Informace o platech a odměnách ve veřejném sektoru - jak je to s takzvaným testem proporcionality? Úvod Při řešení žádostí o informace o platech a odměnách zaměstnanců ve veřejné správě se pod vlivem nesprávného výkladu Ministerstva vnitra začal používat tzv. test proporcionality. Jak zjistilo již množství žadatelů, slouží většině úřadů spíš jako jakési "abrakadabra", které používají k zakletí (odmítnutí) jakékoliv žádosti o informace tohoto typu, i když se jedná o vrcholné funkcionáře či manažery veřejné správy, například vedoucí odborů velkých úřadů1 nebo ředitele obrovských komunálních firem2. Nejvyšší správní soud se na návrh svého osmého senátu bude otázkou testu proporcionality zabývat v tzv. rozšířeném senátu, který by do několika měsíců měl problematiku o krok upřesnit. Proto přinášíme analytický podklad, který se pokouší problematiku poskytování informací o platu a odměnách konkretizovat, vyjasnit systematiku obecného testu proporcionality, a odkázat též na klíčové rozsudky mezinárodních soudů. Jak to tedy s testem veřejného zájmu, jak by se měl správněji nazývat, vlastně je? Test proporcionality je širší pojem. Používá se vždy tam, kde se dostanou do konfliktu dvě základní lidská práva, případně veřejný zájem, který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku (viz nález Ústavního soudu ČR ze dne 18. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 321/06). V případech, kdy zákonná právní úprava již část tohoto obecného testu proporcionality řeší, neprovádí se celý test proporcionality, ale jen zúžený test, který se nazývá testem převahy veřejného zájmu (public interest test, outweigh of public interest3, public interest for disclosure prevails over public interest or interest of other persons not to disclose4), a je podmnožinou testu proporcionality. Jde o situace, kdy zákon pro určité úzce vymezené případy již výslovně dává přednost jednomu z práv či zájmů. Například zákon o zdraví lidu dává přednost zájmu na vzdělání a zájmu na kontrole provádění lékařské péče před ochranou citlivých osobních údajů pacientů, a to pouze pro vymezenou skupinu osob – studentů medicíny a kontrolních pracovníků. Anebo úprava obchodního rejstříku, která dává přednost zájmu na identifikaci fyzických osob, zastupujících právnické osoby, před ochranou osobních údajů těchto fyzických osob (společníků, členů statutárních orgánů). V těchto případech již tedy nelze u každého případu provádět test proporcionality, jinak by například zveřejnění obchodního rejstříku s osobními údaji na internetu bylo nepřípustné a každý údaj by musel procházet testem proporcionality, tedy posouzením, zda v konkrétním případě konkrétní firmy a konkrétních osob převažuje zájem na poskytnutí údajů o společnících či o členech statutárních orgánů nad ochranou jejich soukromí. V případě, kdy z. č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím (InfZ) v § 8b stanoví, že se poskytují základní osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků, jde 1
např. žádost o informace o platu a odměnách tajemnice a vedoucích odborů města Benešov, viz rozsudek NSS 1 As 1692012-43 2 např. žádost OS Lepší Kladno o informaci o platu a odměně ředitelů TEPO a.s., teplárenské společnosti 100% vlastněné městem Kladno 3 např. § 2 (1) b) britského Freedom of Information Act (2000) 4 např. art.6 odst. 1 bod 11.(2) slovinského Access to Public Information Act
právě o případ, kdy zákonodárce již část obecného testu proporcionality provedl, a při praktickém posuzování jednotlivých žádostí o informace, zasahujících též do soukromí fyzických osob, je namístě už jen test převahy veřejného zájmu. V něm ale nehraje roli subjektivní názor dotčených osob, ani úvahy o tom, proč se žadatel této informace domáhá. Redukuje se prakticky jen na posouzení, zda požadovaná informace je schopná plnit funkci, kterou od ní tato právní úprava očekává, tedy přispět k veřejné kontrole procesů ve veřejné správě, zejména nakládání s veřejnými penězi. Podrobněji tuto problematiku rozebírá následující analýza.
K testu převahy veřejného zájmu a proporcionality při přístupu k informacím o platu a odměnách ve veřejném sektoru V souvislosti s vyřizováním žádostí o informace o platech a odměnách osob ve veřejné správě začaly povinné subjekty uplatňovat test převahy veřejného zájmu. Často při tom vycházejí z Metodického doporučení MV a ÚOOÚ pro vyřizování takových žádostí5. MV v něm pro povinné subjekty poprvé pojem testu převahy veřejného zájmu metodicky představilo a spojilo ho s výkladem testu proporcionality podle nálezu Ústavního soudu ze dne 9. října 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96. Podle tohoto nálezu však poněkud mechanicky předepsalo povinným subjektům uplatnit kritérium vhodnosti omezení ochrany osobního údaje, kritérium potřebnosti, a hledisko vzájemného porovnání obou práv. Tuto metodiku posléze přejaly i některé soudy, i když v důsledku ji přes její pomýlenost používají spíše rozumně. Též se objevuje naprosto nesprávná až zlovolná interpretace rozsudku Evropského soudního dvora ve spojených věcech Volker a Markus Schecke GbR, Hartmut Eifert (C 92/09 a C 93/09), ze kterého se bezdůvodně vyvozuje jakási široká a blíže neupřesněná nadřazenost ochrany osobních údajů nad právem na informace (zmiňuje ho například zcela chybně rozhodnutí Zlínského kraje ze 17. srpna 2011 ve věci žádosti L. Maděry o odměnách vedoucích odborů, které jej dokonce staví proti rozsudku NSS 5 As 57-2010-86). Do praxe se tak dostává uplatnění celého testu proporcionality, ačkoliv pro případy střetu práva na informace například s právem na ochranu před neoprávněnými zásahy do soukromí je takový postup zčásti nesprávný a nadbytečný. Obecný test proporcionality, jako ho naznačil Ústavní soud ve zmíněném nálezu, se především opírá o účel, pro který se má ve prospěch jednoho práva zasáhnout do jiného práva. Soud například uvádí, že „Obecně cílem realizace práva na poskytnutí informací je možnost účasti na veřejném životě a možnost ovlivňovat veřejné mínění a v důsledku toho i správu věcí veřejných; není jím uspokojení vlastní osobní zvědavosti.“ Úžeji se uvádí, že účelem je kontrola výkonu veřejné správy, ať už z hlediska rozhodování, anebo nakládání s veřejnými prostředky. Tento nezpochybnitelný účel práva na informace však zdaleka není jediným účelem. Pod „možností účasti na veřejném životě“ najdeme i jiné účely, než jen kontrolu nakládání s veřejnými prostředky či rozhodování. Dalším účelem, nespadajícím pod „možnost účasti na veřejném životě“, je například vědecká činnost (získání informací pro srovnání a výzkum6), či umělecká činnost. A ani ono „uspokojení vlastní zvědavosti“ nelze tak jednoduše odmítnout. Pokud poněkud pejorativní nádech „zvědavosti“ nahradíme slovem „zvídavost“, a za účel bychom uváděli snahu jednotlivce „vyznat se v něčem“, aniž by se chtěl účastnit veřejného života a ovlivňovat veřejné mínění, měli bychom i tomuto účelu přiznat ochranu v článku 17 Listiny. Není v této souvislosti bez zajímavosti, že Komise pro lidská práva 5
www.mvcr.cz/soubor/metodicke-doporuceni-infz-pdf.aspx speciální úprava přístupu k citlivým osobním údajům pro vědecký výzkum a vzdělávání je například obsažena v zákonu o péči o zdraví, § 67b odst. 10.
6
Organizace spojených národů uznala právo na informace za základní lidské právo7, bez něhož není možný výkon dalších lidských práv. Podobně i komentářová literatura uvádí, že právo na informace má jak povahu základního práva, tak též politického práva8, a že mezi nimi osciluje. Aspekt povahy uplatnění práva na informace, tedy zda v dané situaci převažuje spíše politický charakter práva (politické právo) nebo základní lidské právo, se uplatní při testu porovnání závažnosti dvou proti sobě stojících práv. Zvídavost například v některých případech těžko překoná ochranu soukromí, ovšem kontrola nakládání s veřejnými prostředky již takovou sílu mít bude. Kritérium vhodnosti Kritérium vhodnosti (též princip způsobilosti naplnění účelu9) vyjasňuje, zda příslušné opatření je vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva. V posuzovaných případech jde konkrétně o to, zda získání individuálních informací o platech a odměnách je schopno přispět k účelu práva na informace. Zde je zcela zjevné, že tento cíl bude vždy splněn – získání individualizovaných údajů nepochybně vždy představuje přesnější pohled na to, jak se s veřejnými prostředky nakládá, jak se distribuují, jaká je diferenciace v odměňování. Takto získané informace vždy mohou sloužit účelu buď veřejné kontroly z hlediska efektivity, anebo pro vědecký výzkum z hlediska forem odměňování či motivace, anebo třeba k odhalení rozdílů v odměňování z hlediska sociologického (z hlediska pohlaví, vzdělání, politické příslušnosti, náboženského vyznání). Povinné subjekty a dokonce i soudy ovšem začaly při hodnocení kritéria vhodnosti posuzovat, zda žadatelé své žádosti skutečně zamýšlejí v souladu s účelem zákona. Například Krajský soud Praha v rozsudku 45 A 10/2012-35 konstatuje, že „Žalobce tvrdí, že jeho žádost o poskytnutí předmětné informace je motivována pochybnostmi o spravedlivém čerpání veřejných prostředků, a to v podobě odměn (neboť má pochybnosti zda nebyly vyplaceny za tzv. loajalitu k vedení či pro jiné neodůvodnitelné věci). Žádostí sleduje provedení občanské kontroly nad vynakládáním veřejných prostředků. Toto tvrzení žalovaný relevantně nezpochybnil. Soud tedy neshledal žádný důvod ke zpochybnění tohoto tvrzení žalobce. Vychází z toho, že žádost o poskytnutí informací byla skutečně podána s cílem získat informace za účelem vytvoření si názoru na věci veřejného zájmu.“ Je však třeba položit si otázku, jak by soud tuto věc posoudil, pokud by žadatel (zde v roli žalobce) o své motivaci nic neuvedl (není povinen uvádět), anebo uvedl jen, že má na takovou informaci dle zákona právo, anebo dokonce uvedl nějaký důvod, který by se mohl soudu zdát obskurní (např. by důvodem byla sázka či jen zvědavost). Podobně je třeba se ptát, jak by soud postupoval, kdyby dožádaný povinný subjekt či nadřízený orgán (zde žalovaný) nějak tvrzení žadatele „relevantně zpochybnil“, například by uvedl, že jej nevede zájem na veřejné kontrole, ale zvědavost a závist, případně snaha dotčené osoby poškodit. 7 8 9
UN Human Rights Committee, General Comment Number 34, July 2011 Blahož, J., Sjednocující se Evropa a lidská a občanská práva, Praha: ASPI, 2005, s. 47
např. Pl.ÚS 40/08 bod 72.
Je zjevné, že posuzování těchto aspektů žádosti, případně reakce na ní ze strany dožádaného povinného subjektu, by bylo prakticky neřešitelné, protože by se opíralo jen o tvrzení či mlčení žadatele. Navíc jde o posuzování zcestné, protože se vlastně netýká vhodnosti zvoleného opatření. Právo na informace je základním právem, které není třeba nijak odůvodňovat. Žádosti o informace lze podávat zásadně bez uvádění důvodů. Některé zahraniční úpravy tento princip vyjadřují výslovně, česká úprava jej jako notorický zřejmou věc ani nepovažovala za potřebné výslovně upravit. Posuzování kritéria vhodnosti tedy v případě práva na informace postrádá smysl. Vhodný je ten prostředek, který vede k zamýšlenému účelu – tedy získání informace, použitelné zejména k veřejné kontrole. Toto kritérium je splněno vždy, a to i tehdy, kdyby šlo například o obskurní důvod, protože takto získaná informace (k jinému účelu) může následně posloužit témuž žadateli anebo komukoliv jinému (například novináři, kterému ji žadatel v jiné souvislosti předá) ke skutečné veřejné kontrole. Snad jedinou myslitelnou situací, kdy by kritérium vhodnosti nebylo splněno, by byl případ, kdy žadatel má z důvodu svého speciálního postavení možnost získat žádané informace jinou cestou (účastník řízení, člen zastupitelstva). Ovšem tento případ je nutno ihned zase odmítnout, a to proto, že pod pojmem veřejné kontroly nutno vidět především možnost účasti na veřejném životě a možnost ovlivňovat veřejné mínění a v důsledku toho i správu věcí veřejných, tedy zejména veřejnou diskusi. Pokud by žadatel určitou informaci získal jiným režimem, než podle obecného práva na informace, pak by šlo zároveň o případ, kdy by měl s informacemi pravděpodobně nakládat také v jiném režimu, tedy například je nezveřejňovat. Tím by tedy vhodnost jiného legislativního prostředku, omezujícího právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromí či zveřejňováním osobních údajů, byla opět popřena. Žádost na plat či odměnu z veřejných prostředků podle Infozákona tedy vždy splňuje kritérium vhodnosti a nemá smysl toto kritérium zkoumat, tedy ani ho podmiňovat či ověřovat údajnými úmysly žadatele. Kritérium potřebnosti Princip potřebnosti sleduje analýzu plurality možných prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li sledovaného účelu dosáhnout alternativními prostředky, je ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Dle tohoto principu je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků.10 Právě z hlediska potřebnosti lze v posuzovaných případech najít určité oblasti, kdy se potřebnost legislativního prostředku – poskytnutí individualizované informace na 10
Pl.ÚS 40/08
základě žádosti - snižuje, a kdy tedy není potřebný k dosažení účelu – veřejné kontroly. Jsou to případy, kdy poskytnutí informací o jednotlivcích z určité (malé) podskupiny osob je vzhledem k celkovému objemu kontrolovaných prostředků, jejich struktuře a distribuci natolik marginální, že již není schopno přinést žádné další zpřesnění, zdokonalení či prohloubení veřejné kontroly. Je zjevné, že takovou skupinou budou zpravidla osoby, které jsou v nižším postavení v hierarchii úřadu či veřejné instituce, a zároveň, pokud jde o jejich pravidelné platy. Informace, potřebné pro veřejnou kontrolu, například o distribuci veřejných prostředků mezi jednotlivé typy profesí, totiž lze zjistit jiným způsobem, například informací o zařazení do platových tříd spolu s údajem o průměrném platu v této třídě. Odchylky od přesného individuálně vyjádřeného platu již budou zcela zanedbatelné a pro kontrolu tedy nevýznamné. Právě v tomto smyslu – jako projev kritéria potřebnosti - lze interpretovat § 8b odst. 2 InfZ (výjimky pro informace o sociálních dávkách, zdravotním pojištění, daních atd.) Zákonodárce zde kritérium potřebnosti provedl jednoznačně. Stanovil, že účel – kontrolu veřejné správy – není v těchto oblastech potřebné provádět pomocí znalosti individuálních údajů, tedy že získání individuálních údajů není nejšetrnějším prostředkem, dosahujícím sledovaného účelu. Oblasti vyjmenované v § 8b odst. 2 se totiž vyznačují tím, že rozsah, struktura a distribuce veřejných prostředků je velmi přesně stanovena právními předpisy a nepodléhá téměř žádné volnosti uvážení. Tyto poskytované veřejné prostředky nemají povahu odměny za vykonanou práci, ale jsou projevem solidarity (včetně vzájemného pojistného systému) v případech, ve kterých se příjemce ocitl bez vlastního zavinění či přičinění. Pomocí individuálních údajů by se tedy veřejné kontroly nedosahovalo (resp. žádná přidaná hodnota by se tím nepřinesla), ke kontrole v těchto oblastech postačujícím způsobem slouží statistické souhrny a jiné, zejména interní kontrolní mechanismy. Výše zmíněný rozsudek Krajského soudu Praha však otázku potřebnosti řeší poněkud jinak. Uvádí pouze, že „Taktéž lze konstatovat, že splňuje i test potřebnosti, neboť právní řád nezná jiný institut, který by naplnění tohoto cíle umožňoval.“ K tomu lze podotknout, že v daném případě, kdy se požadovaly informace o platu a odměnách tajemnice městského úřadu a vedoucích odborů, je to pravda, jelikož vzhledem k jejich postavení je konkrétní informace o distribuci veřejných prostředků těmto úředníkům významná. Takto postavených úředníků je sice v hierarchii úřadu málo (řádově deset), a objem prostředků na jejich platy a odměny tedy nebude dominantní, ale na druhé straně výše jejich platů a odměn se bude výrazně lišit od ostatních, zejména nejníže postavených pracovníků. Právě v odlišení těchto informací pak lze spatřovat smysl veřejné kontroly. Pokud by se tedy požadovaly informace z podskupiny nejníže postavených pracovníků, pak by paušální závěr soudu „právní řád nezná jiný institut, který by naplnění tohoto cíle umožňoval“ nepostačoval, alespoň ne tehdy, pokud by šlo o uplatnění práva na informace jako práva politického. V jiném rozsudku (45 A 4/2012-76) ve vztahu k mimořádným odměnám tentýž soud zvážil kritérium potřebnosti stejným způsobem. Zvážení charakteru poskytnutí částky (mimořádnosti odměny) totiž zařadil do posuzování třetího kritéria, tedy vzájemného porovnání práv. To však nelze považovat za správný postup. Právě u mimořádných odměn totiž vystupuje do popředí kritérium potřebnosti, protože o nich jiným způsobem nelze
získat informaci, když nepodléhají žádnému obecně stanovitelnému parametru, (např. zařazení do platové třídy, pravidelnosti), ze kterých by bylo možné udělat si dostatečný závěr pro účel veřejné kontroly. Nicméně tím, že soud kritérium potřebnosti v zásadě považuje za splněné vždy, kdy se žádají informace (uvádí, že není jiného legislativního prostředku ke získání informací), na výsledku to v daném sporu nic nezměnilo. Hledisko vzájemného porovnání práv Z hlediska třetího principu - vzájemného porovnání práv - se má zjistit, zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s jiným takovým právem nebo s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Ústavní soud dále upřesnil, že „Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů.“11 V případě žádosti o informace o platu a odměnách z veřejných prostředků proti sobě stojí právo na informace a právo na ochranu soukromí. Tato práva jsou prima facie rovnocenná (jak jsem již zmínil v úvodní pasáži). Občas uváděné názory, že právo na ochranu soukromí má vyšší hodnotu, že je „základnějším“ právem než právo na informace, argumentované pouze systematikou české Listiny základních práv a svobod, nejsou správné. Zařazení čl. 17 Listiny na začátek oddílu politických práv mu neubírá hodnotu jako základnímu lidskému právu, zařazenému spolu s právem na ochranu soukromí v prvním oddílu Listiny mezi Základní lidská práva a svobody. Právo na informace, pojímané jako svoboda projevu, je stejně tak fundamentálním základem lidské existence a individuality, jako ochrana soukromí. Právo na informace je základem pro možnost orientace člověka ve světě, pro možnost diskuse a svobody názoru. Například Smlouva o fungování evropské unie uvádí ochranu osobních údajů (čl. 16) až po právu na přístup dokumentům a otevřenosti rozhodování orgánů EU (čl. 15). Listina základních práv evropské unie uvádí právo na informace (čl. 11) spolu s ochranou osobních údajů (čl. 8) v hlavě II „Svobody“, přičemž politická práva jsou systematicky zařazena až v hlavě V „Občanská práva“. V něm je též zařazen jako speciální úprava článek 42, zajišťující právo na přístup k dokumentům EU. Není důvodu obecně nadřadit ochranu soukromí nad svobodný přístup k informacím. Hledisko veřejného zájmu na znalosti informací o platu a odměně Konkrétně jde o situace, kdy na jedné straně leží obvykle zájem na kontrole nakládání s veřejnými prostředky, a to nejen z hlediska účelnosti, ale též například z hlediska, jakou intenzitou například může nadřízený ovládat podřízeného. Pokud totiž může jeho celkový příjem ovlivnit jen z malé části, jde o jinou situaci, než když ji cestou mimořádných odměn ovlivňuje zcela zásadně. (Takový vliv je pak též významným korupčním rizikem, protože likviduje princip nestrannosti a objektivity, který by měl provázet každou úřední činnost.)
11
Pl.ÚS 4/94
Dalším typem veřejného zájmu je posoudit, zda určité příjmy nepředstavují spíše jakousi „stranickou trafiku“, zejména v případech, kdy se klade otázka po účelnosti určité pozice. K tomu uvedl Krajský soud v Praze v rozsudku 45 A 10/2012-35: „Tyto údaje mohou být zahrnuty jedině tehdy, jestliže lze shledat legitimní zájem na tom, aby se staly součástí veřejné diskuse. Jelikož zde jde o poskytnutí veřejných prostředků, bude zpravidla možné tento zájem konstatovat, neboť je potřebné vědět, kdo získává prospěch z veřejných rozpočtů, aby bylo posléze možné kontrolovat legitimitu takového postupu. Tento zájem bude umocněn v případech, kdy půjde o osoby veřejně činné, neboť skutečnost, že jsou příjemci veřejných prostředků, ať již v souvislosti se svou veřejnou činností či činností soukromou, může být relevantní skutečností pro tvorbu veřejného názoru o kvalitách osoby, která vykonává veřejnou funkci nebo usiluje o její výkon.“ Lze tedy shrnout, že veřejný zájem na znalosti informací o platu a odměnách z veřejných prostředků je velmi silný a důkladně argumentovaný. Hledisko zájmu na ochraně soukromí Na druhé straně leží zájem na ochraně soukromí, resp. ochraně před neoprávněným používáním osobních údajů. Je třeba posoudit, zda újma na soukromí není nepřiměřená, a zda svými negativními důsledky nepřesahuje pozitiva, která představuje veřejný zájem na přístupu k těmto informacím. Například dotčené osoby, jejichž údaje se žádaly v žádosti k magistrátu města Kladna (jde o ředitele ovládaných městských firem) uváděly, že „by oni i jejich rodiny byly obětí závisti, která by mohla vést až k ohrožení jich samotných a jejich rodin“ a dále že „by zcela jistě došlo k narušení pracovně lidských vztahů, které by mohly vyústit i v konkrétní kroky nejen proti její osobě, ale také proti její rodině, zejména dětem, které v současné době navštěvují školní docházku“. V kauze žádosti o informaci o platu a odměnách tajemnice a vedoucích odborů Městského úřadu Benešov povinný subjekt namítal, že „údaj o výši platu v tom nejširším slova smyslu typickým příkladem údaje, jehož zpřístupnění třetí osobě zasáhne soukromou sféru fyzické osoby způsobem více než zásadním, neboť jde o údaj, z něhož lze usuzovat na celkové majetkové poměry osoby (i osob jí blízkých), protože málokterý pracovník má kromě svého platu ještě další srovnatelné příjmy.“ K povaze argumentace tedy lze shrnout: Konkrétní důvody, uváděné v případě veřejného zájmu na přístupu k informacím, mají povahu objektivní, a jsou též reflektovány rozsudky soudů. Důvody, vykreslující závažnost zásahu do práva na ochranu soukromí v tomto daném případě, jsou vykresleny subjektivně, z hlediska dotčených osob, anebo se uvádí, že jde o zásadní zásah proto, že se pomocí něj může usuzovat na celkové majetkové poměry osoby a rodiny. Fakticky uvedené argumenty předznamenávají, že výše platů a odměn má být pro veřejnost překvapivá, nepředpokládaná, a proto by byla schopna vyvolat závist a konflikty. Dokonce jde o to, že výše odměny by měla být překvapivá i v rámci pracoviště. Překvapivost by navíc měla být takové intenzity, že by vyvolaná závist
vedla k ohrožení snad i fyzickému. Pro posílení dojmu se uvádí i hypotetické ohrožení rodiny a dětí. V druhém případě se pokládá za jisté, že teprve pomocí znalosti informace o příjmu si veřejnost učiní představu o celkových majetkových poměrech. Pochopitelná subjektivní tvrzení o závažnosti zásahu do soukromí je nutno vložit do konkrétního kontextu a zvažovat tak ve smyslu požadavku nálezu Ústavního soudu empirické argumenty. Například v kauze žádosti resp. úniku informací o odměně ředitelky sekretariátu předsedy vlády paní Nagyové se ukázalo, že její celkový čistý měsíční příjem nejspíše (informace se bohužel stále utajuje) nepředstavuje nic, co by vzhledem k jejímu postavení a vykonávané práci veřejnost pohoršovalo. Lze provést i mezinárodní srovnání, když se na webu britské vlády snadno vyhledají platové poměry každého vyššího úředníka. Funkce, odpovídající postavení paní Nagyové, pobírá ve Spojeném království zhruba čtyřikrát vyšší nominální plat než v ČR (po přepočtu cca 450 000 Kč měsíčně, p. J. Heywood). Podobně poté, kdy kancelář presidenta republiky na příkaz soudu poskytla informaci o platu a odměně nejvyšších úředníků kanceláře, se ukázalo, že jde o platy a odměny očekávané a přiměřené. Konkrétně např. u L. Jakla uvedla KPR hrubý příjem 103 000 Kč, což by mělo představovat zhruba 75 000 Kč čistého příjmu. Pokud jde o veřejnou diskusi, pouze bulvární deník Blesk údaje o příjmu úředníků KPR komentoval jako „mzdu z říše snů“. Ovšem jiné deníky tyto údaje přinesly, aniž by je komentovaly jako překvapivě či nečekaně vysoké. Například z přehledu, zveřejněného serverem Aktuálně.cz, plyne, že výše platů a odměň pracovníků Kanceláře presidenta je obdobná jako u srovnatelných pozic ve státní správě.12 Ve srovnání se soukromým sektorem jde samozřejmě o poměrně malé platy. Například Tesco Stores ČR zaměstnává 239 manažerů (nikoli nejvyšších), s průměrným měsíčním příjmem 117 000 Kč. Ředitelé středně velkých podniků mají příjmy okolo 100 až 200 000 Kč měsíčně13. 42 členů vedení Škody Auto mělo v r. 2011 průměrný plat 750 000 Kč měsíčně14. Ovšem například v České pojišťovně jsou čtyři nejvyšší ředitelé odměňování desetkrát více (1 600 000 Kč měsíčně), v ČEZu 10 ředitelů dostává asi 1 300 000 Kč měsíčně. Vratislav Kulhánek navrhl ministerstvu financí výši platů pro manažery společností s účastí státu takto: 30 milionů korun ročně pro ředitele ČEZu (2 500 000 Kč měsíčně), 14,4 milionu pro šéfa ČSA (1 200 000 Kč měsíčně) a 8,5 milionu pro ředitele pražského letiště (708 000 Kč měsíčně). Nejde zde samozřejmě o posuzování výše odměňování a „zaslouženosti“, ale pouze o posouzení toho, jaký zásah do soukromí může v uvedeném kontextu české společnosti představovat zveřejnění údaje o platu a odměně ředitele obchodní firmy – veřejné instituce vlastněné městem, případně vyššího úředníka veřejné správy. 12
http://aktualne.centrum.cz/domaci/grafika/2012/12/12/kolik-se-bere-na-ministerstvech-mame-kompletnipre/?cid=766095 13 zdroj: http://byznys.lidovky.cz/platy-manazeru-opet-rostou-milion-mesicne-neni-vyjimkou-peh-/firmytrhy.asp?c=A110823_170755_firmy-trhy_apa 14 zdroj: http://www.tyden.cz/rubriky/byznys/podnikani-a-prace/prumerny-plat-manazeru-skody-autobyl-devet-milionu_229074.html
Zejména je nutno posoudit, zda zveřejnění takové informace je schopné vyvolat „závist, která by mohla vést až k ohrožení“, anebo způsobit „narušení pracovně lidských vztahů, které by mohly vyústit i v konkrétní kroky“. L. Jakl uvedl, že po zveřejnění údajů o jeho platu a odměnách dostal až několik stovek SMS a e-mailových zpráv nepřátelského obsahu, některé i vyostřeně výhružné. Podobně lze v diskusích pod některými články najít útočná vyjádření a urážky na adresu těch, o jejichž odměnách se informuje. Ovšem mezi těmito „chatovými“ příspěvky však zároveň jsou takové, které upozorňují, že vzhledem k postavení nejde o nijak přehnané odměňování15. Přispěvatelé také uvádějí, že jim je jedno, kolik státní úředníci berou, ale že je zajímá, jak kvalitně pracují. Jiní se zase udivili nad strukturou mzdy, kdy základní plat tvoří jen asi 30%, ostatní se dohání příplatky a odměnami16. K posouzení empirických argumentů patří ještě další aspekt: zda útoky na funkcionáře či zaměstnance veřejného sektoru po zveřejnění jejich platu skutečně souvisejí se zveřejněním platu, anebo jde o hlubší fenomén, který se spouští jinak. Diskutabilní akce skupiny Ztohoven, která zveřejnila osobní telefony členů poslanecké sněmovny, ukázala, že již jen zveřejnění kontaktu vede v mnoha případech k zaslání stejně útočných zpráv, o jakých referoval p. L. Jakl. Je tedy celkem zjevné, že motivace k těmto verbálním útokům (podnikaným prakticky vždy díky anonymitě) leží jinde, než ve výši odměňování. Tento hnusný rys moderní komunikace tedy nelze spojit právě jen s informacemi o platu a odměnách. Pokud posuzujeme zásah do soukromí, způsobený zveřejněním těchto informací, musíme konstatovat, že takový zásah nastává nikoli kvůli informaci o platu, ale obecně kvůli jakémukoliv podnětu, který k určité veřejně a zejména politicky exponované osobě bude zveřejněný. Míra útoků pak souvisí spíše s tím, jak část veřejnosti daného politika či úředníka vnímá, než s konkrétním údajem. Zveřejnění informace o platu a odměně tedy není podnícením nenávisti u některých jedinců, ta zde prokazatelně byla již předtím. Jde o přivolání pozornosti, která ve světě moderních komunikačních nástrojů vždy znovu přitáhne i patologické jevy. Těm je však vystavený každý, kdo se veřejně projevuje anebo kdo přijme veřejně významnější roli. Každý, kdo třeba jen promluví v rozhlase či televizi, k sobě takovou pozornost psychopatických jedinců přivolá a často též obdrží podobné verbální útoky, anebo se takové útoky objeví v diskusi u zveřejněného vystoupení. Forma zásahu do soukromí 15
např.: „Dokud platy státních úředníků , poslanců, ministrů a dalších ústavních činitelů budou zlomky toho co by si schopný právník, ekonom a jiný odborník nezbytný pro chod státu vydělal jinde, bude tato sorta lidí přehlídkou neschopných , protože ti schopní si budou peníze vydělávat někde jinde … Proto se přimlouvám za vyšší platy pro lidi ve státní správě, aby se už konečně stala atraktivní i pro ty nejlepší“ http://zpravy.idnes.cz/diskuse.aspx?iddiskuse=A120801_071845_domaci_jpl; anebo „Ale prosim vás.....tyhle peníze jsou úplně běžné v korporátních firmách nebo velkých českých podnicích na manažerských úrovních...“ http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/kolik-berou-klausovi-muzi-hajek111-tisic-jakl-103-tisic_241742_diskuze.html#discussion-list; anebo „Nemyslím si, že tyto platy a odměny by byly nějak nepřiměřené zastávané funkci. Nemohou se pochopitelně srovnávat s platy doplňovače zboží v supermarketu, ale při srovnání s platy v soukromých firmách jsou i celkem malé.“ http://www.lidovky.cz/diskuse.aspx?iddiskuse=A120801_124050_ln_domov_ape 16 tamtéž
Při posouzení empirických argumentů, zda informace o příjmu je zásadním zásahem do soukromí, se opomíjí, že úsudek o majetkových poměrech osoby si veřejnost činí především jinak – z notoricky známých informací, jako jsou například vlastněné nemovitosti, automobily, a dalších projevy, které nelze skrýt. Tvrzení, že teprve poskytnutím údaje o odměňování se veřejnost dozví, zda daná osoba a její rodina je „chudá či bohatá“, se nezakládá na realistickém posouzení. Naopak z hlediska empirických zkušeností lze uvést, že veřejnost prvotně vnímá, zda je někdo „bohatý“, přímo. Nicméně lze načrtnout základní typologii případů, kdy zveřejnění informace o platu či odměně dojde k zásahu do soukromí: a) V případech, kdy zaměstnanec či funkcionář veřejného sektoru vykazuje mnohem větší bohatství, než odpovídá jeho příjmovým poměrům, jde o zásah do soukromí v tom smyslu, že ukazuje, že existují další významné příjmy. Ty mohou být jak zcela legální, tak také nelegální, například díky korupci. Signální funkce přístupu k informacím má v takovém případě velký význam, a proto i v případech legálních příjmů převažuje závažnost práva na informace, alespoň ve vyšších patrech veřejného sektoru. b) Pokud naopak informace o příjmu zhruba odpovídá tomu, co lze veřejně vnímat jako životní úroveň, pak nejde o významný zásah, protože se pouze potvrzuje předpoklad, který je obecně známý. c) V případě, kdy zaměstnanec nebo funkcionář veřejného sektoru je odměňován vysoko, a z nějakého důvodu svou dobrou životní úroveň nedává najevo, je též nutné uznat zásah do soukromí. Zároveň je však patrné, že těžko lze takovému zájmu přiznat závažnost, která by měla převážit zájem veřejnosti na informacích o odměňování ve vyšších patrech veřejného sektoru. d) Paradoxní pohled na situaci nabídl L. Jakl sdělením, že "má krásnou partnerku, což si nedovede při své vizáži vysvětlit jinak, než že žije v iluzi o jeho kdovíjakém platu,".17 I tento empirický pohled je třeba vzít v potaz a přiznat mu určitou míru zásahu do soukromí. V daném případě však těžko požadovat, aby ochrana toho, že určitá osoba může vytvořit dojem o své životní úrovni, měla přednost před právem na informace o odměňování ve vyšších patrech veřejného sektoru. Zjevně nepřiměřené odměňování Od případů, kdy jde o přiměřené odměňování, nutno odlišit případy, kdy by šlo o zjevně nepřiměřené odměny, tedy takové, kdy odměna zdaleka neodpovídá odváděné práci ani kvalitativně ani kvantitativně. Média na některé takové případy poukazovala18. Srovnatelným příkladem neoprávněné odměny z veřejných
17
http://www.lidovky.cz/podivejte-se-za-co-berou-urednici-z-hradu-statisicove-odmeny-prr-/zpravydomov.aspx?c=A120801_124050_ln_domov_ape 18 http://www.lidovky.cz/podivejte-se-za-co-berou-urednici-z-hradu-statisicove-odmeny-prr-/zpravydomov.aspx?c=A120801_124050_ln_domov_ape
prostředků by také mohl být případ exposlance Wolfa, odsouzeného za inkasování statisícových částek na analýzy, které odborníci označili za kompiláty z internetu19. Pokud došlo k poskytování zcela nepřiměřených odměn, například za neodvedenou práci, nelze vůbec přistoupit na posuzování zásahu do práva na ochranu soukromí. V takovém případě nelze poskytnout ochranu protiprávnímu stavu, i když pachatelem porušení práva je spíše ten, kdo o neoprávněné odměně či platu rozhodne, než ten, do jehož soukromí se případným zveřejněním informací zasahuje. Ovšem z povahy věci plyne, že i takový příjemce prostředků musel být srozuměný s neoprávněností odměňování, a nemůže se tedy domáhat ochrany svého práva20. Závěr Lze uzavřít, že zásah do soukromí je poměrně malý. I když ho žádostmi dotčení úředníci či funkcionáři označují za významný a hluboký, fakticky tomu tak není. Plat a odměny bývají spíše nízké, přiměřené zastávanému postavení. Veřejný zájem na přístupu k informacím zjevně převažuje, důvody pro něj jsou systémové, s rozsáhlým přínosem pro transparentnost a ochranu kvalitního výkonu veřejné správy, zejména odolnosti před korupcí a účelné distribuce veřejných prostředků. Logika testu převahy veřejného zájmu Posuzování důvodů žádosti Z hlediska metodického postupu při provádění testu veřejného zájmu se jako nepřípadné jeví posuzování důvodů žadatele. Pokud žadatel neuvádí žádný zvláštní důvod (například uměleckou tvorbu či vědecký výzkum), a zejména, pokud požaduje informace nikoli o řadových zaměstnancích, pak je samozřejmé, že důvodem žádosti je vždy možnost účasti na veřejném životě a možnost ovlivňovat veřejné mínění a v důsledku toho i správu věcí veřejných. Testování „zdola“ či „shora“ V metodice MV a ÚOOÚ se objevila taková logika provádění testu proporcionality, která vychází z presumpce diskrétnosti údajů o odměňování. Poté testující posuzuje, zda dotčené osoby jsou ještě tak vysoce postavené, aby veřejný zájem na poskytnutí informací převážil. Testuje se tedy „shora“. Takový přístup je nesprávný a zcela ojedinělý. Například rozhodnutí Evropského soudního dvora ve spojených věcech Volker a Markus Schecke GbR, Hartmut Eifert (C 92/09 a C 93/09), je postaven opačně: vychází z prvotního předpokladu (presumpce) transparentnosti. Prvotně se má za to, že posuzované osobní údaje mají být zveřejněny ve všech případech, tj. ať jsou poskytnuté veřejné prostředky velké či malé. Teprve následně se v rámci testu proporcionality posuzuje, zda u malé části z nich neexistuje přeci jen převaha zájmu na ochraně soukromí21. Nesprávný postup, předložený v Metodice MV a ÚOOÚ, naznačuje, že z výchozího stavu úplné nepřístupnosti jakéhokoliv osobního údaje se má testováním posuzovat (například v hierarchii postavení jednotlivých příjemců veřejných prostředků) narůstající intenzita veřejného zájmu, až převáží nad ochranou. 19
http://zpravy.idnes.cz/exposlanec-wolf-dostal-za-zneuziti-dotace-5-let-vezeni-a-pokutu-pvo/krimi.aspx?c=A120127_074947_ostrava-zpravy_jog 20 §§ 3, 6, 7, 8 Občanského zákoníku (nového) 21 bod 71. a následující rozsudku SDEU ve spojených věcech Volker a Markus Schecke GbR, Hartmut Eifert (C-92/09 a C-93/09)
Je to ve skutečnosti právě naopak – základem posuzování je presumpce publicity, a hledá se, zda v určitém případě některé kritérium testu proporcionality poklesne pod limitní úroveň a tím pádem převáží ochrana soukromí. Fakticky jde o posouzení kritéria potřebnosti („nezbytnosti opatření“). Uvedený rozsudek pojmenovává tuto logiku tak, že vychází z „legitimně definovaných cílů“, a následně požaduje, aby se ověřilo, zda zvolený prostředek „nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení legitimně sledovaných cílů“. SDEU provedl v daném případě test pouze dvojstupňově, protože již při posouzení kritéria potřebnosti („nezbytnosti opatření“, vizte bod 76 rozsudku) test ukončil, neboť toto kritérium neshledal v předložených případech splněné (nutno upozornit, že šlo o případy, představující výraznou menšinu celé množiny zveřejněných údajů; při čtení rozsudku je též nutno brát v potaz, že se týká aktivního zveřejnění na internetu, ale poskytnutí na žádost naprosto nezpochybňuje a připouští je i v marginálních případech). Celkové závěry 1) Zákonodárce již provedl test proporcionality v kritériu vhodnosti tím, že odlišil případy uvedené v § 8b/2. Na to též upozornil rozsudek NSS 5 As 572010-86 a znovu též důrazněji rozsudek NSS 1 As 169/2012 z 6.12.2012. 2) Zákonodárce již provedl test proporcionality také v otázce poměřování závažnosti proti sobě stojících práv, a to tehdy, pokud v daném případě jde o uplatnění práva na informace jako politického práva, jehož cílem je „možnost účasti na veřejném životě a možnost ovlivňovat veřejné mínění a v důsledku toho i správu věcí veřejných“, zejména kontrola nakládání s veřejnými prostředky. 3) Za žádost o uplatnění práva na informace jako politického práva nutno považovat prakticky každou žádost, pokud z kontextu neplyne, že jejím účelem je něco jiného. Tento předpoklad je univerzálně obsažen v jakémkoliv uplatnění zákona o přístupu k informacím, neboť to je jeho hlavní účel. Tuto povahu žádosti nelze bezdůvodně přezkoumávat, nelze posuzovat motivaci žadatele, žádat od něj, aby odůvodnil žádost a uvedl, co hodlá s informacemi učinit. 4) Pouze v případě, kdy z kontextu žádosti by byl zjevný jiný účel, k němuž má přístup k informacím sloužit, například vědecký či umělecký, může se stát, že pokud bude splněno kritérium vhodnosti i potřebnosti, bude třeba dále posoudit převahu proti sobě stojících práv (jak například provedl zákonodárce v zákoně o péči o zdraví, když pro účely vědecké a účely interní kontroly systému péče o zdraví nadřadil přístup k informacím vymezeným skupinám osob). 5) Test proporcionality se tak redukuje na test převahy veřejného zájmu, který v případech žádosti o informace o platu a odměnách zaměstnanců a funkcionářů veřejného sektoru posuzuje pouze to, zda v daném případě, vzhledem ke struktuře organizace a začlenění dotčeného zaměstnance v její hierarchii, jakož i povaze poskytované částky (zda jde o základní plat anebo mimořádnou odměnu), je splněno kritérium potřebnosti. Znamená to, že se posuzuje, zda poskytnutí konkrétních individuálních údajů je ještě schopno rozumně přispět k účelu, kterým je „možnost účasti na veřejném životě a
možnost ovlivňovat veřejné mínění a v důsledku toho i správu věcí veřejných“, zejména kontrola nakládání s veřejnými prostředky. 6) Postup při provedení testu převahy veřejného zájmu se provádí tak, že východiskem je presumpce přístupnosti všech údajů. Testuje se, zda v určité jejich podmnožině je nezbytné, aby se sledovaného cíle dosáhlo právě poskytnutím individuálních údajů. Testuje se tedy, zda v takové podmnožině údajů by se pomocí individuálních údajů již „možnosti účasti na veřejném životě a možnost ovlivňovat veřejné mínění a v důsledku toho i správu věcí veřejných“ nedosahovalo, resp. žádná přidaná hodnota by se tím ke sledovanému cíli nepřinesla. V takovém případě by test dospěl k závěru, že ke kontrole v těchto oblastech postačujícím způsobem slouží statistické souhrny, případně vyjádření nikoli zcela přesné, ale zaokrouhlené na platové úrovně (například po 5 000 Kč v měsíčním vyjádření). 7) Zdá se tedy, že jedinou rozumnou cestou z této situace je ta, kterou načrtl Evropský soudní dvůr v rozsudku ve spojených věcech Volker a Markus Schecke GbR, Hartmut Eifert (C 92/09 a C 93/09). Je třeba v konkrétním případě hledat, zda existuje taková malá skupina osob s nejméně významnými příjmy, že z hlediska potřebnosti – tedy toho, zda je prostředek potřebný pro dosažení účelu – je přínos těchto údajů tak malý, že již nepřeváží jinak uznanou potřebu veřejné kontroly. Znamená to, že test se provádí „zdola“ (od nejnižších částek příjmů z veřejných prostředků nebo od nejnižších pozic v hierarchii), nikoli „zhora“. Oldřich Kužílek poradce pro otevřenost veřejné správy
