Rapport
“INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID”
ONDERZOEK DOOR DE REKENKAMERCOMMISSIE BUSSUM
Aan: Rekenkamercommissie Bussum Postbus 6000 1400 AA Bussum
Referentiecode: 455.A003.A01 Van: drs. Katja Bongers dr. Igno Pröpper
Vught, 21 september 2011
Inhoudsopgave Deel I: De kern .................................. 1 Introductie ...................................... 1 Bevindingen ...................................... 4 Conclusies ....................................... 8 Aanbevelingen ................................... 11 Deel II: De onderbouwing ........................ 14 1
Aard en omvang inkoop- en aanbestedingsprojecten 2010 ................ 14
2
Organisatie rond inkoop- en aanbesteding ... 14
3
Kwaliteit kaders, regels en uitgangspunten . 18
4
Uitvoering: werkt de gemeente volgens haar eigen kaders, regels en uitgangspunten? .... 23
5
Dagelijkse praktijk in Bussum .............. 24 Casus Casus Casus Casus Casus Casus Casus Casus Casus Casus
1 Heidezicht ............................... 25 2 Straatreiniging .......................... 26 3 Strooimaterieel .......................... 27 4 Herinrichting Oostereng .................. 28 5 Kickboxmaterialen ........................ 29 6 Content Management Systeem ............... 31 7 Bordes en trap gemeentehuis .............. 32 8 Procesmanagement “Spoorse Doorsnijding” ... 34 9 IT-kosten ................................ 35 10 Kantoorartikelen ........................ 35
6
Sturing door college op doelmatigheid en doeltreffendheid ........................... 36
7
Kaderstellende en controlerende rol raad ... 41
8
Mogelijkheden tot bezuinigen ............... 43
Deel III: Bijlagen .............................. 44 Bijlage 1
Onderzoeksopzet en aanpak............ 44
Bijlage 2
Normenkader.......................... 48
Bijlage 3
Bronnen.............................. 51
Bijlage 3
Vragenlijst zelfevaluatie............ 55
Bijlage 4 Samenvatting bevindingen geselecteerde dossiers ..................... 71
Deel I: De kern Introductie Aanleiding De gemeente Bussum staat voor een belangrijke bezuinigingsoperatie. In het kader van deze bezuinigingen zoekt de gemeente naar mogelijkheden om efficiëntievoordelen te behalen in haar primaire processen. De Rekenkamercommissie vraagt zich af of deze efficiëntievoordelen ook op het terrein van inkoop en aanbestedingen te behalen zijn. Uit een door de rekenkamercommissie gehouden inventarisatie is gebleken dat deze vraag ook leeft bij de verschillende raadsfracties en het college van Bussum. De Rekenkamercommissie heeft daarom besloten een onderzoek uit te voeren naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente. Pas als het beleid er optimaal op is gericht om doelmatig, doeltreffend en rechtmatig te werken en de uitvoeringspraktijk volgt dit beleid, kan ervan worden uitgegaan dat er alles aan wordt gedaan om zo zuinig mogelijk diensten, leveringen en werken in te kopen. De winst zit dan in besparingen op het inkoop- en aanbestedingsproces zelf en ook in de kosten (prijs en kwaliteit) van de ingekochte diensten, leveringen en werken. Het onderzoek werd in de periode mei - september 2011 uitgevoerd en heeft betrekking op de beleidsuitvoering rond inkopen en aanbesteding in het peiljaar 2010. Omdat een aantal omvangrijke inkoop- en aanbestedingstrajecten al voor het peiljaar werden opgestart, aar de uitvoering ervan met name in 2010 en 2011 plaatsvond, zijn ook de jaren 2008, 2009 en 2011 deels in het onderzoek betrokken. De focus ligt echter op de beleidsuitvoering in het jaar 2010.
Aanpak van het onderzoek Allereerst is een aantal inleidende gesprekken gevoerd met de gemeentelijk inkoopadviseur. Vervolgens werden relevante (beleids-)stukken opgevraagd en ten behoeve van het onderzoek bestudeerd. Het normenkader werd aangescherpt en vastgesteld in samenspraak tussen het onderzoeksteam en de rekenkamer-
1
commissie. In dit normenkader zijn zowel de Europese, als nationale, Bussumse en algemene professionele normen voor rechtmatige, doelmatige en doeltreffende inkoop en aanbesteding verwerkt. Daarna werden 10 inkoopdossiers geselecteerd die als casus voor het onderzoek werden gebruikt. Bij de selectie van deze dossiers is een zo groot mogelijke spreiding beoogd naar aard en omvang, politiek-bestuurlijke relevantie en gevoeligheid, bijzonderheden tijdens de procedure (zoals afbreken daarvan) en spreiding over de gemeentelijke beleidsterreinen/afdelingen. Omdat de rekenkamercommissie in 2010 zelf al een quick scan had verricht naar de inhuur van externen, is bij de selectie van inkoopdossiers slechts één casus betrokken die uitsluitend betrekking had op de inhuur van personeel. De selectie biedt goede mogelijkheden om zicht te krijgen op de uitvoeringspraktijk.(Voor een overzicht van de geselecteerde casussen en een samenvatting van de bevindingen per dossier: zie bijlage 4). De tien casussen werden betrokken in interactieve audits. Dit houdt in dat zij zijn besproken met de betreffende budgethouder en/of de projectleider of diens vervanger. Voorafgaand aan deze bespreking werd door deze respondenten eerst een zelfevaluatie gedaan, aan de hand van een vooraf opgestelde, gestructureerde vragenlijst (zie bijlage 3). Naast het verzamelen van informatie, werd met deze aanpak een maximaal lerend effect voor de organisatie beoogd en gerealiseerd. Tenslotte zijn de bestuurlijk portefeuillehouder, de programmadirecteur en de adviseur Administratieve Organisatie en Interne Beheersing geïnterviewd over hun visie op en beoordeling van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het onderzoek werd namens de rekenkamercommissie uitgevoerd door Partners + Pröpper. Het onderzoeksteam bestond uit drs. Katja Bongers en dr. Igno Pröpper. Een nadere verantwoording van de onderzoeksopzet vindt u in bijlage 1. Het normenkader vindt u in bijlage 2.
2
Vraagstelling Centrale vraag van het onderzoek: In hoeverre geeft de gemeente Bussum op doelmatige en doeltreffende wijze invulling aan haar inkoop- en aanbestedingsbeleid?
Deelvragen: 1. Wat is de aard en omvang van de inkoop- en aanbestedingsprojecten in 2010? 2. Hoe is de organisatie voor inkoop en aanbesteding in de praktijk georganiseerd (welke afdelingen en medewerkers zijn betrokken, hoe wordt geborgd dat zij over voldoende kennis, ondernemerschap en onderhandelingsvaardigheden beschikken)? 3. Wat is de kwaliteit van de kaders, regels en uitgangspunten die de gemeente Bussum hanteert voor haar inkoop- en aanbestedingstrajecten? 4. In hoeverre werkt de gemeente in de praktijk volgens de door haar opgestelde kaders, regels en uitgangspunten? 5. In hoeverre geeft de gemeente in de praktijk op doelmatige en doeltreffende wijze vorm aan inkoop- en aanbestedingstrajecten? 6. Op welke wijze stuurt het college op doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid? 7. Welke kaderstellende en controlerende rol heeft de raad ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid? 8. Wat zijn concrete aanbevelingen voor de toekomst in het licht van de bezuinigingsopgave van de gemeente (inclusief mogelijkheden voor „sociaal bezuinigen‟ en het „bevorderen van duurzaamheid‟). Op elk van de genoemde deelvragen wordt in de deel II van dit rapport ingegaan. De nummers van de hoofdstukken in deel II corresponderen met de nummers van de deelvragen 1 tot en met 8. Hieronder volgen de kern van de bevindingen en vervolgens de conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek.
3
Bevindingen Aard en omvang In 2010 kocht de gemeente Bussum voor ongeveer € 53,4 miljoen exclusief BTW in. Daarbij werden verschillende inkoopprocedures gevolgd (enkelvoudig of meervoudig onderhands, nationale of Europese aanbestedingsprocedure). Om hoe veel procedures het in totaal ging, was door het ontbreken van een compleet contractregister, niet te zeggen. Wel overlegde de gemeentelijke inkoopadviseur een lijst met 10 aanbestedingstrajecten, waarbij hij vanwege de complexiteit of de omvang in 2010 persoonlijk betrokken was.
Beleid en organisatie Er zijn in Bussum (nog) nauwelijks dwingende regels voor de organisatie rond inkoop- en aanbesteding. De regels die er zijn, zijn binnen de organisatie bovendien niet altijd bekend. Een inkoophandboek met daarin alle regels, standaarddocumenten en dergelijke, is bijvoorbeeld nog niet voorhanden. Het advies van de inkoopadviseur wordt niet altijd gevraagd en soms als te vrijblijvend ervaren. Soms neemt de inkoopadviseur taken op zich die strikt genomen niet tot zijn taakgebied behoren, zoals het opstellen van een raming van de kosten. De controller wordt eigenlijk alleen ingeschakeld als het budget dreigt te worden overschreden. De regels voor inkopen en aanbestedingen uit 2004, die voor het peiljaar van het onderzoek golden, bleken binnen de organisatie vrijwel niet bekend. Een nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding” werd lopende het onderzoek door het college vastgesteld, namelijk op 19 mei 2011. De nieuwe nota bevat, net als de nota uit 2004, de grote lijnen binnen de dwingende nationale en Europese regelgeving. Daarbij valt op dat in de nieuwe nota het drempelbedrag voor de Europese aanbesteding van werken € 5.000 hoger is vastgesteld dan hetgeen dwingend als maximum is voorgeschreven in de Europees regelgeving. Dat levert een marginale kans op het optreden van een onrechtmatigheid op. Ook valt op dat het drempelbedrag voor enkelvoudige, onderhandse aanbestedingen–in vergelijking met andere gemeenten- aan de hoge kant is, waardoor voor aankopen onder de € 50.000 in Bussum aanbieders niet op prijs en kwaliteit kunnen worden vergeleken.
4
De inkoopadviseur heeft op de afdelingen een korte presentatie gehouden over het nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid. De training duurde ongeveer een half uur en was vooral gericht op het vergroten van de bewustwording bij het management en de uitvoerende medewerkers.
Uitvoering Regionale samenwerking Sinds 2006 werkt Bussum voor grotere inkopen waar mogelijk samen met een aantal buurgemeenten en het gewest. Voor deze samenwerking is regionaal inkoopbeleid opgesteld. Iedere deelnemende gemeente levert capaciteit voor deze samenwerking, ofwel door inzet van de eigen inkoper of inkoopadviseur ofwel door een geldelijke bijdrage. Niet alle gemeenten hebben een inkoper of inkoopadviseur kunnen inzetten. Hun vervangende, financiële bijdrage is echter niet gebruikt om extra capaciteit in te huren. Hoewel er op bepaalde regionale inkopen besparingen worden gemeld, zijn er wel zorgen over de overhead. Dit is geconstateerd bij de inkoop van kantoorartikelen. Er bestaan plannen om het contractregister, dat ten tijde van het onderzoek nog in opbouw was, deels open te stellen voor buurgemeenten. Daarbij wordt in ieder geval gedacht aan het openstellen van gegevens over leveranciers, ingekochte dienst/levering of werk en looptijd van contracten. Het idee hierachter is dat dan duidelijk zou kunnen worden of bij aflopen van contracten gezamenlijk opnieuw kan worden ingekocht, hetgeen schaalvoordelen op zou kunnen leveren.
Gemeentelijke inkopen en aanbestedingen Twee van de tien aanbestedingstrajecten uit de lijst van de gemeentelijke inkoopadviseur bleken te zijn stopgezet, twee heraanbesteed (dat wil zeggen dat de eerste aanbestedingsprocedure is afgebroken en een tweede aanbestedingsprocedure is opgestart) en één procedure had geen enkele offerte opgeleverd. Er kunnen goede redenen zijn om te moeten heraanbesteden, bijvoorbeeld als wordt geconstateerd dat de verkeerde aanbestedingsprocedure is gevolgd. Heraanbesteden is dan de enige optie om de uitvoering alsnog conform het eigen beleid te doen zijn.
5
De verschillende fasen in het inkoopproces worden in Bussum lang niet altijd doorlopen.1 Selecteren, contracteren en bestellen krijgen de meeste aandacht. Aan een goede voorbereiding en specificatie lijkt het soms te ontbreken. Hoewel er een standaard startnotitie voorhanden is, die juist de fasen van voorbereiding en specificatie kan ondersteunen, wordt deze in de meeste gevallen niet gebruikt. Vaak worden ook niet het inkoopproces of de kwaliteit en prijs van de ingekochte dienst, levering of het werk geëvalueerd. Als dit al gebeurt, wordt daar in de regel geen schriftelijk verslag van gemaakt. De samenstelling van het inkoopteam voor een bepaalde aanbestedingsprocedure komt ad-hoc tot stand. In één geval werd geconstateerd dat een aanbesteding was uitgevoerd onder directe aansturing van een externe en dat deze aanbesteding zeer moeizaam was verlopen en pas na ingrijpen van de gemeente kon worden afgerond.
Sturing door college op doelmatigheid en doeltreffendheid Ten tijde van het onderzoek was er een raadsvoorstel over inkopen een aanbesteding in voorbereiding, dat in september aan de raad wordt voorgelegd. Bij dit raadsvoorstel wordt de nieuwe nota “Regels Inkopen en Aanbesteden” als bijlage aan de raad gestuurd. De nota bevat beginselen voor duurzaam inkopen, social return en het stimuleren van lokaal ondernemerschap. De nieuwe nota biedt stimulansen voor doelmatig en doeltreffend inkopen en aanbesteden. Om daadwerkelijk en optimaal gebruik te kunnen maken van deze stimulansen, is de uitwerking van een inkoophandboek echter nog noodzakelijk. De inkoopadviseur en de adviseur Administratieve Organisatie en Interne Beheersing zijn bezig om de inrichting van het inkoopproces in kaart te brengen en een geautomatiseerd handboek op te stellen, via een eigen applicatie in het zaaksysteem. Naar verwachting zal dit systeem in 2012
1
De volgende fases worden in een goed uitgevoerd inkoopproces achtereenvolgens onderscheiden: voorbereiden en afwegen, specificeren, selecteren, contracteren, bestellen, bewaken en nazorg en evaluatie.
6
operationeel worden en wordt de doelmatigheid van het inkoopproces hiermee ondersteund. Afwijking van de regels rond inkopen en aanbesteden kan alleen na goedkeuring door het college. Het gaat dan bijvoorbeeld om toestemming voor enkelvoudig onderhandse aanbesteding in plaats van meervoudig, omdat er sprake is van een unieke aanbieder. Door ingrijpen van het college is één aanbestedingsprocedure van de geselecteerde casussen die al in het stadium van voorlopige gunning was- stop gezet (Bordes gemeentehuis2). Daarnaast werd bij één aanbesteding de uitvoerder aangedragen door de wethouder (Procesmanagement Spoorverdieping3). Vanwege diens unieke kwaliteiten, werd deze aanbesteding enkelvoudig onderhands gegund, in plaats van meervoudig onderhands.
Kaderstellende en controlerende rol raad Het onderwerp “inkoop en aanbesteding” als zodanig sinds de invoering van het dualisme in 2002 nooit expliciet onderwerp van debat geweest in de raad. Met het raadsvoorstel, dat in september 2011 aan de raad wordt voorgelegd, komt dit onderwerp voor het eerst op de raadsagenda. De nieuwe nota “Inkoop en aanbesteding 2011” is als bijlage bij dit stuk gevoegd. De raad besluit uiteraard over het benodigde budget en is conform de “Bussumse werkwijze”, met name bij inspraakprocedures voor grote infrastructurele projecten nauw betrokken. Deze werkwijze houdt in dat bij grote infrastructurele projecten wordt gewerkt met een nota van uitgangspunten, gevolgd door een voorlopig ontwerp en een ontwerp, dat formeel voor goedkeuring aan de raad wordt voorgelegd, wordt voorzien in nauwe betrokkenheid van raad en college bij de start van grote aanbestedingsprocedures voor -met name- werken. Als blijkt dat werken, diensten of leveringen duurder uitpakken dan eerder begroot, is uitsluitend de raad bevoegd om additioneel budget beschikbaar te stellen. De raad wordt door het college geïnformeerd over lopende inkoop- en aanbestedingstrajecten via bestuursrapportages en –zo nodig- via mededelingen van het college. Dat laatste
2 3
Casus 7 Casus 8
7
gebeurt alleen als er opmerkelijke, tussentijdse afwijkingen zijn in het lopende traject, zoals bij het stopzetten van een aanbesteding. Het college wordt zelf vaak mondeling of per e-mail geïnformeerd over problemen in het verloop van een inkoop- en aanbestedingsprocedure en de uitvoering ervan. Bij de jaarrekening moet op grond van de oude Nota Inkoopen Aanbestedingsbeleid Bussum uit 2004 (die in het peiljaar gold) worden gerapporteerd over alle geregistreerde aanbestedingen met een geraamd bedrag groter dan € 15.000. Ook moet worden aangegeven of de doelstellingen van het beleid al dan niet zijn gerealiseerd. Dit bleek niet te gebeuren. In de nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding” uit april 2011 is de verplichting om bij de jaarrekening te rapporteren niet langer opgenomen.
Conclusies Beleid en organisatie Er zijn in Bussum nog weinig detailregels voor inkopen en aanbesteden en de regels die er zijn, hebben soms geen dwingend karakter. Het college heeft wel een nota “Inkopen en Aanbesteding 2011” vastgesteld, maar deze bevat slechts de grote kaders waarbinnen gewerkt zou moeten worden. Ambtenaren die weinig of geen ervaring hebben met inkooptrajecten hebben onvoldoende houvast aan deze nota. Een handboek met concrete aanwijzingen voor de inrichting van een inkoop- en aanbestedingsproces alsmede procedurebeschrijvingen en standaarddocumenten ontbreekt. Een geautomatiseerde versie daarvan is in voorbereiding, maar zal naar verwachting pas in 2012 operationeel worden. Tot die tijd zijn de kaders waarbinnen moet worden gewerkt alleen op hoofdlijnen in de nota uit 2011 vastgelegd. Het contractenregister is in opbouw en bevat nog niet alle lopende contracten. Bovendien wordt het nog niet standaard geraadpleegd, alvorens er wordt overgegaan tot het opstarten van een inkoop- en aanbestedingsprocedure. Contracten onder de € 25.000 worden niet in het register vastgelegd.
8
Uitvoering Regionale samenwerking De capaciteit van de inkoopadviseur voor eigen inkoop- en aanbestedingstrajecten van Bussum wordt beperkt door zijn inzet voor regionale inkopen. Niet alle deelnemende gemeenten leveren capaciteit in de vorm van een inkoper of inkoopadviseur. Uit hun vervangende geldelijke bijdrage wordt echter geen extra capaciteit aangetrokken. Daardoor drukken deze regionale activiteiten onevenredig zwaar op de capaciteit van de Bussumse inkoopadviseur.
Gemeentelijke inkopen en aanbestedingen Te veel aanbestedingsprocedures verlopen op verschillende punten nog niet goed. In de voor het onderzoek geselecteerde casussen werden vele zaken aangetroffen die voor verbetering vatbaar zijn (zie voor details hoofdstuk 5 in Deel II van dit rapport). Het afbreken van de procedure of opnieuw aanbesteden blijkt dan nodig. Bovendien bleek de naleving van Service Level Agreements niet te worden gecontroleerd. Het ligt voor de hand te concluderen dat daarmee onnodig middelen verloren gaan. Beter is het om bij aanvang van een inkoop- en aanbestedingsprocedure een betere voorbereiding van het proces (inclusief de teamsamenstelling) te maken en afweging en specificatie van hetgeen hoe, bij welke leverancier met welke eigenschappen moet worden ingekocht en hoe zal worden gecontroleerd of dit ook daadwerkelijk wordt geleverd. Omdat in de meeste gevallen ook niet expliciet de ingekochte dienst, levering of het werk wordt geëvalueerd is controleren en bijsturen tijdens het proces moeilijk. Ook gaat een eventueel lerend effect voor volgende trajecten verloren. Door ad-hoc samenstellen van inkoopteams en het gebrek aan evaluaties van eerdere inkoop- en aanbestedingstrajecten moet steeds opnieuw het wiel worden uitgevonden. Het lijkt te optimistisch om te veronderstellen dat de benodigde kennis over het proces kan worden ondervangen door een presentatie door de inkoopadviseur van een half uur, hoe goed bedoeld ook. De rol en taak van de inkoopadviseur is overigens onvoldoende geëxpliciteerd. Hij wordt niet bij alle inkoopen aanbestedingsprocedures ingeschakeld en dat kan –gegeven
9
de beperkte capaciteit bij een intensieve begeleiding- ook niet. Zijn inzet wordt verplicht gesteld bij Europese aanbestedingen en er wordt geprioriteerd naar financieel belang en (bestuurlijk) risico. Daar waar niet expliciet is besloten tot zijn inzet, wordt hij onvoldoende gevraagd om advies. Zijn advies wordt soms ook als te vrijblijvend ervaren. Gegeven de beperkte capaciteit van de ene inkoopadviseur die Bussum rijk is, zou zijn inzet zo efficiënt mogelijk moeten zijn. Taken die niet primair tot zijn functie behoren, zoals het opstellen van een raming van de totale kosten, zou hij niet moeten uitvoeren en moeten worden opgepakt door functionarissen die daarvoor zijn aangesteld, zoals de controller. Alleen als inkoopteams goed worden gefaciliteerd met een (al dan niet geautomatiseerd) inkoophandboek, kan hij vanuit zijn eigen expertise optimaal een adviserende rol vervullen.
Sturing door college op doelmatigheid en doeltreffendheid Juist in het licht van de mogelijke fusie met andere gemeenten is het gedeeltelijk open stellen van het contractenregister voor buurgemeenten een aantrekkelijke gedachte. Bij grote aanbestedingen kan dan relatief eenvoudig worden geconstateerd of gezamenlijk opnieuw kan worden aanbesteed en kunnen schaalvoordelen worden behaald. Doordat Bussum in de nieuwe nota inkoopbeleid een relatief hoge drempel voor enkelvoudige, onderhandse aanbestedingen hanteert (namelijk € 50.000), worden bij kleinere inkopen niet meerdere offertes opgevraagd en kunnen de verschillende aanbieders niet op prijs en kwaliteit met elkaar worden vergeleken. Het risico dat te duur of tegen een te lage kwaliteit wordt ingekocht, is daarmee voor de inkopen tot € 50.000 niet goed afgedekt. De nieuwe “Regels Inkoop en Aanbesteding 2011” bieden stimulansen om doelmatig en doeltreffend te werken. Deze stimulansen kunnen pas daadwerkelijk worden gerealiseerd als zij nader worden uitgewerkt in een handboek. Bussum maakt steeds meer gebruik van het gunningscriterium “Economisch Meest Voordelige Inschrijving” (EMVI) in plaats van “laagste prijs”. Daardoor wordt het ook mogelijk om aanvullende eisen te stellen voor duurzaamheid en social
10
return. Hoewel de initiële kosten voor milieubesparende inkopen hoog kunnen zijn, kunnen deze kosten zich in de loop van de tijd terugverdienen. Afwegingen over het al dan niet stellen van eisen over duurzaamheid moeten dus over een langere periode worden bezien. Ten aanzien van social return kan worden opgemerkt dat opdracht binnen de specifieke doelgroep van sociale werkplaatsen in concurrentie moeten worden aanbesteed is het is in theorie mogelijk dat een andere dan de plaatselijke sociale werkvoorziening de aanbesteding wint. Directe besparingen voor Bussum kunnen dan niet worden gerealiseerd. Soms wordt in Bussum aanbestedingen uitgevoerd onder het regime van Europese aanbestedingsregels, terwijl dat gezien de financiële omvang niet nodig is. Dit zet kleine en innovatieve aanbieders vanwege de administratieve last en de gehanteerde selectiecriteria (denk bijvoorbeeld aan omzetvereisten) buiten spel. Het is de vraag of dan wordt ingekocht wat werd beoogd. Bovendien zou het proces langer kunnen duren en –dus- ook duurder kunnen zijn.
Controlerende en kaderstellende rol raad Het college wordt met enige regelmaat mondeling of per email geïnformeerd over ontwikkelingen in een aanbestedingstraject of de uitvoering daarvan. Omdat de raad zelf geen kaders heeft gesteld waarbinnen inkopen en aanbestedingen moeten plaatsvinden, is onduidelijk wanneer ook de raad geïnformeerd zou moeten worden over dergelijke ontwikkelingen. In de nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding 2011” is de eis om in de jaarrekening over resultaten van aanbestedingstrajecten boven € 15.000 te rapporteren vervallen. Dit beperkt het inzicht voor raad in de uitvoering van het beleid ten opzichte van het beleid uit 2004.
Aanbevelingen Hieronder volgen in totaal 17 aanbevelingen aan de raad, het college en raad een college gezamenlijk. Omdat niet aan alle aanbevelingen tegelijkertijd uitvoering kan worden gegeven, is getracht een prioritering aan te geven in de aanbevelingen. Deze prioritering komt tot uitdrukking in de nummering.
11
Aanbevelingen aan de raad 1) Verzoek het college om de nota “Inkoop en Aanbesteding 2011” te agenderen voor besluitvorming door de raad, preciseer de kaders en scherp deze waar nodig aan. 2) Eis dat in de toekomst in de jaarrekening wordt gerapporteerd over de resultaten van aanbestedingstrajecten, dat deze verplichting ook wordt vastgelegd in het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid en dat deze verplichting ook wordt nageleefd. 3) Draag het college op om de ontwikkeling van de applicatie in het zaaksysteem (het elektronische handboek), waarmee het inkoopproces tot in detail wordt ondersteund en de inkoopadviseur wordt ontlast, te prioriteren. 4) Draag het college ook op het contractenregister zo snel mogelijk te laten vullen met alle lopende contracten en stel verplicht dat het wordt geraadpleegd voordat een inkoop- en aanbestedingsprocedure word opgestart.
Aanbevelingen aan het college 1) Communiceer duidelijk naar de organisatie wat de rol en taak van de inkoopadviseur is en leg zijn adviezen op als dwingend, waarbij uitsluitend het college bevoegd is om te besluiten daarvan af te wijken. 2) Zorg voor voldoende opleiding van sleutelpersonen in het proces. Omdat beleidsmedewerkers in de regel tot projectleider worden benoemd, zouden zij met voorrang moeten worden opgeleid. 3) Zorg voor een evenwichtige samenstelling van inkoopteams, met voldoende kennis van zaken, zowel inhoudelijk als procedureel. 4) Zet de voordelen van het optrekken van de drempel voor enkelvoudig onderhands aanbesteden tot € 50.000 af tegen de extra kosten die worden gemaakt doordat prijs en kwaliteit van de verschillende aanbieders niet met elkaar worden vergeleken. Stel zo nodig de drempel naar beneden bij. 5) Weeg zorgvuldig af wat de inzet van de inkoopadviseur voor regionale inkopen is of zou moeten zijn. Overweeg de mogelijkheid om de bijdrage van andere gemeenten in te zetten om extra capaciteit in te huren.
12
6) Zorg dat bij de grote inkoop- en aanbestedingstrajecten de controller wordt ingeschakeld voor al die zaken die betrekking hebben op budgettaire kwesties, zowel vooraf (check geraamd budget ten opzichte van beschikbaar budget) als achteraf (confrontatie van realisatie met budget en beheersing van de kosten). 7) Stel het contractenregister zo snel mogelijk open voor potentiële fusiepartners, zodat eventuele mogelijkheden voor schaalvoordelen zo snel mogelijk kunnen worden herkend. 8) Schrijf voor dat bij inkoop- en aanbestedingsprocedures gebruik wordt gemaakt van de standaard startnotitie, zodat de voorbereiding, afweging en specificatie van inkoop- en aanbestedingstrajecten optimaal wordt ondersteund en de juiste keuzes worden gemaakt. 9) Zorg dat een inkoop- en aanbestedingstrajecten standaard worden geëvalueerd en leg die evaluaties centraal vast, zodat deze toegankelijk worden voor de gehele organisatie en hieruit lering voor volgende trajecten kan worden getrokken. 10) Weeg zorgvuldig af of het nodig is om een Europese aanbestedingsprocedure te starten onder de drempel. Zet daarbij mogelijke voordelen steeds af tegen de te voorziene extra kosten en langere doorlooptijd. 11) Vermijdt in de toekomst vermenging van subsidie en inkoop.
Aanbevelingen aan raad en college gezamenlijk 1) Blijf er bij het stellen van duurzaamheidseisen op letten dat hogere initiële kosten soms op de langere termijn worden terugverdiend en dus lonend kunnen zijn. 2) Het stellen van eisen ten aanzien van Social Return hoeven niet per definitie te leiden tot kostenbesparing voor de gemeente Bussum, mede omdat in concurrentie moet worden aanbesteed. Weeg daarom steeds zorgvuldig af welke redenen doorslaggevend zijn bij het stellen van dergelijke eisen.
13
Deel II: De onderbouwing 1 Aard en omvang inkoop- en aanbestedingsprojecten 2010 Ten tijde van het onderzoek was het contractregister in Bussum -waarin onder meer de inkoopwaarde van alle contracten is vastgelegd- nog in opbouw. Contracten met een looptijd van korter dan een jaar en met een inkoopwaarde van minder dan € 25.000 worden in het geheel niet vastgelegd in het contractregister en bovendien waren nog niet alle lopende, grotere contracten in het systeem opgenomen. Om toch een goede indicatie te krijgen van de totale inkoopwaarde van de gemeente Bussum, werd een lijst opgevraagd van alle inkoopfacturen uit 2010. Uit deze lijst blijkt dat door de gemeente Bussum in 2010 voor € 53,4 miljoen exclusief BTW werd ingekocht. In dit totaalbedrag zijn zowel bedragen voor onderhandse als openbare en Europese aanbestedingen opgenomen. Een deel van het bedrag heeft voorts betrekking op zaken waarvoor Bussum in regionaal verband eerder een mantelovereenkomst heeft afgesloten. Dit is bijvoorbeeld het geval voor kantoorartikelen. Door het ontbreken van een compleet contractregister is niet bekend om hoeveel inkoopprocedures het in totaal ging en wat de verdeling naar diensten, leveringen en werken was. De gemeentelijke inkoopadviseur overlegde wel een lijst met 10 aanbestedingstrajecten, waarbij hij vanwege de complexiteit of de omvang in 2010 persoonlijk betrokken was geweest.
2 Organisatie rond inkoop- en aanbesteding CONTROLEREN VAN EN BESCHIKKEN OVER HET BUDGET De afdelingshoofden zijn budgethouder. Binnen het door hen beheerde budget, kunnen zij -met inachtneming van het geldende inkoopbeleid- inkopen en aanbestedingen doen. Voor inkopen die het budget overstijgen moet vooraf toestemming worden gevraagd aan de raad. Budgethouders controleren zelf binnen hun eigen budget of er voldoende budget beschikbaar is. Slechts in één geval werd
14
bij de geselecteerde casussen aangegeven dat de controller was gevraagd om het benodigde en beschikbare budget te accorderen.4 De controller wordt in de regel niet ingeschakeld. Daardoor ontbreekt zijn advies, bijvoorbeeld over de benodigde en beschikbare jaartranches en beschikbaarheid van budgetten bij andere afdelingen.5 Het risico bestaat hierdoor dat budgetoverschrijdingen bijvoorbeeld niet tijdig worden ingeschat. Soms probeert de inkoopadviseur faciliterend op te treden (bijvoorbeeld bij de raming van de totale kosten). Hij is hier echter strikt genomen niet voor verantwoordelijk. Hij controleert desgewenst ook de beschikbaarheid van budget op hoofdlijnen, maar heeft hierin geen beslissingsbevoegdheid. De verantwoordelijkheid voor nacalculatie van aanbestedingstrajecten en het controleren van facturen met raamcontracten ligt bij de accountmanagers van de afdelingen zelf. Hierbij worden de controllers niet ingeschakeld. Pas als er budgettaire problemen zijn of worden verwacht, wordt de controller ingeschakeld.6 INKOOPTEAM Er zijn geen dwingende regels voor de samenstelling van een inkoopteam. Bij grotere, complexe procedures wordt in de regel een projectleider aangesteld. Meestal is dat een beleidsmedewerker van de betreffende afdeling vanwege zijn of haar inhoudelijke kennis. Deze schakelt op ad-hoc basis andere medewerkers van de eigen afdeling in, wint soms advies in bij de inkoopadviseur en vraagt eventueel een externe deskundige bij de voorbereiding (zoals bij de raming van de totale inkoopwaarde, het opstellen van het bestek en het –mede- beoordelen van de inschrijvingen). Dit kan heel goed, maar ook heel slecht uitpakken. In het ene geval is het resultaat een snel doorlopen, rechtmatig en doelmatig doorlopen procedure die het gewenste resultaat oplevert. In het andere geval raakt de gemeente haar grip op het aanbestedingstraject kwijt, en kan het (te) lang duren voordat er ingegrepen wordt en er zicht is op een te
4 5
6
Casus 4 (Herinrichting Oostereng) Bron: Interview met Adviseur AO en Interne Beheersing en Inkoopadviseur (R12) Idem
15
bereiken doel. Beide kwamen in de selectie van casussen voor7. Ook in de in april 2011 door het college vastgestelde nota “Regels inkoop en aanbesteding” wordt niet voorgeschreven wat de samenstelling van een inkoopteam zou moeten zijn. Er worden slechts aanbevelingen gedaan over de bij voorkeur „multidisciplinaire samenstelling‟ daarvan.8 INKOOPADVISEUR De gemeentelijk inkoopadviseur, die begin 2010 aantrad, heeft de opdracht ondersteunend en faciliterend te zijn in aanbestedingsprocedures (leveringen, diensten en werken). Veel respondenten gaven tijdens de interviews aan dat na een gewenningsperiode de ontvankelijkheid van de organisatie voor zijn adviezen in de inkoop- en aanbestedingstrajecten duidelijk is verbeterd. Dit proces is nog steeds gaande. Maar nog niet in alle gevallen wordt de inkoopadviseur ingeschakeld bij aanbestedingstrajecten. Bij de 10 bestudeerde cases bleek de Bussumse inkoopadviseur in 5 gevallen niet te zijn ingeschakeld bij het aanbestedingsproces9. Verklaringen hiervoor liggen deels in zijn workload en de datum van zijn indiensttreding (ná opstarten van 2 van deze trajecten), maar aangezien alle 5 de trajecten nog liepen bij zijn indiensttreding, had zijn betrokkenheid –ook lopende het traject- wel voor de hand gelegen. Het inschakelen van de inkoopadviseur lijkt soms nog af te hangen van de bekendheid met zijn taak en functie en het inschatten van de eigen deskundigheid van het aanbestedingsteam, waardoor er een te grote mate van vrijblijvendheid ontstaat bij het al dan niet inschakelen van de inkoopadviseur. Die vrijblijvendheid zou er niet moeten zijn. In september voorafgaand aan ieder begrotingsjaar wordt door de afdeling Facilitaire Zaken en Informatievoorziening een lijst opgesteld met verwachte inkoop- en aanbestedingstrajecten en daarbij wordt bepaald bij welke trajecten hij zal worden
7
8 9
Respectievelijk casus 6 (Content Management Systeem) en casus 1 (Heidezicht) S12, paragraaf 8.2 Cases 4 (Herinrichting Oostereng), 5 (Kickboxmaterialen), 8 (Procesmanagement spoorverdieping),9 (IT-kosten) en 10 (Kantoorartikelen, bij deze laatste casus werd overigens wel een inkoopadviseur vanuit de regio ingeschakeld)
16
ingezet. Daarbij wordt met name geprioriteerd naar financieel belang en (bestuurlijk) risico. Lopende het jaar kunnen dan nog inkopen nodig zijn die eerder niet werden voorzien. Ook dan wordt een afweging gemaakt of de inzet van de inkoopadviseur nodig of nuttig is.10 Daarnaast is de inkoopadviseur beschikbaar om vragen vanuit de organisatie over specifieke inkoopprocessen te beantwoorden. Overigens lijkt het erop dat ook het advies van de inkoopadviseur soms als (te) vrijblijvend wordt ervaren. Dit werd vooral duidelijk bij casus 1 (Heidezicht), waar zijn advies om een plafondbedrag in de aanbestedingsdocumenten op te nemen in eerste instantie niet werd overgenomen. De aanbesteding moest, mede om deze reden, worden afgebroken en heraanbesteed. De inschrijvingen bleken alle het beschikbare budget veruit te overtreffen. NALEVING VAN EN BEKENDHEID MET REGELS Afwijken van de eigen regels voor inkopen en aanbesteden onder de Europese drempelbedragen kan alleen na goedkeuring van het college. Daarbij moet gedacht worden aan toestemming voor enkelvoudig onderhands gunnen in plaats van meervoudig, omdat er sprake is van een unieke aanbieder. Het college zal op grond van de nota uit 2011 uitsluitend goedkeuren als blijkt dat voor de afwijking van de regels vooraf advies van de inkoopadviseur is gevraagd. Afwijken van de eigen regels boven de Europese drempels is niet toegestaan. Overigens hebben de eigen regels met name betrekking op de te volgen procedure (onderhands, openbaar of Europees), omdat andere regels nog niet zijn vastgesteld en een inkoophandboek – papieren versie, digitaal of interactief- nog moet worden opgesteld. De inkoopadviseur gaat ervan uit dat afdelingshoofden bekend zijn met het aanbestedingsbeleid.11 De inkoopadviseur heeft daarnaast op bijna alle afdelingen een presentatie/training over inkopen gegeven. Deze training duurde ongeveer een half uur. De inhoud was vooral: a er is een inkoopbeleid, b wat doe je er mee?
10
11
Interview met bestuurlijk portefeuillehouder bedrijfsvoering en programmadirecteur (R10) Interview met inkoopadviseur (R1)
17
Alle medewerkers die werden uitgenodigd voor de presentatie/training kregen twee weken van te voren het staande beleid nogmaals per mail toegestuurd. Daarnaast werden zij gevraagd vooraf eventuele onduidelijkheden te formuleren, die tijdens de presentatie/training konden worden behandeld. De training is tevens belangrijk om de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsproces te garanderen. Dit was nodig. Zo constateerde de accountant bijvoorbeeld in 2009 dat er een proces-verbaal in een aanbestedingsdossier ontbrak12. REGIONALE INKOPEN EN AANBESTEDINGEN De gemeenten Bussum, Hilversum, Huizen, Naarden, Weesp, Wijdemeren en het gewest Gooi en Vechtstreek hebben in september 2006 een overeenkomst gesloten tot samenwerking op inkoopgebied binnen de inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek.
3 Kwaliteit kaders, regels en uitgangspunten ALGEMEEN Het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt voor dit onderzoek gedefinieerd als „alle afspraken, maatregelen, procedures en werkwijzen die er op gericht zijn een efficiënt en effectief inkoopproces voor de gemeente te realiseren‟. De noodzaak tot aanbesteding is een onderdeel van dit inkoopbeleid, wat gedefinieerd kan worden als het op een gestructureerde wijze aanvragen van offertes voor een van te voren op detailniveau omschreven levering, dienst of werk. Leveringen zijn fysiek af te leveren producten. Het gaat hier bijvoorbeeld om computers, bureaus of telefoons. Bij diensten gaat het om taken die de gemeente door externen uit laat voeren. Het gaat hier bijvoorbeeld om de schoonmaak van gebouwen, advisering op verschillende vakgebieden, of het onderhoud van technische installaties. Een werk is het product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken dat bestemd is om een economische of technische functie te vervullen.
12
Bron: Managementletter interim-controle 2009 (S13)
18
DREMPELBEDRAGEN EN PROCEDURES Op het moment dat de gemeente boven een bepaald drempelbedrag leveringen, diensten of werken in wil kopen, dient zij over te gaan tot aanbesteding. Afhankelijk van de waarde van de opdracht die de gemeente Bussum aanbesteedt, kiest zij voor een te hanteren aanbestedingsprocedure volgens onderstaande tabel (die overigens ook is opgenomen in de nieuwe “Nota Regels Inkoop en Aanbesteding 2011”):
OVERZICHT TE HANTEREN DREMPELBEDRAGEN IN EURO‟S (EXCL.BTW) EN DE BIJBEHORENDE AANBESTEDINGSPROCEDURE Procedure ► Type Opdracht ▼ Leveringen en diensten Werken
Europese Aanbestedingsprocedure
Nationale Procedure (= openbaar)
Onderhands meervoudig (minimaal 3 offertes)
> 193.000
> 100.000 – 193.000 >200.000 4.850.000
> 50.000 – 100.000 > 50.000 – 200.000
> 4.850.000
Onderhands enkelvoudig (= gunning “uit de hand”) < 50.000 < 50.000
De bedragen voor de Europese aanbestedingsprocedures moeten gelijk of lager zijn dan de bedragen die in de desbetreffende Europese regelgeving worden gesteld13 en die om het jaar opnieuw wordt vastgesteld. Er zit een kleine afwijking in het drempelbedrag voor werken, dat voor de periode 2010/2011 door Bussum € 5.000 te hoog werd vastgesteld (de regels schrijven namelijk een drempel van €4.845.000 of lager voor). Verder zijn de door Bussum gehanteerde drempelbedragen rechtmatig. Wel valt op dat het drempelbedrag waaronder „uit de hand‟ mag worden gegund in de nieuwe nota is opgetrokken van € 15.000 naar € 50.000. Dit is gebeurd om lokaal ondernemerschap te stimuleren. Echter, de drempel is relatief hoog ten opzichte van de drempel die in veel andere gemeenten wordt gehanteerd.14 Concreet betekent dit dat voor inkopen onder de € 50.000 direct zaken kan worden gedaan met een bepaalde leverancier, zonder dat meerdere offertes moeten worden aangevraagd.
13
14
Richtlijn 2004/18 EG en verordening 2009/1177 van de Commissie van november 2009. Ter vergelijking: de gemeente Amersfoort hanteert een grens voor enkelvoudige, onderhandse gunning van leveringen en diensten van € 20.000, de gemeente Hilversum een grens van € 25.000 en de gemeente Lansingerland van € 30.000.
19
Hierdoor wordt mogelijk een prijs- of kwaliteitsvoordeel mis gelopen. Het is de bedoeling dat meervoudig onderhandse aanbestedingen op termijn worden ingericht als ware het een Europese aanbesteding. Dit heeft onder meer als voordeel dat de bewaartermijn van dossierstukken langer is (7 in plaats van 1 jaar) en bij het afsluiten van nieuwe contracten het oude aanbestedingsdossier dan nog beschikbaar is.15 HANDBOEK Op dit moment heeft Bussum geen handboek waarin zowel het beleid, als de standaarddocumenten en procedurebeschrijvingen voor inkoop- en aanbestedingstrajecten zijn opgenomen. De inkoopadviseur en de adviseur AO en Interne Beheersing zijn bezig om de inrichting van het inkoopproces in kaart te brengen en daarvoor een eigen applicatie te maken in het zaaksysteem. In dit systeem, dat uitgaat van een flowchart, zal alle geldende regelgeving worden opgenomen. Daarnaast zal het systeem alle opeenvolgende stappen in het inkoop- en aanbestedingsproces afdwingen en daarvoor de benodigde standaarddocumenten beschikbaar stellen. Naar verwachting zal het systeem in 2012 operationeel worden. Beoogd wordt om zowel commitment te krijgen vanuit de ambtelijke leiding als vanuit de politiek.16 FASES IN HET INKOOPPROCES Veel gemeenten geven hun inkoop- en aanbestedingsbeleid vorm aan de hand van de fasen zoals weergegeven in figuur 1.
15
16
Bron: Interview met inkoopadviseur en adviseur AO en interne beheersing (R12). Idem
20
Figuur 1. Inkoopproces17 De inkoopvoorbereiding start vaak bij het vaststellen van de behoefte en het uitvoeren van een marktanalyse. Van hieruit worden uitgangspunten en kaders opgesteld voor het uitvoeren van inkoop- en aanbestedingsprocessen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om invulling te geven aan zaken als duurzaamheid, maatschappelijke verantwoordelijkheid en integer handelen. In de inkoopvoorbereiding wordt voor een belangrijk deel bepaald hoe het selectieproces eruit gaat zien. Zo wordt in de voorbereidingsfase duidelijk welke aanbestedingsprocedure gevolgd moet worden en wordt het inkoopteam samengesteld. In de fase van specificeren worden de uitgangspunten en kaders verder geconcretiseerd, bijvoorbeeld in een programma van eisen. Na het doorlopen van de juiste aanbestedingsprocedure, wordt het werk, de levering of de dienst aan de hand van een aantal selectiecriteria (en gunningscriteria) aan een externe partij gegund. De daaropvolgende fasen van contracteren, bestellen, bewaken en nazorg liggen op het uitvoerende niveau.
17
Ontleend aan: Inkoop in strategisch perspectief, analyse, strategie, planning en praktijk, A.J. van Weele, zesde geheel herziene druk, 2008, p. 59.
21
FASEN IN BUSSUM (BELEID) In Bussum is een aantal van de hiervoor genoemde fasen in het inkoopproces te herkennen. Het beleid was voor het peiljaar van dit onderzoek vastgelegd in de nota “Goed Besteed” uit 2004.18 Hierin zijn met name de bedrijfsvoeringsaspecten van het beleid uitgewerkt, zoals de te hanteren drempelbedragen en de daarbij behorende aanbestedingsprocedure. Het bestaan, laat staan de inhoud van deze nota bleek echter binnen de organisatie vrijwel niet bekend en tijdens het onderzoek is niet gebleken van duidelijke communicatie naar de organisatie over het beleid dat in deze nota is vervat.19 In oktober 2006 werd de nota uit 2004 overigens voor werken ingetrokken20 en bleef zij alleen gelden voor diensten en leveringen. Voor werken had Bussum sinds oktober 2006 naast het landelijk geldende ARW (Aanbestedingsreglement Werken) geen lokale regels meer. De nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding” werd in mei 2011 vastgesteld door het college. De nota betreft –wederomvooral de bedrijfsvoering rond de inkoop en aanbesteding van diensten, leveringen en werken. Naar aanleiding van vragen in de commissie Middelen zal een raadsvoorstel in september aan de raad worden voorgelegd. Als bijlage zal hierbij ook de nota worden gevoegd. De nieuwe nota is (zoals hiervoor beschreven) door de inkoopadviseur betrokken in zijn presentatie/training voor de afdelingen. FASEN IN BUSSUM (UITVOERING,CONTROLEREN EN BIJSTUREN) Met name de fases “selecteren”, “contracteren” en “bestellen” zijn goed te herkennen. Minder duidelijk ligt het bij de overige fasen. Er is soms sprake van gebrekkige “voorbereiding en afweging”21 en “specificatie”22.
18
19
20
21
22
“Goed besteed”, Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid Bussum, 2004 (S10) Bronnen: Interview met inkoopadviseur (R1) en interactieve audits Besluit Intrekking Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid Bussum (S11) Met name casussen 1 (Heidezicht), 3 (Strooimaterieel) en 5 (Kickboxmaterialen). Idem.
22
Slechts in één casus23 werd een startnotitie aangetroffen. Deze startnotitie is de weerslag van een goede voorbereiding, afweging en specificatie en bevat: – een probleem- en doelstelling; – het beoogd projectresultaat; – de beoogde afbakening; – de haalbaarheid en risico‟s; – de beoogde projectorganisatie; – en een raming van de kosten (tijd en geld). Deze startnotitie is –na instemming van het MT- voor akkoord voorgelegd aan het college. Het is de bedoeling dat in de toekomst bij het opstarten van iedere aanbestedingsprocedure een dergelijke startnotitie wordt opgesteld, waardoor focus wordt aangebracht in zowel het proces als in het zoeken naar de juiste oplossing voor een gesignaleerd probleem (de behoefte tot verwerving). Dit is nu geen standaard procedure.24 De fase “nazorg en evaluatie” ontbreekt in het geheel. Voor zover er geëvalueerd wordt, betreft dit met name de vraag of het aanbestedingsdossier compleet is. Controleren en bijsturen (zowel op de uitvoering als op het gevoerde beleid) wordt hierdoor erg moeilijk. Ook waar het proces en de bereikte doelen wel werden geëvalueerd, werd het resultaat van die evaluatie niet vastgelegd of systematisch gedeeld met collega‟s van de eigen of andere afdelingen. Het lerend effect voor de organisatie van minder positieve ervaringen25, maar ook van zeer goede ervaringen26 die navolging zouden verdienen, gaat hiermee verloren.
4 Uitvoering: werkt de gemeente volgens haar eigen kaders, regels en uitgangspunten?
23 24
25 26
Casus 6 (Content Management Systeem) Bronnen: interview met projectleider Content Management Systeem (R11) Met name casus 1 (Heidezicht) Met name casus 6 (Content Management Systeem)
23
Het beleid en de bijbehorende kaders (zoals een handboek, een contractregister, de inzet van de inkoopadviseur e.d.) zijn nog in opbouw. De vraag of de gemeente werkt volgens haar eigen kaders, regels en uitgangspunten, kan daarom niet zonder meer worden beantwoord. Uiteraard wordt er in de tussentijd wel ingekocht en worden aanbestedingstrajecten doorlopen, de ene met meer succes dan de andere. Nadere bestudering van de lijst met 10 aanbestedingstrajecten, waarbij de gemeentelijke inkoopadviseur vanwege de complexiteit of de omvang in 2010 persoonlijk betrokken was geweest, gaf het volgende beeld: Vijf trajecten betroffen meervoudig onderhandse aanbestedingen en de andere vijf Europese aanbestedingen. Opvallend aan deze lijst was dat twee van deze meervoudig onderhandse aanbestedingstrajecten waren stopgezet27 en dat twee Europese aanbestedingstrajecten waren heraanbesteed (dat wil zeggen dat de eerste aanbestedingsprocedure is afgebroken en een tweede aanbestedingsprocedure is opgestart).28 Eén van de Europese aanbestedingsprocedures (in dit geval een nietopenbare) had tenslotte niet geleid tot een inschrijving in de 2e fase.29 Als er met de helft van deze 10 grote aanbestedingstrajecten iets dergelijks aan de hand blijkt te zijn, dan ligt het voor de hand om te constateren dat te vaak en te laat wordt geconstateerd dat de uitvoering niet conform het eigen beleid is.
5
Dagelijkse praktijk in Bussum
De selectie van casussen, die in het onderzoek werden betrokken, illustreert hoe de dagelijkse praktijk rond inkoop en aanbesteden in Bussum verloopt. Er werden 10 inkoopdossiers geselecteerd die als casus voor het onderzoek werden gebruikt. Bij de selectie van deze dossiers is een zo groot mogelijke spreiding beoogd naar aard en omvang, politiek-bestuurlijke relevantie en gevoeligheid, bijzonderheden tijdens de procedure (zoals afbreken daarvan) en spreiding over de gemeentelijke
27
28 29
Aanbesteding van het Sluitplan en casus 7 (Bordes gemeentehuis) Casus 1 (Heidezicht) en casus 3 (strooimaterieel) De ontwikkeling van het plangebied Crailo.
24
beleidsterreinen/afdelingen. Omdat de rekenkamercommissie in 2010 zelf al een quick scan had verricht naar de inhuur van externen, is bij de selectie van inkoopdossiers slechts één casus betrokken die uitsluitend betrekking had op de inhuur van personeel. Omdat een aantal omvangrijke inkoop- en aanbestedingstrajecten al voor het peiljaar werden opgestart, maar de uitvoering ervan met name in 2010 en 2011 plaatsvond, zijn de jaren 2009 en 2011 deels ook in het onderzoek betrokken. De focus ligt echter op de beleidsuitvoering in het jaar 2010. Hieronder volgt een korte beschrijving per casus, met de belangrijkste bevindingen.
Casus 1 Heidezicht Betreft: Nieuwbouw paviljoen en grondwerk voor speeltuin Heidezicht Type: Meervoudig onderhandse aanbesteding Soort: Werk (eerste aanbesteding 2009, heraanbesteding 2011) Rond deze aanbesteding is veel gebeurd en ook het een en ander niet goed verlopen. Plannen voor het opknappen van de speeltuin Heidezicht bestaan al sinds 2002. De eerste aanbesteding (2009) betrof een horecapaviljoen op de locatie Heidezicht, waarvoor door een externe architect een ontwerp is gemaakt. Deze architect heeft in eerste instantie ook de (meervoudig onderhandse) aanbesteding namens de gemeente Bussum geheel voorbereid en begeleid. Echter, de 8 ontvangen inschrijvingen bleken alle (ver) boven het beschikbare budget van €490.000 uit te gaan, één zelfs met ruim €300.000. De architect wilde ondanks dit gegeven verder gaan met de aanbesteding, in de overtuiging dat hij met de inschrijvers (die hij overigens zelf had aangezocht) zelfs na gunning tot een aanneemsom kon komen die binnen het beschikbare budget zou passen, maar de gemeente heeft ingegrepen. In april 2011 is na overleg met de wethouder, de jurist en de inkoopadviseur het project heraanbesteed. Echter, de aanbesteding verloopt nu onder directe aansturing van de gemeente. De architect hield de directievoering, omdat het onmogelijk bleek om zijn betrokkenheid te beëindigen en toch het ontwerp voor horecapaviljoen te behouden. Maar hij is op geen enkele manier meer bevoegd om de gemeente ten opzichte
25
van derden te binden. Middels een oplegger op het eerste bestek is ook een plafondbedrag voor het totale werk gegeven, iets waar de architect bij de eerste aanbesteding niet aan wilde. Ook bleek dat de oplevering van het paviljoen praktisch gelijk met de oplevering van de speeltuin zou liggen. Daarom werd tegelijkertijd met de tweede aanbesteding het grondwerk voor de speeltuin in een apart bestek toegevoegd aan de aanbesteding en aan de inschrijvers aangeboden. Daarbij gold de voorwaarde dat slechts gegund zou worden als werd ingeschreven op uitvoeren van de werken in beide bestekken (horecapaviljoen en grondwerkzaamheden, totaal maximaal € 600.000, waarvan € 450.000 voor het paviljoen en € 150.000 voor grondwerk). Ook nodigde de gemeente nog zelf een partij uit tot het uitbrengen van een offerte. De reden hiervoor was tweeledig: de gemeente wilde zelf een partij toevoegen die, los van de partijen die door de architect werden aangedragen, om de onafhankelijkheid van de architect te waarborgen. Daarnaast betrof dit een partij die onverwacht een reeds voorlopig gegund werk uiteindelijk niet voor de gemeente kon uitvoeren en zo de kans kreeg om toch nog een opdracht te verwerven (zie verder casus 7, Bordes en Trap gemeentehuis). Deze laatste partij heeft het werk overigens niet gegund gekregen. Ten tijde van het onderzoek was de aanbesteding in de contractfase. Verwachte oplevering is voorjaar 2012. Er loopt echter nog een gerechtelijke procedure. Omwonenden hebben geprotesteerd tegen de horecagelegenheid, die –al dan niet met terras- niet binnen het bestemmingsplan zou passen. De gemeente vertrouwt erop deze procedure te zullen winnen. Al met al is het een ingewikkelde en tijdrovende aanbesteding geworden, die aan voorbereiding, overleg en begeleiding misschien wel even veel heeft gekost als het totale werk.30
Casus 2 Straatreiniging Betreft: Zwerfvuilbeheersing, verwijderen blad in voor- en najaar, straatvegen e.d. Type: Europese Aanbesteding
30
Bron: uit interview interactieve audit (R8)
26
Soort: Dienst (start aanbesteding in 2010) In het verleden werd dit werk door de gemeente zelf gedaan (wijkbeheer) en had de gemeente zelf ook een straatveegmachine. Vanwege de overcapaciteit en het feit dat de dure veegmachine te vaak stil stond, is met deze aanbesteding een andere uitvoerder gezocht, die tevens de straatveegmachine overnam. De afweging tussen zelf de werkzaamheden uitvoeren en uitbesteden, is wel gemaakt, maar niet vastgelegd in het dossier. Vier partijen hebben op deze Europese Aanbesteding ingeschreven. Opvallend was dat twee inschrijvingen zeer hoog uitvielen (de hoogste € 788.000) en twee relatief laag, waarvan de winnende op € 183.300 per jaar. Waarschijnlijk hebben twee inschrijvers het bestek onvoldoende begrepen en zijn zij daarom tot een veel te hoge inschrijving gekomen. Overigens heeft een externe partij de inschrijvingen voor de gemeente geanalyseerd en op 17 januari 2011 hierover schriftelijk verslag gedaan aan de projectleider. Dat was ruim na de voorlopige gunning (deze vond plaats op 23 december 2010). De resultaten van de analyse werden dus niet meegenomen in de afweging bij de voorlopige gunning. Het nut van de analyse is daarmee voor deze aanbesteding zeer klein, terwijl er wel kosten voor zijn gemaakt. Wellicht kunnen de leerpunten van de analyse wel worden betrokken bij volgende aanbestedingen
Casus 3 Strooimaterieel Betreft: aanschaf van 4 strooiers t.b.v. gladheidsbestrijding en onderhoudscontract Type: Europese Aanbesteding Soort: Levering (eerste aanbesteding in 2010, heraanbesteding in 2011) Op 20 juli 2010 heeft de gemeente Bussum een nationale aanbesteding uitgeschreven, in de hoop de behoefte voor aanvang van het strooiseizoen 2010/2011 te kunnen vervullen. Deze eerste aanbesteding werd echter ingetrokken op 5 oktober 2010. Er werden namelijk slechts twee inschrijvingen ontvangen, die geen van beide voldeden aan de criteria uit het bestek en die bovendien het beschikbare budget
27
overschreden. Ook bleek dat niet de juiste aanbestedingsprocedure was gevolgd (gezien de totaal geraamde kosten, zou de drempel voor Europees aanbesteden zeker worden overschreden). Op 27 april 2011 werd een nieuwe aanbesteding uitgeschreven, maar nu volgens de regels van Europese Aanbestedingen. De voorlopige gunning vond plaats ten tijde van het onderzoek (op 22 juni 2011). Overigens is in het strooiseizoen 2010/2011 gestrooid met het oude materieel. Als gunningscriterium gold EMVI (economisch meest voordelige inschrijving). Er zijn in het bestek eisen opgenomen met betrekking tot duurzaamheid, aftersales en garantie. De duurzaamheidseisen zijn door de gemeente Bussum zelf geformuleerd, omdat de eisen van het Agentschap NL niet toepasbaar bleken (deze zijn namelijk eerder toegesneden op een grote, landelijk opererende organisatie als Rijkswaterstaat, dan op een kleine gemeente). Er is voor gekozen om aan te besteden voor 6 jaar, maar met optie tot inkorten van de contracttermijn, omdat de gemeente de mogelijkheid wil hebben om bij fusie de onderhoudscontracten te kunnen herzien. De eerste aanbesteding is na afloop door de inkoopadviseur geëvalueerd. In het proces-verbaal staat dat bij de eerste aanbesteding “… in zoverre [is] gestuurd dat de duur van het contract is afgestemd ter voorkoming van overschrijding van de Europese drempelbedragen. Dit omdat er duidelijk is aangegeven dat gezien de productgroep een Europese aanbesteding naar de mening van het hoofd Wijkbeheer “te zwaar” zou zijn en omdat de tijdslijn van een Europese aanbesteding het niet mogelijk zou maken om de behoeftestelling voor het strooiseizoen 2010-2011 te realiseren”. Deze handelswijze zou in strijd zijn geweest met de Europese regelgeving en een onrechtmatigheid hebben opgeleverd als de aanbesteding was doorgezet. Nu de eerste aanbesteding is afgebroken en is heraanbesteed, heeft deze onrechtmatigheid zich niet gemanifesteerd.
Casus 4 Herinrichting Oostereng Betreft: Reconstructie en herinrichting van wegen Type: Nationale procedure
28
Soort: Werk (aanbesteding afgerond in 2009, uitvoering en onderhoudsperiode tot in 2010) Met deze werkzaamheden is ruim € 1,1 miljoen gemoeid. Het projectteam beschikte zelf al over de nodige kennis, dus er was bij de start van de procedure ook geen behoefte aan advies van buiten het team. Echter, lopende de procedure trad de inkoopadviseur in dienst, maar hij is niet in het traject betrokken. Tijdens de interactieve audit deelde de projectleider mee dat alleen bij afwijkingen van het bestaande beleid aan de inkoopadviseur advies wordt gevraagd. De evaluatie van het inkoopproces was met name gericht op juistheid en volledigheid van de aanbestedingsdocumenten. In een wat later stadium zal de samenwerking met externe partijen nog worden besproken, zodat leerpunten voor een volgend aanbestedingstraject kunnen worden gevonden. Mede naar aanleiding van de interactieve audit is toegezegd dat hiervan te zijner tijd ook een verslag zal worden opgesteld. Desgevraagd deelde de projectleider mee dat periodieke rapportages aan het college vaak mondeling of per e-mail plaats vinden. Binnen dit project was er bijvoorbeeld een klacht over een verkeersdrempel, waarover ook een rechtszaak heeft gelopen (die de gemeente overigens heeft gewonnen). Een en ander heeft niet geleid tot aanpassing van het werk of het budget. De raad wordt alleen geïnformeerd als dat wel het geval is, of als er signalen van burgers zijn, waar raadsleden zelf ook persoonlijk op worden aangesproken (zoals bij de protesten tegen het kappen van een boom).
Casus 5 Kickboxmaterialen Betreft: project breedtesport Type: Enkelvoudig onderhands Soort: Dienst/levering/subsidie? Het kickboxproject is in 2002/2003 gestart en destijds met een rijkssubsidie voor breedtesport, via Versa, uitgevoerd. De rijksregeling is eind 2007 gestopt. Succesvolle deelprojecten op het terrein van breedtesport –waaronder dit kickboxproject- zijn voortgezet. De samenwerking met het breedtesportbureau van Versa is echter opgezegd omdat de
29
kosten niet in verhouding stonden met de meerwaarde van dit bureau. Het project bestaat feitelijk uit drie onderdelen: Beschikbaar stellen van een gymzaal: Via een gebruikersovereenkomst wordt de gymzaal kosteloos ter beschikking gesteld van de kickbox-ondernemer. De kosten hiervoor zitten in de gemeentelijke exploitatie. Vergoeding van materiaal: Via een eenmalige subsidie werden in 2003 kickboxmaterialen aangeschaft. De eigendom van de materialen ging daarbij stilzwijgend over naar de kickboxondernemer. De materialen werden in 2010 vernieuwd, ook eenmalig en daarvoor werd € 6.325 inclusief BTW beschikbaar gesteld. Dit betreft een subsidie, maar de kosten zijn door Bussum aan de kickboxondernemer middels betaling op factuur van de kickboxondernemer vergoed. Daardoor liep deze subsidie via het reguliere inkooptraject. Op zijn factuur heeft de ondernemer overigens niet verwezen naar de subsidiebeschikking, maar is intern wel herkend dat het om de subsidie ging en is de factuur betaald. De vergoeding van kickboxlessen (het eigenlijke jeugdwerk) is geregeld via inkoop. Er is voor maximaal € 10.000 beschikbaar. Het besluit daartoe is genomen bij de Beleidsnota Sport (en bijbehorend uitvoeringsprogramma college) 2008/2009. Er vindt regelmatig overleg met portefeuillehouder plaats en ook met de burgemeester (vanwege het openbare orde aspect). Er is echter voor deze inkoop geen contract afgesloten. Uit de ingediende nota‟s blijkt niet hoeveel deelnemers er wanneer en hoe vaak hebben deelgenomen aan de lessen. Vanwege het ontbreken van een contract, vermenging van de inkoop- en de subsidierelatie en de niet inzichtelijk gemaakte kosten voor het beschikbaar stellen van de gymzaal is niet direct duidelijk wat de totale kosten voor het project zijn. Evenmin is duidelijk wat de kosten per deelnemer zijn of de resultaten per deelnemer. Een traject om de relatie met de kickboxondernemer te professionaliseren en de subsidierelatie te formaliseren loopt al geruime tijd. De budgethouder heeft de afweging gemaakt dat het hier lijkt te gaan om jeugdwerk waarbij primair een subsidierelatie past. Redenen hiervoor zijn dat er geen markt is met meerdere aanbieders, er sprake is van een activiteit die mede bekostigd wordt door de gemeente en die een algemeen belang dient.
30
Hoewel deze afweging helder is, is de relatie met de kickboxondernemer nog steeds niet geprofessionaliseerd. Er zijn dus andere redenen dan de afweging subsidie versus inkoop die dit proces vertragen. Overigens wordt ook gezocht naar een andere locatie voor dit project. Het medegebruik van de gemeentelijke gymzaal vereist dat de kickboxmaterialen steeds moeten worden opgeruimd en dat is onhandig. De mogelijkheden worden verkend om de activiteiten in de kelder van het stadhuis te laten plaatsvinden.
Casus 6 Content Management Systeem Betreft: Nieuwe website gemeente, intranet en raadsinformatiesysteem, inclusief beheer, o.b.v. Open Source Software Type: Meervoudig onderhands Soort: Levering (aanbesteding in 2010) Bij aanvang van deze aanbesteding is een startnotitie opgesteld, waarin onder meer een goede afweging is gemaakt van hetgeen aangeschaft zou moeten worden en tegen welke kosten. Ook werden voorstellen gedaan rond de organisatie van het inkoopproces, zoals over de samenstelling van het inkoopteam. In het aanbestedingsteam hadden “drie geïnteresseerde medewerkers” zitting. Zij werden ook ingeschakeld bij de beoordeling van de inschrijvingen, die overigens anoniem werd gedaan, zodat tot een zo objectief mogelijke beslissing werd gekomen. Daarnaast zijn zij behulpzaam geweest bij het maken van een presentatie voor het managementoverleg en bij het beoordelen van tussentijdse stukken. Deze medewerkers hadden geen technische achtergrond, er is juist gekozen voor een multidisciplinaire aanpak. De inkoopadviseur is geconsulteerd over welke aanbestedingsprocedure gevolgd moest worden en maakte deel uit van het aanbestedingsteam, waarbij hij steeds bewaakte dat de juiste werkwijze werd gevolgd en dat de dossierstukken op orde waren.
31
Uiteindelijk bleek het nieuwe systeem zowel in aanschaf als in onderhoud veel goedkoper dan het oude systeem en is het gehele aanbestedingstraject snel doorlopen. De aanbesteding is gepubliceerd op de aanbestedingskalender, maar dit heeft niet geleid tot nieuwe gegadigden, naast de gegadigden die schriftelijk al werden uitgenodigd tot het uitbrengen van een offerte. Het eindproduct is geëvalueerd. Daaruit blijkt dat Bussum heeft gerealiseerd wat werd beoogd voor een alleszins redelijke prijs. Aanvullende wensen leiden bovendien niet standaard tot extra facturen van de leverancier wegens meerwerk. Een en ander is geregeld in het contract. De aanbesteding is geëvalueerd: De samenstelling van het – multidisciplinaire- projectteam is goed bevallen en in de toekomst voor herhaling vatbaar, ook met het oog op toevoeging van de eis voor “social return” (inzet vanuit de Tomin-groep). De evaluatie is echter niet vastgelegd en gedeeld met de rest van de organisatie (van buiten de eigen afdeling). Mondeling is het resultaat incidenteel wel gedeeld
Casus 7 Bordes en trap gemeentehuis Betreft: Aanleg nieuwe trap en bordes, als verbinding met nieuwbouw in Landstraat-Noord Type: Meervoudig onderhands Soort: Werk (aanbesteding in 2010) Bij de afronding van het project “Landstraat-Noord” (een prestigieus nieuwbouwproject) werd rond eind 2009 het idee opgevat van een aansluiting van het gemeentehuis op dit project aan de Noordzijde. Daarvoor werd een nieuw, modern bordes en bijbehorende trap voorzien. Het gemeentehuis zou zo voor relatief geringe kosten (€ 75.000) kunnen worden aangesloten op de moderne nieuwbouw. De inkoopbehoefte werd aanvankelijk slechts summier geformuleerd. Een aannemer, die wel vaker werkzaamheden voor de gemeente verrichtte, verkeerde in de veronderstelling dat als hij een offerte voor het werk zou indienen hij dan – eventueel na enige aanpassingen - het werk zou uitvoeren. Op advies van de inkoopadviseur is evenwel een meervoudige onderhandse aanbesteding gestart. Een ontwerp van een
32
externe partij is als uitgangspunt gebruikt in deze aanbesteding. De gemeente wilde met de meervoudige onderhandse aanbesteding een duidelijk signaal afgeven: de gemeente bepaalt zelf wat zij wil inkopen en kiest uit meerdere aanbieders op basis van het gunningscriterium: laagste prijs. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een winnende inschrijving van €49.900 exclusief BTW. Het inkoopproces is per brief van 18 februari 2011 aan de beoogde aannemer stopgezet. Deze aannemer had het werk eerder al voorlopig gegund gekregen (op 17 december 2010), onder de gebruikelijke opschortende voorwaarden: - dat er geen bezwaar zou worden gemaakt binnen 15 dagen na dagtekening en; - dat er geen uitspraak in een civiel kort geding naar aanleiding van dit bezwaar zou zijn, waaruit zou blijken dat de gunning onrechtmatig zou zijn. De tekst van de voorlopige gunningsbrief laat geen mogelijkheid open om de definitieve gunning om andere redenen op te schorten. De aannemer had tegen de gang van zaken bezwaar kunnen maken. Daarbij zou de rechter uiteraard hebben gekeken naar de gehele procedure. Echter, gezien de tekst van de voorlopige gunningsbrief had de aannemer wel een sterke zaak gehad. De aannemer heeft echter afgezien van het maken van bezwaar. Reden voor het stopzetten van dit proces was overigens dat in het coalitieprogramma 2011-2014 werd geconstateerd dat in deze raadsperiode grote bezuinigingen op Bussum afkomen en de coalitiepartijen zich ten doel hebben gesteld concrete stappen te nemen om te bezuinigen. Gegeven dit doel wilde het college geen geld meer uitgeven voor een project waarvan de toegevoegde waarde onduidelijk (of zelfs: gering) was en die niet zou passen bij het imago van een gemeentebestuur dat zuinig omgaat met begrotingsmiddelen. Het besluit van het college van 9 februari 2011 om af te zien van de aanleg van het bordes met trap is meegedeeld aan de raad. Direct na stopzetting van de aanbesteding is de gemeente in overleg getreden met de aannemer die het werk voorlopig gegund had gekregen en is hem een vergoeding van € 1.000 aangeboden voor gemaakte kosten. Daarnaast is hem de mogelijkheid geboden om een offerte in te dienen voor een andere aanbestedingsprocedure (zie casus 1), zodat hij kans
33
had op vervangend werk. De aannemer heeft aangegeven geen bezwaar te zien tegen deze gang van zaken.
Casus 8 Procesmanagement “Spoorse Doorsnijding” Betreft: Lobby-activiteiten met het oog op politieke aandacht voor de “spoorse doorsnijding” van Bussum Type: Enkelvoudig onderhands Soort: Dienst (inkoopproces gestart in 2009, afgerond in 2011) Met de gemeente Naarden en het ministerie van Infrastructuur en Milieu, het Gewest, de Provincie, NS en Prorail wordt samengewerkt aan de verbetering van de bereikbaarheid van de Randstad (Projecten OV SAAL, PHS EN AGU). Het probleem van de dichte spoorwegovergangen in Naarden en Bussum dient wat betreft die gemeenten hierin meegenomen te worden. De voorkeur van Naarden en Bussum gaat uit naar een verdiepte bak voor het spoor in combinatie met een autotunnel voor de Cort van der Lindenlaan, waarmee een bedrag van circa € 200 miljoen is gemoeid. Om het probleem van Bussum nadrukkelijk op de agenda te krijgen bij alle betrokken partijen, is ingezet op een lobbytraject. Daarvoor is een professionele lobbyist ingehuurd. Dit traject moet volgens het coalitieprogramma en de perspectiefnota 2010 ook in 2011 wordt voortgezet. Totaal is er in de periode maart 2009-april 2011 voor deze specifieke lobby-activiteit € 83.684,32 ex BTW door de gemeente Bussum betaald. In vergelijking met 2010 worden deze activiteiten in 2011 veel minder ingezet en zoveel mogelijk overgenomen door ambtenaren van de gemeente. De kansen voor herontwikkeling langs het spoor kunnen nader worden onderzocht. De gemeenten Naarden en Bussum verdelen de projectkosten in de verhouding 1/3 – 2/3. Het totale projectbudget bedraagt voor 2011 €30.000. De aangetrokken lobbyist werd voorgesteld via de wethouder. Vanwege zijn specifieke kwaliteiten werd niet meervoudig, maar enkelvoudig onderhands aanbesteed, omdat het zou gaan om een unieke aanbieder. De inkoopbehoefte is niet in het dossier gespecificeerd. Binnen het kader van dit onderzoek kon daarom niet worden beoordeeld of de lobbyist inderdaad
34
een unieke aanbieder was en of de keus voor enkelvoudige aanbesteding dus terecht was. De geïnterviewde projectleider vond van wel. Het is nog moeilijk in te schatten wanneer de “spoorse doorsnijding” wordt aangepakt. De doelmatigheid van de reeds ingezette middelen kan daardoor op dit moment nog niet worden ingeschat.
Casus 9 IT-kosten Betreft: Onderhoud en beheer Netwerk Type: Meervoudig onderhands Soort: Combi diensten en levering (aanbesteding afgerond in 2008, contract met looptijd van 4 jaar) Onder IT-kosten vallen: 1. Kosten voor Onderhoud & Beheer netwerk; 2. Aanschaf licenties; 3. Inhuur derde < € 15.000. Alleen het Onderhoud en Beheer is aanbesteed. In 2008 werd een contract afgesloten met een looptijd van 4 jaar. Met licenties wordt gezocht naar een aanbieder met een zo laag mogelijke prijs. Omdat niet alles tegelijkertijd wordt vervangen, wordt ook niet alles in één keer aanbesteed. Met het contract is circa € 53.000 gemoeid. Er is indertijd niet goed gekeken naar de naleving van de Service Level Agreement met de leverancier. Toen een bepaald type rapportages niet zonder meerkosten kon worden verkregen (zoals een rapportage over al het verkeer dat over het netwerk gaat, bijvoorbeeld over hoeveel videostreaming en een rapportage of er pornosites worden bezocht) kwam men er pas achter dat dit niet goed was uitonderhandeld. Vervolgens ontstond er een discussie met de leverancier over het aanleveren van de rapportages. Hier heeft het aanbestedingsteam wel van geleerd. In de toekomst wordt dit beter uitonderhandeld.
Casus 10 Kantoorartikelen Betreft: Inkoop kantoorartikelen via mantelcontract, afgesloten via Inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek Type: Europese aanbesteding
35
Soort: Levering (aanbesteding afgerond in 2009, mantelcontract met looptijd 3 jaar) In regionaal verband is een mantelcontract afgesloten voor het leveren van kantoorartikelen. De looptijd van het mantelcontract is 3 jaar, tot 31 december 2012. Bij deze aanbesteding is gebruik gemaakt van elektronische veiling, een procedure waarmee Bussum nog niet eerder ervaring had opgedaan. In het contract zijn zeer veel duurzaamheidscriteria opgenomen. Ook daarmee had Bussum indertijd nog niet veel ervaring. Door Bussum werd in 2010 totaal € 17.800 aan kantoorartikelen ingekocht. De geschatte jaaromzet voor alle deelnemende gemeenten voorafgaande aan de aanbesteding was circa € 190.000 euro (ISVG, Gunningsleidraad, 8 december 2008, p. 6). Volgens de website van het gewest werd hierop een besparing gerealiseerd van € 95.931. Niet bekend is welk deel daarvan door Bussum werd gerealiseerd. Er zijn enige zorgen over de totale overheadkosten van deze regionale inkoop. Het gaat in totaal om € 145.000 (voor alle gemeenten) aan aanvullende expertise, los van de inzet van gemeenten zelf.31 Er zijn signalen dat bepaalde leveranciers bewust niet meedoen vanwege de bureaucratische rompslomp. Dat lijkt vooral kleine aanbieders te betreffen.32
6 Sturing door college op doelmatigheid en doeltreffendheid STELLEN VAN KADERS EN REGELS Het college heeft de indruk dat het steeds beter gaat met inkoop en aanbestedingstrajecten. De gemeentelijke inkoopadviseur werd aangesteld en na een gewenningsperiode is de ontvankelijkheid van de organisatie voor adviezen in de inkoop- en aanbestedingstrajecten volgens de bestuurlijk portefeuillehouder duidelijk verbeterd. Dit proces is nog steeds gaande. Daarnaast werden nieuwe regels opgesteld voor
31 32
Bron: Interview interactieve audit (R2) Idem
36
inkoop- en aanbestedingsprocedures.33 Deze regels moeten bijdragen aan rechtmatige, maar ook doelmatige en doeltreffende uitvoering. De nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding 2011” werd in mei 2011 vastgesteld door het college. De nota betreft vooral de bedrijfsvoering op hoofdlijnen, zoals de keus welke aanbestedingsprocedure moet worden gevolgd vanaf welk drempelbedrag. Er wordt verwezen naar een nog op te stellen inkoophandboek, waarin praktische handvatten voor de uitvoering worden opgenomen. Tenslotte bevat de nota een aantal beginselen waaraan bij de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid moet worden voldaan. Dat zijn onder meer: –
–
–
Het streven om vanaf 2010 voor minimaal 75% van alle inkopen te voldoen aan de duurzaamheidscriteria van het Agentschap NL en binnen een periode van 5 jaar te komen tot 100%; Het streven om participatie van kwetsbare groepen te bevorderen en bij elke aanbesteding na te gaan of inzet vanuit deze groepen mogelijk is (ook wel aangeduid als “social return”); Het stimuleren van lokaal ondernemerschap.34
Naar aanleiding van vragen in de commissie Middelen zal een raadsvoorstel in september 2011 aan de raad worden voorgelegd, als bijlage zal hierbij ook de nota worden gevoegd. Afwijken van de eigen regels met betrekking tot inkopen en aanbesteden kan overigens alleen na goedkeuring van het college. De goedkeuring volgt uitsluitend als daarbij vooraf advies van de inkoopadviseur is gevraagd. Dit is ook opgenomen in de nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding”. Al met al biedt de nota uit 2011 stimulansen voor doelmatig en doeltreffend inkopen en aanbesteden. Om daadwerkelijk en optimaal gebruik te kunnen maken van deze stimulansen, is de uitwerking in een inkoophandboek echter nog noodzakelijk. STUREN OP DOELMATIGHEID
33 34
Bron: Interview met wethouder en programmadirecteur (R10) Bron: “Nota regels Inkoop en Aanbesteding 2011” gemeente Bussum (S12)
37
Er bestaan plannen om het contractregister, dat ten tijde van het onderzoek nog in opbouw was, deels open te stellen voor buurgemeenten. Daarbij wordt in ieder geval gedacht aan het openstellen van gegevens over leveranciers, ingekochte dienst/levering of werk en looptijd van contracten. Het idee hierachter is dat dan duidelijk zou kunnen worden of bij aflopen van contracten gezamenlijk opnieuw kan worden ingekocht, hetgeen schaalvoordelen op zou kunnen leveren. Juist in het licht van de mogelijke fusie met andere gemeenten is dit een aantrekkelijke gedachte. Voor grote inkopen wordt zo mogelijk de regionale samenwerking gezocht (denk met name aan leerlingenvervoer, taxivervoer en WMO). Het contractregister voor de gezamenlijke inkopen staat reeds open voor de regiogemeenten binnen de inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek. Met het aanstellen van de inkoopadviseur wordt beoogd beter sturing te geven aan het proces en –zo mogelijk- aan het realiseren van besparingen. Het idee dat een inkoper of inkoopadviseur zichzelf terugverdient behoeft echter wat nuancering: De gerealiseerde en te realiseren besparingen zitten impliciet in de begroting. Dit houdt in dat ervan uit wordt gegaan dat er goedkoop kan worden ingekocht juist omdat er een inkoopadviseur is. De budgetten worden dan bij voorbaat al laag in de begroting opgenomen. Wel wordt uiteraard getracht om zo scherp mogelijk in te kopen.35 STUREN OP DOELTREFFENDHEID In de regel werden in het verleden grote aanbestedingen gegund op basis van het criterium “laagste prijs”. Echter, meer en meer wordt gewerkt met het gunningscriterium “economisch meest voordelige inschrijving”.36 Ook in de nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding wordt de mogelijkheid om te gunnen op basis van het criterium “economisch meest voordelige inschrijving” nadrukkelijk genoemd. Door niet langer bij de gunning standaard uit te gaan van de laagste prijs, wordt het mogelijk om de wensen voor duurzaamheid en social return ook daadwerkelijk te realiseren.
35 36
Bron: R10, interview met wethouder en programmadirecteur Bij voorbeeld casus 3 (Strooimaterieel)
38
Doeltreffendheid en Duurzaamheid Soms zijn de initiële kosten van een aankoop die doeltreffend is op het criterium duurzaamheid hoog en lijkt deze daarom niet doelmatig. Ook in tijden van bezuinigingen is het echter mogelijk om duurzaamheidseisen te stellen en dit heeft Bussum ook in een aantal gevallen gedaan. Een voorbeeld: op de Ceintuurbaan wordt LED-verlichting ingebouwd. Dat is duur, maar de investering verdient zichzelf terug door lagere energiekosten. Doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen dan beide worden bereikt. De aanbesteding strooimaterieel werd gegund op basis van het gunningscriterium Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI). Het bestek bevatte diverse eisen ten aanzien van duurzaamheid (met name milieu-eisen). Deze aanbesteding heeft geleid tot een innovatieve mogelijkheid tot gladheidbestrijding van het type “natstrooien” dat –doordat minder vaak gestrooid hoeft te worden- zeer voordelig uitpakt en bovendien beter is voor het milieu. Ook hier gaan doematigheid en doeltreffendheid hand in hand.
Doeltreffendheid en “social return” Bij wijkbeheer (met name schoonmaakactiviteiten) wordt zo mogelijk gebruik gemaakt van medewerkers van de sociale werkvoorziening. De doelstellingen daarbij zijn om te komen tot reductie van totale kosten en participatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het Besluit Aanbesteding Overheidsopdrachten (Bao) biedt voor het toepassen van sociaal beleid een mogelijkheid in artikel 19. De aanbestedende dienst kan bij het gunnen van overheidsopdrachten voorkeur verlenen aan sociale werkplaatsen indien de meerderheid van de betrokken werknemers personen met een arbeidshandicap zijn. Dit betekent overigens niet dat de gemeente of de inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek vooraf mogen onderhandelen met één sociale werkplaats. De opdracht zal binnen de specifieke doelgroep van sociale werkplaatsen in concurrentie moeten worden aanbesteed. Het is in theorie mogelijk dat een andere dan de plaatselijke sociale werkvoorziening (de Tomin-groep) aanbesteding wint. Directe besparingen voor Bussum kunnen dan niet worden gerealiseerd. Bij het herstel van forten (Stelling van Amsterdam) is de Stichting Herstelling betrokken, die bijstandsgerechtigden inzet bij de werkzaamheden. Dit wordt gezien als een verantwoorde manier om zowel bijstandsgerechtigden aan een zinvolle dagbesteding en werk te helpen als ook aan een
39
bezuinigingsmogelijkheid. Echter, er wordt steeds afgewogen wat wel en wat niet kan. Inzet van bijstandsgerechtigden mag geen “dwangarbeid” worden waarmee bezuinigingen kunnen worden gerealiseerd.37
Doeltreffendheid en lokaal ondernemerschap Voor inkopen als bloemen en relatiegeschenken doet de gemeente graag zaken met lokale leveranciers. Daarbij wordt zo mogelijk een spreiding aangebracht, zodat iedereen een kans heeft om te leveren en er niet één leverancier grotendeels of geheels afhankelijk wordt van de gemeente. In de nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding” is ook het beginsel dat Bussum lokaal ondernemerschap stimuleert opgenomen. Dit wordt uitgewerkt volgens het principe “kansen zonder voorrang”. Daarbij worden lokale leveranciers waar mogelijk uitgenodigd tot het uitbrengen van een offerte.38
Doeltreffendheid en innovatie In Bussum wordt er soms gewerkt volgens de regels van Europees aanbesteden, terwijl dat op basis van het met de aanbesteding gemoeide bedrag niet nodig is. Mogelijk biedt dit meer houvast in het proces. Maar soms is het wel een rompslomp die beter vermeden zou kunnen worden.39 Formele aanbestedingstrajecten, vooral die via de regels van Europees aanbesteden, zetten kleine en innovatieve aanbieders buiten spel. Het is de vraag of dan wordt ingekocht wat werd beoogd. Bij de aankoop van het zaaksysteem is ervoor gekozen om onderhands te gunnen aan een kleine, innovatieve partij en dat bleek goed uit te pakken, zowel in prijs als in geleverde kwaliteit. Was er gekozen voor een groots opgezet offertetraject, dan had deze partij hoogstwaarschijnlijk geen offerte ingediend.40 In de nieuwe nota “Regels Inkoop en Aanbesteding” wordt geconstateerd dat het gunningscriterium “economisch meest voordelige inschrijving” innovatie kan stimuleren. Er is echter in de nota geen beginsel opgenomen dat de gemeente bij haar inkopen zal zoeken naar innovatieve aanbieders.
37 38 39 40
Bron: Interview met wethouder en programmadirecteur (R10) Idem Idem Idem
40
DIRECTE BETROKKENHEID COLLEGE Door ingrijpen van het college is één aanbestedingsprocedure, die al in het stadium van voorlopige gunning was, stopgezet. Het betreft de trap en het bordes voor het gemeentehuis (casus 7). In het licht van de bezuinigingen vond het college niet langer verantwoord om voor dit project geld uit te geven. Daarnaast is gebleken dat bij één aanbesteding de leverancier werd aangedragen door de wethouder. De reden hiervoor is niet vastgelegd in het dossier maar tijdens de interactieve audit van het betreffende dossier bleek dat het zou gaan om een unieke aanbieder.41 Juist om die reden is enkelvoudig onderhands aanbesteed in plaats van meervoudig onderhands. Omdat binnen het kader van dit onderzoek niet beoordeeld kan worden of het inderdaad om een unieke aanbieder gaat, blijft onduidelijk of het terecht is dat de aanbesteding onderhands in plaats van meervoudig is gedaan.
7 Kaderstellende en controlerende rol raad KADERSTELLING RAAD Het onderwerp “inkoop en aanbesteding” als zodanig is sinds de invoering van het dualisme in 2002 nog nooit expliciet onderwerp van debat geweest in de raad. Met het raadsvoorstel, dat in september 2011 aan de raad wordt voorgelegd komt dit onderwerp voor het eerst op de raadsagenda.42 Niet de raad, maar het college heeft dit stuk vastgesteld. De raad besluit uiteraard over het benodigde budget en is conform de “Bussumse werkwijze”, met name bij inspraakprocedures voor grote infrastructurele projecten, nauw betrokken. Door bij grote infrastructurele projecten te werken met een nota van uitgangspunten, gevolgd door een voorlopig ontwerp en een ontwerp, dat formeel voor goedkeuring aan de raad wordt voorgelegd, wordt voorzien in nauwe betrokkenheid van raad en college bij de start van grote aanbestedingsprocedures voor -met name- werken.
41
42
Het betrof het voorstellen van de lobbyist voor casus 8 (Procesmanagement spoorverdieping) Bron: Interview met bestuurlijk portefeuillehouder en programmadirecteur (R10)
41
Als blijkt dat werken, diensten of leveringen duurder uitpakken dan eerder begroot, is uitsluitend de raad bevoegd om additioneel budget beschikbaar te stellen. Voor het eventueel additioneel benodigde budget wordt door het college een gemotiveerd voorstel aan de raad voorgelegd. KADERSTELLING EN CONTROLE TUSSENTIJDS De raad wordt door het college geïnformeerd over lopende inkoop- en aanbestedingstrajecten via Bestuursrapportages en –zo nodig- via mededelingen van het college. Dat laatste gebeurt alleen als er opmerkelijke, tussentijdse afwijkingen zijn in het lopende traject, zoals bij het stopzetten van een aanbesteding.43 Het college wordt vaak mondeling of per e-mail geïnformeerd over het problemen in het verloop van een inkoop- en aanbestedingsprocedure en de uitvoering ervan. Zolang dit niet leidt tot wijzigingen in het werk of het budget, of raadsleden er naar verwachting niet rechtstreeks door belanghebbenden op zullen worden aangesproken, wordt de raad hierover niet geïnformeerd.44 CONTROLE ACHTERAF: DE JAARREKENING Bij de jaarrekening moet op grond van Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid Bussum uit 2004 (die in het peiljaar gold) worden gerapporteerd over alle geregistreerde aanbestedingen met een geraamd bedrag groter dan € 15.000 en of de doelstellingen van het beleid al dan niet zijn gerealiseerd.45 Dit bleek bij geen van de geselecteerde casussen te zijn gebeurd. Deels kon dit worden verklaard doordat een project nog niet was afgerond en rapportage pas in een volgende jaarrekening kan plaatsvinden, maar de verplichting bleek binnen de organisatie ook niet bekend te zijn.46 Overigens zij opgemerkt dat in de nieuwe nota Regels Inkoop en Aanbesteding uit april 2011 de verplichting om bij de jaarrekening te rapporteren, niet langer is opgenomen.
43 44 45 46
Casus 7 (Bordes gemeentehuis) Bron: Interview inzake casus 4 Oostereng (R4) Conclusie nr. 29 in dit stuk Bij twee casussen waarvan het aanbestedingstraject geheel waren afgerond, had rapportage bij de jaarrekening wel voor de hand gelegen. Casus 6 (Content Management Systeem) en casus 9 (IT kosten).
42
8
Mogelijkheden tot bezuinigen
In een situatie dat het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid onvoldoende is uitgewerkt en de uitvoeringspraktijk op onderdelen een ad-hoc karakter heeft, wordt er te veel aan het toeval overgelaten. Het risico dat aanbestedingtrajecten niet succesvol kunnen worden afgerond, te veel tijd kosten of een verkeerde of (te) dure dienst, levering of werk opleveren, is dan niet ondervangen. Het beleid en de uitvoeringspraktijk rond inkopen en aanbesteden in Bussum kan op verschillende punten worden verbeterd. Pas als het beleid er optimaal op is gericht om doelmatig, doeltreffend en rechtmatig te werken en de uitvoeringspraktijk volgt dit beleid, kan ervan worden uitgegaan dat er alles aan wordt gedaan om zo zuinig mogelijk diensten, leveringen en werken in te kopen. De winst zit dan in besparingen op het inkoop- en aanbestedingsproces zelf en ook in de kosten (prijs en kwaliteit) van de ingekochte diensten, leveringen en werken. Mogelijkheden tot bezuiniging in Bussum zijn opgenomen in de conclusies en aanbevelingen (zie deel I van dit rapport, “De Kern”).
43
Deel III: Bijlagen Bijlage 1
Onderzoeksopzet en aanpak
Doelstelling Doel van het onderzoek is inzichtelijk te maken in hoeverre de gemeente Bussum op doelmatige en doeltreffende wijze invulling geeft aan haar inkoop- en aanbestedingsbeleid, om aan de hand daarvan aan te kunnen geven waar - in het kader van de bezuinigingen - efficiëntievoordelen te behalen zijn. Centrale vraag De centrale vraag van het onderzoek luidt: In hoeverre geeft de gemeente Bussum op doelmatige en doeltreffende wijze invulling aan haar inkoop- en aanbestedingsbeleid? Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Deelvragen
1
2 3
4
5
Algemeen: Wat is de aard en omvang van de inkoop- en aanbestedingsprojecten in 2010? Algemeen: Hoe is de organisatie voor inkoop en aanbesteding in de praktijk georganiseerd (welke afdelingen en medewerkers zijn betrokken, hoe wordt geborgd dat zij over voldoende kennis, ondernemerschap en onderhandelingsvaardigheden beschikken)? Wat is de kwaliteit van de kaders, regels en uitgangspunten die de gemeente Bussum hanteert voor haar inkoop- en aanbestedingstrajecten? In hoeverre werkt de gemeente in de praktijk volgens de door haar opgestelde kaders, regels en uitgangspunten? In hoeverre geeft de gemeente in de praktijk op doelmatige en doeltreffende wijze vorm aan inkoop- en aanbestedingstrajecten? Op welke wijze stuurt het college op doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid? Welke kaderstellende en controlerende rol heeft de raad ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid?
44
6
Wat zijn concrete aanbevelingen voor de toekomst in het licht van de bezuinigingsopgave van de gemeente (inclusief mogelijkheden voor „sociaal bezuinigen‟ en het „bevorderen van duurzaamheid‟).
Normenkader Het normenkader brengt focus aan in het onderzoek en draagt bij aan een goede selectie van de relevante punten. Na een eerste opzet van het normenkader door het onderzoeksteam, is dit tijdens het onderzoek nader gespecificeerd. Voor wat betreft de fase “uitvoering”, zijn de normen ten behoeve van de interactieve audits verder uitgewerkt naar de verschillende fases van het inkoopproces. Zie verder in bijlage 2 “Normenkader” Afbakening aanbestedingsdossiers Het onderzoek richt zich op leveringen, diensten en werken. 10 inkoopdossiers zijn nader onderzocht. De selectie van deze dossiers heeft aan de hand van de volgende criteria plaatsgevonden: Peiljaar 2010; aanbestedingsvorm (onderhands, meervoudig, openbaar, Europees); de aard van de aanbesteding (spreiding tussen werken, leveringen, diensten); politiek-bestuurlijke relevantie en gevoeligheid; representatieve spreiding over de gemeentelijke beleidsterreinen/ afdelingen. Documentanalyse Startpunt van het onderzoek is een analyse van beschikbare documenten. Op basis van de regels, richtlijnen en beleidsdoelen van de gemeente is het normenkader op enkele onderdelen bijgesteld. Daarnaast werden overige relevante documenten geanalyseerd, zoals het beleid, de uitvoeringsregels, de gemeentelijke aanbestedingsrichtlijnen, de programmabegrotingen, de jaarrekeningen, de kadernota‟s, kwartaalrapportages uit de onderzoeksperiode, de accountantsrapporten, bijbehorende managementletters en stukken die behoren bij de casus. Interviews en audits Met interviews en audits werd de praktijk van inkoop en aanbestedingen beoordeeld. De audits richtten zich op de tien geselecteerde inkoop- en aanbestedingsdossiers, als volgt:
45
1 2 3
Een korte zelfevaluatie door de budgetbeheerder die de betreffende inkoop/aanbesteding heeft uitgevoerd. De analyse van het volledige dossier door het onderzoeksteam. Een interview met de budgetbeheerder en/of de uitvoerder. In het interview kwamen drie onderwerpen aan de orde: – Verificatie van antwoorden van de budgetbeheerder. – Toelichting en onderbouwing door de budgethouder aan de hand van het dossier en toelichting op tekortkomingen. – Verhouding tussen beleid en uitvoering van beleid in de praktijk. (Bijvoorbeeld: Kunt u aangeven wat goed gaat? En wat volgens u beter kan?)
In dit kader werd ook onderzocht: – in welke mate de beleidsdoelen realistisch zijn; – in welke mate de of inkoop- en aanbestedingsregels nuttig zijn of „knellen‟ met de praktijk; – suggesties van de direct betrokkenen voor besparingen op inkoop en aanbestedingen. De audits zorgden voor een focus op de uitvoering van aanbestedingsbeleid en hadden een interactief karakter: de betrokkenen konden vanuit hun ervaringen, opvattingen en inzichten reageren op nut en noodzaak van inkoop- en aanbestedingsregels en beleidsdoelen en werden uitgenodigd om mee te denken over verbetermogelijkheden. Met deze aanpak werd een zo groot mogelijk lerend effect beoogd. Aanpak Dit onderzoek is uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper in de periode van mei tot en met augustus 2011. Het onderzoeksteam bestond uit dr. Igno Pröpper en drs. Katja Bongers. Na een startbijeenkomst op 17 mei 2011 met de rekenkamercommissie, werden de voor het onderzoek relevante, schriftelijke stukken opgevraagd. Daarna werd op 30 mei 2011 een eerste, oriënterend interview gehouden met de gemeentelijke inkoopadviseur. Vervolgens werd een documentstudie uitgevoerd en een voorstel gedaan voor de selectie van de 10 in het onderzoek te betrekken inkoopdossiers. Daarnaast werden tijdens de eerste fase de doelstellingen, de reikwijdte, planning en andere relevante aspecten als communicatie over het onderzoek uitgelijnd.
46
Aansluitend op het gesprek met de rekenkamercommissie ter afsluiting van fase I (dat op 8 juli 2011 plaatsvond) werd de definitieve keuze voor de 10 dossiers vastgelegd. Tijdens de tweede fase hebben de 10 interactieve audits plaatsgevonden en werden interviews gehouden met de betreffende budgethouders, hun plaatvervangers en/of de uitvoerders. Deze interactieve audits vonden plaats op 19, 21 en 28 juli. Bij de meeste interviews waren zowel de inkoopadviseur als een vertegenwoordiger vanuit de rekenkamercommissie (deze laatste als toehoorder) aanwezig. Op 28 juli werd de bestuurlijk portefeuillehouder tezamen met de programmadirecteur geïnterviewd. Tenslotte werd op 4 augustus de adviseur AO en Interne beheersing geïnterviewd, tezamen met de inkoopadviseur. In de laatste fase heeft interpretatie en analyse plaatsgevonden en is de rapportage opgesteld. Voor de analyse is gebruik gemaakt van een normenkader (zie bijlage 2). Op 18 augustus 2011 is een concept nota van bevindingen aan de opdrachtgever voorgelegd. Vervolgens is op 25 augustus overleg gevoerd over de conclusies en aanbevelingen en zijn nog redactionele wijzigingen aangebracht. Op 30 augustus is de definitieve nota van bevindingen opgeleverd. Deze werd door de rekenkamercommissie voor ambtelijk hoor en wederhoor voorgelegd aan de organisatie. Op 21 september 2011 is het eindrapport opgeleverd, waarin relevante opmerkingen uit het ambtelijk hoor en wederhoor zijn verwerkt en waarin ook de aanbevelingen en conclusies zijn opgenomen.
47
Bijlage 2
Normenkader
Vraag/Norm Blok 0
Omschrijving Inventarisatie
Inleidende vraag
Wat is de aard en omvang van de inkoop- en aanbestedingsprojecten in 2010? Geen norm
Inleidende vraag
Hoe is de organisatie voor inkoop en aanbesteding in de praktijk georganiseerd (welke afdelingen en medewerkers zijn betrokken, hoe wordt geborgd dat zij over voldoende kennis, ondernemerschap en onderhandelingsvaardigheden beschikken)? Geen norm
Blok A
Beleid
Vraag 1
Wat is de kwaliteit van de kaders, regels en uitgangspunten die de gemeente Bussum hanteert voor haar inkoop- en aanbestedingstrajecten? Norm 1
Norm 2 Norm 3 Norm 4
Norm 5
Het beleid bevat evalueerbare (dat wil zeggen specifiek, meetbare en tijdgebonden) doelen voor inkoop en aanbesteding. Er is speciale aandacht voor doelen op het gebied van: – duurzaam inkopen; – sociale en maatschappelijke eisen aan leveranciers; – Integriteiteisen aan leveranciers (wet BIBOB); – integriteiteisen aan bestuurders en ambtenaren op het gebied van inkoopethiek. Het gemeentelijk beleid is rechtmatig: het voldoet aan relevante Europese en nationale regelgeving. Het beleid bevat uitgangspunten voor transparantie, objectiviteit en nondiscriminatie. In de nota Inkoopbeleid en Inkoopvoorwaarden zijn elementen uitgewerkt ter bevordering van een doelmatige uitvoering: – Begripsbepaling inkoop, aanbesteding en inkoopfunctie. – Heldere aanbestedingsprocedures waaronder: aanbestedingsvormen, drempelbedragen, richtlijnen voor aanvragen van offertes, contractdocumenten, selectie- en gunningcriteria, leveranciersbeleid en afwijkingen van beleidsregels. – Heldere organisatorische uitgangspunten en spelregels voor inkoop en aanbesteding waaronder: centraal/ decentraal, regionale samenwerking, standaard werkwijzen, taken, rollen, bevoegdheden. – Specifieke instrumenten voor doelmatige inkoop/aanbesteding. – Proces van evaluatie en verbetering. De gemeente bereidt zich voor op toekomstige ontwikkelingen in relevante weten regelgeving (vooral de nieuwe aanbestedingswet).
Blok B
Uitvoering
Vraag 2
In hoeverre werkt de gemeente in de praktijk volgens de door haar opgestelde kaders, regels en uitgangspunten?
48
Vraag/Norm Norm 6
Omschrijving Concrete inkoop- en aanbestedingsdossiers getuigen van een uitvoeringspraktijk conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid (gemeentelijk beleid inclusief alle wettelijke eisen en normen).
Nadere uitwerking norm 6 in vragenlijst voor interactieve audits per fase (A t/m F) A: Rechtmatigheid (fase: vaststellen behoefte/Programma van Eisen) B: Rechtmatigheid (fase: “selecteren”) C: Rechtmatigheid (fase: “contracteren”) D: Rechtmatigheid (fase: “bewaken”) E: Doelmatigheid (fase: “evaluatie proces”) F: Doelmatigheid (fase: “evaluatie resultaat”)
Vraag 3
In hoeverre geeft de gemeente in de praktijk op doelmatige en doeltreffende wijze vorm aan inkoop- en aanbestedingstrajecten? Norm 7
Het beleid is doelmatig en doeltreffend: – De beoogde doelen uit de nota inkoop en aanbestedingsbeleid worden gerealiseerd. – De wijze waarop de uitvoering van inkoop en aanbestedingen is georganiseerd is bekend bij de betrokken ambtenaren en er is aandacht voor borging (werkinstructies, checklist, interne toets en dergelijke). – De uitvoering is doelmatig.
Blok C
Controleren en bijsturen
Vraag 4
Op welke wijze stuurt het college op doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid? Norm 8
Vraag 5
Het college is in staat te sturen op doelmatigheid en doeltreffendheid van inkoop en aanbestedingen. Aandachtspunten zijn: – Goede registratie van aard en omvang inkoop en aanbesteding als basis voor periodieke analyse. – Telkens uitvoeren van een goede afweging tussen zelf doen, inkopen/aanbesteden of subsidiëren. – Evaluatie en auditing van inkoop/aanbesteding bijvoorbeeld door de interne controller. – Een goed werkend systeem van klachtafhandeling en bezwaar/beroep waaruit relevante signalen aan het college worden doorgegeven.
Welke kaderstellende en controlerende rol heeft de raad ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid? Norm 9
De raad is in staat tot sturen en controleren. Aandachtspunten zijn: – De programmabegroting en jaarrekening geven inzicht in de aard en omvang van inkoop en aanbesteding. – De raad is in staat om relevante politieke keuzen voor inkoop en aanbesteding te maken, zoals: sturen op maken van goede afwegingen tussen inkoop/ aanbesteding, zelf doen, subsidiëren. – Stellen van een plafond aan bepaalde inkoop/aanbestedingscategorieën (zoals externe inhuur). – Stellen van doelen voor het stimuleren van de lokale markt, social return en duurzaam inkopen.
49
Vraag/Norm
Omschrijving Aanbevelingen
Vraag 6
Wat zijn concrete aanbevelingen voor de toekomst in het licht van de bezuinigingsopgave van de gemeente (inclusief mogelijkheden voor ‘sociaal bezuinigingen’ en het ‘bevorderen van duurzaamheid’). Aan de hand van de ‘zoeksporen’
50
Bijlage 3
Bronnen
S: Schriftelijke stukken R: Interviews Schriftelijke stukken S Volgnr. Jaar Titelbeschrijving S 1 2009 Programmaverslag 2009 gemeente Bussum S 2 2010 Programmabegroting gemeente Bussum S 3 2010 1e Bestuursrapportage gemeente Bussum S 4 2010 2e Bestuursrapportage gemeente Bussum S 5 2010 Perspectiefnota gemeente Bussum S 6 2010 Rapport Quick Scan naar de inhuur van externen, inclusief oplegbrief en bestuurlijke reactie, rekenkamercommissie Bussum S 7 2010 Lijst inkoopfacturen gemeente Bussum S 8 2010 Voorbeelden van concept-standaard documenten voor inkoop- en aanbestedingsdossisers (ontvangen per mail d.d. 9/6/11) S 9 2008- Bussum in Beweging, Beleidsnota Sport 2011 S 10 2004 “Goed besteed”, Nota Inkoop- en e.v. aanbestedingsbeleid 2004 gemeente Bussum S 11 2006 Besluit Intrekking Nota Inkoop- en e.v. aanbestedingsbeleid 2004 Bussum voor werken, d.d. 24/10/2006 S 12 2011 “Nota regels Inkoop en Aanbesteding 2011” e.v. gemeente Bussum, versie 1.0, 6 april 2011 S 13 2009 Managementletter interim-contole 2009, Deloitte S 14 2011- Coalitieprogramma 2014 S 15 2010 De Bussumse Werkwijze, brochure S 16 2009- Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en 2011 dossierstukken project Heidezicht (casus 1) 17 2010- Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en 2011 dossier en dossierstukken dossier Straatreiniging (casus 2) S 18 2008- Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en 2011 dossierstukken Strooimaterieel (casus 3) S 19 2008- Dossierstukken Herinrichting Oostereng 2011 (“Koekoeklaan”) (Casus 4) S 20 2010 Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Kickboxmaterialen (Casus 5)
51
S 21
2010
S 22
20092011 20092011
S 23
S 24 S 25
20082011 20082011
S 26
2010
S 27
2010
S 28
2009
S 29
2010
Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Content Management Systeem (Casus 6) Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Bordes Gemeentehuis (Casus 7) Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en enkele dossierstukken Procesmanagement Spoorverdieping (Casus 8) Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken IT-kosten (Casus 9) Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken inkoopsamenwerking Gooi en Vechttstreek kantoorartikelen (Casus 10) Jaarverslag Milieu en Duurzaamheid gemeente Bussum Verslag van bevindingen voor het verslagjaar eindigend op 31 december 2010 d.d. 14 juni 2010 (Deloitte), concept ter afstemming van bevindingen “Afgestemd Regionaal Inkoopbeleid”, inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek, 14 mei 2009 Opgaaf gemeentelijke inkooptrajecten waarbij in 2010 de inkoopadviseur betrokken was
Interviews R Volg dhr/mevr, nr. voorletter, naam R 1 Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum R 2 a) Mw. A. Vrakking b) Dhr. E. Floor c) Mw. A.C. Veerman R
3
a) Mw. A. Vrakking b) Dhr. E. Floor c) Mw. A.C. Veerman
R
4
a) Dhr. E. ‟t Hart b) Dhr. B. Berends c) Mw. A.C. Veerman
R
5
a) Dhr. E. ‟t Hart
Functie
Datum
Inkoopadviseur
30/5/11
Afdelingshoofd F&I Teamleider facilitaire Zaken Lid rekenkamercommissie (toehoorder) Afdelingshoofd F&I Teamleider facilitaire Zaken Lid rekenkamercommissie (toehoorder) Teamleider Afdeling Ruimte Medew. Afdeling Ruimte Lid rekenkamercommissie (toehoorder) Teamleider Afdeling
19/7/11
19/7/11
21/7/11
28/7/11
52
b) Dhr. M. Herngreen c) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum d) Dhr. L.A. Wieringa R
6
a) Dhr. E. ‟t Hart b) Mw. E. Feller c) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum
R
7
a) Dhr. E. ‟t Hart b) Mw. M. Hondtong
R
8
R
9
R
10
R
11
c) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum a) Dhr. E. ‟t Hart b) Dhr. H. Teeuwissen c) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum a) Dhr. E. Wolswinkel b) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum c) Dhr. L.A. Wieringa a) Mw. A. van den Berg-van Bart b) Dhr. M. Kip a) Dhr. E.C. van Leeuwen b) Mw. M. Bos d) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum c) Dhr. L.A. Wieringa
Ruimte Projectleider/budgetbewaker Inkoopadviseur Ambtelijk secretaris Rekenkamercommissie (toehoorder) Teamleider Afdeling Ruimte Beleidsmedew. Afd. Ruimte/projectleider Inkoopadviseur
28/7/11
Teamleider Afdeling Ruimte Beleidsmedew. Afd. Ruimte/projectleider Inkoopadviseur
28/7/11
Teamleider Afdeling Ruimte Beleidsmedew. Afd. Ruimte/projectleider Inkoopadviseur
28/7/11
Teamleider Bouw en Ruimtelijke ordening Inkoopadviseur Ambtelijk secretaris Rekenkamercommissie (toehoorder) Bestuurlijk Portefeuillehouder bedrijfsvoering Programmadirecteur Afdelingshoofd BMO
28/7/11
28/7/11
4/8/11
Beleidsmedew. BMO/projectleider Inkoopadviseur Ambtelijk secretaris Rekenkamercommissie (toehoorder)
53
R
R
12
13
d) Dhr. W. Oosterhuis e) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum a) Dhr. L.A. Wieringa a) Mw. J. Agricola b) Dhr. M. van der Spek-Stikkelorum c) Dhr. L.A. Wieringa
Adviseur AO en Interne Beheersing Inkoopadviseur Ambtelijk secretaris Rekenkamercommissie (toehoorder) Hoofd Samenlevingszaken Inkoopadviseur
4/8/11
4/8/11
Ambtelijk secretaris Rekenkamercommissie (toehoorder)
54
Bijlage 3 1
Vragenlijst zelfevaluatie
Vragen vooraf
1.1 1.2 1.3 1.4
Naam van de inkoop Budgethouder Afdeling Telefoonnummer budgethouder 1.5 e-mailadres budgethouder 1.6 Voor zover iemand anders dan budgethouder de vragenlijst invult: naam, telefoonnummer, e-mailadres en reden.
2
Vragen ter typering van de inhoud
Kunt u de inkoop typeren aan de hand van omvang, looptijd, leverancier e.d. en kunt u een korte omschrijving ervan geven? 2.1 Wanneer is het inkoopproces gestart? 2.2 Wanneer was het inkoopproces afgerond? 2.3 Looptijd van het contract (begin- en einddatum) 2.4 Waarde van de gehele inkoop (over gehele looptijd contract, excl. BTW) 2.5 Naam van de leverancier/ opdrachtnemer/uitvoerder 2.6 Korte omschrijving van de aard van de inkoop (wat is ingekocht?) 2.7 Gaat het bij deze inkoop om een vervolgopdracht of niet?
55
3
Checklist ter beschrijving en beoordeling van het inkoopproces Bussum
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
A A1
RECHTMATIGHEID (VASTSTELLEN BEHOEFTE/PROGRAMMA VAN EISEN) Inkoopjaarplan? Inkoopbehoefte algemeen (Ja / Nee) Er is een inkoopjaarplan opgesteld, op Antwoord: basis van het afdelingsplan, met daarin: – – – –
–
wat zal worden ingekocht hoeveel wordt ingekocht; hoe dit worden ingekocht (aanbestedingsvorm); een raming van het benodigde budget, inclusief de verwachte opbrengst/besparingen de inkoopbehoefte is uiterlijk in september vorafgaand aan het jaar aangemeld voor besluitvorming door de raad
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Aangemeld voor besluitvorming door de raad? Antwoord:
56
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
A2
Specificatie van de inkoopbehoefte De behoefte is gespecificeerd en het volgende is meegenomen:
IS INKOOPBEHOEFTE GESPECIFICEERD? (Ja/Nee) Antwoord:
– – – – – – – – –
A3
de probleemdefinitie en het doel van de inkoop; een omschrijving van het werk, de levering of de dienst; de kwaliteitseisen; de financiële randvoorwaarden; het tijdpad en de verplichtingen die de betrokken partijen jegens elkaar hebben; het gewenste resultaat met objectieve en meetbare eisen en wensen; motief; nut; noodzaak; toegevoegde waarde
– Intern/extern oplossen Beoordeeld wordt of de inkoopbehoefte intern kan worden opgelost: – –
–
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Zijn alle onderdelen van de specificatie meegenomen? (Ja/Nee) Antwoord: Is het motief, nut, noodzaak en toegevoegde waarde gespecificeerd? (Ja/Nee) Antwoord:
KAN INTERN WORDEN OPGELOST? (Ja/Nee/NvT) Antwoord:
interne kandidaten genieten voorrang genieten boven externe kandidaten; Invulling kan via eigen medewerkers via urenuitbreiding of overwerk; Zijn alternatieven voor externe inhuur afgewogen.
57
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
A4
Contractenregister Voordat tot inkoop en aanbesteding wordt overgegaan, is het contractregister geraadpleegd, met als doel om te beoordelen of gebruik kan of moet worden worden gemaakt van bestaande contracten. Keuze van de vorm van aanbesteding
CONTRACTENREGISTER GERAADPLEEGD? (Ja/Nee) Antwoord:
A5
Vorm
werk
levering
dienst
Europees
>€4.845.000
>€193.000
>€193.000
Openbaar
>€100.000
>€100.000
>€100.000
Meer-
>€15.000
>€15.000
>€15.000
voudig
<€100.000
<€100.000
<€100.000
<€15.000
<€15.000
<€15.000
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
WELKE VORM VAN AANBESTEDING HEEFT U GEKOZEN? Antwoord:
met/ zonder voorselectie
onderhands Enkekvou -dig onderhonds
A6
De motivatie van de keuze voor de vorm van aanbesteding is schriftelijk vastgelegd.
MOTIVATIE SCHRIFTELIJK VASTGELEGD? (Ja/Nee) Antwoord:
58
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
A7
Betrokkenen bij de inkoop De inkoop wordt behandeld door:
WIE ZIJN BETROKKEN? Antwoord:
– –
–
A8
Het afdelingshoofd (als verantwoordelijke budgethouder) Eventueel een deelbudgethouder (als uitvoerder) De inkoopadviseuren/of personeelsfunctionaris (in geval van inhuur).
Maatschappelijke eisen; Technische eisen; Organisatorische eisen; Financieel-economische eisen.
Keuze aanbieders –
A10
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Selectiecriteria aanbieders SELECTIECRITERIA GEFORMULEERD? Voor de selectie van aanbieders zijn criteria (Ja/Nee) geformuleerd. Mogelijke criteria: Antwoord: – – – –
A9
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
De keuze voor uit te nodigen aanbieders is gebaseerd op de selectiecriteria.
Uitnodigingsbeleid – –
–
Meerdere personen hebben inspraak in het uitnodigingsbeleid. Voor openbare en Europese aanbestedingen: De aanbesteding is gepubliceerd. Voor onderhandse aanbestedingen: er is een offerteaanvraag verzonden met een duidelijke omschrijving van het werk, de levering of de dienst.
KEUZE CONFORM SELECTIECRITERIA? (Ja/Nee) Antwoord: HOE ZIJN AANBIEDERS UITGENODIGD? Antwoord: Publicatie op:
Offerteaanvraag:
59
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
A11
INKOOPVOORWAARDEN De eigen inkoopvoorwaarden zijn meegezonden met een offerteaanvraag en van toepassing verklaard, waarbij tegelijkertijd de voorwaarden van een aanbieder van de hand zijn gewezen.
EIGEN INKOOPVOORWAARDEN MEEGEZONDEN? (Ja/Nee) Antwoord:
A12
Inlichtingen ALLE POTENTIËLE AANBIEDERS ZIJN VAN GELIJKE INFORMATIE VOORZIEN.
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Voorwaarden aanbieder van de hand gewezen? (Ja/Nee) Antwoord: AANBIEDERS VAN GELIJKE INFORMATIE VOORZIEN? (Ja/Nee) Antwoord:
60
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
A13
RAMING WAARDE INKOOP
Voldaan aan voorwaarden raming? (Ja/Nee) Antwoord:
–
–
–
–
–
–
Opdrachten mogen op geen enkele wijze worden gesplitst om zo aan de toepasselijkheid van de relevante Europese aanbestedingsregels te ontkomen. De berekening van het geraamde totaalbedrag is inclusief opties en eventuele verlengingen van het contract. De hoogte van de geraamde waarde van de opdracht is uitgangspunt voor de te hanteren procedure voor marktwerking. Een raming moet reëel zijn, de waarde van het totaal aan homogene (gelijksoortige) diensten is maatgevend voor de bepaling van het bedrag van de opdracht de totale waarde wordt gevormd door de gehele looptijd van het contract; Indien de looptijd niet kan worden bepaald dan bedraagt de waarde van de opdracht het totaal van het maandelijks te betalen bedrag vermenigvuldigd met 48
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
61
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
B B1
RECHTMATIGHEID: SELECTEREN Gunning van een opdracht vindt plaats op basis van 2 mogelijke criteria :
WELK GUNNINGSCRITERIUM GEBRUIKT? Antwoord:
– –
–
–
B2
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
de laagste prijs. de economisch meest voordelige inschrijving.
(Het goedkoopste is niet altijd het beste) –
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
Bij standaard diensten met een duidelijk omschreven kwaliteit, is de laagste prijs als gunningcriterium gebruikt. Wanneer dit niet het geval is, verdient gunning op basis van de economisch voordeligste aanbieding de voorkeur. Bij de economisch meest voordelige inschrijving zijn zowel prijs als andere criteria, bijvoorbeeld kwaliteit, garantie, duurzaamheidsaspecten et cetera als criterium gehanteerd. Zo mogelijk zijn referenties gevraagd.
– De beoordeling van de offertes en de wijze waarop die tot stand is gekomen, is vastgelegd en gebaseerd op de vooraf vastgestelde criteria.
Waarom? Antwoord:
BEOORDELING CONFORM CRITERIA? (Ja/Nee) Antwoord:
62
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
C C1
RECHTMATIGHEID: CONTRACTEREN Er zijn afwijzings- en gunningsbrieven verzonden aan alle partijen die offerte hebben uitgebracht.
C2
Degene die de opdracht aangaat en ondertekent is bevoegd op grond van de budgethoudersregeling/(onder) mandaatbesluiten.
C3
Voor het contract is (intern) juridisch advies gevraagd, ontvangen en verwerkt.
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
AFWIJZINGS- EN GUNNINGSBRIEVEN VERSTUURD? (Ja/Nee) Antwoord: ONDERTEKENAAR IS BEVOEGD? (Ja/Nee) Antwoord:
JURIDISCH ADVIES? (Ja/Nee) Antwoord: Zo ja: bij wie/welke functionaris?
C4
CONTRACT –
Bij de opdrachtverstrekkingen is een document opgemaakt dat zowel door de opdrachtgever als opdrachtnemer is ondertekend.
DOCUMENT OPGEMAAKT EN ONDERTEKEND? (Ja/Nee) Antwoord:
63
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
C5
IN DE OPDRACHTVERSTREKKING IS DE OPDRACHTGEVER-OPDRACHTNEMER RELATIE DUIDELIJK VASTGELEGD:
HELDERE OPDRACHTGEVEROPDRACHTNEMER RELATIE? (Ja/Nee) Antwoord:
–
–
–
D D1
Helder is wie als formele opdrachtgever functioneert, wie het aanspreekpunt is, wat probleemstelling en doel van de inhuur zijn, welke kwaliteitseisen worden gesteld, wat de prijs is en welk tijdpad daaraan verbonden is. Er vindt geen tijd- of budgetoverschrijding plaats zonder dat hierover concrete afspraken zijn vastgelegd. De gemeente maakt eenduidige afspraken over de duur, kwaliteit en kosten van diensten. De gemeente maakt eenduidige afspraken over het te leveren werk of de levering v.w.b. kwaliteit en kosten
RECHTMATIGHEID: BEWAKEN TIJDENS DE UITVOERING (NA DE OPDRACHTVERLENING) IS BEZIEN OF DE GEMAAKTE AFSPRAKEN OOK DAADWERKELIJK WORDEN
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Afspraken nagekomen? (Ja / Nee) Antwoord:
NAGEKOMEN, WAARBIJ DE KWALITEIT VAN DE UITVOERING (AANTOONBARE VOORTGANGSBEWAKING) PERIODIEK IS GECONTROLEERD.
Kwaliteit en uitvoering periodiek gecontroleerd? (Ja / Nee) Antwoord: 64
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
D2
HET GELEVERDE EINDPRODUCT IS OP DE VASTGESTELDE KWALITEIT BEOORDEELD. ALS DE
Eindproduct op kwaliteit beoordeeld? (Ja/Nee) Antwoord:
KWALITEIT NIET VOLDOET IS DE LEVERANCIER HIER SCHRIFTELIJK VAN OP DE HOOGTE GESTELD EN
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
VERZOCHT DE VERPLICHTING NA TE KOMEN.
–
D3
D4A
Er vindt bijvoorbeeld een eindgesprek plaats om vast te stellen in hoeverre het resultaat conform de afspraken is gerealiseerd.
Registratie per inkoop ER WORDT PER INKOOP, M.U.V. GUNNINGEN UIT DE HAND, EEN AANBESTEDINGSDOSSIER BIJGEHOUDEN. Afwijken (diensten en leveringen) NB: In 2010 golden voor diensten en leveringen de regels uit de Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid Bussum, Geld goed Besteed, uit 2004 Afwijkingen van de interne afspraken en regels inzake inkopen diensten en leveringen van de gemeente Bussum (worden geaccordeerd door het afdelingshoofd.
Aanbestedingsdossier? (Ja/Nee) Antwoord: Afwijking gemotiveerd? (Ja/Nee) Antwoord:
65
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
D4B
Afwijken (werken) NB: In 2010 golden voor werken de regels uit de Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid Bussum, Geld goed Besteed, uit 2004 niet langer. Deze nota werd namelijk in 2006 voor werken ingetrokken. In 2010 werden voor werken uitsluitend het BAO en de ARW gehanteerd. Afwijkingen van de interne afspraken en regels inzake inkopen van de gemeente Bussum worden geaccordeerd door het afdelingshoofd. Adviesorganen
Afwijking gemotiveerd? (Ja/Nee) Antwoord:
D5
–
–
E E1
Bij de bepaling van de behoefte aan inhuur is de personeelsconsulent betroken. De inkoopadviseur is om advies gevraagd.
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Advies gevraagd? (Ja/Nee) Antwoord: Bij inkoopadviseur? Antwoord:
Doelmatigheid: evaluatie proces Inkopers zijn zich bewust van scherpe onderhandelingstechnieken; realiseren zich dat externe bureaus in de meeste gevallen een speelruimte hebben in hun prijsstelling ten opzichte van de adviesprijzen; en reageren of wachten op aanbiedingen.
Bekend met onderhandelingstechnieken en speelruimte? (Ja / Nee) Antwoord:
66
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
E2
Inkopers onderhouden en maken gebruik van een inkoop informatiesysteem. Dit systeem bevat:
Werd een Inkoop informatiesysteem gebruikt? (Ja/Nee) Antwoord:
- een ‘zwarte’ lijst met bedrijven waarmee de gemeente geen zaken wenst te doen (slechte ervaringen in het verleden of problemen met integriteit/wet BIBOB); -een overzicht van vaste leveranciers met daarbij vermeld de datum waarop de leverancier voor het laatst geëvalueerd werd; -een lijst met geplande inkopen voor het huidige en komende jaar (inkoopjaarplan); -een lijst met websites van centrale en gezamenlijke inkoopinitiatieven (iSGV)
E3
Het inkoopproces wordt na afloop geëvalueerd. Daarbij wordt gekeken naar betrokken ambtenaar, teamsamenstelling, expertise, doorlooptijden, juistheid en volledigheid documenten (zoals bestekken, contracten, brieven/mails), dossiervorming en communicatie (intern en extern) etc.
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Het inkoopproces wordt geëvalueerd (Ja/Nee) Antwoord: Gelet werd op:
67
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
F
Doelmatigheid: evaluatie resultaat
F1
Het inkooptraject wordt na afloop geëvalueerd, waarbij naar het resultaat werd gekeken. Het doel van de inkoop wordt vergeleken met het resultaat (“Hebben we uiteindelijk gekregen wat we wilden hebben?”) Periodiek wordt gerapporteerd aan MT, college en raad.
F2
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
TOELICHTING/EVENTUELE VERKLARING WAAROM WEL OF NIET?
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Inkoop geëvalueerd? (Ja/Nee) Antwoord:
Wordt gerapporteerd? (Ja/Nee) Antwoord: Aan wie? Antwoord:
F3
Bij de jaarrekening wordt over de aanbesteding indien groter dan € 15.000 gerapporteerd over de gerealiseerde doelstelling(en) conform Nota aanbestedingsbeleid Bussum 2004
Hoe/in welke vorm of welk stuk?: Antwoord: Rapportage bij jaarrekening? (Ja/Nee)
68
4
Beoordeling checklist/regels inkoopproces
De checklist voor een inkoopproces – zoals hiervoor is beschreven – bevat een aantal regels die bedoeld zijn de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het inkoopproces te versterken. 4.1 Bent u bekend met de regels uit de checklist? (Ja / Deels / Nee) Antwoord: Als u met bepaalde regels deels/niet bekend was: Om welke regels gaat het dan (noem het nummer uit de checklist):
4.2 Vindt u de regels voor het inkopen helder en eenduidig? (Ja / Deels / Nee) Antwoord: Als u bepaalde regels deels/niet eenduidig vindt Welke regels vindt u niet (voldoende) duidelijk? (kunt u het nummer aangeven uit de checklist – en zo precies mogelijk toelichten / motiveren waarom u deze regel onduidelijk vindt?)
4.3 Acht u deze regels nuttig of werkbaar voor een goed inkoopproces? (Ja / Deels / Nee) Antwoord: Voor zover u bepaalde regels deels/niet nuttig of werkbaar acht: Welke regels acht u niet nuttig of werkbaar? Antwoord: (kunt u het nummer aangeven uit de lijst – en zo precies mogelijk toelichten / motiveren waarom u deze regel bij het onderhavige contract niet of nuttig of werkbaar acht?)
4.4 Zijn er omstandigheden die afwijking van de regels rechtvaardigen? (Ja /Nee) Antwoord: Zo ja, Welke omstandigheden
69
Om welke regels gaat het dan (noem het nummer uit de checklist): Kunt u toelichten hoe deze regels onder deze omstandigheden dan moeten luiden?
4.5
Weet u bij wie, welke instantie of waar u bij vragen terecht kunt? (Ja /Nee)
Antwoord: Zo ja, Bij wie, welke instantie of waar? Bent u tevreden over de ondersteuning die u hier kreeg?
5
Overige opmerkingen
Hebt u nog overige opmerkingen over het inkoopproces?
70
Bijlage 4
Samenvatting bevindingen geselecteerde dossiers
Legenda + = ja/goed D = Dienst +/- = deels/matig/(te) laat L = Levering = nee/slecht W = Werk Nvt = Niet van toepassing (project/product nog niet afgerond) Nr.
Omschrijving/soort/gunning
INKOOPWAARDE
TYPE
VOORBEREIDING/ AFWEGING/
JUISTE
EVALUATIE
EVALUATIE
INKOOP-
RAPPORTAGE
PROCE-
PROCES
PRODUCT
ADVISEUR
JAARREKE-
BETROKKEN
NING
+/-
nvt
DURE
BIJZONDERHEDEN
SPECIFICATIE
1
Heidezicht
€ 557.800
W
-
+/-
-
nvt
1e onder
(Nieuwbouw paviljoen en
leiding externe
grondwerk t.b.v.
Heraanbesteding
speeltuin)
nodig
Meervoudig onderhands
Tijdrovend
Laagste prijs
(Te) duur proces
2
Straatreiniging
€ 185.300,
(Zwerfvuilbeheersing,
maximale
inschrijving
straatvegen,
looptijd 6
ruim 4x hoger
onkruidverwijdering,
jaar
dan laagste
D
+/-
+
+/-
+
+
nvt
Hoogste
verwijderen blad in voor-
Analyse
en najaar)
inschrijvingen
Europese aanbesteding
ná voorlopige
Gunning o.b.v. laagste
gunning
prijs
71
Nr.
Omschrijving/soort/gunning
INKOOPWAARDE
TYPE
VOORBEREIDING/ AFWEGING/
JUISTE
EVALUATIE
EVALUATIE
INKOOP-
RAPPORTAGE
PROCE-
PROCES
PRODUCT
ADVISEUR
JAARREKE-
BETROKKEN
NING
+
nvt
DURE
BIJZONDERHEDEN
SPECIFICATIE
Strooimaterieel
3
€ 125.533
L
+/-
+/-
-
nvt
1e aanbesteding
Aanschaf 4 strooiers
(Nationale
t.b.v.
procedure)
gladheidsbestrijding
gestopt,
en onderhoudscontract
heraanbesteding
voor max. 6 jaar
in gunningsfase
Europese aanbesteding Gunning o.b.v. EMVI47 Herinrichting Oostereng
4
€1.112.000
W
+
+
+/-
nvt
-
nvt
?
?
-
-
-
+/-
-
-
Reconstructie en herinrichting van wegen Nationale procedure Gunning o.b.v. laagste prijs Kickboxmaterialen
5
Maakt deel uit van
feitelijk
project kickboxen
jeugdwerk,
(beschikbaar stellen
vermenging
gymzaal, aanschaf
inkoop- en
materiaal en vergoeding
subsidierelatie
leskosten)
. Geen contract
Onderhands gegund
47
Betreft
aanwezig.
Economisch meest voordelige inschrijving
72
Nr.
Omschrijving/soort/gunning
INKOOPWAARDE
TYPE
VOORBEREIDING/ AFWEGING/
JUISTE
EVALUATIE
EVALUATIE
INKOOP-
RAPPORTAGE
PROCE-
PROCES
PRODUCT
ADVISEUR
JAARREKE-
BETROKKEN
NING
+
-
DURE
BIJZONDERHEDEN
SPECIFICATIE
6
Content Management
€ 62.000
L/D
+
+
+
+
Systemen
Evaluatie niet vastgelegd.
Website Bussum, intranet en raadsinformatiesysteem, inclusief beheer, o.b.v. Open Source Software Meervoudig onderhands Gunning o.b.v. EMVI 7
Bordes gemeentehuis
€ 49.900
W
+
+
-
nvt
+
-
Verbinding met
tot definitieve
nieuwbouw Laanstraat
gunning door
Noord
ingrijpen
Meervoudig onderhands 8
Procesmanagement
college. € 83.684
D
-
?
-
+/-
-
nvt
spoorverdieping
9
Niet overgegaan
Nog geen zicht op start
Lobby-activiteiten
werkzaamheden
Enkelvoudig onderhands
spoorverdieping
IT-kosten
€ 52.663 en €
Onderhoud en beheer
97 per uur
Service Level
Netwerk
o.b.v.
Agreement niet
nacalculatie
gecontroleerd.
Meervoudig onderhands
D/L
+/-
+
-
-
-
-
Naleving
Gunning o.b.v. EMVI
73
Nr.
Omschrijving/soort/gunning
INKOOPWAARDE
TYPE
VOORBEREIDING/ AFWEGING/
JUISTE
EVALUATIE
EVALUATIE
INKOOP-
RAPPORTAGE
PROCE-
PROCES
PRODUCT
ADVISEUR
JAARREKE-
BETROKKEN
NING
+
nvt
DURE
BIJZONDERHEDEN
SPECIFICATIE
10
Kantoorartikelen
Mantelovereen
L
+
+
+/-
+/-
Zorgen over
Regionale inkoop
komst. Totale
hoge
Gunning o.b.v. EMVI,
geraamde
overheadkost
zeer veel milieu-eisen
waarde
Kleine
€570.000.
aanbieders
Feitelijke
haken af
besteding
vanwege
Bussum 2010:
grote
€ 17.800
administratieve last
74
75