Onderzoeksrapport: Inkoop- en aanbestedingsbeleid

Onderzoeksrapport: “Inkoop- en aanbestedingsbeleid” Eindversie

Onderzochte gemeenten: Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en Strijen

Rekenkamercommissie Hoeksche Waard December 2009

Buttervliet 1 Numansdorp

Postbus 7400 3280 AE Numansdorp

T (0186) 656100 www.rchw.nl

Inhoudsopgave VOORWOORD..................................................................................................................................................... 4 1

INLEIDING................................................................................................................................................... 5 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID ..................................................................................... 8 2.1 2.2 2.3

3

ALGEMEEN .............................................................................................................................................22 ACHTERGROND .......................................................................................................................................22 DE ROLBESCHRIJVING VAN DE SIW ........................................................................................................22 DOELSTELLINGEN ...................................................................................................................................24 REALISATIE DOELSTELLINGEN ................................................................................................................24 CONCLUSIES ...........................................................................................................................................25

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ...................................................................................................26 6.1 6.2 6.3

7

ALGEMEEN .............................................................................................................................................14 INVENTARISEREN EN SPECIFICEREN ........................................................................................................14 SELECTEREN ...........................................................................................................................................15 CONTRACTEREN ......................................................................................................................................17 BESTELLEN, BEWAKEN, NAZORG EN EVALUEREN ....................................................................................18 CONCLUSIES ...........................................................................................................................................19

DE STICHTING INKOOPBUREAU WEST-BRABANT (SIW) ............................................................22 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

6

ALGEMEEN .............................................................................................................................................10 DE DOELSTELLINGEN VAN HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID ......................................................10 DE VASTGESTELDE AANBESTEDINGSPROCEDURES ..................................................................................10 DE OFFERTEAANVRAAG ..........................................................................................................................11 DE OFFERTEBEOORDELING ......................................................................................................................11 HET CONTRACTEREN...............................................................................................................................11 CONTRACTREGISTER ...............................................................................................................................12 CONTRACT- EN LEVERANCIERSMANAGEMENT ........................................................................................12 GEMEENSCHAPPELIJK AANBESTEDEN .....................................................................................................12 DE HARDHEIDSCLAUSULE .......................................................................................................................12 BETROKKENHEID VAN DE GEMEENTERAAD.............................................................................................12

DE UITVOERING VAN HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID .........................................14 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

5

ALGEMEEN .............................................................................................................................................. 8 HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID VASTSTELLEN ......................................................................... 8 JURIDISCHE KADERS VAN HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID ........................................................ 8

DE KWALITEIT VAN HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID ...........................................10 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11

4

AANLEIDING ............................................................................................................................................ 5 ONDERZOEKSVRAGEN.............................................................................................................................. 5 ONDERZOEKSAANPAK.............................................................................................................................. 5 NORMENKADER ....................................................................................................................................... 6 INDELING RAPPORT .................................................................................................................................. 7

HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID ...............................................................................................26 DE UITVOERING VAN HET INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID ..............................................................26 DE STICHTING INKOOPBUREAU WEST-BRABANT ...................................................................................27

BESTUURLIJKE REACTIES ...................................................................................................................29 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

INLEIDING ...............................................................................................................................................29 BINNENMAAS ..........................................................................................................................................29 CROMSTRIJEN .........................................................................................................................................35 OUD-BEIJERLAND ...................................................................................................................................39 STRIJEN ...................................................................................................................................................42

2

BIJLAGE 1: HET NORMEN EN TOETSINGSKADER ................................................................................44 BIJLAGE 2: BEREKENINGSOVERZICHT: INKOOPEVALUATIE CROMSTRIJEN ...........................46 BIJLAGE 3: TOELICHTING DOSSIERSELECTIE......................................................................................47 BIJLAGE 4:.OVERZICHT INTERVIEWS......................................................................................................50 BIJLAGE 5.: LITERATUURLIJST ..................................................................................................................51

3

Voorwoord Het onderzoek “inkoopen aanbestedingsbeleid” heeft betrekking op het jaar 2007 en is in eigen beheer uitgevoerd voor de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en Strijen. Het onderzoek biedt inzicht in de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het inkoopen aanbestedingsbeleid. De colleges laten een groot deel van het inkoopen aanbestedingsbeleid uitvoeren door de Stichting Inkoopbureau West-Brabant. Daarom is ook het inkoopbureau in dit onderzoek betrokken. Voorgaand aan de eindversie hebben de gemeenten twee conceptversies ontvangen. In juli 2009 kregen ze een conceptversie – nog zonder conclusies en aanbevelingen – voor ambtelijk wederhoor, die is bedoeld om de juistheid van de feiten te controleren. De ambtelijke reacties zijn voor zover nodig verwerkt. Vervolgens kregen de colleges in september 2009 een conceptversie met conclusies en aanbevelingen voor bestuurlijk wederhoor. De bestuurlijke reacties zijn in het rapport opgenomen met een nawoord van de Rekenkamercommissie. Tot slot wil de rekenkamercommissie haar dank uitspreken voor de medewerking van een groot aantal medewerkers van de onderzochte gemeenten bij de gegevensverzameling, de interviews en de controle van de bevindingen.

4

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

De rekenkamercommissie Hoeksche Waard heeft onderzoek verricht naar het inkoopbeleid van de gemeenten in de Hoeksche Waard. De aanleiding hiertoe is hoofdzakelijk gelegen in het financiële belang, het organisatorische belang en de te verwachten leereffecten. Het financiële belang blijkt uit het feit dat de gemeenten afzonderlijk jaarlijks voor meer dan 10 miljoen euro inkopen. Het organisatorische belang blijkt uit het feit dat iedere sector afzonderlijk inkoopt. Dit kan aanleiding geven tot versnipperde en ongestructureerde inkoop, wat onder meer ten koste gaat van de transparantie. Om dit tegen te gaan stelden de gemeenten recent een inkoopbeleid vast dat organisatiebreed geldt en zich richt op rechtmatig, doelmatig en doeltreffend inkopen. Dit inkoopbeleid kan pas zijn uitwerking hebben indien het goed is geïntegreerd in alle afzonderlijke sectoren. De uitvoering van het inkoopbeleid wordt ondersteund door de Stichting Inkoopbureau West-Brabant (SIW), waarbij vier van de vijf gemeenten zijn aangesloten. Het inkoopbeleid wordt om de vier jaar geëvalueerd1. Deze evaluatie vindt voor Cromstrijen dit jaar plaats. De rekenkamercommissie beoogt met dit onderzoek, door middel van de te verwachten leereffecten, aspecten aan te dragen die eventueel meegenomen kunnen worden bij de evaluatie van het inkoopbeleid.

1.2

Onderzoeksvragen

De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek ten eerste inzicht bieden in de vormgeving en de mate van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het inkoopbeleid. Ten tweede wil ze duidelijkheid geven over de toegevoegde waarde van de SIW. En in de derde plaats wil ze eventuele leereffecten, die voortvloeien uit de verschillen tussen de gemeenten, in kaart brengen. Deze doelstellingen leiden tot de volgende drie onderzoeksvragen: 1. Welk inkoopbeleid hebben de gemeenten vastgesteld en welke verschillen bestaan daartussen? 2. Hoe doelmatig, doeltreffend en rechtmatig is het gevoerde inkoopbeleid? 3. Welke rol speelt de SIW bij de uitvoering van het inkoopbeleid? De rekenkamercommissie voert het onderzoek in beginsel uit over het jaar 2007, maar zal indien nodig andere jaren bij het onderzoek betrekken. Het onderzoek wordt uitgevoerd voor Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en Strijen. Aanvankelijk wilde de rekenkamercommissie het onderzoek ook uitvoeren voor Korendijk. Dit bleek echter niet mogelijk, omdat deze gemeente pas in januari 2008 voor het eerst een organisatiebreed aanbestedings- en inkoopbeleid heeft vastgesteld. Hierdoor zou een onderzoek over het jaar 2007 zich in Korendijk baseren op richtlijnen die inmiddels zijn vervallen of aangepast.

1.3

Onderzoeksaanpak

Het inkoopbeleid bevat verschillende fasen die in figuur 1 zijn weergegeven. Fase 1 t/m 3 vormen de aanbesteding. Het volledige inkoopbeleid omvat de aanbestedingsprocedure plus de fasen 4 t/m 6, ook wel de operationele inkoop genoemd. De nadruk bij dit onderzoek ligt hoofdzakelijk op de aanbestedingsprocedure. Het operationele gedeelte van het inkoopproces zal de rekenkamercommissie zijdelings bij dit onderzoek betrekken.

1

Drie gemeenten (Binnenmaas, Cromstrijen en Oud-Beijerland) hebben in het contract met de SIW opgenomen om eens in de vier jaar het inkoopbeleid te evalueren. Strijen heeft niet opgenomen wanneer zij het inkoopen aanbestedingsbeleid actualiseert.

5

Figuur 1:

Het inkoopbeleid Aanbestedingsprocedure Nazorg en

Aspecten

Taak inkoop

Specificeren

Selecteren

Contracteren

Bestellen

Bewaken

evaluatie

- Doen specifi-

- Adequate

- Opstellen

- Zorg dragen

- (Doen)

- Afhandelen

ceren behoefte

Leveranciers-

Contracten

bestelling

bewaken uit-

geschillen,

staande orders

vastleggen

+ orderafhan-

ervaring +

deling

terugkoppeling

keuze

- Functionele

- Prekwalificatie

- Kennis

- Ontwerpen

- Orderbewa-

- Claim-

specificatie

leveranciers

contractvoor-

bestelroutines

king

afhandeling

- Wijzigingen-

- Aanvraag

waarden

- Trouble-

- dossiervor-

beheer

offertes

- Onderhande-

Shooting

ming

- Inbreng

- Leveranciers-

lingsvaardig-

- opdracht-

Leveranciers-

keuze

heden

evaluatie

kennis

- Eindredactie

Bron: Van Weele, A.J. (2005) Inkoop in strategisch perspectief: analyse, strategie, planning en praktijk, 5e druk, Kluwer, Alphen aan de Rijn, p. 62.

Voor de uitvoering van het onderzoek zijn relevante wetten en regelgeving geraadpleegd. Vervolgens zijn relevante gemeentelijke documenten geanalyseerd, waaronder de programmabegroting, jaarrekening, besluiten, adviezen, interne onderzoeken of audits, enzovoort. Tevens zijn interviews gehouden met ambtenaren en inkoopadviseurs. Tenslotte is een aantal dossiers geselecteerd voor een nadere analyse. Hierbij is gelet op een evenwichtige verdeling tussen sectoren, aanbestedingsvormen en de betrokkenheid van de SIW. Aanvullend zijn twee gezamenlijke aanbestedingen onderzocht. In totaal heeft de rekenkamercommissie op basis van door haar aangegeven criteria 36 dossiers ontvangen. Hiervan bleken er acht niet te voldoen aan de selectiecriteria. Bijgevolg zijn 28 dossiers geanalyseerd (zie bijlage 3 voor een toelichting).

1.4

Normenkader

Voor de beoordeling van het inkoopbeleid hanteert de rekenkamercommissie een normenkader dat de begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid operationaliseert. Rechtmatigheid Doelmatigheid Doeltreffendheid

Het inkoopbeleid is uitgevoerd volgens de geldende weten regelgeving en het handelen is verifieerbaar. De gemeente hanteert een gestructureerd proces dat leidt tot het bereiken van de inkoopdoelstellingen tegen de laagst mogelijke kosten. De inkoopdoelstellingen van de gemeenten en de gewenste effecten zijn behaald.

Aangezien de eerste onderzoeksvraag beschrijvend is, is het normenkader hierop niet van toepassing Voor de tweede onderzoeksvraag dient het normenkader als maatstaf voor het beoordelen van de uitvoering van het inkoopbeleid. De derde onderzoeksvraag is deels beschrijvend en deels verklarend. Het verklarende gedeelte omvat de doeltreffendheid van de SIW. De doeltreffendheid van de SIW wordt gemeten aan de hand van de door de raad en /of college gestelde doelstellingen.

6

Aanvullend hanteert de rekenkamercommissie een toetsingskader voor de beoordeling van de onderzochte dossiers op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Het toetsingskader is als bijlage 1 toegevoegd.

1.5

Indeling rapport

Het rapport is ingedeeld in vier delen. Het eerste deel beschrijft kort de juridische kaders die van toepassing zijn voor gemeentelijke aanbestedingen en beschrijft door wie het inkoopen aanbestedingsbeleid is vastgesteld. Deel twee beschrijft de kwaliteit van het geldende inkoopen aanbestedingsbeleid van de vier gemeenten. Hierbij licht de rekenkamercommissie kort toe, welke inkoopdoelstellingen zijn omschreven en de stappen waaruit het inkoopen aanbestedingsbeleid bestaat. In het derde deel wordt de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid geanalyseerd. De bevindingen zijn gebaseerd op dossieranalyse en zijn per uitvoeringsfase weergegeven. Aanvullend zijn de belangrijkste bevindingen per gemeente beschreven. Tot slot heeft de rekenkamercommissie in het vierde deel de rol van de SIW beschreven. Naast het beschrijven van de taken van de SIW, waarbij de vier gemeenten zijn aangesloten, heeft de rekenkamercommissie getracht een globaal beeld te geven van de productiviteit van de SIW.

7

2

Het inkoopen aanbestedingsbeleid

2.1

Algemeen

In het inkoopen aanbestedingsbeleid van de onderzochte gemeenten is een onderscheid gemaakt tussen werken, diensten en leveringen. Bij werken gaat het meestal om bouwkundige of civieltechnische werkzaamheden. Diensten hebben hoofdzakelijk betrekking op de dienstverlening en leveringen betreffen vaak de aankoop, huur of lease van producten. Om bedrijven een gelijke kans te bieden voor het uitvoeren van de werkzaamheden hebben Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en Strijen procedures opgesteld die een objectieve, transparante en non-discriminatoire aanbesteding waarborgen. Deze procedures zijn vastgelegd in een inkoopen aanbestedingsbeleid. Het gaat om procedures over de bekendmaking, selectie, gunning en afhandeling van inkopen of aanbestedingen.

2.2

Het inkoopen aanbestedingsbeleid vaststellen

Afhankelijk van het karakter van het inkoopen aanbestedingsbeleid is de gemeenteraad, dan wel het college, bevoegd om een nota inkoopen aanbestedingsbeleid vast te stellen. Als die een kaderstellend karakter heeft, is het een bevoegdheid van de raad. Als de nota alleen uitvoerende aspecten bevat, stelt het college deze vast. Het inkoopen aanbestedingsbeleid van de onderzochte gemeenten bevat zowel kaderstellende als uitvoerende aspecten. In een dergelijke situatie is het vaak ondui2 delijk wie het bevoegde orgaan is om de nota vast te stellen . De colleges van Binnenmaas en Strijen hebben besloten het inkoopen aanbestedingsbeleid door de raad te laten vaststellen. De redenen hiervoor waren het kaderstellende karakter3 van de nota en de wens van de gemeenten om overheidsinkopen zoveel mogelijk openbaar en controleerbaar te maken. Een op bestuurlijk vastgesteld niveau inkoopen aanbestedingsbeleid draagt hieraan bij. In Cromstrijen en Oud-Beijerland is het inkoopen aanbestedingsbeleid vastgesteld door het college. Deze gemeenten zijn van mening dat het inkoopen aanbestedingsbeleid geen kaderstellend karakter heeft en beschouwen de nota slechts als een uitvoerend document.

2.3

Juridische kaders van het inkoopen aanbestedingsbeleid

Gemeenten hanteren verschillende aanbestedingsvormen. Grofweg kunnen deze vormen onderverdeeld worden in Europese of nationale aanbestedingsvormen. Nationale aanbestedingsvormen bestaan uit openbare, enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen, zoals blijkt uit schema 1. Aanbestedingstrajecten zijn vaak gebonden aan complexe Europese en/of nationale regelgeving. De hoogte van het begrote aanbestedingsbedrag bepaalt welke procedure de gemeenten dienen te volgen: Europees of nationaal aanbesteden.

2

De onduidelijkheid over de bevoegdheid tot vaststellen van het inkoopen aanbestedingsbeleid speelt in meerdere gemeenten. De VNG schrijft hierover in de notitie “Is het vaststellen van inkoopen aanbestedingsbeleid een taak/bevoegdheid van het college of van de gemeenteraad?” dat het college doorgaans de interne regels uitwerkt, waarin de ambtelijke regels en procedures voor inkoop en de aanbesteding van werken, leveringen en diensten worden vastgelegd. Bij de uitoefening van zijn taak dient het college wel de algemene kaders in acht te nemen die de raad stelt. De verordening ex artikel 212 Gemeentewet geeft de raad immers de mogelijkheid om aan het college aanvullende kaders te stellen. De raad kan bijvoorbeeld kaderstellende uitspraken doen over de mate waarin het gewenst is dat de gemeente het uitgangspunt ‘duurzaam aanbesteden’ gaat hanteren of innovatie wil stimuleren. In eerste instantie kan de raad dit in de financiële verordening verwerken. Ook kan de raad de kaders in een nota inkopen en aanbesteden opnemen. 3

Bij iedere onderzochte gemeente bevat de nota kaders rondom het stimuleren van de lokale economie, het stimuleren van sociale werkplaatsen, de duurzaamheid van goederen, etc.

8

Schema 1: Aanbestedingsvormen Aanbesteden

Europees aanbesteden

Nationaal aanbesteden

Openbaar

Enkelvoudig

Meervoudig

Europees aanbesteden Gemeenten zijn verplicht Europees aan te besteden indien het aanbestedingsbedrag hoger is dan door de Europese Commissie vastgestelde bedragen. De hoogte daarvan is afhankelijk van de aard van de aan te besteden opdracht (werk, levering of dienst) en wordt iedere twee jaar aangepast. Tabel 1 geeft een overzicht van de grensbedragen in het onderzoeksjaar 2007: Tabel 1: Grensbedragen Europese aanbestedingen voor decentrale overheden (in euro’s) Werk 5.278.000 Levering 211.000 Dienst 211.000 Het juridische kader voor Europese aanbestedingen wordt gevormd door “Richtlijnen werken, leveringen en diensten (Richtlijn 2004/18/EG)” en de “Richtlijn plaatsen opdrachten in de sector water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (Richtlijn 2004/17/EG)”. Omdat Europese richtlijnen geen directe werking hebben in de lidstaten van de Europese Unie, moeten zij worden omgezet in nationaal recht. Nederland heeft dat gedaan in de Raamwet EEG-voorschriften en aanbestedingen. Op grond van de artikelen 2 en 3 van deze wet zijn de regels uit de richtlijnen verder uitgewerkt in het “Besluit aanbestedingen speciale sectoren (BASS)” en het “Besluit aanbestedingsregels voor overheidsop4 5 dracht (BAO)” . Verder is er het “Aanbestedingsreglement werken 2005” (ARW 2005). Dit is bindend voor de ministeries van VROM, V&W, Defensie en LNV. Gemeentelijke overheden zijn vrij om het ARW 2005 al dan niet van toepassing te verklaren voor nationale aanbestedingen. Nationale aanbestedingen Indien de geraamde kosten lager zijn dan het Europese grensbedrag volgen gemeenten de nationale aanbestedingsprocedures, dus ondershands of openbaar aanbesteden. Aangezien voor nationale aanbestedingen geen wettelijk kader bestaat, hebben gemeenten veel vrijheid bij het vastleggen van inkoopprocedures. De vier onderzochte gemeenten hebben de inkoopprocedure vastgelegd in een inkoopen aanbestedingsbeleid. De procedure voor nationale aanbestedingen is afhankelijk van de aard van de inkoop (dienst, levering of werk) en het type product6. Op basis van deze afweging besteden de gemeenten openbaar, meervoudig ondershands of enkelvoudig onderhands aan.

4

Het BASS is van toepassing op Europese aanbestedingen van werken, leveringen en diensten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en posterijen. Het vormt dus een uitwerking van de regels uit de “Richtlijn plaatsen opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten”. Het BAO is van toepassing op Europese aanbestedingen door overheden van een werk, dienst of levering in de overige sectoren en bevat een uitwerking van de regels van de “Richtlijn werken, leveringen en diensten”. Beide besluiten zijn bindend voor alle overheden, zowel centraal als decentraal.

5

Dit reglement is verplicht voor rijksoverheden en bevat de procedures die aanbestedende diensten dienen te volgen bij Europese en nationale aanbestedingsprocedures voor werken die vallen onder reikwijdte van het BAO. 6

De verschillende typen producten (hefboom-, strategisch, routine- of knelpuntproduct) zijn toegelicht in het inkoopen aanbestedingsbeleid van Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en Strijen.

9

3

De kwaliteit van het inkoopen aanbestedingsbeleid

3.1

Algemeen

De kwaliteit van het inkoopen aanbestedingsbeleid heeft de rekenkamercommissie beoordeeld op basis van waarborgen die de gemeenten hebben gecreëerd om aanbestedingsprocedures doelmatig, doeltreffend en rechtmatig te kunnen uitvoeren. Een ander onderdeel van de kwaliteitsbeoordeling is de formulering van de inkoopdoelstellingen. Hierbij gaat de rekenkamercommissie na of de gemeenten de inkoopdoelstellingen SMART7 hebben geformuleerd. Doordat het inkoopen aanbestedingsbeleid van de verschillende gemeenten grote overeenkomsten vertonen, worden sommige aspecten in deze paragraaf gezamenlijk besproken. De overeenkomsten vloeien voor een deel voort uit de invloed van de SIW, waarbij deze gemeenten zijn aangesloten. De SIW is namelijk intensief betrokken geweest bij de opstelling van het beleid. De overeenkomsten hebben hoofdzakelijk betrekking op inkoopprocedures en inkoopdoelstellingen.

3.2

De doelstellingen van het inkoopen aanbestedingsbeleid

De inkoopdoelstellingen komen hoofdzakelijk overeen met de beginselen van behoorlijk bestuur, namelijk inkopen op een objectieve, non-discriminatoire en transparante wijze. Ook hebben de gemeenten algemene doelstellingen opgenomen over het efficiënter inkopen en het streven naar kwaliteitsverhoging. Hieronder vindt u, ter illustratie, de doelstellingen zoals deze zijn opgenomen in het inkoopen aanbestedingsbeleid van Strijen: 1. Bevorderen van de naleving van weten regelgeving op het terrein van aanbesteden, zodat het risico van claims en gerechtelijke procedures zoveel mogelijk wordt teruggedrongen. 2. Waarborgen van de transparantie en de integriteit bij de aanbesteding, zowel intern als extern. 3. Bevorderen van economisch aanbesteden, dat wil zeggen een zo efficiënt mogelijke inzet van middelen. 4. Verantwoording van gevolgde aanbestedingsprocedures. Strijen, Binnenmaas en Cromstrijen hebben deze doelstellingen niet specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. Hierdoor kan de rekenkamercommissie niet vaststellen of de inkoopdoelstellingen zijn bereikt. Het inkoopbeleid van Oud-Beijerland bevat wel doelstellingen die specifiek en tijdgebonden zijn geformuleerd, maar ze zijn niet meetbaar omdat: er geen nulmeting is; “gemeentelijke inkoop” niet concreet is gemaakt; het onduidelijk is hoe de gemeente het financiële voordeel berekent en hoe de gemeente zal controleren voor invloeden van buitenaf zoals de indexering, marktwerking, arbeidskosten, e.d.

3.3

De vastgestelde aanbestedingsprocedures

Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en Strijen hebben in hun nota inkoopen aanbestedingsbeleid procedures vastgesteld, die moeten leiden tot efficiënte, transparante, objectieve en nondiscriminatoire inkopen of aanbestedingen. Efficiënt betekent het doel bereiken met zo min mogelijk middelen. Hier is te denken aan vlotte werkprocedures, vermindering van facturen, tijdbesparing, etc. Transparant houdt in dat het mogelijk moet zijn om de inkoopprocedure te verifiëren. Objectief houdt in dat de leverancierskeuze gebaseerd moet zijn op feiten. 7

SMART = Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden.

10

Non-discriminatoir betekent dat de selectie van leveranciers gebaseerd moet zijn op gelijke behandeling en gelijke informatie voorafgaand aan de aanbesteding. Van alle aanbestedingsprocedures is “gunning uit de hand” de eenvoudigste, maar ook de minst transparante en objectieve procedure. Bij deze aanbestedingsvorm gunt de gemeente de opdracht rechtstreeks aan een bedrijf zonder daarvoor een offerte te vragen. Binnenmaas, Oud-Beijerland en Strijen passen deze aanbestedingsvorm niet of nauwelijks toe. Oud-Beijerland en Strijen doen dat alleen voor erg lage bedragen en na toestemming van een bevoegde functionaris. Binnenmaas maakt er helemaal geen gebruik van. Cromstrijen daarentegen besteedt “leveringen en diensten” en “werken” onder een bedrag van respectievelijk € 5.000 en € 10.000 aan zonder een offerte op te vragen. De tweede aanbestedingsvorm is enkelvoudig aanbesteden. Hierbij vraagt de gemeente slechts aan één bedrijf een offerte, wat per definitie een discriminatoir karakter heeft. Daarom zouden gemeenten hiervoor slechts in uitzonderlijke gevallen moeten kiezen. Cromstrijen en Oud-Beijerland kiezen slechts voor deze vorm als het toeleveringsrisico hoog is. Binnenmaas en Strijen doen dat voor aanbestedingen van werken onder een bedrag van € 25.000 en voor leveringen en diensten onder een bedrag van respectievelijk € 5.000 en € 10.000. De derde aanbestedingsvorm is “meervoudig ondershands aanbesteden”. Deze vorm wordt gekozen als het aanbestedingsbedrag te hoog is om enkelvoudig ondershands aan te besteden, maar lager dan de Europese limiet. Hierbij vraagt de gemeente minstens twee offertes aan. Deze aanbestedingsvorm kent een uitgebreidere procedure en bestaat uit een aantal stappen. De eerste drie stappen - het specificeren, selecteren en contracteren - leggen de basis voor toekomstige verplichtingen. Bij het specificeren omschrijft de gemeente haar behoeften en stelt ze haar eisen op met betrekking tot het in te kopen product, dienst of werk. Dan beoordeelt ze, afhankelijk van de aanbestedingsvorm, inschrijvers op selectiecriteria. Vervolgens beoordeelt ze de overgebleven inschrijvers op basis van vooraf bepaalde criteria. De inschrijver die hieraan het beste voldoet, krijgt de opdracht. Het onderzoek richt zich hoofdzakelijk op deze drie stappen, ook wel aangeduid als de tactische inkoop.

3.4

De offerteaanvraag

Afhankelijk van het type product en de aard van de werkzaamheden vragen de gemeenten meestal twee tot vijf offertes aan. De offerteaanvraag beschrijft de uit te voeren werkzaamheden en het aanbestedingsproces. Gemeenten kunnen selecteren op prijs of “op economisch meest voordelige inschrijving”. Het inkoopbeleid van de verschillende gemeenten bevat weinig tot geen informatie over de voor- en nadelen van deze twee gunningcriteria. Het is niet verplicht om de afweging tussen beide mogelijkheden schriftelijk vast te leggen. Vaak wordt de afweging besproken met de inkoper van de SIW.

3.5

De offertebeoordeling

Om te voldoen aan de eis van transparantie is onder meer een heldere offertebeoordeling nodig. Bij geen van de vier gemeenten heeft de rekenkamercommissie kunnen vinden hoe bij meervoudig onderhands aanbesteden de offertes moeten worden beoordeeld. Dit houdt in dat een schriftelijke en transparante offertebeoordeling niet is gewaarborgd

3.6

Het contracteren

De aanbieder met de hoogste score op basis van de offertebeoordeling krijgt de opdracht. Belangrijk is hierbij dat het bedrijf schriftelijk akkoord gaat met de uit te voeren werkzaamheden, zoals omschreven door de gemeente en met de inkoopvoorwaarden van de gemeente. De verplichting om als gemeente de inkoopvoorwaarden van toepassing te verklaren is niet gewaarborgd in het inkoopen aanbestedingsbeleid. Strijen had voor het onderzoeksjaar 2007 nog geen inkoopvoorwaarden vastge8 steld . 8

Begin 2009 heeft het college van B&W van Strijen de inkoopvoorwaarden vastgesteld.

11

3.7

Contractregister

Als gemeenten de afgesloten contracten centraal beheren en opnemen in een contractregister vereenvoudigt dit de controle op onder meer de expiratiedatum. De rekenkamercommissie heeft echter geconstateerd dat geen van de vier gemeenten een actueel en volledig contractregister heeft. Strijen houdt wel een eenvoudige vorm van contractregistratie bij, die is ondergebracht bij één verantwoordelijke die op haar beurt terugkoppelt naar de productverantwoordelijke als een contract ten einde loopt. De bedoeling is om het contractmanagement op korte tijd verder te professionaliseren. Binnenmaas is in het najaar van 2008 begonnen met het opzetten van een contractregister, maar dat is op dit moment nog niet volledig.

3.8

Contract- en leveranciersmanagement

Bij de uitvoering van de werkzaamheden is het belangrijk dat de gemeenten controleren of alles con9 form het programma van eisen is uitgevoerd. Een goed contracten leveranciersmanagement dragen hieraan bij. Contractmanagement houdt in dat gemeenten systematisch toetsen en evalueren in welke mate leveranciers of aannemers afspraken nakomen. Leveranciersmanagement houdt in dat in periodiek overleg met de leveranciers de uitvoering wordt besproken en geëvalueerd. In een optimale situatie worden de uitkomsten van de evaluatie vastgelegd in het leveranciersbestand, dat kan worden gebruikt voor toekomstige opdrachten. Het bijhouden van een leveranciersbestand heeft de volgende voordelen: 1. beschikbaarheid van een actueel overzicht van positief beoordeelde leveranciers en de producten of diensten die zij kunnen leveren. 2. Het realiseren van een goede samenwerking met de leveranciers. Dit kan leiden tot grotere klanttevredenheid en optimale inkoopcondities. De rekenkamercommissie constateert dat de vier gemeenten hun contracten leveranciersmanagement nog niet hebben geprofessionaliseerd. Contractmanagement voeren ze sporadisch uit, hoofdzakelijk bij de uitvoering van civieltechnische werkzaamheden. Leveranciersmanagement vindt niet of nauwelijks plaats.

3.9

Gemeenschappelijk aanbesteden

Geen van de vier gemeenten heeft in het inkoopbeleid een procedure voor gezamenlijke inkopen of aanbestedingen vastgelegd. Hierdoor is de taakverdeling vaak onduidelijk evenals de geldende grensbedragen bij meervoudig onderhands aanbesteden.

3.10

De hardheidsclausule

Alle vier gemeenten hebben een hardheidsclausule in het inkoopen aanbestedingsbeleid. Die maakt het mogelijk om af te wijken van het inkoopen aanbestedingsbeleid mits daarvoor een gegronde reden is, die het college heeft goedgekeurd. De rekenkamercommissie wijst er wel op dat het afwijken van het inkoopen aanbestedingsbeleid kan leiden tot het risico van claims van derden.

3.11

Betrokkenheid van de gemeenteraad

In het inkoopen aanbestedingsbeleid van alle gemeenten is geen passage opgenomen over de informatie aan de gemeenteraad inzake het aanbestedingsbeleid en de aanbestedingen. In de nota is onvoldoende rekening gehouden met het feit dat de gemeenteraad informatie dient te krijgen om de doelmatigheid en rechtmatigheid te kunnen toetsen. Alleen de accountantsrapportage als controledocument is onvoldoende, aangezien in de rapportage slechts de rechtmatigheid en niet de doelmatig9

De rekenkamercommissie hanteert de term “Programma van eisen” als het document een productomschrijving en inkooptechnische aspecten bevat, waaronder een beschrijving van de inkoopprocedure. Ze spreekt over een bestek als alleen het gewenste product is omschreven.

12

heid wordt getoetst. Cromstrijen en Strijen hebben aangegeven dat het college van B&W en de raad ook een verantwoordingsrapportage ontvangen met betrekking tot de aanbestedingen. Oud-Beijerland voegde hieraan toe dat het college van B&W jaarlijks een controleplan opstelt, waarin doelmatigheiden doeltreffendheidonderzoeken worden vastgelegd. Dit plan gaat ter informatie naar de raad en de resultaten worden conform de verordening aan de raad kenbaar gemaakt in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening. Ondanks deze toevoegingen blijft het doelmatigheidsvraagstuk bestaan: “Bieden deze documenten voldoende informatie om als raad de doelmatigheid van het uitgevoerde inkoopen aanbestedingsbeleid te controleren?”.

13

4

De uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid

4.1

Algemeen

De uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid is aan de hand van het normenkader getoetst op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.

4.2

Inventariseren en specificeren

Voorafgaand aan de start van een inkooptraject dienen de vier gemeenten volgens hun inkoopbeleid de inkoopbehoefte te inventariseren en te specificeren. De rekenkamercommissie heeft onderzocht of de gemeenten voor de geselecteerde dossiers de behoeftebepaling en specificatie van de aanbesteding schriftelijk hebben vastgelegd. Behoeftebepaling aanbesteding Bij de fase van inventariseren speelt de vraag of überhaupt een inkoop of aanbestedingsprocedure moet worden gevolgd. Bij het ontbreken van een behoeftebepaling lopen gemeenten het risico ondoelmatig aan te besteden, omdat ze niet vooraf zijn nagegaan hoe ze de gestelde doelen doelmatig kunnen bereiken. De rekenkamercommissie constateert dat de behoeftebepaling in meer dan de helft van de onderzochte dossiers niet aanwezig is. Dit betekent niet zonder meer dat de gemeenten geen behoeftebepaling hebben omschreven. Uit interviews blijkt dat ze dit voor grotere aanbestedingen vaak wel hebben gedaan, maar de omschrijving in een ander document hebben opgenomen. Zo is de behoeftebepaling voor rioolreiniging opgenomen in het Gemeentelijk Rioleringsplan. In het algemeen hebben de gemeenten voor kleinere aanbestedingen geen behoeftebepaling omgeschreven. Specificatie aanbesteding Na de behoeftebepaling specificeren de gemeenten de aanbesteding. Hierbij geven ze aan wat ze willen bereiken, hoe ze dat willen bereiken en in hoeverre de kosten in verhouding staan tot de verwachte baten. Door goed te specificeren, verschaffen de gemeenten inzicht in condities die kunnen leiden tot een zo hoog mogelijke kwaliteit tegen een zo laag mogelijke prijs. Dit draagt bij aan een doelmatige aanbesteding. Deze specificatie dient op basis van het gehanteerde normenkader minimaal te bestaan uit een beschrijving van: - de uit te voeren werkzaamheden en/of leveringen; - de eventuele kwaliteitseisen; - de financiële randvoorwaarden; - het tijdspad; - de inkooptechnische voorwaarden. De specificatie van de aanbesteding is veelal opgenomen in een interne opdrachtformulering (collegebesluit) en/of een programma van eisen. Alle facetten van het inkooptraject zijn zowel qua voorbereiding als qua uitvoering inzichtelijker bij aanbestedingen waarvoor een programma van eisen is opgesteld. Programma van eisen Aanbestedingen waarvoor een programma van eisen aanwezig is, voldoen aan het normenkader. Niet alleen de productomschrijving is hierdoor helder, maar ook de wijze waarop de verschillende offertes worden beoordeeld. De financiële randvoorwaarden zijn niet opgenomen in de programma’s van eisen. De kostenraming en budgetaanvraag voor aanbestedingen zijn dan ook in meerdere dossiers

14

onduidelijk en moeilijk of niet te achterhalen. Cromstrijen gaf aan dat zij kostenramingen en budgetaanvragen opneemt in de begroting. Door het vaststellen van de begroting en daarmee ook de investeringen en exploitatie-uitgaven geeft de raad het college toestemming de verwevingen uit te voeren. Dit neemt echter niet weg dat de kostenraming en budgetaanvraag onderdeel uitmaken van de inkoopprocedure en bijgevolg deel uitmaken van het dossier van de desbetreffende aanbesteding. Per aanbesteding dient een dossier helderheid te geven over de raming en de budgetaanvraag. De gemeenten afzonderlijk Binnenmaas Een programma van eisen ontbreekt in drie van de zes dossiers. Het gaat om de dossiers “Groenbeheerplan”, “Aanleg tennisbanen” en “Onderzoek asbest Amberco”. Voor het groenbeheerplan is geen programma van eisen opgesteld, omdat het als vervolgopdracht is gegund aan het bedrijf dat het groenbeheersysteem heeft geleverd. Dit is echter niet als zodanig gecommuniceerd bij de aanbesteding van het groenbeheersysteem. Voor de aanbesteding van het asbestonderzoek is wegens het spoedeisende karakter slechts aan één bedrijf offerte gevraagd. Voor de aanleg van tennisbanen is wel een offerteaanvraag met productomschrijving aanwezig. Dit is echter niet aan te duiden als programma van eisen zoals bedoeld door de rekenkamercommissie. Cromstrijen Voor drie van de zeven onderzochte dossiers is geen programma van eisen opgesteld. Het betreft de aanbesteding van de “baliebouw”, “brandverzekering”, en “aanschaf hijsmiddel”. Voor de brandverzekering is geen programma van eisen opgesteld, omdat het product geen verdere specificatie vereist. Voor de aanschaf van een hijsmiddel is geen programma van eisen opgesteld, omdat het om een tweedehands voertuig ging en sprake was van een uitzonderlijk aanbod. Voor de baliebouw heeft de architect een productomschrijving vermeld op de bouwtekening. Dit is echter geen programma van eisen. Oud-Beijerland Voor twee van de negen onderzochte dossiers is geen programma van eisen of bestek opgesteld. Het betreft de aanbesteding van de brandverzekering en de mobiele surveillance. Het is onduidelijk waarom het programma van eisen of bestek ontbreekt. Voor de brandverzekering geldt waarschijnlijk dezelfde reden als in Cromstrijen. Opvallend in Oud-Beijerland is het gebruik van bestekken in plaats van programma’s van eisen. Bij vier van de zeven dossiers heeft de gemeente een bestek in plaats van een programma van eisen opgemaakt. Bijgevolg ontbreekt bij deze dossiers vaak de procedurebeschrijving. Strijen Bij twee van de zes onderzochte dossiers is geen programma van eisen opgesteld, namelijk voor de aanschaf van een server en de aanbesteding van onkruidbestrijding. Kennelijk waren beide producten zo duidelijk, dat een programma van eisen niet nodig was.

4.3

Selecteren

De selectiefase is binnen het inkoopproces belangrijk. Het selecteren van een leverancier volgens de formele regels draagt bij aan de rechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure. Om te kunnen onderzoeken of de gemeenten handelen in overeenstemming met de regels dient de selectieprocedure verifieerbaar te zijn. De rekenkamercommissie is nagegaan of de offertes aanwezig zijn in de dossiers en of de beoordelingen onderbouwd zijn. Ook is nagegaan of er uitzonderingsgevallen zijn die een afwijking van de regels rechtvaardigen. Voor de meeste aanbestedingen hebben de vier gemeenten meerdere offertes aangevraagd. In de meeste onderzochte dossiers is het aantal aangevraagde offertes conform de richtlijn. In enkele geval-

15

len zijn de offertes uit de dossiers verwijderd, omdat de termijn van één jaar voor het bewaren van offertes was verstreken. Bij deze dossiers heeft de rekenkamercommissie niet kunnen vaststellen of voldaan is aan de eisen van de selectieprocedure. In de offertebeoordeling streven de gemeenten naar objectiviteit, transparantie en non-discriminatie. Om dit te bewerkstelligen is een eenduidige en verifieerbare offertebeoordeling noodzakelijk. Als voor een aanbesteding een programma van eisen is opgesteld, zijn de ontvangen offertes bijna altijd schriftelijk beoordeeld op basis van de vooraf vastgestelde gunningcriteria. Deze offertebeoordelingen zijn in vergelijking met de aanbestedingen waarvoor geen programma van eisen is opgesteld inzichtelijk en waarborgen een transparante en objectieve selectie. Indien als gunningcriterium is gekozen voor ‘economisch meest voordelig’ hebben de gemeenten de kwaliteitsaspecten vaak onvoldoende geconcretiseerd. Hierdoor lopen ze het risico offertes onvoldoende objectief te beoordelen. Ieder inkoopen aanbestedingsbeleid bevat een hardheidsclausule om in uitzonderlijke gevallen te kunnen afwijken van de regels. Daarvoor is een duidelijke onderbouwing nodig en goedkeuring van het college. In principe geldt dat het niet uitvoeren van één fase van de aanbestedingsprocedure een afwijking van het inkoopen aanbestedingsbeleid betekent. In de praktijk hebben afwijkingen betrekking op het aanvragen van minder offertes dan het inkoopen aanbestedingsbeleid voorschrijven. Voor de meeste van deze afwijkingen is geen collegebesluit aanwezig. De gemeenten afzonderlijk Binnenmaas Voor vijf van de zes onderzochte aanbestedingen heeft de gemeente meerdere offertes aangevraagd of openbaar aanbesteed. Alle offertes waren aanwezig in de onderzochte dossiers. Slechts voor drie van de zes aanbestedingen zijn de offertes zichtbaar beoordeeld. Voor de aanleg van de tennisbanen ging de gemeente er vanuit dat een zichtbare offertebeoordeling niet nodig was aangezien gegund is op basis van de laagste prijs. Voor de aanbesteding van het asbestonderzoek is wegens het spoedeisende karakter slechts één offerte aangevraagd. Ook de offertes voor de aanbesteding van de drukriolering zijn beoordeeld aan de hand van een proces-verbaal. De rekenkamercommissie heeft één afwijking van het inkoopen aanbestedingsbeleid vastgesteld, namelijk de aanbesteding van het asbestonderzoek. Volgens de regelgeving had de gemeente meerdere offertes moeten aanvragen. Om rechtmatig af te wijken van het inkoopen aanbestedingsbeleid is een goedkeuring van het college noodzakelijk. Die is niet aanwezig in het dossier. Cromstrijen Voor zes van de zeven onderzochte aanbestedingen heeft de gemeente meerdere offertes aangevraagd of openbaar aanbesteed conform het inkoopen aanbestedingsbeleid. Voor de aanschaf van een hijsmiddel is één offerte aangevraagd, omdat het om de aanschaf van een tweedehands voertuig ging. Bij vier van de zes aanbestedingen zitten de offertes in de dossiers. Voor de aanbesteding van het NSVV veld 5 waren de offertes al verwijderd uit het dossier. Voor de aanbesteding van de balie is het onduidelijk waarom de offertes niet aanwezig zijn. Bij vier van de zeven onderzochte dossiers zijn de offertes schriftelijk beoordeeld. Voor de overige drie offertes heeft de rekenkamercommissie geen beoordelingsmatrix in de dossiers aangetroffen. Het betreft de dossiers: “Baliebouw”, “Brandverzekering” en “Aanschaf hijsmiddel”. Ook hier geldt dat de offertebeoordeling inzichtelijker is bij aanbestedingen waarvoor een programma van eisen is opgesteld.

16

De rekenkamercommissie heeft één afwijking van het inkoopen aanbestedingsbeleid geconstateerd, namelijk bij de aanschaf van het hijsmiddel. Volgens de regelgeving had de gemeente meerdere offertes moeten aanvragen. Om rechtmatig af te wijken van het inkoopen aanbestedingsbeleid is een goedkeuring van het college noodzakelijk. Deze is niet aanwezig in het dossier. Het dossier bevat wel een college- en raadsbesluit over deze aanschaf. Dat deze aanschaf een afwijking van het inkoopen aanbestedingsbeleid inhoudt, staat echter niet in deze besluiten. Oud-Beijerland Voor zeven van de negen onderzochte aanbestedingen heeft de gemeente meerdere offertes aangevraagd of openbaar aanbesteed conform het inkoopen aanbestedingsbeleid. Bij twee van de negen aanbestedingen zitten de offertes niet in de dossiers. Één van deze dossiers betreft de aanbesteding voor het reinigen van kolken. Dit is gezamenlijk aanbesteed met meerdere gemeenten onder coördinatie van de SIW. De gemeente ging er vanuit dat de SIW alle relevante stukken zelf archiveerde met als gevolg dat het dossier slechts bestaat uit het contract. De andere aanbesteding betreft de brandverzekering, waarvoor slechts één offerte is aangevraagd. Bij twee van de zeven dossiers zijn de offertes niet schriftelijk beoordeeld. Het betreft de dossiers “Aankoop werktuigdragers” en “Mobiele surveillance”. De gemeente ging er vanuit dat een beoordelingsmatrix overbodig was, aangezien beide opdrachten op basis van de laagste prijs zijn gegund. De brandverzekering is niet conform de regels aanbesteed. De gemeente diende meerdere offertes aan te vragen. Een afwijking hiervan zou zorgvuldig moeten zijn onderbouwd en goedgekeurd door het college. Dit is niet gebeurd. Strijen Op één aanbesteding na heeft de gemeente voor iedere onderzochte aanbesteding meerdere offertes aangevraagd conform het inkoopen aanbestedingsbeleid. Bij twee van de zes onderzochte aanbestedingen zit een beoordelingsmatrix in de dossiers. Bij de aanbesteding van sanitaire artikelen is de beoordelingsmatrix al uit het dossier verwijderd. Een server is aangekocht door middel van gunning uit de hand. Bijgevolg is geen offerte aangevraagd. Voor de onkruidbestrijding en de reconstructie van het wegennet is de opdracht gegund op basis van de laagste prijs. De gemeente ging er vanuit dat een beoordelingsmatrix in deze gevallen overbodig is. De gehanteerde procedure voor de aanschaf van een server is niet conform het inkoopen aanbestedingsbeleid. Voor de aanschaf van producten voor minder dan € 10.000 moet minimaal één offerte worden aangevraagd. Gunning uit de hand is slechts mogelijk voor bedragen onder € 2.500. Voor de aanschaf van een server is geen offerte aangevraagd. Deze afwijking van het inkoopen aanbestedingsbeleid is niet schriftelijk onderbouwd en niet schriftelijk goedgekeurd door het college.

4.4

Contracteren

De rekenkamercommissie heeft als norm gesteld dat het contracteren rechtmatig is als bij de ondertekening de mandaatregeling juist is toegepast en de gemeentelijke inkoopvoorwaarden van toepassing zijn verklaard. Bij meerdere dossiers ontbreekt de overeenkomst of opdrachtbevestiging of is deze niet ondertekend. Er is sprake van een grote diversiteit aan contracten. Sommige dossiers bevatten een opdrachtbevestiging met verwijzing naar de offerte, terwijl in andere dossiers een daadwerkelijke overeenkomst zit die door beide partijen is ondertekend. Het inkoopen aanbestedingsbeleid bevat geen richtlijnen met betrekking tot de inhoud en opzet van een contract. Hierdoor is moeilijk te beoordelen wanneer een opdrachtverstrekking dan wel een contract het meest voor de hand ligt.

17

In de contracten voor de gezamenlijke aanbestedingen (kolkenreiniging en rioolreiniging) is de mogelijkheid van verlenging opgenomen. De beslissing tot verlenging van het contract kan iedere gemeente afzonderlijk nemen. Hierdoor kan de expiratiedatum per gemeente verschillen, waardoor de mogelijkheid van gezamenlijk inkopen in de toekomst kan worden belemmerd. De gemeenten afzonderlijk Binnenmaas In twee dossiers ontbreekt een contract of opdrachtbevestiging, namelijk de aanbesteding van onderzoek naar asbestverontreiniging en van het groenbeheerplan. De reden voor het ontbreken van deze 10 documenten heeft de rekenkamercommissie niet kunnen achterhalen. Bij één dossier, namelijk de aanbesteding van de rioolreiniging, is het contract door geen van beide partijen ondertekend. De ondertekende contracten zijn op één na rechtmatig ondertekend. De uitzondering betreft het contract voor kolkenreiniging. Cromstrijen Eén van de zeven onderzochte dossiers bevat geen contract of opdrachtbevestiging. Het betreft de aanschaf van een hijsmiddel. Bij de aanbesteding van de rioolreiniging zit een contract in het dossier, maar dat is door geen van beide partijen ondertekend. Bij de andere vijf dossiers is een rechtmatig ondertekend contract of opdrachtbevestiging aanwezig. Oud-Beijerland In de meeste dossiers is een contract of opdrachtbevestiging aanwezig. In twee dossiers ontbreekt een contract of opdrachtbevestiging, namelijk de aanbesteding van de werktuigdragers en de brandverzekering. In het dossier van de aanbesteding mobiele surveillance zit alleen een kopie van de opdrachtbevestiging. Op één dossier na zijn alle contracten rechtmatig ondertekend. Het contract voor het reinigen van de kolken is door geen van beide partijen ondertekend. Strijen Bij alle onderzochte dossiers is een contract of opdrachtbevestiging aanwezig en ondertekend door een bevoegde functionaris.

4.5

Bestellen, bewaken, nazorg en evalueren

Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van een inkoopprocedure te kunnen vaststellen, zijn een zorgvuldige bewaking van de werkzaamheden, evaluatie en nacalculatie noodzakelijk. In de meeste onderzochte dossiers ontbreken evaluaties en nacalculaties, waardoor de rekenkamercommissie geen uitspraken kan doen over de doeltreffendheid van het aanbestedingsbeleid. Omdat de focus van het onderzoek hoofdzakelijk is gericht op de aanbestedingsfase en in mindere mate op het operationele gedeelte, wordt dit laatste hieronder in zijn geheel behandeld. De bevindingen geven slechts een globaal beeld van de situatie. Een onderverdeling per gemeente is niet gemaakt aangezien het onderzoek geen wezenlijke verschillen tussen de gemeenten laat zien. In het merendeel van de gevallen is de uitvoering van de aanbesteding niet zichtbaar geëvalueerd. Ook een nacalculatie is zelden uitgevoerd. Het is daarom onduidelijk of er meerwerk en minderwerk is geweest, zodat de gerealiseerde kostprijs van de uitgevoerde werkzaamheden niet is vast te stellen. Het is onduidelijk hoe de gemeenten de expiratiedatum van contracten bewaken. Geen enkele gemeente hield op het moment van het onderzoek een actueel contractenregister bij. Het ontbreken van een contractenregister kan leiden tot onrechtmatig inkopen indien de expiratiedatum van een contract is verstreken.

10

De betrokken ambtenaren werken niet meer bij de gemeente.

18

4.6

Conclusies

4.6.1

Doeltreffendheid

Om conclusies te kunnen trekken over de doeltreffendheid dient het volledige inkoopproces te worden beoordeeld. Aangezien dit buiten het onderzoek valt, beperkt de rekenkamercommissie zich tot het beoordelen van waarborgen die leiden tot een doeltreffend inkoopproces, waaronder het programma van eisen. Verifieerbaarheid is het eerste en misschien wel belangrijkste vereiste om een evaluatieonderzoek uit te voeren. Om uitspraken te kunnen doen over de mate waarin het inkoopen aanbestedingsbeleid doeltreffend is uitgevoerd, moeten alle fasen van het inkoopproces worden geverifieerd. Bij meerdere dossiers ontbreekt het programma van eisen en evaluaties zijn voor de meeste aanbestedingen niet uitgevoerd. Specifiek voor het onderzoeken van de doeltreffendheid is het belangrijk dat de inkoopdoelstelling SMART is geformuleerd. Eerder is reeds aangegeven dat geen enkele onderzochte gemeente de inkoopdoelstelling(en) heeft geconcretiseerd. Bijgevolg kan de rekenkamercommissie de doeltreffendheid niet beoordelen. 4.6.2

Doelmatigheid

Ook hier geldt dat het volledige inkoopproces moet worden beoordeeld om conclusies te kunnen trekken over de doelmatigheid. Dit valt echter buiten het onderzoek, zodat de rekenkamercommissie zich beperkt tot het beoordelen van waarborgen die leiden tot een doelmatig inkoopproces, waaronder de inkoopspecificatie, de nazorg en evaluatie. De doelmatigheid beoordeelt de rekenkamercommissie op basis van het normenkader. Hieronder staat een overzicht van de doelmatigheidsnormen met betrekking tot de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Normen- en toetsingskader: Doelmatigheid Algemeen De gemeente hanteert een gestructureerd proces dat leidt tot het bereiken van de in het inkoopbeleid vastgestelde inkoopdoelstellingen tegen de laagst mogelijk kosten. De uitvoering van het inkoopbeleid. (Hierbij geldt als algemene norm dat iedere uitgevoerde fase van het inkoopproces verifieerbaar is.) Specificeren: De probleemanalyse bevat op zijn minst de omschrijving van het probleem, de te volgen inkoop- of aanbestedingsprocedures, de inschatting van de doorlooptijd, het beschikbare budget en eventuele kwaliteitscriteria, opgenomen in een programma van eisen of een bestek. Bestellen: Het autoriseren van bestelaanvragen verloopt via een gestructureerd proces en het aantal medewerkers dat hiervoor bevoegd is, is beperkt. Bewaken: contracten worden gestructureerd vastgelegd (vb. contractregister) en expiratiedata en verlengingsoptie worden actief beheerd. Nazorg en evaluatie (Leveranciersmanagement): Leveranciers worden volgens een gestructureerd proces geëvalueerd. De resultaten worden volgens een standaard methodiek vastgelegd en gearchiveerd.

B

C

OB

S

OV

V

OV

G

OV

V

OV

G

/

/

/

/

OV

OV

OV

V

OV

OV

OV

OV

Specificeren Het specificeren van een bepaalde inkoop of aanbesteding begint bij de inkoopbehoefte. Het goed definiëren van de inkoopbehoefte kan nieuw inzicht opleveren, waardoor de inkoop beperkt kan wor-

19

den. Omdat de onderbouwing van de inkoopbehoefte meestal niet aanwezig is, kan over de doelmatigheid hiervan geen conclusie worden getrokken. Is de inkoopbehoefte eenmaal bepaald, dan stelt de gemeente een programma van eisen vast. Een programma van eisen bevat een beschrijving van het gewenste product, dienst of werk, waarborgen die de gewenste kwaliteit garanderen en andere inkooptechnische aspecten. Bij de beoordeling van de inkoopdossiers blijkt dat de programma’s van eisen inzicht geven in het proces en inhoudelijke aspecten. Door het inzichtelijk maken van het inkooptraject dragen de gemeenten bij aan de transparantie van de aanbestedingsprocedure. Ook bevat het programma van eisen de criteria waarop de gemeente verschillende bedrijven beoordeelt, indien de gemeente de offertes selecteert op basis van ‘economisch meest voordelig’. Om de objectiviteit bij de latere selectie te garanderen, is het belangrijk dat subjectieve criteria zoveel mogelijk worden geobjectiveerd. Beoordelen op basis van kwaliteit, met name wanneer het om een dienst of werk gaat, is op dit moment nog vaak subjectief. Uit het onderzoek is gebleken dat de gemeenten deze kwaliteitscriteria onvoldoende hebben geconcretiseerd, wat niet bijdraagt aan doelmatig inkopen. Bewaken Een beschrijving van de uit te voeren werkzaamheden of in te kopen producten en de vereiste kwaliteit worden opgenomen in het programma van eisen. Achteraf dient de gemeente toe te zien of de gestelde eisen zijn gerealiseerd en of de termijn van het contract niet is verlopen. De rekenkamercommissie concludeert dat met uitzondering van Strijen alle onderzochte gemeenten, de aangegane overeenkomsten onvoldoende bewaken. Nazorg en evaluatie Mede door het veelvuldig ontbreken van een evaluatie en nacalculatie kan de rekenkamercommissie geen uitspraak doen over de doelmatigheid van het gehele inkoopproces. 4.6.3

Rechtmatigheid

Voor het beoordelen van het rechtmatig uitvoeren van het inkoopen aanbestedingsbeleid heeft de rekenkamercommissie normen vastgesteld voor de uitvoering van de inkoopprocedure volgens het geldende beleid. In het bijzonder is hierbij gelet op afwijkingen van het inkoopen aanbestedingsbeleid, het aantal aangevraagde offertes en de afgesloten overeenkomsten. Hieronder staat een overzicht van de normen met betrekking tot de rechtmatigheid. Normen- en toetsingskader: Rechtmatigheid Het inkoopbeleid is uitgevoerd volgens de geldende weten regelgeving en het handelen is verifieerbaar. Algemeen Inkoopprocedure: inkopen en aanbestedingen zijn uitgevoerd volgens de inkoopprocedure omschreven in het inkoopen aanbestedingsbeleid. Afwijkingen inkoopprocedure: In die gevallen waar wordt afgeweken van de inkoopprocedure is dit schriftelijk gemotiveerd en formeel geautoriseerd. De uitvoering van het inkoopbeleid Offertes aanvragen: het aantal aangevraagde offertes is conform de inkoopstrategie en de informatieverspreiding is dezelfde voor iedere leverancier. Opstellen contract: Overeenkomsten zijn getekend door alle betrokken partijen. Tevens worden de inkoopvoorwaarden van de gemeente van toepassing verklaard en vindt ondertekening plaatst volgens een vastgestelde mandaatregeling.

B

C

OB

S

V

V

V

G

OV

OV

OV

OV

G

G

G

G

V

V

V

G

20

De rekenkamercommissie concludeert dat het grootste deel van de onderzochte werken, diensten of leveringen rechtmatig is aanbesteed. Tussen de vier gemeenten bestaan op dit punt geen noemenswaardige verschillen. Op basis van de onderzochte dossiers concludeert de rekenkamercommissie dat gemeenten zelden afwijken van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Maar als ze dat doen, motiveren ze de afwijkingen onvoldoende en is een collegebesluit vaak niet aanwezig in het aanbestedingsdossier. Bij meervoudig ondershands aanbesteden lijken de gemeenten te hebben gehandeld conform het vastgestelde inkoopen aanbestedingsbeleid. Zekerheid hierover heeft de rekenkamercommissie echter niet, omdat de offertes in sommige dossiers niet aanwezig zijn. Wel is het aan de hand van aanwijzingen als collegebesluiten, beoordelingsmatrices, etc. aannemelijk dat de gemeenten meerdere offertes hebben aangevraagd. Contracten zijn meestal aanwezig en rechtmatig ondertekend. De rekenkamercommissie is echter van mening dat alle overeenkomsten ondertekend dienen te zijn om te voldoen aan de rechtmatigheidsnorm. Strijen is de enige gemeente waar alle onderzochte overeenkomsten rechtmatig zijn ondertekend.

21

5

De Stichting Inkoopbureau West-Brabant (SIW)

5.1

Algemeen

Voor de beantwoording van deelvraag 3 (Wat is de rol van de SIW bij de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid?) heeft de rekenkamercommissie een documenten dossierstudie verricht en gesprekken gevoerd met de afzonderlijke inkopers. Daarnaast is een vragenlijst verstuurd naar uitvoerende ambtenaren en afdelingshoofden die betrokken waren bij de geselecteerde aanbestedingen (Totaal aantal respondenten=17).

5.2

Achtergrond

In 2001 hebben in de regio Zuid-West Nederland 10 gemeenten, waaronder Binnenmaas,11 besloten regionaal te gaan samenwerken op inkoopgebied. Daartoe is in 2002 de SIW in het leven geroepen. 12 Later zijn nog drie gemeenten in de Hoeksche Waard toegetreden tot de SIW . Korendijk heeft zich niet aangesloten. Bij de oprichting is gekozen voor de stichtingsvorm, omdat de SIW dan onafhankelijk kan functioneren en gemeenten bestuurlijke controle kunnen uitoefenen op de uitvoering van de werkzaamheden. Het bestuur van de SIW bestaat uit een algemeen bestuur met een vertegenwoordiger per deelnemende gemeente. Vanuit het algemeen bestuur zijn vijf leden voor het dagelijks bestuur gekozen. De directeur is het hoofd van de organisatie. In 2007 heeft het algemeen bestuur drie keer vergaderd13. Opvallend is de afwezigheid van Binnenmaas en Oud-Beijerland bij alle bijeenkomsten. Cromstrijen en Strijen waren elk bij één bijeenkomst afwezig.

5.3

De rolbeschrijving van de SIW

Om de derde onderzoeksvraag te beantwoorden, is de rekenkamercommissie nagegaan wat de werkzaamheden van de SIW inhouden en of deze in overeenstemming zijn met de verwachtingen van de gemeenteraden. De dienstverlening vanuit de SIW is gericht op professionalisering van het inkoopen aanbestedingsbeleid van elke deelnemende gemeente. Dit wordt bereikt door het begeleiden van inkoopprocedures, waaronder de uitwerking van alle inkooptechnische aspecten. De kernactiviteit van de inkopers van de SIW is het begeleiden van zowel individuele als gezamenlijke aanbestedingstrajecten. Deze taak bestaat hoofdzakelijk uit de volgende aspecten14: 11

15

het bepalen van de inkoopprocedure, het verzorgen van het inkooptechnische gedeelte bij de opstelling van het programma van eisen, het beoordelen van de voorselectie bij aanbestedingen en het aanvragen van de offertes, het begeleiden van de nota van inlichtingen, het controleren van de ingekomen stukken, het analyseren en beoordelen van de offertes, het opstellen van een (concept) contract, In 2002 bestond Binnenmaas nog uit twee afzonderlijke gemeenten: Binnenmaas (oud) en ’s-Gravendeel.

12

Voor Binnenmaas als nieuwe gemeente is nog een nieuw contract afgesloten. Binnenmaas als oude gemeente en ’s-Gravendeel waren sinds de oprichting van de SIW al aangesloten. Cromstrijen en Oud-Beijerland zijn in 2004 toegetreden. Strijen heeft zich in 2007 aangesloten. 13

De rekenkamercommissie heeft in de dossiers van Strijen en Cromstrijen de notulen ingezien van de Algemene Leden Vergaderingen van 29-03-07, 14-06-07 en 08-06-07.

14

De taakverantwoordelijkheden van de inkoper van de SIW staan in het inkoopen aanbestedingsbeleid van de verschillende gemeenten. 15

Oud-Beijerland laat de inkoper met betrekking tot de procedurebepaling alleen adviseren.

22

- het begeleiden van de gunningprocedure, - het verstrekken van de opdracht, en - in het algemeen toezien op de rechtmatigheid van de volledige aanbestedingsprocedure. De inkoper van de SIW is gedurende één of meer dagdelen per week in het gemeentehuis aanwezig. Het aantal dagdelen is afhankelijk van het inkoopvolume van de gemeente en de omvang van het inkoopplan dat door de inkoper en de gemeente samen wordt opgemaakt. Het aantal dagdelen wordt per jaar vastgelegd in het inkoopplan. Het inkoopplan wordt jaarlijks door de inkoper opgesteld en vastgesteld door het MT. Het inkoopplan bevat ondermeer een overzicht van de aanbestedingstrajecten die de SIW zal begeleiden. Niet alle inkopen en aanbestedingen worden door de SIW begeleid. Daarvoor is te weinig capaciteit beschikbaar. In interviews heeft de rekenkamercommissie herhaaldelijk gevraagd naar de afweging die de gemeenten maken om te bepalen welke trajecten door de SIW al dan niet worden begeleid. Ze heeft echter geen ondubbelzinnig antwoord gekregen. Op basis waarvan trajecten al dan niet door de SIW worden begeleid, is niet schriftelijk vastgelegd. Door impliciete keuzen lopen gemeenten het risico om de SIW suboptimaal in te schakelen. Als onderdeel van het inkoopplan voert de inkoper jaarlijks een inkoopscan uit. Hoewel de SIW volgens de samenwerkingsovereenkomst verplicht is deze inkoopscan uit te voeren, is dat in 2007 alleen voor Oud-Beijerland gebeurd. De inkoopscan omvat een kwantitatieve analyse van de crediteurengegevens van het desbetreffende boekjaar. Deze crediteurengegevens geven inzicht in de kenmerken van het inkoopvolume van de gemeente. Het totale beïnvloedbare inkoopvolume is niet vermeld. De SIW doet aanbevelingen om de inkoopactiviteit verder te professionaliseren. De aanbevelingen richten zich voornamelijk op rechtmatigheid en het beperken van de hoeveelheid leveranciers en facturen. De rekenkamercommissie heeft geen aanwijzingen dat deze aanbevelingen hebben geleid tot acties. Oud-Beijerland heeft in een interview aangegeven dat het aantal facturen niet is verminderd. Concrete acties om dit alsnog te bewerkstelligen zijn niet bekend. De inkoper evalueert twee keer per jaar de uitgevoerde inkooptrajecten en vat de resultaten samen in een inkoopevaluatie. Ook hier geldt, dat ondanks de verplichting om de inkoopevaluatie twee keer per jaar uit te voeren, dit in 2007 bij alle vier gemeenten slechts één keer is gebeurd. De evaluatie omvat een overzicht van het financiële resultaat voor iedere aanbesteding begeleid door de SIW. Het financiële resultaat bestaat uit het verschil tussen het begrote bedrag en het gegunde bedrag. De rekenkamercommissie heeft echter meerdere malen andere begrotingsbedragen geconstateerd dan vermeld in de inkoopevaluatie van de gemeenten. Het beeld van het behaalde financiële resultaat op inkopen via de SIW is dus vertekend. Ter illustratie bevat bijlage 2 een berekeningsoverzicht voor Cromstrijen. Verder bevat de evaluatie een overzicht van de gezamenlijke en regionale trajecten. Dit onderdeel is algemeen van aard en onvoldoende toegespitst op de evaluatie van de gezamenlijke aanbestedingen waaraan de gemeenten hebben deelgenomen. Zo geeft de SIW aan dat de gemeenten in de Hoeksche Waard minder deelnemen aan gezamenlijke aanbestedingen in vergelijking met de andere aangesloten gemeenten zonder daarvoor een verklaring te geven. Dit beperkt de sturingsmogelijkheden van deze evaluatie voor het professionaliseren van de inkoopactiviteiten. De SIW doet op basis van de bevindingen aanbevelingen voor een beter contractbeheer, een beter leveranciersmanagement, een toename in deelneming aan gezamenlijke aanbestedingen en het eerder bij het proces betrekken van de SIW. Ook hier heeft de rekenkamercommissie geen aanwijzingen dat de gemeenten deze aanbevelingen hebben overgenomen.

23

5.4

Doelstellingen

5.4.1

De aanleiding tot deelname

Vier van de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard hebben besloten toe te treden tot de SIW met de 16 verwachting hierdoor procesmatig, kwalitatief en financieel voordeel te behalen . Het procesmatige voordeel zou zijn dat de inbreng van vakkennis van professionele inkopers leidt tot een verbetering van het inkoopproces. Een kwalitatief voordeel wordt verwacht door onder meer de continuïteit van inkoopexpertise te waarborgen en up-to-date kennis van de Europese en nationale regelgeving omtrent de aanbestedingsprocedures in huis te halen. Het financiële voordeel verwachten gemeenten te behalen door voornamelijk gezamenlijk of regionaal in te kopen. 5.4.2

Van verwachtingen naar concrete doelstellingen

Om te kunnen vaststellen of de doelstellingen zijn gerealiseerd, dienen de raden concrete en meetbare doelstellingen te formuleren. Daarom is de rekenkamercommissie nagegaan of in de betreffende raadsbesluiten SMART geformuleerde doelstellingen staan. Dit blijkt in geen van de raadsbesluiten het geval te zijn. Vervolgens is nagegaan of concrete doelstellingen zijn opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst die de afzonderlijke gemeenten met de SIW hebben afgesloten. De wederzijdse verplichtingen in deze overeenkomsten bevatten echter geen verdere uitwerkingen van de algemene doelstellingen of verwachtingen die de raden hebben geformuleerd. Bijgevolg is het niet mogelijk om de doeltreffendheid van de SIW te vast te stellen op basis van de geformuleerde doelstellingen.

5.5

Realisatie doelstellingen

Om toch een globaal beeld te schetsen van de doeltreffendheid van de SIW volgen hier enkele bevindingen. Procesbegeleiding Uit de dossieranalyse is gebleken dat het volledige inkoopproces inzichtelijker is als de aanbesteding is begeleid door de SIW. Dit draagt bij aan de transparantie en objectiviteit van de aanbesteding. Verder is de verifieerbaarheid van de inkoopfasen groter als er en een programma van eisen is, terwijl dat vaker het geval is als het aanbestedingsproces is begeleid door de SIW. Meer dan de helft van de ondervraagden heeft dan ook aangegeven dat de aanwezigheid van de SIW heeft geleid tot een transparanter aanbestedingsproces. Kwalitatieve voordelen Volgens een meerderheid van de ondervraagden heeft de begeleiding van de SIW geleid tot het opstellen van betere contracten (76%), een transparantere werkwijze (66%), het afsluiten van meer raamcontracten (53%) en een betere beheersing van de Europese wetgeving (82%). Volgens het merendeel van de ondervraagden heeft de begeleiding van de SIW niet geleid tot een vermindering van facturen (79%), minder werkdruk (52%) en kwalitatief betere producten (59%). Financiële voordelen Van de ondervraagden is 53% van mening dat de begeleiding van de SIW niet heeft geleid tot financiele voordelen bij afzonderlijke aanbestedingen of inkopen. De meningen over de gezamenlijke of regionale aanbestedingen zijn positiever. Alle ondervraagden zijn namelijk van mening dat de begeleiding van de SIW bij gezamenlijke aanbestedingen heeft geleid tot het behalen van financiële voordelen.

16

De aanleiding voor toetreding tot de SIW staat in de desbetreffende raadsbesluiten van de gemeenten. Voor Binnenmaas beschikt de rekenkamercommissie over de raadsbesluiten van de oude gemeente Binnenmaas en ’s-Gravendeel. Na de fusie in 2007 heeft de raad nog geen nieuw besluit genomen over deelneming aan de SIW.

24

Dossiervorming Een goede dossiervorming is noodzakelijk om de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van een aanbesteding te kunnen vaststellen. Voor alle aanbestedingsdossiers geldt dat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de volledigheid ervan. De meeste dossiers bleken in eerste instantie niet volledig. Ook dossiers waarbij de SIW was betrokken, waren niet altijd compleet. Hierbij ging het voornamelijk om het ontbreken van de beoordelingsmatrix of de ontvangen offertes bij gezamenlijke of regionale aanbestedingen. Uit de interviews is echter gebleken dat voor de betrokken ambtenaar het in de praktijk niet duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de volledigheid van de dossiers. Dit geldt in het bijzonder voor gezamenlijke aanbestedingen. Meer dan helft van de ondervraagden (69%) is van mening dat de inkoper verantwoordelijk is voor de volledigheid van dossiers waarbij hij of zij is betrokken.

5.6

Conclusies

Omdat de onderzoeksvraag over de rol van de SIW hoofdzakelijk beschrijvend van aard is, heeft de rekenkamercommissie geen normen vastgesteld over de rechtmatige, doelmatige en doeltreffende werking van de SIW. Niettemin is de rekenkamercommissie van mening dat op basis van bovenstaande bevindingen conclusies kunnen worden getrokken. De inkoopevaluaties en inkoopscan kunnen belangrijke sturingsdocumenten zijn om het inkoopproces op termijn te professionaliseren. Het niet uitvoeren van deze inkoopevaluaties en –scans doet af aan de kwalitatieve bijdrage van de SIW. Bij drie van de vier gemeenten ontbreekt de inkoopscan en zijn de inkoopevaluatie niet uitgevoerd zoals overeengekomen. Dit kan de bestuurlijke bijdrage door de SIW inperken. Het is dan ook belangrijk zich te bezinnen op de vraag waarom drie gemeenten ermee hebben ingestemd om de inkoopevaluaties en –scans niet zoals overeengekomen uit te voeren. Zijn incidentele factoren de oorzaak of is het nut van deze evaluaties en scans onvoldoende? Van het doelmatig en doeltreffend begeleiden van de aanbestedingen kan de rekenkamercommissie slechts een globaal beeld schetsen. Op basis daarvan kan zij geen conclusies trekken. Wel concludeert de rekenkamercommissie dat de inkoopprocedures beduidend inzichtelijker zijn als het aanbestedingsproces is begeleid door de SIW. Ook beoordelingsmatrices zijn vaker aanwezig. Hierdoor draagt de SIW bij aan het realiseren van transparante aanbestedingsprocedures.

25

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Het inkoopen aanbestedingsbeleid

Conclusie 1: Vaststellen inkoopen aanbestedingsbeleid Het opstellen van een inkoopen aanbestedingsbeleid dat organisatiebreed geldt, draagt bij aan een transparant inkoopproces, maar zonder vaststelling door de gemeenteraad zijn er minder waarborgen voor het integer handelen. Bovendien bevat ieder onderzocht inkoopbeleid kaderstellende uitgangspunten,waarvan de vaststelling tot de bevoegdheid van de raad behoren. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raden van Oud-Beijerland en Cromstrijen aan het inkoopen aanbestedingsbeleid vast te stellen. Conclusie 2: Het ontbreken van concrete inkoopdoelstellingen in relatie tot doeltreffendheid Het inkoopen aanbestedingsbeleid bevat geen SMART geformuleerde doelstellingen. Hierdoor is het onmogelijk om de doeltreffendheid van het inkoopen aanbestedingsbeleid te onderzoeken. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raden aan SMARTgeformuleerde inkoopdoelstellingen vast te stellen. Conclusie 3: Contract- en leveranciersmanagement onvoldoende geprofessionaliseerd De gemeenten hebben het contracten leveranciersmanagement niet of onvoldoende geprofessionaliseerd Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raden aan erop toe te zien dat de colleges het contracten leveranciersmanagement professionaliseren. Daartoe zouden ze de eisen, waaraan het contractmanagement moet voldoen, in een procedurebeschrijving kunnen vastleggen en het contractmanagement op één plaats in de organisatie laten uitvoeren.

6.2

De uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid

6.2.1 Doelmatigheid Conclusie 1: Inkoopbehoefte vaak niet omschreven of niet toegevoegd tot het inkoopdossier Het goed definiëren van de inkoopbehoefte kan nieuw inzicht leveren waardoor de inkoop beperkt kan worden. Door het veelvuldig ontbreken van deze inkoopbehoefte kan de rekenkamercommissie geen conclusie trekken met betrekking tot de doelmatigheid. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om de colleges te verzoeken de dossiervorming te vervolledigen met de inkoopbehoefte van alle relevante inkopen en aanbestedingen. Conclusie 2: Programma van eisen maakt proces transparanter Het programma van eisen biedt inzicht in het proces, maar het ontbreekt vaak in de onderzochte dossiers. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt aan voor iedere aanbesteding een programma van eisen vast te stellen dat tevens een beschrijving van de inkoopprocedure bevat. Conclusie 3: Onvoldoende nazorg en evaluatie Door het veelvuldig ontbreken van een evaluatie en nacalculatie kan de rekenkamercommissie geen uitspraak doen over de doelmatigheid van het gehele inkoopproces. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt aan voor iedere aanbesteding een evaluatie en nacalculatie uit te voeren. De omvang kan afhankelijk zijn van de grootte en complexiteit van de aanbesteding.

26

Conclusie 4: Kwaliteitscriteria onvoldoende geconcretiseerd De kwaliteitscriteria voor het beoordelen van offertes zijn onvoldoende geconcretiseerd. Beter concretiseren draagt bij tot doelmatig inkopen en biedt een waarborg voor het bereiken van de doelstelling om objectief in te kopen. Aanbeveling : De rekenkamercommissie beveelt de raad aan erop toe te zien dat het college kwaliteitscriteria beter concretiseert. 6.2.2 Doeltreffendheid Conclusie 1: Verifieerbaarheid is belangrijk In meerdere dossiers ontbreekt het programma van eisen en zijn evaluaties voor de meeste aanbestedingen niet uitgevoerd. Bijgevolg kan de rekenkamercommissie de doeltreffendheid niet beoordelen. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan erop toe te zien dat het college in het inkoopbeleid duidelijk opneemt waaruit een inkoopen aanbestedingsdossier dient te bestaan om controle op doelmatigheid en doeltreffendheid mogelijk te maken. 6.2.3 Rechtmatigheid Conclusie 1: Afwijkingen inkoopen aanbestedingsbeleid onvoldoende verantwoord De gemeenten wijken zelden af van het inkoopen aanbestedingsbeleid, Als dit toch gebeurt ontbreekt meestal een duidelijke onderbouwing en een collegebesluit. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan erop toe te zien dat het college afwijkingen onderbouwt en door middel van een collegebesluit schriftelijk, goedkeurt. Conclusie 2: Contracten niet ondertekend Sommige contracten zijn niet of slechts door één partij ondertekend. Bij een enkel contract is de mandaatregeling verkeerd toegepast. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan erop toe te zien dat het college ervoor zorg draagt dat alle contracten volgens de mandaatregeling zijn ondertekend.

6.3

De Stichting Inkoopbureau West-Brabant

Conclusie 1: Bestuurlijke betrokkenheid kan beter Binnenmaas en Oud-Beijerland hebben geen enkele algemene ledenvergadering bijgewoond. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om de bestuurlijke betrokkenheid te vergroten. Conclusie 2: Betrokkenheid SIW bevordert transparante, doelmatige en objectief inkoopproces Indien de SIW bij de aanbesteding is betrokken, is de aanbestedingsprocedure beduidend inzichtelijker en is vaker een programma van eisen opgesteld. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan erop toe te zien dat het college de SIW zoveel mogelijk bij aanbestedingsprocedures betrekt of het inkoopbeleid zodanig inricht dat de gemeente in de toekomst op uniforme wijze kan inkopen of aanbesteden. Conclusie 3: Onduidelijke afweging inschakeling SIW Het is onduidelijk wanneer de SIW wordt ingeschakeld. Hierdoor loopt de gemeente het risico de SIW ondoelmatig in te schakelen. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan erop toe te zien dat het college schriftelijk vastlegt voor welke aanbestedingen de diensten van de SIW meerwaarde kunnen hebben.

27

Conclusie 4: Onduidelijke sturing door SIW De gemeenten hebben niet vastgesteld of de inkoopscan en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen daadwerkelijk hebben geleid tot een verbetering van de inkoopfunctie. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan erop toe te zien dat het college ’het professionaliseren van de inkoopfunctie’ definieert en over de vooruitgang rapporteert (bijvoorbeeld in de halfjaarlijkse inkoopevaluatie). Conclusie 5: Geen concrete doelstellingen Omdat geen concrete doelstellingen zijn geformuleerd voor de doeltreffendheid van de SIW, kan de rekenkamercommissie hierover geen uitspraak doen. Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt de raad aan concrete doelstellingen te formuleren, zodat de doeltreffendheid van de SIW kan worden gemeten.

28

7

Bestuurlijke reacties

7.1

Inleiding

Aangezien het onderzoek vier gemeenten betreft en de bestuurlijke reacties uiteenlopen, geeft de rekenkamercommissie in par. 7.2 een nawoord per gemeente en per reactie. Dit lijkt voor de lezer de gemakkelijkste vorm. De nawoorden van de rekenkamercommissie zijn omlijnd en cursief gedrukt. De rekenkamercommissie constateert dat de colleges van Binnenmaas en Cromstrijen de meeste conclusies onderschrijven. Binnenmaas, Cromstrijen en Oud-Beijerland vinden het wel teleurstellend dat niet alle ambtelijke reacties in het definitieve rapport zijn verwerkt. De rekenkamercommissie heeft alle ontvangen reacties zorgvuldig doorgenomen en het rapport aangepast waar noodzakelijk. Ook de SIW heeft de conceptversie voor ambtelijk wederhoor gekregen. De rekenkamercommissie heeft de reactie van de SIW zorgvuldig doorgenomen en waar nodig in het rapport verwerkt. De rekenkamercommissie is verbaasd dat de colleges de vertrouwelijke conceptversie voor bestuurlijk wederhoor hebben doorgegeven aan de SIW. Een rapport wordt immers pas openbaar nadat het naar de raad is gestuurd.

7.2

Binnenmaas

Rekenkamercommissie Hoeksche Waard T.a.v. Dhr. Tj. Teijema postbus 7400 3280 AE Numansdorp

uw brief

ons kenmerk

15 oktober 2009

uw kenmerk AS/950034

contactpersoon

doorkiesnummer

Bijlagen

mw. I. Witberg-Spindler

078 673 91 30

-

e-mail

Datum

[email protected]

26 oktober 2009

onderwerp

Verzenddatum

Bestuurlijke Reactie concept-rapportage inkoop-en aanbestedingsbeleid

Geachte heer Teijema, Hierbij sturen wij u onze bestuurlijke reactie op het onderzoeksrapport over het inkoopen aanbestedingsbeleid dat door de uw commissie is opgesteld voor de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en Strijen. Wij stellen het op prijs dat u, door een dergelijk onderzoek te verrichten, ons in de gelegenheid stelt het beleid en de procedures rondom het inkoopen aanbestedingsbeleid grondig tegen het licht te houden. Tevens vinden wij het prettig om op deze wijze onze organisatie te kunnen vergelijken met de overige deelnemende gemeenten.

29

Voor wat betreft de onderzoeksopzet hechten wij er aan te vermelden dat het onderzoek, met name in de beginfase moeizaam verliep. Zoals u ook in het rapport heeft aangegeven was de selectie van de dossiers moeizaam en een zware belasting voor de ambtelijke organisatie. Wij betreuren het dat een aantal dossiers niet exact voldeed aan de criteria waardoor het onderzoek en de daaruit volgende conclusies gebaseerd zijn op een beperkte steekproef van slechts 6 dossiers. Hierdoor twijfelen wij aan de representativiteit van de uitkomsten. Ten aanzien van de ambtelijke reactie, die wij u op 17 augustus gestuurd hebben, hebben wij helaas moeten concluderen dat niet alle door ons genoemde punten in de definitieve reactie zijn verwerkt. Het betreft onderstaande punten: − Pag. 15 (versie ambtelijke reactie pag.14); ten aanzien van de (beoordeling van de ) offerte tennisbanen zijn onderliggende stukken aangeleverd, dit heeft niet tot een aanpassing van het rapport geleid. Nawoord De rekenkamercommissie heeft twee, niet ondertekende offerteaanvragen ontvangen. Offerteaanvragen zijn geen offertes en kunnen dus niet leiden tot een wijziging in het oordeel over de offertebeoordeling. −

Pag. 15 (versie ambtelijke reactie pag. 14); de aanbesteding voor de drukriolering heeft plaatsgevonden aan de hand van inschrijvingen op het bestek. Selectie vond plaats op basis van de laagste prijs. Bij de aanbesteding zijn door de inschrijvers op het bestek de inschrijfprijzen ingediend. Deze zijn in het procesverbaal van aanbesteding opgetekend. Gunning van het werk is opgedragen aan de inschrijver met de laagste prijs. Dit proces verbaal is bij de ambtelijke reactie meegestuurd.

Nawoord Op pagina 7 van het inkoopbeleid staat dat zowel de offertebeoordeling als het proces-verbaal onderdeel uitmaken van de selectieprocedure. Beide documenten zouden dus in het aanbestedingsdossier moeten zitten, maar de offertebeoordeling ontbreekt. −

Pag. 15 (versie ambtelijke reactie pag. 14); de aanbesteding van het asbestonderzoek heeft plaats gevonden via het college van B&W en de gemeenteraad. De afwijking van het aanbestedingsbeleid is hierdoor wel besproken, maar het is niet expliciet vastgelegd.

Nawoord Volgens het inkoopbeleid van de gemeente zelf is het bespreken van een afwijking onvoldoende. Wij hebben vernomen dat het SIW haar reactie op het rapport via de gemeente Cromstrijen aanlevert. Tot slot hebben wij (wederom) geconstateerd dat de termijn van twee weken die u hanteert voor het opstellen van een reactie veel te kort is. Wij vragen u dan ook de verordening van de Rekenkamercommissie aan te passen en hierin een reactietermijn van vier weken op te nemen, zodat wij in staat zijn een gedegen reactie te leveren. Wij hechten er aan onze bestuurlijke reactie met name te richten op de conclusies zoals u deze heeft opgenomen in hoofdstuk 6. 6.1 Het inkoopen aanbestedingsbeleid Conclusie 1: Vaststellen inkoopen aanbestedingsbeleid. Wij onderschrijven de conclusie dat het vaststellen van een kaderstellend inkoopen aanbestedingsbeleid door de gemeenteraad een bijdrage levert aan de transparantie en het integer handelen binnen de gemeente. Wij wijzen u er in dit verband op dat ook vanuit ons integriteitsbeleid ruim aandacht

30

besteed wordt aan het integer handelen van onze bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Zo hebben alle ambtenaren bij de vorming van de nieuwe gemeente een integriteitsverklaring ondertekend. Dit zelfde gebeurt bij de medewerkers die nieuw in dienst komen. Recent is door het college een bestuurlijke gedragscode vastgesteld. Nawoord De rekenkamercommissie constateert dat het college de eerste conclusie over het vaststellen van het inkoopen aanbestedingsbeleid onderschrijft. Conclusie 2: Het ontbreken van concrete inkoopdoelstellingen in relatie tot doeltreffendheid. Wij hechten eveneens waarde aan het SMART formuleren van doelstellingen. We merken hierbij wel op dat het SMART formuleren van doelstelling een groeiproces is, dat op diverse plekken speelt (bijv. programmabegroting). Wij besteden hier de komende tijd verder aandacht aan. Het opnemen van de voorbeeld doelstellingen van Oud-Beijerland in uw rapportage kan een handreiking bieden voor de verdere invulling van de doelstellingen. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling de resultaten af van het voornemen van het college om de inkoopdoelstellingen te concretiseren. Conclusie 3: Contract- en leveranciersmanagement onvoldoende geprofessionaliseerd. Wij onderkennen uw constatering dat in 2007 een professioneel contracten leveranciersmanagement ontbrak. Echter sinds die tijd hebben er op dit gebied aanzienlijk wijzigingen plaats gevonden. Er is veel tijd en energie gestoken in het opzetten van contractmanagement. Sinds medio 2009 beschikken wij over een systeem waarin een uitgebreide registratie van nieuwe en lopende contracten opgenomen is. Hierdoor kunnen wij lopende contracten kritisch beoordelen. Ook biedt het systeem de mogelijkheid expiratiedata te monitoren en zo tijdig actie te ondernemen ten aanzien van aflopende contracten. Het stilzwijgend verlengen van contracten behoort dan ook tot het verleden. Het systeem van contractmanagement vormt de basis voor een vervolgfase waarin sprake is van het nader analyseren en beperken van het aantal leveranciers en facturen. Wij beschikken op die manier over een structurele leveranciersevaluatie waarbij ervaringen met leveranciers worden vastgelegd. Nawoord De rekenkamercommissie merkt op dat 2009 buiten de onderzoeksperiode valt. Zij wacht met belangstelling de resultaten af van het in 2009 ingevoerde systeem van contractmanagement. 6.2 De uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid. 6.2.1 Doelmatigheid: Conclusie 1: Inkoopbehoefte vaak niet omschreven in het inkoopdossier Wij hechten groot belang aan het opstellen en actueel houden van dossiers. Dit heeft dan ook continu de aandacht. Op dit gebied is de laatste jaren een aantal maatregelen genomen; Sinds eind vorig jaar is er bijzondere aandacht voor de administratieve organisatie en interne controle. In de procesbeschrijvingen wordt nadrukkelijk aandacht besteed aan dossiervorming en bij diverse interne controles worden steekproefsgewijs dossiers gelicht. Gepland is om dit jaar wordt een specifieke controle te houden naar de wijze waarop de regels omtrent de inkoopen aanbesteding (incl. europeese aanbesteding) nageleefd worden. Hoewel de nadruk bij deze interne controle ligt op de rechtmatigheid zal hierbij van zelfsprekend aandacht besteed worden aan de kwaliteit van de dossiers.

31

Nawoord De rekenkamercommissie heeft aanbevolen de dossiervorming te vervolledigen met de inkoopbehoefte van alle relevante inkopen en aanbesteden. Conclusie 2: Programma van eisen maakt proces transparanter Hierbij verwijzen wij naar onze reactie bij conclusie 1. Conclusie 3: Onvoldoende nazorg en evaluatie Evaluatie en nacalculatie kunnen een nuttige bijdrage zijn voor een efficiënte bedrijfsvoering. Wij zijn het met u eens dat evaluatie en nacalculatie nog verder moeten worden ontwikkeld. Wij zijn bewust bezig met het volgen van kredieten in onze halfjaarlijkse bestuursrapportages. Voor wat betreft de inhoudelijke evaluatie zullen wij uw suggestie ter harte nemen. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling de resultaten af van het voornemen van het college om de suggestie van de rekenkamercommissie in praktijk te brengen. Conclusie 4: Kwaliteitscriteria onvoldoende geconcretiseerd. Wij zijn continu bezig met de professionalisering van de inkoop. Bij het gunningsproces hanteren wij criteria op het gebied van prijs en/of kwaliteit. Nawoord De rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat de kwaliteitscriteria voor het beoordelen van offertes vaak onvoldoende zijn geconcretiseerd. 6.2.2. Doeltreffendheid Conclusie 1: Verifieerbaarheid is belangrijk Wij kunnen ons niet vinden in de aanbeveling die u geeft om in het inkoopen aanbestedingsbeleid eisen te formuleren voor de dossiervorming. De wijze waarop binnen de organisatie omgegaan wordt met dossiers is veel breder dan het terrein van inkoopen aanbesteding. Wij zullen daarom in onze dagelijkse bedrijfsvoering nog meer aandacht besteden aan het belang van juiste dossiervorming. Ook hier willen wij verwijzen naar de acties die we ondernemen op het gebied van AO/IC. Nawoord Uit het onderzoek blijkt dat de dossiervorming onvoldoende zorgvuldig is geweest en in sommige gevallen ook onvolledig. 6.2.3 Rechtmatigheid Conclusie 1. Afwijkingen inkoopen aanbesteding onvoldoende verantwoord. Wij onderschrijven deze conclusie niet. Het door u geconstateerde feit beschouwen wij als een incident. Er wordt sterk gestuurd op het vastleggen van afwijkingen van het inkoopen aanbestedingsbeleid door middel van collegebesluiten. Nawoord De rekenkamercommissie constateert in haar rapport dat Binnenmaas zelden afwijkt van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Maar als ze dat doet, motiveert ze dat onvoldoende en ontbreekt een collegebesluit.

32

Conclusie 2. Contracten niet ondertekend Het opnemen van contracten in het contractmanagementsysteem verkleint de kans dat deze omissie zich in de toekomst voordoet. Ook hier willen wij verwijzen naar onze activiteiten op het gebied van de AO/IC. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling de resultaten af van het voornemen van het college om contracten in het contractmanagementsysteem op te nemen. 6.3 De Stichting Inkoopbureau West-Brabant Wij nemen bij de aanbieding van het definitieve rapport graag kennis van de reactie van SIW op het nu voorliggende conceptrapport. Nawoord De rekenkamercommissie verwijst naar de laatste alinea van par. 7.1. Conclusie 1: Bestuurlijke controle kan beter Bij het vormen van de nieuwe organisatie in 2007 lag de focus op het op orde krijgen van de interne organisatie. Door het instellen van de functie van regiocoördinator hebben we als organisatie een beter inzicht in de diverse partijen waarmee wij als gemeente verbonden zijn. Hierdoor zijn wij bestuurlijk beter in staat om de gang van zaken bij de diverse verbonden partijen, zoals het SIW te volgen. Nawoord De rekenkamercommissie constateert in haar rapport dat Binnenmaas geen enkele algemene ledenvergadering heeft bijgewoond en beveelt aan de bestuurlijke betrokkenheid te vergroten. Conclusie 2: Betrokkenheid SIW bevordert transparante, doelmatige en objectief inkoopproces. Wij zijn het met deze conclusie eens en hebben in ons inkoopen aanbestedingsbeleid vastgelegd op welke moment het inkoopbureau geraadpleegd moet worden. Wij zijn van mening dat dit onderdeel van het proces naar behoren wordt ingevuld. Conclusie 3: Onduidelijke afweging inschakeling SIW Hierbij verwijzen wij naar bovenstaande conclusie. Bovendien wordt jaarlijks aan de hand van de inkoopscan en het inkoopplan bezien bij welke projecten het SIW betrokken wordt. Nawoord De rekenkamercommissie constateert dat er een lijst is van projecten waarbij de SIW wordt betrokken, maar ook dat het onduidelijk is op basis van welke criteria de SIW bij inkooptrajecten wordt ingeschakeld. Conclusie 4: Onduidelijke sturing door SIW/Conclusie 5: Geen concrete doelstelling voor SIW Het professionaliseren van het inkoopproces heeft onze continue aandacht. Jaarlijks worden een inkoopplan, tussentijdse evaluatie en een jaarverslag gemaakt. Deze stukken zullen voortaan ook ter informatie naar de raadscommissies worden gezonden. Nawoord De rekenkamercommissie gaat ervan uit dat de stukken die naar de raadscommissies gaan een concrete uitwerking van verbeterpunten zullen bevatten. Wij gaan er vanuit u met het bovenstaande voldoende te hebben geïnformeerd en zullen uw rapportage benutten om (de uitvoering van) ons inkoop – en aanbestedingsbeleid verder te professionalisering.

33

Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Binnenmaas, de secretaris, de burgemeester,

drs. C.H.W.M. Post

mr. drs. A.J. Borgdorff

34

7.3

Cromstrijen

Datum

Verzonden

10 november 2009

Sector/nr.

Behandeld door

MES/KZC/922593

A. Stolk [email protected] (0186) 656150

Uw brief van

Uw kenmerk

Bijlage(n)

15 oktober 2009

AS//950033

-

Onderwerp

Bestuurlijk wederhoor onderzoek “Inkoop- en aanbestedingsbeleid”

Geachte heer Teijema, Hierbij ontvangt u onze bestuurlijke reactie op uw voorlopige conclusies en aanbevelingen die in het onderzoeksrapport “Inkoop- en aanbestedingsbeleid” staan. Wij zijn blij met het onderzoek. Wij onderschrijven volledig wat uw Rekenkamercommissie beoogt met dit onderzoek, zoals in paragraaf 1.1 staat weergegeven en past in de op dit moment bij onze gemeente lopende evaluatie van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Daarom betrekken wij de leereffecten graag daarbij. Desondanks willen wij een korte reactie gegeven op het gehouden technisch wederhoor. In uw brief van 15 oktober 2009 stelt u, dat u de naar aanleiding hiervan ontvangen reacties betrok bij het opmaken van dit conceptrapport. Wij zijn van oordeel dat u, wat onze gemeente betreft, niet of nauwelijks rekening hield met onze technische opmerkingen. U wijzigde alleen door ons geconstateerde schrijffouten en een constatering die u baseerde op onjuiste feiten (een afkeurende accountantsverklaring). Op onze overige opmerkingen gaat u niet in. Ook geeft u geen nadere verklaring over de berekening van een bedrag van € 24.000,00 voor Océ-printers. Nawoord De dienst financiën heeft op verzoek van de rekenkamercommissie globaal berekend wat de totale kosten waren voor de printers en kwam uit op €24.000. Dit benadrukt het belang van een nacalculatie. Overigens staat het verschil tussen de aanneemsom en de werkelijke kosten los van de conclusie, dat de inkoopevaluatie van de SIW niet correct is, en kan voor verwarring zorgen. Daarom is dit voorbeeld niet opgenomen in de definitieve versie van het rapport. Wij geven hieronder onze reactie op uw voorlopige conclusies en aanbevelingen. Paragraaf 4.6.2, doelmatigheid. Wij nemen kennis van uw conclusies over de doelmatigheid bij de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Uw conclusies over “bewaken en nazorg” betrekken wij bij de evaluatie van onze huidige nota en zien wij als een verdere verbetering van onze bedrijfsvoering. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling de resultaten af van het voornemen van het college om de conclusies over “bewaken en nazorg” te betrekken bij de evaluatie van de huidige nota. Paragraaf 4.6.3, rechtmatigheid. Uw oordeelsvorming over de rechtmatigheid, onderdeel afwijkingen inkoopprocedure, delen wij niet. In de eerste alinea van bladzijde 16 constateert u dat slechts bij één inkoop (hijsmiddel) onze gemeente ons inkoopen aanbestedingsbeleid niet volgde als het gaat om

35

het aanvragen van offertes. Om die enkele reden kwalificeert u alle door ons gevoerde procedures bij afwijking van het inkoopen aanbestedingsbeleid als onvoldoende. Nawoord De rekenkamercommissie constateert in haar rapport dat Cromstrijen zelden afwijkt van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Maar als ze dat doet, motiveert ze dat onvoldoende en ontbreekt een collegebesluit. Hoofdstuk 5: Stichting Inkoopbureau West-Brabant (SIW) Wij legden het rapport ook voor aan de SIW. De SIW neemt met gemengde gevoelens kennis van het onderzoeksrapport. Enerzijds is de SIW verheugd over de overwegend positieve conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de SIW. Wel is de SIW van mening dat de formulering van conclusie 4 “Onduidelijke sturing door SIW” verkeerd is, zeker in het licht van de bijbehorende aanbeveling. Nawoord De rekenkamercommissie verwijst naar de laatste alinea van par. 7.1. Anderzijds is ook SIW teleurgesteld dat er weinig is gebeurd met haar reacties op de versie voor ambtelijk wederhoor, waardoor er nog steeds zaken in staan die aanbestedingstechnisch of inkooptechnisch onjuist en/of onwenselijk zijn. Een aantal feiten in het rapport klopt nog steeds niet. Verder ervaart de SIW maar een gedeeltelijke samenhang tussen de feiten zoals opgenomen in het onderzoeksrapport en de conclusies en aanbevelingen (zo is bijvoorbeeld niet duidelijk bij welke dossiers wel of niet gebruik is gemaakt van de diensten van de SIW). Nawoord De rekenkamercommissie verwijst naar de laatste alinea van par. 7.1. Overigens kan de rekenkamercommissie alleen aangeven bij welke dossiers gebruik is gemaakt van de diensten van de SIW als de gemeente schriftelijk heeft vastgelegd wanneer daarvan sprake is. Is daarvan bijvoorbeeld sprake als slechts gebruik is gemaakt van de helpdeskfunctie of als de SIW pas wordt ingeschakeld nadat het programma van eisen is vastgesteld? Of moet de SIW al zijn geraadpleegd bij de behoeftebepaling? Dit is niet duidelijk schriftelijk vastgelegd. Over uw conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6 merken wij het volgende op. Paragraaf 6.1, het inkoopen aanbestedingsbeleid Uw conclusie en aanbeveling onder 1, “maar zonder vaststelling door de gemeenteraad zijn er minder waarborgen voor het integer handelen” onderschrijven wij in het geheel niet. U stelt dat door het ontbreken van een raadsbesluit ons college en ons ambtelijk apparaat minder integer handelen. Integer handelen is niet afhankelijk van een raads- of collegebesluit. U geeft hier een zeer negatieve kwalificatie af. Wij verzoeken u dringend deze passage te schrappen. Onze “Verordening financieel beleid, beheer en organisatie gemeente Cromstrijen” zegt dat het college van burgemeester en wethouders zorg draagt voor en het vastleggen van de interne regels voor inkoop en aanbesteding van werken en diensten. De regels moeten waarborgen dat wij handelen in overeenstemming met de regels van de Europese Unie. Nawoord De rekenkamercommissie stelt niet dat het college en het ambtelijk apparaat minder integer handelen en geeft dus geen kwalificatie af. De rekenkamercommissie stelt wel dat er zonder vaststelling door de gemeenteraad minder waarborgen zijn voor het integer handelen. Cromstrijen kan de waarborgen voor integer handelen dus verbeteren door het inkoopbeleid door de raad te laten vaststellen. Wij zijn van mening dat het inkoopen aanbestedingsbeleid een bedrijfsvoeringdocument is. Onze raad heeft geen uitgebreide expliciete kaders gesteld over bijvoorbeeld duurzaam inkopen of innova-

36

ties en dergelijke. Wij zijn van mening dat onze inkopen openbaar controleerbaar zijn. Daarvoor is een raadsbesluit niet noodzakelijk. De hogere weten regelgeving dwingen dat af. Daarnaast houden wij met grote regelmaat rechtmatigheidonderzoeken en onderzoeken in het kader van artikel 213a van de Gemeentewet. De accountant betrekt deze onderzoeken jaarlijks in de controle bij de jaarrekening. Wij kunnen ons niet vinden in uw aanbeveling hierover. Nawoord De raad is bevoegd om de kaders voor het inkoopen aanbestedingsbeleid vast te stellen. Het inkoopbeleid van Cromstrijen bevat een kader in verband met de lokale aanbieders. Deze beleidskeuze valt dus onder de bevoegdheid van de raad, niet van het college. Daarom beveelt de rekenkamercommissie aan dat de raad het inkoopen aanbestedingsbeleid vaststelt. Over uw conclusie en aanbeveling onder 2, over SMART geformuleerde inkoopdoelstellingen merken wij het volgende op. Het is zo dat de specifieke meetbare doelstellingen bij de gemeente Cromstrijen in het jaarlijkse inkoopplan vastliggen (wat en wanneer). Als wij kijken naar de gestelde financiële doelen is het zo dat de raad bij haar besluit om aan te sluiten bij het SIW het college wel degelijk duidelijke doelstellingen heeft meegegeven. Daarover rapporteerden wij met enige regelmaat aan de raad (zie ook onze laatste mededeling aan de commissie ABZ van 10 september 2009). Nawoord Deze conclusie heeft betrekking op de centrale doelstelling van het inkoopbeleid, niet op individuele producten of de werking van de SIW. Paragraaf 6.2, de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid Paragraaf 6.2.2, doeltreffendheid Conclusie 1, verifieerbaarheid is belangrijk. Hiervoor verwijzen wij u naar onze opmerking over paragraaf 6.1, conclusie en aanbeveling 1. Wij zijn hierover in overleg met onze accountant om een werkbare checklist te ontwerpen. De uitkomsten hiervan nemen wij mee bij de evaluatie van onze huidige nota. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling de evaluatie van de huidige nota af. Paragraag 6.2.3, rechtmatigheid Voor onze opmerking over conclusie en aanbeveling 1 verwijzen wij u naar onze opmerking bij paragraag 4.6.3, onderdeel afwijkingen inkoopprocedure. Wij zijn van mening dat het inkoopen aanbestedingsbeleid en ons gehele stelsel van planning en control (regeling krediet en budgetbeheer, financieel beleid, mandatering et cetera) en de daarin standaard opgenomen rapportagemomenten samen met de extra informatiemomenten die wij op dit onderwerp inbouwden en de accountantsrapportage, de raad voldoende mogelijkheden heeft om hun controlerende taak uit te voeren. Het inkoopen aanbestedingbeleid maken integraal onderdeel uit van het stelsel van planning en control dat wij hanteren. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling het oordeel van de raad af. Paragraaf 6.3, de Stichting Inkoopbureau West-Brabant Conclusie en aanbeveling 1. Hier spreekt u over “bestuurlijke controle kan beter”. In de aanbeveling spreekt u over “bestuurlijke betrokkenheid”. Wij denken dat de conclusie over de bestuurlijke betrokkenheid moet gaan en niet over de bestuurlijke controle.

37

Nawoord De rekenkamercommissie is het hiermee eens en heeft de tekst aangepast. Conclusie en aanbeveling 2 en 3. Het aantal dagdelen dat het inkoopbureau in onze gemeente aanwezig is, is afhankelijk van het inkoopvolume van de gemeente en de omvang van het inkoopplan dat het inkoopbureau en de gemeente jaarlijks vaststellen. De basis voor dit inkoopplan ligt in het door de raad vastgestelde begroting/investeringsplan voor enig jaar en stemmen wij af op onze ambtelijke capaciteit. De inbreng van het inkoopbureau betreft vooral procedures waarbij specifieke kennis vereist is. Nawoord De rekenkamercommissie is benieuwd naar het standpunt van het college over deze conclusies en aanbevelingen. Conclusie en aanbeveling 5. Zie hiervoor ook onze opmerking onder paragraaf 6.1, conclusie 2. De specifieke meetbare doelstellingen bij de gemeente Cromstrijen liggen in het jaarlijkse inkoopplan vast (wat en wanneer). Als wij kijken naar de gestelde financiële doelen is het zo dat de raad bij haar besluit om aan te sluiten bij het SIW het college weldegelijk duidelijke doelstellingen heeft meegegeven. Daarover rapporteerden wij met enige regelmaat aan de raad (zie ook onze laatste mededeling aan de commissie ABZ d.d. 10 september 2009). Nawoord Het is de vraag of de doelstelling zo duidelijk is als het college stelt. Het raadsbesluit waarnaar het college verwijst, bevat namelijk een doelstelling die is gebaseerd op het totaal aan uitgaven aan inkoop, terwijl de SIW in 2007 was betrokken bij minder dan 10% van de uitgaven aan inkoop. Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Cromstrijen, de secretaris, de burgemeester,

38

7.4

Oud-Beijerland

uw brief van/kenmerk 15 oktober 2009/AS950031

ons kenmerk/afdeling 094159 ID

bijlage(n)

Oud-Beijerland

onderwerp doorkiesnummer Inkoop- en aanbestedingsbe- (0186) 646556 leid, bestuurlijk wederhoor.

Geachte heer Teijema, In bovengenoemde brief, door ons ontvangen op 21 oktober 2009, vraagt u ons te reageren op de voorlopige conclusies en aanbevelingen, zoals genoemd in het conceptrapport “Inkoop- en aanbestedingsbeleid”, de versie van bestuurlijk wederhoor, van de Rekenkamercommissie Hoeksche Waard . Op 8 september 2009 is aan u de ambtelijke reactie gezonden. Wij hebben geconstateerd dat deze deels door u is verwerkt in de rapportage. Daar waar wij constateren dat dit niet is gebeurd en waar ook bestuurlijk opmerkingen zijn, worden ze hieronder genoemd. In het laatste deel gaan wij in op de voorlopige conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. Specifiek: 1. Bij onderdeel 2.2 wordt er geconcludeerd dat een inkoopen aanbestedingsbeleid, vastgesteld op bestuurlijk niveau, bijdraagt aan openbaar controleerbaarheid. Deze conclusie wordt getrokken bij het vaststellen van het inkoop beleid door de raad, echter het vaststellen door B&W is ook openbaar en de daaruit voortvloeiende inkopen zijn ook openbaar controleerbaar. Daarnaast is een collegebesluit ook een bestuurlijk besluit. Nawoord De besluitenlijst van het college is openbaar. Als een stuk uitsluitend uitvoerend van aard is, hoeft dit echter niet openbaar te zijn. Openbaarheid is dus het best gewaarborgd als de raad het inkoopen aanbestedingsbeleid vaststelt.

2. Bij onderdeel 3.2: Oud-Beijerland zou geen meetbare inkoopdoelstellingen hebben. Er zou geen nulmeting zijn. Onze reactie: als vertrekpunt voor de inkoop van werken en diensten worden kentallen, eenheidsprijzen en tarieven uit beheerplannen genomen. Deze worden gebruikt in begrotingen die in twee stadia worden getoetst, namelijk bij het definitief ontwerp en bij de besteksraming. Zo kunnen er ramingsverschillen worden geconstateerd. Na de uitvoering van werken wordt een financiële evaluatie opgesteld, waarvan de output wordt gebruikt voor het aanpassen van de kentallen, eenheidsprijzen en tarieven uit beheerplannen. Een verbeterpunt zou zijn het voeren van een meer adequate nacalculatie. Nawoord De tekst heeft betrekking op de algemene inkoopdoelstelling op jaarbasis en niet per product. In het inkoopen aanbestedingsbeleid is slechts opgenomen dat de gemeente in een periode van vijf jaar 5% van het totale inkoopvolume wil besparen. Het inkoopvolume van het jaar waarin de doelstelling is vastgesteld, is echter niet vermeld. Evenmin is aangegeven hoe de gemeente bij het meten van de doelstelling zal omgaan met externe factoren die invloed hebben op de prijs, zoals inflatie, caoontwikkelingen, etc. 3. Bij onderdeel 3.5: Oud-Beijerland hanteert voor openbaar aanbestede werken en meervoudig onderhandse werken, diensten en leveringen de ARW 2005. Hierin staat omschreven de wijze

39

waarop de offertes worden beoordeeld. De constatering van de commissie op dit punt is dus niet juist. Nawoord In het inkoopen aanbestedingsbeleid (p. 21) staat dat “voor aanbestedingen van werken als standaard uitgangspunt voor de ARW 2005 wordt gekozen”. Voor leveringen en diensten is de ARW 2005 dus niet van toepassing verklaard. Bovendien bevat de ARW geen concrete uitwerking van de wijze waarop offertes worden beoordeeld, maar beperkt zich in de toelichting op artikel 2.15 tot het volgende: “Uit de uitspraken van het Hof (…) vloeit nog voort dat de gunningcriteria zodanig geformuleerd moeten zijn dat normaal zorgvuldige inschrijvers in staat zijn deze criteria op dezelfde wijze te interpreteren …” De gemeente moet dus een transparante en objectieve beoordeling waarborgen. 4. Bij onderdeel 3.7: Oud-Beijerland heeft het voornemen om het contractbeheer organisatorisch in te bedden. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling de resultaten af van het voornemen van het college om het contractbeheer organisatorisch in te bedden. 5. Bij onderdeel 4.2: Het programma van eisen maakt in bedoelde gevallen deel uit van een bestek. Daarin worden de eisen SMART omschreven. Voor de beschrijving van de inkoopprocedure wordt in deze bestekken verwezen naar de ARW 2005. Nawoord De onderzochte gemeenten en de SIW hebben elk hun eigen definitie van bestek en programma van eisen. Daarom heeft de rekenkamercommissie in voetnoot 9 toegelicht wat zij onder deze termen verstaat. In deze paragraaf wordt niet beweerd dat de eisen niet smart zijn. Overigens constateert de rekenkamercommissie dat Oud-Beijerland de verwijzing naar de ARW 2005 niet consequent toepast. 6. Bij onderdeel 4.4: Ten tijde van het onderzoek heeft de afdeling Openbaar Gebied ook geconstateerd dat het contract voor het reinigen van de kolken en riolering niet was ondertekend. Waarschijnlijk ligt de oorzaak hiervan in een misverstand met het Inkoopbureau. Inmiddels is het contract door beide partijen ondertekend. 7. Wij constateren dat in onderdeel 4.6 de conclusie is dat de rekenkamercommissie de doeltreffendheid en de doelmatigheid niet heeft kunnen beoordelen. Over de rechtmatigheid is gezegd dat de contracten meestal aanwezig en rechtmatig zijn, maar dat de rekenkamercommissie van mening is dat alle overeenkomsten rechtmatig ondertekend moeten zijn. Formeel is dit juist, wij zullen ons inspannen om dit op orde te brengen. Nawoord De rekenkamercommissie wacht met belangstelling de resultaten af van het voornemen van het college om zich in te spannen de ondertekening van overeenkomsten op orde te brengen. Over de voorlopige conclusies en aanbevelingen zoals verwoord in hoofdstuk 6 merken wij het volgende op. In de aanbeveling om de raad het inkoop-en aanbestedingsbeleid te laten vaststellen, kunnen wij ons niet vinden. Zoals al eerder aangegeven, zijn wij van mening dat het vaststellen door B&W ook openbaar is, en de daaruit voortvloeiende inkopen zijn ook openbaar controleerbaar. Daarnaast is een collegebesluit ook een bestuurlijk besluit. Inkoop-en aanbestedingsbeleid heeft niet zozeer een kaderstellend karakter. De raad heeft dit niet aan zich getrokken.

40

Nawoord Zie het eerste nawoord bij de reactie over de openbaarheid van collegebesluiten op blz. 39. Voor wat betreft de conclusies en aanbevelingen waarbij het gaat over doeltreffendheid en doelmatigheid, vragen wij ons af of alle aanbevelingen even doelmatig zijn. Nawoord De doelmatigheid van de aanbevelingen hangt mede af van de wijze waarop het college die uitvoert. Wij kunnen alleen aanbevelingen overnemen, nadat wij het nut en noodzaak per geval goed in ogenschouw hebben genomen. Naar onze mening is in z’n algemeenheid de proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen uit het oog verloren. Nawoord De rekenkamercommissie mist een onderbouwing van de mening van het college. Hoogachtend, burgemeester en wethouders,

J. Brouwer secretaris

K. Tigelaar burgemeester

41

7.5

Strijen

Rekenkamercommissie Hoeksche Waard Tav dhr M.P van der Hoek Posbus 7400 3280 AE Numansdorp

Kenmerk Uw brief van In behandeling bij Onderwerp

: EK//4532 : 15 oktober 2009 : E.M. Kleinkramer (tel. (078) 6748244) : Bestuurlijk wederhoor conceptrapportage inkoopen aanbestedingsbeleid

Strijen, 12 november 2009 Verzonden:

Geachte heer van der Hoek, In het kader van de bestuurlijke wederhoor willen wij enkele kanttekeningen plaatsen als reactie op de aangeboden conceptrapportage inkoopen aanbestedingsbeleid. Op pagina 4 (1.1) wordt gezegd dat het inkoopbeleid om de drie jaar wordt geëvalueerd. Echter het is het contract met het Inkoopbureau West Brabant dat aan het einde van de eerste drie jaar wordt geëvalueerd, niet het inkoopen aanbestedingsbeleid. Nawoord De rekenkamercommissie constateert dat het college een feitelijke onjuistheid signaleert en betreurt het dat dit niet is gebeurd bij het ambtelijk wederhoor. De rekenkamercommissie heeft de tekst aangepast. Op pag 9 (3.1 en 4.6.1) wordt diverse keren in de rapportage aandacht besteed aan het hebben van zogenaamde ‘SMART doelstellingen’ in het inkoopen aanbestedingsbeleid. Deze heeft blijkbaar geen enkele gemeente (goed) opgesteld. Wij zijn van mening dat het vrijwel onmogelijk of zelfs maar verstandig is om deze op te nemen in een kaderstellende beleidsnota. Als de rekenkamercommissie hier goede ideeën over heeft, dan wil de gemeente deze graag weten. SMART doelstellingen zijn zeker wel een onderdeel van een specifiek inkoop- of aanbestedingstraject. Het programma van eisen vloeit voort uit deze ‘specifieke, meetbare, acceptabele, realistische en tijdgebonden doelstellingen’. Ons inziens is het dus niet mogelijk in een kaderstellende nota SMART doelstellingen te formuleren. Dat betekent dat de doelstelling van de rekenkamercommissie om een kwaliteitsoordeel te vormen aan de hand van het wel of niet geformuleerd hebben van SMART doelstellingen (in het inkoopbeleid) ons inziens een verkeerd uitgangspunt is. Nawoord: De rekenkamercommissie constateert dat de algemene inkoopdoelstellingen keuzen omvat ten aanzien van ethische, economische en organisatorische beleidsuitgangspunten. Mogelijk zijn bepaalde inkoopdoelstellingen slechts SMART te formuleren op productniveau. Transparantie vereist dat dit expliciet wordt vermeld in het inkoopen aanbestedingsbeleid. Dit is niet het geval.

42

Op pagina 10 (3.5) wordt volgens de rekenkamercommissie een schriftelijke en transparante beoordeling van offertes niet gewaarborgd. Echter in de conclusies van hoofdstuk 4.6 wordt uitgelegd dat in het programma van eisen de gemeente de criteria beschrijft waarop de beoordeling plaatsvindt. Dit klopt ook. Nawoord In par. 4.6.2 constateert de rekenkamercommissie niet alleen dat het programma van eisen de criteria bevat waarop de gemeente verschillende bedrijven beoordeelt, maar ook dat de kwaliteitscriteria onvoldoende zijn geconcretiseerd. Even verder wordt in zijn algemeenheid geconcludeerd dat ‘subjectieve criteria zoveel mogelijk geobjectiveerd dienen te worden’. Het zou fijn zijn als het zo eenvoudig is als het klinkt. Er wordt in het commentaar van de rekenkamercommissie voorbijgegaan aan het feit dat met name dit punt erg veel aandacht krijgt bij het opstellen van het programma van eisen. Verder is het geen onwil maar een feit dat op basis van een schriftelijke offerte het zeer lastig is om kwaliteitscriteria te beoordelen. Veelal kan pas achteraf een (nog altijd subjectieve) beoordeling van de geleverde kwaliteit plaatsvinden. Het is in onze optiek ronduit jammer dat vervolgens gesteld wordt dat aan ‘doelmatig inkopen’ niet wordt bijgedragen. Nawoord Beoordeling van kwaliteit is wel of niet mogelijk. Als het niet mogelijk is, ligt beoordeling op basis van alleen prijs voor de hand. Als het wel mogelijk is, ligt beoordeling op basis van prijs/kwaliteitsverhouding voor de hand. Overigens kan de gemeente de gewenste kwaliteit verwoorden in het programma van eisen en vervolgens gunnen op basis van prijs. Ze kan dus per geval bezien welke strategie de beste is. Maar als ze mede beoordeelt op kwaliteit, impliceert dit dat ze die kan beoordelen. Op pagina 11 (3.7) staat dat Strijen als enige gemeente een eenvoudige vorm van contractenregistratie kent. Echter op pagina 17 wordt gezegd dat er geen enkele gemeente een actueel contractenregister bij houdt. Weliswaar in eenvoudige vorm (excel) maar Strijen houdt dus wel degelijk een actueel contractenregister bij. Nawoord Strijen houdt weliswaar een contractenregister bij, maar kon tijdens het onderzoek niet garanderen dat het volledig was geactualiseerd. Was dit wel het geval geweest, dan had dit de dossierselectie voor het onderzoek vergemakkelijkt. Gaarne verzoeken wij u deze reactie in uw definitieve rapportage te betrekken. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Strijen, de secretaris, de locoburgemeester,

C.J. de Visser

G.M.J. Janssen

43

Bijlage 1: Het normen en toetsingskader Normen- en toetsingskader Normenkader Algemeen Doelmatigheid

Doeltreffendheid Rechtmatigheid Toetsingskader Algemeen Inkoopprocedure

Er is een inkoopen aanbestedingsbeleid waarvan de opzet en uitvoering is vast te stellen De gemeente hanteert een gestructureerd proces dat leidt tot het bereiken van de in het inkoopbeleid vastgestelde inkoopdoelstellingen tegen de laagst mogelijk kosten. De inkoopdoelstellingen van de gemeenten en de gewenste effecten zijn behaald. Het inkoopbeleid is uitgevoerd volgens de geldende weten regelgeving en het handelen is verifieerbaar.

Inkopen en aanbestedingen zijn uitgevoerd volgens de inkoopprocedure omschreven in het inkoopen aanbestedingsbeleid Afwijkingen inIn die gevallen waar wordt afgeweken van de inkoopprocedure is dit koopprocedure schriftelijk gemotiveerd en formeel geautoriseerd. Inkoop- en aanbestedingsbeleid Inkoopdoelstelling: De doelstelling is eenduidig en meetbaar geformuleerd en geeft richting aan de uitvoering van het beleid. Inkoopprocedures: De stappen van het inkoopproces zijn duidelijk gedefinieerd en uitvoerbaar gemaakt. Tevens is duidelijke welke inkoopstrategie gevolgd moet worden. SIW: Het is duidelijk in welke gevallen de SIW wordt ingeschakeld en de SIW wordt tijdig ingeschakeld. Taakverantwoordelijkheid: De verdeling van taakverantwoordelijkheden is helder en vastgelegd in een mandaatregeling of budgethoudersregeling. Tevens is deze taakverantwoordelijkheid bekend bij alle betrokkenen. Verspreiding: De hele organisatie is bekend met het inkoopen aanbestedingsbeleid De uitvoering van het inkoopbeleid. (Hierbij geldt als algemene norm dat iedere uitgevoerde fase van het inkoopproces verifieerbaar is.) Specificeren Specificatiebehoefte: De probleemanalyse bevat op zijn minst de omschrijving van het probleem, de te volgen inkoop- of aanbestedingsprocedures, de inschatting van de doorlooptijd, het beschikbare budget en eventuele kwaliteitscriteria, opgenomen in een programma van eisen of een bestek Selecteren Voorselectie leveranciers: Bij meervoudig onderhands aanbesteden selecteert de gemeente op een objectieve wijze. Offertes: Het aantal aangevraagde offertes is conform de inkoopstrategie en de informatieverspreiding is dezelfde voor iedere leverancier. Evaluatie: De offertes worden op systematische en verifieerbare wijze met elkaar vergelijken (vb. Beoordelingsmatrix waarbij de verschillende offertes worden afgezet tegen de belangrijkste elementen van beoordeling) Selectie leverancier: de gekozen leveranciers is diegene die het beste heeft gescoord op de beoordelingsmatrix. Contracteren Opstellen contract: afspraken worden juridisch getoetst en is gete-

DM

DT RM

RM RM

DM DM

DM DM

DM

DM

DT RM DT DT

DT RM

44

Bestellen

Bewaken

Nazorg en evaluatie Doelrealisatie

Legenda:

DT DM RM

Normen- en toetsingskader kend door alle betrokken partijen. Tevens worden de inkoopvoorwaarden van de gemeente van toepassing verklaard en vindt ondertekening plaats volgens een vastgestelde mandaatregeling. Bestellen: Het autoriseren van bestelaanvragen verloopt via een gestructureerd proces en het aantal medewerkers dat hiervoor bevoegd is, is beperkt. Bewaken: contracten worden gestructureerd vastgelegd (vb. contractregister) en expiratiedata en verlengingsoptie worden actief beheerd. Leveranciersmanagement: Leveranciers worden volgens een gestructureerd proces geëvalueerd. De resultaten worden volgens een standaard methodiek vastgelegd en gearchiveerd. Het al dan niet behalen van de vastgestelde doelstelling is verifieerbaar.

DM

DM

DM

DT

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

De rekenkamercommissie hanteert de volgende kwalificaties bij het toetsten van de normen: Goed (G): Aan de norm is voldaan Voldoende (V): Aan de norm is grotendeels voldaan Onvoldoende (OV): Er is informatie over de norm aangetroffen, maar op belangrijke punten ontbreekt informatie of de informatie voldoet niet helemaal aan de norm Ontoereikend (OT): Er is geen informatie aangetroffen over de norm of de informatie is onjuist, of de procedure/wet wordt niet nageleefd.

45

Bijlage 2: Berekeningsoverzicht: Inkoopevaluatie Cromstrijen

1. Aanbesteding NSVV veld 5: Voor deze aanbesteding kan de gemeente geen btw terugvorderen. In de begroting is hiermee rekening gehouden. Het geraamde bedrag is derhalve inclusief btw. In het jaarverslag opgemaakt door de SIW is hiermee geen rekening gehouden. De SIW ging er vanuit dat het geraamde bedrag exclusief was. Hierdoor is het berekende financieel voordeel niet correct. Zie toelichting hieronder Opgenomen in de jaarevaluatie 2007: SIW Begroot € 45.569 Gegund € 39.625 Financieel resultaat Verschil

€ 5.944

Rekenkamercommissie € 45.569 incl btw € 39.625 excl btw (€ 47.154 incl btw) - € 1.585 € 7.529

In de jaarrekening is een bedrag van € 47.861 opgenomen. Hiervan is € 707 aan uren ingeboekt. Het verschil maakt precies het aanbestedingsbedrag van € 47.154. 2. Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan: Voor deze aanbesteding kan de gemeente de btw terugvorderen. In de jaarrekening is dan ook het bedrag exclusief btw opgenomen. In de begroting is oorspronkelijk € 70.000 opgenomen. Later is deze begroting afgeraamd naar €45.000 exclusief btw. De opdracht is gegund voor € 19.950, terwijl de werkelijke kosten (gebaseerd op de betaalde facturen) € 15.960 exclusief btw bedragen. Opgenomen in de jaarevaluatie 2007: SIW Begroot € 70.000 Gegund € 19.950 Financieel resultaat € 50.050 Verschil

Rekenkamercommissie € 45.000 € 19.950 € 25.050 € 25.000

3. Océ printers Voor deze aanbesteding kan de gemeente 93% van de btw declareren. De overige 7% worden gerekend als kosten. Aanvankelijk is in de beheersbegroting een bedrag opgenomen van € 30.473 exclusief btw. Dit is later geraamd op € 25.998. De SIW rekent met een begroot bedrag van € 25.613. 4. Rioolreiniging en inspectie Deze aanbesteding is begeleid door de SIW, maar er is hierover niets terug te vinden in de inkoopevaluatie.

46

Bijlage 3: Toelichting dossierselectie

Procedure dossierselectie De rekenkamercommissie heeft voor de uitvoering van dit onderzoek Binnenmaas, Cromstrijen, OudBeijerland en Strijen verzocht een overzicht aan te leveren van alle leveringen, diensten en werken die zijn ingekocht of aanbesteed volgens het inkoopen aanbestedingsbeleid. De rekenkamercommissie heeft de gemeenten uitdrukkelijk gevraagd alleen inkopen en aanbestedingen op te nemen die voldoen aan de volgende criteria: 1. 2. 3.

De aanbestedingsprocedure (d.w.z. vanaf behoeftebepaling tot en met het contracteren) is begonnen in 2007. Voor leveringen en diensten: alle inkopen en aanbestedingen boven € X. Voor werken: alle werken boven € X.

X = afhankelijk van wat in het inkoopbeleid is opgenomen. Het grensbedrag staat vermeld in het document dat naar de gemeente is verstuurd. Om bij alle gemeenten op een uniforme wijze te werken, heeft de rekenkamercommissie het onderstaande model naar de gemeenten gestuurd met het verzoek dit te gebruiken bij het verzamelen van de gegevens. Op basis van deze lijst is de rekenkamercommissie in staat om de dossiers objectief te selecteren.

Alvorens dit model te versturen heeft de rekenkamercommissie geprobeerd een overzicht te verkrijgen op andere wijzen die minder belastend zijn voor het ambtelijk apparaat. Hierover zijn meerdere gesprekken gevoerd met de gemeenten. Echter, door het ontbreken van contractmanagement en het ontbreken van een jaarlijks overzicht van de inkopen en aanbestedingen zag de rekenkamercommissie geen andere mogelijkheid dan het gebruik van dit model. Vanuit de gemeenten is nog voorgesteld om de selectie te baseren op een overzicht van alle facturen die zijn betaald in 2007. Dit was niet aanvaardbaar om drie redenen:

47

1.

Een crediteurenbestand of inkoopbestand kan slechts worden gebruikt voor aanbestedingen die al in uitvoering zijn of zijn afgerond. Een werk of dienst, waarvan de aanbestedingsprocedure is afgerond maar nog niet in uitvoering is en waarvoor bijgevolg nog geen facturen aanwezig zijn, wordt hierdoor uitgesloten van selectie. Aangezien het onderzoek zich richt op de aanbestedingsprocedure is het belangrijk alle aanbestedingen, ook de nog niet uitgevoerde, in een overzicht op te nemen.

2.

Een facturenoverzicht geeft geen duidelijkheid over het aanbestedingsjaar. Een facturenoverzicht van 2007 kan rekeningen bevatten van aanbestedingen die veel eerder hebben plaatsgevonden.

3.

Aanbestedingen of inkopen waarvoor geen offerte noodzakelijk is, worden buiten beschouwing gelaten. Dit houdt echter niet in dat alle facturen onder € 2.500 geschrapt kunnen worden. Gegunde opdrachten kunnen in kleine schijven worden betaald, terwijl de aanneemsom meer dan €2500 bedraagt.

Aantal geselecteerde en onderzochte dossiers Gemeente Cromstrijen

Nr 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Geselecteerde dossiers Renovatie veld 5 en vernieuwing drainage veld 4 Aankoop Océ printers GVVP Rioolreiniging en inspectie Baliebouw Brandverzekering Aanschaf hijsmiddel

Onderzocht? Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja

Binnenmaas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Groenbeheerplan Aanleg speelplaats nestpad Levering tractor Drukriolering buitengebied Onkruidbestrijding Rioolreiniging en inspectie Aanleg tennisbanen Renovatie gemeentehuis Zwembad Wellen Onderzoek asbest Amberco Solid factors papier

Ja Nee Nee Ja Nee Ja Ja Ja Nee Ja Nee

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Copiers Vergunningsysteem Verkeersstructuurplan Veegtaken Facilitair managementsysteem Kolkenreiniging Bouw sportzaal Aankoop werktuigdragers Brandverzekering Mobiele Surveillance Renovatie kunstwerken

Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Ja Ja Ja Nee

Oud-Beijerland

48

Strijen 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Sanitaire artikelen Bestemmingsplan buitengebied Straatvegen Kolkenreiniging Onkruidbestrijding Reconstructie wegennet Aankoop server

Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja

Niet onderzochte dossiers Sommige dossiers zijn niet onderzocht. In een aantal gevallen is de reden dat deze inkopen of aanbestedingen niet voldoen aan de vooropgestelde criteria. De meeste afgewezen dossiers betroffen een aanbesteding waarbij de aanbestedingsprocedure was begonnen vóór 2007. Het is voor het onderzoek belangrijk dat het om aanbestedingen gaat waarvan de aanbestedingsprocedure is begonnen in 2007, omdat het geldende inkoopbeleid van Binnenmaas en Strijen pas in 2007 is vastgesteld. Aanbestedingen voor 2007 kunnen daardoor niet worden getoetst aan het geldende inkoopen aanbestedingsbeleid.

49

Bijlage 4:.Overzicht interviews

Gemeente Binnenmaas

Naam geïnterviewde Mevrouw Martine de Korte De heer Arnold van Sluis De heer Martin Tak De heer René den Drijver Mevrouw Angelic de Jong De heer Rob Weeda

Cromstrijen

De heer Jos Buijserd De heer Ton Keijzers De heer Henk Bikker De heer Kees van Bruggen Mevrouw Jantine Schelling De heer Paul van de Meeberg De heer Bert Broekhuizen

Oud-Beijerland

De heer René van Ast Mevrouw Jacqueline Kruithof De heer Erwin Wigt Mevrouw Evelien Knibbeler De heer Leen Vink De heer Kees Vink De heer Henk Bernard De heer Bert Hermanussen

Strijen

De heer Levien Quist De heer Leo IJzerman Mevrouw Esther Kleinkramer De heer Hans Huisman De heer Jaap Klok De heer Johan de Pee

SIW

De heer Sander Clement De heer Michiel Burgering De heer Arjan ’t Jong De heer Robert in ’t Groen De heer Hugo ’t Hart

50

Bijlage 5.: Literatuurlijst De uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid is bij meerdere rekenkamers en rekenkamercommissies opgenomen in het jaarplan en bij sommigen reeds uitgevoerd. Hieronder vindt u enkele rapporten waarbij het de uitvoering van het inkoopbeleid is geanalyseerd evenals de rol van de SIW of ander inkoopbureau: Rekenkamercommissie Culemborg (2007). Waar willen het aan-besteden? Rekenkamercommissie Drimmelen (2007). Werk waard(ig): Onderzoek naar het aanbestedingsbeleid van de gemeente Drimmelen. Rekenkamercommissie Kapelle, Noord-Beveland, Reimerswaal (2009). Inkoop- en aanbestedingsbeleid: koepelnotitie.

51

Onderzoeksrapport: Inkoop- en aanbestedingsbeleid

Recommend Documents