Incitatieve Tranche Rwanda

Thijs Van Laer

11.11.11 • december 2014

11.DOSSIER

Incitatieve Tranche Rwanda


1

Voorwoord In december 2014 neemt de Belgische regering een beslissing over de incitatieve tranche (IT) in Rwanda, een extra budgettaire schijf die ons land aan Rwanda uit kan keren als het voldoet aan voorwaarden op het vlak van politieke dialoog, goed bestuur en mediaontwikkeling. 11.11.11 gaf in het verleden al vaker haar input bij een beslissing over de uitkering van een IT, bijvoorbeeld voor Burundi. Als koepel van de Vlaamse noord-zuidorganisaties vinden wij het belangrijk om ons standpunt hierover mee te delen en deel te nemen aan het debat. Daarom geven we in deze paper achtereenvolgens een algemene beschrijving van de IT en de situatie in Rwanda op het vlak van mensenrechten en goed bestuur. Daarna nemen we op basis van een beoordeling van de criteria van de IT een standpunt in over de uitkering van die budgettaire schijf. Tot slot volgen enkele conclusies en aanbevelingen voor de IT Rwanda enerzijds en het instrument IT in algemene zin voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking anderzijds.

Inhoud Hoofdstuk 1: Wat is een incitatieve tranche?

3

Hoofdstuk 2: Rwanda: context 6 Hoofdstuk 3: De Belgische ontwikkelingssamenwerking met Rwanda

8

Hoofdstuk 4: De voorwaarden van de IT Rwanda: een analyse

9

Hoofdstuk 5: Conclusies en aanbevelingen 17

Colofon: Redactie: Eindredactie: Vormgeving:

Thijs Van Laer Marieke Bastiaens Bart Missotten

Foto’s:

Dieter Telemans

2


11.DOSSIER

1. Wat is een incitatieve tranche? Een incitatieve tranche (IT) is een vorm van positieve conditionaliteit die opgenomen wordt in het indicatief samenwerkingsprogramma (ISP) dat België met een partnerland van de Belgische ontwikkelingssamenwerking afsluit. Het is een extra budgettaire schijf die ons land als een bonus aan het partnerland uit kan keren bovenop de bestaande enveloppe, als het partnerland een aantal overeengekomen voorwaarden behaalt. Het onderliggende doel van dit instrument is de politieke en beleidsdialoog met de partner te verdiepen, om samen op een gestructureerde wijze op het meest relevante beleidsniveau specifieke elementen van goed politiek en/of technocratisch bestuur aan te moedigen.1 De schijf bedraagt maximum één derde van de totale enveloppe. De beslissing om al dan niet een incitatieve tranche te voorzien in een ISP, hangt af van de analyse die wordt gemaakt tijdens het voorbereidende proces. Ze zou het gevolg moeten zijn van “een afweging of er door middel van bijkomende budgettaire middelen veranderingsprocessen in het partnerland kunnen worden versterkt”.2 België heeft zo’n incitatieve tranche tot nog toe reeds opgenomen in de ISP’s met vier partnerlanden: Burundi, Rwanda, de DRC en Oeganda.3 In Burundi werd de extra enveloppe uitgekeerd in 2012. Dat was tot nu toe de eerste en enige keer dat zo’n beslissing genomen werd. Het Centraal-Afrikaanse land had de vooraf bepaalde voorwaarden gehaald. Bijgevolg moest het bedrag van 50 miljoen euro uitgekeerd worden, in overeenstemming met het principe van de voorspelbaarheid en de geloofwaardigheid van hulp. Wel stelde 11.11.11 zich erg veel vragen bij de negatieve context (bijvoorbeeld het hoge aantal buitengerechtelijke executies) op het moment van de beslissing. Het was dus erg belangrijk om de juiste boodschap mee te geven en om te blijven investeren in processen van goed bestuur en ondersteuning van de civiele maatschappij.4 Eén van de voorwaarden was dat Burundi een strategie inzake goed bestuur en corruptiebestrijding zou goedkeuren. Dat gebeurde ook, maar de implementatie verloopt tot vandaag nog steeds erg moeizaam en het proces was erg donorgestuurd, met weinig ownership van de Burundese regering. Onder meer corruptie blijft in Burundi een torenhoog probleem.5 Anderzijds is dit plan wel een hefboom voor de civiele maatschappij om het belang van de strijd tegen corruptie en voor goed bestuur te blijven aankaarten. Hoe dan ook, dit voorbeeld illustreert dat de duurzame gevolgen van de IT op langere termijn niet Definitie uit de Beleidsnota Incitatieve Tranche van DGD http://www.dekamer.be/kvvcr/showpage.cfm?section=qrva &language=nl&cfm=qrvaXml.cfm?legislat=53&dossierID=53b132-720-0636-2012201314586.xml 3 Ibid. 4 Zie ook 11.11.11, Nota Incentatieve Tranche – Burundi, juni 2012. 5 Burundi staat op de 157e plaats van 177 landen in de Corruption Perceptions Index (2013) van Transparency International, zie http://www.transparency.org/country#BDI.

eenduidig zijn. Achteraf zien sommige betrokkenen de beslissing om de IT in Burundi uit te keren als een ‘vergiftigd geschenk’: het extra bedrag van 50 miljoen euro was een onderdeel van de totale budgettaire enveloppe van het ISP. Daardoor verlaatte het moment waarop een bestedingsgraad van 30% en een vastleggingsgraad van 100% werd bereikt, twee voorwaarden voor het afsluiten van een nieuw ISP. De goedkeuring van de extra tranche, in combinatie met bestaande problemen zoals de politieke context en de bestedingsgraad6, zorgde er dus voor dat Burundi langer moest wachten op een nieuw ISP. Dit was echter voor veel betrokkenen niet duidelijk op het moment van de beslissing. Voor de Democratische Republiek Congo (DRC) werd bij de onderhandelingen over het vorige Indicatief Samenwerkingsprogramma (2010-2013) ook een IT afgesproken. Hij bedroeg maar liefst 100 miljoen euro, of één vierde van het totale budget van het ISP. De voorwaarden, zeker wat betreft het verkiezingsproces, waren erg vaag en werden niet bereikt. Zowel België als Congo zwijgen dan ook in alle talen over deze extra enveloppe. Hier dringt zich uiteraard de vraag op over waar de eventuele hefboom zit voor politieke verandering en wat finaal het nut is van zo’n IT. Ondertussen is er voor Congo een nieuw “tussentijds” samenwerkingsprogramma ( 2014 – 2015) afgesproken. Er werd geen nieuwe IT in opgenomen. In oktober 2014 werd door België beslist om de Incitatieve Tranche van 10 miljoen euro met Oeganda niet uit te keren, omdat niet aan de voorwaarden op vlak van de hervorming van de kiescommissie, vooruitgang in lidmaatschap bij het Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) en op vlak van mensenrechten was voldaan. Deze beslissing ging in alle stilte voorbij: net als voor Congo werd er hierover niets publiekelijk meegedeeld. Het invoeren van een IT in een ISP heeft echter consequenties: de Belgische regering kan niet zomaar stilzwijgend een beslissing nemen, de publieke opinie en het parlement in België en in het partnerland hierover in te lichten.

1 2

6

Zie, 11.11.11, jaarrapport 2012, http://www.11.be/11/belgische-os-beleid/artikel/detail/detail/jaarrapport_2012_420_miljoen_geschrapt_11_11_11_wil_af_kwetsbaar_budget,104574


3

KADER 1: OVERZICHT INCITATIEVE TRANCHES IN DE REGIO VAN DE GROTE MEREN BURUNDI: • ISP 2010-2013 (€ 150 miljoen). • Maximum € 50 miljoen - 4 voorwaarden: 1. Verklaring van 2 observatiemissies (EU en Belgische parlementairen, indien aanwezig) dat de verkiezingen 2010 over het algemeen eerlijk verliepen. 2. Goedkeuring van het actieplan van de Nationale Strategie voor Goed Bestuur en Strijd tegen Corruptie door het Politiek Forum van de GCP (Groupe de Coordination des Partenaires), en het begin van de uitvoering ervan. 3. Een CPIA-indicator7 hoger dan of gelijk aan 2,5. 4. Opeenvolgende positieve beoordelingen door de FRPC8 door het IMF. • In juni 2012, in de marge van Rio+20, werd beslist om het IT uit te keren. • Besteding: in het ISP werd niet vermeld hoe de voorwaardelijke enveloppe gebruikt moest worden, met name in welke sectoren van de ISP. Uiteindelijk werd beslist om te investeren in de concentratiesectoren gezondheidszorg (€ 9 miljoen), landbouw (€ 9 miljoen) en onderwijs (€ 6 miljoen), maar ook in bestrating (€ 4 miljoen), justitie (€ 3 miljoen), politie (€ 3 miljoen) en het beurzenprogramma (€ 8 miljoen). • Geen vorm van negatieve conditionaliteit.

DRC: • ISP 2010-2013 (€ 400 miljoen), geconsolideerd via interim-ISP 2015-2016 (€ 80 miljoen). • IT van € 100 miljoen (niet beschreven als ‘maximum’) - 4 voorwaarden: 1. Een goed verloop van het verkiezingsproces in DR Congo voor het einde van 2011 2. De bereidheid om de score van DR Congo in het Doing Business -rapport substantieel te verbeteren. 3. De bereidheid om een gelijke of betere score op de CPIA-indicator van de Wereldbank te halen. 4. De bereidheid om verder vooruitgang te maken bij het IMFen te komen tot een opeenvolging van positieve reviews door het FRPC van het IMF. • Uitkering was voorzien in het najaar 2012, maar heeft niet plaatsgevonden. • Besteding is niet specifiek omschreven in de tekst. • Interim-ISP 2014-2015: een ernstige schending van de democratische principes, de rechtsstaat of de mensenrechten kan in het stopzetten van het ISP resulteren.

RWANDA: • ISP 2011-2014 (€ 160 miljoen) • Maximum € 40 miljoen - 3 voorwaarden: 1. Voldoende vooruitgang in de politieke dialoog (art. 8 van de Cotonou-akkoorden, cfr. infra) in 2011 en 2012. 2. Vooruitgang met betrekking tot de derde doelstelling van het CPAF: Enhanced Gains through Good Governance. Beoordeeld door de Joint Budget Support Review en bevestigd doordat 75% van de gerelateerde indicatoren behaald zijn. 3. Vooruitgang met betrekking tot ‘Media Development’, zoals vastgesteld door de Joint Assessment Governance en bevestigd door een score van 2,5 in de Media Sustainability Index en Professional Journalism Index van IREX. Als deze indicatoren niet beschikbaar zijn op het moment van de mid-term review (MTR) moeten vergelijkbare indicatoren (op het vlak van inhoud, internationale aanvaarding en jaarlijkse evaluatie) gebruikt worden. • Uitkering: volgens ISP was de beslissing voorzien na MTR van het ISP, sept./okt. 2013. • Besteding: het aanvullende bedrag besteed moet worden in de sectoren van het ISP. • Een ernstige schending van de principes van democratie, rechtsstaat of mensenrechten kan leiden tot de opschorting van het ISP.

7 8

Country Policy and Institutional Assessment van de Wereldbank: beoordeling van de kwaliteit van het beleid en de instellingen van een land. Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance : programma voor armoedebestrijding van het IMF.

4


OEGANDA • ISP 2012-2016 (€ 138 miljoen) • Maximum € 10 miljoen - 3 voorwaarden: 1. Vooruitgang in de implementatie van de aanbeveling van de Europese verkiezingsobservatiemissie met betrekking tot het benoemingsproces van de kiescommissie. 2. Vooruitgang in het lidmaatschap van het Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), met op zijn minst een officiële aanvraag voor Oegandees lidmaatschap. 3. In de assessment door de Europese Commissie en in de onderliggende principes van het JBSF-proces is er een positieve evolutie van het respect voor de mensenrechten in de periode 2012-2014. • Uitkering: in oktober 2014 werd tijdens een speciaal partnercomité beslist om de IT niet uit te keren aan Oeganda. • Besteding: in de twee concentratiesectoren (onderwijs en gezondheidszorg), en milieu. • Een serieuze schending van goed bestuur, mensenrechten, gendergelijkheid, milieu- en klimaatbewustzijn, democratie of de rechtsstaat kan aanleiding geven tot een heronderhandeling van het ISP.


5

2. Rwanda: context

De Rwandese genocide in 1994 was niet enkel een drama voor menselijk leed, maar ook voor de socio-economische situatie van het land. Sindsdien heeft het echter een indrukwekkende evolutie doorgemaakt. Tussen 2000 en 2010 kende Rwanda een economische groei van gemiddeld 8%9, hoewel die in 2013 terugviel tot 4,7%. In 2012 werd ontwikkelingshulp immers bevroren of geschrapt omwille van Rwanda’s rol in Oost-Congo.10 De gevolgen daarvan op de binnenlandse vraag zijn de voornaamste oorzaak van de terugval van de economische groei. De hoge groei was ook eerder inclusief: in tegenstelling tot het Afrikaanse gemiddelde, daalde de inkomensgelijkheid tussen 2005 en 2011. Ook op het vlak van menselijke ontwikkeling was er heel wat vooruitgang: de armoede ging sterk achteruit, de kinderen moedersterfte namen spectaculair af en het aantal kinderen dat naar school ging, nam sterk toe.11 Rwanda http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/ Project-and-Operations/Development%20Effectiveness%20 Review%202012%20-%20Rwanda.pdf 10 World Bank, Unearthing the subsoil: mining and its contribution to national development, http://documents.worldbank.org/ curated/en/2014/08/20143420/unearthing-subsoil-miningcontribution-national-development 11 UNDP, Human Development Report 2014. Sustaining Human Progress: Reducing Vulnerabilities and Building Resilience, http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr14-report-en-1.pdf. De indrukwekkende cijfers worden wel in vraag gesteld door 9

6


is ook bekend omwille van zijn technocratisch goed bestuur en laag niveau van corruptie, wat het een lieveling maakt van donoren. Die behalen in het land immers goede en zichtbare resultaten, met een Rwandese overheid die stevig het stuur vasthoudt. Deze positieve cijfers staan echter in schril contrast met de situatie op het vlak van mensenrechten en politiek goed bestuur, net wat de IT moet stimuleren. Daarom vormt het de focus van deze paper. Een recent rapport van de VN-rapporteur voor het recht op vreedzame vereniging en vergadering illustreert dat de mensenrechten zwaar onder druk staan. Enkel demonstraties die pro-regering zijn worden toegelaten, samenkomsten die het overheidsbeleid bekritiseren worden verboden. Regimekritische politici worden voortdurend tegengewerkt. Bekende namen zijn onder meer Victoire Ingabire (FDU-Inkingi), die in 2010 probeerde deel te nemen aan de verkiezingen maar nu in de gevangenis zit, en Bernard Ntaganda, de voorzitter van PS-Imberakuri. Hij werd net voor de verkiezingen van 2010 gearresteerd op basis van vage beschuldigingen, zat vier jaar in verschillende wetenschappers, zie onder meer A. Ansoms, D. Rostagno, Rwanda’s Vision 2020 Halfway Through: What the Eye does not see, Review of African Political Economy, 39: 133 (2012).

de cel en werd intussen vrijgelaten. Politieke partijen hebben het moeilijk om zich te registreren en om hun politieke activiteiten uit te voeren. 12 Dit was onder meer het geval voor de Democratic Green Party of Rwanda (DGPR), die slechts de dag voor de deadline van de kandidatenlijsten haar registratie kreeg en daardoor niet meer aan de parlementsverkiezingen van september 2013 kon deelnemen. De verkiezingen werden gewonnen door het RPF, de partij van president Kagame, maar van een echt politiek debat was geen sprake geweest.13 Ook werden vragen gesteld bij de transparantie van de verkiezingen. Kritische ngo’s ondervinden dezelfde problemen als politieke partijen. Hun registratieproces verloopt moeizaam en de overheid bemoeit zich met hun interne aangelegenheden. Dit was onder meer het geval voor mensenrechtenorganisatie LIPRODHOR, voor wie de Rwanda Governance Board (RGB) zelf het leiderschap aanduidde en de legitieme raad van bestuur zonder meer aan de kant schoof. Recent was er opnieuw sprake van bedreiging en arrestaties aan het adres van Liprodhor-personeel, in de aanloop naar een algemene vergadering van Liprodhor om terug orde op zaken te stellen.14 Soms gaat het zelfs verder. Gustave Makonene, de coördinator van Transparency International in Rwanda, werd in 2013 vermoord. Er kwam nooit een geloofwaardig onderzoek naar de omstandigheden van zijn dood.15 Vage en brede juridische bepalingen om een nieuwe genocide te voorkomen, staan open voor misbruik om kritische stemmen buiten spel te zetten. De wet op genocide-ideologie werd recent verbeterd ten opzichte van 2008, maar bevat nog voldoende bepalingen om de vrijheid van meningsuiting te criminaliseren. Ook journalisten krijgen het hard te verduren: onafhankelijk rapporteren over gevoelige thema’s is quasi onmogelijk geworden. Veel journalisten zijn naar het buitenland uitgeweken, in de gevangenis beland of zelfs vermoord. Dat gebeurde onder andere met Charles Ingabire, redacteur bij Inyenyeri News. In 2011 werd hij in een Oegandese bar neergeschoten.

Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Maina Kiai, Mission to the Republic of Rwanda, A/HRC/26/29/Add.2. 13 http://www.11.be/component/one/topic/detail/verkiezingen_ rwanda,72?oneview=blog 14 https://www.fidh.org/fr/afrique/rwanda/16516-rwanda-l-assemblee-generale-de-la-liprodhor-doit-se-tenir-sans-entraves-ni 15 Ibid. 12

Zelfs in het buitenland zijn kritische stemmen niet altijd veilig: ook opposanten in Zuid-Afrika werden meermaals het slachtoffer van moordpogingen. Begin 2014 werd Patrick Kareyega, ex-inlichtingenchef in Rwanda, doodgeschoten in een hotelkamer in Johannesburg. Het onderzoek hiernaar loopt nog, maar enkele Rwandese leiders vonden alvast dat hij zijn verdiende loon had gekregen.16 Eind augustus werden vier personen (drie Oegandezen en een Rwandees) schuldig bevonden aan de moordpoging op de voormalige chef van het Rwandese leger, Faustin Kayumba Nyamwasa, in onmin met het regime in Kigali. Volgens de Zuid-Afrikaanse rechter die de uitspraak deed, was de moordpoging politiek gemotiveerd en gestuurd vanuit Rwanda.17 Bovendien kent Rwanda zelf een stijgend aantal gedwongen verdwijningen sinds maart 2014. Dit werd aan het licht gebracht door Human Rights Watch (HRW)18 en veroordeeld door de VS19. In 2012 en 2013 kwam Rwanda onder internationale druk (zie kader 2) te staan door zijn steun aan de rebellenbeweging M23, die dood en verderf zaaide in Oost-Congo. In juni 2012 bewezen internationale rapporten van HRW en de VN de militaire en politieke steun van Rwanda aan de rebellenbeweging. In november 2012 werd dit nogmaals bevestigd in een VN-rapport. Volgens dat rapport had Rwanda de rebellenbeweging op verschillende manieren ondersteund, onder meer door troepen, wapens en munitie te leveren, in strijd met het wapenembargo dat door de VN was opgelegd. Rwanda had ook steun verleend aan de politieke branche van en de rekrutering voor M23.

Zie http://www.hrw.org/news/2014/01/28/rwanda-repressionacross-borders. 17 http://www.bbc.com/news/world-africa-28981317. 18 http://www.hrw.org/news/2014/05/16/rwanda-spate-enforced-disappearances. 19 http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/06/227087.htm#. U48jf53P8TY.twitter. 16


7

3. De Belgische ontwikkelingssamenwerking met Rwanda Op 18 mei 2011 ondertekenden België en Rwanda een Indicatief Samenwerkingsprogramma (ISP) voor vier jaar (2011-2014), met een envelop van 160 miljoen euro. De Belgische interventie focust op drie sectoren: gezondheid (55 miljoen euro), energie (55 miljoen euro) en decentralisatie (28 miljoen euro), met aandacht voor gender en milieu als transversale thema’s. Dit gebeurt zowel via budgetsteun (voor gezondheid) als door programma’s (voor gezondheid, energie, decentralisatie). Via gedelegeerde samenwerking (14 miljoen euro) wordt er ook in de sectoren justitie, reconciliatie en ordehandhaving (JRLO), goed bestuur en onderwijs geïnvesteerd. In 2011 werd ook beslist om in het ISP met Rwanda een incitatieve tranche op te nemen. In het ISP met Rwanda gaat het over een budgetverhoging van maximum 40

8


miljoen euro, te investeren in de concentratiesectoren van het ISP. Er zal over beslist worden als aan de voorwaarden is voldaan. De beslissing om deze schijf eventueel uit te keren, zou oorspronkelijk plaatsvinden tijdens de mid-term review van het ISP in september/oktober 2013. Eind 2013 beslisten Rwanda en België echter tijdens een speciaal partnercomité om ze uit te stellen naar het najaar van 2014. De volgende criteria moeten gebruikt worden tijdens de evaluatie om over het vrijmaken van dit additionele budget te beslissen: vooruitgang op het vlak van politieke dialoog; vooruitgang op het vlak van goed bestuur (op basis van een technische indicator) en vooruitgang op het vlak van mediaontwikkeling. Hieronder beschrijven we kort de stand van zaken voor deze drie indicatoren.

4. De voorwaarden van de IT Rwanda: een analyse POLITIEKE DIALOOG Letterlijk staat in het ISP het volgende: “Satisfactory proceedings of the article 8 dialogue in 2011 and 2012”. De volgende elementen moeten dus mee in rekening gebracht worden bij de analyse van deze voorwaarde: • “Artikel 8 dialoog” doelt op de politieke dialoog die voorzien wordt in het akkoord van Cotonou (2000)20 tussen de Europese Unie (EU) en de groep van Afrikaanse, Caraïbische en Pacifische landen (ACP), waar België en Rwanda respectievelijk toe behoren. Artikel 8 laat de verschillende partijen die het akkoord ondertekenden toe om “regelmatig een brede, evenwichtige en diepgaande politieke dialoog” aan te gaan, met als doel “het uitwisselen van informatie, het bevorderen van het wederzijdse begrip en het vereenvoudigen van de totstandkoming van overeengekomen prioriteiten en gemeenschappelijke agendapunten”. De dialoog heeft betrekking op alle doelstellingen van het Cotonouakkoord waarin de partijen bijdragen tot “vrede, veiligheid en stabiliteit” en “de totstandkoming van een stabiel en democratisch politiek klimaat”. Verder vermeldt het akkoord dat er regelmatig evaluaties zullen plaatsvinden over “de eerbiediging van de mensenrechten, de democratische beginselen, de rechtsstaat en goed bestuur” en dat de “voorkoming, beheersing en oplossing van gewelddadige conflicten” en “het streven naar vrede en democratische stabiliteit” prioriteiten zijn.21

• “2011 en 2012” blijken geen goede jaren te zijn geweest voor de politieke dialoog tussen Rwanda en België, al hangt het af van welk scenario (zie hierboven) gehanteerd wordt om over voldoende handelingen te spreken. Als we uitgaan van een formalistische logica (scenario 1), waarbij we enkel letten op de regelmaat van de dialoog, kunnen we eventueel een positieve draai geven aan deze voorwaarde. De frequentie moet dan wel voldoende bevonden worden. Vanuit het middenveld is dit moeilijk in te schatten. Hoewel artikel 8 van het Cotonouakkoord letterlijk stelt dat “vertegenwoordigers van organisaties van het maatschappelijk middenveld […] bij de dialoog betrokken [worden]”, is dit (helaas) in de realiteit niet het geval. Het middenveld, zowel het Rwandese als het Belgische, wordt niet betrokken bij de politieke dialoog. Indien we uitgaan van de nood aan een constructieve dialoog (scenario 2), lijkt het moeilijk om deze periode positief te beoordelen. Minister van Buitenlandse Zaken Reynders stelde zelf dat de “Belgisch-Rwandese betrekkingen intens [zijn], en soms gepaard [gaan] met enkele spanningen”, wat wel erg eufemistisch is uitgedrukt. De gerechtelijke samenwerking en de ontwikkelingssamenwerking werden als positief beschreven, maar “de relaties blijven onderhevig aan spanningen, die soms het gevolg zijn van de situatie in Oost-Congo, maar ook van een beperkt aantal bilaterale incidenten”.22 Een voorbeeld van zo’n incident vinden we in de rekeningen van de ambassades van beide landen. In oktober 2011 legde een Belgische gerechtsdeurwaarder beslag op een bedrag op de rekening van de Rwandese ambassade in Brussel. Rwanda protesteerde hevig en besliste om op zijn beurt rekeningen van de Belgische ambassade in Kigali te blokkeren.23 Pas in juni 2013 werden beide rekeningen terug gedeblokkeerd, “een goede maatregel, die de relaties tussen België en Rwanda bevordert”, aldus Reynders.24 Ook ergerde Kigali zich aan de activiteiten van de Rwandese diaspora in België en over vertragingen bij de afgifte van visa. Ter compensatie nam het tegenmaatregelen zoals een wachttijd van 21 dagen voor Belgen die een Rwandees visum aanvragen. Deze maatregel is ondertussen wel geschrapt.

• “Bevredigende handelingen” (satisfactory proceedings) is dan weer heel wat vager. Het is absoluut niet duidelijk wat ermee wordt bedoeld en hoe dit geëvalueerd kan worden. Betekent het dat er regelmatig een dialoog moet plaatsvinden? (Scenario 1: formalistisch.) Moet het voeren van deze dialoog bevredigend zijn, wat wil zeggen dat beide gesprekspartners constructief rond de tafel zitten en er opvolging wordt gegeven aan de aangehaalde punten? (Scenario 2: constructieve dialoog.) Of moeten er, nadat in de politieke dialoog zaken op tafel werden gelegd, ook echt veranderingen plaatsvinden op vlak van de principes vervat in het Cotonouakkoord, zoals mensenrechten, vrede en veiligheid of democratische beginselen? (Scenario 3: verandering.). Zulke vage begrippen laten veel ruimte open voor arbitraire beslissingen beïnvloed door externe elementen. Ze komen de transparantie en voorspelbaarheid van de IT zeker niet ten goede.

Eind 2012 verzuurde de relatie tussen België en Rwanda ook door de steun van Rwanda aan de Congolese rebellen van M23, gedocumenteerd in verschillende Schriftelijke vraag nr. 5 9122: Sabine Vermeulen over “De relatie met Rwanda”. 23 Ibid. 24 Persmededeling van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Didier Reynders tevreden over vrijgave rekeningen van Belgische ambassade in Kigali, 22/06/2013. 22

Voor meer info, zie http://www.11.be/11/europees-os-beleid/ artikel/detail/detail/wat_cotonou_akkoord,2005. 21 Cotonouakkoord, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ TXT/PDF/?uri=OJ:L:2010:287:FULL&from=NL. 20


9

VN-rapporten (cfr. supra).25 België schortte zijn militaire samenwerking met Rwanda op26 en bevroor een deel van zijn ontwikkelingshulp (zie kader 2). De Rwandese president Kagame verliet in september 2012 een zitting van de VN-veiligheidsraad toen Reynders daar het woord nam27. Dat was het hoogtepunt van de bilaterale spanningen. Begin 2013, dus net na de hierboven beschreven periode, werd een Belgische militaire attaché persona non grata verklaard door de Rwandese overheid.28 Ook daarna is de situatie zeker niet verbeterd. Dat illustreren het debacle over de aanwezigheid van Reynders tijdens de herdenking van twintig jaar genocide en de uitspraken van president Kagame tijdens die herdenking. Indien we scenario 3 (verandering in de principes van het Cotonouakkoord) hanteren, is enkel een negatieve evaluatie mogelijk. Er was uiteindelijk wel vooruitgang op het vlak van Rwanda’s regionale rol. Dat leidde tot een stopzetting van de steun aan de rebellengroep M23 in Oost-Congo en de uiteindelijke nederlaag van die groep eind 2013. Die vooruitgang kwam er echter pas na een langdurig diplomatiek proces van duidelijke rapporten en veroordelingen. Bovendien had Zie http://www.un.org/sc/committees/1533/egroup.shtml. http://www.demorgen.be/dm/nl/990/Buitenland/article/detail/1532348/2012/11/11/Belgie-schort-militaire-samenwerking-met-Rwanda-op.dhtml. 27 http://www.levif.be/actualite/international/kagame-quitte-unereunion-pendant-l-intervention-de-reynders-a-l-onu/articlenormal-113337.html. 28 http://www.levif.be/actualite/belgique/exclusif-le-rwandaexpulse-un-attache-belge/article-normal-134865.html 25 26

10


de steun aan de rebellengroep, in strijd met het internationaal recht, er überhaupt nooit mogen zijn. Op het vlak van mensenrechten, democratische beginselen, de rechtsstaat en goed bestuur in Rwanda zelf is er onvoldoende vooruitgang geboekt (zie hoofdstuk 2).

BEOORDELING VAN DIT CRITERIUM DOOR 11.11.11 Kwaliteit van de indicator: 11.11.11 vindt het erg moeilijk om dit criterium te beoordelen, omwille van de vage bewoordingen, vooral wat betreft het begrip ‘bevredigende handelingen’. Verder is het voor buitenstaanders niet eenvoudig om in te schatten hoe een politieke dialoog er in realiteit aan toegaat. Hoewel art. 8 van het Cotonouakkoord letterlijk stelt dat “vertegenwoordigers van organisaties van het maatschappelijk middenveld […]bij de dialoog betrokken [worden]”, is dit (helaas) in de realiteit niet het geval. Het middenveld, zowel het Rwandese als het Belgische, wordt niet betrokken bij de politieke dialoog. Behaald? 11.11.11 is van oordeel dat scenario 1 een te beperkte invulling zou geven aan het vage begrip ‘bevredigende handelingen’. Met scenario 2 en 3 is het onmogelijk om de politieke dialoog in 2011 en 2012 positief te evalueren. Deze indicator is dus niet behaald.

GOED BESTUUR De tweede indicator waaraan Rwanda moet voldoen om in aanmerking te komen voor de extra budgetschijf van 40 miljoen euro is een technische indicator voor goed bestuur. Letterlijk vraagt het ISP aan Rwanda “progress with respect to the third component of the CPAF, namely Enhanced Gains through Good Governance, as assessed by the Joint Budget Support Review and confirmed by a 75% performance of related indicators.” Het CPAF in kwestie is het Common Performance Assessment Framework, een matrix van indicatoren gebruikt door donoren. Het is een tool om analyses te maken van de prestaties van de Rwandese regering in de verschillende sectoren van de Rwandese Economic Development and Poverty Reduction Strategy (EDPRS), vooral voor conditionaliteiten gelinkt aan budgetsteun. Het voordeel is dat alle donoren dezelfde indicatoren gebruiken om budgetsteun al dan niet toe te kennen, al verschillen de drempels wel (bijvoorbeeld voor België moet 75% van de indicatoren gehaald worden).29 The Joint Budget Support Review (JBSR) is een moment waarop Rwanda en alle donoren die budgetsteun geven samen de vooruitgang op de EDPRS meten. Ze maken daarvoor gebruik van het CPAF. In december 2012 vond er een JBSR plaats. Er werd een analyse gemaakt van het CPAF voor 2011-2012. Wat betreft de governance-gerelateerde indicatoren (echter niet benoemd als Enhanced Gains through Good Governance) waren negen CPAF-governance doelen gehaald (groen), twee gedeeltelijk (geel), 2 niet (rood) en drie doelen konden niet gemeten worden (grijs). Indien men enkel de meetbare doelen telt, is er een percentage van 69% volledig gehaald, onder de drempel van 75% dus.30 Indien men ook de indicatoren erbij telt die gedeeltelijk gehaald zijn (geel) zit men wel boven de grens van 75%, namelijk aan een percentage van 84%. Het lijkt echter onwaarschijnlijk dat dit meegenomen zou worden, al is hierover onvoldoende duidelijkheid. Daarnaast had 11.11.11 op het moment dat het dit dossier schreef geen recenter verslag van de JBSR tot zijn beschikking. Dit komt doordat veel donoren na de steun van Rwanda aan M23 hun budgetsteun opschortten (zie kader 2), waardoor er geen JBSR kon plaatsvinden en er dus geen rapport meer verscheen.

BEOORDELING VAN DIT CRITERIUM DOOR 11.11.11 Kwaliteit van de indicator: De beoordeling van dit criterium is erg moeilijk, omdat het laatste verslag van de JBSR dateert van december 2012, twee jaar geleden. Is dat voldoende als basis om een beslissing te nemen? Deze indicator is erg technisch en bevat een zekere meetbaarheid, dankzij het criterium van een prestatie van 75%. Toch laat hij opnieuw ruimte open voor een discretionaire keuze. Men kan immers ook beslissen dat er wel degelijk sprake is van vooruitgang, zelfs al is de 75%-drempel niet behaald. Ook is het niet duidelijk voor buitenstaanders hoe het percentage van 75% berekend wordt. Behaald? 11.11.11 vindt het erg moeilijk om dit te beoordelen, omdat de bovengenoemde tekortkomingen. Indien men zich louter baseert op de volledig gehaalde doelen die meetbaar zijn, is de ondergrens van 75% niet bereikt, maar dit is onvoldoende basis om hierover een objectieve beoordeling te maken.

Op de Worldwide Governance Indicators van de Wereldbank, een internationale ranking die een groot aantal governance-indicatoren aggregeert, ging Rwanda tussen 2011 en 2013 vooruit op alle vlakken, behalve op het vlak van overheidsefficiëntie. Voor drie van de vijf indicatoren (politieke stabiliteit en afwezigheid van geweld, overheidsefficiëntie en kwaliteit van regulering) bevindt Rwanda zich op wereldschaal in het midden. Een stuk slechter scoort het land op voice & accountability (percentiel van 11,7 in 2011 over 13,7 in 2012 en 14,7 in 2013), terwijl het boven het gemiddelde uitsteekt op het vlak van controle over corruptie (een percentiel van rond de 70).31 http://www.budgetstrengthening.org/storage/country-learningnotes/Rwanda%20mutual%20accountability%20framework.pdf. 30 Ministry of Finance and Economic Planning, XVI Joint Budget Support Review, Final Report, 26/11/2012. 31 http://info.worldbank.org/governance/wgi/c188.pdf 29


11

12


KADER 2: NEGATIEVE CONDITIONALITEIT EN DE M23-CRISIS In verschillende ISP’s is een zinsnede opgenomen over negatieve conditionaliteit, het geheel of gedeeltelijk opschorten of heroriënteren van hulp als bepaalde minimumstandaarden niet nageleefd worden. Zo kunnen er volgens het ISP voor Rwanda en het interim-ISP voor Congo gevolgen zijn in het geval van een ernstige schending van de democratische principes, de rechtsstaat of de mensenrechten. Zo’n frase is ook opgenomen in het ISP voor Oeganda. Dit vermeldt echter ook goed bestuur, gendergelijkheid en milieu- en klimaatbewustzijn als reden om sancties te ondernemen. Niet enkel de voorwaarden, maar ook de sancties zijn verschillend: stopzetten in de DRC, opschorten in Rwanda en heronderhandelen in Oeganda. Voor Burundi worden er geen expliciete negatieve sancties vermeld. Er is dus weinig eenduidigheid op het vlak van negatieve conditionaliteit, iets wat zeker beter kan. De discussie over de opschorting van hulp was erg actueel toen een VN-rapport in 2012 de steun van Rwanda aan de rebellengroep M23 in Oost-Congo documenteerde. Dit leidde in juli en augustus 2012 tot de schorsing van aanzienlijke sommen budgetsteun aan Rwanda, door Nederland (5 miljoen euro), het Verenigd Koninkrijk (25 miljoen Britse pond), Duitsland (21 miljoen euro) en Zweden (21 miljoen euro). De VS zette een deel van zijn militaire samenwerking met Rwanda, een symbolische 164.000 US dollar, stop. België stopte zijn (beperkte) militaire samenwerking en stelde een aantal beslissingen in de Belgische ontwikkelingssamenwerking uit. Beiden zijn ondertussen echter terug hervat. Eind 2012 en begin 2013 hervatten verschillende donoren hun hulp, maar dan wel gedeeltelijk. Het VK besliste in september 2012 om de helft van zijn programma (8 miljoen Britse pond) terug op te starten. In maart 2013 herprogrammeerde het 16 miljoen Britse pond. Daarvan was 9 miljoen Britse pond bestemd voor het Vision 2020 Umurenge Programme (VUP), een cash disbursement programma voor de meest kwetsbare personen. Duitsland nam in februari 2013 zijn ontwikkelingssamenwerking terug op. Het voorzag 7 miljoen euro voor de volgende twaalf maanden, omdat het vond dat Rwanda een grotere bereidheid toonde om een positieve rol te spelen in de DRC. Duitsland was de eerste donor die zijn programma volledig hervatte. Ook Nederland startte in 2013 zijn ontwikkelingssamenwerking weer op. Begrotingssteun was in eerste instantie niet aan de orde, maar wordt intussen weer gegeven. De Europese Commissie was erg snel met haar hervatting: ze stelde al in september 2012 een project voor sectorale begrotingssteun aan Rwanda voor, dat ook door het EDF-comité (de EU-lidstaten) werd goedgekeurd. Welke impact had het stopzetten van hulp op Rwanda’s regionale politiek en op de situatie in het land zelf? Volgens de VN was een van de factoren die er eind 2013 toe leidde dat M23 zijn strijd verloor de “toegenomen internationale druk op de regering van Rwanda, hetgeen bijdroeg aan de verminderde steun voor M23 van binnenin Rwanda”. Daarnaast speelden de interne strijd en een versterkt militair optreden van het Congolese leger en de VN een belangrijke rol.32 Het blijft natuurlijk de vraag welke vormen van internationale druk ervoor zorgden dat Rwanda zijn steun aan M23 verminderde (er zijn nog steeds geruchten over blijvende steun). Het is moeilijk om de besluitvormingsprocessen binnen het Rwandese regime te reconstrueren, maar observatoren spreken onder meer over de impact van de diplomatieke druk van de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken John Kerry en van president Obama, en van een telefoontje van een hooggeplaatste Britse diplomaat naar president Kagame.33 Hoewel ook de stopzetting van de hulp ontegensprekelijk de druk op Rwanda heeft verhoogd, gaf de diplomatieke druk toch de doorslag. Dit wijst erop dat op diplomatiek niveau heel wat mogelijk is alvorens landen moeten raken aan hulp. Het schrappen van hulp in 2012 had ernstige gevolgen op de interne vraag, langer en diepgaander dan de Wereldbank op voorhand had voorspeld. Rwanda kende daardoor in 2013 met 4,7% de laagste economische groei sinds 2013.34 Het economische effect, met gevolgen voor armoedereductie, van de sancties van de internationale donoren tonen aan hoe hulpafhankelijk Rwanda nog steeds is, hoewel de Rwandese overheid wel maatregelen trof om de negatieve gevolgen zo klein mogelijk te houden.35

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2014/42. http://congosiasa.blogspot.be/2013/10/as-m23-nears-defeat-more-questions-than.html. World Bank, Unearthing the subsoil: mining and its contribution to national development, http://documents.worldbank.org/ curated/en/2014/08/20143420/unearthing-subsoil-mining-contribution-national-development. 35 Wereldbank, Rwanda Economic Update - Maintaining momentum, Mei 2013. 32 33 34


13

MEDIAONTWIKKELING De derde indicator in het ISP gaat over ‘mediaontwikkeling’. Letterlijk staat er in het ISP dat Rwanda de extra som geld kan krijgen mits het voldoet aan de voorwaarde van “Progress with respect to Media Development as assessed by the Joint Governance Assessment and confirmed by a score of 2.5 in the IREX-Media Sustainability Index and Professional Journalism Index. If these indicators are not available at the time of the Mid-Term Review comparable indictors (in terms of content, international acceptance and annual assessment) will be used.”

beperkt relevant voor de huidige analyse. Bovendien is het sterk gebaseerd op de MSI van IREX (zie hieronder).36 De JGA bestaat nog steeds, al maakt het nieuwe Nationale Indicatieve Programma (NIP) van de Europese Commissie wel gewag van problemen met de datacollectie, zoals bleek uit een review uit 2013. •

Vooruitgang op het vlak van mediaontwikkeling, op zichzelf een vage term, wordt in deze voorwaarde dus op twee manieren gemeten. Ten eerste door een analyse via de Joint Governance Assessment (JGA). Ten tweede moet deze analyse bevestigd worden door een score van minimum 2,5 in de Media Sustainability Index (MSI) en Professional Journalism Index van IREX. Als de indicatoren van IREX en de Joint Governance Assessment niet beschikbaar zijn, kunnen gelijkaardige indicatoren (op het vlak van inhoud, internationale aanvaarding en jaarlijks assessment) in acht genomen worden. Dit is momenteel het geval, aangezien er inderdaad problemen waren met de beschikbaarheid van de JGA en de MSI van IREX. •

De Joint Governance Assesment (JGA) is een gemeenschappelijke analyse van Rwanda en zijn donoren over vooruitgang, uitdagingen en prioriteiten op het vlak van goed bestuur. Deze analyse moet vervolgens leiden tot een dialoog hierover. 11.11.11 had enkel inzage in een rapport uit 2008. Dat is uiteraard slechts

14


De Media Sustainability Index (MSI) van IREX (International Research & Exchanges Board), een internationale non-profitorganisatie, is gecreëerd om de sterkte en leefbaarheid van de mediasector van een land te meten. Alle factoren die van belang zijn, zoals de kwaliteit van de journalisten, het management van mediabedrijven, persvrijheid … worden hierin opgenomen. Aan de hand daarvan wordt een score gegeven tussen 0 en 4.37 De Professional Journalism Index is een onderdeel van de MSI. In het ISP werd voor Rwanda een minimumscore opgenomen, namelijk 2,5. Het laatste IREX-rapport dateert van 2012. Rwanda kreeg er een globale score van 1,94 op de MSI en 1,63 op de Professional Journalism Index.38 Te laag dus om de drempel van 2,5 te halen, maar wel een vooruitgang op de algemene score ten opzichte van 2010 (MSI), toen Rwanda een score van 1,81 behaalde. Op het vlak van professionele journalistiek is het land er echter op achteruitgegaan (score van 1,7). Volgens IREX zijn er nog steeds misbruiken tegen journalisten, vooral tegen journalisten van private media, hoewel er in 2012 min-

http://www.minaloc.gov.rw/fileadmin/user_upload/Documents/PDF_Documents/Joint_Governance_Report.pdf 37 http://www.irex.org/resource/rwanda-media-sustainabilityindex-msi. 38 http://www.irex.org/sites/default/files/u128/Rwanda.pdf 36

der gevallen waren. De daders zijn vaak leden van de veiligheidsdiensten. Ze kunnen tegenwoordig wel vervolgd worden, maar dat sleept lang aan. Er is volgens IREX veel sprake van zelfcensuur en de journalistenassociaties spelen een zwakke rol.39 •

Zoals gezegd zijn zowel voor IREX als voor de JGA geen recente ratings beschikbaar. In het ISP wordt daarom de mogelijkheid open gelaten om gelijkaardige indicatoren (op het vlak van inhoud, internationale aanvaarding en jaarlijks assessment) te gebruiken bij beslissingen over deze indicator. Enkele opties die aan deze drie criteria voldoen zijn: • Freedom of the Press Index 2013 van Freedom House: Rwanda ging sinds 2011 ieder jaar lichtjes achteruit: van een score van 82 punten in 2011 over 80 in 2012 tot 79 in 2013. Het land staat nu op een gedeelde 173e plaats met de DR Congo, op een lijst van 197 landen. Er wordt geen kwalitatieve analyse meegegeven.40 • World Press Freedom Index van Reporters zonder Grenzen (RZG): relatief gezien ging Rwanda ieder jaar achteruit. In 2011-2012 stond het op plaats 156 met 81 punten, in 2013 op plaats 161 (55,46 punten) en in 2014 op plaats 162 plaats met een score van 56,57.41 Het rapport zelf bevat geen kwalitatieve analyse over Rwanda, maar RZG maakte zich in 2014 wel meermaals zorgen over de situatie in Rwanda. In april 2014 luidde het de alarmbel over de “verslechterde omgeving voor de media in Rwanda”, na de arrestatie van een journalist en het vluchten van twee anderen.42 Toen de Kinyarwanda-uitzendingen van de BBC opgeheven werden omdat de controversiële documentaire ‘Rwanda: the untold story’ vertoond was BBC2, vroeg RSG dat deze uitzendingen onmiddellijk weer toegelaten zouden worden. Het noemde de opheffing een disproportionele maatregel zonder logische basis.43

BEOORDELING VAN DIT CRITERIUM DOOR 11.11.11: Kwaliteit van de indicator: Voor zover 11.11.11 over de juiste informatie beschikt is er geen recente IREX- of vooral ook JGA-index. Dit wijst erop dat het moeilijk is om op voorhand goede indicators en indexen te selecteren. Deze indicator erkent dit wel expliciet door de optie open te laten om gelijkaardige indicatoren te gebruiken als de vermeldde indicatoren niet beschikbaar zijn, maar dat geeft dan weer problemen op het vlak van de voorspelbaarheid van hulp en een onafhankelijke beoordeling. Indicator behaald? Deze voorwaarde lijkt niet behaald te zijn. Volgens IREX is er wel vooruitgang op het vlak van mediaontwikkeling, maar onvoldoende om de minimumscore van 2,5 te behalen. Alternatieve indicatoren zijn pessimistischer en tonen geen vooruitgang op het vlak van mediaontwikkeling. HRW en IREX zijn wel relatief positief over het wetgevend kader, maar in de praktijk is er geen sprake van een degelijke persvrijheid en ontwikkeling van de media. Bovendien is Rwanda er sinds 2011, het startjaar van het ISP, relatief op achteruitgegaan in zowel de World Press Freedom Index van Reporters Zonder Grenzen als de Freedom of the Press Index van Freedom House.

• Human Rights Watch (HRW) geeft geen scores, maar het publiceert ieder jaar wel een rapport over de situatie in de wereld op het vlak van mensenrechten. Persvrijheid in Rwanda valt daar ook onder. HRW is positief over het verbeterde wettelijke kader en over het bestaan van radioprogramma’s met de mogelijkheid om in te bellen. De meeste media blijven echter gedomineerd door een pro-regeringsvisie. Journalisten willen of kunnen geen onderzoeksjournalistiek voeren. Door intimidaties, bedreigingen en vervolgingen in de voorbije jaren bekritiseren ze zelden het overheidsbeleid.44

39 40 41 42 43 44

Ibid. http://www.freedomhouse.org/report/freedom-press/freedom-press-2014#.VFOiMdJ0xoB. http://en.rsf.org/. http://en.rsf.org/rwanda-wave-of-intimidation-of-kigali-28-04-2014,46184.html. http://en.rsf.org/rwanda-rwandan-parliament-calls-forbbc-24-10-2014,47150.html. http://www.hrw.org/world-report/2014/country-chapters/ rwanda?page=2.


15

16


Conclusies en aanbevelingen IN VERBAND MET DE UITKERING VAN DE IT RWANDA •

•

Volgens 11.11.11 kan België op basis van de evaluatie van de drie criteria van de IT niet besluiten om de schijf van 40 miljoen euro uit te keren aan de Rwandese overheid. Vooral op het vlak van mediaontwikkeling, maar ook voor de indicatoren op vlak van politieke dialoog en goed bestuur, is er onvoldoende vooruitgang om een positieve evaluatie te maken. Wel wordt de evaluatie bemoeilijkt door de vage formulering van de indicatoren en het feit dat de indicatoren vervat in de voorwaarden niet altijd beschikbaar zijn. Dat kan komen door gebrekkige transparantie, maar ook doordat de meting van de betrokken indicatoren stopgezet werd. Daarom stelt 11.11.11 voor om een deel van de 40 miljoen euro te investeren in internationale en niet-gouvernementele Rwandese actoren die werken rond de voorwaarden in de Incitatieve Tranche, bijvoorbeeld: • • •

Organisaties van Rwandese journalisten die werken rond monitoring en professionalisering van het medialandschap. Middenveldorganisaties die actief zijn op het vlak van goed bestuur en hierover een dialoog voeren met de Rwandese overheid. Internationale organisaties die actief zijn rond de thema’s waar België in zijn politieke dialoog ook rond werkt, om zo die politieke dialoog te versterken: OHCHR, UNDP (democratisch bestuur), ICGLR, de East African Court of Justice, etc.

•

11.11.11 vraagt aan de Belgische regering om een dialoog aan te gaan met Rwanda over de opvolging van de IT-indicatoren en duidelijk te maken dat het in deze situatie niet mogelijk is om de IT uit te keren. Onderhandelingen kunnen gestart worden om het restbedrag (niet geïnvesteerd in andere actoren) wel uit te keren indien een aantal opvolgingsindicatoren behaald worden, die rond dezelfde domeinen handelen maar beter geformuleerd, gecommuniceerd en opgevolgd worden.

•

11.11.11 vraagt de Belgische regering om te bekijken hoe de Rwandese overheid haar accountability met betrekking tot de IT kan versterken tegenover haar bevolking en het parlement. We suggereren om deze beslissing samen met de Rwandese overheid toe te lichten in het Rwandese parlement en voor het middenveld.

•

11.11.11 vraagt aan de Belgische regering om haar beslissing over het al dan niet uitkeren van de Incitatieve Tranche voor Rwanda ook publiek te maken. Dit is immers het logische gevolg van de beslissing uit 2010: als je zo’n instrument in een ISP opneemt, moet je hierover

ook in alle transparantie communiceren naar het parlement en de publieke opinie, zowel in Rwanda als in België. Het bezoek van minister van buitenlandse zaken Reynders en minister van ontwikkelingssamenwerking De CRoo aan Rwanda begin januari is hiervoor zeker een opportuniteit. De stilte rond de IT’s met DR Congo en Oeganda mag niet herhaald worden.

IN VERBAND MET HET VOLGENDE ISP (RWANDA EN ELDERS) De beslissing over de IT Rwanda is ook een aangewezen moment om te beginnen nadenken over het volgende ISP met Rwanda, en over hoe België hervormingen op het vlak van goed bestuur en mensenrechten in het algemeen kan stimuleren via zijn ontwikkelingssamenwerking. Veel elementen die voor het volgende ISP met Rwanda relevant zijn, zijn dit zeker ook voor ISP’s met andere partnerlanden. •

België moet op basis van de ervaringen met Burundi, Rwanda en de DR Congo een grondige evaluatie maken van het instrument IT. De academische samenwerking met Acropolis, een groep onderzoekers die beleidsgericht onderzoek doen naar fragiele staten, ondersteund door de VLIR, biedt hiervoor een uitstekend forum. Het middenveld moet hier ook bij betrokken worden.

•

Alvorens een nieuw ISP vastgelegd kan worden, moeten een evaluatie en een grondige analyse van de politieke economie (verdeling van macht en middelen) van hervormingen in Rwanda en van België als donor plaatsvinden. De beslissing om al dan niet een nieuwe vorm van conditionaliteit op te nemen moet op basis daarvan genomen worden. Ook de keuze voor de modaliteiten en voorwaarden moet gebaseerd zijn op een goede analyse van de politieke en ontwikkelingscontext (via political economy analysis). Zo kan de opportuniteit ingeschat worden (is er een nationale coalitie van hervormers? Is er gedragenheid voor hervormingen? Hoe positioneren andere donoren zich? Wat zijn de positie en gewicht van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en diplomatie?).

•

Indien besloten wordt om opnieuw een IT op te nemen in het volgende ISP met Rwanda, is het aan te raden dat de voorwaarden van de IT uit het ISP 2011-2014 verfijnd en opnieuw gebruikt worden. Zo is de continuïteit gegarandeerd. Hervormingen en de mogelijk daarbij behorende positieve conditionaliteit moeten immers beschouwd worden als een proces op lange termijn (over meer dan 1 ISP). In dat proces zouden geregeld evaluaties plaats moeten vinden. Na een beslissing over uitkering moet opnieuw nagegaan worden of er het best nieuwe voorwaarden komen, of dezelfde voor-


17

uitgang’ (Rwanda) of ‘de bereidheid om’ (DR Congo). De verwarring zorgt ervoor dat tijdens de uitvoering van de variabele schrijf opnieuw met het partnerland onderhandeld moet worden over de modaliteiten en het karakter van bepaalde criteria.

waarden blijven gelden en/of er aanpassingen moeten komen op het vlak van modaliteiten. Dit moet veranderingen duurzamer maken. •

Het zou een goede zaak zijn om de voorwaarden die België stelt in een ISP te koppelen aan specifieke programma’s (via BTC of gedelegeerde samenwerking) ter ondersteuning van die hervormingen. België steunt in Rwanda wel de decentralisatiesector (aparte sector) en justitie (via sectorale budgetsteun), maar focust zijn IT-criteria niet op het decentralisatieproces (bijvoorbeeld publieke participatie bij performance contracten) of op justitie (bijvoorbeeld onafhankelijkheid van de rechterlijke macht). Via gedelegeerde samenwerking met UNDP geeft ons land steun aan goed bestuur, maar de link met de IT-voorwaarde over goed bestuur wordt niet expliciet gelegd. Nochtans is het zeker voordelig om positieve conditionaliteit te koppelen aan programma’s ter ondersteuning van hervormingen.Het geeft België meer slagkracht om over hervormingen te praten, omdat er zowel extra geld aan vasthangt maar België ook bijdraagt aan hervormingen. Het geeft ons land ook meer legitimiteit, aangezien het dan niet enkel voorwaarden stelt, maar ook effectief bijdraagt aan de hervormingen. België zou bovendien een substantieel deel van de IT-enveloppe moeten besteden aan de ondersteuning van hervormingen en goed bestuur. De vraag is natuurlijk hoe inconsequenties vermeden kunnen worden tussen deze aanbeveling om de IT te linken met Belgische investeringen en de eerdere aanbeveling om continuïteit te garanderen in de voorwaarden van de IT. Dit vraagstuk had echter voorkomen kunnen worden door in de verschillende ISP’s een IT op te nemen met dezelfde thema’s waar de Belgische ontwikkelingssamenwerking ook in investeert en dit tevens op lange termijn te bekijken.

•

In Rwanda bestaat een kader om de prestaties van donoren op het vlak van hulpefficiëntie te meten. Dit is het Donor Performance Assessment Framework (DPAF). Het meet bijvoorbeeld de hoeveelheid parallelle implementatie-eenheden. Om mutual accountability te stimuleren zou het goed zijn mocht dit kader nog explicieter in het volgende ISP opgenomen worden welke engagement België zou in het ISP moeten aangeven hoe het zichzelf wil verbeteren op vlak van de DPAF.

•

De criteria van een IT moeten geoptimaliseerd worden, zowel voor Rwanda als voor de andere partnerlanden. Een heel aantal IT-voorwaarden, zowel uit het ISP Rwanda als uit andere ISP’s, zijn relatief vaag en garanderen geen onafhankelijke beoordeling en voorspelbaarheid van hulp. De criteria van de IT moeten haalbaar, maar uitdagend genoeg zijn. Ze moeten objectief meetbaar en verifieerbaar zijn. Ze moeten zo duidelijk en concreet mogelijk opgesteld worden. De voorbeelden van onduidelijke formulering zijn legio: ‘een eerste vorm van uitvoering’ ( Burundi), ‘voldoende voor-

18


•

•

De op te stellen criteria moeten een weerspiegeling zijn van de belangrijkste uitdagingen op het vlak van goed bestuur, democratische principes en mensenrechten. Naar onze mening baseert België zich daarvoor momenteel erg sterk op technische indicatoren (cf. CPIA, IMF-scores). Het moet zich daarnaast echter sterker baseren op indicatoren uit het PRSP van het partnerland (EDPRS voor Rwanda) die betrekking hebben op de rechtsstaat, democratie, justitie, enzovoort, of op bestaande internationale indexen voor democratie en bestuur zoals Mo Ibrahim, Democracy Index (EIU), Freedom of the Press Index (Freedom House), Transparancy Index (Transparancy International), etc. Er moet dringend meer duidelijkheid komen over wie de criteria evalueert en hoe dat zal gebeuren. Dit moet ook op voorhand duidelijk omschreven worden in het ISP. Hoe concreter de criteria, hoe eenvoudiger deze evaluatie. Transparantie en het middenveld betrekken, zijn hierbij cruciaal. Ook is het belangrijk om te bepalen in welke mate de politieke context meegenomen mag of kan worden in de beslissing over de eventuele uitreiking van de IT (cf. IT-uitkering in Burundi).

•

Omwille van het relatieve gewicht en de specificiteit van België als donor, zeker in een land als Rwanda, is het belangrijk om maximale coördinatie met andere donoren tot stand te brengen (harmonisatie) als het gaat over de opportuniteit, modaliteiten en voorwaarden van verschillende vormen van ondersteuning aan hervormingsprocessen.

•

Het is belangrijk dat België de passage over negatieve conditionaliteit in alle ISP’s op dezelfde manier wordt opgenomen. Nu is er nog te veel variatie. Deze passage moet zich baseren op internationale verdragen die België en het partnerland ondertekend hebben. Ze moet ook toelaten om alle andere mechanismen uit te putten (politieke dialoog, smart sanctions, internationale procedures en stopzetting militaire samenwerking) en pas daarna de ontwikkelingssamenwerking gradueel terug te schroeven en/of te heralloceren. Er moet ook zoveel mogelijk gezocht worden naar een internationale consensus. Een voorstel: ernstige schendingen van de mensenrechten of van democratische principes kunnen resulteren in bevriezen, herallocatie of stopzetting van het ISP, nadat dialoog en alle andere mechanismen uitgeput zijn en in samenspraak met andere internationale donoren.

11.DOSSIER


19

11.11.11 vzw Vlasfabriekstraat 11 - 1060 Brussel www.11.be

CONTACT Thijs Van Laer Beleidsmedewerker Centraal - Afrika [email protected] Tel. +32 (0)2 536 11 50

20


Incitatieve Tranche Rwanda

Recommend Documents