INDIAC NL EMN NCP SEPTEMBER 2013 DE OPVANG VAN ASIELZOEKERS IN NEDERLAND

INDIAC NL EMN NCP SEPTEMBER 2013

DE OPVANG VAN ASIELZOEKERS IN NEDERLAND

Het EMN is opgezet bij Raadsbeschikking 2008/381/EG van 14 mei 2008 en wordt financieel ondersteund door de Europese Commissie.

Het Europees Migratienetwerk (EMN) is door de Raad van de Europese Unie opgericht. Het EMN verzamelt actuele, objectieve, betrouwbare en waar mogelijk vergelijkbare informatie over migratie en asiel. Het EMN publiceert rapporten over uiteenlopende onderwerpen op het gebied van asiel en migratie. De oprichting van het EMN past in het streven van de EU om te komen tot een effectief asiel- en migratiebeleid in de EU. www.emnnetherlands.nl


DE OPVANG VAN ASIELZOEKERS IN NEDERLAND September 2013



Colofon Titel Auteurs

De opvang van asielzoekers in Nederland Marit van der Molen Drs. Henrika Wörmann Wetenschappelijk medewerker T 070 779 40 28 F 070 779 43 97 [email protected] Ministerie van Veiligheid en Justitie Immigratie- en Naturalisatiedienst Directie Uitvoeringsstrategie en Advies (DUSA) IND Informatie- en Analysecentrum (INDIAC) Nederlands nationaal contactpunt voor het Europees Migratienetwerk (EMN) Dr. H. Colijnlaan 341 | 2283 XL Rijswijk Postbus 5800 | 2280 HV Rijswijk

2



INHOUD Lijst van tabellen en figuren Afkortingenlijst

4 4

1

Inleiding

5

2 2.1 2.2

Opvang van asielzoekers in Nederland Soorten opvanglocaties Juridisch kader

7 7 10

3

Categorieën vreemdelingen die recht hebben op opvang

15

4 4.1 4.2

De opvang in de praktijk Beheer van de opvanglocaties Effectiviteit en kwaliteit van opvang

19 19 21

5

Flexibiliteit van het opvangsysteem

25

6

Conclusie

27

3



LIJST VAN TABELLEN EN FIGUREN Figuren Figuur 1

Overzicht van verschillende opvanglocaties

Tabellen Tabel 1 Tabel 2 Tabel 3

Opvangvoorzieningen in verschillende opvangfaciliteiten Doelmatigheid van het opvangsysteem Flexibiliteit van het opvangsysteem

AFKORTINGENLIJST AA AC ACVZ AMV AZC COA COL DT&V EMN GGD GL IBO IHP IND PIVA POL PvE PVV RVa Rvb RVK RZA TVcN UNHCR VA VBL VBP Vw WET COA ZBO

4

Algemene Asielprocedure Aanmeldcentrum Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken Alleenstaande Minderjarigen Vreemdelingen Asielzoekerscentrum Centraal Orgaan opvang Asielzoekers Centrale Ontvangstlocatie Dienst Terugkeer en Vertrek Europees Migratie Netwerk Gemeentelijke/Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Gezinslocatie Intensief Begeleidende Opvang Integrale Huisvestingsplan Immigratie- en Naturalisatiedienst Programma Invoering Verbeterde Asielprocedure Procesopvanglocatie Programma van Eisen Partij Voor de Vrijheid Regeling Verstrekkingen asielzoekers Regeling Verstrekkingen bepaalde categorieën asielzoekers Rapportage Vreemdelingenketen Regeling Zorg Asielzoekers Tolk- en Vertaalcentrum Nederland United Nations High Commissioner for Refugees Verlengde Asielprocedure Vrijheidsbeperkende Locatie Voorraadbeheerplan Vreemdelingenwet Wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers Zelfstandig Bestuursorgaan

9

20 23 25


1


INLEIDING

Dit rapport is geschreven in opdracht van het Europees Migratienetwerk (EMN).1 Het EMN, dat is opgericht op initiatief van de Europese Commissie, verzamelt en analyseert informatie over migratie en asiel. Ieder nationaal contactpunt (NCP) van het EMN heeft in dit kader in 2013 een rapport opgesteld over de opvang van asielzoekers. De onderzoeksspecificaties hiervoor zijn op Europees niveau vastgesteld. Als nationaal contactpunt voor het EMN in Nederland is het Informatie- en Analysecentrum (INDIAC) van de Directie Uitvoeringsstrategie en Advies van de Immigratie- en Naturalisatiedienst verantwoordelijk voor het Nederlandse rapport. Op basis van dit rapport en de rapporten uitgebracht door de overige lidstaten stelt het EMN een EU-breed vergelijkend rapport op. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep bestaande uit medewerkers van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers en het Ministerie van Veiligheid en Justitie (Directie Migratiebeleid, Bureau Regie en Besturing en de Afdeling Uitvoeringsadvies van de Immigratie en Naturalisatiedienst). Verder is het onderzoek begeleid door een onafhankelijke wetenschapper. Het EMN wil met dit nationale rapport een overzicht geven van het beleid van de organisatie van opvangfaciliteiten. Dit rapport ziet toe op de wijze waarop Nederland asielzoekers opvangt, de verstrekkingen die daarbij horen, de doelmatigheid van het systeem en de wijze waarop er wordt omgegaan met humanitaire kwesties en beëindiging van het recht op opvang. Ondanks de introductie van geharmoniseerde opvangstandaarden op EU-niveau blijkt het waarborgen van (vergelijkbare) opvangvoorzieningen in de praktijk lastig voor de lidstaten. Wat opvalt in Nederland is dat Nederland in de laatste jaren vooral te maken had met een daling van de bezetting in de opvangcentra. Oorzaken van de krimp zijn onder andere de dalende instroom van asielzoekers en een verkorte verblijfsduur in de opvang door de invoering van een nieuwe asielprocedure.2 Daar staat tegenover dat andere EU-lidstaten, bijvoorbeeld Zweden, te maken hebben met stijgende aantallen asielzoekers uit verschillende delen van de wereld. Door het verzamelen en analyseren van informatie over de organisatie van de opvang in de verschillende (lid)staten wordt de Europese en nationale beleidsvorming ondersteund. In Nederland is het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) verantwoordelijk voor de opvang, begeleiding en uitstroom uit de opvang van asielzoekers in Nederland. In het rapport wordt allereerst aandacht besteed aan belangrijke termen en definities (hoofdstuk 1). Hoofdstuk 2 gaat in op de verschillende typen opvang in Nederland en de financiële, bestuurlijke en uitvoerende verantwoordelijkheid voor de opvang van asielzoekers. In hoofdstuk 3 wordt een overzicht gegeven van de categorieën vreemdelingen die recht hebben op opvang. Hoofdstuk 4 gaat in op de opvang van asielzoekers in de praktijk. Extra aandacht wordt besteed aan het beheer van opvanglocaties en aan 1

Dit rapport is een bewerking van de bijdrage van het Nederlands nationaal contactpunt aan het EMN rapport. De oorspronkelijke bijdrage heeft de vorm van een questionnaire. Deze is te vinden op www.emneuropa.eu in de rubriek EMN studies.

2

Per 1 juli 2010 is in Nederland de zogeheten Verbeterde Asielprocedure in werking getreden. Voor meer informatie zie het Beleidsoverzicht 2011 – Migratie en asiel in Nederland. (http://emnnetherlands.nl/EMN_rapporten/2012/Beleidsoverzicht_2011).

5



onderzoek naar de effectiviteit en de kwaliteit van opvang. Hoofdstuk 5 beschrijft de flexibiliteit van het opvangsysteem in Nederland. Hoofdstuk 5 geeft vervolgens een overzicht van het besteedbare nationale budget voor de opvangfaciliteiten. De conclusies komen in hoofdstuk 6 aan bod. Definities Een aantal belangrijke termen die in dit rapport worden gebruikt, is in de onderzoeksopzet als volgt gedefinieerd.3 Asielverzoek: een door een onderdaan van een derde land of een staatloze ingediend verzoek dat kan worden opgevat als een verzoek om internationale bescherming door een lidstaat uit hoofde van het Verdrag van Genève. Elk verzoek om internationale bescherming wordt als een asielverzoek beschouwd, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk om een andere vorm van bescherming vraag waarom afzonderlijk kan worden verzocht. Asielzoeker: een onderdaan van een derde land of een staatloze die een asielverzoek heeft ingediend waarover nog geen definitief besluit is genomen. Alleenstaande minderjarige vreemdeling (AMV): persoon jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht voor hem verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat. Onder dit begrip vallen ook minderjarigen die zonder begeleiding worden achtergelaten nadat zij op het grondgebied van de lidstaat zijn achtergelaten. Opvangvoorzieningen: alle maatregelen die lidstaten overeenkomstig de Richtlijn 2009/3/EG treffen ten behoeve van asielzoekers. Materiële opvangvoorzieningen: huisvesting, voedsel en kleding, die in natura of in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen worden verstrekt, alsmede een dagvergoeding. Opvangcentrum: elke plaats die wordt gebruikt voor de collectieve huisvestiging asielzoekers.4

3

Indien niet anders aangegeven, zijn de definities ontleend aan de EMN Glossary. (http://www.emnnetherlands.nl/EMN_ publicaties/2012/EMN_Asylum_and_Migration_Glossary_2012).

4

6

Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, PbEU 2003, L31/18.


2


OPVANG VAN ASIELZOEKERS IN NEDERLAND

Het COA draagt de verantwoordelijkheid voor het plaatsen van asielzoekers in de juiste opvang. Het COA bepaalt in welke opvangvoorziening een asielzoeker wordt geplaatst en is bevoegd een asielzoeker in deze voorziening te plaatsen. Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan dat overheidstaken uitvoert, maar niet direct onder het gezag van een ministerie valt. De dagelijkse leiding is in handen van het bestuur. De Raad van toezicht ziet toe op de werkzaamheden van het bestuur en staat dit met advies terzijde. De politieke verantwoordelijk voor het huisvesten van de vreemdelingen ligt bij de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

2.1

Soorten opvanglocaties

In Nederland zijn er verschillende soorten opvangcentra, verspreid over het hele land. In een opvangcentrum heeft een asielzoeker altijd toegang tot de basisvoorzieningen. Vreemdelingen die voor de eerste keer een asielaanvraag in Nederland indienen, hebben gedurende de behandeling van die aanvraag recht op opvang. Het type opvang dat wordt geboden en het regime dat daar geldt, is afhankelijk van de procedure die de vreemdeling doorloopt. Dit verschil hangt samen met de verschillende rechtsgrondslagen voor de onderscheiden opvangtypen. Asielzoekers die in een asielzoekerscentrum (AZC) verblijven hebben, over het algemeen rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 onder f of h van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met hun asielprocedure. Zij vallen onder het toepassingsbereik van de Opvangrichtlijn en de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005). Vreemdelingen die in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL) of een gezinslocatie (GL) worden opgevangen, zijn doorgaans uitgeprocedeerd. Zij vallen niet onder het toepassingsbereik van de Opvangrichtlijn en de Rva 2005. Omdat deze vreemdelingen zijn uitgeprocedeerd maar nog niet kunnen worden uitgezet, zijn de bepalingen van de Terugkeerrichtlijn wel op hen van toepassing.5 Verblijf in een aanmeldcentrum, centrale ontvangstlocatie en proces opvanglocatie Vreemdelingen die asiel aanvragen in Nederland, melden zich bij een aanmeldcentrum (AC). Met de invoering van de nieuwe asielprocedure in 2010 kwamen er twee nieuwe soorten COA-locaties: de centrale ontvangstlocatie (COL) en de proces opvanglocatie (POL). Nadat de vreemdelingen zich hebben gemeld bij een van de aanmeldcentra worden zij vervolgens opgevangen in de COL. In de COL verzorgt de Vreemdelingenpolitie de registratie en het identiteitsonderzoek.6 De Gemeentelijke of Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD) voert verplichte controles uit. Na deze onderzoeken start een periode van rust en voorbereiding op de asielaanvraag, die 5 6

Voor meer informatie over de verschillende rechtsgrondslagen, zie paragraaf 2.2. Voor meer informatie zie: EMN-rapport Establishing identity for international protection 2012. (http://www.emnnetherlands.nl/EMN_publicaties/2012/Het_vaststellen_van_de_identiteit_van_asielzoekers).

7



minimaal zes dagen duurt. De asielzoeker wordt hierin bijgestaan door Vluchtelingenwerk Nederland en de Raad voor Rechtsbijstand. Asielzoekers verblijven maximaal vier dagen in de COL. Vreemdelingen die verder de asielprocedure ingaan, verhuizen van de COL naar één van de POL’s, waar zij zich verder voorbereiden op de asielaanvraag. In de POL zijn alle faciliteiten aanwezig voor de vreemdeling om zich rustig voor te bereiden op de asielprocedure. In de centrale ontvangst- en proces opvanglocaties kunnen ongeveer 500 vreemdelingen worden opgevangen. De POL’s bevinden zich altijd in de buurt van aanmeldcentra van de IND waar de asielaanvraag van de asielzoeker in behandeling wordt genomen. Asielzoekers verblijven maximaal twaalf dagen in een POL. Het eerste deel van de asielprocedure is de Algemene Asielprocedure. Na afloop hoort de asielzoeker van de IND of zijn asielaanvraag is ingewilligd, geweigerd of dat meer onderzoek nodig is. De asielzoeker verhuist van de POL naar een asielzoekerscentrum (AZC). Hier gaat de volgende fase van de asielprocedure in. Asielaanvraag is geweigerd De asielzoeker heeft geen verblijfsvergunning gekregen. Hij heeft nu nog maximaal vier weken recht op opvang in het AZC. In deze tijd kan hij zijn vertrek uit Nederland voorbereiden. De Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) ondersteunt de asielzoeker hierbij. Na vier weken dient hij het land te verlaten. Soms is vertrek uit Nederland binnen vier weken niet mogelijk. De uitgeprocedeerde asielzoeker heeft dan nog maximaal veertien weken recht op opvang op een Vrijheidsbeperkende locatie (VBL). Op de VBL is de begeleiding van de bewoners gericht op terugkeer. Asielaanvraag is ingewilligd De asielzoeker heeft een verblijfsvergunning gekregen. Het COA koppelt hem aan een gemeente in de regio van het AZC. De gemeente zorgt voor geschikte woonruimte. De bewoner woont op het AZC tot hij de zelfstandige woonruimte kan betrekken (maximaal veertien weken). Verlengde Asielprocedure De IND heeft meer tijd nodig om een beslissing te nemen op de asielaanvraag. De bewoner gaat de Verlengde Asielprocedure in. Tijdens deze procedure blijft hij op het AZC. In onderstaande figuur wordt een kort overzicht van de eerder genoemde verschillende opvanglocaties gegeven.

8


Figuur 1:

Aankomst in Nederland


Overzicht van verschillende opvanglocaties

COL

POL

VBL

Reguliere woning

Gezinslocatie

Land van herkomst

AZC

Bron: Werkgroep Kind in AZC7

Verblijf in een regulier asielzoekerscentrum De meeste opvanglocaties van het COA zijn reguliere asielzoekerscentra (AZC). Verspreid door Nederland zijn er - in augustus 2013 - 28 AZC’s waar vreemdelingen worden opgevangen. In de ACZ’s is plaats voor ongeveer 14.000 vreemdelingen. Afhankelijk van de instroom kan het COA besluiten AZC’s te openen of te sluiten. Verblijf in speciale opvang AMV-campussen Een bijzondere vorm van jongerenopvang is de beschermde opvang. Kwetsbare minderjarigen die slachtoffer zijn (of dreigen te worden) van mensenhandel vangt het COA op in een zeer beschermde omgeving, namelijk in vier AMV-campussen. Intensief begeleidende opvang (IBO) Bewoners die gedrag vertonen dat binnen de reguliere opvang tot problemen leidt voor medewerkers en/of medebewoners worden opgevangen in de intensief begeleidende opvang (IBO). De overlastgevende bewoner verhuist tijdelijk naar een speciale opvanglocatie waar hij intensieve begeleiding krijgt. Deze bestaat onder meer uit het aanleren van vaardigheden en gedrag waarmee zijn zelfredzaamheid toeneemt en hij beter kan functioneren binnen de opvang. Plaatsing binnen de intensief begeleidende opvang heeft altijd tot doel de bewoner terug te laten keren naar de reguliere opvang. Verblijf in een gezinslocatie Zowel gezinnen met minderjarige kinderen die niet meer rechtmatig in Nederland verblijven als gezinnen met minderjarige kinderen die rechtmatig in Nederland verblijven op basis van een reguliere aanvraag en waaraan geen recht op asielopvang is verbonden, komen in aanmerking voor onderdak in een gezinslocatie.8 De gezinslocatie valt niet onder opvang, maar wordt wel ‘bemenst’ door het COA. Er kunnen ongeveer 800 vreemdelingen worden opgevangen in de gezinslocaties. Verblijf in een vrijheidsbeperkende locatie Als tijdens de asielprocedure is geoordeeld dat een vreemdeling niet in aanmerking komt voor bescherming in Nederland moet de vreemdeling binnen de wettelijke vertrektermijn van 28 dagen na de afwijzing van de asielaanvraag terugkeren naar het land van 7

Voor meer informatie zie het rapport ‘Ontheemd. De verhuizingen van asielzoekerskinderen in Nederland’ uit gebracht door de Werkgroep Kind in Azc. Dit rapport is te vinden op: http://uitgezet.vara.nl/fileadmin/uploads/Uitgezet/Rapport_ Ontheemd_Werkgroep_Kind_in_azc.pdf

8

Kamerstukken II, 2011-2012, 29344 nr. 85.

9



herkomst. Indien de vreemdeling binnen deze termijn niet uit Nederland is vertrokken, zal hij worden overgeplaatst naar de vrijheidsbeperkende locatie.9 Verblijf in een vrijheidsbeperkende locatie of gezinslocatie, wordt doorgaans als ‘onderdak’ aangeduid.10 In de vrijheidsbeperkende locatie is plek voor circa 500 vreemdelingen. Andere categorieën Andere opvangfaciliteiten zoals individuele verzorgde accommodatie, het verblijven bij vrienden of familie en het verblijf in particuliere huizen, flats of hotels, betaald en geregeld door de bevoegde autoriteiten, komen in Nederland niet voor.

2.2

Juridisch kader

De onderzoeksopzet voor deze studie spitst zich toe op de opvang van vreemdelingen die juridisch gezien recht hebben op opvang. In relatie tot dit onderwerp besteedt deze studie ook aandacht aan de opvang voor vreemdelingen die niet binnen dit kader vallen. De financiële en uitvoerende verantwoordelijkheid voor de opvang van asielzoekers ligt bij de Rijksoverheid. De financiële verantwoordelijkheid voor de opvangfaciliteiten is vastgelegd in Artikel 16 wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (wet COA). De bestuurlijke en uitvoerende verantwoordelijkheid voor het huisvesten van vreemdelingen is vastgelegd in Artikel 3 van de wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers. De Opvang- en Terugkeerrichtlijn, de Wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) zijn de voornaamste rechtsbronnen die bepalingen over de opvangvoorzieningen bevatten. De Opvangrichtlijn De Opvangrichtlijn stelt minimumnormen voor de opvang van asielzoekers en hun gezinsleden.11 De richtlijn is van toepassing op asielzoekers die op het grondgebied van de lidstaat mogen verblijven. Het gaat dan om asielzoekers die in afwachting zijn van een definitief besluit op hun asielverzoek. Opvangvoorzieningen worden in de richtlijn gedefinieerd als “alle maatregelen die de lidstaten overeenkomstig deze richtlijn treffen ten behoeve van asielzoekers.” Deze definitie omvat dus niet alleen materiële opvangvoorzieningen als huisvesting, kleding en voedsel, maar ziet ook op immateriële maatregelen zoals gezondheidszorg, onderwijs, toegang tot de arbeidsmarkt en de bewegingsvrijheid van asielzoekers. Naast diverse andere voorschriften bevat de Opvangrichtlijn een aantal specifieke bepalingen over de toegang tot arbeid en onderwijs.

9

Kamerstukken II, 2011-2012, 29344 nr. 85.

10 Voor meer informatie zie het advies over dagbesteding in de opvang voor vreemdelingen: ‘Verloren tijd’, uitgebracht door de Adviescommissie Vreemdelingenzaken. Dit rapport is te vinden op: http://www.acvz.org/publicaties/Advies36-web.pdf. 11 Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in

10

de lidstaten, PbEU 2003, L31/18.



Terugkeerrichtlijn De Terugkeerrichtlijn bevat gemeenschappelijke normen en procedures die de lidstaten van de Europese Unie moeten toepassen bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen.12 In de richtlijn worden de lidstaten opgeroepen een regeling te treffen voor onderdanen van derde landen die illegaal in de lidstaten verblijven, maar die nog niet kunnen worden uitgezet. Binnen een dergelijke regeling, die op grond van de nationale wetgeving moet worden getroffen, moet in de elementaire levensbehoeften van genoemde vreemdelingen worden voorzien. Het kan dan gaan om vreemdelingen van wie de initiële vertrektermijn nog niet is geëindigd en die nog in een AZC verblijven. Het kan ook gaan om uitgeprocedeerde vreemdelingen van wie de termijn voor vrijwillig vertrek is verlengd, bijvoorbeeld omdat ze meewerken aan hun vertrek en de DT&V verwacht dat hun vertrek binnen drie maanden alsnog kan worden gerealiseerd. Deze groep, voor zover het geen gezinnen met minderjarige kinderen betreft, verblijft in de eerder genoemde VBL. Tot slot kan dit gelden voor gezinnen met minderjarige kinderen die (nog) niet kunnen worden uitgezet. Deze gezinnen verblijven in de eerder vermelde gezinslocaties. Gedurende de (verlengde) termijn voor vrijwillig vertrek kunnen bepaalde verplichtingen worden opgelegd om het risico van onderduiken te beperken, zoals de voorwaarde om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten over te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven. De Wet COA en Rva 2005 Op grond van artikel 3 van de Wet COA is het COA belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers. In de wet zijn de taken van het COA, de informatievoorziening, de bekostiging, de sturing en het toezicht op het COA vastgelegd. Het COA bepaalt in welke opvangvoorziening een asielzoeker wordt geplaatst en is bevoegd een asielzoeker naar een andere voorziening over te plaatsen.13 De regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (RvA 2005) is de ministeriele regeling die uitvoering geeft aan de bepalingen van de Opvangrichtlijn in Nederland. De Rva 2005 geeft recht op opvang en materiële verstrekkingen aan asielzoekers die rechtmatig verblijf hebben op basis van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) en die niet beschikken over voldoende middelen om in de noodzakelijk kosten van het bestaan te voorzien. Daarnaast geeft de Rva 2005 recht op opvang en materiële verstrekkingen aan andere categorieën vreemdelingen die aan asielzoekers gelijk worden gesteld. De bepalingen van de Rva 2005 regelt de voorwaarden voor opvang, de rechten en de verplichtingen van asielzoekers tijdens de opvang, en de beëindiging ervan. Onder de Rva 2005 heeft een asielzoeker recht op onderdak, een wekelijkse financiële toelage ten behoeve van voedsel, kleding en andere persoonlijke uitgaven, openbaar vervoerskaarten voor reizen van en naar de rechtsbijstandverlener 12 Richtlijn 2008/115/EG van het Europees parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, PbEU 2008, L348/99. 13 Artikel 11 eerste lid, Rva 2005.

11



in verband met de asielprocedure, recreatieve en educatieve activiteiten, vergoeding van medische kosten, een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering en betaling van buitengewone kosten. Aan bijzonder kwetsbare personen, zoals AMV’s, wordt specifieke begeleiding geboden.14 Een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft is uitgesloten van de verstrekkingen en voorzieningen. De Rva 2005 is dus niet van toepassing op vreemdelingen die in een gezinslocatie of een vrijheidsbeperkende locatie (VBL) verblijven. Evengoed krijgen de vreemdelingen in een gezinslocatie of VBL een toelage en is het voorzieningenniveau voor kinderen in een gezinslocatie hetzelfde als in een AZC. De personen in de VBL of gezinslocaties zijn, zoals eerder al beschreven, uitgeprocedeerde vreemdelingen die niet meer onder het toepassingsgebied van de Opvangrichtlijn en de Rva 2005 vallen. De juridische grondslag voor het opleggen van de vrijheidsbeperkende maatregel is neergelegd in artikel 56 Vw 2000. Overige weten regelgeving Toegang tot de arbeidsmarkt Asielzoekers hebben geen vrije toegang tot de arbeidsmarkt. Volwassen asielzoekers die rechtmatig in Nederland verblijven, mogen in Nederland 24 weken per jaar betaalde arbeid verrichten.15 Als iemand een verblijfsvergunning heeft gekregen, mag hij meer gaan werken. Om te mogen werken, heeft de vreemdeling een tewerkstellingsvergunning nodig. Een dergelijke vergunning wordt pas verstrekt wanneer de asielaanvraag minstens zes maanden in behandeling is. Het eerste halfjaar kan een asielzoeker dus niet werken. Een andere voorwaarde om te mogen werken, is dat de asielzoeker een verklaring van het COA aan de werkgever kan overleggen waarin wordt aangegeven dat uitzetting niet aan de orde is. Werkende asielzoekers zijn het COA een eigen bijdrage verschuldigd voor de kosten van de opvang en de uitkering die zij maandelijks ontvangen om van te kunnen leven. De werkende asielzoeker mag 25 procent van zijn inkomsten houden met een maximum van € 185, - per maand. Vreemdelingen die in een VBL of gezinslocatie verlijven kunnen geen gebruikmaken van deze mogelijkheden, omdat ze doorgaans uitgeprocedeerd zijn. Vreemdelingen die in een VBL, gezinslocatie of AZC verblijven, kunnen hiernaast wel werkzaamheden in en rondom de opvangvoorziening verrichten. De maximale vergoeding die hiervoor beschikbaar wordt gesteld is € 13,80 per week. Het COA is verantwoordelijk voor een evenredige verdeling van het aanbod en de werkzaamheden.16 Verder hebben vreemdelingen in de opvang de mogelijkheid om vrijwilligerswerk buiten de opvanglocatie te verrichten. Dit geldt zowel voor een AZC als voor de VBL en de gezinslocatie. Onderwijs Kinderen vanaf 5 tot 18 jaar zijn leerplichtig op basis van de Leerplichtwet. Dit geldt zowel voor kinderen in een AZC en in de AMV-campus als voor uitgeprocedeerde kinderen die in de VBL of in een gezinslocatie verblijven. Sommige AZC’s hebben een basisschool op het terrein. De kinderen op een gezinslocatie kunnen onderwijs volgen op 14 Artikel 9, vierde lid, Rva 2005. 15 Artikel 2, eerste lid, Wav.

12

16 Artikel 18, Rva 2005.



scholen in de buurt van de voorziening. Ongeacht of de asielzoeker toegang tot de arbeidsmarkt heeft in een AZC, is Nederland verplicht hem toegang tot een beroepsopleiding te verlenen. Dit is in lijn met Artikel 12 van de Opvangrichtlijn.17 Een opleiding die voor het achttiende levensjaar is begonnen, mag worden afgemaakt tenzij terugkeer gerealiseerd kan worden voordat de opleiding is afgerond. Financiële vergoeding De asielzoekers krijgen in reguliere opvang een financiële vergoeding waar zij eten, kleding en andere persoonlijke uitgaven van kunnen bekostigen. De hoogte van de wekelijkse financiële toelage voor een vreemdeling die recht op opvang heeft is € 44,52 voor een volwassene en € 37,52 voor kinderen.18 Er is geen financiële vergoeding beschikbaar voor een asielzoeker wiens aanvraag in het aanmeldcentrum wordt behandeld dan wel de vreemdeling die een rechtmatig verblijf heeft tenzij het een minderjarige vreemdeling betreft.19 De materiële opvangcondities zijn in Nederland vastgelegd in artikel 9, lid 1 Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Rva 2005). Voor een vreemdeling in een gezinslocatie of een VBL geldt dat er geen juridische verplichting bestaat tot het geven van leefgeld, omdat de doelgroep niet onder de Rva 2005 valt. In de praktijk krijgen de gezinnen in een gezinslocatie een financiële bijdrage voor het eten gerelateerd aan de grootte van het gezin en de omstandigheden op de locatie. Daarbij krijgen de gezinnen ook nog een financiële toelage voor de kinderen. Medische voorzieningen In alle opvanglocaties hebben vreemdelingen recht op noodzakelijke gezondheidszorg.20 Asielzoekers die in de centrale opvang van het COA verblijven, alsmede kinderen in de AMV-campussen hebben net als ieder ander vergelijkbare toegang tot medische zorg. Onder deze medische zorg valt onder andere een bezoek aan de huisarts of het ziekenhuis en verloskundige hulp. Voor kinderen in de gezinslocatie of VBL verschilt de medische zorg niet van de medische zorg in een AZC. Volwassenen in een gezinslocatie of de VBL hebben zoals reeds aangestipt altijd recht op noodzakelijke medische zorg. Dit is de zorg die de medisch professional noodzakelijk acht en sluit dus niet bepaalde vormen van zorg op voorhand uit of in. Deze medische zorg betreft nagenoeg alle zorgvormen die zijn opgenomen in het Nederlandse wettelijke verzekeringspakket. Overige bepalingen Juridische adviseurs of raadslieden en vertegenwoordigers van de UNHCR of erkende NGO’s zijn gemachtigd om asielzoekers in de opvang bij te staan. Om veiligheidsredenen kan deze toegang beperkt worden en heeft het COA een bezoekersreglement dat van toepassing is op de bezoekers en vrijwilligers.21 Daarnaast verzorgt het Tolk- en Vertaalcentrum Nederland (TVcN) de tolk- en vertaaldiensten in meer dan 130 verschillende talen. Deze diensten van zijn voor alle zorginstellingen kosteloos.22 17 Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, PbEU 2003, L31/18. 18 Bron: COA. 19 Artikel 3, onder o, Rva 2005. 20 Artikel 10, Vw 2000. 21 Voor meer informatie zie het advies over dagbesteding in de opvang voor vreemdelingen: ‘Verloren tijd’, uitgebracht door de Adviescommissie Vreemdelingenzaken. Dit rapport is te vinden op: http://www.acvz.org/publicaties/Advies36-web.pdf. 22 Zie Regeling Zorg Asielzoekers (RZA).

13


14



3


CATEGORIEËN VREEMDELINGEN DIE RECHT HEBBEN OP OPVANG

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de categorieën vreemdelingen die recht hebben op opvang, zoals opgenomen in artikel 3 Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005. Asielzoekers in de algemene asielprocedure Het recht op opvang en basisvoorzieningen geldt voor alle asielzoekers in de (eerste) algemene asielprocedure (AA). Asielzoekers die een herhaalde asielaanvraag indienen hebben alleen recht op opvang als zij de Verlengde Asielprocedure (VA) ingaan. Inwilliging asielaanvraag Na afloop van de AA hoort de asielzoeker of zijn verzoek wordt ingewilligd of afgewezen. Bij een positieve beslissing ontvangt de vreemdeling de standaard opvang voorbereiding. Zodra een asielzoeker een verblijfsvergunning heeft gekregen, koppelt het COA hem aan een gemeente in de regio van het AZC. De gemeente zorgt voor geschikte woonruimte. De bewoner woont op het AZC tot hij de zelfstandige woonruimte kan betrekken. Dit proces kan maximaal veertien weken duren. Vertrektijd na definitieve afwijzing asielaanvraag Na de definitieve afwijzing van het asielverzoek heeft een asielzoeker nog een termijn van 28 dagen om het land te verlaten, de zogeheten vertrektermijn. Indien een afgewezen asielzoeker niet binnen de vertrektermijn Nederland verlaat, heeft hij geen recht meer op opvang in een asielzoekerscentrum. Dit betekent niet zonder meer dat de betrokkene op straat terecht komt. Aan de vreemdeling kan namelijk ook een vrijheidsbeperkende maatregel worden opgelegd in een vrijheidsbeperkende locatie of een gezinslocatie (als het een gezin met minderjarige kinderen betreft). In deze locaties wordt de facilitering van het vertrek onder regie van de DT&V verder geïntensiveerd, gedurende in beginsel maximaal 12 weken. Gezinnen met minderjarige kinderen wordt ook na deze periode onderdak geboden, waarbij de begeleiding gericht blijft op terugkeer. Om een afgewezen asielzoeker in een vrijheidsbeperkende locatie of in een gezinslocatie te kunnen plaatsen, moet de opvang in een asielzoekerscentrum wel eerst worden beëindigd. De vrijheidsbeperkende locatie en de gezinslocaties vormen geen onderdeel van de opvang, maar worden zoals eerder gezegd ‘bemenst’ door het COA. Na een definitieve afwijzing van een asielverzoek is de DT&V verantwoordelijk voor de voorbereiding op terugkeer van de asielzoeker.

15



Alleenstaande minderjarige vreemdelingen Na binnenkomst in Nederland worden alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’s) tussen de 13 en 18 jaar opgevangen in een speciale POL. De jongeren doorlopen net als volwassen asielzoekers de rust- en voorbereidingstijd en de algemene asielprocedure. Ze verblijven hier maximaal drie maanden. In die tijd wordt op grond van de mate van zelfstandigheid en persoonlijke ontwikkeling geïndiceerd wat de best passende opvangvorm is voor de betreffende jongere. In de meeste gevallen is dit een campus, een kinderwoongroep of een kleinschalige wooneenheid. Kinderen die jonger zijn dan 13 jaar worden direct door de voogdij-instelling Stichting Nidos in een opvanggezin geplaatst en wonen niet bij het COA. In principe blijven de kinderen daar wonen totdat ze meerderjarig zijn. Uitgeprocedeerde alleenstaande minderjarigen Onafhankelijk van de uitkomst van de asielprocedure heeft een AMV in ieder geval recht op opvang tot de dag dat hij 18 jaar wordt. Daarna geldt dezelfde procedure als voor volwassen asielzoekers. Voor wat betreft uitgeprocedeerde minderjarigen die in gezinsverband leven, heeft de Hoge Raad op 21 september 2012 een uitspraak gedaan die betekent dat de op basis van een eerdere uitspraak van het Gerechtshof Den Haag (11 januari 2011) aan gezinnen met minderjarige kinderen verleende onderdak in de gezinslocaties wordt voortgezet.23 Uitgeprocedeerde gezinnen met minderjarige kinderen die in de reguliere opvang van het COA verblijven, worden geplaatst in een gezinslocatie indien het vertrek niet binnen de wettelijke vertrektermijn van 28 dagen is gerealiseerd. Continuïteit van medische zorg en onderwijs wordt door het COA gefaciliteerd. Ook na het indienen van een herhaalde toelatingsaanvraag kan een gezin in de gezinslocatie geplaatst worden. Uitgeprocedeerde vreemdelingen Vreemdelingen die geen verblijfsvergunning krijgen, hebben nog maximaal 28 dagen recht op opvang bij het COA. Binnen die tijd moeten ze Nederland verlaten. Lukt dat niet kan de vreemdeling worden overgeplaatst naar een vrijheidsbeperkende locatie. Uitgeprocedeerde gezinnen met kinderen Indien een gezin met minderjarige kinderen wordt afgewezen dan kan het gezin een vrijheidsbeperkende maatregel worden opgelegd in een gezinslocatie. In deze locaties wordt de facilitering van het vertrek onder regie van de DT&V verder geïntensiveerd, gedurende in beginsel maximaal 12 weken. Een gezin met minderjarige gezinnen wordt overigens ook na deze periode onderdak geboden, waarbij de begeleiding gericht blijft op terugkeer.

16

23 Kamerstukken II, 2010-2011, 29 344, nr. 79.



Uitsluiting voor opvang vanwege bijzondere redenen Asielzoekers hebben recht op opvang wanneer zij over onvoldoende middelen beschikken om in hun bestaan te kunnen voorzien. De Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva) heeft uitsluitend betrekking op een asielzoeker (en de daarmee gelijkgestelde categorieën vreemdelingen), die niet beschikt over voldoende middelen om in de noodzakelijk kosten van het bestaan te voorzien (Artikel 2 Rva). Om in aanmerking te komen voor opvang moeten asielzoekers de verklaring “niet in staat in levensonderhoud te voorzien” ondertekenen. Asielzoekers die zelf over voldoende middelen beschikken, worden geacht om zelf voor huisvestiging te zorgen en worden uitgesloten van de opvang die door het COA wordt geboden. In feite komt dit niet voor. De Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) voorziet in een maandelijkse uitkering voor bepaalde groepen vreemdelingen. De Rvb-voorzieningen worden verzorgd door het COA. Rvb-voorzieningen moeten worden aangevraagd bij het COA binnen twee weken nadat het recht op de voorzieningen is ontstaan. Ook hier mag de aanvrager niet beschikken over voldoende middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen voorzien en mag de aanvrager geen eigen vermogen hebben. Het beleid om de veiligheid en leefbaarheid in te opvanglocaties te borgen is uitgewerkt in onder meer huisregels, bezoekersregels, een gedragscode, en een Reglement onthouding verstrekkingen. Daarnaast zijn diverse processen ingericht om klachten en meldingen adequaat af te handelen. Het (aanzetten tot) discrimineren, intimideren en uitoefenen van geweld tegen medebewoners, personeel en omwonenden van de opvanglocatie, dan wel tegen ieder ander, is niet toelaatbaar. Uitingen van discriminatie, intimidatie en geweld zullen veelal leiden tot een maatregel (sanctie) op basis van het Reglement onthouding verstrekkingen.

17


18



4


DE OPVANG IN DE PRAKTIJK

Zoals eerder uitgezet in hoofdstuk 2 bepaalt het COA in welke opvangvoorziening een asielzoeker wordt geplaatst en is bevoegd een asielzoeker naar een andere voorziening over te plaatsen (Artikel 11, lid 1. Rva 2005). In Nederland heeft de vreemdeling bij aankomst in eerste instantie geen eigen keuze om een eigen opvangcentrum te kiezen. In een later stadium is dit onder bepaalde omstandigheden wel mogelijk. Er zijn meerdere redenen voor het verplaatsen van een asielzoeker, waaronder het optreden van een verandering in de familiestructuur, medische redenen, incidenten in de opvangcentra, bedcapaciteit en tijdslimieten. De opleiding en het belang van de kinderen kunnen daarnaast ook een reden zijn om de asielzoeker in een andere opvangfaciliteit te plaatsen. Verzoeken kunnen gehonoreerd worden indien er plek is.

4.1

Beheer van de opvanglocaties

Het COA geeft op meerdere manieren vorm aan het huisvestingsbeleid. De belangrijkste hiervan zijn het Programma van Eisen (PvE) voor nieuwe opvanglocaties, het Voorraadbeheerplan (VBP) en het Integrale Huisvestingsplan (IHP). Controlemechanismen Er bestaat een aantal controlemechanismen, zowel intern als extern, die toezien op het opvangsysteem in Nederland. Het belangrijkste controlemechanisme is de Raad van Toezicht. De Raad van Toezicht ziet toe op de werkzaamheden van het bestuur van het COA en staat dit met raad terzijde. De Raad van Toezicht richt zich bij de vervulling van de taak als bedoeld in artikel 11, lid 1 van de Wet COA naar het belang van het COA. Daarvoor weegt de Raad van Toezicht de in aanmerking komende belangen van de bij het COA betrokkenen en het algemeen belang af. De medewerkers van het COA moeten minimaal viermaal per jaar de privé-vertrekken controleren. Het Programma van Eisen geeft daarnaast aparte eisen voor de toiletruimten, douche en badkamer en de keuken, recreatieruimten etc. Op het gebied van brandveiligheid is het COA (afdeling directie huisvesting) verantwoordelijk voor de centrale aansturing. Elk AZC moet een door de brandweer goedgekeurd bedrijfsplan hebben. Onderdeel hiervan is een actuele gebruiksvergunning die bij de gemeente moet worden aangevraagd.24 De brandweer komt op locatie en bekijkt aan welke eisen het gebouw dient te voldoen. De gebruiksvergunning wordt vervolgens voor een aantal jaar afgegeven. Elk AZC-gebouw moet voldoen aan de richtlijnen van het Bouwbesluit 2003.25 Het COA heeft als opvangorganisatie een zorgplicht op grond van artikel 3 Arbowet.26 Andere externe instituties die controle uitoefenen zijn onder andere inspectie Jeugdzorg en de inspectie Gezondheidszorg.

24 Voor meer informatie zie www.inspectiesanctietoepassing.nl/images/Definitief%20rapport%20brandveiligheid_tcm56110767.pdf blz. 85. 25 Besluit van 7 augustus 2001, houdende vaststelling van voorschriften met betrekkingen tot het bouwen van bouwwerken uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. 26 Wet van 18 maart 1999, houdende bepalingen ter verbetering van de arbeidsomstandigheden.

19



In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven over de opvangvoorzieningen in verschillende opvangfaciliteiten. Gedurende hun verblijf in verschillende opvangfaciliteiten hebben de vreemdelingen toegang tot een groot aantal opvangvoorzieningen. Tabel 1:

Opvangvoorzieningen in verschillende opvangfaciliteiten Aanmeld-

Speciale

AMV-

centrum

AZC

opvang

campussen Locatie

Gezins-

POL/COL

voor

Vrijheidsbeperkende Locatie

kwetsbare groepen Eten

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Kleding

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Financiële

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Medische zorg

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Psychologische

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Tolkdiensten

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Toegang tot

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Ja

Nvt

Nvt

Nee

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Vergoeding Dringende Medische zorg

Zorg (gratis) Juridische bijstand

Onderwijs Toegang tot de arbeidsmarkt (na welke periode) Toegang tot een beroepsopleiding Bron: Rva 2005 en ACVZ-advies ‘Verloren Tijd’

Begeleiding van bewoners Gedurende het verblijf van de vreemdeling in de opvang voert het COA regelmatig gesprekken met de bewoners. De begeleiding is afgestemd op de fase in de asielprocedure waarin de bewoners zitten. Daarnaast wordt er voorlichting gegeven over praktische zaken zoals de gang van zaken op het asielzoekerscentrum en gezondheidszorg. Een deel van de voorlichting aan asielzoekers organiseert het COA samen met partners, zoals de Gemeentelijke of Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst, Jeugdgezondheidszorg en Vluchtelingenwerk.

20



Verder is het COA bezig met een jaarlijks onderzoek naar de bewonerstevredenheid. Iedere asielzoeker boven de 18 jaar krijgt een uitnodiging om mee te doen. Uit de pilot blijkt dat ongeveer de helft van de bewoners daar gehoor aan geeft. Bewoners beantwoorden vragen over drie thema’s: leefbaarheid, veiligheid en wonen, de manier waarop bewoners door medewerkers worden bejegend, en de schriftelijke en mondelinge informatievoorziening. Er wordt bijvoorbeeld gevraagd of bewoners de informatiemap hebben ontvangen, of ze weten wat ze moeten doen bij brand en of ze tevreden zijn over de manier waarop ze worden behandeld door beveiligers. De vragen en stellingen zijn beschikbaar in acht verschillende talen. Overstap AZC naar zelfstandige woonruimte Zodra een asielzoeker een verblijfsvergunning heeft gekregen koppelt het COA hem aan een gemeente in de regio van het asielzoekerscentrum (AZC). De gemeente zorgt voor geschikte woonruimte. De bewoner woont op het AZC tot hij de zelfstandige woonruimte kan betrekken (maximaal veertien weken).

4.2

Effectiviteit en kwaliteit van opvang

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken bracht in maart 2013 een advies uit aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. In het rapport Verloren Tijd geeft de commissie antwoord op de vraag hoe de mogelijkheden voor vreemdelingen in de opvang om activiteiten te ondernemen zich verhouden tot de doelstellingen van het opvangbeleid. Onder opvang worden in dit advies asielzoekerscentra, de vrijheidsbeperkende locatie en gezinslocaties verstaan. De commissie heeft gesproken met betrokken organisaties en met vreemdelingen die in de opvang verblijven of hebben verbleven. Volgens de schrijvers van het rapport is de bezetting van de opvang is de laatste jaren in Nederland afgenomen, maar verblijft een niet te verwaarlozen aantal vreemdelingen nog altijd langdurig in opvang. Voor de meeste van hen is niets doen de dagelijkse praktijk, omdat zij immers niet werkzaam mogen zijn. Dit leidt er voor de meeste vreemdelingen toe dat zij hun situatie als uitzichtloos gaan beschouwen. Naarmate hun verblijf in de opvang langer duurt, neem hun passiviteit toe en wordt het steeds moeilijker om de vreemdelingen weer in beweging te krijgen. Dit draagt niet bij aan de doelstellingen van het opvangbeleid, namelijk dat vreemdelingen effectief kunnen meewerken aan hun asielprocedure of vertrek. Volgens het ACVZ heeft het onderzoek ook duidelijk gemaakt dat naast de passiviteit ook de ervaren verblijfsonzekerheid van invloed is op de gezondheid en activiteit van vreemdelingen.27 De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft in augustus 2013 nog geen formele reactie op het rapport van de ACVZ gegeven. Publiek debat over de kwaliteit van de opvang 2008-2012 De kwaliteit van de opvang is de laatste jaren niet meer zo vaak onderwerp van debat geweest. Sinds 2006 zijn de materiële voorzieningen in de opvang bijna niet meer gewijzigd en er hebben over het algemeen geen grote kwesties plaatsgevonden in de peri-

27 Voor meer informatie zie het advies over dagbesteding in de opvang voor vreemdelingen: ‘Verloren tijd’, uitgebracht door de Adviescommissie Vreemdelingenzaken. Dit rapport is te vinden op: http://www.acvz.org/publicaties/Advies36-web.pdf.

21



ode tussen 2008 en 2012. De omstandigheden in de opvangcentra zijn sober, maar humaan. Het systeem garandeert gelijke voorzieningen en diensten voor alle aanvragers. Daarbij is de capaciteit op dit moment voldoende om alle aanvragers te voorzien van een opvangplek. Recent is er een aantal vragen in de Kamer gesteld over de toegeleiding naar medische zorg en het beleid aangaande verhuizingen tussen AZC’s. Er is in 2013 een advies verschenen van de ACVZ over de tijd dat asielzoekers in de opvang verblijven. Indirect hangt de kwaliteit van de opvang daar mee samen. Dit advies heeft tot Kamervragen van de PVV geleid, omdat die partij het niet eens is met de forse bezuinigingen op de dagbesteding van ouderen, gehandicapten en andere hulpbehoevenden terwijl asielzoekers wel dagbesteding zouden moeten krijgen.28 Daarnaast heeft het rapport Kind in AZC van Unicef uit 2009 geleid tot een aantal aanpassingen in de AZC’s op het gebied van leefbaarheid. Dit onderzoek heeft zich voornamelijk gericht op de situatie van kinderen die opgroeien in een AZC. De situatie waarin deze kinderen opgroeien, voldoet niet aan de eisen die het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind stelt. Die constatering geldt voor het geheel en ook voor alle onderwerpen waar kinderen mee te maken hebben afzonderlijk: gezin en opvoeding, wonen, recreatie, spel en vrije tijd, onderwijs, gezondheid, veiligheid, procedure, financiën en participatie. Uit het onderzoek blijken drie belangrijke knelpunten. 1) de lange duur van de opvang; 2) het vele verhuizen; 3) het ontbreken van informatie. Door de plotselinge piek in het aantal Chinese asielzoekers is in 2008 de tijdelijke noodopvang voor nieuwe asielzoekers in korte tijd volgestroomd. In maart 2008 vroegen plotseling ruim 600 Chinezen asiel aan in Nederland. Een enorme stijging: over heel 2007 waren het er niet meer dan 250. Om te voldoen aan de verplichting om deze groep asielzoekers op te vangen, heeft het COA op stel en sprong noodopvang geregeld. De groep Chinezen werd opgevangen in paviljoens (tentenkampen). Ook in 2009 moest een aantal asielzoekers door een nijpend tekort aan opvangplekken door de gestegen instroom, in tentenkampen worden opgevangen. Zowel in 2008 als in 2009 uitte de Tweede Kamer enige kritiek op het opvangen van asielzoekers in tentenkampen.29 In tabel 2 wordt de doelmatigheid van de opvang weergegeven. Er is na een piek in 2010 sprake van een daling in de instroom van nieuwe vreemdelingen in de opvang. Deze ontwikkeling is terug te zien in het nationale budget voor de opvang, ook dit gaat na een piek in 2010 omlaag.

28 Kamerstukken II, 2012-2013. Vraagnummer 2012Z19607

22

29 Kamerstukken II, 2007-2008, 19637, nr. 73.


Tabel 2:


Doelmatigheid van de opvang

Nationaal budget

2008

2009

2010

2011

2012

458.311.000

494.772.000

463.780.000

457.029.000

383.330.000

-

-

-

-

-

458.311.000

494.772.000

463.780.000

457.029.000

383.330.000

450.011.000

486.472.000

455.480.000

448.729.000

375.030.000

14.623

15.343

15.624

13.697

13.095

n/a

n/a

n/a

n/a

16.148

13.726

16.640

18.657

14.632

n/a

n/a

n/a

n/a

n/a

28 dagen

28 dagen

28 dagen

28 dagen

28 dagen

voor de opvang Totale kosten van de opvang Totale kosten inclusief Dublin zaken Totale kosten exclusief Dublin zaken Instroom van nieuwe kandidaten in de opvang Instroom/terugkeer van asielzoekers die de opvang tijdelijk hebben verlaten Uitstroom van vreemdelingen uit de opvang die niet terugkeren Het aandeel van het aantal vreemdelingen in de opvang die een definitieve beslissing hebben ontvangen op hun aanvraag Terugkeertijd voor aanvragers in de opvang die een negatieve beslissing hebben ontvangen Bron: Rapportage Vreemdelingenketen 2012

23


24



5


FLEXIBILITEIT VAN HET OPVANGSYSTEEM

In 2009 had het COA te maken met een toename van de asielinstroom. Het kostte het COA in deze periode extra inspanning om alle asielzoekers onder te brengen. De omvang van de benodigde capaciteit steeg per saldo licht en een aanzienlijke hoeveelheid opvangplaatsen moest worden vervangen. Voor het jaar 2009 was voorzien dat meer dan 2.500 opvangplaatsen moesten worden afgestoten, omdat de gebruiksvergunningen voor de betreffende locaties afliepen. Deze combinatie van factoren (instroom, uitstroom en gedwongen afbouw van capaciteit) maakte dat het COA naar alle beschikbare mogelijkheden zocht om voldoende capaciteit beschikbaar te houden. Op de bestaande locaties werd de capaciteit uitgebreid door tijdelijke huisvesting (paviljoens, tentenkampen) bij te plaatsen. Zoals in het vorige hoofdstuk vermeld, zorgde de plotselinge toestroom van een grote groep Chinezen in 2008 tot politieke en maatschappelijke discussie. De Chinezen moesten worden geplaatst in tijdelijke noodvoorzieningen, omdat de capaciteit van het COA op dat moment niet voldoende was. Vanwege deze druk op het opvangsysteem werd besloten dat het de voorkeur heeft om tot afspraken te komen voor vestiging van opvanglocaties voor langere termijn.30 Onderstaande tabel 3 geeft een overzicht over de flexibiliteit van het opvangsysteem in de jaren 2008 tot 2012. Tabel 3:

Flexibiliteit van het opvangsysteem

Totaal aantal

2008

2009

2010

2011

2012

15.280

16.170

15.150

14.630

13.630

14.623

15.343

15.624

13.697

13.095

100%

100%

100%

100%

100%

95%

95%

95%

95%

95%

asielverzoeken met recht op opvang Totaal aantal asielzoekers ondergebracht in de opvang Maximum aantal kandidaten die kunnen worden ondergebracht in de opvang Gemiddelde bezettingsgraad in de opvang Bron: COA

30 Kamerstukken II 2009/2010, 56 036 nr.1.

25



Het aantal opvanglocaties dat het COA nodig heeft, is uiteindelijk afhankelijk van het aantal asielzoekers dat wordt opgevangen. Het openen en sluiten van opvanglocaties is een onvermijdelijk en steeds terugkerend onderdeel van het COA. De laatste jaren heeft Nederland te maken met een daling van het aantal asielzoekers dat in een opvangcentrum verblijft. Dit komt door een dalende instroom en een kortere verblijfsduur in de opvang.31 Rolling forecast systeem Op basis van een prognose van de ontwikkeling van de in- en uitstroom van asielzoekers stelt het COA elk jaar een planning op met betrekking tot het openen, sluiten of uitbreiden van opvangcentra. Daarnaast controleert het COA maandelijks de beschikbare capaciteit in relatie tot de behoefte opvangplaatsen. Het COA kan dan snel reageren. De huidige daling van op te vangen asielzoekers betekent dat het COA opvanglocaties moet sluiten. Welke locatie er wordt gesloten hangt af van een aantal zaken, zoals de staat van onderhoud en de looptijd van contracten. In 2012 werden er 3.000 opvangplaatsen geschrapt vanwege een verminderde toestroom van asielzoekers en kortere asielprocedures. Buffercapaciteit De vraag naar asielopvang kan sterk variëren. Er kan een acute vraag naar meer bedden ontstaan. Het COA heeft daarom bij wijze van buffer altijd meer opvangplaatsen in voorraad dan strikt noodzakelijk. Het is ook mogelijk tijdelijke locaties in te zetten, zoals bungalowparken en hotels. Deze capaciteit is doorgaans inactief en wordt alleen gebruikt in tijden van crisis.

31 Voor meer informatie zie http://www.emnnetherlands.nl/Feiten_Cijfers/Toename_van_het_aantal_asielaanvragen_in_EU_

26

eerste_kwartaal_2013.


6


CONCLUSIE

In Nederland is het COA verantwoordelijk voor de opvang, begeleiding en uitstroom uit de opvang van asielzoekers. Het COA stelt dat het systeem van opvang in Nederland gelijke voorzieningen en diensten voor alle asielzoekers garandeert. In 2012 is de capaciteit voldoende om alle asielzoekers te voorzien van een opvangplek. Het opvangsysteem in Nederland stond in 2008 en 2009 onder druk. In 2008 steeg het aantal vluchtelingen ten opzichte van voorgaande jaren. De instroom in 2008 liep op tot bijna een verdubbeling ten opzichte van 2007. Op dat moment had het COA geen buffercapaciteit om mensen direct op te vangen. De vluchtelingen werden opgevangen in tentenkampen. Ook in 2009 bleef de asielinstroom stijgen, waardoor het COA gebruik moest maken van noodvoorzieningen om alle asielzoekers op te vangen. Met de invoering van de Verbeterde Asielprocedure in 2010 kwamen er minder asielaanvragen in Nederland. Ook kan het COA op basis van een prognose van de ontwikkeling van de in- en uitstroom van asielzoekers een planning maken. Moeten er centra worden geopend, gesloten of bestaande centra worden uitgebreid. Daarnaast worden maandelijks de beschikbare capaciteit in relatie tot de behoefte aan opvangplaatsen gecontroleerd. Zo kan het COA snel reageren mocht dat nodig zijn. In de praktijk betekent dit dat het COA met behulp van de prognosetool opvang kan doen sluiten of openen. Het COA werkt daarnaast nauw samen met ketenpartners, zoals de IND en de DT&V. Inmiddels is er sprake van stabilisatie en daalt het aantal asielaanvragen ook niet meer. Vreemdelingen die geen verblijfsvergunning krijgen, hebben nog maximaal 28 dagen recht op opvang bij het COA. Binnen die tijd moeten zij Nederland verlaten. Lukt dat niet dan wordt de vreemdeling overgeplaatst naar een vrijheidsbeperkende locatie. Uitgeprocedeerde gezinnen met minderjarige kinderen die in de reguliere opvang van het COA verblijven, worden geplaatst in een gezinslocatie. Zowel de vrijheidsbeperkende locatie als ook de gezinslocatie valt officieel niet onder opvang en wordt doorgaans als ‘onderdak’ aangeduid. Continuïteit van medische zorg en onderwijs wordt door het COA gefaciliteerd. Verder wordt in deze locaties de facilitering van het vertrek onder regie van de DT&V verder geïntensiveerd.

27


28




Het EMN is opgezet bij Raadsbeschikking 2008/381/EG van 14 mei 2008 en wordt financieel ondersteund door de Europese Commissie.

Het Europees Migratienetwerk (EMN) is door de Raad van de Europese Unie opgericht. Het EMN verzamelt actuele, objectieve, betrouwbare en waar mogelijk vergelijkbare informatie over migratie en asiel. Het EMN publiceert rapporten over uiteenlopende onderwerpen op het gebied van asiel en migratie. De oprichting van het EMN past in het streven van de EU om te komen tot een effectief asiel- en migratiebeleid in de EU. www.emnnetherlands.nl


INDIAC NL EMN NCP SEPTEMBER 2013 DE OPVANG VAN ASIELZOEKERS IN NEDERLAND

Recommend Documents