Het rapport ‘Het inkoopproces in de gemeente Haarlemmermeer’) beschrijft hoe een nieuw ‘inkoopproces’ voor de gemeente Haarlemmermeer er uit zou moeten zien. Het Implementatieplan (plan van aanpak voor de periode juli 2006 tot 1 januari 2007) beschrijft de doelen en (planning van) activiteiten tot 1 januari 2007. Het gaat deels over het inkoopbeleid, maar vooral ook over de inkooporganisatie en –procedures, alsook beheersstructuur en prestatie-indicatoren, professionalisering en invulling personeel. Verder wordt ingegaan op de planning en de invulling van het projectteam: “Het doel van het projectplan is om in de periode tot 1 januari (2007) de belangrijkste fundamenten voor een professionele inkooporganisatie te realiseren, zodat het inkoop- en aanbestedingsproces een maximale bijdrage levert aan de doelstellingen van de gemeente uitgedrukt in kosten, kwaliteit en continuïteit. De aanpak is gericht op de inrichting van een centraal gecoördineerde inkoopfunctie, waarbij veranderingen doorgevoerd worden als er aan de benodigde randvoorwaarden voldaan is. De lokale professionalisering zal vele jaren vergen [..]. Tot 1 januari zal de nadruk liggen op het opzetten van de organisatie [..], na 1 januari zal de nadruk moeten liggen op het verstevigen van de basis en het verder uitbouwen van het proces door de eigen organisatie”. In het GMT is in november 2006 hieromtrent het volgende besloten (verkort weergegeven): a

Er komt een centraal gecoördineerd inkoop- en aanbestedingsproces waarin het TI&A de rol van centrale trekker en coördinator speelt. Alle inkoop zal via/in samenwerking met het TI&A tot stand komen;

b

De gemeentesecretaris is eigenaar van het beschreven inkoopproces en eindverantwoordelijk voor de inrichting, goede werking en bewaking van het proces;

c

Het huidige inkoopbeleid wordt aangescherpt en is het uitvoeringskader voor alle spelers in

24

het proces; d

Een meer commerciële aanpak gebaseerd op heldere product- en leveranciersstrategieën zal moeten leiden tot grotere doelmatigheid in de besteding van middelen. Primaire belang

e

van inkoop is doelmatigheid; Er komt een heldere procesorganisatie inclusief verantwoordelijkheden, taken en

f

bevoegdheden; Er komen uniforme en beheerste procedures, werkinstructies en gedragslijnen;

g

Binnen elke Groep worden inkoopplannen (met te verwachten belangrijke inkopen/aanbestedingen over binnen 2 jaar inclusief besparings-/ verbeterdoelstelling) opgesteld die taakstellend zijn voor het verbeteren van het proces en de doelmatigheid

h

ervan; Er komt een Inkoop Board per 1 januari 2007 die namens de directie bewaakt of het proces

i

zich voltrekt volgens de beleidskaders en leidt tot de gestelde doelen; Er komt een inkoopmanager als trekker van de groei naar het professionele inkoopproces en als manager/ontwikkelaar van de inkoopfunctie (TI&A), binnen de vastgestelde formatie. In 2006 komt (op basis van een nog uit te voeren spend analyse die meer inzicht zal geven in de te verwachten werkbelasting) een TI&A-formatievoorstel ter beslissing aan het GMT;

j

De documenten “Het inkoopproces in de Haarlemmermeer” van november 2006 en “Implementatieplan tot januari 2007 Team Inkoop en Aanbestedingen. Augustus 2006”

vormen uitgangspunt. Bedoeling is dat de Stuurgroep inkoop agendasettend wordt op het gebied van inkoop. Het achteraf analyseren van alle inkopen (inkoopanalyse), inclusief het uitvoeren van inkoopdiagnosen van alle leveranciers, vormt een goede basis om de grootste leveranciers (circa 50, die 80% van het inkoopvolume beslaan) beter te gaan aansturen. Uit de interviews is naar voren gekomen dat het TI&A een raamwerk heeft ontwikkeld als vervolg op het GITP-rapport met daarin de te nemen acties zoals tot nu toe in beeld met een tijdladder tot 2011. Er wordt gewerkt aan een stappenplan waarbij het GITP-rapport de basis vormt. Daarnaast wordt het rapport van GITP aangevuld met eigen ambities en wensen vanuit het Team, zoals Functioneel inkopen en het meten van de organisatie aan het MSU-model (Michigan State University model: een integraal raamwerk van acht strategische processen en zes ondersteunende processen op het terrein van inkoop- en supply management). Norm: Het verbetertraject is gemeentebreed bekend en wordt gedragen door sleutelpersonen in de organisatie In het Implementatieplan en GITP-rapport zijn hierover geen doelen gesteld. Het projectteam dat tot 1 januari 2007 diende te fungeren heeft wel een brede insteek, met een Stuurgroep Inkoop, een Going Concernteam, een Veranderteam en met vertegenwoordigers uit Ondersteuning en uit andere organisatieonderdelen (Uitvoering, Projecten). Het implementatieplan en GITP-rapport

25

noemen onder andere draagvlak en medewerking van de overige spelers in het inkoopproces als kritische succesfactor, evenals de bemensing. Uit de interviews met budgethouders komt naar voren dat het verbetertraject wel bekend is (“er is bekend dat er een verbetertraject loopt”), maar de communicatie er over wordt als te summier ervaren. Ook wordt aangegeven dat het verbetertraject te weinig interactief met de rest van organisatie wordt uitgevoerd. Betrokkenheid van de organisatie bij dit traject zou volgens budgethouders groter moeten zijn. Vanuit het TI&A is men zich bewust dat er weinig zicht is op de voortgang van het verbetertraject, maar vanwege de beperkte bezetting bij het TI&A (2 vacatures) heeft de prioriteit gelegen bij het ondersteunen van de organisatie op inkoopgebied boven het verbetertraject. Om die reden wordt er in het laatste kwartaal een ‘roadshow’ georganiseerd waarbij de Cluster- en de Teammanager inzicht geven aan de budgethouders over de ontwikkelingen op inkoopgebied. Norm: De realisatie verloopt conform de opgestelde planning Op hoofdlijnen kan gesteld worden dat het proces van voorbereiding, ontwerp, implementatie en verankering/borging zoals dat voorzien was tot in ieder geval december 2006 te lopen, niet gehaald is. De mate waarin vertraging is opgelopen, is minimaal 10 maanden, omdat de verankering en borging zou starten in november 2006 (zou lopen tot december 2006). De Stuurgroep inkoop zou 1 januari 2007 zijn ingesteld (nu gepland september 2007). Zoals in de vorige paragraaf al geconstateerd werd, is het verbetertraject nog gaande en loopt het traject achter op de planning. Tot de vervulling van de vacature van de functie van Teamleider Inkoop heeft het traject een pas op de plaats gemaakt. In de zomerperiode van 2007 is nog geworven en ondanks een gecontinueerde werving is de bezetting nog steeds niet op orde. De al eerder aangestelde Teamleider heeft een begin gemaakt met het opzetten van de inkooporganisatie. De vertraging van het verbetertraject wordt ambtelijk geweten aan onvoldoende beschikbare capaciteit. Er was bovendien uitgegaan van een redelijk ambitieuze planning, zonder dat rekening werd gehouden met de gevolgen van de reorganisatie (Focus Klant). Voor het management heeft de reorganisatie meer prioriteit gehad dan de verbetering van de inkoop. Daarbij bleek het door de krapte op de arbeidsmarkt lastig om sleutelfiguren te werven, waaronder voor inkoop. Op 3 september 2007 is de Stuurgroep Inkoop gestart. Deze stuurgroep heeft tot doel het verbetertraject met kracht voort te zetten en wordt voorgezeten door de gemeentesecretaris. De stuurgroep wordt verder gevormd door 2 groepsmanagers (Ondersteuning en Corporate Control) en de teammanager inkoop (secretaris). Op de eerstvolgende vergadering van de Stuurgroep inkoop in november wordt naar verwachting een stappenplan behandeld waarin de belangrijkste componenten van het eerdere GITP-plan zijn verwerkt. De planning wordt vervolgens definitief vastgesteld. In het stappenplan komt aan de

26

orde: a b

inrichten procesorganisatie inrichten beheersstructuur

c d

inrichten team, inkoop en aanbesteding (reeds gerealiseerd) realisatie functioneel inkopen

e f

bevordering duurzaam inkopen kostenbewustzijn organisatie verbeteren

g

vaststellen stappenplan

h i

audit inkoop (toetsing aan MSU+ model, Michigan State University Model) formuleren inkoopdoelstelling

j k

aanpassing vastgestelde inkoopbeleid invulling contractmanagement

l invulling leveranciersmanagement m vaststellen uitbestedingsstrategie n

inrichten procure to pay proces

o p

inrichten automatisering en informatisering inrichten bestedingssysteem

q

nog nader te bepalen werkinstructies en formats.

De planning wordt begin november 2007 definitief vastgesteld. (bron: verslag stuurgroep 3 september 2007 en bijlagen). Het streven is dit jaar nog het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid te formuleren en te formaliseren. De conclusies en aanbevelingen van dit rapport worden meegenomen in de opstelling van het nieuwe beleid. Binnen de stuurgroep is verder gesproken over het realiseren van een besparingsdoelstelling van 10% op de inkoop in een nader te bepalen periode. Naast de hernieuwde aandacht en prioriteit voor het verbetertraject is tevens een inkoopsscan uitgevoerd en afgerond op 25 juni 2007. De inkoopscan brengt de belangrijkste inkoopstromen in beeld over de periode 2004 - 2006 en levert gegevens voor het verbetertraject en voor het te formuleren inkoopplan 2008. Het inkoopplan 2008 zal worden gebaseerd op de inkoopplannen van de diverse groepen. De groepen is daarbij gevraagd ook groepsoverstijgende aspecten voor inkoop aan te geven. Er zijn in het verbetertraject momenten ingebouwd die voorzien in de mogelijkheid tot bijsturing. Dit zijn de momenten waarop formele besluitvorming plaatsvindt. Deze momenten zijn in de praktijk in het verbetertraject echter niet concreet in beeld. Vooralsnog komt maandelijks de voortgang van het verbetertraject in de stuurgroep aan de orde.

27

4 Conclusies In dit hoofdstuk worden bevindingen van de documentenstudie en de interviews/vragenlijsten gespiegeld aan elkaar in relatie tot de onderzoeksvragen en het normenkader dat daarop gebaseerd is.

4.1 Algemene conclusies Hieronder wordt eerst een kort antwoord geformuleerd per onderzoeksvraag. De korte punten uit deze antwoorden worden vervolgens aan de hand van de gehanteerde normen nader toegelicht en onderbouwd. Biedt de aanbestedingsnota 2005 voldoende voorwaarden voor een goede uitvoering? In de aanbestedingsnota 2005 ontbreekt een aantal punten om thans voldoende voorwaarden voor een goede uitvoering te bieden. Deze punten betreffen: a

Doelstellingen inzake de bedrijfsvoering;

b c

Duidelijke definities van de belangrijkste begrippen; Overeenstemming met drempelbedragen in wet- en regelgeving;

d e

Kaders voor inkoopgerelateerde aspecten; Beperking van vrijheid om van het beleid af te wijken;

f g

Een vertaalslag naar de uitvoering; Een proces van voortdurende evaluatie en verbetering.

Hoe is de rol van de Raad vormgegeven? Er bestaat een discrepantie tussen de feitelijke rol en betrokkenheid van de Raad en de door de Raad, de ambtelijke organisatie en de betrokken portefeuillehouder gewenste rol en betrokkenheid van de Raad. De Raad: a

Heeft geen expliciete besluitvormende rol gehad bij de vaststelling van de aanbestedingsnota 2005;

b

Heeft zich niet kaderstellend uitgesproken over een aantal inkoopgerelateerde aspecten;

c

Kan in het kader van de controlerende rol (Planning en Control cyclus) beter worden geïnformeerd over de doelen en resultaten rond inkoop.

Eind 2007 wordt een inkoopnota verwacht die wordt voorgelegd aan de Raad, waardoor de rol en betrokkenheid van de Raad versterkt kan worden. De invulling en rol van de Raad is nog mede afhankelijk van besluitvorming in de stuurgroep en in het college van burgemeester en wethouders.

28

Wat is de inhoud en voortgang van het verbetertraject? De analyse en daarop gebaseerde voorstellen van GITP bieden voldoende aanknopingspunten om het verbetertraject vorm te geven. De organisatie is nog weinig bij het verbetertraject betrokken, maar gepland is tegelijkertijd dat de organisatie op korte termijn wel betrokken wordt. Het verbetertraject is in gang gezet, maar loopt wegens capaciteitsgebrek (9 maanden) achter. Het traject is per 3 september 2007 met kracht hervat.

4.2 Conclusies per norm Norm: De aanbestedingsnota 2005 bevat een duidelijke doelstelling voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid In de Aanbestedingsnota 2005 zijn drie doelstellingen centraal gesteld en zijn zeven gouden aanbestedingsregels opgenomen. De huidige doelstellingen zijn duidelijk, maar niet compleet. Zo heeft Haarlemmermeer in de Aanbestedingsnota 2005 geen specifieke doelstellingen inzake bedrijfsvoeringsaspecten opgenomen. Aan de doelstelling zoals die voor het gemeentelijk inkoopbeleid is opgesteld ontbreken tevens elementen c.q. bouwstenen inzake doelmatigheid, integriteit, rechtmatigheid en maatschappelijke aspecten. Norm: De aanbestedingsnota 2005 bevat heldere definities voor inkoop en aanbesteding en inkoopfunctie In de Aanbestedingsnota 2005 zijn geen definities of begripsomschrijvingen opgenomen, bijvoorbeeld voor inkoop, aanbestedingen en de inkoopfunctie. Ook voor wat betreft de rol en definitie van centraal gecoördineerde inkoop ontbreken heldere definities. De Aanbestedingsnota 2005 biedt eveneens onvoldoende helderheid over wat onder een levering of een dienst moet worden verstaan. Norm: De Aanbestedingsnota 2005 is in overeenstemming met toepasselijke wet- en regelgeving (zie overzicht in bijlage A) De Aanbestedingsnota 2005 is niet meer volledig in overeenstemming met toepasselijke wet- en regelgeving. Wijzigingen in drempelbedragen die zijn doorgevoerd na de vaststelling van de Aanbestedingsnota 2005 hebben ertoe geleid dat de nota niet meer up to date is. Haarlemmermeer heeft deze wijzigingen echter wel aangepast op het Intranet, waar de juiste bedragen zijn opgenomen. In de Aanbestedingsnota 2005 wordt echter niet verwezen naar mogelijke gevolgen van wijzigingen en hoe daarop te reageren. De rechtmatigheidsverklaring van de accountant is op dit onderdeel om bovenstaande reden niet verleend (Rekening 2006). Norm: De aanbestedingsnota 2005 geeft richting aan inkoopgerelateerde beleidsaspecten, zoals duurzaam inkopen, maatschappelijke eisen aan leveranciers en integriteitseisen bestuurders en ambtenaren

29

De Aanbestedingsnota 2005 geeft in de huidige situatie onvoldoende richting aan inkoopgerelateerde beleidsaspecten. De gemeente Haarlemmermeer heeft in de Aanbestedingsnota 2005 wel voor de bijzondere aandachtsgebieden integriteit, duurzaamheid, kinderarbeid, leveranciersbeleid, UAR (uniform aanbestedingsreglement) 2001, inhuur externen/ ingenieursdiensten en inkoopsamenwerking beleidsuitgangspunten gedefinieerd. Sommige aandachtsgebieden, zoals duurzaamheid en maatschappelijke eisen aan leveranciers, zijn echter summier uitgewerkt. Bovendien blijken doelstellingen die in de Aanbestedingsnota 2005 zijn opgenomen in de praktijk niet altijd bekend te zijn en/ of nageleefd te worden. Interne beheersmaatregelen en gedragscodes (integriteit) zijn niet gekoppeld aan het aanbestedingsbeleid. Uit het ontbreken van stukken richting College en Raad over inkoopgerelateerde beleidsaspecten blijkt dat de discussie hierover nog niet expliciet gevoerd is. Uit de interviews met betrokken ambtenaren en de portefeuillehouder en uit de ingevulde vragenlijsten aan de raadsleden blijkt dat dit wel wenselijk wordt geacht. Norm: De Aanbestedingsnota 2005 bevat heldere en hanteerbare aanbestedingsprocedures inclusief aanbestedingsvormen, drempelbedragen, richtlijnen voor aanvragen offertes, contractdocumenten, selectie- en gunningscriteria, leveranciersbeleid en afwijkingen van beleidsregels In de Aanbestedingsnota 2005 zijn aanbestedingsprocedures opgenomen, waarin aanbestedingsvormen voor leveringen en diensten en werken worden omschreven en drempelbedragen (deze dienen aangepast te worden, zie boven) en richtlijnen voor de hoeveelheid aan te vragen offertes zijn opgenomen. Ook de selectie- en gunningcriteria, alsmede het leveranciersbeleid en de redenen om af te wijken van de beleidsregels heeft de gemeente beschreven. Haarlemmermeer heeft zes redenen geformuleerd om af te wijken van het aanbestedingsbeleid en biedt hiermee relatief veel ruimte om af te wijken van het beleid. Vanuit control en het inkoopteam wordt geconstateerd dat van deze mogelijkheden regelmatig gebruik gemaakt wordt. De gemeente heeft geen kader inzake nieuwe contractvormen, zoals publiek-private samenwerking en nieuwe rolverdelingen rond de realisatie van een gebouw, vastgelegd. Norm: De Aanbestedingsnota 2005 bevat heldere organisatorische uitgangspunten en spelregels voor inkoop en aanbesteding (centraal/decentraal, samenwerking, standaard werkwijzen, taken, rollen, bevoegdheden) In de Aanbestedingsnota 2005 zijn organisatorische uitgangspunten en spelregels voor inkoop en aanbesteding beschreven. Ook de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden en de rolverdeling met betrekking tot het gevoerde beleid zijn vastgelegd. De Aanbestedingsnota 2005 besteedt hier weliswaar aandacht aan, maar een beheersbare procesorganisatie waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokkenen zijn vastgelegd ontbreekt in de praktijk. In de Aanbestedingsnota 2005 wordt de keuze voor de wijze van inkopen en aanbesteden

30

niet verder toegelicht. Een afweging over de vraag om centraal of decentraal in te kopen wordt niet expliciet gegeven, al past de huidige vorm wel binnen de zojuist afgeronde reorganisatie. Evenmin wordt ingegaan op de mogelijkheden tot samenwerking en het gebruik maken van standaard werkwijzen. Het gebrek aan duidelijke uitgangspunten, rolverdelingen en standaardwerkwijzen leidt ertoe dat in de huidige situatie “langs elkaar heen wordt ingekocht”. Aandachtspunt is dat de Aanbestedingsnota 2005 met diverse aanduidingen niet meer aansluit op de huidige organisatie en de verdeling van rollen en bevoegdheden. Norm: De Aanbestedingsnota 2005 bevat een proces van evaluatie en verbetering In de Aanbestedingsnota 2005 is geen proces van evaluatie en verbetering beschreven. In de praktijk blijkt dat de Aanbestedingsnota 2005 echter wel geëvalueerd en verbeterd wordt. In de Aanbestedingsnota 2005 is evenmin een cyclus van inkoopplannen en rapportages over uitvoering opgenomen. Het proces van evaluatie en verbetering is op deze wijze niet geborgd. Thans is wel een start met deze cyclus gemaakt door de inkoopscan van juni 2007 en de op te stellen inkoopplannen 2008. Norm: Er heeft discussie en besluitvorming plaatsgevonden over de kaderstellende en controlerende rol van de Raad op het terrein van inkoop en aanbesteding De Aanbestedingsnota 2005 is ter kennisname aan de Raad aangeboden en er heeft verder geen uitgebreide discussie plaatsgevonden over de rol van de Raad op het terrein van inkoop en aanbesteding. De gemeente heeft geen verdere raadsbetrokkenheid georganiseerd. Tot op heden is sprake van onvoldoende raadsbetrokkenheid, zowel in de kaderstellende als controlerende rol. Een kleine meerderheid van de raadsleden kent de nota over inkoop en aanbesteding niet. De meeste raadsleden geven daarbij aan het wenselijk te vinden dat de Raad rond inkoop en aanbesteding kaders en een visie vaststelt. De raadsleden zijn het daarbij ook eens over de wenselijkheid een aantal inkoopgerelateerde aspecten vast te stellen. Dit betreft de aspecten: duurzaam inkopen, integriteitseisen bij inkoop en maatschappelijke eisen aan leveranciers. De portefeuillehouder acht het ook wenselijk voor deze aspecten het beleid vast stellen in de Raad. Innovatief aanbesteden en samenwerking op inkoopgebied met andere instellingen of overheidsorganisaties wordt wel wenselijk geacht maar vereist in de ogen van de meeste respondenten geen kaders. Het stimuleren van de lokale economie door lokaal in te kopen, wordt niet als een wenselijk doel in het kader van inkoopbeleid gezien. Voor de versterking van de controlerende rol van de Raad wordt vooral gewezen op meer expliciete aandacht in de reguliere Planning & Control cyclus. Het wordt daarbij als een belangrijke opgave gezien om in het kader van de begroting en de rekening een beperkt aantal goede inkoopindicatoren te formuleren en te monitoren.

31

De doelen en planning van activiteiten, tussenresultaten en eindresultaten voor het verbetertraject inkoop- en aanbesteding zijn duidelijk omschreven en vastgesteld De doelen en planning van activiteiten tot 1 januari 2007 zijn vastgesteld in het Implementatieplan. Tussenresultaten en eindresultaten van het project zijn niet duidelijk omschreven en vastgelegd. Onder andere het gebrek aan een concrete vertaling van de activiteiten naar het benodigde aantal in te zetten fte heeft tot vertraging in het verbetertraject geleid. Mede om dit probleem het hoofd te bieden is eind 2006 een rapport vastgesteld waarin beelden ten aanzien van personeel, organisatievorm, financiën nader zijn uitgewerkt. Deze acties zullen het verbetertraject een impuls moeten geven. Het verbetertraject is gemeentebreed bekend en wordt gedragen door sleutelpersonen in de organisatie Het verbetertraject is gemeentebreed wel bekend, maar de communicatie over het traject wordt als summier ervaren. Dit wordt mede veroorzaakt doordat een vertaalslag van de aanbestedingsnota 2005 naar de dagelijkse praktijk van inkoop op onderdelen wordt gemist. Om de bekendheid van het traject te vergroten worden momenteel acties ondernomen (bijvoorbeeld roadshow). De realisatie verloopt conform de opgestelde planning De realisatie van het verbetertraject verloopt niet conform de opgestelde planning en is opgelopen tot minimaal 10 maanden. Het formatietekort is de voornaamste oorzaak van de vertraging van het traject. Er zijn in het verbetertraject momenten ingebouwd die voorzien in de mogelijkheid tot bijsturing Er zijn in het oorspronkelijke verbetertraject momenten ingebouwd die voorzien in de mogelijkheid tot bijsturing. De Stuurgroep Inkoop stelt thans een nieuwe planning op.

32

A Relevante wet- en regelgeving De specifiek wet- en regelgeving op het terrein van inkopen en aanbesteden door overheden is:  Richtlijn 2004/18/EG geldt voor werken, leveringen en diensten voor nationale, regionale en lokale overheden. 

De Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen en het Besluit Overheidsaanbestedingen verplichten Nederlandse overheden om de Europese aanbestedingsrichtlijnen toe te passen. Met ingang van 1/12/2005 heeft de implementatie van de Richtlijn 2004/18/EG vorm gekregen in de BAO (Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten).



Voor de aanbesteding van werken heeft de rijksoverheid het ARW 2005 vastgesteld. Het ARW 2005 is niet verplicht van toepassing voor lokale overheden. De rijksoverheid heeft zichzelf verplicht deze reglementen toe te passen. Lokale overheden zijn vrij in het toepassen van deze reglementen in het uitvoeren van aanbestedingen. Voor leveringen en diensten zijn geen standaardreglementen vastgesteld.



De Wet BIBOB (Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur) biedt de mogelijkheid aan aanbestedende diensten om bij het Bureau BIBOB in concrete aanbestedingen advies te vragen over de aanwezigheid van feiten en omstandigheden die binnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen aanleiding kunnen zijn partijen uit te sluiten. Naast deze specifiek op aanbesteding gerichte wet- en regelgeving zijn nog andere wetten



relevant voor lokale overheden in hun rol als inkoper: De Algemene Wet Bestuursrecht, de Awb, waarin de algemene regels van bestuursrecht zijn opgenomen zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (onder meer zorgvuldigheids-, motiverings-, gelijkheids-, vertrouwens- en redelijkheidsbeginsel);



De Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet als wettelijk kader voor het handelen van gemeenten, provincies en waterschappen;



Het EG-verdrag: de overheidsinstellingen uit de lidstaten van de Europese Gemeenschap zijn voor wat betreft al hun handelen, dus ook bij het inkopen en aanbesteden, onderworpen aan de basisbepalingen van het EG-Verdrag inzake de interne markt;



Het Burgerlijk Wetboek (BW) ten aanzien van het contractenrecht.

33

B Overzicht interviews

Geïnterviewde

Functie

J. (Jelle) van Wier

(1)

Clustermanager

Organisatieonderdeel

Datum

Ontwerp, Voorbereiding en Realisatie, Groep Beleid en Uitvoering

21 augustus 2007

(1)

Clustermanager

Cluster Projecten, Groep Projecten

(1)

Clustermanager

Info +

Tactisch inkoper

TI&A, Groep Ondersteuning

J. (John) Kauerz

Inkoopadviseur

TI&A, Groep Onderteuning

J. (Jaap) de Jong

Teammanager

TI&A, Groep Ondersteuning

23 augustus 2007

R. (Ray) van Loon

Groepsmanager

Groep Ondersteuning

23 augustus 2007

L. (Luyke) Venema

Clustermanager

Cluster Juridische Zaken

23 augustus 2007

H. (Herman) Tuning

Wethouder

n.v.t.

12 september 2007

H. (Hans) Zuurbier

Concerncontroller

Control

11 september 2007

I. (Ilknur) Seme P. (Paul) Prooij

(2)

G. (Glenn) Koorn

(2)

(1)

: In gezamenlijk gesprek

(2)

: In gezamenlijk gesprek

21 augustus 2007

Geretourneerde vragenlijsten raadsleden 9 formulieren, verdeeld over 6 fracties (Haarlemmermeer heeft 9 fracties)

34

C Geraadpleegde literatuur en websites C.1

Literatuur/documenten gemeente Haarlemmermeer (alfabetische volgorde)



Conceptvoorstel voor besluit tot oprichting van een Stuurgroep Inkoop (Inkoopboard i.o.),



augustus 2007 Financiële Verordening gemeente Haarlemmermeer versie 1 raadsbesluit 20-07-2006

 

Het inkoopproces van de gemeente Haarlemmermeer, november 2006 Implementatieplan, versie 2, augustus 2006



Nota aanbestedingsbeleid 2005 ‘Het kader voor een professioneel inkoop- en aanbestedingsproces’ (gemeente Haarlemmermeer)



Nota van B&W – Nota aanbestedingsbeleid 2005 (2005/9945; 3 mei 2005)



Regeling Algemene Inkoopvoorwaarden Gemeente Haarlemmermeer 2005 Treasurybesluit Gemeente Haarlemmermeer 2006

  

Startfiguur ‘P to P’-proces , januari 2007 VOORBLAD GMT Onderwerp: Het inkoop- en aanbestedingsproces in de gemeente Haarlemmermeer, november 2006

C.2 



Literatuur/documenten overig (alfabetische volgorde) Handreikingen en informatiewijzer Europese regelgeving (handreiking voor een Collegebesluit inzake inkoop en aanbesteding, september 2004 en handreiking Europaproof Gemeenten, februari 2006) 01-01-2004 tot 31-12-2006 Inkoopbeleid Gemeente Roosendaal, januari 2007



Inkoopbeleid 2007 Stadskanaal, juni 2007 Inkoopbeleid gemeente Amersfoort



Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Enschede 2006, februari 2006



Nota Inkoopbeleid gemeente Ridderkerk, afdeling Informatiebeleid en Facilitaire Zaken, 1 augustus 2006



VNG Handreiking Verdien aan aanbesteden; Naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden, VNG Uitgeverij, Den Haag



C.3

Websites



Intranet gemeente Haarlemmermeer (uitdraai van belangrijkste pagina’s)



www.amersfoort.nl www.haarlemmermeer.nl

 

www.roosendaal.nl www.stadskanaal.nl



www.senternovum.nl



www.nevi.nl



35

D In dit onderzoek gehanteerde vragenlijst aan de gemeenteraad Vragenlijst 20 augustus 2007 door de secretaris van de Rekenkamer Commissie per mail verzonden aan alle raadsleden: Blok 1: Het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid

1. Kent u de Aanbestedingsnota 2005?  Ja  Nee, ga naar vraag 3. Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

2. Biedt de nota volgens u kaders voor een goede inkoop en aanbesteding door de gemeente?  Ja  Nee  Weet niet Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

Blok 2: De wenselijkheid van een kaderstellende raadsvisie op het inkoop- en aanbestedingsbeleid

3. Het inkoop- en aanbestedingbeleid kan worden vastgesteld door het College of door de Raad. Wat heeft uw voorkeur?  Het College stelt het inkoop- en aanbestedingsbeleid vast  De Raad stelt het inkoop- en aanbestedingsbeleid vast

4. Als de Raad het inkoop- en aanbestedingsbeleid vaststelt, over welke van de volgende onderwerpen moet de Raad dan een visie formuleren? a. Ethische en ideële uitgangspunten, zoals aandacht voor duurzaam inkopen, maatschappelijke eisen aan de leveranciers (arbeidsvoorwaarden, integriteit), integriteitseisen

36

aan bestuurders en ambtenaren:  Ja, hierover moet de Raad een visie formuleren  Nee, dit is geen taak van de Raad c.q. zijn niet de juiste onderwerpen waarover de Raad een visie moet formuleren Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

b. Economische en bedrijfsmatige uitgangspunten, zoals innovatief aanbesteden en omgang met leveranciers (zoals het stimuleren van de regionale economie, het stellen van eisen aan service en dienstverlening):  Ja, hierover moet de Raad een visie formuleren  Nee, dit is geen taak van de Raad c.q. zijn niet de juiste onderwerpen waarover de Raad een visie moet formuleren Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

c. Organisatorische uitgangspunten, zoals samenwerking en met andere overheden, standaard werkwijzen (procedures, processen), het vastleggen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden:

 Ja, hierover moet de Raad een visie formuleren  Nee, dit is geen taak van de Raad c.q. zijn niet de juiste onderwerpen waarover de Raad een visie moet formuleren Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

d. De Raad moet over andere onderwerpen in het kader van inkoop en aanbesteding een visie formuleren, namelijk:…………………………………………………………………………………………

37

Blok 3: De wenselijkheid van een controlerende rol van de Raad op het inkoopbeleid

5. Op welke van de eerder genoemde uitgangspunten zou de Raad zijn controlerende taak volgens u moeten uitoefenen?  Ethische en ideële uitgangspunten, zoals aandacht voor duurzaam inkopen, maatschappelijke eisen aan de leveranciers (arbeidsvoorwaarden, integriteit), integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren  Economische en bedrijfsmatige uitgangspunten, zoals innovatief aanbesteden en omgang met leveranciers (zoals het stimuleren van de regionale economie, het stellen van eisen aan service en dienstverlening)  Organisatorische uitgangspunten, zoals samenwerking en met andere overheden, standaard werkwijzen (procedures, processen), het vastleggen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden

6. Vindt u controle op de juridische uitgangspunten van het inkoop en aanbestedingsbeleid, zoals het naleven van wet- en regelgeving, het nastreven van transparantie, objectiviteit en nondiscriminatie en het toepassen van een aanbestedingsreglement, een taak van de Raad?  Ja, dit is een taak van de Raad  Nee, dit is geen taak van de Raad Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

7. Vindt u controle op de mate waarin het inkoop- en aanbestedingsproces efficiënt verloopt en doeltreffend is een taak van de Raad?  Ja, dit is een taak van de Raad  Nee, dit is geen taak van de Raad Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

8. Op welke wijze zou u over het inkoop- en aanbestedingsbeleid geïnformeerd willen worden om uw controlerende taak op het inkoopbeleid te kunnen uitvoeren?  Via de reguliere gemeentelijke jaarrekening en jaarverslag (normale begrotingscyclus)  Via een jaarlijkse rapportage specifiek over inkoop

38

Eventuele toelichting:…………………..………………………………………………………

Blok4: Het ingezette verbetertraject

9. Bent u op de hoogte van het reeds ingezette verbeterproces inzake de uitvoering van de inkoop en aanbestedingen en bij de voorgenomen besparingstrajecten?  Ja, via: ………………………………………………………………………………………  Nee, dat er al een traject loopt is mij onbekend.

10. Zijn er nog andere overwegingen, vraagpunten of stellingen die u ons in het kader van dit onderzoek wilt meegeven? ……………………………………………………………………………………………………

39

E Inkoopfasen en activiteiten Het inkoopproces wordt veelal weergegeven in zeven fasen. In onderstaande tabel is per fase een aantal activiteiten benoemd die in een beschrijving van de administratieve organisatie (verder: AO) kunnen worden vastgelegd. Fasen

Activiteiten

1. Inventariseren

 Bepalen behoefte binnen de gemeente en aanbod in de markt  Eventueel inkoopsamenwerking zoeken met andere, vergelijkbare organisaties

2. Specificeren (en kosten ramen): het wat?

    

3. Selecteren: het wie?

 Leveranciers selecteren  Offertes aanvragen  Offertes beoordelen

4. Contracteren: het hoe?

 Onderhandelen  (Mantel)contracten afsluiten

5. Bestellen

 Order plaatsen

6. Bewaken

 Contract bewaken  Individuele bestelling bewaken  Facturering verifiëren

7. Nazorg (inclusief evaluatie)

   

Marktonderzoek uitvoeren Programma van eisen opstellen Inkoopstromen analyseren Acties initiëren Keuze aanbestedingsprocedure

Claims afhandelen Meer/minder werk afhandelen Evaluatie uitvoering opdracht Contract herziening opstarten

AO - Jaarlijkse voorbereiding

- Identificeren van de aanbesteding

Aanbestedingsvarianten, zoals: - Aanbesteden van werken - Enkelvoudige uitnodiging van werken - Aanbesteden van leveringen en diensten - Europese aanbesteding L&D openbare procedure - Idem L&D niet-openbare procedure - Nationale aanbesteding L&D openbare procedure - Idem L&D niet-openbare procedure - Idem L&D onderhandse procedure - Idem L&D: enkelvoudige uitnodiging - Nazorg

Tabel 1: Inkoopfasen en activiteiten

40