I. PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Peran sub sektor kehutanan pada perekonomian nasional Indonesia cukup menonjol terutama dalam mendorong pertumbuhan ekonomi pada periode Pembangunan Lima Tahun Pertama (PELITA I). Sub sektor ini pada tahun 1980an pernah mencatat prestasi internasional yang sangat tinggi dengan menempati 40% ekspor kayu dunia, terutama dalam bentuk kayu bulat. Pada periode 19932005, kontribusi sub sektor ini pada Produk Domestik Bruto berkisar antara 1.7%–3.1%. Kinerja ini dinilai sangat bagus bila dibandingkan dengan rata-rata kontribusi kehutanan di negara-negara Asia (FAO, 2005). Di sisi industri, Departemen Perindustrian Indonesia mencatat bahwa pada tahun 2005 nilai produksi industri pengolahan hasil hutan Indonesia mencapai Rp. 89.67 trilyun atau sekitar 3.28% dari Produk Domestik Bruto, dan sekitar 11.71% dari output sektor non-migas. Nilai ekspor dari industri ini mencapai US$ 6.41 milyar atau sekitar 9.68% dari total ekspor nasional, dan sekitar 11.26% dari total ekspor industri.
Serapan tenaga kerja mencapai 921.773 orang, yang berarti
sekitar 7.91% dari penyerapan tenaga kerja seluruh sektor industri, atau 0.97% dari total angkatan kerja yang bekerja (Seno, 2008). Kondisi ini kemudian dicoba untuk lebih disempurnakan dengan membangun industri pengolahan kayu untuk meningkatkan nilai tambah ekspor produk kayu, di antaranya melalui pelarangan ekspor kayu bulat (log export ban) secara total mulai dari tahun 1985 (Sukmananto, 2007). Meskipun upaya ini telah
2
membangkitkan pertumbuhan industri pengolahan kayu primer, namun pada kenyataannya pelarangan ekspor kayu bulat tersebut dalam beberapa hal dinilai secara keseluruhan masih belum memberikan hasil yang memuaskan.
Hal
tersebut antara lain diperlihatkan oleh: masih adanya kayu bulat yang mengalir secara illegal ke luar negeri (Santoso dan Christanto, 2003), kerugian dari sisi neraca pembayaran dan
belum adanya serapan kayu maksimal oleh industri
domestik pada pertengahan tahun 1980-an (Sinaga, 1988), dan tidak sepadannya pertambahan devisa dari ekspor kayu olahan dibanding dengan hilangnya kesempatan untuk memperoleh tambahan devisa yang cukup besar dari ekspor kayu bulat (Manurung, 1995). Meskipun demikian menjelang tahun 1999 Indonesia mulai meningkatkan produksi dan ekspor produk kayu olahan primer berupa kayu gergajian, kayu lapis, dan
pulp.
Produk-produk kayu primer Indonesia ini di pasar dunia
dianggap cukup penting pada tahun 1998-2002, paling tidak bila dilihat dari sisi Indonesia.
Meskipun demikian, peran ini pada tahun 2001 dan 2002 mulai
memperlihatkan kecenderungan yang menurun, hal ini diperlihatkan oleh statistik yang dirangkum dari data yang ada pada FAO, COMTRADE, dan ITTO (Tissari dan Astana, 2004). Perkembangan peran produk kayu olahan primer Indonesia di pasar dunia menurunan secara substantial terjadi pada produksi kayu lapis yang pada tahun 2002 mengalami penurunan sebesar 14% dari tahun sebelumnya, sedangkan pada produksi kayu gergajian dan pulp masing-masing hanya turun sekitar 1% dan 6% (Tabel 1).
3
Tabel 1. Peran Produk Kayu Primer Indonesia di Pasar Dunia Tahun 1998-2002 Unit Produk Kayu gergajian
Kayu Lapis
Pulp
1998
1999
2000
2001
2002
Juta US $
320.2
465.0
637.6
628.7
523.4
1.000 ton
742.7
984.6
1.477.7
2.188.5
1.425.5
Juta US$
1.533.2
1.924.3
1.816.1
1.560.7
1.522.6
1.000 ton
2.238.1
2.130.5
2.111.9
2.185.5
1.981.1
Juta US $
539.8
457.6
969.8
911.2
866.4
1.000 ton
1.412.1
1.063.5
1.524.2
2.275.8
2.187.7
Sumber: Tissari dan Astana, 2004 Kemampuan produksi kayu bulat dan kayu olahan tersebut ditunjang oleh melimpahnya kayu yang merupakan bagian dari sumberdaya Hutan Produksi (HP) yang ditunjuk oleh pemerintah seluas kurang lebih 60.9 juta hektar di seluruh Indonesia (Badan Planologi Kehutanan, 2005). Produksi dari kawasan ini secara insidental masih ditambah oleh produksi kayu melalui Ijin Pemanfaatan Kayu dari konversi kawasan Hutan Produksi yang dapat dikonversi (HPK) dalam rangka perluasan perkebunan pemukiman dan penggunaan kawasan lainnya, sebagaimana skema pada Gambar 1. Ketersediaan kayu bulat untuk industri pengolahan kayu primer di Indonesia selain berasal dari pasokan kayu bulat dari hasil tebangan Kawasan HP dan dari hasil IPK pada HPK, juga berasal dari Hutan Rakyat, dan hasil penebangan peremajaan kebun kelapa, kelapa sawit dan karet. Kesemuanya itu merupakan pasokan legal dari ijin-ijin tebangan yang sah dari pemerintah. Pasokan legal dari sumber-sumber domestik tersebut dalam beberapa kesempatan juga ditambah dengan impor.
4
Daratan Indonesia (187 juta ha)
Kawasan Hutan (133.1 juta ha)
Tanah Perkebunan dan lain-lain (54.7 juta ha)
Kawasan Konservasi (19.88 juta ha)
Kebun Karet, Kelapa dan Sawit
Hutan Lindung (30.05 juta ha) Kebun Kayu Rakyat
Hutan Produksi (60.9 juta ha) Hutan Produksi yang dapat dikonvensi (22.7 juta ha)
Ketersedian Kayu Bulat
Industri Kayu Gergajian, Kayu Lapis dan Pulp
Impor Kayu Bulat
Ekspor Kayu Bulat
Sumber: Wagener, 2004 Gambar 1. Arus Kayu Bulat untuk Bahan Baku Industri di Indonesia Selain itu, pasokan kayu bulat sebagai bahan baku industri tidak terlepas dari kemungkinan pasokan kayu-kayu tidak sah hasil dari penebangan ilegal (illegal logging) dari seluruh kategori hutan, sehingga secara keseluruhan kayukayu tersebut merupakan ketersediaan kayu bulat di Indonesia. Ketersediaan kayu bulat tersebut ternyata selain menjadi pasokan bagi industri pengolahan kayu primer, juga menuju ke pasar dunia secara ilegal, sebagaimana data yang ditunjukkan oleh Tabel 2.
Dengan adanya perdagangan yang bersifat ilegal
tersebut dikuatirkan akan semakin menurunkan jumlah kawasan hutan dan menurunkan kualitas sumberdaya hutan.
5
Tabel 2. Kayu Bulat Indonesia yang Terjual di Beberapa Nagara Tujuan Tahun 1997-2005 No
Negara Tujuan
1 2 3 4 5 6 7 8
Austria China Perancis Jerman Guatemala Irlandia Mauritius Maroko
Jumlah (m3) 24 660404 26 433 782 33 2 25
Nilai (1000$) 13 99120 54 305 465 20 1 12
No
Negara Tujuan
9 10 11 12 13 14 15 16
Norwegia Polandia Romania Singapore Afrika Selatan Inggris Amerika Serikat Tidak terspesifikasi
Jumlah (m3) 16 169 4 13036 114 327 9 22
Nilai (1000$) 18 203 3 4620 43 534 4 3
Sumber: Wagener, 2004 1.2. Perumusan Masalah Pada periode tahun 1980 hingga 2005 industri-industri pengolahan kayu primer di Indonesia mengalami dinamika produksi yang sangat luar biasa. Menurut studi yang dilakukan oleh In-house Expert Working Group, Departemen Kehutanan (2007) pemanfaatan kapasitas terpasang industri kayu gergajian yang pada tahun 1980 sekitar 86%, kemudian meningkat menjadi sekitar 97% pada tahun 1989, yang kemudian menurun dengan drastis menjadi hanya 41% pada tahun 2005. Fenomena yang sama juga terjadi pada industri kayu lapis yang pada tahun 1980 hanya memanfaatkan 51% dari kapasitasnya, yang kemudian naik dengan pesat sehingga pada tahun 1997 pemanfaatan kapasitas terpasangnya mencapai 99%, dan kemudian turun secara drastis menjadi sekitar 42% pada tahun 2005. Hal ini menunjukkan bahwa kedua industri pengolahan kayu primer tersebut tidak cukup menerima pasokan kayu bulat, atau kurang mampu menyerap ketersediaan kayu yang ada. Untuk itulah maka pemerintah mengeluarkan berbagai kebijakan yang berkaitan dengan pasokan dan pemanfaatan kayu oleh industri pengolahan kayu, seperti kebijakan
soft landing yaitu kebijakan pengurangan jatah produksi
6
tahunan dari hutan alam yang berimplikasi terhadap menurunnya produksi kayu dari hutan alam dan selanjutnya mengurangi pasokan kayu terhadap industri kehutanan (HPH dan industri pengolahan kayu).
Dengan kebijakan ini
diharapkan industri kehutanan dapat melakukan penyesuaian kapasitasnya, sehingga apabila terjadi penurunan pasokan bahan baku tidak mengakibatkan penurunan kinerja dari industri tersebut (Justianto, 2007). Situasi ini tidak terjadi pada industri pulp yang sejak tahun 1989 hingga tahun 2005 penyerapan bahan bakunya meningkat. Kapasitas terpasang industri ini pada tahun 1989 hanya termanfaatkan sekitar 65%, namun dari tahun ke tahun terjadi peningkatan pemanfaatan kapasitas terpasangnya, dan terakhir pada tahun 2005 pemanfaatannya meningkat sampai 85%. Fenomena di atas menunjukkan adanya perbedaan perilaku ekonomi antara industri-industri tersebut dalam menyerap bahan baku kayu bulat. Hal lain yang perlu dicermati adalah bahwa dari realisasi produksi industri perkayuan primer yang tercatat, maka pada tahun 1980 industri-industri itu memerlukan paling sedikit 24.1 juta m3 kayu bulat. Angka ini meningkat menjadi 42.1 m3 pada tahun 1985, dan mencapai puncaknya sebesar 52.7 juta m3 pada tahun 2003. Angka itu kemudian turun dengan drastis menjadi 44.5 juta pada tahun 2005.
Di sisi kayu bulat, produksi legal yang tercatat pada tahun 2003
hanya sekitar 11.4 juta m3 dan kemudian pada 2005 hanya mencapai 24.2 juta m3. Bila selisih antara permintaan bahan baku dengan penawaran legal diasumsikan dari produksi ilegal (In-house Experts, 2004), maka pada tahun 2003 industri pengolahan kayu primer telah mengkonsumsi sekitar 41.3 juta m3 kayu ilegal, dan sekitar 20.3 juta m3 tahun 2005.
7
Adanya selisih yang besar antara penawaran dan permintaan (supply and demand gap), dan kenyataan bahwa produksi industri pengolahan kayu primer masih relatif tinggi dibanding secara proporsional dengan jumlah bahan baku yang ditawarkan, sudah barang tentu mengundang berbagai pertanyaan yang tidak hanya diarahkan kepada mengapa hal itu terjadi, namun juga pada pertanyaan mengenai fenomena ekonomi apa yang sebetulnya terjadi pada situasi itu. Dengan demikian maka secara spesifik penelitian ini akan diarahkan untuk menjawab beberapa hal dibawah ini, yaitu: 1. Sampai seberapa jauh faktor-faktor yang berpengaruh (peubah) pada produksi kayu bulat dan kayu olahan primer mempengaruhi produksi kayu bulat dan permintaannya oleh industri pengolahan dan bagaimana dampaknya terhadap kinerja keduanya? 2. Akan diarahkan kemanakah kebijakan pemerintah agar kelestarian dan kontinuitas pasokan kayu bulat terjamin dalam rangka menjaga kontinuitas dan meningkatkan kinerja industri pengolahan kayu primer? 3. Faktor-faktor apakah yang secara spesifik diperkirakan akan bisa membantu meningkatkan kinerja industri pengolahan kayu primer Indonesia dalam mengatasi kesulitan pemenuhan bahan bayu kayu bulat? 1.3. Tujuan Penelitian Dengan memperhatikan latar belakang dan uraian permasalahan yang terjadi dalam konteks penyediaan bahan baku kayu bulat (penawaran) dan kebutuhan bahan baku tersebut untuk industri (permintaan), maka penelitian ini diarahkan untuk beberapa tujuan, yaitu :
8
1. Mengidentifikasi faktor-faktor yang berpengaruh pada produksi kayu bulat dan kayu olahan primer. 2. Mengevaluasi dampak pengurangan kapasitas terpasang industri pengolahan kayu primer dan peningkatan produktivitas kayu bulat dari hutan alam, hutan tanaman dan hutan rakyat terhadap situasi permintaan dan penawaran kayu bulat dan implikasinya kepada kinerja industri pengolahan kayu primer. 3. Meramalkan dampak kebijakan tersebut terhadap industri pada masa mendatang. 4. Mengidentifikasi kebijakan yang harus ditempuh serta kendala yang harus diatasi untuk meningkatkan kinerja produksi kayu bulat dan industri pengolahan kayu primer. 1.4. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberi sumbangan pada: 1. Pengkayaan dan pembaruan (up-date) hasil-hasil kajian dan pengetahuan di bidang kehutanan, khususnya yang terkait dengan ekonomi produksi kayu bulat dan kayu olahan primer, dengan mempertimbangkan peubah-peubah yang berpengaruh kepada keduanya. 2. Pertimbangan pemerintah dalam merumuskan berbagai kebijakan yang terkait dengan kelestarian produksi dan sumberdaya hutan, peningkatan kinerja industri pengolahan, serta implikasinya terhadap sumbangan ekonomi sub sektor kehutanan dalam pembangunan wilayah dan pembangunan nasional.
9
1.5. Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian ini dilakukan untuk mengetahui fenomena ekonomi dari penawaran dan permintaan kayu bulat sebagai bahan baku industri pengolahan kayu primer, berdasarkan data dari tahun 1980 hingga 2005. Adapun kayu bulat yang dimaksud dalam penelitian ini adalah kayu bulat tanpa dibedakan jenisnya, namun dibedakan menurut asal usul pohonnya
yaitu dari hutan alam, hutan
tanaman dan hutan rakyat. Dengan demikian maka dalam kurun waktu 1980 hingga 2005 dapat dipahami bahwa kayu dari hutan alam adalah kayu keras dan dari hutan tanaman dan hutan rakyat adalah jenis cepat tumbuh yang harga dan penggunaannya di industri berbeda. Bahan baku kayu bulat ke industri selain berasal dari tebangan hutan, juga dari hasil tebangan peremajaan kebun karet, kelapa dan kelapa sawit, maka dalam penelitian ini pasokan dari tebangan peremajaan kebun tidak secara khusus dijadikan peubah endogen.
Hal ini dikarenakan data untuk jenis-jenis kayu
tersebut kurang memadai, sementara harganya relatif sama dengan harga kayu keras, sehingga kehadiran kayu-kayu perkebunan ini dijadikan satu dengan kayukayu dari hutan alam.
Demikian pula kayu-kayu dari tebangan ilegal tidak
dimasukkan dalam analisis, di mana seluruh data yang ada diasumsikan merupakan data resmi yang tercatat sehingga tidak melibatkan data kayu ilegal. Dalam model yang dibangun pada penelitian ini, diasumsikan bahan baku kayu lapis dan pulp hanya berupa kayu, meskipun pada kenyataannya dewasa ini berbagai jenis kayu lapis sudah dicampur dengan bahan lain seperti bambu, sedangkan pulp bisa diproses dari bahan baku merang atau kertas limbah. Selain itu dari sisi produk kayu olahan primer, hanya dibatasi dengan tiga produk utama,
10
yaitu kayu gergajian, kayu lapis, dan pulp karena ketiga produk itulah yang berdasarkan volume dan nilainya mendominasi produk-produk kayu olahan primer Indonesia.
Dengan demikan selisih antara jumlah bahan baku yang
diminta industri dengan bahan baku yang diminta untuk ketiga produk itu merupakan jumlah bahan baku untuk produk-produk primer lainnya (antara lain: papan partikel papan serat, dan meubelair).
