Inhoud
Voorwoord
4
Inleiding
6
Het Nederlandse Bestuursstelsel
16
Politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen bestuurslagen
28
Burgerparticipatie in Nederland
36
Het bestuursstelsel in Denemarken
42
Politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen Denemarken
48
Nederland 2.0 - Voorstellen voor een nieuw bestuurlijk stelsel in Nederland
56
I. Verantwoordelijkheden scherper afbakenen en minder bestuurslagen
59
II. Democratische scheiding der machten
64
III. Versterking van de representatiefunctie
69
Epiloog
74
Literatuur
75
2
Voorwoord Leefbaar Rotterdam en Leefbaar Zuid-Holland zijn lokale partijen, die geen landelijke binding hebben. Toch menen we met een discussiestuk te moeten komen dat, mocht het ooit zo ver komen, voornamelijk landelijke gevolgen zal hebben. Onze grote inspirator Pim Fortuyn heeft ons voorgehouden om kritiek te onderbouwen en met alternatieven te komen. Dit rapport komt voort uit kritiek die we hebben en het biedt alternatieven. Overigens niet het alternatief dat Fortuyn voor ogen stond, want hij heeft ons ook voorgehouden nooit klakkeloos ideeën van anderen - dus ook niet de zijne - te kopiëren. Zo progressief als wij Nederlanders ons graag voordoen, zo conservatief zijn we als het om de hervorming gaat van ons, door de eeuwen heen ongehinderd uitdijende, bestuurlijk stelsel. We hebben Internet en jumbojets, maar staatsrechtelijk gebruiken we de ganzenveer en trekschuit. Daar waar andere landen de staatshervormingen ter hand nemen, daar staan wij stil. Ooit een van de eerste republieken, nu de laatste Europese monarchie waar de vorst zich daadwerkelijk met de politieke besluitvorming bemoeit. Ooit één van de eerste landen waar gewone burgers naast de adel inspraak kregen in het bestuur, nu een land waar slechts tweeënhalf procent van de bevolking zich daadwerkelijk bezig houdt met politiek. Volgens ons ligt daar ook de oorzaak van onze conservatieve opstelling. Slechts tweeëneenhalf procent van de Nederlanders is lid van een politieke partij en die leden mogen tijdens de vergaderingen stemmen over het al of niet laten bestaan van bestuursorganen waar ze een goede boterham kunnen verdienen. De Tilburgse bestuurskundige professor Tops heeft wel eens gezegd dat in ons land net zo veel actieve politieke leden zijn als er politieke functies te verdelen zijn. Logisch dat er niets verandert. Waar leidt dit in de praktijk toe? Bij het verbreden van de toegangsweg van de A13 naar wat tegenwoordig heet Rotterdam-The Hague Airport, moeten de volgende organen geraadpleegd worden: de deelgemeente Overschie, de deelgemeente Noord, de gemeente Rotterdam, de gemeente Lansingerland, de regioraad Rotterdam, het waterschap Delfland, de provincie Zuid-Holland en het Rijk! Allemaal organen die geld kosten en de besluitvorming vertragen. De kosten van het Nederlands openbaar bestuur zijn enorm en drukken steeds zwaarder op de economie. Het wordt nogal eens vergeten, maar voordat de overheid geld uitgeeft, moet zij het eerst binnenhalen. De huidige crisis drukt ons met de neus op de feiten; als de overheid de burger vraagt de buikriem aan te halen, moet zij zelf in het korset. Volgens ons wordt het tijd de kat de bel eens aan te binden of zoals u wilt de knuppel in het hoenderhok te gooien. We danken André Krouwel en zijn medewerkers voor het vele werk dat ze hebben verricht en de vruchtbare samenwerking!
Ronald Sørensen & Marco Bouman
4
Inleiding
Dit rapport is een pleidooi voor democratische vernieuwing van Nederland. Het geeft argumenten waarom het aantal bestuurslagen flink moet worden verminderd. Veel burgers zijn de weg kwijt geraakt in het woud van instituties en er zijn te veel overlappende bevoegdheden. Als iedereen verantwoordelijk is voor alles, is niemand verantwoordelijk. Dit rapport is ook een pleidooi voor een herziening van de onderlinge bestuurlijke verhoudingen in de richting van meer differentiatie in bevoegdheden tussen gemeenten en regio’s. Een pleidooi dus voor ‘asymmetrisch federalisme’. Niet iedere stad of regio is hetzelfde en het wordt tijd deze verschillen ook tot uitdrukking te laten komen in de vormgeving van het openbaar bestuur. Ten slotte is een democratische vernieuwing binnen de bestuurslagen noodzakelijk. Het regentendom is niet langer acceptabel voor veel burgers en zij moeten meer invloed kunnen uitoefenen op wie hen regeert. Bestuurders die je niet kent, kun je ook niet vertrouwen. Verbouwen zonder vergunning en of bouwplan. De gelaagdheid van het Nederlandse politieke stelsel is zo zeer toegenomen dat behoud van het huidige stelsel niet meer te verdedigen is. Het ‘Huis van Thorbecke’ is zowel van binnen en buiten verregaand vertimmerd zodat het in de verste verte niet meer lijkt op de originele bouwtekeningen. Op de benedenverdieping - de gemeenten - zijn er allerlei kamertjes ingebouwd - de deelraden - en er is, zonder bouwvergunning, een entresol toegevoegd: de regio-besturen. Op de tweede verdieping van dit historische pand zijn twaalf kamers - de provincies - in onbruik geraakt. Alle waterleidingen van het huis - de waterschappen - zijn vernieuwd, maar het lijkt wel of de loodgieters zonder technische tekening aan de slag zijn gegaan. Op de bovenverdieping, het Rijk, is er al jaren mot over het nut van het behouden van een ‘chambre de reflection’ oftewel de Eerste Kamer. Op zolder is een enorme verbouwing in volle gang, de Europese Unie, waarvan het eindresultaat onduidelijk is omdat de architecten geen besluit durven te nemen over de uiteindelijke vorm. De bewoners van het huis klagen steen en been. Door al deze veranderingen kunnen zij vaak de weg niet meer vinden en zijn er veel doodlopende gangen ontstaan. De bewoners zouden graag meedenken over alle verbouwingen, maar de verantwoordelijken hebben zich verschanst in de Tweede Kamer omdat ze geen idee hebben hoe het nieuwe huis er uiteindelijk uit moet zien. Het bestuurlijke doolhof We zien in dit rapport wat de gevolgen zijn van alle vertimmeringen en vooral hoe de fundering en het casco van het Huis van Thorbecke hebben geleden onder alle kleine, ongecoördineerde, verbouwingen. In Nederland zijn de bevoegdheden gedelegeerd naar provincies, waterschappen, regiobesturen, deelraden en allerlei andere samenwerkingsverbanden. Door deze overvloed aan bestuurslagen ontstaat ten eerste onduidelijkheid over waar de verantwoordelijkheid ligt. Ten tweede voelen burgers zich niet betrokken bij het openbaar bestuur, waardoor de legitimiteit – in termen van publieke steun – wordt ondermijnd. Vele burgers hebben het gevoel dat ze te weinig invloed kunnen uitoefenen op wat er in hun leefomgeving gebeurt.
8
In dit rapport vergelijken we het huis van Thorbecke met een situatie waarin de verbouwing wel structureel is aangepakt: Denemarken. Daar is het nut van de bestaande bestuurslagen heroverwogen en zijn bevoegdheden herverdeeld. In Denemarken is het ‘huis van de democratie’ duidelijker vormgegeven. Hier is de macht meer geconcentreerd bij de twee bestuurslagen waar burgers zich wel betrokken bij voelen: de gemeenten en de nationale overheid. Dit is ten koste gegaan van allerlei tussenlagen, waardoor het voor de burger nu veel duidelijker is wie er verantwoordelijk is voor een beslissing. Gemeenten in Denemarken hebben meer autonomie gekregen. Ook zijn de Deense gemeenten versterkt tot stevige bestuursorganen met een duidelijk eigen belastinggebied. Door deze vormgeving vinden bewoners gemakkelijker de weg en is het meer comfortabel wonen. De laatste poging tot hervorming: het rapport Kalden In Nederland hebben zich al vele commissies en werkgroepen gebogen over de problemen in het openbaar bestuur. Het meest recente rapport komt van de werkgroep Kalden, één van de ambtelijke heroverwegingswerkgroepen die het kabinet-Balkenende-IV in het najaar van 2009 instelde. Het rapport dat in april 2010 uitkwam, stelt dat het openbaar bestuur efficiënter en effectiever kan opereren met in de eerste plaats een toedeling van taken die maar voor één uitleg vatbaar is. In principe moeten beslissingen op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau worden genomen. De uitvoerende macht en omvang van gemeenten en provincies zou daarom vergroot moeten worden. Bovendien zou de overheid volgens Kalden efficiënter en effectiever worden als de overheid zou handelen vanuit vertrouwen. Uitgebreide regelgeving getuigd van weinig vertrouwen in de burger. Als laatste stelt Kalden dat het ontkokeren van de uitvoering veel zou besparen. Het Kalden-rapport beschrijft twee beleidsvarianten waarmee het openbaar bestuur vereenvoudigd kan worden, zodat er structureel bezuinigd kan worden. In de eerste variant, waarin gecentraliseerd wordt, bestaat er geen middenbestuur. De taken van de provincies en waterschappen worden overgeheveld naar de overige twee bestuurslagen. De 20 á 25 regiogemeenten die gevormd worden,
9
zullen de enige decentrale bestuurslaag vormen. Het wordt als nieuwe tussenlaag gezien tussen Europa en de gemeenten. In de tweede variant, de gedecentraliseerde versie, zullen de provincies zich vooral bezig houden met ruimtelijk-economische taken. Het aantal provincies zal tussen de vijf á acht liggen. De gemeenten, in de tweede variant 150 á 200, zijn voor burgers het eerste loket voor zorg en welzijn. De waterschappen kunnen gedeeltelijk worden ondergebracht bij gemeenten en provincies, maar kunnen ook blijven bestaan als functioneel bestuur. Iedereen ziet het al aankomen: deze tweede variant waarin bijna het gehele bestuurlijke stelsel overeind blijft zal in een sterk verwaterde versie worden ingevoerd, in fasen. Volgens Kalden is het mogelijk een gedeelte van de maatregelen al snel in te voeren om zo een structurele verandering van het openbaar bestuur in gang te zetten. Maar Kalden vergist zich: juist die kleine, incrementele stappen hebben weinig zin als er niet een duidelijk doel is waar naar toe wordt gewerkt. De kans is groot dat men wederom nieuwe structuren en overleggen in het leven roept, waardoor het doolhof nog verder uitbreidt. Het is tijd voor een fundamentele inhoudelijke heroverweging van het openbaar bestuur in Nederland. Consensus over de noodzaak van verandering, maar niet over de richting Er lijkt inmiddels brede consensus te bestaan dat er iets moet veranderen en dat het bestaande systeem zijn grenzen heeft bereikt. Maar wederom durft men niet duidelijk te kiezen. Die besluiteloosheid wordt vooral veroorzaakt doordat men binnen de bestaande structuren blijft denken. In dit rapport laten wij zien dat een fundamentele en structurele verandering noodzakelijk is in de richting van differentiatie van bestuur. Niet overal in Nederland hoeven dezelfde bestuurslagen te bestaan, want de lokale en regionale verschillen zijn te groot. Er is altijd wel en provincie, waterschap, regiobestuur, stad, dorp of deelraad die met goede argumenten kan aantonen dat de voorgestelde nationale blauwdruk voor hen onwerkzaam is. En vervolgens gaat het hele voorstel in de prullenbak. Zonder na te gaan of het elders wel zou werken. Of er komt een slap compromisvoorstel dat nergens goed werkt. Tijd dus voor een fundamentele heroverweging, waarbij de lokale en regionale behoeften voorop staan en niet de verstikkende eis van uniformiteit. Kalden is ook weinig doortastend als het gaat om een fundamentele beslissing ten aanzien van de keuze tussen meer centralisatie of meer decentralisatie. De werkgroep heeft geen duidelijk keuzen durven maken voor het verminderen van het aantal bestuurslagen. De ontsnappingsroute, in de vorm van de tweede variant, zal er toe leiden dat er maar half zal worden gekozen voor meer decentralisatie. In dit rapport wordt wel gekozen, en wel voor meer decentralisatie naar de bestuurslaag waar burgers een binding mee hebben: de gemeente waar ze wonen. Maar omdat iedere gemeente anders is en andere bestuurlijke behoeften heeft laten wij variatie toe in de bevoegdheden die gecentraliseerd worden. Dat hoeft niet hetzelfde pakket te zijn voor iedere gemeente. Omdat de lezer niet onmiddellijk overtuigd zal zijn, beschrijven we in dit rapport allereerst de drie belangrijkste problemen van de huidige Nederlandse democratie. Vervolgens nemen we de lezer mee door het doolhof van het Nederlandse bestuurlijke stelsel en laten zien waardoor die problemen worden veroorzaakt en soms zelfs versterkt. We zullen vooral op zoek gaan naar de redenen waarom burgers zo massaal afhaken in ‘tweede orde verkiezingen’, dat wil zeggen alle verkiezingen die niet gaan om zetels in de Tweede Kamer. Deze problematiek is niet puur Nederlands. In alle andere democratieën loopt men tegen dezelfde
10
problemen op, omdat men overal de toenemende complexiteit van problemen poogt op te lossen door ook steeds complexere bestuursvormen te creëren. Maar er zijn ook gevallen waarin een land een andere keuze maakt. Denemarken is zo’n land waar een fundamenteel andere keuze is gemaakt, een keuze voor complexiteitsreductie in plaats van meer bestuurslagen. Natuurlijk is Denemarken Nederland niet, is het niet ideaal en kent het nog steeds democratische problemen, maar het is desalniettemin een belangrijke casus om nader te bestuderen door de fundamentele wijzigingen die zijn doorgevoerd in het openbaar bestuur. We zullen de Deense bestuurlijke vernieuwingen beschrijven en ook laten zien hoe deze – onder druk van een nieuwe radicale politieke partij – tot stand zijn gekomen. Ten slotte gaan we dromen. Dromen van een ideaal land, waar effectieve bestuurlijke vernieuwingen worden doorgevoerd en burgers uit het doolhof worden geleid door politici die duidelijk durven te kiezen. In dit Droomland worden de verworvenheden van de Nederlandse democratie behouden en de ontstane problemen zo vele mogelijk verholpen. Maar voor het dromen kan beginnen, nu eerst de harde realiteit. Drie democratische problemen: legitimiteit, representatie en verantwoording We komen in dit rapport niet zo maar tot de conclusie dat er iets mis is met het openbaar bestuur in Nederland. Ondanks veelvuldige pleidooien om maximaal twee bestuurslagen te betrekken bij ieder besluit, is de ‘bestuurlijke spaghetti’ in Nederland nog steeds niet verminderd. Door de vele bestuurslagen is de bevoegdhedenstructuur zeer onduidelijk en diffuus geworden. Het complexe besluitvormingsproces maakt het voor burgers onmogelijk na te gaan wie eigenlijk verantwoordelijk is voor een besluit. Hierdoor is het moeilijk voor burgers om hun democratisch burgerschap uit te oefenen. Immers, welke verantwoordelijke machtshebbers moeten worden beloond met nog een termijn en welke moeten naar huis worden gestuurd? Als iedereen verantwoordelijk is voor alles, is uiteindelijk niemand echt verantwoordelijk. Vanzelfsprekend is dit geen typisch Nederlands probleem: alle representatieve democratieën kampen met eenzelfde paradox: hoe kun je politieke instituties en structuren creëren die zowel de volkswil accuraat kunnen vertalen en tegelijkertijd een krachtig overheidsoptreden mogelijk maken. Deze
paradox
leidt
tot
drie
democratische
problemen:
het
legitimiteitprobleem,
het
representatieprobleem en het probleem van controle en verantwoording. Het legitimiteitprobleem: vertrouwen van burgers Voor een democratisch politiek systeem is het essentieel dat burgers een zekere mate van vertrouwen ontwikkelen in de belangrijkste politieke instituties en gezagsdragers, dat ze begrijpen hoe het systeem ongeveer werkt en dat ze er een zekere binding mee ontwikkelen. Burgers kunnen best begrip opbrengen voor het feit dat problemen hardnekkig zijn en tijd kosten om aan te pakken. Maar wanneer burgers het gevoel hebben dat politici helemaal geen idee hebben van hun leefwereld en het niet duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de probleemaanpak, dan neemt het vertrouwen af. Een dergelijk wantrouwen is funest voor een politiek systeem, vooral wanneer het gehele stelsel als onbetrouwbaar wordt gezien. Maar vanzelfsprekend is ook blind vertrouwen in alles en iedereen slecht voor de democratie. Gelukkig bestaan er maar weinig burgers die iedereen en alles vertrouwen, want een democratie heeft kritische burgers nodig. Bij politiek vertrouwen moet onderscheid worden gemaakt tussen vertrouwen in personen en in het politieke systeem als geheel. Maar wanneer alleen
11
specifieke politici niet worden vertrouwd is er eigenlijk niets aan de hand. De meeste burgers vertrouwen slechts bepaalde politici, politieke instituties en organisaties en dan meestal in beperkte mate en ook nog op een specifiek terrein. Een dergelijk voorwaardelijk en gedeeltelijk vertrouwen is voldoende voor de legitimiteit (de steun) van het systeem. Burgers hebben dan een betrouwbare ingang in het politiek-bestuurlijke systeem. Als het politieke systeem dan in enige mate responsief is en er een zekere mate van overeenstemming is tussen de geleverde prestaties en de normatieve verwachtingen van burgers, dan zal men het systeem als geheel vertrouwen. Een kritische houding van burgers met een gedeeltelijk en voorwaardelijk vertrouwen is ook bevorderlijk voor de politieke participatie. Die link tussen vertrouwen en politieke deelname is complex, maar duidelijk is wel dat burgers die het systeem totaal wantrouwen veel minder de neiging hebben om aan bijvoorbeeld verkiezingen deel te nemen. Maar een beetje gezond wantrouwen blijkt juist weer bevorderlijk voor de politieke deelname. Belangrijk is dat burgers de bestaande instituties als rechtvaardig beschouwen en ze weten hoe ze zich moeten gedragen - bijvoorbeeld in het stemhokje - om gewenste uitkomsten te verkrijgen. Deze passieve aanvaarding van de ‘juistheid’ van het systeem moet – wil een democratie zichtbaar gedragen worden door de bevolking – leiden tot daadwerkelijke politieke participatie van een groot deel van de bevolking. Naarmate burgers vaker en regelmatig actief deelnemen aan het politieke besluitvormingsproces wordt een systeem meer legitiem. Op deze plek moeten we een belangrijk punt maken: burgers zullen alleen deelnemen aan de politieke besluitvorming als zij een binding hebben met de bestuurslaag en met de politieke actoren. Als burgers niet weten waar een bestuurslaag over beslist, als ze niet weten wie de besluitvormers zijn en niet begrijpen hoe ze moeten stemmen om iets voor elkaar te krijgen of tegen te houden, dan zullen ze niet actief deelnemen. Deze lage mate van binding en gering inzicht in de werking komt natuurlijk het meest voor bij nieuwe bestuurslagen. We zagen bijvoorbeeld bij de meest recente waterschapsverkiezingen dat veel burgers niet wisten welke inhoudelijke en politieke keuzes hen werden voorgehouden. Men wist niet welke politieke groeperingen deelnamen, waar deze voor stonden en wat de consequentie van hun keuze voor de een of andere partij zou zijn voor het gevoerde beleid. Dit is de kern van het probleem van de Nederlandse democratie: er zijn te veel intermediaire bestuurslagen gecreëerd waar burgers geen of weinig binding mee hebben en waarvan zij niet weten hoe ze de besluitvorming kunnen beïnvloeden. Nog problematischer is het als bevoegdheden worden overgedragen aan bestuurslagen waar burgers helemaal geen invloed op kunnen uitoefen, zoals de regiobesturen. Wanneer bevoegdheden naar dergelijke bestuurslagen wordt overgeheveld zal het gevoel van onvermogen, onbehagen en onmacht van burgers toenemen. Het representatieprobleem Het tweede democratische probleem dat in Nederland opdoemt, is het representatietekort. Veel burgers voelen zich weinig of geheel niet gerepresenteerd door hun volksvertegenwoordigers. Dit representatiedeficit ligt in onze democratie voornamelijk binnen de politieke partijen. Er is sprake van functioneel verval van politieke partijen in termen van representatie. De binding tussen burger en politieke representanten in de wetgevende macht wordt enerzijds verzwakt omdat partijen niet langer verschillende sociale groepen vertegenwoordigen en mobiliseren, maar zich bijna zonder uitzondering richten op de brede middenklasse in Nederland. Anderzijds zijn partijen in Nederland elkaar beleidsmatig zo dicht genaderd dat burgers makkelijker kunnen wisselen van politieke voorkeur. Deze
12
ontwikkelingen, die sterk samenhangen met de ontzuiling, leiden tot een zwakke partijbinding bij veel Nederlandse kiezers. Daarnaast hebben politieke partijen zelf het zwaartepunt van hun activiteiten verlegd van de mobilisatie van burgers en de articulatie en aggregatie van hun belangen naar meer procedurele functies. Echter, ook in termen van procedurele functionaliteit is duidelijk sprake van een kwalitatieve vermindering: de politieke elite wordt uit een steeds smallere sociale basis gerekruteerd, voornamelijk uit de bureaucratisch-politieke sfeer. In simpele woorden: de vertegenwoordigers van de verschillende politieke partijen lijken steeds meer op elkaar, spreken dezelfde ambtelijke taal en hebben een vergelijkbare beroepsachtergrond. Door de eenzijdige samenstelling van alle parlementaire fracties is het voor burgers ook moeilijker zich duidelijk te associëren met een politieke partij. Deze ontwikkeling past in een meer algemene sociale ontworteling van partijen, waarbij partijen hun heil steeds meer zoeken door functionele en personele verknoping met de staat en hun ledenorganisatie verwaarlozen. Hierdoor wordt het voor burgers steeds moeilijker en onaantrekkelijker deel te nemen aan verkiezingen, laat staan om te participeren binnen politieke partijen. Het probleem van de politieke controle en verantwoording Het Nederlandse politieke bestel zit met een derde probleem in de vorm van verantwoording en controle, omdat het parlement de regering eigenlijk niet controleert. Ook de Provinciale Staten controleren de Gedeputeerde Staten niet wezenlijk en hetzelfde geldt voor de gemeenteraad van het college van B&W. In parlementaire stelsels, waar de uitvoerende macht rechtstreeks voortkomt uit de wetgevende macht, is sprake van een diepe verknoping van controlerende volksvertegenwoordigers en besturende ministers, Gedeputeerden of wethouders. Weliswaar is de kern van de politieke verantwoordelijkheid van ministers vastgelegd in artikel 42, paragraaf 2 van de Grondwet dat zegt: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.’ Uit dit artikel blijkt ondubbelzinnig dat ministers voluit verantwoordelijk zijn voor alles wat hun ministerie aangaat. Uiteraard leggen de ministers deze verantwoording af aan het parlement, de rechtstreeks gekozen vertegenwoordigers van het volk. Het is een cruciaal beginsel in de democratie, want wanneer dit beginsel zou worden losgelaten draagt niemand meer de verantwoordelijkheid voor wat de overheid doet. Echter, in Nederland is het beginsel van de absolute politieke ministeriele verantwoordelijkheid losgelaten en zijn verantwoordelijkheidstructuren zeer diffuus geworden. Politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheden zijn in Nederland niet goed gescheiden of worden ontlopen, omdat er vaak te veel instanties en bestuurslagen betrokken zijn bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. Deels is dat natuurlijk het gevolg van de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken waar burgers om een oplossing schreeuwen, maar deels wordt de bestuurlijke wanorde willens en wetens opgebouwd. Door de politiek-bestuurlijke inrichting van ons land en de daaraan gerelateerde regentencultuur, waarbij bestuurders zelden rechtstreeks worden gekozen, ontbreekt een cultuur van publieke verantwoording door gezagsdragers. Dit gebrek aan verantwoording is zo cruciaal dat we het wat nader bekijken. Monisme In ons parlementaire stelsel zijn de politieke verantwoordelijkheden diffuus geworden omdat de grondwettelijke scheiding der machten niet langer goed functioneert. Er heeft zich een sterke monistische tendens voorgedaan waarbij de ‘regeringsfracties’ zijn versmolten met de ministers die de partij aan het kabinet heeft geleverd. Hierdoor vervullen parlementariërs, leden van Provinciale Staten
13
en gemeenteraadsleden geen duidelijke controlerende rol. Om de meestal brede coalities overeind te houden, ons kiesstelsel genereert nu eenmaal geen parlementaire meerderheden, achten politici het wenselijk om de inhoudelijke discussies zoveel mogelijk aan het zicht van de burger te onttrekken. Openlijke conflicten kunnen immers gemakkelijk leiden tot regeringscrises. Dus schrijft men uitgebreide regeerakkoorden bij de vorming van coalities. Dit creëert geen sfeer waarin men gedwongen wordt openlijk verantwoording af te leggen, maar coalitiepartijen alle publieke debatten mijden en hun ministers, Gedeputeerden of wethouders uit de politieke wind houden. Hierdoor gunt het Nederlandse stelsel weinig ruimte aan de controlefunctie van volksvertegenwoordigers en aan publieke verantwoording van machtshebbers. Het tegenspel wordt dan ook meer verwacht vanuit het maatschappelijke middenveld, dat echter ruimhartig door de regering wordt gesubsidieerd. Veel van deze organisaties zijn niet alleen financieel afhankelijk van de overheid, maar hebben in ons corporatistische overlegdemocratie ook nog eens een geprivilegieerde positie in de beleidsvorming. Zij zullen zich dus doorgaans zeer gematigd en coöperatief opstellen tegenover de machtshebbers om hun privileges niet te verliezen. De Nederlandse representatieve democratie is – begrijpelijk vanuit historisch oogpunt van een sterk verdeelde samenleving - vooral gericht op representatie. De legitimatie wordt dus vooral gezocht aan de input kant. Maar moderne burgers, met een steeds minder sterke binding aan politieke partijen, beoordelen het systeem in toenemende mate ook op basis van de output, op de geleverde resultaten. Logischerwijze moeten we dus toewerken naar een systeem waar burgers meer directe invloed kunnen uitoefenen op de personele en partij-politieke samenstelling van de uitvoerende macht, in plaats van alleen op de volksvertegenwoordigers in de wetgevende macht. Door die directe invloed krijgen burgers meer grip op het gevoerde beleid en moeten bestuurders ook duidelijker verantwoording afleggen over beleidsbeslissingen. Nederland moet dus minder ‘parlementair’ worden met een monistische verwevenheid van wetgevende en uitvoerende macht, en toegroeien naar een meer ‘presidentieel’ systeem waarin burgers de samenstelling van de uitvoerende macht bepalen. Dit vereist een fundamentele verandering van een ‘benoemingscultuur’ (appointive culture) in een ‘verkiezingscultuur’ (elective culture). Hieronder zullen we laten zien dat dit niet onmiddellijk het einde is van de consensusdemocratie en alle macht in handen komt van enkele direct gekozen personen. Er bestaan goed functionerende varianten waarin meer partijen de uitvoerende macht delen, maar wel directer verantwoording meten afleggen. Deze alternatieven zullen we aan het einde van dit rapport beschrijven. Hierboven zijn drie democratische problemen in Nederland gesignaleerd: het probleem van de legitimiteit in termen van steun, het probleem van de representatie in termen van binding tussen kiezers en gekozenen en het probleem van de democratische verantwoording en controle in termen van het monisme. Deze problematiek wordt nog versterkt door het proces van politieke eenwording in Europa. Europa trekt beleidsvorming en democratische controle uit elkaar Door het proces van Europese integratie is de democratische logica van nationale politiek dramatisch gewijzigd: een groot deel van de beleidsontwikkeling is verschoven naar Europa, terwijl het proces van politieke verantwoording op het nationale niveau is gebleven. Deze uiteenrafeling betekent dat
14
politieke partijen en hun leiders nog steeds politieke macht moeten verwerven in een nationale politieke context, maar hun succes steeds afhankelijker wordt van beleidsontwikkeling op het Europese
niveau.
Anders
gezegd:
politiek
is
nog
steeds
een
nationaal
proces,
terwijl
beleidsformulering steeds meer supranationaal van karakter wordt. Nationale politieke leiders maken natuurlijk dankbaar gebruik van de mogelijkheid om beleid te formuleren op Europees niveau, omdat zij zich daardoor grotendeels kunnen onttrekken aan parlementaire controle. Je kunt dus wel stellen dat door de breuk tussen de nationale arena van machtsvorming en de supranationale arena van beleidsvorming, regeringen steeds meer autonomie hebben ten opzichte van hun nationale parlementaire controleurs. Volksvertegenwoordigers hebben minder mogelijkheden voor controle over de nationale regering, die immers altijd kan claimen dat het voorgestelde beleid een Europees compromis is, dat tot stand is gekomen na moeizame onderhandelingen en er op korte termijn geen gelegenheid is om iets te wijzigen. De zeer gefragmenteerde en vaak complexe wet- en regelgeving die vanuit Brussel in Den Haag neerslaat maakt het voor nationale parlementariërs moeilijk om beleidsveranderingen tot stand te brengen, laat staan een radicale beleidswijziging. Hierdoor zijn Nederlandse politici niet alleen minder responsief ten opzichte van eisen uit de bevolking, maar ze kunnen ook geen grote veranderingen beloven. Zie hier de keerzijde van die grotere autonomie van regeringen ten opzichte van hun nationale controleurs: nationale regeringen hebben wel steeds minder ‘bewegingsruimte’. Immers, een toenemend aantal beleidsterreinen is binnen de dampkring van de EU gebracht, in het bijzonder het politiek cruciale macro-economische beleid. En het zijn juist deze landelijke sociaal-economische issues die domineren tijdens nationale verkiezingen en waarop politieke leiders worden afgerekend door burgers. Bij het bepalen van hun partijkeuze kijken veel kiezers nog steeds naar mogelijke gevolgen voor hun inkomen sociale zekerheid die de verzorgingsstaat biedt voor de zieke en oude dag. En terwijl deze economische welvaart en zekerheid in steeds grotere mate afhangt van Europese wetgeving, speelt ‘Europa’ meestal geen enkele rol van betekenis in nationale verkiezingen. Sterker, zelfs de campagnes voor Europese verkiezingen hebben doorgaans een nationale focus en zijn meestal een populariteitstest voor de zittende regering. Kortom, het verlies aan controle over macro-economische sturingsmechanismen van nationale regeringen en het verlies aan controlemechanismen bij nationale volksvertegenwoordigers verdiept het gevoel van politieke onmacht bij politici en burgers. En, zoals we hierboven hebben gezien, vergroot het proces van Europese eenwording het legitimiteitsprobleem, het representatieprobleem en het probleem van de politieke controle en verantwoording. We staan dus opnieuw voor de zeer fundamentele vraag hoe we ons politieke systeem zo democratisch mogelijk kunnen maken, en toch effectief kunnen blijven besturen. Bestuurlijke vernieuwingen om de Nederlandse democratie te verdiepen en bovenstaande problematiek te verminderen is noodzakelijk. De ernst van de problematiek is voldoende aanleiding om het Nederlandse politieke en bestuurlijke stelsel grondig te herzien. Maar in welke richting? Daarvoor is eerst een korte beschrijving van het huidige bestel nodig.
15
Het Nederlandse bestuursstelsel
Het Nederlandse Openbaar Bestuur: een veelkoppig monster Oorspronkelijk kende het bestuurlijk stelsel van Nederland drie bestuurslagen, maar sinds het midden van de 19e eeuw zijn daar allerlei bestuurslagen en bestuursorganen tussen en omheen gegroeid. Het stelsel is als geheel nog nauwelijks te doorgronden. Toch een poging. Formeel is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat: dat wil zeggen een eenheidsstaat met een soeverein staatshoofd, maar wel met een zekere wettelijke autonomie voor de lagere overheden. De Nederlandse Grondwet (artikelen 42 en 123) onderscheidt sinds 1848 drie lagen van algemeen, ofwel territoriaal bestuur: de rijksoverheid, de provincies en de gemeenten. Nederland kent 12 provincies en 441 gemeenten (begin 2009). Het bestuur van provincies en gemeenten is geregeld in respectievelijk de Provinciewet en de Gemeentewet. Op al deze drie bestuursniveaus staat het betreffende
overheidsbestuur
onder
politieke
controle
van
een
direct
gekozen
volksvertegenwoordiging. Deze drie bestuurslagen hebben op grond van de Grondwet (art. 124) een open huishouding: ze zijn vrij om voor hun eigen grondgebied op alle beleidsterreinen initiatieven te nemen, tenzij deze in strijd zijn met hogere wet- of regelgeving. Vele bestuurslagen Behalve de drie lagen van algemeen bestuur kennen we in Nederland ook zogenaamd functioneel bestuur. De bekendste voorbeelden zijn de waterschappen en de politie, maar er zijn er veel meer. Functionele bestuursorganen hebben een beperkt, in wetten vastgelegd takenpakket. Zo mogen waterschappen zich alleen met taken op het terrein van water bezighouden en niet bijvoorbeeld jeugdzorg gaan aanbieden. Sommige waterschappen houden zich echter wel bezig met natuurbeheer en soms zelfs met hulp aan ontwikkelingslanden op het gebied van waterbeheer. De functionele bestuursorganen kennen in het algemeen elk een andere indeling en omvang: de kaart met 26 waterschappen is een andere dan die van de 25 politieregio’s, en beide passen ook weer niet goed in de territoriale indeling in provincies en gemeenten. Bestuurlijk is Nederland hierdoor een zeer gelaagd bestuurlijk stelsel, waarin veel overlappende competenties voorkomen. In de loop van de tijd zijn er nog allerlei bestuurslagen en -organen bijgekomen, die een complicatie of aanvulling vormen op de simpele driedeling rijksoverheid-provincies-gemeenten. We zetten ze hier kort op een rijtje, van beneden naar boven: Stadsdelen of deelgemeenten: Sinds 1992 biedt de Gemeentewet de mogelijkheid om deelgemeenten in te stellen, een niveau onder dat van het gemeentelijk bestuur. Alleen de grote gemeenten Rotterdam en Amsterdam kennen deelgemeenten, die in Amsterdam stadsdelen worden genoemd, met een eigen volksvertegenwoordiging. Hier is dus feitelijk een nieuwe laag van algemeen, territoriaal bestuur gecreëerd. Gemeentelijke samenwerkingsverbanden: Samenwerking tussen gemeenten is niks nieuws: al in de eerste Gemeentewet van 1851 zijn voorschriften voor gemeentelijke samenwerking te vinden. In 1950 trad de eerste Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) in werking, die zowel vrijwillige als verplichte samenwerking tussen gemeenten (en eventueel provincies en waterschappen) regelt. Enkele jaren geleden zijn de intensieve samenwerkingsverbanden rondom de grote steden in Nederland ook onder de Wgr geschoven: zij heten sindsdien ‘Wgr-plus-gebieden’, maar velen kennen
18
ze nog onder hun vorige naam: stadsregio’s. Rechtstreekse verkiezingen voor gemeentelijke samenwerkingsverbanden (stadsregio’s) zijn in ons land niet mogelijk. Landsdelen: ook provincies werken samen. Zo werken de drie noordelijke provincies al vele jaren samen in het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), sinds 1992 in de vorm van een Gemeenschappelijke regeling volgens de Wgr. Ook in andere delen van het land wordt samengewerkt, maar wel minder intensief. Euregio’s: Met de EU kwam ook het verschijnsel Euregio op de Europese kaart, een grensoverschrijdend samenwerkingsverband tussen regio’s in twee of meer verschillende Europese landen. De regio’s werken samen op een beperkt aantal terreinen, veelal sterk uitvoerend gericht. (voorbeeld?) Zelfstandige bestuursorganen (ZBO): ZBO’s zijn organisaties die overheidstaken uitvoeren, maar niet direct onder het gezag van een ministerie vallen. Er zijn er honderden van in Nederland, variërend van het CBR en de Luchtverkeersleiding Nederland tot het COA en de Commissie Gelijke Behandeling. De verschillen qua status, bevoegdheden en budget zijn groot. De betreffende vakminister heeft meestal wel enkele bevoegdheden t.a.v. de ZBO, zoals het benoemen van leden van de Raad van Toezicht, en kan wel ingrijpen als er sprake is van ernstige misstanden bij het betreffende orgaan, maar doet niet de dagelijkse aansturing. Publieke ondernemingen: in de loop van de tijd zijn veel nutsbedrijven en overheidsonderdelen omgevormd tot publieke ondernemingen, dat wil zeggen verzelfstandigde organisaties met een publieke taak. Voorbeelden zijn er in ruime mate: woningcorporaties, zorginstellingen, gas- en elektriciteitsbedrijven, post, water, openbaar vervoer (NS), etc. Publieke ondernemingen worden niet aangestuurd door de overheid maar worden geacht op de vrije markt te opereren. Wel pogen ministers soms invloed uit te oefenen op de taakuitvoering, denk hierbij aan de pogingen om gelden van de woningcorporaties in te zetten in zwakke wijken (prachtwijken) in de periode 2006-2008. Internationale instanties: ook boven het nationale niveau zijn er bestuurlijke organen bijgekomen in de naoorlogse periode. Vanaf vlak na de Tweede Wereldoorlog werkt Nederland al samen in een douane-unie met België en Luxemburg. De belangrijkste nieuwe bestuurslaag voor Nederland is natuurlijk de EU: de nationale overheden in Europa hebben sinds de jaren vijftig veel en belangrijke bevoegdheden aan deze supranationale bestuurslaag overgedragen. Van belang is hier met name de ontwikkeling van een gezamenlijk interne markt en monetaire unie, waarbij bevoegdheden op economisch terrein zijn overgedragen aan supranationale instellingen (zoals de Europese Bank in Frankfurt). Kortom: het Nederlandse bestuursstelsel is zeer gelaagd. Behalve de drie traditionele bestuurslagen zijn er allerlei tussenlagen bijgevoegd, waardoor het geheel zeer complex wordt. Een daadwerkelijke vernieuwing moet deze complexiteit van het stelsel verminderen. Voorstellen zoals de tweede variant van Kalden, waarin taken wel worden gedecentraliseerd
19
maar de meerlagige structuur niet wordt aangepakt, vormen geen adequate oplossing voor de hierboven geschetste democratische problematiek. Autonomie en medebewind Pratend over taakverdeling tussen bestuurslagen gebruiken juristen graag de begrippen ‘autonomie’ en ‘medebewind’. Gemeenten en provincies hebben autonome taken, taken waarvoor ze zelfstandig en naar eigen inzicht regels kunnen opstellen. Een goed voorbeeld is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), waarin de gemeente zelf voorschriften vaststelt die zijn gericht op de openbare orde en veiligheid. Daarnaast moeten gemeenten en provincies ook taken verrichten die bijdragen aan de uitvoering van rijksbeleid. Dat zijn medebewindstaken, en je vindt ze bijvoorbeeld op het gebied van onderwijsbeleid. Het onderscheid tussen autonome taken en medebewindstaken moet onmiddellijk gerelativeerd worden. Het verschil is lang niet altijd helder, want ook binnen de medebewindstaken hebben gemeenten en provincies wel degelijk een bepaalde vrijheid. Voorbeelden van medebewindwetgeving met een omvangrijke beleidsvrijheid voor de lagere overheden zijn de Wet ruimtelijke ordening en de Wet Milieubeheer. Maar een veel groter probleem is dat ook autonome taken nooit echt autonoom kunnen worden uitgeoefend. Autonomie is slechts een juridische term, die niet spoort met de werkelijkheid. In werkelijkheid kunnen gemeenten (of provincies) bijna niets op eigen houtje bepalen. Het voorbeeld van de APV maakt veel duidelijk. Natuurlijk kan een gemeente daarin niet opnemen wat ze zelf wil: als een gemeente op de Veluwe vindt dat vrouwen vanwege de veiligheid na acht uur ’s avonds de straat niet meer op mogen, dan kan dat niet. Landelijke wet- en regelgeving stelt alle mogelijke randvoorwaarden. Daar komt bij dat de APV ook nageleefd moet worden, en daarvoor zijn handhavers nodig, in eerste instantie natuurlijk de politie. Die functionele organen praten dan ook mee over de inhoud. Autonoom is dus nooit echt autonoom. Spelregels in een ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ Om het complexe Nederlandse bestuursstelsel goed te begrijpen moeten we ook even stilstaan bij de constatering dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is. Een gedecentraliseerde eenheidsstaat houdt in dat de rijksoverheid boven de andere bestuurslagen staat. Deze dominantie komt tot uitdrukking in een aantal regels voor de interbestuurlijke verhoudingen:
De eerste is Regelhiërarchie. Nationale wetgeving gaat sinds de constitutie van 1814 voor op de lagere bestuursregelgeving van provincies en gemeenten.
Ten tweede zijn er de politieke benoemingen. De Commissaris van de Koningin en de burgemeester worden van hogerhand benoemd. Recentelijk is wel de gewoonte ontstaan dat de
gemeenteraad
en
Provinciale
Staten
een
voordracht
doen,
maar
de
benoemingsbevoegdheid ligt bij het Rijk.
Een derde staatsrechtelijke spelregel is de herindeling. Over de opheffing en instelling van provincies en gemeenten wordt van bovenaf, eenzijdig en bij formele wet beslist (art. 123 Grondwet). Sinds 1848 is de provinciale indeling van Nederland nauwelijks gewijzigd, alleen Flevoland kwam er als twaalfde provincie bij. De gemeentelijke indeling is wel ingrijpend gewijzigd. Rond 1848 waren er nog meer dan 1200 gemeenten, en telde een gemiddelde
20
Nederlandse gemeente 2.507 inwoners. Thans zijn er ongeveer 440 gemeenten, met gemiddeld een kleine 34.000 inwoners.
Bij het typeren van de verhoudingen tussen de bestuurslagen kan als vierde spelregel worden gewezen op het bestuurlijk toezicht. Wanneer een lagere overheid zijn taken verwaarloost, kan het rijk op basis van zijn toezichthoudende taak in de plaats van de lagere overheid treden teneinde zelf de gewenste besluiten te nemen. Het interbestuurlijk toezicht is de laatste tijd sterk aan veranderingen onderhevig 1 , maar het principe van de hogere overheid die toezicht uitoefent op de lagere bestaat nog steeds.
De vijfde spelregel, medebewind, maakt het mogelijk dat het rijk de uitvoering van zijn formele wetten opdraagt aan de besturen van de lagere overheden. Het organiseren van verkiezingen en het bijhouden van de bevolkingsadministratie geschiedt sinds 1887 door de gemeenten op basis van gedetailleerde regelgeving afkomstig van het rijk. Moderne voorbeelden zijn er natuurlijk ook, denk aan de Wet ruimtelijke ordening
Als zesde kan de spelregel ‘Gouden koorden’ worden genoemd. Met deze uitdrukking wordt gedoeld op de grote financiële afhankelijkheid van de provincies en gemeenten van de rijksoverheid. Gemeenten heffen nog hun eigen OZB en hebben inkomsten uit leges, maar verder zijn de lagere overheden voor hun financiering volledig afhankelijk van het rijk. Gemeenten en Provincies hebben een zeer gering eigen belastinggebied en zijn dus grotendeels ‘horig’ aan het Rijk.
Als zevende spelregels is er rechtsbescherming. In de loop van de geschiedenis, met name na de tweede Wereldoorlog, zijn de mogelijkheden voor burgers om beroep en bezwaar aan te tekenen tegen overheidsbeslissingen fors vergroot. Dit beperkt de macht van de lagere overheden natuurlijk aanzienlijk.
Als achtste en laatste spelregel is er de ‘centralistische reflex’ of het gelijkheidsdenken. De landelijke politiek praat graag over decentralisatie, maar ziet daar in concrete gevallen toch altijd vanaf, uit angst om ongelijkheid te creëren (vgl. Derksen en Schaap, 2004: 235). De commissie-Andeweg zegt daarover: “Als blijkt dat de leges in de ene gemeente veel hoger zijn dan in de andere wordt daar in de Tweede Kamer over geklaagd. En als de onroerendezaakbelasting (OZB) forst stijgt, komt de regering met een plan om die af te schaffen” (commissie-Andeweg, 2005: 43). De meeste Nederlanders lijken verschillen tussen gemeenten, in termen van niveau van dienstverlening of kosten, overigens ook niet te begrijpen.
Een betekenisvolle bestuurlijke vernieuwing moet het verstikkende gelijkheidsdenken van de gedecentraliseerde
eenheidsstaat
doorbreken.
De
uniformiteit
in
relaties
tussen
de
Rijksoverheid en lagere bestuurslagen moet worden doorbroken en lagere overheden moeten in hun bevoegdheden kunnen verschillen om beter de lokale/regionale problematiek aan te kunnen pakken. Eveneens moeten lagere overheden hun eigen belastinggebied krijgen om bestuurders echt verantwoordelijk te maken voor het gevoerde beleid.
1
Zie bijvoorbeeld: www.minbzk.nl/interbestuurlijktoezicht
21
Te veel bestuurslagen bemoeien zich met een besluit De hierboven geschetste taakverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten is in de praktijk nog veel complexer en het is vaak moeilijk scherpe lijnen te trekken tussen de takenpakketten van de verschillende bestuurslagen. Voor burgers is het vaak onduidelijk welke overheden betrokken zijn bij een besluit, laat staan wie er eindverantwoordelijk is. Zo hebben provincies de waterstaat (wegen en kanalen) in hun takenpakket, maar gemeenten en rijksoverheid hebben op dat terrein ook belangrijke verantwoordelijkheden. Andere voorbeelden zijn de gemeentelijke taken op gebied van onderwijs, sociale zekerheid en gezondheidszorg, waar de rijksoverheid een zeer sturende rol heeft. Daarnaast spelen vaak functionele bestuursorganen of private instellingen (zoals bijzondere scholen) nog een rol in de besluitvorming of uitvoering. Deze diffuse verantwoordelijkheden en uitvoering gelden voor bijna alle overheidstaken en is kenmerkend voor ons bestuurlijk stelsel. Vanzelfsprekend is het van belang om draagvlak te creëren, maar deze sterke verwevenheid tussen bestuurslagen leidt er ook toe dat veel overleg en afstemming nodig is, met hoge transactiekosten. Daar waar takenpakketten van de Rijksoverheid, provincies en gemeenten overlappen, moeten zij onderling hun beleid op elkaar afstemmen. Meestal doet de rijksoverheid dat met de landelijke belangenorganisaties: de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Deze organisaties zijn kind aan huis bij alle Haagse ministeries; het is niet overdreven om te stellen dat er geen enkel voorstel dat te maken heeft met gemeentelijke of provinciale taken naar de Tweede Kamer gaat voordat VNG en IPO er invloed op hebben kunnen uitoefenen. Dat de winst in draagvlak niet opweegt tegen de diffuse verantwoordelijkheden en hoge transactiekosten, wordt ook door opeenvolgende regeringen erkend, zoals in onderstaande zinsnede uit het regeerakkoord van Balkenende IV (CDA, PvdA, CU): Bestuurlijke inrichting en wetgeving ‘Bestuurlijke drukte’ wordt verminderd en het effectieve optreden van de overheid als geheel wordt bevorderd door het aantal bestuurslagen dat zich met een bepaald onderwerp bemoeit, stelselmatig te verminderen, zonder de Grondwettelijk verankerde bestuurlijke inrichting te veranderen. Sleutelwoorden in deze aanpak zijn differentiatie en maatwerk. (…) Enkele nader te bepalen (beleids)terreinen worden zo ingericht dat (maximaal) twee bestuurlijke niveaus betrokken zijn: het niveau dat beleid vormt en de taak uitvoert, en maximaal één niveau dat coördineert resp. toezicht uitoefent. Daarna wordt bezien of een dergelijke bestuurlijke inrichting naar meer terreinen kan worden uitgebreid. (Regeerakkoord 2007, p. 36)
Van het voornemen de bestuurlijke drukte te verminderen is weinig terecht gekomen. Hoe is deze bestuurlijke kluwen met al die diffuse verantwoordelijkheden ontstaan? Hiervoor moeten we terug in de tijd.
22
Een historische verklaring voor de bestuurlijke drukte Vanuit een historisch perspectief is de sterke verwevenheid van bestuurslagen begrijpelijk. Golven van centralisatie en decentralisatie hebben geleid tot de sterke vervlechting van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Afhankelijk van hoever men in de tijd teruggaat, hebben verschillende bestuurlijke eenheden gedomineerd, deze dominantie langzaam maar zeker moeten opgeven en soms weer teruggewonnen. Zo waren Nederlandse provincies ooit de belangrijkste bestuurslaag in Nederland. Lang voordat Nederland als natiestaat ontstond waren de provincies soevereine staten: heer en meester over hun eigen grondgebied, met een eigen belastingregime, munteenheid en leger. Pas met de Franse overheersing in 1795 kwam hieraan een einde. De Fransen centraliseerden de lage landen verregaand, maar met hun vertrek kregen de provincies hun oude bevoegdheden niet terug. De Franse centralisatie bleef behouden en provincies werden voornamelijk verantwoordelijk voor wegen, kanalen en bruggen, water, hetgeen tot de dag van vandaag nog steeds de kerntaken van provincies zijn. Later kwamen daar belangrijke taken op het gebied van de ruimtelijke ordening bij: de provincies spelen een cruciale rol in het stelsel van ruimtelijk plannen dat we in Nederland kennen. Ook aanverwante taken op het gebied van natuur en milieu zijn toegevoegd. Van nog recentere datum zijn de bemoeienissen van provincies met sociale taken zoals de jeugdzorg. Provincies hebben, na het verlies van hun soevereiniteit in de 18e eeuw, hun takenpakket langzaam weer uitgebreid. Voor de provincies dominant werden, waren meer lokale territoriale eenheden de belangrijkste bestuurslaag. Vrije steden, graafschappen, hertogdommen en bisdommen hadden een hoge mate van zelfstandigheid, met vaak een eigen belastingregime en munteenheid. Van oudsher waren deze lokale overheden verantwoordelijk de directe leefomgeving van mensen, zoals de zorg voor de openbare ruimte, openbare orde en veiligheid. Later komen daar sociale taken en onderwijs bij. Veel van die sociale taken zijn door gemeenten zelf opgepakt in de 19e en 20e eeuw, toen er door de industrialisatie en de modernisering van de samenleving allerlei nieuwe behoeften onder de bevolking ontstonden. Voor een deel zijn deze taken met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat in het naoorlogse Nederland langzaam maar zeker gecentraliseerd en in handen gekomen van de rijksoverheid. Vervolgens is in de afgelopen decennia weer een golf van decentralisatie van sociaal beleid zichtbaar. In de 19e en 20e eeuw vindt in de ontwikkeling van de moderne Nederlandse staat verregaande centralisatie plaats op het gebied van defensie en buitenlandbeleid, openbare orde, de rechtsstaat en rechtspraak,
maar
ook
op
economisch
terrein
(belastingen,
inkomens-
en
prijsbeleid),
gezondheidszorg en onderwijs. Deze centralisatie is ook duidelijk zichtbaar bij de opbouw van de verzorgingsstaat, waar de rijksoverheid steeds meer sociale taken overneemt van gemeenten en private instellingen. Na de Tweede Wereldoorlog zien we echter langzaam weer trends ontstaan naar decentralisatie van taken naar lagere overheden en de vele bestuurlijke tussenlagen die zijn gecreëerd. Vooral vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw worden verschillende decentralisatie-golven vanuit de rijksoverheid geïnitieerd onder verschillende benamingen. Wellicht de meest bekende is de Decentralisatie Impuls van 1991, waarbij een sterke nadruk op efficiëntie wordt gelegd. Ook de laatste jaren zijn er belangrijke verantwoordelijkheden naar gemeenten, en in mindere mate ook naar provincies gedecentraliseerd. De Wet werk en bijstand, de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Wet ruimtelijke ordening zijn daar voorbeelden van. Dit betekent echter niet dat er een eenduidige richting is in de herschikking van bevoegdheden. Vaak vindt parallel aan een decentralisatieoperatie gelijktijdige centralisatie plaats, soms zelfs op dezelfde
23
beleidsterreinen als waarop gedecentraliseerd wordt. Mede hierdoor is de invloed van de rijksoverheid op het lokaal bestuur nog altijd aanzienlijk, alle decentralisering ten spijt. Echt eenduidig is het proces ook niet, het incrementele proces van structuurwijziging gaat gepaard met eindeloze discussies, onderzoeken en adviescommissies zonder doortastende besluitvorming. Eindeloze discussies over hervormingen 2 Al vanaf je jaren ’40 bestaan er discussies over de bestuurlijke structuur van Nederland, waarbij op één of andere manier de verhouding tussen schaalgrootte en takenpakket wordt heroverwogen. In 1946 wordt een eerste adviescommissie ingesteld om de regering te adviseren over de regioproblematiek: problemen die de gemeentegrenzen overschrijden en daarmee een hele regio aangaan. De commissie-Koelma geeft aan geen heil te zien in verplichte intergemeentelijke samenwerking en pleit voor de instelling van districten als oplossing van het probleem. Maar de politiek verzet zich tegen de introductie van een vierde bestuurslaag en kiest voor de Wet Gemeenschappelijke
Regelingen
(Wgr).
In
de
Wgr
van
1950
worden
intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden op vrijwillige basis mogelijk gemaakt, om zo regionale problemen op te lossen. In de jaren zestig maakt Nederland grote maatschappelijke, economische en ruimtelijke ontwikkelingen door en dat maakt de problematiek opnieuw actueel. Naast gemeentelijke herindelingen (schaalvergroting) wordt in deze tijd vooral aan gewesten gedacht, een bestuurlijk niveau tussen gemeente en provincie in. In 1964 wordt voor de Rotterdamse regio het Openbaar Lichaam Rijnmond ingesteld. Doel is om voor andere stedelijke gebieden hetzelfde te doen. De Raad voor de Ruimtelijke Ordening constateert in 1968 dat het verstandig zou zijn om bij deze gewestvorming de provincies om te vormen tot enkele grotere landsdelen. In de daaropvolgende jaren verschijnen vele plannen en adviezen waarin deze hoofdgedachte wordt uitgewerkt, met variaties van 40 of 44 gewesten en 4 of 5 landsdelen. Het komt er echter niet van. Ook het ontwerp van een Wet op de Gewesten (1971) haalt het niet in de Tweede Kamer. Maar de behoefte aan regionale afstemming blijft toenemen en het aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden groeit hard in deze jaren. Het idee van de gewesten wordt langzaam maar zeker verlaten en in 1975 gaan de gedachten in de richting van het ineenschuiven van een gewestelijke en provinciale laag tot een nieuwe bestuurslaag van zo’n 20 ‘doe-provincies’, miniprovincies of ‘provincies-nieuwe-stijl’. Voordeel hiervan is dat er geen nieuwe, vierde bestuurslaag hoeft te worden gecreëerd. Behalve de provincies zelf betoont ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) zich een voorstander hiervan. Het model van de ‘doe-provincies’ bereikt de status van wetsontwerp, in de vorm van het ontwerp voor de Wet Reorganisatie Binnenlands Bestuur (Wrbb) in 1977. Maar de beoogde wijzigingen in takenpakket van de verschillende bestuurslagen en de kwestie van het aantal provincies-nieuwe-stijl leiden tot grote belangenconflicten en langdurige discussies, en uiteindelijk komt er helemaal niets van de plannen terecht. Het eerste kabinet-Lubbers (1982-1986) kiest voor een andere koers en zet vooral in op gemeentelijke herindelingen en intergemeentelijke samenwerking. In 1983 wordt het wetsontwerp voor Wrbb formeel ingetrokken. In de daaropvolgende jaren wordt de Wgr aangepast zodat er enige structuur en samenhang ontstaat in de grote hoeveelheid samenwerkingsverbanden.
2
Grotendeels gebaseerd op: K. Peters (2007) Het opgeblazen bestuur. Een kritische kijk op de provincies, Amsterdam: Boom, pp. 53-56.
24
In de jaren tachtig zien we dat de regering steeds vaker kiest voor functionele regiovorming bij grote bestuurlijke operaties, zoals die op het terrein van de arbeidsvoorziening en reorganisatie van de politie. Op deze terreinen worden nieuwe regio’s in het leven geroepen, specifiek voor het betreffende beleidsterrein. Op diverse beleidsterreinen komen regio’s tot stand, waarbij Nederland steeds weer anders wordt ingedeeld. De lappendeken wordt al maar kleurrijker en meer gelaagd! Vanzelfsprekend steekt daardoor het debat over de opheffing van de provincies in hun huidige vorm opnieuw de kop op. Halverwege de jaren tachtig werd de regionale problematiek ‘geparkeerd’ door in te zetten op intensivering van intergemeentelijke samenwerking (met een nieuwe Wgr) en op schaalvergroting van gemeenten door herindeling. In 1989 barst de discussie over de te grote gelaagdheid en onduidelijke verantwoordelijkheden weer los. Aanleiding is de ‘grote steden problematiek’ die in deze tijd hoog op de politieke agenda staat. Gezaghebbende rapporten van de Raad voor Binnenlands Bestuur en de commissie-Montijn bevelen de regering aan om de bestuurlijke positie en daarmee de slagvaardigheid van de grootstedelijke regio’s in Nederland te versterken. Er moet nu echt wat gebeuren is de teneur. Op basis van de beleidsnota’s ‘Bestuur op Niveau’ I, II en III (1990, 1991 en 1993) ontwikkelt het derde kabinet-Lubbers begin jaren negentig vergaande plannen voor de vorming van grootstedelijk bestuur in ons land. De zeven regio’s waar de regioproblematiek het meest urgent is, zijn Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Arnhem, Nijmegen, Eindhoven en Twente. In de plannen moeten de provincies hun zeggenschap over deze zogenaamde BoNgebieden geheel opgeven – gesproken wordt over ‘provincie-vrije’ gebieden -, omdat niemand voelt voor het ontstaan van een vierde bestuurslaag. Tijdens de parlementaire behandeling van de kabinetsplannen in 1992 lanceert de CDA-fractie in de Tweede Kamer zelfs een plan om Nederland in 25 regio’s in te delen, wat de volledige opheffing van 3 de provincies zou betekenen . Zo ver komt het echter niet. De krachtige voornemens van het derde
kabinet-Lubbers om grootstedelijk bestuur te vormen in de belangrijkste stedelijke regio’s in ons land lopen ten tijde van het kabinet-Kok I (1994-1998) vast in toenemende onduidelijkheden en weerstanden. Inmiddels is de Kaderwet ‘Bestuur in verandering’ in werking getreden. De zeven grootstedelijke regio’s – kaderwetgebieden genoemd - hebben op basis van deze wet een speciale bestuursstructuur gekregen. In 1995 keerden de inwoners van Rotterdam en Amsterdam zich tegen de uitwerking van de stadsprovincie-plannen en de bijbehorende opheffing van hun gemeenten. Daarmee zijn de plannen feitelijk van tafel. Acht maanden later worden de voorstellen voor de stadsprovincie Rotterdam bij gebrek aan steun in de Tweede Kamer ingetrokken. De voorbereidingen en de bestuurlijke discussies hebben dan een jaar of vijf geduurd, en alle betrokkenen zijn het meer dan zat. Niemand heeft meer de energie om het opnieuw te proberen, en er zit niets anders op dan te proberen de grootstedelijke problemen op te lossen binnen de bestaande bestuurlijke kaders. De discussie over bestuurlijke structuur in Nederland is dus niet van vandaag of gisteren. Vele voorstellen zijn de revue gepasseerd, maar in plaats van een overzichtelijker bestuurlijk stelsel is Nederland veranderd in een complexe lappendeken.
3
Dit idee komt jaren later in een iets andere vorm terug bij de PvdA, in het rapport van de commissie-Andeweg, getiteld De leidende burger. In dit rapport doet de commissie voorstellen voor democratische en bestuurlijke vernieuwing, en één daarvan is om de 12 provincies te vervangen door ongeveer 30 regio’s. de meeste voorstellen van de commissie-Andeweg sneuvelen echter tijdens de behandeling ervan op het PvdA-congres in 2006.
25
De gevestigde machten bieden houden hervormingen tegen Zowel de gevestigde politieke partijen als de provincies en gemeenten staan voortdurend op de rem. Hierdoor verhardt het debat. In de aanloop naar de provinciale verkiezingen in 2007 verschijnt het boek Het opgeblazen bestuur van Klaartje Peters, waaruit de verspillende bemoeizucht van de provincies blijkt op allerlei terreinen waar andere bestuurslagen, vooral met gemeenten, primair voor verantwoordelijk zijn. Peters laat zien dat provinciebestuurders, in het nauw gebracht door de plannen voor de stadsprovincies en mogelijk doordat veel provincies financieel gezien ruim in hun jasje zitten, bewust zijn gaan zoeken naar uitbreiding van taken en rollen, vooral in het sociale domein waardoor burgers de doorgaans onzichtbare provinciale bestuurslaag zullen opmerken. De ‘klassieke’ provinciale taken, zoals de ruimtelijke ordening en in de toezichthoudende sfeer, zijn daarbij in de verdrukking gekomen. Het heeft geleid tot een bestuurslaag die zich, vaak met weinig succes, op alle mogelijke beleidsterreinen heeft begeven en daarbij met name gemeenten en waterschappen vaak in de weg loopt. Dat heeft bovendien de bestuurlijke drukte op het bovenlokale of regionale niveau fors vergroot. Deze ongevraagde bemoeizucht leidt ook tot verslechterde verhoudingen tussen de rijksoverheid en de provincies. Zo verlopen in 2007 de onderhandelingen over een nieuw bestuursakkoord tussen Rijk en provincies verlopen allerminst soepel. De provincies weigeren de door het kabinet opgelegde korting op het Provinciefonds te accepteren en de onderhandelingen worden voor de zomer van 2007 afgebroken. Inmiddels raakt het geduld van ministers op. In juni 2007 zegt de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Ter Horst (PvdA) in het blad Binnenlands bestuur: ‘We proberen het via de koninklijke weg te regelen door ze decentraliseerbare projecten op de rijksbegroting te laten bekostigen. Als dat niet lukt, dan gaan we achthonderd miljoen euro afromen. Ik heb tegen Jan Franssen (voorzitter van het IPO, red.) gezegd dat ik geen behoefte heb om aan het bestaansrecht van de provincies te tornen, maar ik wil wel met de provincies praten over hun core business. We moeten met z’n drieën, rijk, provincies en gemeenten, helder krijgen wie waar over gaat. (…) Ik heb tegen provincies daarom ook gezegd: maak geen nieuw beleid op een terrein waarvoor de eerste verantwoordelijkheid elders ligt’ . En enkele maanden later, in hetzelfde blad zegt ze: ‘Ik denk dat iedereen beseft: schoenmaker blijf bij je leest. Provincies moeten zich beperken tot hun core business: landbouw, infrastructuur en ruimtelijke ordening.’ Om uit de impasse te komen wordt een commissie van rijksambtenaren en provinciale vertegenwoordigers ingesteld. Deze commissie onder voorzitterschap van Tineke Lodders produceert in 2008 een rapport dat voor het eerst onomwonden stelt dat de provincies zich moeten beperken tot het ruimtelijk domein en de gemeenten op bijvoorbeeld het sociale domein niet langer voor de voeten moeten lopen. De commissie presenteert ook voorstellen om te komen tot de door het Rijk gewenste korting van € 200 miljoen per jaar. In 2009 verdiept het conflict zich verder als de Raad voor de Financiële Verhoudingen constateert dat de verhouding tussen provinciale taken en de middelen ‘uit balans zijn geraakt’. In gewoon Nederlands: gezien de provinciale taken kunnen de provincies met minder geld toe. Boven op de al ingeleverde 600 miljoen uit het bestuursakkoord kan er nog bijna 600 miljoen worden bezuinigd. De economische crisis en de verslechterde overheidsfinanciën in 2009 doen de rest: eind 2009 wordt duidelijk dat de overheid de komende jaren vele miljarden zal moeten bezuinigen, en dat ook de lagere overheden dat zullen gaan voelen. Terwijl de gemeenten de laatste jaren hun positie als ‘eerste overheid’ 4
4
stap voor stap hebben versterkt, wordt duidelijk dat de
VNG-commissie Van Aartsen met gelijknamig rapport.
26
provincies (en de waterschappen) minder krediet hebben opgebouwd. Er zal opnieuw worden bekeken hoe het provinciale takenpakket kan worden beperkt of wellicht waterschappen en provincies samen te voegen. In de verkiezingsprogramma’s van de gevestigde politieke partijen staan in 2010 stevige passages over radicale bestuurlijke hervormingen, vooral over herstructurering van taken van provincies en waterschappen. Maar durven de gevestigde partijen dit keer wel een verbouwing van het Huis van Thorbecke aan? In de naoorlogse periode zijn veel discussies gevoerd over een fundamentele herziening van taken tussen de bestuurslagen. Echter, sinds Thorbecke’s Grondwet van 1848 is er op hoofdlijnen weinig veranderd aan het bestuurlijke stelsel van Nederland en hebben geen grote hervormingen plaatsgevonden. Natuurlijk is het stelsel niet onbeweeglijk of onveranderlijk, zoals blijkt uit de forse opschaling van de gemeenten in de loop van de tijd en het ontstaan van allerlei vormen van functioneel bestuur met een eigen geografische indeling. Ook is de onderlinge taakverdeling tussen de bestuurslagen frequent gewijzigd en was er sprake geweest van diverse centralisatie- en decentralisatiegolven. Echter, in plaats van een vereenvoudiging is er een bestuurlijk labyrint ontstaan waar zowel bestuurders als burgers de weg kwijtraken. Noodzakelijke veranderingen worden door de gevestigde politieke krachten – de grote politieke partijen en de provincies en gemeenten – tegengehouden of zodanig verwaterd dat een structurele oplossing niet in zicht is.
27
Politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen bestuurslagen
Een van de belangrijkste oorzaken van de gebrekkige democratische controle in Nederland is het monisme – de verknoping van wetgevende en uitvoerende macht – dat weer het gevolg is van de keuze voor een parlementair stelsel, met pure proportionele representatie. Hieronder beschrijven we deze vervlechting van wetgevende en uitvoerende macht en de gevolgen die dat heeft voor de politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen de verschillende bestuurslagen in Nederland. De verknoping van wetgevende en uitvoerende macht Net als op nationaal niveau kan het politiek-bestuurlijke stelsel van gemeenten en provincies worden gekarakteriseerd als een zuiver ‘parlementair’ stelsel, met alle hierboven geschetste problemen van monisme en gebrekkige democratische controle en verantwoording. Dit is inherent aan het parlementaire systeem waar de uitvoerende macht voortkomt uit de wetgevende macht. Het volk kiest immers alleen de volksvertegenwoordigers (via partijlijsten) en vervolgens gaan deze partijen zelf onderhandelen over de vorming van de uitvoerende macht. Er bestaat vaak een onduidelijke relatie tussen de beleidsvoorkeuren van burgers en het door de partijen uitonderhandelde ‘regeerakkoord’. Niet zelden komen politieke partijen terug in het bestuur, ongeacht of ze verliezen of winnen in de verkiezingen. Of worden winnaars van verkiezingen (inclusief nieuwe partijen) buitengesloten en relatieve verliezers van de verkiezingen juist opgenomen in een coalitie. Natuurlijk is iedere partij die zetels haalt formeel winnaar, maar dat partijen die het in de ogen van veel kiezers slecht hebben gedaan en zetels verliezen gewoon kunnen terugkeren in het bestuur is toch problematisch. De ‘parlementaire’ origine van de uitvoerende macht leidt vaak ook tot monistische verhoudingen waar de volksvertegenwoordiging moeilijk controleur kan zijn van een bestuur dat zij zelf hebben neergezet. De geringe invloed van burgers op de (personele) samenstelling van de uitvoerende macht en de vaak gebrekkige controle en verantwoording omdat wethouders en Gedeputeerden ‘de hand boven het hoofd wordt gehouden’ is al vele malen geconstateerd. Oplossingen van dit probleem moeten worden gezocht in de richting van een separate origine van de uitvoerende macht. Voordat we deze oplossingsrichting verder uitwerken gaan we eerst het Nederlandse stelsel zoals het nu bestaat nader bekijken. Parlement, gemeenteraad en Provinciale Staten als hoogste orgaan? Volgens artikel 125 van de Grondwet is de gemeenteraad het hoogste orgaan van de gemeente, en Provinciale Staten van de provincie. Constitutioneel gezien is dit op landelijk niveau het parlement. Dat zijn immers de vertegenwoordigers van het volk. De gemeenteraad en Provinciale Staten hebben de belangrijkste wetgevende bevoegdheden op gemeentelijk resp. provinciaal niveau en stellen de begroting vast. Het aantal leden van beide organen is afhankelijk van de grootte van de gemeente of provincie: gemeenteraden variëren tussen de 9 en 45 leden; Provinciale Staten telt 39 leden in de kleinste provincies en 55 leden in de grootste. Alle gemeenteraden (met uitzondering van herindelinggemeenten) worden gekozen tijdens rechtstreekse verkiezingen eens in de vier jaar in heel Nederland; voor de Provinciale Statenverkiezingen geldt hetzelfde. De uitvoerende macht Het College van Burgemeester en Wethouders (B&W) en het College van Gedeputeerde Staten (GS) zijn de uitvoerende macht op resp. lokaal en provinciaal niveau. Beide organen bestaan uit door de volksvertegenwoordiging benoemde portefeuillehouders (wethouders en gedeputeerden) en een door
30
de rijksoverheid benoemde functionaris (burgemeester en Commissaris van de Koningin). Het aantal wethouders en gedeputeerden is ook gereguleerd: een provincie heeft tussen de drie en de negen gedeputeerden; een gemeente heeft minimaal twee, en maximaal negen wethouders. De wethouders en gedeputeerden worden voorgedragen door de coalitiepartijen en de getalsverhoudingen (en portefeuilleverdeling) is meestal een afspiegeling van de zetelverhoudingen tussen de coalitiefracties. In het verleden werden de lijsttrekkers altijd wethouder, maar met de invoering van het dualisme op lokaal en provinciaal niveau zien we langzaam maar zeker dat bepaalde gewoonten rondom de collegevorming veranderen. Zo heeft Almere de primeur met 1 wethouder namens 2 coalitiefracties. De verknoping van wetgevende en uitvoerende macht wordt zichtbaar in het feit dat de burgemeester en de Commissaris van de Koningin behalve voorzitter van het College ook voorzitter van resp. de gemeenteraad en Provinciale Staten zijn! Voor beiden geldt bovendien dat zij niet alleen onderdeel zijn van het collegiaal bestuur, maar ook een zelfstandig bestuursorgaan, met eigen wettelijke taken. Voor de burgemeester is dat onder meer de verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid; voor de Commissaris van de Koningin betreft het bijvoorbeeld de benoeming van burgemeesters. De vierde macht Het ambtelijk apparaat is formeel geen bestuursorgaan, maar wel een belangrijke speler op zowel lokaal als provinciaal niveau. Juist omdat Nederland geen traditie kent van grote ambtelijke verschuivingen na een verkiezing is de permanentie van bezetting van sleutelposities door (hoge) ambtenaren een belangrijke machtsfactor in de bestuurlijke verhoudingen. Over de taken van ambtenaren en de inrichting van de ambtelijke organisatie is weinig in wetten vastgelegd. De functie van gemeentesecretaris en provinciesecretaris en de griffier zijn te vinden in de Gemeentewet en de Provinciewet, maar verder zien we qua organisatiestructuur veel verschillende modellen in provincies en gemeenten. Op deze geringe wettelijke inkadering komen we later terug. Aanvullende controle en verantwoording De gebrekkige controle en verantwoording in ons stelsel wordt impliciet ook erkend door de instelling van verschillende extra controle-mechanismen in de afgelopen decennia. Zo zijn sinds de invoering van het dualisme gemeenten en provincies verplicht een rekenkamer(commissie) te hebben. Deze onderzoekt de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestuur. Doel van de wetgever was met name de versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad. De rekenkamer(commissie) is daarmee één van de schakels van wat tegenwoordig horizontaal toezicht is gaan heten: toezicht op het bestuur dat niet door een hogere bestuurslaag wordt uitgeoefend (= vertikaal toezicht). Andere elementen van het horizontaal toezicht op lokaal niveau zijn de (nu nog) verplichte artikel 213a-onderzoeken die het College moet uitvoeren en de door de gemeenteraad aangestuurde accountant. Sommige (grote) gemeenten hebben ook een eigen ombudsman. Poging het monistische stelsel te ‘dualiseren’ Omdat het evident is dat het monisme een verlammende werking heeft op het politieke debat en de democratische controle en verantwoording is vanaf 2002 gepoogd het gemeentelijk en provinciaal bestuurlijke stelsel te veranderen.
31
Tot 2002 hadden Colleges van GS en van B&W weinig eigen bevoegdheden, maar werkten vooral met door PS en de raad gedelegeerde bevoegdheden. Het College was, met uitzondering van de Commissaris van de Koningin en de burgemeester, onderdeel van PS en de raad, en daarmee formeel ondergeschikt. In de praktijk was het College echter de spil van de besluitvorming, en volgens velen was er te weinig onderscheid tussen taken en verantwoordelijkheden van de bestuurders en de volksvertegenwoordigers. Tot 2002 waren wethouders ook lid van de gemeenteraad en Gedeputeerden ook lid van de Provinciale Staten (tot 2003). Wethouders en Gedeputeerden zaten dus zowel in de wetgevende als in de uitvoerende macht en namen deel aan de fractievergaderingen van de volksvertegenwoordigers die hun zouden moeten controleren. Burgemeesters en Commissarissen
van
de
Koningin
zitten
ook
nu
nog
vaak
de
raads-
en
Provinciale
Statenvergaderingen voor. Er was en is dus weinig sprake van een democratische scheiding der machten. De ontvlechting van wetgevende en uitvoerende macht is ingezet met een zogenaamd proces van ‘dualisering’. In 1999 ging de Groningse hoogleraar Elzinga aan de slag met de Staatscommissie ‘Dualisme en lokale democratie’ en dat leidde tot voorstellen voor ‘dualisering’ van het gemeentebestuur, die ook door de regering werden overgenomen. In het laatste jaar van Elzinga’s werkzaamheden werd besloten ook het provinciebestuur in dit traject mee te nemen. Kern van de veranderingen is de scheiding in samenstelling, functies en bevoegdheden van raad en college (en ook van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten). De striktere scheiding tussen volksvertegenwoordiging en bestuur krijgt onder meer gestalte doordat wethouders en gedeputeerden geen lid meer zijn van resp. de raad en Provinciale Staten. Het College heeft meer eigen wettelijke bevoegdheden gekregen, en de raad en Provinciale Staten hebben meer expliciet de taak om de kaders te stellen voor het collegiaal bestuur, en om de uitvoering van hun werk te controleren. Ter ondersteuning van hun controlerende rol hebben de raad en Provinciale Staten diverse instrumenten gekregen. De volksvertegenwoordigers hebben het recht van interpellatie, ze kunnen een onderzoek uitvoeren (à la de parlementaire enquête) en, zoals al genoemd, is elke gemeente en provincie verplicht om een eigen rekenkamer(functie) in te stellen, die tot taak heeft de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het bestuur te onderzoeken. Dualisering van een monistisch stelsel is gedoemd te mislukken Let wel: dit was dus niet de invoering van het dualisme maar van ‘dualisering’ van het monisme. Het was dus bij voorbaat gedoemd te mislukken. Wel is het zo dat na de invoering van de dualisering wethouders en Gedeputeerden niet langer deel uitmaken van de volksvertegenwoordiging. Ook kregen de volksvertegenwoordigers meer mogelijkheden om onderzoek te doen. Zo werd met de dualisering het recht op het houden van raadsenquêtes ingevoerd, hebben zowel Provinciale Staten als de gemeenteraad recht op hun eigen ondersteuning door een griffie en kwamen er rekenkamers die de gemeenteraad kon inzetten om het bestuur beter te controleren. Maar de dualisering (van het monisme) heeft vooral geleid tot veel discussies over de manier waarop de gemeenteraad en Provinciale Staten hun nieuwe rol moeten invullen. Er is uitermate veel tijd verloren gegaan met discussies over de afbakening van taken en rollen van volksvertegenwoordiging en bestuur, over de betekenis en invulling van de kaderstellende rol, en over de manier waarop ze de controlerende rol uitvoeren. Maar omdat er geen duidelijke keuze is gemaakt voor een breuk met de
32
bestaande ‘parlementaire’ origine van de uitvoerende macht, blijft het proces van dualisering steken in aanpassingen in procedures en van de ‘politieke cultuur’. Een belangrijke doelstelling van de invoering van het dualisme was om de politiek herkenbaarder en interessanter te maken en daardoor burgers er meer bij te betrekken. In diverse gemeenten hebben raden de afgelopen jaren gezocht naar nieuwe manieren om de politieke besluitvorming te organiseren en te presenteren. In sommigen gemeenten, bijvoorbeeld in Almere, is het klassieke stelsel van raads- en commissievergaderingen afgeschaft, ten gunste van voor burgers toegankelijke bijeenkomsten (in Almere de ‘Politieke Markt’ genoemd). Dat heeft wel tot enige verbetering geleid en burgers hoeven nu niet een hele avond een raadsvergadering bij te wonen om 2 minuten te mogen inspreken, maar van een daadwerkelijke verdieping van de democratie is geen sprake. In werkelijkheid is weinig veranderd en heeft de ‘dualisering’ niet geleid tot veel verbeteringen. In 2004 deed de commissie Leemhuis in opdracht van de regering onderzoek en moest concluderen dat dualisering niet geleid had tot betere herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burgers. Logisch, want als de constatering was dat burgers te weinig binding hebben met hun vertegenwoordigers en bestuurders, is het zeer vreemd dat als oplossing is gekozen voor mogelijke benoeming van wethouders van buiten de gemeente. Die zullen eerder minder binding hebben met de burgers en minder kennis van de lokale omstandigheden. De helft van Nederlandse gemeenten heeft wethouders van buiten de raad en soms wonen ze zelfs niet eens in de gemeente die ze besturen! Die afstand verzwakt hun democratische legitimatie aanzienlijk. Otten (WBS 2010) constateert dat bij veel wethouders de bestuurlijke kwaliteiten ontbreken en ze minder zijn toegerust op hun taak, terwijl ze juist meer moeten kunnen. Nu de eigen fractie soms ‘tegenstander’ is in plaats van ‘bondgenoot’ moet een wethouder veel overtuigingskracht hebben en raadsleden overtuigen van een politiek project. Maar omdat deze wethouders niet echt getoetst worden in een democratisch verkiezingsproces (maar in onze politieke benoemingscultuur intern worden geselecteerd) gaat het vaak mis. Steeds vaker moeten wethouders opstappen door politieke conflicten, waarbij je niet kunt concluderen dat de raad nu beter kan controleren. Het gaat dan vaak om weinig inhoudelijke verschillen van inzicht, en vooral over verpeste persoonlijke verhoudingen. Onderzoeken tonen aan dat de dualisering niet heeft geleid tot een verbetering van de kwaliteit van raadsleden en een sterkere binding tussen burgers en volksvertegenwoordigers. Zo bleek uit onderzoek van de landelijke griffiersvereniging dat veel gemeenteraadsleden in grote steden verwachten dat de griffie hen helpt bij het onderhouden van burgercontacten. Blijkbaar leidt de griffieondersteuning niet tot een sterkere binding van raadsleden met burgers en een diepere inbedding van politieke partijen in de samenleving. Recent heeft bestuurskundige Jouke de Vries de dualisering ‘een enorme mislukking’ genoemd (WBS 2010). Volgens de Vries heeft dualisering slechts geleid tot bureaucratisering en verslechterde verhoudingen. Dualisering leidt vooral ‘tot veel verwarring en gekift over bevoegdheden’ en in plaats van meer openheid tot ‘een gesloten bestuurscultuur met weinig ruimte voor kritische of eigenzinnige geluiden’. Ook leidt dualisering niet tot minder coalitiedwang en wordt het gezag en de representatieve rol van de raad ondermijnt door de naar binnen gekeerde discussie en verslechterde verhoudingen tussen de raad en bestuur. In deze studie is Pieter Tops nog het meest optimistisch door te stellen dat dualisering ‘een betrekkelijk irrelevante operatie’ is. Blijkbaar zijn bestuurskundigen het niet eens over de gevolgen van de dualisering, maar of het nu leidt tot een verslechtering of dat het proces geen enkel effect heeft gehad, beide uitkomsten zijn even slecht.
33
In plaats van deze halfslachtige poging om van een cirkel (het monisme) een vierkant (dualisme) te maken, stellen wij een echte ontvlechting voor van de wetgevende en uitvoerende macht. Er moet een echt duaal stelsel worden ingevoerd, waarbij de uitvoerende macht een eigen mandaat van het volk krijgt en dus een zelfstandige, separate origine kent. Dat geeft hen meer slagkracht en een duidelijkere positie ten opzichte van de volksvertegenwoordigers in de raad en Provinciale Staten. Ons parlementaire stelsel zal op lokaal en provinciaal niveau dus een proces ‘presidentialisering’ moeten
ondergaan,
waarbij
we
de
verworvenheden
van
de
consensusdemocratie
zoals
coalitieregeringen met meerdere partijen en een breed draagvlak behouden. In het laatste deel zullen we een voorstel uitwerken waarbij het volk de burgemeester en een vast aantal wethouders rechtstreeks kiest. Zo blijft de uitvoerende macht een collectief en vermijden we het grootste gevaar van puur presidentialisme, waarbij alle macht aan een persoon wordt gegeven. Maar we creëren tegelijkertijd een bekrachtigd bestuur van meerdere personen (en dus ook van verschillende politieke kleur) die niet alleen verantwoording moet afleggen aan de volksvertegenwoordigers in de raad, maar ook tijdens verkiezingen aan het volk! Dit is nodig, omdat een steeds groter deel van het volk afhaakt als het verkiezingen van de ‘tweede orde’ op lokaal, provinciaal en waterschapsniveau betreft.
34
Burgerparticipatie in Nederland
37
Hoewel Nederlandse burgers massaal aangeven geïnteresseerd te zijn in politiek, is de interesse in partijpolitiek duidelijk verminderd en verdwijnt de binding met politieke partijen in een rap tempo. De participatie van burgers bij verkiezingen is afgenomen, er is een scherpe daling van het partijlidmaatschap en partijactivisme en we zien een sterke afname van identificatie met en steun aan de conventionele politieke partijorganisaties. Vooral bij zogenaamde second-order elections voor gemeenten, provincies, waterschappen en de Europese Unie is de opkomst sterk afgenomen. Hoewel veel Nederlanders stabiel zijn in hun stemgedrag, is in Nederland eveneens een toenemend aantal kiezers dat niet alleen ‘alterneert’ tussen politieke partijen onderling, maar ook tussen wel en niet stemmen. Een meer permanente ‘exit-optie’ is steeds populairder geworden: het aantal constante thuisblijvers is toegenomen van zes à acht procent in de jaren zeventig tot ongeveer vijftien procent in de jaren negentig. Steeds meer burgers blijven thuis bij verkiezingen, vooral als het geen Tweede Kamerverkiezingen zijn. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen schommelde in de zeventiger en tachtiger jaren tussen de 68 en 73 procent, maar daalde in de negentiger jaren tot onder de 60 procent. Een lagere opkomst heeft negatieve gevolgen voor de democratie: minder mensen beslissen mee over de macht en de politieke besluitvorming komt meer los te staan van de bevolking. Dat wil niet zeggen dat de bevolking volkomen politiek apathisch is of voor altijd verloren is voor het politieke proces. Bij landelijke verkiezingen komt tussen de 5 en 10 procent van de thuisblijvers de volgende verkiezing weer op. We moeten deze trend dus niet overdrijven, maar wel constateren dat er een legitimiteitprobleem opdoemt. Sinds de afschaffing van de opkomstplicht in 1971 komt gemiddeld een kwart van het electoraat niet meer opdraven bij landelijke verkiezingen en het aantal nietstemmers is nog veel hoger bij lokale, provinciale en Europese verkiezingen. Bij de Europese verkiezingen van 2009 kwam slechts 36 procent van het electoraal naar de stembus en de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 betekenden een nieuw dieptepunt in een opkomst van minder dan 54 procent van de kiesgerechtigden. Vanzelfsprekend bestaan er grote verschillen in opkomst tussen gemeenten, waarbij in kleine gemeenten doorgaans de opkomst hoger is dan in steden, en hoe groter de stad hoe lager de opkomst. In het licht van deze constatering is de toenemende schaalvergroting van gemeenten zorgelijk: de deelname van burgers zal daardoor nog meer dalen. Vooral diegenen die minder sterke bindingen hebben met maatschappelijke en politieke organisaties zijn minder geneigd deel te nemen aan een verkiezing. Ook opleiding, politieke interesse en politiek zelfvertrouwen zijn van invloed op verkiezingsdeelname. Het lijkt er op dat een toenemend deel van de kiezers de keuze maakt om op specifieke institutionele momenten van politieke participatie af te zien. Hoezeer die legitimiteit en representativiteit wordt aangetast hangt af van de motieven van de niet-stemmers en welke kiezers het zijn die afhaken. Cynische afhakers en twijfelende thuisblijvers Er is een bepaalde groep in de samenleving die structureel niet gaat stemmen. De mening van het volk komt hierdoor minder goed tot uitdrukking. Van de thuisblijvers weten we eigenlijk weinig. Wel is duidelijk dat sommige groepen in veel grotere getale wegblijven. Lager opgeleiden stemmen minder vaak dan hoog opgeleiden en jongeren stemmen minder vaak dan ouderen; stemgerechtigden uit de lagere inkomensgroepen en allochtonen nemen ook minder deel aan verkiezingen. Maar wat zijn nu de motieven om niet deel te nemen? Zijn deze niet-stemmers ronduit cynisch over de politiek en hebben zij het vertrouwen volkomen verloren, of zijn zij juist tevreden en zien zij geen reden zich te
38
bemoeien met de politiek? Wanneer niet-stemmen inderdaad een symptoom is van toenemende politieke ontevredenheid, desinteresse of zelfs politiek cynisme, dan is het belangrijk deze gevoelens bij burgers te documenteren en analyseren. Kan het verloren vertrouwen van burgers worden herwonnen? Of is er slechts sprake van desinteresse en kunnen veel burgers met een klein duwtje worden gemotiveerd om te gaan stemmen, zoals Donald Green en Alan Gerber beweren in hun boek “Get out the Vote”? Wat betreft de redenen voor deelname aan het politieke proces bestaat er een zeer sterke relatie tussen opleiding en politieke participatie. Een sterk positief effect van opleiding en inkomen op politieke deelname wordt ook in alle andere westerse democratieën aangetroffen. Hoger opgeleiden en meer gefortuneerde burgers nemen meer en vaker deel aan de politieke besluitvorming dan de lager opgeleiden en lagere sociale klassen. Uit het nationale kiezersonderzoek van 2006 blijkt niet alleen dat hoger opgeleiden vaker deelnemen dan burgers met een lagere opleiding, maar eveneens dat naarmate er meer verkiezingen plaatsvinden deze ongelijkheid verder toeneemt. In tabel 1 is dit verband tussen deelname aan verkiezingen en opleiding duidelijk te zien. Tabel 1. Opleiding en deelname aan verkiezingen Opleiding respondent Deelname aan verkiezing
laag
midden
hoog
Tweede Kamer 2006
90
93
97
Tweede Kamer 2003
81
88
95
Gemeenteraadsverkiezingen 2006
66
68
83
Referendum EU verdrag
56
67
83
In geen enkele verkiezing
8
4
1
Aan 1 verkiezing
7
7
2
Aan 2 verkiezingen
13
13
5
Aan 3 verkiezingen
25
24
18
Aan 4 verkiezingen
47
54
73
Deelname aan meerdere verkiezingen
Gegevens uit Wille 2009
Uit tabel 1 blijkt duidelijk dat hoogopgeleiden in grotere getale deelnemen aan verkiezingen dan laagopgeleiden in zowel Tweede Kamer verkiezingen, gemeenteraadsverkiezingen als in het EUreferendum. Daarnaast nemen hoger opgeleiden vaker deel aan verkiezingen, terwijl lager opgeleiden eerder thuisblijven. Van de laagopgeleiden neemt slechts de helft deel aan alle verkiezingen, terwijl van de hoger opgeleiden driekwart trouw elke verkiezing naar de stembus gaat. Wanneer we de verschillende achtergrondkenmerken combineren dan blijkt dat het verschil tussen mannen en vrouwen gering is en dat de verschillen in participatie is dus vooral een effect zijn van verschillen in opleidingsniveau, inkomen en arbeidsmarktpositie. De meer frequente deelname aan verkiezingen van burgers met een hogere opleiding, inkomen en sociale status (arbeidsmarktpositie) houdt verband met het feit dat onderwijs burgers de mogelijkheid geeft hun belangen beter te articuleren. Naarmate men hoger opgeleid is, verwerft men meer
39
vaardigheden die nodig zijn om het burgerschap te vervullen. Dit effect – dat hoger opgeleiden meer participeren dan lager opgeleiden – vinden we vrijwel in alle democratieën. Wetenschappers breken zich wel het hoofd over hoe een algemene stijging van het opleidingsniveau te rijmen valt met een daling over de gehele linie van conventionele politieke participatie. Ook over mogelijke manieren om burgers weer meer te betrekken bij de democratische besluitvorming is de afgelopen decennia veel nagedacht. Binding tussen burgers en politici neemt af Vanzelfsprekend maken lokale en regionale politici zich grote zorgen over deze dalende deelname aan het democratische proces. Al sinds de jaren ’70 hebben gemeenten allerlei instrumenten ingezet om meer burgers bij het beleid en de besluitvorming te betrekken. Bijna alle gemeenten organiseren met enige regelmaat hoorzittingen of inspraakavonden om burgers de kans te geven hun mening over plannen van het gemeentebestuur te laten horen, of om in meer algemene zin van gedachten te wisselen over wijk- en buurtproblemen. Deze raadplegingen vinden ook steeds vaker plaats in een modernere vorm, door middel van internetconsultaties, stadsdebatten, burgerpanels, etc. Sinds10 à 15 jaar organiseren gemeenten en provincies regelmatig trajecten van interactieve besluitvorming: burgers, bedrijven en/of maatschappelijke organisaties worden in een vroeg stadium betrokken bij het opstellen van plannen. Voordeel is dat de ideeën en wensen van mensen tijdig bij de voorbereidingen kunnen worden betrokken. Een nadeel is dat mensen achteraf soms teleurgesteld zijn als hun ideeën of wensen het uiteindelijk niet halen. De gemeenteraad heeft formeel gezien namelijk altijd het laatste woord. In een toenemend aantal gemeenten is in een verordening de mogelijkheid om een referendum te organiseren vastgelegd. Een beslissing van de gemeenteraad kan dan direct aan de burgers worden voorgelegd. Ook de voordracht van de raad voor een nieuwe burgemeester is de laatste jaren in een aantal gemeenten in een referendum aan de burgers voorgelegd. Hierbij moet wel worden aangetekend dat een referendum grondwettelijk gezien niet bindend is: de uitslag van het referendum is in formele zin slechts een advies aan de raad dat raadsleden niet hoeven over te nemen. In veel gemeenten en provincies bestaat sinds een aantal jaren de mogelijkheid van het burgerinitiatief. Op basis van een verordening hebben burgers de mogelijkheid onder bepaalde voorwaarden (waaronder een bepaald aantal handtekeningen) punten op de agenda van de gemeenteraad of Provinciale Staten te plaatsen, die vervolgens verplicht zijn het te bespreken. Al deze nieuwe vormen van interactie met de burger hebben nog niet geleid tot een sterke verbetering in de kwaliteit en kwantiteit van de politieke participatie van burgers. Integendeel, zoals boven al beschreven er is flink wat bewijs dat steeds meer burgers afhaken, ondanks alle verwoede pogingen om hen meer te betrekken. Het probleem is dat de meeste van de hierboven beschreven ‘vernieuwingen’ geen daadwerkelijke democratische verdieping veroorzaken. Overigens moet die democratische verdieping niet uitsluitend worden gezocht in simpelweg meer deelname. We moeten de deelname van burgers effectiever maken en die effectiviteit is grotendeels afhankelijk van de kwaliteit van politieke partijen. Het zijn immers de politieke partijen die de ‘wil van het volk’ moeten vertalen in concrete beleidsbeslissingen. Terwijl in veel gemeenten burgers stemmen op een lokale partij is er blijkbaar weinig binding van burgers met provinciale ‘regionale’ politiek. We moeten ons dan ook afvragen of het wel verstandig is door te gaan met verwoede pogingen burgers te betrekken bij bestuurslagen waar zij weinig binding
40
mee hebben, weinig zicht hebben op de besluiten die voorliggen, de standpunten van partijen niet kennen en hun stem grotendeels baseren op de verrichtingen op een ander – het landelijk – niveau. Een dergelijke mismatch tussen de verrichtingen van politieke partijen en de ‘afrekening’ in termen van stemgedrag is op langere termijn niet houdbaar. Dat is de reden dat we moeten kijken naar meer fundamentele oplossingen en alleen verkiezingen moeten houden en bevoegdheden moeten overdragen aan bestuurslagen waar kiezers een binding mee hebben, waarvan ze de belangrijke issues kennen en de partijposities in kunnen schatten. Dan kan er een goed geïnformeerde keuze gemaakt worden tussen de partijen. Ondanks verwoede pogingen om de burger meer bij de politiek te betrekken, neemt de burgerparticipatie af. Om de burger weer meer te betrekken is een structurele democratische vernieuwing. Een land waar voor een dergelijke meer fundamentele oplossing is gekozen is Denemarken.
41
Het bestuursstelsel in Denemarken
Anders dan in Nederland hebben in Denemarken discussies over bestuurlijke problemen wél geleid tot hervorming van het bestuurlijk stelsel. In 2004 is op nationaal niveau besloten tot forse ingrepen per 1 januari 2007: een herverdeling van de taken en bevoegdheden tussen de rijksoverheid, het middenbestuur (de amter) en de gemeenten, een schaalvergroting die tot een nieuwe kaart van Denemarken heeft geleid met nieuwe regio's en gemeenten en ten slotte een nieuw financieringssysteem. Historische schets van bestuurlijk Denemarken Net als Nederland kent Denemarken drie bestuurslagen: de nationale overheid, regio’s (regioner, voorheen amter) en gemeenten (kommuner) 5 . De wettelijke basis voor deze indeling is gelegd in de eerste Deense grondwet van 1849. Ook voor de 19e eeuw bestonden er al gemeenten en een middenbestuur. De eerste steden kregen al in de 13e eeuw stadsrechten van de Deense koning. De regio’s hebben ook een lange geschiedenis, die teruggaat tot in de Middeleeuwen. Belangrijk verschil met de Nederlandse provincies is dat deze amter zijn ontstaan als sturingsmiddel van de Deense koning (binnen een feodaal systeem), terwijl de Nederlandse provincies in zekere zin juist de basis hebben gelegd voor het ontstaan van de Nederlandse staat. De grondwet van 1849, waarin een uit twee kamers bestaand parlement en stemrecht voor zo’n 75% van de mannelijke inwoners werd ingevoerd, vormde een belangrijke breuk met de absolute monarchie zoals die tot dan toe had bestaan. Inmiddels kent Denemarken net als Nederland een constitutionele monarchie, maar het Deense staatshoofd heeft veelal een symbolische en representatieve rol en is politiek minder actief dan ons koningshuis. In de Deense grondwet wordt het recht van open huishouding van gemeenten, met beperkingen weliswaar, genoemd. De verhoudingen liggen net iets anders dan in Nederland, getuige de formulering in de Deense grondwet van ‘het recht van gemeenten om hun eigen zaken onafhankelijk te regelen, onder supervisie van de staat’ (artikel 82). Over het algemeen kan men stellen dat er meer historisch gezien centrale sturing is geweest dan in Nederland. De situatie vóór 2002 In de jaren negentig van de vorige eeuw zijn er in Denemarken, net als in Nederland en veel andere westerse landen, problemen met de gezondheidszorg: de uitgaven nemen hand over hand toe en lijken moeilijk beheersbaar en bovendien krijgen patiënten met lange wachtlijsten te maken. Anders dan bij ons landt de kritiek op deze situatie in Denemarken met name op het hoofd van het middenbestuur, de amter, die verantwoordelijk zijn voor de organisatie en uitvoering van de gezondheidzorg. Daar komt bij dat de amter sowieso geen populaire bestuurslaag zijn: er is veel kritiek vooral vanuit de rechtse Conservatieve partij, de werkgeversorganisaties en de KL (de Deense evenknie van de VNG). Zij bekritiseren vooral het gebrek aan efficiency van het middenbestuur en stellen dat Denemarken wel zonder amter kan. De amter, die soms maar 250.000 of 300.000 inwoners omvatten, gedragen zich als kleine koninkrijkjes en zijn niet goed in staat om de steeds gespecialiseerder zorg te leveren waaraan de Denen behoefte hebben. Maar tegelijkertijd wordt er al zo lang op de amter gemopperd, dat niemand serieus verwacht dat ze ooit zullen worden opgeheven. Daar komt bij dat de grote politieke partijen hun basis hebben in het regionale (en lokale) bestuur: volksvertegenwoordigers en burgemeesters (van gemeenten en van amter) zijn veelal lid van de
5
Ietwat verwarrend in dit opzicht is dat de Denen zelf spreken over 2 bestuurslagen: centrale overheid en lokale overheid, waarbij de laatste bestaat uit 2 typen: regioner en kommuner.
44
Sociaal-democratische partij, de Liberale partij (Venstre), en in mindere mate van de Conservatieve partij en de Sociaal-liberale partij. Maar in 2001 verandert het politieke landschap: de populistische Dansk Folkeparti wint 22 (van de 179) zetels in het Deense parlement en helpt vervolgens een liberaal-conservatieve regering aan een parlementaire meerderheid. De Dansk Folkeparti heeft weinig basis in het middenbestuur en is groot voorstander van een fundamentele bestuurlijke hervorming. Een tweede belangrijk element in de aanloop naar de hervormingen is de discussie over de schaalgrootte van gemeenten. Deense gemeenten voeren veel taken uit op het gebied van de sociale zekerheid en er is een permanente discussie over de vraag of gemeenten deze taken wel aankunnen. In de laatste grote hervorming van 1970 zijn de gemeenten weliswaar opgeschaald tot een voor Europese
begrippen
behoorlijke
grootte
van
gemiddeld
20.000
inwoners
per
gemeente.
Desalniettemin heeft 90 procent van de Deense gemeenten een inwoneraantal tussen de 5.000 en de 50.000, hetgeen kleiner is dan in Nederland. Daar komt bij dat het idee van New Public Management, met de nadruk op marktwerking, efficiency en bedrijfsmatig werken bij de overheid, populair wordt onder bestuurders in Denemarken aan het eind van de vorige eeuw. Hierdoor staat verbetering van de (sociale) dienstverlening door gemeenten prominent op de politieke agenda, inclusief discussies over schaalvergroting en privatisering van overheidstaken. De ‘hete zomer van 2002’ en de daaropvolgende hervormingen In de zomer van 2002 ontstaat in de media voor de zoveelste keer een discussie over de slechte prestaties van de amter en de noodzaak van hervorming van het bestuurlijk stelsel. Als de regering terugkomt van zomerreces ziet premier Rasmussen zich geconfronteerd met een geest die niet terug in de fles wil. Tijdens de opening van het nieuwe parlementaire jaar op l oktober 2002 kondigt hij daarom de aanstelling van een Staatscommissie aan, de zogeheten Commissie Bestuurlijke Structuur. De commissie is samengesteld uit een onafhankelijk voorzitter (oud-ambtenaar en voormalig
amt-borgemeester),
vier
topambtenaren
van
de
betrokken
ministeries,
twee
vertegenwoordigers van de belangenverenigingen voor de Deense gemeenten en provincies, twee gemeentelijke vertegenwoordigers uit de Kopenhagen-regio en drie deskundigen. De commissie krijgt tot taak een analyse te maken van het huidige Deense model en de voor- en nadelen van alternatieve modellen te onderzoeken. De vraag aan de commissie luidt of er een hervorming nodig is en waar die hervorming uit moet bestaan. Zij krijgt anderhalf jaar de tijd. De Staatscommissie werkt toe naar een rapport dat eind 2003 klaar moet zijn. Misschien nog wel belangrijker dan de werkzaamheden zelf zijn de inspanningen naar buiten toe van enkele voorstanders van hervormingen in deze periode: de ambitieuze minster van Binnenlandse Zaken Lars Lökke Rasmussen (niet te verwarren met de premier), de commissievoorzitter Johannes Due en de directeur van KL (de Deense evenknie van de VNG) trekken alle drie met grote regelmaat het land in, om partijgenoten, lokale bestuurders en politici te overtuigen van de noodzaak van hervormingen. Achteraf gezien is 2003 een jaar waarin de geesten in zekere zin rijp worden gemaakt voor de veranderingen die gaan komen.
45
Verregaande bestuurlijke hervormingen worden werkelijkheid (2004-2007) In januari 2004 wordt het rapport van de Staatscommissie openbaar. Hoewel het rapport slechts een zestal alternatieve modellen bevat en geen uitgewerkte keuze, is het tijdens de presentatie ervan, in een grote, live uitgezonden conferentie in een sporthal in Jutland (de ‘periferie’), voor velen duidelijk dat er iets staat te gebeuren. De regering organiseert in de eerste maanden van 2004 met grote voortvarendheid een reeks van openbare hoorzittingen door het hele land. In de tussentijd wordt binnenkamers gewerkt aan besluitvorming over de verschillende modellen. In april 2004, direct na afloop van het inspraaktraject, maakt de regering haar standpunt bekend. De regering verrast velen door te kiezen voor vergaande hervormingen: een forse herindelingoperatie van gemeenten, de bevoegdheden van amter worden sterk verminderd en de amter worden opgeschaald naar 5 regio’s. Veel van de taken van amter inclusief bijbehorende budgetten worden gedecentraliseerd naar gemeenten of gecentraliseerd naar de landelijke overheid. De Dansk Folkeparti, die geen deel uitmaakt van de regering maar wel steunpilaar is in het parlement, laat direct weten zeer enthousiast te zijn over de verregaande hervormingen, die daarmee kunnen rekenen op een parlementaire meerderheid. In het kader van de Deense consensuscultuur – en ook om de politieke verantwoordelijkheid voor deze hervormingen zo veel mogelijk te delen met andere partijen onderneemt de regering in de daaropvolgende maanden een serieuze poging om de parlementaire steun te verbreden, met name naar de grootste oppositiepartij de Sociaal-democraten. Die willen echter geen politieke steun geven en de onderhandelingen worden in juni 2004 zonder succes beëindigd. Terwijl in het najaar van 2004 op nationaal niveau het ingewikkelde wetgevingstraject in gang wordt gezet, vindt in de rest van het land een enorme herindelingoperatie plaats. Alle Deense gemeenten krijgen tot eind 2004 de tijd om op vrijwillige basis te fuseren, om zo te komen tot gemeenten met minimaal 20.000, en liefst 30.000 inwoners. Het is een uiterst succesvolle operatie, in die zin dat op enkele (eiland)gemeenten na, alle Deense gemeenten voor 1 januari 2005 fusiepartners weten te vinden. Een dertigtal grote gemeenten konden zelfstandig blijven omdat ze de gewenste grootte ruim overschreden De dynamiek van dit proces, gevoed door de forse tijdsdruk, zorgt ervoor dat veel gemeenten een stuk groter worden dan de minimale 20.000 inwoners. Als gemeente A haar oog heeft laten vallen op gemeente B, terwijl gemeente B het liefst met gemeente C in zee gaat, blijkt dat er vaak toe te leiden dat de gemeenten A, B en C samen een nieuwe gemeente vormen; gemeente D, die geïsoleerd in de regio achter dreigt te blijven, besluit dan vaak alsnog ook mee te doen.
46
Tabel 1: Inwonersaantallen van Deense gemeenten per 2007 Aantal gemeenten
Aantal inwoners
7
0 - 20.000
18
20.001 – 30.000
37
30.001 – 50.000
36
50.001 -
(bron: KL (2009), The Danish Local Government System) In de tabel is te zien dat een derde van de gemeenten nu groter is dan 50.000 en dat het aantal gemeenten onder de 50.000 is gedaald van ruim 90 procent ongeveer 60 procent. Ook het aantal gemeenten is drastisch verminderd van 275 naar slechts 98 gemeenten, terwijl het aantal amter wordt teruggebracht van 14 naar 5. Een zeer grote reductie van de bestuurlijke drukte dus. De laatste grote bestuurlijke hervorming dateerde nog uit 1970 en tussentijdse herindelingen hebben niet of nauwelijks plaatsgevonden. Het contrast met Nederland, met haar sluipende schaalvergroting zonder duidelijk plan, is dus groot. De invoering van het nieuwe bestuursstelsel Terwijl in het voorjaar van 2005 alle benodigde wetswijzigingen door het parlement worden aanvaard, gaan de voorbereidingen voor de hervormingen per 1 januari in alle Deense gemeenten en amter van start. In november 2005 vinden verkiezingen plaats voor alle nieuwe gemeenten en regio’s op dezelfde dag voor het hele land. Een jaar opereren nieuwe en oude gemeenteraden en amter naast elkaar, waarbij de nieuwe raden uitsluitend tot taak hebben de fusies af te ronden tot de opheffing van de oude bestuursstructuur op 1 januari 2007. In het eerste jaar zorgen personele verhuizingen (onder het motto ‘personeel volgt taak’), nieuwe ICTvoorzieningen en omzetting van telefooncentrales voor flinke praktische problemen, maar echte chaos blijft uit. De invoering is ook een gigantisch ingewikkelde operatie omdat gemeenten verantwoordelijk zijn voor veel sociale voorzieningen zoals ouderenzorg, kinderopvang en het basisonderwijs. De nieuw
gevormde
gemeenten
moeten
op
zoek
naar
evenwicht
tussen
het
geboden
dienstverleningsniveau en de prijs die daarbij hoort, hetgeen tot vaak grote veranderingen voor burgers leidt. Maar het is de Denen gelukt een aanzienlijke reductie te verwezenlijken in de bestuurlijke drukte, het aantal gemeenten en middenbesturen drastisch te verminderen en de taken van het middenbestuur over te hevelen naar twee bestuurslagen waar burgers een sterke binding mee hebben, de gemeenten en de nationale overheid. Om te analyseren waarom dit in Denemarken wel is gelukt en in Nederland (nog) niet, gaan we nu dieper in op de formele bestuurlijke verhoudingen in Denemarken.
47
Politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen Denemarken
Minder bestuurslagen in Denemarken De bestuurlijke structuur in Denemarken is drastisch veranderd en dit heeft gevolgen voor de verhoudingen binnen en tussen de bestuurslagen. Denemarken kent, net als Nederland, een hiërarchische verhouding tussen bestuurslagen: gemeenten en regio’s zijn hiërarchisch ondergeschikt aan de nationale overheid. Op basis van de Deense grondwet kennen de gemeenten en regio’s een beperkt recht op open huishouding: ze mogen alle taken die ze nodig achten oppakken, zo lang dit niet wringt met taken van de nationale overheid, of met die van een andere gemeente of de regio. Het voor het binnenlands bestuur verantwoordelijke ministerie van Welzijn (voorheen: Binnenlandse Zaken) heeft 5 regionale vertegenwoordigers die de wettelijke uitvoering van nationale taken door de lagere overheden controleren. Vermindering van de bestuurlijke drukte Naast de drie voornaamste bestuurslagen kent Denemarken net als Nederland functionele besturen, die geografisch op een andere manier zijn ingedeeld dan gemeenten en regio’s. Zo is bijvoorbeeld de Deense politie sinds 2007 ingedeeld in 12 districten, die niet gelijk lopen met de regio-indeling. Daarnaast kent Denemarken ook andere bestuursorganen dan de drie voornaamste bestuurslagen, maar in veel mindere mate dan Nederland. Terwijl de lappendeken dus minder bont was dan in Nederland was de overlap in verantwoordelijkheden tussen bestuurslagen en het daaruit voortvloeiende problemen van ‘grijze gebieden’ wel degelijk één van de belangrijkste argumenten om de radicale bestuurlijke hervormingen in 2007 door te voeren.
6
Ondanks de geringere bestuurlijke problematiek in vergelijking met Nederland zijn er in Denemarken wel bestuurlijke hervormingen doorgevoerd. Een belangrijk element van deze hervormingen is de drastische afname van het aantal politici op lokaal en regionaal niveau. In vergelijking met de oude situatie is het aantal raadsleden voor heel Denemarken bijna gehalveerd (van 4600 naar ruim 2500). Gemeenteraden, zowel in de gefuseerde als in de niet-gefuseerde gemeenten bestaan uit maximaal 31 leden. De 5 nieuw gevormde regio’s hebben raden bestaande uit 41 leden; in vergelijking met de oude amter is ook dat bijna een halvering van het aantal politici op regionaal niveau. Deze reductie is bewust als oplossingsrichting gekozen om minder politici te krijgen die met meer bevoegdheden besluiten kunnen nemen. Hierdoor wordt duidelijker wie verantwoordelijk is voor besluiten, zeker als daarbij zoals in Denemarken de bevoegdheden ook op twee bestuurlijke niveaus worden geconcentreerd. Het aantal bestuurslagen en politici wordt ook gedrukt doordat er geen expliciete wettelijke basis is om onder gemeenten stadsdelen of deelgemeenten in te stellen. Desalniettemin kunnen gemeenten deelraden instellen, als ze dat willen. Wat de bevoegdheden van die deelraden zijn, mag de gemeenteraad dan zelf beslissen. Op dit moment functioneren er nergens in Denemarken rechtstreeks gekozen deelraden, maar Kopenhagen heeft er een aantal jaren geleden wel mee geëxperimenteerd. Het experiment is na raadpleging van de bevolking weer beëindigd. Op dit moment is Kopenhagen bezig met de instelling van 12 deelraden samengesteld uit benoemde politieke vertegenwoordigers en vertegenwoordigers van lokale organisaties. De bestuurlijke drukte is ook minder ernstig in Denemarken omdat gemeenten minder vaak samenwerken
6 7
en
de
meeste
gemeentelijke
taken
zelfstandig
uitvoeren.
7
Van
de
Zie bijvoorbeeld: The Commission on Administrative Structure (2004), Recommendation 1434 (Summary), p. 16. The Commission on Administrative Structure (2004), Recommendation 1434 (Summary), pp. 96-98.
50
samenwerkingsverbanden die er waren kende slechts een kleine minderheid een wettelijke basis en een daadwerkelijke overdracht van bevoegdheden. In de periode voorafgaand aan de hervormingen was er wel sprake was van een toenemend aantal samenwerkingsverbanden, maar in Denemarken leidt deze geringe samenwerking niet tot noemenswaardige problemen. Naast intergemeentelijke samenwerking is op lokaal niveau in Denemarken outsourcing aan (semi-)private organen een belangrijk alternatief voor het zelfstandig uitoefenen van taken. De adviescommissie over de hervormingen constateerde dat in de periode voorafgaand aan de bestuurlijke hervormingen gemeenten 11,6% en amter 7,4% van hun takenpakket op deze manier hadden uitbesteed 8 . Al met al dus een bescheiden outsourcing van taken aan (semi)private organisaties. Vanzelfsprekend kent Denemarken dezelfde problematiek van het uiteenrafelen van de vorming van beleid en parlementaire controle. Maar in Denemarken heeft het parlement veel sterkere mandateringsbevoegdheden. Binnen dit strikte systeem van mandatering moet een minister - voordat hij of zij afreist naar EU onderhandelingen - een duidelijk mandaat halen in het parlement. Als een minister afwijkt van dit mandaat moet daarvoor opnieuw toestemming aan het parlement worden gevraagd. Al met al kunnen we concluderen dat de problematiek in Denemarken veel minder groot was dan in Nederland, maar de Denen die blijkbaar ernstig genoeg vonden om verregaande hervormingen door te voeren. Een cruciaal element hierin was de versterking van de positie van gemeenten en de afslanking van de bevoegdheden van amten naar regio’s met voornamelijk beperkte coördinerende taken. Versterking van de positie van gemeenten Ook voor de hervormingen hadden Deense gemeenten al een veel groter en zwaarder takenpakket dan in Nederland, met name in het sociale domein. Ook hun financiële positie was en is veel sterker: zij halen zo’n 70% van hun inkomsten uit inkomstenbelasting die zij zelf mogen heffen (ter vergelijking: in Nederland is dit ongeveer 19 procent). Wel moeten de tarieven in Denemarken vallen binnen (ruime) wettelijke marges en binnen een stelsel van jaarlijkse financiële afspraken tussen nationale overheid en de gezamenlijke gemeenten, de zogenaamde budgettaire samenwerking. Maar gemeenten hebben duidelijk meer autonomie en een groter ‘belastinggebied’ dan in Nederland, waardoor de democratische controle en verantwoording wordt versterkt. De hervormingen van 2007 hebben de positie van gemeenten nog verder versterkt en herschikking van taken was een hoofdelement van de ingrijpende bestuurlijke hervorming. Reeds in de bestuurlijke hervorming van 1970 was het merendeel van de sociale taken gedecentraliseerd bij gemeenten. Deense gemeenten waren vanaf 1970 verantwoordelijk voor kinderopvang, basisonderwijs, ouderenzorg (incl. thuiszorg) en sociale zekerheid. Deze sociale taken vormden zo’n driekwart van het gemeentelijk budget. Daarnaast voerden gemeenten taken uit op het gebied van milieu, infrastructuur, cultuur en toerisme. Gemeenten hebben er veel taken van de amter bij gekregen, onder meer op het gebied van gezondheidszorg, speciaal onderwijs, arbeidsmarktbeleid, openbaar vervoer en infrastructuur, ruimtelijke ordening, natuur en milieu. Kortom, in twee belangrijke stappen zijn in Denemarken krachtige gemeenten gecreëerd met een groot takenpakket dat het dagelijkse leven van burgers in de volle breedte bestrijkt. Deense gemeenten hebben een hoge mate van autonomie en eigen belastinggebied, waardoor zij meer dan in Nederland worden gedwongen verantwoording af te
8
The Commission on Administrative Structure (2004), Recommendation 1434 (Summary), p. 98.
51
leggen en het voor burgers duidelijk is wie verantwoordelijk kan worden gehouden voor het succes of falen van beleid. Op het politieke niveau is het aantal politici drastisch verminderd, waardoor deze meer gezag kunnen opbouwen. In Deense gemeenten zijn burgemeesters machtige politieke figuren. Zij worden niet zoals in Nederland benoemd, maar de gemeenteraad kiest uit haar midden de burgemeester. Hierdoor nemen burgemeesterskandidaten als lijsttrekkers deel aan de verkiezingen en hebben zij dus een sterker politiek mandaat dan in Nederland. Normaal gesproken wordt de lijsttrekker van de grootste partij in de raad de burgemeester. In plaats van de Nederlandse benoemingscultuur waar in de achterkamertjes van de grootste fracties de burgemeester wordt gekozen, is in Denemarken sprake van een ‘elective culture’ waar de winnaar van de verkiezingen doorgaans het burgemeesterschap op zich neemt. De burgemeester heeft een sterke positie en een vaste termijn, dat wil zeggen dat hij of zij niet door (een meerderheid van) de raad kan worden afgezet, behalve in het geval van een strafrechtelijke veroordeling. Dit is in lijn met een ‘presidentialisering’ van de democratie waar vaste termijnen gelden met een duidelijk mandaat van het volk. In het laatste deel van dit rapport zullen wij een nog verdergaand alternatief uitwerken, waarbij de burgemeester een apart mandaat krijgt naast die van de volksvertegenwoordigers. De sterke positie van de burgemeester komt ook tot uitdrukking in het feit dat hij of zij voorzitter is van de raad, en tevens hoofd van de gemeentelijke organisatie. Aan het hoofd van het ambtelijk apparaat staat nog wel een manager, vergelijkbaar met de gemeentesecretaris, die verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering. Omdat de burgemeester formeel het hoofd van de gemeentelijke organisatie is, en er geen college van B&W is, werken de burgemeester en gemeentesecretaris nauw samen. Op lokaal (en regionaal) niveau kent Denemarken kent geen wethouders zoals in Nederland. Wel is het voorzitterschap van een raadscommissie een belangrijke functie op lokaal en regionaal niveau. De voorzitterschappen van de commissies kunnen worden verdeeld onder de coalitiepartijen, maar soms kiezen gemeenteraden er bewust voor ook de oppositie voorzitterschappen te gunnen. Het belangrijkste politieke gremium is de financiële commissie, die over de begroting en de financiële aspecten van alle lokale aangelegenheden gaat. Deze bestaat uit de voorzitters van de andere commissies, en wordt voorgezeten door de burgemeester. Het brede takenpakket en de hoge mate van autonomie met eigen belastingbevoegdheden, in combinatie met een duidelijk mandaat van de kiezer voor de burgemeester leidt tot een veel herkenbaardere en verantwoordelijke politieke besluitvorming in Denemarken dan in Nederland. Afslanking van bevoegdheden van het middenbestuur Deze versterking van gemeenten is ten koste gegaan van het - impopulaire - middenbestuur. Anders dan in Nederland was het middenbestuur vóór 2007 in belangrijke mate verantwoordelijk voor de gezondheidszorg in Denemarken. Niet alleen de ziekenhuiszorg behoorde tot hun takenpakket, maar ook was de huisartszorg en het hele verzekeringstelsel grotendeels bij de amter belegd. Deze taken samen vormden zo’n driekwart van het budget van amter. Daarnaast waren amter verantwoordelijk voor het voortgezet onderwijs en voerden zij taken uit op het gebied van ruimtelijke ordening, infrastructuur en milieu. Na de bestuurlijke hervormingen zijn regiobesturen voornamelijk nog actief in de gezondheidszorg, naast enkele kleinere taken in de sfeer van regionale ontwikkeling en planning, en de verantwoordelijkheid voor enkele gespecialiseerde zorginstellingen behouden. De nationale
52
overheid heeft in 2007 taken overgenomen van de amter op het gebied van gezondheidszorgplanning, voortgezet onderwijs, openbaar vervoer en infrastructuur, cultuur, ruimtelijke ordening, natuur en milieu. De bestuurlijke hervormingen van 2007 behelsden een decentralisatie van taken naar de gemeenten en in mindere mate een centralisatie van taken naar de nationale overheid. Tevens is een schaalvergroting gerealiseerd door de terugbrenging van 14 amter naar vijf grotere regiobesturen. Deze vijf nieuw gevormde regio’s hebben hun takenpakket -wanneer we het budget als uitgangspunt nemen - van 14 tot 9 procent zien slinken. Belangrijker is echter dat regio’s het recht op zelfstandige belastingheffing zijn kwijtgeraakt. Sinds 2007 worden de regio’s voor de uitvoering van hun taken gefinancierd door ofwel de rijksoverheid ofwel de gemeenten. In Denemarken is dus duidelijk gekozen voor krachtiger gemeenten, ten koste van het middenbestuur. Een ‘logische’ vervolgstap kan de volledige opheffing van het middenbestuur zijn, maar vooralsnog lijkt dat nog niet aan de orde. Dat komt
voornamelijk
omdat
noch
de
gemeenten
noch
de
nationale
overheid
graag
de
eindverantwoordelijkheid voor de gezondheidszorg op zich wil nemen waar nog steeds grote (financiële) problemen zijn. 9 Bevordering burgerparticipatie: alle lokale en regionale verkiezingen op een dag Elke vier jaar vinden er in Denemarken (op de 3e dinsdag van november) verkiezingen plaats voor alle gemeenteraden en de regionale raden. Alle subnationale verkiezingen zijn op dezelfde dag, normaal gesproken niet tegelijk met de nationale of Europese verkiezingen. Alle Deense burgers en EUinwoners plus niet-ingezetenen die langer dan 3 jaar in Denemarken wonen, mogen aan de verkiezingen deelnemen. Net als in Nederland wordt daarbij een stelsel van evenredige vertegenwoordiging gehanteerd. De opkomst bij de lokale en regionale verkiezingen is sinds 1970 min of meer stabiel en schommelt rond de 70 procent. Dit is zo’n 15 procent lager dan de gemiddelde opkomst bij de nationale verkiezingen, en flink hoger dan die bij Europese verkiezingen (gemiddeld 48 procent).
Overigens
is
dat
flink
hoger
dan
de
gemiddelde
opkomst
in
Nederland
bij
gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor Provinciale Staten. Aan de verkiezingen nemen zowel de landelijke politieke partijen deel, maar ook veel lokale en regionale partijen. We zullen dit idee van alle subnationale verkiezingen op een dag ook voor Nederland uitwerken in het laatste deel van dit rapport. Naast het houden van verkiezingen zijn gemeenten verplicht op diverse beleidsterreinen formele inspraak te organiseren. Net als in Nederland maken ook Deense gemeenten gebruik van elektronische panels om klanttevredenheid onder hun inwoners te onderzoeken en is er de afgelopen jaren geëxperimenteerd met vormen van interactieve beleidsvorming: adviescommissies bestaande uit burgers praten in een vroeg stadium mee over nieuwe beleidsinitiatieven. Soms zijn deze commissies toegankelijk voor iedere geïnteresseerde, soms zijn ze op uitnodiging samengesteld. In het debat over de bestuurlijke hervormingen is er in Denemarken veel discussie geweest over de gevolgen voor de deelname en invloed van burgers. De angst was dat de kloof tussen burgers en politiek in de grote gefuseerde gemeenten groter zou worden dan voorheen. Daarom zijn in het politieke akkoord over de bestuurlijke hervormingen expliciet inspanningsverplichtingen voor 9
Net als in Nederland zijn de voortdurend stijgende kosten van de gezondheidszorg een bron van zorg in Denemarken. Net als in Nederland leidde deze ontwikkeling eind jaren ’90 tot veel publieke discussie en kritiek op de overheid, over wachtlijsten, slechte zorg, etc.
53
gemeenten opgenomen om burgers actiever bij de besluitvorming te betrekken. 10 Het ministerie van Binnenlandse Zaken (nu Welzijn) en KL (het VNG van Denemarken) hebben middels een denktank een aantal aanbevelingen gedaan aan gemeenten. Zo wordt aanbevolen dat alle gemeenten een speciale burgerparticipatie-functionaris aanstellen. Uit recent onderzoek 11 naar de effecten van de bestuurlijke hervormingen op burgerparticipatie blijkt de werkelijkheid nogal weerbarstig. Van de goede voornemens op nationaal niveau is weinig nog terecht gekomen. Slechts 19 gemeenten hebben een vereiste burgerparticipatie-strategie en zelfs als deze er is zijn ambtenaren en politici zich niet of nauwelijks bewust van het bestaan van een dergelijke strategie. Ook is het doel van burgerparticipatie niet duidelijk en worden doelstellingen als draagvlakvergroting, verbetering van de kwaliteit van de besluitvorming door vroegtijdige input van burgers en de representativiteit van de deelnemers onvoldoende uitgewerkt. Vaak blijft ook onduidelijk of de deelname slechts gericht is op advisering of dat burgers daadwerkelijk kunnen (mee)beslissen. Maar er zijn ook enkele successen: zo experimenteert de gemeente Holbeck (dichtbij Kopenhagen) al enige tijd met dorpsraden die eigen beperkte bevoegdheden hebben. Diverse andere Deense gemeenten hebben inmiddels elementen van dit model overgenomen. Ook maakt de Deense Wet Lokaal Bestuur maakt het mogelijk om adviserende referenda uit te schrijven, tegelijk met de verkiezingen of op ieder gewenst ander moment. In de aanloop naar de gemeentelijke fusies in 2004 en 2005 zijn er in diverse gemeenten adviserende referenda georganiseerd, om burgers te raadplegen over de keuze van de fusiepartners. Ook hebben burgers met handtekeningenacties dergelijk referenda afgedwongen omdat de gemeenteraad weigerde de fusievoorstellen aan de burgers voor te leggen. Hoewel de problematiek van de bestuurlijke drukte en diffuse verantwoordelijkheden in Denemarken minder groot waren dan in Nederland, hebben de Denen wel een verregaande hervorming van het openbaar bestuur doorgevoerd in de periode 2002-2007. De belangrijkste elementen van deze hervormingen waren een opschaling van zowel gemeenten als middenbestuur, waarbij gelijktijdig de bevoegdheden van het middenbestuur werden gedecentraliseerd naar gemeenten en in mindere mate gecentraliseerd naar de nationale overheid. Deze keuze voor de versterking van gemeenten en afslanking van de bevoegdheden van het middenbestuur zijn in Denemarken gekoppeld aan een hoge mate van autonomie van gemeenten
en
een
brede
zelfstandige
belastingbevoegdheid.
Hierdoor
worden
verantwoordelijkheden voor besluitvorming en uitvoering voor een groot takenpakket duidelijk bij een bestuurslaag neergelegd en kunnen burgers veel makkelijker politici belonen voor goed beleid of met hen afrekenen als zij ontevreden zijn. De veel scherpere afbakening van politieke verantwoordelijkheden wordt in Denemarken ook nog eens gekoppeld aan een reductie van het aantal lokale en regionale politici en een duidelijker mandaat van het volk voor de burgemeester. Hoewel deze bestuurlijke veranderingen en meer democratische scheiding der machten niet heeft geleid tot een verhoging van burgerparticipatie, lijkt de erosie waaraan het stelsel leed wel tot staan gebracht. Anders dan in Nederland hebben Deense politici aangetoond dat een drastische hervorming mogelijk is en de lokale en regionale democratie daardoor meer aansluiting heeft met de behoeften van moderne burgers in de 21e eeuw. 10
Akkoord structuurhervorming tussen de Deense regering en de Dansk Folkeparti, juni 2004. Hansen, Kasper Møller (2009) Borgerinddragelse – et komparativt studie af borgerinddragelsen i regioner og kommuner [Burgerparticipatie. Een vergelijkende studie naar burgerparticipatie in regio’s en gemeenten], Odense: Syddansk Universitetsforlag (te verschijnen). 11
54
Nederland 2.0
Voorstellen voor een nieuw bestuurlijk stelsel in Nederland
Inleiding Dit rapport begon met de constatering dat de democratie in Nederland, net als elders in Europa, wordt gekenmerkt door een drietal problemen: een legitimiteitsprobleem, representatie-probleem en problematische controle- en verantwoordingsmechanismen. Het sterke monisme - een gebrekkige scheiding van wetgevende en uitvoerende macht - gekoppeld aan een gesloten benoemingscultuur in plaats van een open ‘verkiezingscultuur’ verergert de problematiek in Nederland. De oplossing voor het democratische tekort moet worden gezocht in daadwerkelijke dualisering - een scherpere scheiding der machten - in de vorm van een eigen volksmandaat voor de uitvoerende macht. Een totaaloplossing voor deze problematiek bestaat niet, maar het is wel mogelijk een aantal institutionele en wettelijke veranderingen door te voeren die de democratische pijn kunnen verlichten. Ook doen we voorstellen om politieke partijen zelf beter te laten functioneren. Daardoor zullen partijen zich ontvlechten van de staat en weer met het gezicht naar de samenleving komen te staan. Helaas is de Nederlandse politieke elite niet in staat gebleken de noodzakelijke democratische innovaties door te voeren, in tegenstelling tot Denemarken waar wel een verregaande hervorming heeft plaatsgevonden. In Nederland is de problematiek eerder verergerd omdat een groot aantal bestuurlijke tussenlagen zijn gecreëerd waardoor burgers de weg zijn kwijtgeraakt in het institutionele labyrint dat is ontstaan. Kiezers weten niet welke bestuurders verantwoordelijk moeten worden gehouden voor beslissingen, omdat te veel bestuurslagen zijn betrokken bij een besluit en verantwoordelijkheden niet duidelijk zijn afgebakend. En er zijn verschillende bestuurslagen waar de burger niet eens kan bepalen wie de besluitvorming moet uitvoeren. Hieronder wordt een oplossingsrichting geschetst waarbij (1) de verantwoordelijkheden van bestuurders scherper worden afgebakend, (2) de drie machten scherper worden gescheiden waardoor er een duidelijker verband ontstaat tussen de verkiezingsuitslag en de vorming van de uitvoerende macht en (3) de positie van burgers en hun volksvertegenwoordigers wordt versterkt. 1. Scherper afgebakende verantwoordelijkheden tussen bestuurslagen begint bij de vermindering van de bestuurlijke drukte en dus met het samenvoegen of opheffen van verschillende bestuurslagen. Vooral bestuurslagen waar burgers geen enkele (democratische) binding mee hebben en die niet zijn gelegitimeerd door verkiezingen dienen te verdwijnen. Daarnaast is een totale overheveling van taken van het middenbestuur (de Provincies) naar gemeenten en Rijk noodzakelijk, net zoals de taken van de waterschappen moeten worden ondergebracht bij slechts twee bestuurslagen: de gemeenten en het Rijk. Met de vermindering van het aantal bestuurslagen moet ook het aantal volksvertegenwoordigers en bestuurders worden teruggebracht, waarbij de posities die overblijven verder moeten worden versterkt door een eigen mandaat en duidelijke bevoegdheden, inclusief belastingheffing. Immers, het democratische uitgangspunt ‘no taxation without representation’ geldt ook in omgekeerde volgorde: geen volksvertegenwoordigers laten verkiezen
die
geen
eigen
belastingbevoegdheden
hebben
en
dus
onmogelijk
hun
verkiezingsbeloften waar kunnen maken en de volle verantwoordelijkheid kunnen nemen voor besluiten. 2. Een daadwerkelijke scheiding der machten dient op alle bestuurlijke niveaus te worden doorgevoerd. Hiervoor moet onze parlementaire democratie - waar de uitvoerende macht voortkomt uit de wetgevende macht - een proces van ‘gematigde presidentialisering’ ondergaan: de uitvoerende macht moet een eigen mandaat van het volk krijgen. Dat betekent dat burgers niet
58
uitsluitend hun volksvertegenwoordigers kiezen, maar ook rechtstreeks de personele samenstelling van de uitvoerende macht bepalen. Op gemeentelijk niveau betekent dit dat het college van Burgemeester en wethouders rechtstreeks door het volk moeten worden gekozen. Alle macht moet niet in handen komen van een persoon, dat zou leiden tot ongewenste machtsconcentratie, maar van meerdere personen die gezamenlijk de uitvoerende macht vormen. Daarmee blijft de kern van de consensusdemocratie behouden - de macht wordt gedeeld door in een collectief van meerdere personen en politieke partijen - terwijl tegelijkertijd de band tussen kiezer en gekozene wordt versterkt. Er moet een einde komen aan de benoemingscultuur in Nederland: alle bestuurders in de uitvoerende macht moeten rechtstreeks door het volk worden gekozen. Deze ‘gematigde presidentialisering’ waarbij kiezers zowel stemmen op een partijlijst voor de wetgevende macht als op personen voor de uitvoerende macht - betekent een daadwerkelijke machtenscheiding en democratische verdieping binnen de bestaande structuren en instituties van het lokale bestuur. Ook voor het landelijke niveau zullen we enkele voorstellen uitwerken die eveneens een scherpere scheiding der machten inhoudt en tot een meer persoonlijke band tussen volksvertegenwoordigers en kiezers. Wij pleiten voor de invoering van een gemengd kiesstelsel zoals dat in Duitsland bestaat, waarbij de helft van de volksvertegenwoordigers rechtstreeks wordt gekozen in een district op basis van een meerderheid van stemmen en de andere helft van de parlementariërs proportioneel via het bestaande systeem van partijlijsten. 3. Het representatieprobleem vergt een langere adem. Hiervoor is het noodzakelijk dat politieke partijen hun maatschappelijke binding weer gaan versterken. Burgers moeten de voor hen belangrijke onderwerpen eenvoudiger op de politieke agenda kunnen zetten. Maar lang niet alle burgers voelen de behoefte om regelmatig politiek actief te zijn. Het is beter dit te erkennen dan naïef te blijven pogen iedere burger continu te interesseren voor de politieke besluitvorming. Een meer vruchtbare benadering is de positie van burgers die zich opwerpen als vertolkers van ‘de stem des volks‘ - zowel in politieke partijen als in maatschappelijke belangenorganisaties - te versterken. We zullen voorstellen doen om de positie van individuele burgers te versterken versterkt, maar tegelijkertijd ook bevorderen dat politieke partijen en maatschappelijke organisaties slagvaardiger kunnen optreden namens hun achterban. Immers, veel maatschappelijke vraagstukken vergen een lange adem en een inzet die je niet kunt vragen van individuele burgers. Vertegenwoordigers van politieke partijen en belangenorganisaties hebben die lange adem wel om een politiek project vorm te geven en politieke druk uit te blijven oefenen. Die rol van politieke partijen en belangengroepen moet worden versterkt.
I. Verantwoordelijkheden scherper afbakenen en minder bestuurslagen Opheffen bestuurlijke tussenlagen en herverdeling van taken Er zijn te veel bestuurslagen in Nederland, waardoor politieke verantwoordelijkheden diffuus zijn geworden. Een fundamentele herschikking van bevoegdheden is noodzakelijk om het openbaar bestuur efficiënter te maken en voor burgers inzichtelijker. Bevoegdheden moeten zo veel mogelijk worden geconcentreerd op het laagste niveau: de gemeenten. Decentralisatie naar het gemeentelijk niveau wordt ingegeven door twee redenen: (a) deze bestuurslaag kan het beste inschatten welke behoeften burgers hebben en (b) burgers hebben een sterkere binding met hun gemeente dan
59
bestuurlijke tussenlagen zoals de Provincie en waterschappen. Deze overheveling van taken en bevoegdheden moet vooral gaan ten koste van bestuurslagen zonder democratische legitimatie (regiobesturen) en van tussenlagen als Provincies en waterschappen. De commissie Kalden stelt een vergelijkbare hervormingsrichting voor in haar eerste variant: het middenbestuur wordt opgeheven en de taken van provincies en waterschappen worden overgeheveld naar gemeenten en het Rijk. De commissie Kalden constateert dat de onderlinge relaties tussen overheden op wantrouwen zijn gebaseerd en dat een opstapeling van regelgeving en controlemechanismen er toe hebben geleid dat de overheid te complex is geworden. Geen halfslachtige decentralisaties van taken, maar een fundamentele verschuiving van verantwoordelijkheden is nodig. Het moet en kan allemaal effectiever en doelmatiger als verantwoordelijkheden bij slechts één decentraal bestuur - de gemeenten - worden neergelegd. Grotere en krachtiger gemeenten met meer bevoegdheden Gemeenten moeten de enige decentrale bestuurslaag vormen. Dat schept duidelijkheid naar burgers over wie er verantwoordelijk is voor hun directe woonomgeving. Ook moeten gemeenten een krachtiger bestuurslaag vormen dan nu het geval is: te kleine gemeenten zijn te kwetsbaar en blijven te afhankelijk van samenwerkingverbanden, vandaar dat een flinke schaalvergroting op gemeentelijk niveau noodzakelijk is. Alle gemeenten moeten krachtig genoeg zijn om een breder takenpakket zo veel mogelijk zelfstandig uit te voeren en op te kunnen tegen professionele marktpartijen. Om het zwaardere takenpakket - gemeenten nemen de meeste taken van provincies en waterschappen over aan te kunnen moeten gemeenten dus worden opgeschaald naar een veel hoger niveau. Uit de 430 huidige gemeenten moeten tussen de 25 en 40 grote ‘regiogemeenten’ worden gevormd. Deze verdeling sluit aan bij de schaal waarop nu al sociale kwesties worden overlegd en scholen en woningbouwverenigingen zich organiseren. Vanzelfsprekend moeten functionele besturen zoals de politie-organisatie geografisch aansluiten bij deze gemeentelijke herindeling. De bestuurlijke lappendeken moet verdwijnen. Hierdoor verdwijnen ook een groot aantal politieke ambtsdragers en een groot deel van de overlappende bureaucratie. De commissie Kalden stelt dat het aantal ambtsdragers uiteindelijk kan worden teruggebracht van ruim 13.000 naar ongeveer 1.650. Met deze schaalvergroting krijgt iedere individuele machtsdrager ook meer gezag, maar dat vergt eveneens een duidelijker democratisch mandaat van het volk. Opheffen provincies en waterschappen, taken naar gemeenten en Rijk De grotere gemeenten moeten een uitgebreid takenpakket krijgen op sociaal, economisch en cultureel gebied. Een groot deel van de huidige provinciale taken moeten naar gemeenten, zoals kunst en cultuur, recreatie, jeugdzorg, welzijn en regionale economie. Ook provinciale verantwoordelijkheden op het gebied van ruimtelijke ordening, wonen, milieu, landelijk gebied, water en verkeer en vervoer kunnen worden geïntegreerd in de gemeenten. Daarbij moet ook worden gekeken welke beleidsmatige taken van de waterschappen moeten worden overgeheveld. Verder kunnen de gemeenten meer verantwoordelijkheden krijgen voor taken die nu nog bij het rijk belegd zijn. Daarbij gaat het voornamelijk om verantwoordelijkheden op het sociale domein, zoals de AWBZ, Wsw en Wajong. Ook kunnen de gemeenten verantwoordelijk worden voor de uitvoering van de huurtoeslag, wijkontwikkeling en uitvoeringstaken van UWV en CWI. Daarnaast moeten de nieuwe grotere gemeenten ook verantwoordelijkheid hebben op ruimtelijk gebied, bijvoorbeeld voor regionale
60
verbindingswegen. Het Rijk blijft verantwoordelijk voor een deel van het nationale wegenstelsel. Vanzelfsprekend moeten gemeenten deze fysiek- ruimtelijke ingrepen op elkaar afstemmen, en dat zal makkelijker zijn zonder alle tussenlagen (regio’s, waterschappen en provincies). De bestuurlijke drukte in Nederland kan drastisch worden verminderd door alle tussenlagen op te heffen. Nederland kent dan maar twee bestuurslagen: het Rijk en gemeenten. Hierdoor verdwijnen diffuse verantwoordelijkheden en kan het adagium ‘je gaat er over of niet’ zeer scherp worden doorgevoerd. Er komt een kraakheldere, eenduidige taakverdeling tussen de twee bestuurslagen en een verbod op de creatie van nieuwe tussenlagen. Wanneer men tussenlagen laat bestaan of opnieuw opricht, zullen verantwoordelijkheden opnieuw verwateren tot een ondoorzichtig kluwen en zal er opnieuw concurrentie ontstaan tussen bestuurslagen over de zeggenschap. De commissie Kalden stelt terecht als uitgangspunt dat de verdeling van verantwoordelijkheden zodanig moeten worden ingericht dat maar een bestuurslaag verantwoordelijk is. Daarmee moeten natuurlijk ook de middelen en bevoegdheden worden toegewezen aan een bestuurder of bestuurslaag. Daarom krijgen de grotere gemeenten ook ruimere bevoegdheden om belasting te heffen. Dit grotere eigen belastinggebied zal ook de verantwoordings- en controlefunctie van de raad versterken. Taken van de waterschappen moeten ook worden overgeheveld naar het Rijk en gemeenten. De waterschappen hebben een ‘gigantisch legitimiteitsprobleem’ (NRC 2 december 2009). Bij de laatste waterschapsverkiezingen kwam minder dan een kwart van het aantal kiesgerechtigden daadwerkelijk stemmen. Het opkomstpercentage van 22,7 procent is een zeer lage opkomst in vergelijking met Tweede Kamerverkiezingen (rond de 78 procent opkomst), gemeenteraadsverkiezingen (rond de 58 procent opkomst), Provinciale Statenverkiezingen (45 procent opkomst) en zelfs Europese verkiezingen (37 procent opkomst). De opkomst varieerde per waterschap van 18,2 procent (AGV) tot 35,8 procent in Zeeuws-Vlaanderen. Hoewel het de bedoeling was om met de democratisering van het waterschap de legitimiteit van deze bestuurslaag te vergroten, lijkt het tegenovergestelde te zijn bereikt. Door de lage opkomst en de problemen tijdens de verkiezingen met de stemprocedures en – registratie lijkt het draagvlak van de waterschappen te zijn uitgehold. Mogelijk is er een meerderheid in de Tweede Kamer voor het opheffen van de waterschappen: PvdA, SP, GroenLinks, PVV en Partij voor de Dieren zijn voor opheffing, terwijl de VVD, CDA, D66 en CU vooralsnog geen definitieve conclusies willen trekken rondom de toekomst van de waterschappen. De SGP staat voluit achter de waterschappen. De regering onderzoekt nog wel een aantal alternatieven, waarbij wordt gekeken naar indirecte verkiezingen van het waterschapsbestuur via de gemeenteraad of provincie, of het combineren van waterschapsverkiezingen
met
subnationale
verkiezingen.
Tegelijkertijd
heeft
de
Unie
van
Waterschappen (UvW) – met het oog op de aankomende bezuinigingsronde – een tegenzet gedaan met een plan om de taken van het waterschap juist uit te breiden door herschikking van taken met de provincies en gemeenten. Volgens het UvW kunnen hierdoor honderden miljoenen worden bezuinigd. In deze plannen komt het waterbeheer geheel in handen van twee bestuurslagen: het Rijk en de waterschappen. Verder zou volgens de plannen het aantal waterschappen moeten worden teruggebracht. Het voorstel van de UvW kan geheel binnen de bestaande bestuurlijke inrichting worden gerealiseerd. Opheffing van de waterschappen vereist een grondwetswijziging, hetgeen niet plausibel is voor de volgende waterschapsverkiezingen in 2012. Desalniettemin moet al worden begonnen met het overhevelen van taken van waterschappen aan gemeenten en niet worden
61
tegemoet gekomen aan de eis van waterschappen om een grotere rol te spelen in het waterbeheer. Het plan van de UvW vertroebelt de bestuurlijke verhoudingen nog verder en verzwakt de positie van gemeenten in het waterbeheer. In onze visie moeten de waterschappen een puur uitvoeringsorgaan worden, ondergebracht bij Rijkswaterstaat en worden opgeheven als zelfstandig functioneel bestuur. De verantwoordelijkheid voor de waterketen (riolering en afvalwaterzuivering) wordt aan de gemeenten overgedragen. Voor het watersysteem wordt het Rijk verantwoordelijk en vanwege het regio-overstijgend karakter krijgt het Rijk ook de verantwoordelijkheid voor aanleg, beheer en onderhoud van alle primaire waterkeringen (waterveiligheid). Alle resterende taken moeten liggen bij de gemeenten, die zo veel mogelijk moeten samenvallen met grenzen van waterschappen. De bestuurlijke lappendeken moet verdwijnen. Steden met verschillen in bevoegdheden: een pleidooi voor asymmetrisch federalisme De nieuwe verdeling van taken moet geen uniform keurslijf zijn, maar moet rekening houden met lokale omstandigheden. Op dit moment kent Nederland een zeer hoge mate van symmetrie in machtsverhoudingen tussen het Rijk, provincies en gemeenten. Alle provincies hebben dezelfde bevoegdheden en alle gemeenten hebben vrijwel dezelfde relatie met de centrale overheid. Een recente ontwikkeling is de aandacht voor bestuurlijke differentiatie: onderscheid maken tussen gemeenten of provincies (regio’s) bij de toedeling van taken en bevoegdheden. Politicologen noemen dat asymmetrisch federalisme. Simpel gezegd is asymmetrisch federalisme een staatsinrichting waarin niet alle geografische onderdelen (provincies, regio's en gemeenten) dezelfde bevoegdheden hebben, maar er variatie bestaat in de onderlinge machtsverhouding tussen het politieke centrum en de regio's of de steden. Nederland kent al een aantal voorbeelden van asymmetrische bevoegdheden. Zo is er de Rotterdamwet: de specifieke problemen in Rotterdam hebben er toe geleid dat zij wettelijk gezien meer mogelijkheden hebben dan andere gemeenten om achterstandsproblemen aan te pakken. Een ander voorbeeld is de zogenaamde centrumgemeentenconstructie, die we onder meer kennen in de maatschappelijke opvang: 43 grote gemeenten regelen de maatschappelijke opvang voor heel Nederland, en krijgen daar ook de financiële middelen voor van de rijksoverheid. De overige (kleinere) gemeenten zijn daarvoor minder toegerust, zo is de achterliggende gedachte. De vier grote gemeenten mogen ook het openbaar vervoer zelf aanbesteden en hebben speciale bevoegdheden op het gebied van de jeugdzorg die andere gemeenten niet hebben. Ook zijn er 8 zogenaamde 'plusregio's' (oude kaderwetgebieden) waaraan specifieke wettelijke taken vanuit het Rijk zijn toegekend op het terrein van wonen, werken, verkeer en vervoer. Deze differentiatie maakt het mogelijk om beter in te spelen op de verschillen tussen kleine en grote gemeenten, binnen het (blijkbaar) in beton gegoten bestuurlijk stelsel in Nederland. In het nieuwe bestuurlijke stelsel mogen verschillen in gemeentelijke bevoegdheden bestaan als dat effectiever is en efficiënter voor de uitvoering van taken. Ook nu zien we weer ‘sluipende wijzigingen’ in het oorspronkelijke stelsel, maar ondanks de overduidelijke noodzaak te differentiëren in bestuursvormen binnen Nederland blijven Nederlandse regeringen formeel vasthouden aan het oude bestel. De toenemende differentiatie is een impliciete erkenning dat het stelsel wijzigingen behoeft, maar men durft niet openlijk te pleitten voor verregaande
62
asymmetrisch federalisme. En dat is wat juist nodig is, want de Nederlandse samenleving is niet homogeen, er zijn belangrijke culturele, economische en politieke verschillen tussen gebieden. Niet elke gemeente heeft dezelfde bevoegdheden nodig, het is niet praktisch en ook onhistorisch om van een het staatsbestel een dwangbuis te maken. Samenlevingen zijn geen monolithische en mechanische gehelen, ze zijn veelvormig, multicultureel en dynamisch. En het is goed om deze verschillen en dynamiek ook in de bestuursvorm terug te laten komen. Meer differentiatie in lokale autonomie sluit ook nauw aan bij de geschiedenis van Nederland: Provincies hebben tot 1795 een hoge mate van autonomie. Het waren feitelijk soevereine staten. Tot de Fransen de Nederlanden noodgedwongen centraliseerden was er in de Lage Landen ook al sprake van asymmetrisch federalisme met grote verschillen tussen de provincies en steden. Een territoriale differentiatie in bevoegdheden sluit ook aan bij het proces van Europese eenwording. Dat klinkt tegenstrijdig, maar het is wel de werkelijkheid. Met haar lidmaatschap van de EU is Nederland namelijk al onderdeel van een asymmetrisch federaal stelsel. De Europese Unie heeft zeer veel asymmetrische elementen in zich. Zo doen bijvoorbeeld twee landen binnen de EU niet mee aan de Schengen afspraken (een verdrag ten aanzien van grenscontroles), namelijk het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Ook hebben maar 11 van de 27 EU landen de Euro ingevoerd, naast de Britten hebben ook de Denen en de Zweden meer autonomie geëist op economisch terrein. En ook binnen Europese landen zie je deze ontwikkeling naar asymmetrisch federalisme. De belangrijkste voorbeelden zijn, naast Spanje, zijn België, het Verenigd Koninkrijk en Italië. Zo hebben in Italië vijf regio's speciale bevoegdheden. Enkele regio's in het Noorden en Zuiden van Italië hebben om verschillende redenen meer autonomie geëist. In het Noorden hebben regionale partijen als Lega Lombarda en Lega Nord met veel succes het politieke centrum in Rome onder druk gezet en steeds meer regionale autonomie verworven sinds de 70-er jaren. In negen van de 20 Italiaanse provincies zijn zeer sterke regionale partijen die meer dan 10 procent van de stemmen halen en vaak deel uitmaken van het provinciebestuur. Een ander voorbeeld van federale asymmetrie vinden we binnen het Verenigd Koninkrijk. Londen heeft een aparte status, met een direct gekozen eigen bestuur, inclusief een gekozen burgemeester. Dit stadsbestuur heeft vergaande bevoegdheden, meer dan andere Britse steden. En terwijl Engeland volledig wordt geregeerd door het Britse parlement, hebben Schotland, Wales en Noord-Ierland een zekere mate van autonomie. Schotland heeft weer meer bevoegdheden dan Wales en Noord-Ierland. Nog een voorbeeld is België. Sinds de 60-er jaren heeft Vlaanderen eisen gesteld voor meer regionaal zeggenschap. Vlaanderen en Wallonië hebben een andere status dan Brussel en het Duitstalige deel van België. In ons andere buurland – Duitsland – vormen drie steden een zelfstandige deelstaat (Länder): Berlijn, Bremen en Hamburg zijn zelfstandige bestuurlijke eenheden, terwijl alle andere steden vallen onder een het bestuur van een deelstaat. Er zijn nog andere voorbeelden in Europa waar het asymmetrisch federalisme goed werkt. Onder de voorwaarde dat bevoegdheden duidelijk zijn voor burgers, moet het in Nederland ook mogelijk worden te differentiëren in bevoegdheden binnen de laag van regiogemeenten. Het Nederland voeren we al decennia lang een oeverloze discussie over de voor- en nadelen van centralisatie of decentralisatie. Daarnaast zien we een permanente strijd tussen diegenen die de uniformiteit van de bestuurlagen niet willen aantasten (alle Provincies en gemeenten moeten in deze visie dezelfde taken krijgen) en zij die meer heil zien in differentiatie in het takenpakket, op basis van
63
lokale en regionale verschillen en behoeften. Om een doorbraak te bewerkstelligen moeten fundamentele keuzes worden gemaakt, die tegelijkertijd aansluiten bij de bestaande praktijk. Als verschillende gemeenten nu al veel samenwerken, dan ligt opschaling naar dat niveau voor de hand. Net als in Denemarken moeten gemeenten een korte periode de tijd krijgen om deze samenvoegingen zelfstandig vorm te geven, daarna zal het Rijk sturend optreden. Deze opschaling sluit ook aan bij de reeds bestaande decentralisatie van voormalige Rijkstaken naar gemeenten (vooral in het sociale domein van gezondheidszorg, jeugdbeleid, arbeidsmarkt, onderwijs, huisvesting en welzijn). Deze krachtiger gemeenten moeten samenvallen met de Veiligheidsregio’s en het schaalniveau waarop onderwijsinstellingen en woningbouwverenigingen werken. Ook moeten de gemeenten samenvallen met de territoriale verdeling van de waterschappen om een einde te maken aan de bestuurlijke lappendeken die tot onnodig veel overleg en coördinatie leidt. Zoveel mogelijk moet aansluiting worden gezicht bij een regionale indeling waar burgers van oudsher een binding mee hebben in termen van identiteit. Deze krachtige gemeenten kunnen veel zelfstandiger taken uitoefenen en beschikken over een eigen belastinggebied. Hierdoor wordt de politieke verantwoording ook duidelijker. Om deze nog te versterken moet naast de schaalvergroting en herverdeling van taken en bevoegdheden
ook
een
democratische
verdieping
plaatsvinden
door
een
scherpere
machtenscheiding. Om de nieuwe gemeenten succesvol te laten zijn moeten de wetgevende macht (de raad) en de uitvoerende macht (B&W) een duidelijk eigen mandaat van het volk krijgen. Er moet een ‘presidentialisering’ van onze parlementaire democratie plaatsvinden. II. Democratische scheiding der machten Direct gekozen collectief van burgemeesters en wethouders De Nederlandse parlementaire democratie wordt gekenmerkt door een sterke vervlechting van de wetgevende en uitvoerende macht. De oorzaak hiervan is dat de uitvoerende macht voortkomt uit de wetgevende macht. Democratische verdieping kan worden bewerkstelligd door een scherpere scheiding der machten waarbij de wetgevende en uitvoerende macht een eigen, separate origine krijgt. Dat houdt in dat burgers niet alleen hun stem uitbrengen op een volksvertegenwoordiger, maar direct hun bestuurders kiezen. Dit is een ‘gematigde presidentialisering’ van het politieke bestel, waarbij zowel de volksvertegenwoordigers als de bestuurders ieder een eigen direct mandaat van het volk hebben. Deze ‘separate origine’ van wetgevende en uitvoerende macht onderscheidt een ‘presidentieel stelsel’ van een parlementair stelsel. Echter, er zijn een aantal duidelijke voordelen aan onze consensusdemocratie die we niet zo maar overboord moeten gooien. Een van de belangrijkste is de machtsdeling in de uitvoerende macht die in Nederland wordt gevormd door meerdere personen. In een puur presidentieel stelsel wordt alle macht aan een direct gekozen persoon gegeven die vervolgens zelf zijn of haar eigen ministers kiest. Een dergelijke machtsconcentratie bij een persoon is ongewenst,
al
was
het
alleen
al
om
corruptie
te
voorkomen
en
het
gevaar
van
persoonlijkheidsstoornissen te vermijden. Het is democratischer om een collectieve uitvoerende macht te hebben die bestaat uit meerdere personen (van mogelijk verschillende politieke partijen). Door de meervoudige executieve ontstaat er een betere representatie en kunnen bestuurders elkaar controleren en in evenwicht houden. Vandaar dat wij hier pleiten voor de rechtstreekse verkiezing van een collectief. Op gemeentelijk niveau betekent dit dat burgers rechtstreeks de burgemeester kiezen (voor openbare orde en veiligheid), een wethouder van financiën), een wethouder van sociale zaken
64
en een wethouder van ‘wonen en werken’ (economie, woningbouw, infrastructuur en verkeer). In sommige grote gemeenten kan een extra wethouderspost worden gecreëerd: zo zouden Rotterdammers een wethouder van Havens kunnen kiezen. Net als in het huidige systeem kan het aantal wethouders variëren, maar moet wel worden teruggebracht tot een maximum van 5 (nu 9). Door de rechtstreekse verkiezingen van alle wethouders bestaat niet langer de noodzaak om ‘extra’ wethouders te benoemen om de onderlinge zetelverhouding van de coalitiepartijen te weerspiegelen. Iedere wethouder en de burgemeester hebben een duidelijk afgebakend beleidsterrein, zodat we ook af zijn van de vaak zeer arbitraire portefeuilles die uit een coalitieonderhandeling komen. En het is vooraf aan de verkiezingen duidelijk uit hoeveel personen B&W zal bestaan. In iedere gemeenten zijn dus 3, 4 of 5 wethoudersposten te verdelen en iedere politieke partij mag voor elk van de functies een kandidaat naar voren schuiven. Ook partijloze kandidaten kunnen zich natuurlijk in de strijd werpen. Sommige partijen zullen voor iedere post iemand nomineren, terwijl andere partijen uit tactische overwegingen wellicht een gezamenlijke kandidaat nomineren. Kiezers moeten zowel stemmen voor de wetgevende als voor de uitvoerende macht. Voor de wetgevende macht krijgt men een enkele stem: net als in het huidige systeem stemt men op een kandidaat op een partijlijst die bij voldoende stemmen dan hun volksvertegenwoordiger wordt. Voor de uitvoerende macht krijgt iedere burger meerdere stemmen. Iedere inwoner van een stad kiest een van de burgemeesterskandidaten, maar ook
een kandidaat voor ieder van de te vergeven
wethoudersposten. Minimaal brengt men dus 5 stemmen uit (op een volksvertegenwoordiger, een Burgemeester en drie wethoudersposten). In grotere gemeenten kan dat maximaal oplopen tot 7 stemmen: een volksvertegenwoordiger, een Burgemeester en vijf wethouders. Daarbij mag een kiezer natuurlijk voor alle posten de kandidaten van een partij kiezen, maar hij of zij mag ook voor de verschillende posten kandidaten van verschillende partijen aankruizen. Dit wordt ook wel ‘split-voting genoemd‘ en het sluit goed aan bij de moderne Nederlandse burger die vaak voor meer dan een partij een redelijke sympathie heeft. Opheffing van de Eerste Kamer, lokale representatie door gemengd kiesstelsel Een bijkomend voordeel van de opheffing van Provincies, is dat ook het bi-camerale stelsel kan verdwijnen. In een niet-federaal land heeft het weinig zin om een tweekamer-stelsel te behouden. Daar komt bij dat de Eerste Kamer haar functie volkomen heeft verloren: de oorspronkelijke functie voor het vertegenwoordigen van de (Belgische) adel is door de afscheiding van België en de democratisering niet langer nodig. Omdat de provinciale afgevaardigden op landelijk ingediende lijsten stemmen is ook de regionale vertegenwoordiging verloren gegaan. Het kernelement van die regionale representatieve functie is eenvoudig terug te brengen in ons politieke stelsel door de invoering van een uni-cameraal stelsel, waarbij de helft van de leden rechtstreeks in districten wordt gekozen. Dat werken we uit in de volgende paragraaf. Een belangrijke functie van een twee-kamerstelsel is de controle die kan worden uitgeoefend op te slordige wetgeving. Vaak wordt de Eerste Kamer daarom de ‘Chambre de Reflection’ genoemd. Maar ook die rol wordt in de praktijk weinig waargemaakt: er worden maar zeer weinig wetsvoorstellen verworpen. Hoewel de Eerste Kamer formeel geen wetswijzigingen kan voorstellen (de Senaat heeft geen amandementsrecht) blijkt er in de praktijk toch een verkapt amendementsrecht te bestaan: met de dreiging van het verwerpen van een wet in zijn geheel dwingt de Eerste Kamer menig minister tot het indienen van een wijzigingsvoorstel, een novelle. Als de huidige Eerste Kamer wetsvoorstellen
65
verwerpt gaat men eigenlijk in tegen de echte volksvertegenwoordiging (de Tweede Kamer), hetgeen vanuit democratisch oogpunt bedenkelijk is. Zeker omdat er een deadlock kan ontstaan als de regering in de Tweede Kamer wel een meerderheid heeft, maar niet in de Eerste Kamer. Omgekeerd, wanneer de Eerste Kamer alle wetgeving zou laten passeren dan is de behandeling in de Senaat slechts een ongewenste vertraging van de beleidsontwikkeling. De onvermijdelijke conclusie is dat de Senaat in huidige vorm moet worden afgeschaft en de controle functie op de wetgeving vanuit het parlement beter moet worden vormgegeven. Immers, er is in een democratie wel degelijk behoefte aan een controlefunctie op wetgeving die vanuit de Tweede Kamer komt, maar dan vooral vanuit een formeel-juridisch, grondwettelijk perspectief. Een dergelijke vorm van ‘checks and balances‘ tegen de ‘politieke waan van de dag‘ in de Tweede Kamer kan echter veel beter worden vorm gegeven door een soort van hooggerechtshof. Hervorming van de Raad van State tot een controlerend Hooggerechtshof De nuttige functie van de Eerste Kamer om de wetgever - de Tweede Kamer - te controleren kan beter worden gewaarborgd door deze samen te voegen met de huidige bevoegdheden van de Raad van State. De Raad van State is nu immers een bestuurlijk en democratisch monstrum, omdat het zowel een adviserende rol heeft voorafgaand aan parlementaire behandeling van wetgeving, terwijl de Raad tegelijkertijd functioneert als hoogste rechter in de bestuursrechtspraak. Deze adviserende functie behoort in een democratie gescheiden te zijn van de controlerende taak, anders controleer je wetgeving waar je zelf aan mee hebt gewerkt. Om de machtenscheiding strikt door te voeren, behoort toetsing van wetgeving op juridisch-technische en constitutionele merites bij de rechtelijke macht te liggen en toetsing moet
achteraf plaatsvinden. De Raad van State wordt dus in het nieuwe
bestuurlijke stelsel uitsluitend een toetsende instantie die wetgeving alleen achteraf beoordeeld. Als instituut wordt zijn ondergebracht bij de rechterlijke macht. Vanzelfsprekend wordt de rol van het staatshoofd en eventuele troonopvolgers in de Raad van State beëindigd. Het gaat in een democratie niet aan dat enkelen op basis van geboorte automatisch bevoegdheden hebben in het wetgevingsproces. De leden van het Hooggerechtshof worden benoemd door de Tweede Kamer met gekwalificeerde meerderheid, zodat deze personen onomstreden experts zijn met een breed gedragen gezag. Dit hooggerechtshof wordt onderdeel van de rechterlijke macht, zodat we een democratische driedeling optimaliseren: de wetgevende macht controleert de uitvoerende macht en de rechterlijke macht controleert de wetgevende macht. Op haar beurt wordt de rechterlijke macht benoemt door de wetgevende macht. Op deze wijze wordt de scheiding der machten volstrekt logisch doorgevoerd in het Nederlandse politieke bestel. Een gemengd kiesstelsel: rechtstreekse verkiezing van de helft van de Tweede Kamer De Eerste Kamer heeft haar regionale vertegenwoordigende functie reeds lang geleden verloren, hetgeen een vermindering van de binding tussen burgers en hun vertegenwoordigers betekent. Daarom
is
voor
de
Tweede
Kamer
een
nieuw
kiesstelsel
nodig
die
de
bestaande
consensusdemocratie handhaaft, terwijl tegelijkertijd de binding tussen volksvertegenwoordigers en burgers wordt versterkt. Het heeft geen enkele zin om in Nederland een puur districtenstelsel zoals in Groot-Brittannië in te voeren, zeker niet nu de Britten juist hun systeem willen wijzigen omdat het districtenstelsel tot zeer disproportionele uitkomsten heeft geleid. Om ervoor te zorgen dat Nederland ‘the best of both worlds’ in het kiesstelsel opneemt - behoud van de proportionaliteit voor eerlijke
66
uitkomsten en tegelijkertijd een versterking van de binding tussen kiezer en gekozene - kunnen we simpelweg het gemengde kiesstelsel van onze Oosterburen invoeren. Duitsland kent een dergelijke gemengd kiesstelsel, waarbij een stelsel van evenredige vertegenwoordiging wordt gecombineerd met direct gekozen volksvertegenwoordigers in een district. Hoe werkt dat straks in Nederland? Heel eenvoudig: de helft van het aantal Kamerleden wordt - net als nu - gekozen door het stemmen op partijlijsten. Alle burgers kruizen simpelweg een naam aan op een partijlijst en hebben daarmee op een kandidaat gestemd maar ook op een partij. Immers, indien de gekozen kandidaat onvoldoende stemmen haalt is de stem op die partij niet verloren, maar wordt opgeteld bij het totaal van de partij. Iedere partij krijgt een proportioneel aantal zetels, gelijk aan het percentage van de stemmen dat is behaald. Maar de andere helft van de Kamerzetels wordt vergeven op basis van het meerderheidsprincipe. Nederland wordt ingedeeld in 75 kiesdistricten van ongeveer gelijke grootte in het aantal kiezers om ook hier de proportionaliteit te waarborgen. Dat betekent dat - bij voldoende schaalvergroting - iedere nieuwe stad tenminste een vertegenwoordiger in het parlement heeft, voor grote steden kunnen dat er zelfs twee of drie zijn. Ieder burger in een district mag - naast de stem op een landelijke lijst - nu ook een stem uitbrengen op een van de kandidaten voor het eigen district. Iedere politieke partij mag in ieder kiesdistrict 1 kandidaat nomineren, en natuurlijk mogen ook onafhankelijke kandidaten meedoen. De kandidaat met de meeste stemmen in een district komt in de Tweede Kamer. Het belangrijke effect van dit gemengde kiesstelsel is dat de controlerende functie van het parlement wordt versterkt en eveneens het dualisme. Volksvertegenwoordigers met een eigen populair mandaat hebben meer gezag en zijn minder horig aan de partijtop. Nu immers zijn alle kandidaten op een partijlijst afhankelijk van de partijtop voor herplaatsing hoog op de lijst en daardoor hun herverkiezing. De partij kan hen maken of breken door hen op een onverkiesbare plaats te zetten. Dat kan niet met de kandidaten die rechtstreeks gekozen zijn. Deze parlementariërs hebben een eigen mandaat van de burgers in hun district en moeten verantwoording afleggen aan die kiezers in hun eigen kiesdistrict, niet aan de partijtop in een achterkamertje. Op verkiezingsdag mogen burgers bij landelijke verkiezingen dus twee stemmen uitbrengen: een op een landelijke lijst en een tweede stem op een kandidaat in het eigen kiesdistrict. Ook hier hebben burgers weer de keuze om beide stemmen uit te brengen op dezelfde partij of de stemmen te verdelen over twee partijen (split voting). Dit sluit wederom naadloos aan bij het feit dat veel Nederlanders een zekere mate van binding hebben met meer dan een partij en vaak ook duidelijke coalitie-voorkeuren heeft. Met twee stemmen -een op een landelijke lijst en een op een kandidaat - kunnen kiezers ook een de richting van de kabinetssamenstelling aangeven. Eveneens laat het een combinatie toe van tactisch stemmen (bij de districtskandidaat) en een ‘gewetensstem’ in het lijststelsel. Voor politieke partijen is het voordeel van het gemengde stelsel dat zij hun populaire kandidaten kunnen inzetten in verschillende districten en zodoende een sterkere binding met de kiezers kunnen bewerkstelligen. Op deze wijze komen er ook politici die daadwerkelijk campagne hebben gevoerd en lokaal bij het publiek bekend zijn. Een bijkomend voordeel is dat een kiesdrempel niet nodig is. Een gemengd kiesstelsel werkt licht in het voordeel van de grote partijen (die in de meeste districten zullen winnen). Maar de representatie van minderheden blijft gewaarborgd omdat met via het nationale lijstenstelsel nog proportioneel zal worden vertegenwoordigd en als men als bevolkingsgroep sterk geografische geconcentreerd is (denk aan de christenen op de Nederlandse ‘bible belt’) dan is er ook de kans op een zetel vanuit een district. Belangrijk is te constateren dat naast de representatie van minderheden het stelsel nu ook
67
andere representatieve functies kan vervullen. Het huidige stelsel is veel te eenzijdig gericht op representatie, en niet op de selectie van krachtige controleurs van de regering. Sterkere binding met kiezers en versterking van de controlefunctie Hoewel de rechtstreekse verkiezing van de helft van de Kamerleden zal leiden tot een aantal verloren stemmen (deze ‘wasted votes’ zijn alle stemmen die zijn uitgebracht op alle kandidaten die niet de zetel in het parlement hebben gewonnen), wegen de voordelen toch ruim op tegen dit nadeel. Ten eerste heeft de burger altijd nog op een partijlijst gestemd en deze leidt altijd tot representatie van zijn of haar stem en tot een hoge mate van proportionaliteit. Daar komt bovenop dat iedere burger nu herkenbare politieke aanspreekpunten heeft in het eigen kiesdistrict: de kandidaat waar men op heeft gestemd op de partijlijst en de winnaar in het district die zetelt in het parlement. Een vertegenwoordiger
van
een
district
zal
moeten
leren
alle
burgers
van
het
district
te
vertegenwoordigen, terwijl deze eigen machtsbasis ook een machtige positie in het parlement betekent. Dit komt de kwaliteit van de controle van de uitvoerende macht ten goede. Men heeft immers een rechtstreeks mandaat van het volk en is dus minder gevoelig voor dwang van de partijtop. Het aantal politici met gezag, aanzien en daadwerkelijke invloed zal toenemen. Dat zal het politieke debat ten goede komen en de politieke controle en verantwoording versterken in de richting van daadwerkelijk dualisme. Een dergelijk hybride kiesstelsel leidt dus tot twee soorten van parlementariërs binnen fracties, namelijk diegenen die een eigen direct kiezersmandaat hebben en diegenen die via de lijst in het parlement zijn gekomen. Dat hoeft dat niet automatisch te leiden tot meer verdeelde fracties en minder fractiediscipline. In Duitsland is dat in ieder geval niet waar te nemen. Wel is het zo dat parlementariërs met een direct mandaat vaker kritisch zijn ten opzichte van de partijleiding en een leidersrol opeisen in een fractie. Maar dat is vanuit democratisch oogpunt ook wenselijk: deze parlementariërs hebben immers een rechtstreeks kiezersmandaat. De combinatie van populaire direct gekozen kandidaten en meer technocratische en gespecialiseerde parlementariërs die via de lijsten in de volksvertegenwoordiging komen doen ook recht aan de al bestaande taakverdeling. Personalisering van de politiek De invoering van een gemengd kiesstelsel kan leiden tot verdergaande verpersoonlijking van de politiek. Maar dat hoeft niet uitsluitend negatief te zijn. Allereerst moeten we stellen dat representatieve democratie per definitie leidt tot aandacht voor persoonlijkheden. Immers, wij geven onze
beslissingsbevoegdheid
over
publieke
zaken
voor
een
aantal
jaren
aan
onze
volksvertegenwoordigers. Indirecte, representatieve democratie gaat dus altijd over het vertrouwen in personen en daarom ook over persoonskenmerken. Eveneens is het logisch dat politieke partijen kandidaten proberen te werven die voor een breed publiek aantrekkelijk zijn (of juist voor een specifieke groep). De rekrutering van een politieke elite is de meest cruciale functie van politieke partijen. Wanneer zij politici kunnen afvaardigen die het vertrouwen genieten van veel mensen dan is dat goed voor de democratie. Een bijkomend voordeel van personalisering van de politiek is dat er meer politieke betrokkenheid en participatie bij burgers ontstaat. Er kleven natuurlijk wel een aantal nadelen aan de personalisering van de politiek. Ten eerste wordt een democratie zeer kwetsbaar wanneer deze te veel afhankelijk is van personen in plaats van
68
duurzame instituties en autoriteit die verbonden is aan een ambt. Maar deze kwetsbaarheid gaat verder dan politieke moord. De politicoloog Juan Linz wijst veelvuldig op de gevaren van machtsconcentratie bij politieke systemen waar persoonlijkheden domineren. Naast het gevaar van ziekte en geestelijke instabiliteit zijn individuen altijd kwetsbaar voor ongewenste beïnvloeding, bedreiging, afpersing en machtsmisbruik. Wanneer individuele personen te veel macht verwerven kunnen zij in de verleiding komen om besluiten te nemen die ingaan tegen de belangen van grote groepen burgers. Een ander nadeel is dat door de nadruk op de persoonlijke kenmerken, de aandacht voor inhoudelijke verschillen naar de achtergrond verdwijnt. Doorgeschoten en buitenproportionele aandacht voor persoonlijke kenmerken, (uiterlijke) eigenaardigheden, sympathieën en hobby’s ridiculiseren het democratische proces, terwijl het in een democratie zou moeten gaan over een inhoudelijke keuze uit beleidsalternatieven. Om deze gevaren te minimaliseren moet de invoering van een gemengd stelsel gepaard gaan met de invoering van duidelijke en stringente wetgeving ten aanzien van politieke partijen en hun kandidaten. Een dergelijke wetgeving werken we hieronder uit, naast andere voorstellen om de representatieve functie van de Nederlandse democratie te versterken. III. Versterking van representatiefunctie Nieuwe Wet op de Politieke Partijen De wetgeving op het gebied van de politieke partijen is in Nederland uitermate zwak en inconsistent. In de Nederlandse wetgeving wordt het bestaan van politieke partijen nauwelijks erkend en bestaan zij bijkans extra-legem. Deze juridische ontkenning van het bestaan van politieke partijen leidt ook tot problemen wanneer een partij de democratische spelregels overtreedt of zich niet aan de wet houdt. Een nieuwe wet op de politieke partijen moet enerzijds tot doel hebben de belangrijke functie die politieke partijen hebben in een democratie te erkennen en te formaliseren, terwijl anderzijds deze wet kan worden gebruikt om de interne structuur van politieke partijen te democratiseren. Analoog aan de Duitse en Finse partijwetten, die de democratische taken van partijen expliciet maken, kunnen er bepalingen opgenomen worden omtrent partijfinanciering en het waarborgen van democratische processen binnen partijen. Door middel van dergelijke wetgeving kan ook langzaam maar zeker een meer ‘elective culture’ ontstaan onder Nederlandse politici. Wanneer ze in hun eigen partij gewend raken om in open competitie met anderen een politieke positie te veroveren zullen ze dat ook accepteren buiten de eigen politieke organisatie. De wet moet er eveneens toe leiden dat politieke partijen hun rol drastisch herzien. In deze nieuwe partijwet moet, net als in Duitsland, de publieke taken van partijen worden geëxpliciteerd: het bevorderen van het publieke debat, de organisatie van parlement en regering en zorg dragen voor een krachtige link tussen burger en de staat. Partijen moeten zich concentreren op datgene waar ze goed in zijn en wat onomstreden tot hun taak behoort: het rekruteren van een politieke elite, het garanderen van openheid (transparantie) van de democratische besluitvorming en de bewaking van de rechtmatige procedures. Hervorming van de financiering van politieke partijen en verkiezingscampagnes Vanzelfsprekend moeten politieke partijen hiervoor de financiële middelen krijgen, maar tegelijkertijd moet de wet de verknoping van partijen met de staat tegengaan door duidelijke grenzen aan het gedrag van partijen en hun vertegenwoordigers te stellen. Eveneens moet in de wet een duidelijke regeling komen over de financiering van verkiezingscampagnes, die immers door de rechtstreeks
69
gekozen kandidaten voor het parlement een steeds belangrijker plaats in zullen nemen in het democratische proces. Iedere kandidaat moet maximale openheid geven over de inkomsten die men genereert voor de campagne en het totaal aan uitgaven wordt aan een vast maximum gebonden. De huidige wetgeving ten aanzien van partijfinanciering is te vaag en biedt te veel ruimte voor misbruik. Er is al verscheidene jaren een wetsvoorstel in de maak met de naam Financiering politieke partijen. De noodzaak van een herziene partijwet werd nog een duidelijk door het rapport van de Group of States against Corruption (GRECO) wat in 2008 is uitgebracht. Dit rapport is zeer kritisch en stelt dat de wetgeving rondom giften aan politieke partijen geenszins toereikend is. Zij adviseren het wetsvoorstel Financiering Politieke Partijen - dat voormalig minister Ter Horst (PvdA) heeft voorbereid - aan te nemen. In dat wetsvoorstel wordt voorgesteld dat partijen giften vanaf 750 euro moeten registreren en giften vanaf 4.537,80 euro openbaar moeten maken. Verder staat in het wetsvoorstel dat partijen zonder leden wel subsidie kunnen krijgen, maar dat het aantal leden van een partij wel meetelt voor de hoogte van de subsidie. Hierdoor zou bijvoorbeeld de PVV van Wilders wel recht hebben op staatsfinanciering hetgeen nu niet het geval is. Een lacune in de wetgeving is wel dat lokale en regionale partijen nog steeds niet vallen onder deze wet en alleen landelijke partijen met zetels in de Tweede Kamer van de wet profiteren. Formele leider van de oppositie In deze nieuwe wet op de politieke partijen moet eveneens een specifieke regeling komen voor de aanwijzing van een formele leider van de oppositie. Net als in Groot-Brittannië, waar de leider van de oppositie al sinds 1937 een formele status heeft, moet de fractieleider van de grootste partij (of een andere kandidaat die door de gezamenlijke oppositie naar voren wordt geschoven) deze formele taak op zich nemen. De leider van de oppositie heeft als politieke opdracht om met de regering (de minister-president en andere ministers) in debat te gaan en alternatieve beleidsvoorstellen aan te geven. Het parlementaire vragenuurtje en de regeringspropaganda van het ‘gesprek met de ministerpresident’ dienen te worden vervangen door een wekelijks debat tussen regeringsleden en de oppositieleider. Hoewel op het eerste gezicht de schijn gewekt kan worden dat het aanwijzen van en formele oppositieleider ingaat tegen de consensusdemocratie, sluit het juist uitstekend aan bij onze politieke cultuur. Ook binnen de coalitie wordt een premier aangewezen, meestal de leider van de grootste regeringspartij en dit patroon wordt dus eenvoudigweg gekopieerd op het niveau van de oppositie. Verder past het in de consensusdemocratie omdat het alle oppositiepartijen stimuleert, ondanks de programmatische verschillen, samen te werken en een alternatief voor het regeringsbeleid te formuleren. Vanzelfsprekend blijven de mogelijkheden voor een inhoudelijke inbreng
door
alle
individuele
partijen
bestaan
in
alle
andere
plenaire
debatten
en
commissievergaderingen. Het betreft hier en specifieke regeling voor een wekelijks debat waarin de politieke verschillen tussen regering en oppositie worden benadrukt, waarbij de verantwoording van de regering voor het gevoerde beleid centraal staat. De invoering van een formele oppositieleider zal ook het publieke debat stimuleren en men kan een mogelijk toekomstige premier al vergelijken met de zittende minister-president. Net als in het Verenigd Koninkrijk zal de leider van de oppositie ook materiele en personele ondersteuning ontvangen om zijn of haar rol goed te kunnen vervullen. Hiermee wordt ook voorkomen dat de oppositie ‘slapend rijk wordt’ en zonder al te veel inspanning de stem van de ontevreden burger zal ontvangen. ‘A responsible governments needs a responsible opposition!’
70
Meer invloed van burgers op de coalitievorming Hierboven zijn al voorstellen geformuleerd waarmee burgers rechtstreeks de samenstelling van de uitvoerende macht kunnen bepalen op gemeentelijk niveau: zij kiezen rechtstreeks een collectief van een burgemeester en verschillende wethouders. Op landelijk niveau moet de rol van het staatshoofd worden teruggebracht tot een volkomen ceremoniële functie, en vooral de rol in de kabinetsformatie moet worden gereduceerd tot het formeel benoemen van ministers aan het einde van de formatieperiode. De lijsttrekker van de grootste partij is automatisch de formateur en kan, indien gewenst zelf een informateur aanwijzen. Zo blijft de verantwoordelijkheid voor de formatie bij de politieke leiders die om deze verantwoordelijk hebben gevraagd en gekregen van de bevolking. Verantwoording over de voortgang van de formatie en het uiteindelijke resultaat moeten aan het parlement worden voorgelegd in een openbaar verantwoordingsdebat, niet aan de Koning(in). Wanneer er uiteindelijk een regering is gevormd, moet er voor de beëdiging van de ministers een formele ‘vote of investiture’ (een aanstellings-stemming) plaatsvinden. Invoering van het volksinitiatief Met een volksinitiatief, een vorm van directe democratie, kan de bevolking invloed uitoefenen op de agendavorming. Verschillende vormen van directe democratie zijn goed te verbinden met de theorie van de consensusdemocratie. Allereerst moeten we vaststellen dat Zwitserland, het land waar het meest frequent gebruik wordt gemaakt van het referendum en het volksinitiatief, ook een consensusdemocratie is en dat vormen van directe democratie blijkbaar goed te verbinden zijn met een dergelijk institutioneel raamwerk. Arend Lijphart, een van oorsprong Nederlandse politicoloog die de theorie van de consensusdemocratie heeft ontwikkeld, stelt ook dat de directe democratie niet eenduidig bij de meerderheids- of bij de consensusdemocratie aansluit laat echter zien dat bepaalde vormen
van
referendum
en
volksinitiatief
theoretisch
goed
te
verbinden
zijn
met
de
consensusdemocratie. Meerdere studies komen ook tot de conclusie dat het referendum verenigbaar is
met
democratische
representatie,
niet
zozeer
als
een
nuttige
aanvulling
op
het
vertegenwoordigende stelsel, maar omdat het referendum één van de mogelijke manieren is om vertegenwoordiging vorm te geven. Sommige referenda-vormen kunnen goed worden ingepast in de representatieve democratie. Directe vormen van democratie vergen een hoge mate van deelname van burgers aan discussies en besluitvorming en moeten daarom beperkt blijven tot die onderwerpen waar burgers zelf van aangeven het belangrijk genoeg te vinden om politiek te participeren. Vandaar dat verplichte referenda en referenda geïnitieerd door de uitvoerende macht niet gewenst zijn. Evenmin moet men in Nederland het consultatieve of adviserende referendum invoeren. Bij dergelijke referenda kan een enorme participatie van de bevolking uiteindelijk zonder enig resultaat blijven, waardoor de legitimiteit van de besluitvorming nog verder wordt ondergraven. Het volksinitiatief is een goed middel waarmee burgers daadwerkelijke invloed op de politieke agenda en op wetgeving kunnen uitoefenen. Er moet niet worden gekozen voor een verwerpend en afbrekend referendum, omdat negatieve politieke participatie zo veel mogelijk dient te worden voorkomen. Indien het parlement wetgeving aanneemt tegen de zin van de bevolking dan komt er naast de bestaande middelen van politiek verzet de mogelijkheid om een andere wet in het parlement te brengen of een amendement op de wet in te dienen via een dergelijk volksinitiatief.
71
Steun aan maatschappelijke organisaties om volksinitiatieven te ontplooien Gekoppeld aan de invoering van het volksinitiatief moet de facilitatie van maatschappelijke organisaties vanuit de overheid worden herzien. Maatschappelijke organisaties moeten financiële middelen kunnen krijgen wanneer zij burgers bijstaan in het voorbereiden van volksinitiatieven. Dit past uitstekend in de consensusdemocratie, omdat regeringen op deze wijze feitelijk hun oppositie financieren. Vanzelfsprekend vergt dit duidelijke regels over de financiering van dergelijke campagnes, waarbij voor- en tegenstanders totale financiële openheid van zaken moeten geven. Een bijkomend voordeel is dat belangengroepen zich niet langer eenzijdig zullen richten op deelname aan het corporatistische overleg met de regering, maar vaker samen met burgers zullen optrekken om wetgeving te initiëren of te wijzigen. Hierdoor zal het huidige machtskartel van partijen en belangengroepen opengebroken worden. Versterking van het onderzoeksrecht van volksvertegenwoordigers: ‘mini-enquêtes’ Om meer tegenwicht te kunnen bieden aan leden van de regering en B&W, die een enorme kennisvoorsprong en een heel ambtenarenapparaat tot hun beschikking hebben, inclusief spindoctors en overheidsvoorlichters, moeten parlementsleden en raadsleden ook meer ondersteuning krijgen bij hun controlerende taak. Om de controlerende taak van parlementariërs te ondersteunen moet parlementair onderzoeksbureau worden opgericht dat, onafhankelijk van ambtenaren die onder een minister ressorteren, parlementair onderzoek kunnen uitvoeren naar het beleid van de regering. Hiervoor is eveneens verscherpte wetgeving nodig om meer openbaarheid van informatie te verkrijgen. Deze wetswijziging moet worden aangevuld met een regeling die het mogelijk maakt een soort ‘parlementaire mini-enquête’ te houden. Er moet een parlementair controlemiddel komen tussen het eenvoudigweg ter verantwoording roepen van een minister in de Tweede Kamer en het zware middel van een parlementaire enquête. Binnen dit mini-enquête-recht moeten ook ambtenaren onder ede kunnen worden gehoord. Deze maatregelen zullen preventief werken op het gedrag van bewindslieden en ambtenaren. Meer frequente en permanente controle van de regering en het ambtenaren apparaat hebben als positief neveneffect dat ook zaken aan de oppervlakte komen die wel goed zijn gegaan, waar bewindslieden en ambtenaren wel integer en adequaat hebben gehandeld. Nu wordt het zware wapen van de parlementaire enquête uitsluitend ingezet als het al overduidelijk is dat er van alles is misgegaan. Hierdoor ontstaat bij de burgers steeds opnieuw het beeld van een falende overheid. Dat eenzijdige beeld moet worden gekeerd omdat het geen recht doet aan de vele overheidsinspanningen die wel het gewenste positieve effect voor de samenleving sorteren. Eenzelfde systematiek moet ook op gemeentelijk niveau worden doorgevoerd, zodat er een minder ongelijke machtsverdeling ontstaat tussen gekozen raadsleden hun controlerende taak parttime moeten uitvoeren naast hun gewone werk en de professionele wethouders en burgemeester die fulltime bezig zijn met het bestuur. Alle raadsleden, burgemeesters en wethouders worden gekozen op één dag Om de opkomst te verhogen en lokale verkiezingen meer importantie geven moet het aantal verkiezingen worden verminderd door alle verkiezingen op een en dezelfde dag te houden. Door het opheffen van alle middenbesturen en het sterk verminderen van het aantal politieke functies is het politieke landschap zeer overzichtelijk. Over het algemeen is er een positief effect op de opkomst als kiezers een verkiezing als een belangrijk beslissingsmoment percipiëren en er een duidelijke keuze
72
voorligt. Een dergelijke combinatie van meerdere verkiezingen op één dag heeft in Denemarken en Zweden heel goed gewerkt. Zweedse kiezers kunnen op een speciale ‘verkiezingsdag’ hun stem uitbrengen voor drie verschillende bestuurslagen. Dergelijke clustering wordt door tegenstanders gezien als het einde van de lokale politiek, omdat de nationale partijen en issues de verkiezingen zouden gaan domineren. Maar er is in Zweden geen sprake van een toenemende ‘nationalisering’ van de lokale politiek of een totale dominantie van landelijke issues. Integendeel: de verkiezingsuitslagen per gemeente verschillen in toenemende mate en er komen steeds meer lokale politieke groeperingen die zetels halen, waaruit duidelijk een lokaal effect op de uitslag blijkt. Ook wijkt in steeds meer gemeenten de uitslag af van de nationale electorale trends. Het instellen van een algemene verkiezingsdag heeft het eigenstandige karakter van de lokale verkiezingen niet verzwakt, maar juist versterkt. Ook is de opkomst in Zweden aanzienlijk toegenomen, waardoor de Zweedse gemeenteraadsverkiezingen een relatief hoge opkomst kennen in vergelijking met andere landen. De opkomst kan ook verhoogd worden door het houden van verkiezingen in het weekend, vooral wanneer er op zondag kan worden gestemd. Vergelijkbaar onderzoek heeft aangetoond dat de opkomst ongeveer drie procent stijgt als een verkiezing op zondag wordt gehouden in plaats van op een doordeweekse (werk)dag. Indien men toch wil vasthouden aan een doordeweekse verkiezingsdag, dan moet deze simpelweg tot een feestdag worden uitgeroepen: de dag van de democratie! Op school is dan extra aandacht voor de werking van het democratische systeem en leerlingen kunnen een stemlokaal bezoeken.
73
Epiloog Hierboven is een radicale herziening van het politieke stelsel in Nederland uitgewerkt, waarbij de sterke punten van ons parlementaire systeem gehandhaafd blijven, maar enkele ‘presidentiele elementen’ worden toegevoegd om de Nederlandse consensusdemocratie te verdiepen. Het huis van Thorbecke heeft een nieuwe fundering nodig om de democratische problemen van verlies aan legitimiteit, de zwakke representatie en de slechte verantwoordings- en controlemechanismen het hoofd te bieden. Het huis moet worden verbouwd, omdat de bewoners ook zijn veranderd. Bovenstaande schets van een nieuwe Nederlandse democratie gaat uit van een zeer strikte machtenscheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. De ontvlechting van de wetgevende en uitvoerende macht - die in ons puur parlementaire stelsel tot grote democratische problemen leidt - wordt bewerkstelligd door de invoering van een rechtsreeks gekozen uitvoerende macht. Hierdoor hebben zowel de wetgevende als de uitvoerende macht een eigen mandaat van het volk en wordt een einde gemaakt aan de verstikkende benoemingscultuur die de legitimiteit van bestuurders ondergraaft. De consensusdemocratie blijft behouden omdat er altijd collectiviteiten rechtstreeks worden gekozen en ongewenste machtsconcentratie voorkomen. De onderlinge ‘checks and balances‘ worden weer in evenwicht gebracht, zodat ongecontroleerde en ondemocratische machtsuitoefening wordt voorkomen. Het aantal bestuurslagen wordt teruggebracht tot twee - het Rijk en gemeenten - met een duidelijke taakverdeling zodat burgers altijd weten wie er verantwoordelijk is. Deze voorstellen zullen op weerstand stuiten bij diegenen die hun machtspositie bedreigt zien. Met hen gaan we graag het debat aan, of liever nemen we het tegen hen op in een eerlijke verkiezing en laten het volk beslissen...
74
Literatuur Boogers, M. (2009), Nieuwe vergadervormen van gemeenteraden: meer doelmatigheid, meer democratie en mee debat. Inventariserend onderzoek naar ervaringen van griffiers met vernieuwende vergadervormen , een uitgave van de gemeenten Almere, Apeldoorn, Leeuwarden en Voorst i.h.k.v. het Democratisch Boeket van Stichting Agora Europa. Boogers, M., L. Schaap, E.D. van den Munckhof en N. Karsten (2008) Decentralisatie als opgave. Een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de rijksoverheid, 1993-2008, Tilburg. Derksen, W. en L. Schaap (2004), Lokaal bestuur, 4e druk, Den Haag: Elsevier. Deth, J.W. van, J.C.P.M. Vis (2000) Regeren in Nederland. Het politieke en bestuurlijke bestel in vergelijkend perspectief, Assen: Van Gorcum. Fleurke, F., R. Hulst & P.J. de Vries (1997), Decentraliseren met beleid: een heuristiek, Amsterdam: SDU Uitgevers. Herweijer, M. (datum onbekend) De relaties tussen rijk, provincies en gemeenten, ongepubliceerde tekst. Instituut voor Publiek en Politiek (www.publiek-politiek.nl) Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2006) Staat van het bestuur. Feiten en cijfers over het openbaar bestuur – www.staatvanhetbestuur.nl Neelen, G.H.J.M., M.R. Rutgers, M.E. Tuurenhout (red.) (2003) De bestuurlijke kaart van Nederland. Het openbaar bestuur en zijn omgeving in nationaal en internationaal perspectief, Bussum: uitgeverij Coutinho. Peters, K. (2007) Het opgeblazen bestuur. Een kritische kijk op de provincie, Amsterdam: Boom. Politiek compendium (www.politiekcompendium.nl) Raad voor het openbaar bestuur (2000), De kunst van het overlaten: maatwerk in decentralisatie, Den Haag. Thorbecke 2.0 discussienotitie VNG VNG Resolutie ‘Het Perspectief van Gemeenten, inzet van de VNG bij de kabinetsformatie 2010.
75
