Raadselachtig Rwanda Drs. F.A. Makken 4 oktober 2010 Politiek systeem De Rwandezen kunnen omschreven worden als een traditioneel, gehoorzaam en enigszins fatalistisch volk. Daarin zijn ze uiteraard compleet anders dan wij Nederlanders. Ze zijn gewend aan een strikte hiërarchie, die tot in de kleinste bestuurlijke administratieve eenheden is doorgevoerd. Rwandezen organiseerden zich vroeger in gedisciplineerde „cellen‟, een traditie die nog geenszins is verdwenen. Deze structuur, die doet denken aan bv. de Vietnamese samenleving, betekent dat er sprake is van grote sociale controle; er wordt altijd op je gelet. Het verbaast dan ook niet dat de mensen in Rwanda veel ontzag hebben voor mensen in hoge posities; in het bijzonder hun president. In vroegere tijden bestond een dergelijke eerbied voor de koning, die in ruil voor eerbied en trouw, bescherming bood aan zijn raadsheren, ministers en onderdanen. De mensen verwachten ook van hun president dat deze hen beschermt; doet hij dat dan kan hij op hun trouw en waardering rekenen. Verkiezingen in Rwanda, na 1994, zijn wat dat betreft illustratief: er is vaak bijna 100% steun voor de president. In 2008 had ruim 90% gekozen voor de partij van de president, de RPF (Rwandan Patriotic Front). Uiteindelijk kwam er 78% in de statistieken, waarmee de regering de verdenking op zich laadde dat de uitslag naar beneden was bijgesteld om democratischer over te komen. Dit staat bekend als het fenomeen van „reverse rigging’: het manipuleren van de stembusuitslag in het nadeel van de zittende president of zijn partij. Die verdenking werd wederom geuit na de presidentsverkiezingen in 2010. Volgens waarnemers had 98% op president Paul Kagame gestemd, maar formeel kwam dit cijfer op 93% in de statistieken. Als waarnemers en als lid van de stuurgroep van de donoren van de NEC (National Elections Commission) hebben we vanzelfsprekend onze zorg uitgesproken over de gang van zaken. In het oude systeem probeerde men via de eigen clan, waarvan de leden lang niet altijd tot eenzelfde etnische groep behoorden, invloed bij het hof te vergroten. Volgens velen wordt in sommige cirkels nog steeds via clanlijnen gedacht; als het gaat om vertrouwen dan is het vertrouwen in clangenoten het grootst. Als het gaat om vertrouwelingen rond de president wordt soms gerefereerd aan clanrelaties die teruggaan naar de tijd dat hij als vluchteling in Uganda verbleef. Ook daar bleef decennialang de clan- en celstructuur overeind onder de Rwandese vluchtelingen. In Rwanda, als gevolg van de overgeleverde hiërarchische structuren, zie je af en toe dat, van de ene dag op de andere, generaals de laan uit vliegen, ministers worden ontslagen, of burgermeesters worden weggestuurd. Vaak is er dan sprake van een vertrouwenscrisis of gewoon corruptie; in Rwanda volgt men, vanuit de top, het principe van „zero tolerance‟ ten opzichte van corruptie. Deze kwesties van vertrouwen, top-down relaties en eerbied voor de machthebber komen sterk naar voren in de World Value Survey van 2005, een interessante peiling waarin zo‟n 50 landen op een aantal punten met elkaar worden vergeleken (Figuur 1). In de linker onderhoek zijn de survival value (overlevingswaarden) en de traditional value (traditionele waarden) belangrijk.
1
Daartegenover staan de meer seculiere, rationele en individuele waarden, zoals eigenwaarde en zelfexpressie.
Rwanda
Figuur 1 De World Value Survey map (bron: Source: Ronald Inglehart and Christian Welzel, Modernization, Cultural Change and Democracy New York: Cambridge University Press, 2005: page 63)
Rwanda bevindt zich ergens linksonder, Nederland en de Scandinavische landen bijna helemaal rechtsboven. Voor een Rwandese ouder of leraar is het simpelweg belangrijk dat het kind gehoorzaamt, dat is voor hen een van de hoogste waarden. Het zelf-denken en initiatief nemen is voor de Rwandezen daarom vaak moeilijk, want dit betekent ook dat je verantwoordelijkheid moet nemen. Voor een ieder die verantwoordelijkheid draagt geldt dat wanneer je een fout maakt, je wordt gestraft en eruit vliegt. Dit leidt tot risicomijdend gedrag en in sommige gevallen bijna tot inertie. Besluitvormingsprocessen verlopen daarom wel eens moeizaam in bedrijven en op ministeries, omdat men altijd wacht op beslissingen die door superieuren worden genomen. Natuurlijk groeit er intussen een jonge generatie op in urbaan Rwanda waarvoor dit in mindere mate geldt, maar toch nog veel sterker dan voor hun
2
counterparts in Nederland. Een uitvloeisel hiervan is dat Rwandezen het leger en de overheid heel belangrijk vinden. In vergelijking met andere landen staat Rwanda op dat punt bijna helemaal bovenaan. Als het echter gaat om wie zijn buren vertrouwt, dan staat Rwanda bijna helemaal onderaan. Natuurlijk is dat er niet beter op geworden na de genocide van 1994, maar het zou onjuist zijn te stellen dat het wantrouwen in 1994 is begonnen. Al voor die tijd zorgde voornoemde celstructuur al voor een hoge mate van controle, waarbij je nooit wist wie informatie doorspeelde. Het gevolg is dat mensen lang niet altijd precies zeggen wat ze denken. Men is naar binnen gekeerd, maar tegelijkertijd heel gezagsgetrouw. Dit stelt het democratiseringsproces in Rwanda voor een uitdaging, want veel mensen hebben eigenlijk liever een sterke overheid die beslist wat goed voor hen is. Dat geldt nu des te meer, nu Rwanda een president heeft met visie en daadkracht. Het land is na 2003, toen Kagame formeel tot president werd gekozen, met grote sprongen vooruit gegaan. Het land is stabiel en veilig, de kinderen kunnen gratis naar school en de gezondheidszorg is steeds beter geregeld. Toch zijn we als donoren nog niet tevreden: met de sociaal-economische rechten van de Rwandezen gaat het inderdaad beter dan ooit tevoren, maar voor wat betreft de politieke en burgerrechten valt er nog veel te verbeteren Er bestaat dus een zeker democratisch tekort, maar dat betekent niet dat er geen democratische controle zou bestaan. Die is er namelijk wel, maar heeft momenteel het karakter van een „afrekencultuur‟. Het gaat om „accountability‟, verantwoording afleggen, waarbij de president zichzelf en zijn regering niet spaart. Eens per jaar is er een zogenaamde „national dialogue‟ met de president, de senaat, het parlement, alle ministers, gouverneurs van de provincies, burgermeesters en het corps diplomatique. Burgers mogen vervolgens via internet of per telefoon vragen stellen. Zo kan het gebeuren dat een boer klaagt dat hij zijn koe niet heeft gekregen in het kader van het regeringsprogramma „one family, one cow‟. De president reageert meteen en speelt de vraag door naar de minister van Landbouw of de betreffende burgemeester; er moet meteen een verklaring of een oplossing komen. Natuurlijk zijn er ook instituties die controleren, zoals de Rekenkamer en de Ombudsman, die ook door de Nederlandse Rekenkamer en Ombudsman zijn gesteund. Op deze wijze geeft Rwanda tevens uitvoering aan het „zero tolerance‟ beleid ten aanzien van corruptie. Ook dit „afrekenen‟ draagt ertoe bij dat veel mensen terughoudend zijn in het nemen van beslissingen en weinig risico‟s nemen.
Het ontwikkelingsprogramma van Nederland Het ontwikkelingsprogramma van Nederland voor Rwanda concentreert zich momenteel in drie sectoren: justitie, de particuliere sector en de energiesector. Als gevolg van het nieuwe Nederlandse ontwikkelingsbeleid zal de focus enigszins verschuiven richting voedselzekerheid. Rwanda blijft gelukkig deel uitmaken van de groep landen waarmee Nederland een ontwikkelingsrelatie onderhoudt. Nederland is de belangrijkste donor in de Rwandese justitiesector. Het begon vrijwel meteen na de genocide in 1994 met de bouw van een gevangenis, rechtbanken en de training van rechters en advocaten. Na de genocide puilden de gevangenissen uit vanwege de honderdduizenden arrestaties die destijds zijn verricht. Er was echter geen juridisch systeem meer over om deze genocideverdachten te berechten. Om die reden is er voor gekozen om een traditionele vorm van lekenrechtspraak, de Gacaca, weer nieuw leven in te blazen. Inmiddels zijn ruim 1,3 miljoen genocideverdachten berecht en
3
de meesten hebben hun gevangenis- of werkstraf erop zitten. Eind 2011 zal er een eind komen aan deze processen, waarna een evaluatie zal volgen. Immers het valt niet uit te sluiten dat er fouten zijn gemaakt door de lekenrechters die aandacht behoeven. Vooralsnog is het aantal klachten, ongeveer duizend, op het grote aantal veroordelingen zeer beperkt. Een ander probleem geldt de grotere criminelen, zogenaamde genocidairs, die Rwanda zijn ontvlucht en zich nu ophouden in Congo, Europa, inclusief Nederland, en daarbuiten. In Arusha, waar het Rwandatribunaal zetelt zijn al meer dan 90 van dergelijke planners en leiders van de genocide aangeklaagd, waarvan 83 zijn gearresteerd en 63 zijn inmiddels veroordeeld. In Nederland is tot dusver een genocidair tot levenslang veroordeeld, terwijl het proces tegen een tweede is gestart. Ook in andere Europese landen vinden processen tegen Rwandese genocidairs plaats, maar het gaat natuurlijk maar langzaam. Er lopen nog honderden straffeloos rond, in Nederland enkele tientallen, en in dit tempo zal de laatste wellicht pas over 150 jaar tot een proces komen. Een ander probleem is het feit dat genocidairs profiteren van een wet, de Wet Internationale Misdrijven (WIM), die veroordeling voor volkerenmoord moeilijk maakt als die niet in Nederland heeft plaatsgevonden. Voornoemde genocidair, bijvoorbeeld, heeft in hoger beroep levenslang gekregen voor foltering. Dit proces kan versneld worden als wordt overgegaan tot uitlevering aan Rwanda. Momenteel is er nog geen uitleveringsverdrag; daarvoor moet de overtuiging bestaan dat de rechtspraak in Rwanda voldoende kwaliteit heeft en onafhankelijk genoeg is om de genocidairs op eigen bodem te veroordelen. Dit geeft aan hoe belangrijk de Nederlandse steun voor de justitiesector in Rwanda is. Voormalig minister van Justitie Hirsch Ballin heeft twee belangrijke stappen gezet in deze: aanpassing van de WIM die nu voorligt in de Tweede Kamer, om veroordeling van genocide, begaan buiten Nederland, in Nederland mogelijk te maken. Bovendien is hij naar Rwanda gekomen om het proces voor een eventueel uitleveringsverdrag in gang te zetten. Belangrijk is ook dat het Rwandatribunaal in Arusha, dat in 2012 zijn deuren gaat sluiten, in 2011 voor het eerst heeft geoordeeld dat ze openstaande zaken aan Rwanda zullen overdragen, wat een duidelijke blijk van vertrouwen in het Rwandese rechtssysteem is. Nederland blijft de sector onder meer steunen met budgetsteun, geld dat de gehele sector ten goede komt. De ontwikkeling van de particuliere sector in Rwanda is ook erg belangrijk; op den duur zal de bedrijvigheid de motor van de economie moeten worden. Rwanda doet er van alles aan om handel en investeringen aan te trekken. Procedures zijn vereenvoudigd en wetten zijn aangepast, met als gevolg dat Rwanda in 2009 een enorme sprong voorwaarts heeft gemaakt op de „Doing-Business‟ lijst van de Wereldbank; van plaats 143 naar plaats 67. Deze rode loper voor bedrijven heeft vooral effect gehad op de binnenlandse investeringen. De buitenlandse directe investeringen lopen nog wat achter bij de verwachtingen, wat een aantal oorzaken heeft. Het zakendoen in landlocked Rwanda is niet goedkoop: transport- en energiekosten zijn hoog, terwijl er een groot gebrek aan vaklui bestaat. Het Nederlandse hulpprogramma speelt hier direct op in, met projecten voor vakscholen, energievoorziening op het platteland, alsmede de bouw van rurale wegen en marktplaatsen. Een ander obstakel dat veel wordt genoemd is het gebrek aan een zogenaamd „level playing field‟, wat betekent dat er sprake is van oneerlijke concurrentie. Daarbij wordt dan gedoeld op twee grote investeringsmaatschappijen die gelieerd zijn aan het leger en de regeringspartij. Deze maatschappijen zijn in de jaren negentig in het leven geroepen toen na de genocide de hulpstroom op gang kwam zonder dat er een institutionele infrastructuur bestond om de hulp in goede banen te leiden. Het leger en de partij waren de enige organisaties die daartoe in staat waren. Deze investeringsmaatschappijen zijn uitgegroeid tot forse entiteiten die in enkele sectoren dominant zijn en nieuwkomers
4
ontmoedigen. Inmiddels is er een grote privatiseringsslag begonnen die de macht van deze conglomeraten terugdringt. Het is de bedoeling dat ze investeerder „of last resort‟ worden, dat wil zeggen dat ze investeringen gaan doen, zoals publieke werken, die voor de particuliere sector niet aantrekkelijk zijn. Er liggen dus nog forse uitdagingen op het gebied van particuliere sectorontwikkeling, maar Nederland laat zich niet onbetuigd in Rwanda: Heineken is al meer dan 50 jaar een belangrijke investeerder, terwijl ook de Rabobank al jaren een minderheidsaandeel heeft in de grootste bank van Rwanda, de BPR. Sinds kort vliegt ook de KLM rechtstreeks op Kigali en neemt de belangstelling van Nederlandse tuinbouwers voor Rwanda toe. Naast genoemde problemen heeft Rwanda wel enkele belangrijke troeven: behalve de rode loper voor bedrijven kent het relatief weinig corruptie en is een van de veiligste en schoonste landen in Afrika. Nederland is ook betrokken bij de landbouwontwikkeling; momenteel neemt de landbouwsector het belangrijkste deel van de economische groei voor haar rekening. Toch liggen daar veel problemen, want de landbouw is nog voornamelijk regenafhankelijk en de percelen zijn erg klein. Met een bevolkingsgroei van ongeveer 3 procent is het probleem meteen geschetst; de productiviteit in de landbouw moet omhoog terwijl tegelijkertijd de werkgelegenheid in andere sectoren omhoog moet om het snelgroeiende arbeidsarsenaal op te kunnen vangen. Daarvoor is een gecombineerde aanpak nodig: de landbouwmethoden moeten moderner, met beter zaaigoed en meststoffen, het rurale wegennet moet worden uitgebreid om de markten beter bereikbaar te maken en het platteland dient toegang te krijgen tot elektriciteit wat bedrijvigheid zal aantrekken. Daarmee is tevens het algemene doel van voedselzekerheid gediend. Momenteel is Rwanda met zo‟n 60 mW een van de minst geëlektrificeerde landen ter wereld; ter vergelijking: Amsterdam heeft alleen al 1200 mW nodig. Gelukkig heeft Rwanda het potentieel om duurzame energie op te wekken met waterkracht en methaangas; Nederland is op beide gebieden actief.
Conclusie en vooruitzicht Voor velen is de ontwikkeling die zich in Rwanda volstrekt een raadsel. Het is eigenlijk zo kort geleden dat het land volkomen was geruïneerd. Op een bevolking van 7 miljoen mensen in 1994 was een miljoen omgebracht en waren er 2 miljoen op de vlucht. Nu is het land stabiel en veilig en het maakt een ongekende groei door. Toch zijn er wel wat verklaringen voor dit raadsel te vinden. In de eerste plaats moet genoemd worden dat Rwanda een regering heeft met een duidelijke visie voor het jaar 2020. Het doel om tegen die tijd een middeninkomensland te zijn wordt met grote ernst en ijver nagestreefd: eerst de sociaaleconomische ontwikkeling veilig stellen, vooral ook om de etnische spanningen geen kans te geven. Samen vooruit is het devies en het lijkt te werken. Etnische spanningen zijn er zeker, maar tevens het besef dat 1994 nooit herhaald mag worden. Investeringen in een laagontwikkeld land hebben grote effecten: een weg in ruraal Rwanda ontsluit een heel gebied waardoor de ontwikkelingskansen met sprongen vooruit kunnen gaan. Dat is een gegeven en toch laten veel andere landen het na om deze investeringen te plegen: zwakke instituties, corruptie en slecht bestuur zijn daarvan de oorzaak. Rwanda heeft dit ingezien en werkt juist aan de opbouw van instituties, goed bestuur, het uitroeien van corruptie en rode lopers voor bedrijven. In een dag kan een bedrijf geregistreerd worden, terwijl het in Kameroen twee jaarlonen en een eeuwigheid kost. Op die manier komt de take off fase in zicht: het ontstaan van een kritische massa die het vliegwiel van ontwikkeling in gang zet.
5
Er wordt dus een aantal hele goede keuzes in Rwanda gemaakt, maar die worden doorgevoerd in een klimaat waarin weinig politieke ruimte bestaat. Dit wordt noodzakelijk geacht vanwege de instabiliteit die altijd op de loer ligt en vijanden van de staat die nogal altijd niet rusten. Toch is het zaak geleidelijk de teugels te laten vieren en de bevolking meer politieke vrijheden te gunnen. Dat is een behoedzaam proces waarin de donorgemeenschap nauw samenwerkt met de regering. De eerste tekenen zijn daar. Wetten met betrekking tot genocide-ontkenning worden versoepeld omdat ze tot soms vergaande zelfcensuur van NGO‟s en media leiden. De mediawet wordt verruimd opdat ook de media zich kritischer mogen uiten. Het propageren van een politiek langs etnische lijnen en het goedpraten van de genocide zal echter altijd verboden blijven. In 2013 zijn er weer parlementsverkiezingen en dat wordt de lakmoesproef als het gaat om registratie van politieke partijen; tot nu toe moeizaam, maar ook in dit verband is meer ruimte aangekondigd. Deze partijen moeten dan in 2017 een presidentskandidaat leveren omdat de tweede en laatste termijn van president Kagame dan afloopt. Tegen die tijd is het grootste deel van de Rwandese bevolking na de genocide geboren en maakt Rwanda een kans om een belangrijke stap in het democratiseringsproces te zetten zonder de slagschaduw van de genocide.
6
