I Beginselprogram van de PvdA I

IBeginselprogram van de PvdA I H. A. van Wijnen

Aspecten van en kanttekeningen bij het functioneren van het parlement

I', I

In zijn nieuwjaarsrede heeft de voorzitter van de Tweede Kamer, dr. Anne Vondeling, opnieuw kritiek uitgeoefend op de gebrekkige werkwijze van het parlement, die het nieuwe begrotingsjaar van het Rijk op de grootste, tot dusver genoteerde achterstand in de begrotingsbehandeling is komen te staan. Vondeling heeft de Kamer een aantal veranderingen in de werkwijze voorgesteld die een verbetering van de organisatie van de wetgevende arbeid en een vergroting van de efficiency beogen. Hij verwacht die onder meer van een verzwaring van de functie van de openbare commissievergadering (voor meer wetstechnisch werk), en van een versobering van de debatten over de begrotingshoofdstukken in de plenaire Kamer (met weglating van alles wat in de openbare commissie-vergadering al behandeld is), gekoppeld aan een drastische spreektijdbekorting. Zijn voorstel komt in essentie hierop neer, dat de Tweede Kamer de debatten over de hoofdzaken van het regeringsbeleid in ere herstelt, en daarvoor een toneel inricht (de plenaire vergadering) waarop de hoofdrnomenten van de betrekkingen tussen regering en parlement worden gedramatiseerd . Vondelings kritiek op de werkwijze van het parlement, dat de laatste jaren steeds meer met zijn werkrooster in de knoop is geraakt, waardoor de controlerende zowel als de wetgevende taak (nog meer) is ontregeld, gaat ogenschijnlijk over een technisch probleem. D.w.z. het is als zodanig gepresenteerd. Het heeft daardoor de schijn van een vormprobleem, maar zo onschuldig is het in werkelijkheid niet. De vorm waarin het probleem van 'de werkwijze' zich voordoet, is slechts de buitenkant ervan: de discussie concentreert zich als het ware op de waarneembare fysieke kenmerken van de defecten in het optreden van het parlement, maar gaat aan de eigenlijke probleemstelling voorbij. De kern van het defect is ten diepste een vraagstuk dat in directe relatie staat tot de machtsbasis van het parlementaire bestel. De oorzaak van de slechte, tot vertragingen leidende werkwijze is de gebrekkige organisatie van de macht van het parlement, en dat is weer een gevolg van het ontbreken van een heldere conceptie over machtsverhoudingen en machtsmiddelen. Deze conclusie is nieuw noch exclusief. Het is een onderwerp dat buiten het parlement vele deskundigen sinds jaar en dag bezighoudt - zij het Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 95

meer in Engeland, Frankrijk en West-Duitsland dan bij ons - maar dat, wonderlijk genoeg, op het Binnenhof nooit de aandacht van meer dan een handvol kamerleden heeft kunnen wekken. In de kring van de meest betrokkenen is Vondeling inderdaad een van de weinigen die keer op keer probeert het probleem van de werkwijze aan de orde te stellen, in de hoop dat het parlement zelf oog zal krijgen voor de verborgen gevaren van de ontwikkeling van het systeem. Tot nu toe hebben zijn pogingen niet veel meer effect gehad dan dat het vraagstuk ter bestudering is opgedragen aan de 'commissie-werkwijze', die het, zo valt te vrezen, tegelijk met de andere organisatorische problemen, die het parlement als een molensteen om de nek hangen (zoals huisvesting, personeelsuitbreiding, verbouwing, beveiliging e.d.), zal behandelen. Het probleem van hoe het parlement zijn macht moet gebruiken is geen nieuw probleem, en evenmin een typisch Nederlands. Het openbaart zich in alle westerse democratieën, niet alleen in de continentaal-europese parlementen, maar ook in het Engelse, dat bij ons, ten onrechte, nog altijd voor een 'machtig' politiek orgaan wordt gehouden. De Hansard Society for Parliamentary Government bereidt op dit moment een studieconferentie voor, waarin het vraagstuk van de effectiviteit van de parlementen in Europa in een totaal-europees referentiekader onder de loep zal worden genomen.! De ronde tafelconferentie, die de organisatie in april 1975 daaraan in Oxford wijdt, is het begin van een meerjarig studieprogramma, dat zich geheel zal richten op de functies en de macht van de parlementaire instellingen in Euroea . David Coombes, de directeur van het studieprogramma van de Hansard Society en hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit van Londen, heeft de 'ronde tafel' in Oxford een inleiding voorgelegd, die uitgaat van de vraag of er sprake is van een crisis in de parlementaire instellingen in Europa. Die vraag wordt daarin niet rechtstreeks beantwoord, maar een van de hoofdstellingen is, dat de Europese parlementen 'zich bewust zijn geworden van een toenemende bedreiging van hun traditionele bevoegdheden en status'. In zijn 'background paper', waarmee prof. Coombes ter voorbereiding van zijn programma, de afgelopen maanden een aantal EG-parlementen is langs gegaan, wordt gewezen op een moeilijkheid die zich ook in de discussie in Nederland doet gelden: de versluiering van de aantasting van de parlementaire machtsbasis . De gevaren waardoor de parlementen in de Europese Gemeenschap worden bedreigd, zijn veel meer verborgen - zegt Co om bes - dan vóór de Tweede Wereldoorlog, toen. zich openlijk antiparlementaire krachten aandienden die er op uit waren de macht over te nemen. Er is nu van een langzame, moeilijk op te merken slijtage aan de grondslagen sprake . Volgens Coombes zijn die gevaren 'moeilijker te definiëren en te verklaren en, door de uiteenlopende vormen waarin ze zich openbaren, subtieler in hun ondermijnende werking'. 96 Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

Coombes is van mening dat het tegenwoordige parl~mentaire bestel niet zonder meer zal overleven. Men kan dat, zo zegt hij , niet voor vanzelfsprekend houden - 'zelfs niet in dat gedeelte van de wereld waar het parlementarisme door iedereen wordt omhelsd .' Ook Coombes concludeert dat het gevoel van achteruitgang in het aanzien en de invloed van de parlementaire instellingen in heel Europa wordt ervaren. De oorzaken van die achteruitgang -laten we dat 'gevoel' maar vergeten - zijn, zo meent hij, in alle landen van de Gemeenschap gelijk: 1. Overal zo zegt Coombes, vrij vertaald, hebben sociologische en politieke veranderingen - niet allemaal als gevolg van, of als reactie op de activiteiten van de parlementen zelf - de betekenis van het parlementarisme en ook de belangstelling van vele kiezers voor de principes van 'vertegenwoordiging', 'gedelegeerd vertrouwen' en 'gemeen overleg' aangetast. 2. In heel Europa hebben de parlementen te maken met nieuwe vormen van politieke actie, die overal optreden in de verschijning van extraparlementaire oppositie. Vrijwel nergens zijn de parlementen in staat gebleken die nieuwe bewegingen effectief te integreren in hun eigen organismen. 3. De parlementaire instituties hebben nergens een antwoord gevonden op de aan nationale grenzen ontsnappende economische samenwerking tussen landen en op het proces van internationale schaalvergroting (de 'ongrijpbaarheid' van de multi-nationals) . 4. In de meeste landen heeft de regering ontdekt dat directe vormen van communicatie met het volk (referenda, tv) , parlementaire steun soms overbodig maakt. 5. In het proces van de Europese integratie, dat een einde heeft gemaakt aan het tijdperk van de nationale parlementaire soevereiniteit, hebben de nieuwe politieke factoren, zoals 'de Gemeenschap' en vooral het Europese parlement nog geen oplossingen bedacht voor het parlementaire vacuüm, dat overal op nationaal niveau is ontstaan . Coombes wijst erop, dat de Europese integratie 'totdusver zich op haar zwakst heeft getoond in haar bijdrage aan een vernieuwing van het parlementaire leven', en aan de ontwikkeling van een parlementair systeem dat aan de nieuwe Europese machtsverhoudingen is aangepast. Wat bedoelen we met parlementaire 'macht' en 'onmacht'? In het gangbare taalgebruik komt het machtsbegrip in verschillende waarden voor. Dit begrip wordt in uiteenlopende betekenissen gebruikt en in uiteenlopende betekenissen verstaan, te pas maar ook te onpas, en zelden met het juiste gevoel voor onderscheid tussen de verschillende functies van het parlement. Sommige functies raken het wezen van de macht, andere weer niet. Het parlement kan een kabinet naar huis sturen, maar een kamerlid kan niet op de stoel van de minister gaan zitten. Het parlement kan het kabinet met hinderlijke moties op de huid zitten, maar het heeft op de vaststelling Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 97

van het totale regeringsbeleid - 'om het eufemistisch te zeggen - een niet meer dan marginale invloed . Het parlement heeft de macht om als medewetgever maatschappelijke veranderingen te beïnvloeden, maar de macht van de medewetgever verhoudt zich in werkelijkheid tot de wetgever als de zandkorrel tot de woestijn. De veranderingsmacht van de regering is oneindig veel groter dan die van het parlement. Het parlement kan reële macht effectueren bij het formuleren van regeringsprogramma's tijdens de kabinetsformatie, maar dan nog is het geen slagvaardige, één-en-ondeelbare macht. Want wat is macht in een coalitiesysteem, waarin afspraken over het regeringsprogramma , via ingewikkelde massage-procedures, op vage compromissen uitlopen, die in de praktijk door het parlement lang niet altijd afgedwongen kunnen worden, en vaak door nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen worden achterhaald voordat ze in beleid zijn omgezet? Soms herkent men het machtsbegrip aan de gebruiker, en nog vaker kent men de gebruiker aan het begrip . Als Gorz opmerkt, dat er geen land meer is, waar belangrijke beslissingen niet door commissies van deskundigen worden genomen , buiten alle publiciteit om, en waar de parlementaire debatten geen ceremonies zonder betekenis zijn geworden, en concludeert dat het nutteloos is te pogen het proces van machtsverschuivingen te keren , om zo het parlement 'de macht terug te geven, die het in feite heeft verloren' , dan kan men er zeker van zijn dat de schrijver dat pogen ook onnodig vindt.2 Volgens Gorz is de parlementaire democratie als altijd 'een misleidende democratie' geweest en zal dat ook altijd blijven . Zijn machtsbegrip over het parlement zal dus in het licht van zijn oordeel over het systeem van de parlementaire democratie moeten worden gezien. Ook overspannen voorstellingen van de macht van het parlement moeten naar algemene ideologische oriëntatiepunten worden beoordeeld. Bij R. H. S. Crossman , een van de meest gezaghebbende constitutionele schrijvers van Engeland , en Leader of the House of Commons in 1966 (tot begin 1968), komt men een geflatteerd machtsbegrip tegen, dat uit een enigzins naar boven afgeronde voorstelling van de werkelijkheid voortvloeit.3 Crossman stelde op 14 dec. 1966 (debat over constitutionele herzieningen) het Lagerhuis voor, 1. de wetgevingsprocedure te vereenvoudigen om de wetgever in staat te stellen het tempo van de industriële veranderingen beter te kunnen bijhouden ; 2. op de agenda van het Lagerhuis ruimte te maken voor debatten over belangrijke actuele kwesties en speciaal voor 'matters of current controversy which pro vide the main political education of a democracy '; 3. de controlerende functie van het Lagerhuis te versterken en de waarborgen voor de rechtsbescherming van de individuele burger tegenover de staatsbureaucratie te vergroten. 98

Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

Volgens professor Bernard Criek, een energiek voorvechter van de verster king van de parlementaire rechten, heeft Crossman in zijn voorstellen zowel de 'macht' als de· 'invloed' van het parlement groter voorgesteld dan de werkelijkheid zou toestaan . Crick noemt dat een kwaal van alle bevangen hervormers. 4 De verschillen in definities van de parlementaire macht moeten behalve uit ideologische schema's soms ook uit het politieke rollenspel worden verklaard. Parlementsleden hebben een andere kijk op de functie en de positie van het parlement dan min'ister , evenals categorieën van derden zoals ambtenaren, partijleden en 'de' kiezers . Een minister zal eerder geneigd zijn de macht van het parlement geringer voor te stellen dan de parlementariër, die hem controleert. Bij Crossman vindt men die polariteit in één persoon verenigd. Hij had als 'Leader of the House' steeds naar uitbreiding van de rechten van het parlement gestreefd; als minister (van een vakdepartement) keerde hij zijn machtsvoorstelling over het parlement later bijna om. Voor Amerikaanse studenten in Boston gaf hij in 1970 enkele colleges over het Engelse staatsbestuur, waarin hij van de traditionele macht van het parlement weinig heel liet. Crossman was naar Amerika gegaan om vanaf de illustere katheder van de Godkin Lectures de mythe af te breken, volgens welke het Engelse parlement een macht op zichzelf is. 'We still pretend that the House of Commons is a Legislature in the same sense as the Congress; that it has an independent authority ; that it can "do" things. I shall indicate to you later how little the House of Commons can do . It is no longer a power but a place where things happen . There are people in it who can do things, but it has ceased do be an authority.,5 Die definitie is ongetwijfeld realistischer dan zijn, van Walter Bagehot overgenomen frase over het parlementaire debat als het klaslokaal voor 'the main political education of a democracy'. In algemene zin is zij van toepassing op het Nederlandse parlement, met dien verstande dat het Binnenhof minder een toneel is 'waar dingen gebeuren' . Het is, zoals Daalder en Hubée, met spijt veronderstellen: niet meer het 'laatste oordeel' van de natie . 'Was het parlement vroeger de Beschermer van het Nationaal Belang ( ... ), nu schijnt het slechts een van de vele met elkaar wedijverende instellingen te zijn. Het schijnt meer een arena te zijn geworden, waar andere spelers hun spel spelen, dan een onafhankelijke bron van effectieve macht. '6 In Engeland is de effectiviteit van het parlement al vele jaren een voorwerp van zorg voor de hervormers . De 'moeder van alle parlementen' is niet minder door een crisis aangetast dan de andere parlementen, maar de Engelse is voor een deel verborgen gebleven als gevolg van een versluiering door het lobby-systeem van de Britse parlementaire pers en de media-fobie van de instellingen van Westminster. Bij de gratie van het weren van tvSocialisme en Democratie 3 (1975) maart 99

camera's en radiomicrofoons heeft het Lagerhuis nog wat van zijn oude sacrale luister kunnen behouden, maar ook daar zal, naar mijn overtuiging, de grote ontluistering tenslotte onvermijdelijk zijn. De Engelsen staat dezelfde ervaring te wachten die het Nederlandse parlement zo'n vijftien jaar geleden - vergis ik mij niet: geruisloos, d.W.z. zonder discussie over de positie van het parlement in het tv-tijdperk - al heeft doorgemaakt. We hebben hier , welbeschouwd , nooit veel gediscussieerd over heJ parlement, noch over zijn werkwijze (wetstechnische vaardigheid, politieke slagvaardigheid, de organisatie van de macht), noch over de verhouding tussen parlement en publiek. Is men daarvoor niet genoeg 'verontrust' geweest, hebben we soms het hoofdorgaan van onze politieke democratie teveel 'for granted' genomen, of hebben wij ons daarvoor onverschillig getoond? We zijn daar trouwens consequent in geweest. Ook aan het functioneren van de andere staatsinstellingen is de laatste jaren geen serieuze aandacht geschonken. In de papierzee van stukken over de grondwetsherzieningen is wel veel energie gestoken in het bedenken van betere kabinetsformaties en sterkere partij structuren , maar is hoegenaamd geen aandacht geconcentreerd op de positie van de ministerraad, de feitelijke groei in de macht van het minister-presidentschap, de verschuivingen in de ontwikkeling van de individuele en collectieve ministeriële verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van het kabinetsbeleid en de sterk toegenomen overheersing van de regering over het parlement; zo min als er na de grondwetsherziening van 1922 nog een reële, op hoofdpunten gerichte discussie over de monarchie is gevoerd, de oppervlakkige agitatie tegen het Koninklijk Huis omstreeks 1965 en de latere debatten over de herziening van het inkomen van de Kroon ten spijt. We zijn daarin, zo lijkt het mij, niet veel slechter dan de Engelsen, die wel over ·een literatuurfabriek beschikken waarop wij jaloers kunnen zijn, maar die hun verouderde politieke systeem niet werkelijk onder handen hebben willen nemen. De Engelsen, zo heeft Bertrand Crick eens geschreven, gaan met dat systeem om zoals met het weer: iedereen praat erover, maar niemand doet er wat aan . In de schaarsheid van opvattingen over het Nederlandse parlement zijn twee stromingen te onderscheiden: volgens de ene is er van 'crisis' en 'onmacht' geen sprake (en die opvatting is voornamelijk op ongetoetste veronderstellingen gebaseerd), volgens de andere is het parlement een instelling die maar een zeer klein beetje invloed op de verdeling van de macht heeft, die geen rol van betekenis meer speelt in de grote sociale (technologische) veranderingsprocessen van deze tijd, en die in de verhouding met de regering haar eigen machtsmiddelen heeft versleten . Volgeqs die tweede opvatting is het parlement steeds minder in staat de regering tegenspel te bieden; gaat het voortdurend - zoals Romme lang geleden al heeft vastgesteld - onder 'overlading' gebukt; kan het parlement de produktiviteit van de overheidsadministratie niet meer aan; kan het slechts

100


in enkele gevallen zijn bestaan reëel doen gelden en is het voor een zelfstandige rol ook niet voldoende toegerust. De eerste opvatting ('het parlement is niet machteloos'), komt men vooral tegen bij de oudere generatie parlementariërs. In de pers heeft Vondeling, die privé niet erg optimistisch is over de ontwikkelingen van de laatste tien jaar, de voorstelling dat het parlement steeds meer armslag (zeggenschap, invloed) aan de regering heeft moeten afstaan 'verhalen van journalisten' genoemd . 'De ene journalist schrijft de andere na en ook sommige hooggeleerde \:leren doen dat', zo zei hij de afgelopen zomer in een interview met de Tijd .? Van dezelfde soort is het verweer van Den Uyl , die in 1970 Arend Voortman , toen nog geen Kamerlid en de auteur van slagzinnen als 'het wereldvreemde Binnenhof' en 'het faillissement van de parlementaire democratie' , voorhield 'dat het parlement niet machteloos is, zoals modieus wordt gesuggereerd' .8 Den Uyl hamerde indertijd op het onderscheid tussen kamermeerderheid en kamerminderheid : het parlement is de som van combinaties, waarin de grootste de dienst uitmaakt en de kleinste de meerderheid op de huid zit. 'Die regeringsmeerderheid is niet machteloos . Zij is bij een rechts kabinet ( ... ) verweven met economische machtsgroepen. De oppositie is evenmin machteloos. Vaak worden oppositionele moties na eerst verworpen te zijn, toch uitgevoerd. Vaak krabbelt het kabinet terug.' Gedurende de laatste tien jaar is de 'de macht van het parlement' alleen in het kader van de regeringsvorming aan de orde geweest. De 'machtsmiddelen' en de ~erkwijze' zijn daarbij altijd min of meer over het hoofd gezien. Hoogerwerf heeft er enkele jaren geleden met verbazing op gewezen, dat de Tweede Kamer bij de herziening van haar Reglement van Orde 'de fundamentale problematiek van de taak van het parlement vrijwel geheel buiten beschouwing heeft gelaten' .9 Van Thijn heeft in april 1972 een poging gedaan de PvdA-fractie in de Tweede Kamer ervoor te interesseren, maar zijn terreinverkennende nota over de functies van het parlement heeft het, zo is mij gebleken, in de fractie nooit verder gebracht dan een eerste ronde van bespreking en is vervolgens in de lawines van de actualiteit verloren gegaan. Bij de begrotingsbehandeling is de werkwijze elk jaar wel een vast onderwerp van kritiek, echter veelal fragmentarisch , nooit in een samenhangend verband. De kritische aansporingen van de Kamervoorzitter in de laatste uren van het zomer- en winterreces van 1974, die bedoeld waren als een aanzet voor een discussie in het parlement, zijn zonder weerwoord gepasseerd - een duidelijker illustratie van het onvermogen van het parlement tot zelfonderzoek is moeilijk te vinden. De kritische opmerkingen die individuele kamerleden over de werkwijze plegen te maken zijn schaars, maar niet zonder betekenis. Schakel (ARP) heeft al enige malen de alarmklok geluid over 'de uitholling' van politieke wapens zoals de interpellatie en de motie. De eerste Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 101

wordt, volgens hem, de laatste tijd te vaak gehanteerd, en te weinig doordacht, de tweede is sinds het einde van de jaren zestig al zo overmatig in de strijd gebracht, dat de regering er alleen in bijzondere gevallen nog de betekenis aan toekent die de motie van oudsher heeft gehad. Schakel spreekt van 'zevenklappers', die hun effect verloren hebben als ze de regeringstafel bereiken. Twee jaar geleden heeft hij gedreigd naar het middel van obstructie te grijpen dat Schaper meer dan een halve eeuw geleden eens heeft gebruikt om de tegen hem samenspannende kamermeerderheid af te straffen. lo Schakel wilde hoofdelijke stemming vragen over alle 25 moties die bij de behandeling van de begroting van Verkeer en Waterstaat waren ingediend. Hij liet het bij één ronde, omdat hij meende na die ene demonstratie voldoende punten te hebben gescoord. Franssen heeft de ontaarding van de werkwijze vooral benaderd als een probleem van wetstechnische kwaliteitsverarming. Hij meent, dat de technische vaardigheid van het parlement op het terrein van de wetgevende arbeid als gevolg van de sterke 'doorstroming' sinds de verkiezingen van 1971 achteruit is gegaan. 'De ervaring van de kamerleden in het wetgevende werk gaat meer en meer verloren, waardoor knutselwerk bij het formuleren van amendementen aan de orde van de dag is', zo heeft hij in een notitie aan de commissie-werkwijze van de Tweede Kamer geschreven. Een van de oorzaken van het niet goed functioneren van het parlement is de overbelasting van het kamerlid, dat soms twee heren moet dienen (de kiezer die hem in het parlement gekozen heeft, en de kiezer die hem in zijn 'district' wil bezig zien) , soms drie (als hij ook nog van internationale organen lid is). Stoffel en (PvdA) ziet daarin zelfs de belangrijkste oorzaak van de verminderde parlementaire effectiviteit. Bij de behandeling van de begroting van Algemene Zaken voor 1973 heeft hij de regering een krediet gevraagd voor een uitbreiding van de fractiestaven, 'teneinde betere parlementaire controle op de regering mogelijk te maken'. Volgens Stoffelen is het met die controle slecht gesteld. 'Van werkelijke controle door deze Kamer op de regering en de vele diensten van rijksoverheid is nauwelijks sprake, om van meer dan marginaal beïnvloeden van het beleid maar te zwijgen' Y Terlouw (D'66) constateert een "bijna volkomen parlementaire onmacht in de technische ontwikkelingen van morgen en overmorgen. Het parlement, zegt hij, kan de grote problemen niet aan en wordt bij vele kleinere problemen overvleugeld door de actiegroepen. Op een aantal terreinen speelt het geen of nagenoeg geen rol: het parlement bezit geen eigen technologische deskundigheid, het heeft geen fondsen voor eigen onderzoek (werkgelegenheidsbeleid, investeringsbeleid, kernenergiebeleid), en mist de wetenschappelijke capaciteiten om het onderzoek van anderen te beoordelen. 12 Het gevaar is groot dat kamerleden, die zowel hun parlementaire taak (fractielid, commissielid, woordvoerder, medewetgever, controleur) als hun districtstaak (regionale ombudsman, belangenbehartiger) serieus opvatten - ik spreek dan nog niet van de spreekbeurten 'in de partij', het 102 Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

r

I'

f

I~

contact met de partij afdelingen en de aanspraken van het huwelijk (voorzover dat in tact blijft) - meer door het werk worden beheerst, dan dat zij het werk beheersen. Vooral jongere kamerleden klagen erover, dat het kamerwerk het gevoel voor oriëntatie aantast. Kosto (PvdA) heeft dat verklaard vanuit het werken in de breedte. In het jaarverslag van het gewest Noord-Holland-noord van de PvdA, schrijft hij mismoedig over zijn eigen ervaringen: 'Bij een grote verscheidenheid aan activiteiten blijkt de diepgang vaak heel gering. Het grondig behandelen van een onderwerp komt betrekkelijk weinig voor' . Het kan ook moeilijk anders, meent hij , omdat de activiteiten gespreid liggen over Den Haag en het eigen gewest. Hij schat het tijdverlies van de 40 000 km die hij per jaar, met inbegrip van werk-huis-verkeer, rijdt , op 500 à 600 uur , ofwel op een verlies van 40 tot 50 mandagen. De Ruiter (PvdA) heeft een andere rekensom gemaakt om het lage rendement van een door onvermijdelijke factoren ontregelde werkdag in de Tweede Kamer te illustreren. Hij stelt de tijd die een kamerlid gemiddeld op het Binnenhof doorbrengt op 540 minuten per dag. Daarvan gaan 530 minuten op aan vaste bezigheden. Hij houdt dus 10 minuten per dag over, die hij, aldus de Ruiter , voor 'een hoogst noodzakelijke overpeinzing' zou moeten gebruiken. Maar helaas verspeelt hij ook die minuten nog aan het telefoongesprek met een boze burger die op de tv nooit Kamerleden in de zaal ziet zitten en daaraan de conclusie verbindt dat ze niets uitvoeren.13 Niet alle kamerleden voelen zich ineffectief, of in de een of andere mate machteloos (maar ook niet alle kamerleden breken zich daarover het hoofd). Sommigen gaan met hun mogelijkheden economisch overweg. Enkelen zijn nu en dan zelfs in staat 'het systeem te verslaan' . Niet alle tekortkomingen zijn de schuld van 'het systeem'. Het komt mij voor, dat die tekortkomingen voor een deel op rekening van de publiciteitsbelustheid van veel kamerleden moeten worden geschreven. De gemakkelijke toegang die kamerleden bij de kranten, radio en tv vinden, is naar mijn overtuiging een van de oorzaken van verwarring en oriëntatieverlies. Terlouw gaat op die lijn nog een eind verder. Er zouden, volgens hem, minder (loze) moties en amendementen worden ingediend, minder vragen worden gesteld en minder interpellaties worden gehouden als een aantal kamerleden meer geïnteresseerd zou zijn in hun invloed op het regeringsbeleid, dan in het effect van hun optreden. In zijn eerder aangehaalde voordracht sprak hij, vorig jaar, van een 'vloedgolf van publiciteitsgerichte activiteiten, die de indruk maakt van de noodkreten van drenkelingen, die de greep op de ontwikkelingen in de samenleving steeds meer verliezen' . Vatten we het tot dusver doorgenomen klachtenboek samen, dan valt de aandacht vooral op de volgende punten: Het parlementslid heeft een marginale invloed op de vorming van het regeringsbeleid en voor zijn controlerende functie is hij op een groot aantal gebieden onvoldoende toegerust. Hij dreigt om te komen in lawines van Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 103

papier, voelt zich vaak een onvruchtbare vergaderaar , en mist de tijd voor reflectie. Hij is voortdurend overbelast, en de schade die daarvan het gevolg is, drukt zich uit in een toeneming van de vervreemding tussen vertegenwoordigers en vertegenwoordigden. 14 Het tijdverlies waarop het reizen hem komt te staan, is onverantwoord groot. Hij werkt teveel in de breedte, raakt soms het spoor bijster in het conflict van plichten tussen de Kamer en zijn partij (district). Hij heeft van de motie een botte bijl gemaakt, van zijn overige machtsmiddelen een slappe vuist. Hij heeft zijn wetstechniek verwaarloosd en hij speelt te veel op de kaart van de publiciteit, ten koste van 'de' macht van 'het' parlement. Ziedaar de afgevaardigde, die als doorsnee geacht kan worden, in het Nederlandse parlement. In het begin van deze terreinverkenning is erop gewezen, dat in alle parlementaire democratieën crisisverschijnselen worden waargenomen. In de ene openbaart het verval van macht en prestige zich sterker dan in de andere, maar er is, althans binnen de grenzen van het Europa van de Negen, geen regime waar het parlement zijn traditionele machtsbasis heeft behouden. Hoewel de zelfstandigheid van de constitutionele hoofdmachten in het Amerikaanse systeem de volksvertegenwoordiging beschermt tegen overheersing door de uitvoerende macht (maar dat is dan ook geen parlementair regime in de betekenis die wij eraan hechten, en als zodanig niet geschikt voor vergelijking), is ook het Congreslid bekend met de spanning tussen machtsillusie en machtsrealiteit. Charles L. Clapp, een stafmedewerker van het Congres, die zowel in de Senaat als in het Huis van Afgevaardigden een jarenlange ervaring met de wetgevingsprocedure heeft opgedaan, wijst op een tekortkoming, die hier in vrijwel dezelfde woorden door Franssen is gesignaleerd: de onnauwkeurigheid waarmee de gemiddelde politicus wetten maakt. In zijn instructieve studie over de werkwijze van het Amerikaanse Congreslid beklaagt Clapp zich erover, dat de leden van het Congres - die, in tegenstelling tot Europese parlementariërs, een eigen wetgevende bevoegdheid hebben - slechte kenners van de wetgevingstechniek zijn. IS Volgens deze Amerikaanse expert zijn de meeste leden van het Congres - ook de invloedrijke veteranen uit de Senaat - op het punt van procedurekennis 'rommelaars en prutsers'. Slechts enkelen zijn de techniek meester en in staat zelf een gave wet te schrijven. De meesten, zo zegt hij, beseffen niet dat beheersing van de parlementaire procedures een voorwaarde is voor parlementaire effectiviteit. Uit het onderzoek dat hij heeft gedaan, blijkt dat vooral de nieuwkomers in het Congres de betekenis van procedure- en regelkennis onderschatten. Broddelwerk, aldus Clapp, is tot daaraan toe. Congresleden beschikken over voldoende assistenten die in staat zijn hun technische tekortkomingen te bedekken. Maar het is bedenkelijk de schrijver noemt het onvergeeflijk - dat Congresleden hun macht voor 104 Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

een deel ongebruikt laten. En dat is, zegt hij , een tekortkoming die zelfs de knapste assistent niet kan verbergen. In zijn verhandeling over het Engelse kabinet, komt John Mackintosh, hoogleraar en vele jaren Lagerhuislid voor Labour, tot de (geruststellende) conclusie, dat de discussie over de (on)macht van het parlement in Engeland al zeker een eeuw lang gaande iS .16 Mackintosh laat zien, dat de doctrine van de soevereiniteit van het parlement tot de negentiende-eeuwse geloofszekerheden behoorde . Na 1900 ontstaat er een breuk in het geloof in de macht van het parlement. Geen moderne commentator zou nu nog zeggen, dat 'het parlement alles kan , behalve van een man een vrouw maken' , en er is geen handboek meer dat nog een hoofdstuk aan 'de soevereiniteit van het parlement' wijdt. 17 Mackintosh citeert de negentiende-eeuwse Lord George Hamilton, volgens wie een parlementslid in 1868 nog iemand van werkelijke betekenis in de wereld was, maar nu - hij schreef dat in 1916 in zijn memoires alleen nog maar in staat was tot slikken of stikken in een Huis 'dat zijn reputatie steeds meer had weggegooid'. In het begin van deze eeuw waren de meeste Lagerhuisleden er al van overtuigd, dat het.parlement niet meer over de macht beschikte om het regeringsbeleid te veranderen . Eigenlijk, zo zegt Mackintosh, is het in deze eeuw nooit meer geweest dan een belangrijk podium: de plaats om de natie toe te spreken (en wie dat goed deed , werd na enige tijd wel beloond met een ministerschap). Enkele jaren geleden heeft een werkgroep doctoraalstudenten van de afdeling politicologie van de VU een onderzoek verricht naar de kennisbronnen ván de defensiespecialisten in de Tweede Kamer. Een van de alarmerendste conclusies uit het onderzoek was de mate van afhankelijkheid van regeringsinformatie: de meeste volksvertegenwoordigers die de rol van defensiespecialist vervullen, bleken in de onderzochte periode - de eerste helft van 1971 - hun kennis over het defensiebeleid goeddeels te ontlenen aan het defensie-apparaat. Die conclusie uit het rapport 'Kamerleden en militair beleid' (Verslag van een onderzoek naar de informatieverwerving door Kamerleden bij beslissing over militair beleid) kwam in grote trekken overeen met de uitkomsten van een ouder wetenschappelijk onderzoek in de VS en een aantal Europese .landen: ook daar moeten volksvertegenwoordigers hun controlerende functie vaak uitoefenen met informatie die voornamelijk afkomstig is uit de kokers van informanten die zij moeten controleren. Het rapport van de Amsterdamse politicologen is in de zomer van 1971 gepubliceerd . Niet alle conclusies zullen in de vier jaar die sindsdien verstreken zijn, hun geldigheid hebben behouden. 'Verreweg de meeste kamerleden vinden de informatie van het ministerie van Defensie onvoldoende om hun werk naar behoren te voldoen', schreven de rapporteurs. Zoveel ontrevredenheid onder de defensiewoordvoerders in de KaSocialisme en Democratie 3 (1975) maart 105

mer is er nu niet meer, omdat het ministerie sinds kort een aantal informatiesluizen heeft opengezet die tijdens het onderzoek nog gesloten waren. Sinds enige tijd krijgen de defensiedeskundigen uit de Kamer van staatssecretaris Sternerdink regelmatig inlichtingen over de besteding van de investeringsuitgaven en andere aankopen, waarover de Kamer nog maar enkele jaren geleden niets te horen kreeg, of alleen bij navraag. Het onderzoek van de VU-werkgroep beschrijft alleen de manier waarop kamerleden zich over het defensiebeleid informeren , met wie ze contacten onderhouden, hoeveel ze van het onderwerp weten, en ook w'at ze niet te horen krijgen. Het heeft zich niet verdiept in de vraag waarom hun informatie wordt onthouden . Niet onderzocht zijn de motieven van de achterhouders, want die variëren van kabinet tot kabinet. Ze verschillen ook van bewindsman tot bewindsman binnen een kabinet. De commissie voor defensie uit de Tweede Kamer meent onder het kabinet-Den Uyl beter zaken te kunnen doen met staatssecretaris Sternerdink, dan met minister Vredeling. Zijn de ervaringen van Dankert (PvdA) met de minister van Defensie van meer dan incidenteel belang, dan lenen de verhoudingen tussen minister en kamercommissie zich klaarblijkelijk voor verbetering. In De Tijd van 24 januari 1975 zegt Dankert, gevraagd naar de mate waarin hij zich een oordeel heeft kunnen vormen over de achtergronden van de Starfightervervanging: 'Vredeling belemmert het parlement in zijn taakuitoefening' (door bepaalde informatie , die volgens Dankert ten onrechte als 'geheim' was geklassificeerd, slechts onder het zegel van vertrouwelijkheid beschikbaar te stellen). Uit het onderzoèk van 1971 is gebleken, dat de defensiespecialisten uit de volksvertegenwoordiging niet alleen feitelijk sterk in het nadeel zijn tegenover het vrijwel volmaakte kennismonopolie van het defensieapparaat, maar ook weinig verweer daartegen kunnen organiseren. Pers, radio en tv 'leveren nauwelijks een bijdrage aan de standpuntbepaling van de defensiespecialisten' en de partij , de kamerfractie en de kiezers 'zijn als informatiebron te verwaarlozen', aldus het rapport van de VU-werkgroep. De indruk bestaat dat die kennisachterstand op het op ogenblik minder groot is dan in 1971 . Het ministerie brengt zelf meer naar buiten dan enkele jaren geleden. De kamerleden hebben zichzelf ook meer alternatieve informatie eigen gemaakt door concurrentieverhoudingen tussen de wapenen vliegtuigfabrieken meer uit te buiten (zonder daarentegen het volle profijt te halen uit de diensten van hulpbronnen als het Nederlands Instituut voor Vredesvraagstukken). Sinds het onderzoek van 1971 is er wel wat ten goede veranderd. Maar in hoofdzaken, zoals bijvoorbeeld de lange termijnplanning, ontbreekt het de volksvertegenwoordiging aan de kennis van de beleidsalternatieven, en is het parlement nog even afhankelijk van de kennisovermacht van het ministerie als het dat enkele jaren geleden was.

106


De belangrijkste functie van het parlement is, volgens Mackintosh, veel meer gelegen in de communicatie met het publiek, dan in de feitelijke zeggenschap over de vorming van het regeringsbeleid of de uitvoering van het regeringsprogramma. Hij noemt die zeggenschap van het parlement een fictie: een gedachte die een uitvloeisel is van de begripsverwarring van de taken van regering en parlement. Mackintosh, die uit een lange eigen ervaring kan spreken, vindt het laatste niet meer dan een platform dat politici de gelegenheid biedt punten te scoren, naam te maken bij het publiek, toegang te krijgen tot de pers en erkenning te vinden bij de minister-president (die in Engeland succesvolle ministers en Lagerhuisleden bij de eerstvolgende kabinetswijziging belangrijker posten kan geven resp. minister kan maken). Maar het is 'niet de plaats waar de beslissingen over het regeringsbeleid vallen'. De politicoloog Richard Rose geeft een aardige verklaring voor de op grote schaal voorkomende verwarring over veronderstelde en feitelijke parlementaire macht. Hij herleidt die tot een opvoedingsfout van de Engelsen: ze zijn, zo zegt hij, grootgebracht met het besef dat het parlement het centrum van hun cultuur is, in plaats van een van de staatsorganen in een geatomiseerd machtsbestel. Volgens deze in Engeland werkende Amerikaan zijn de Engelsen op school gestijfd in een emotionele trots, waarvan ze nooit zijn losgekomen. Het is sentimentalisme dat niet door voldoende realiteitszin is gecorrigeerd. Rose beschrijft de krampachtige reactie van sommige politici en journalisten die ontdekken dat het parlement in macht is achteruitgegaan: omdat ze een emotionele relatie met het parlement hebben, is in hun ogen 'de politiek' erop achteruitgegaan. 18 Het onderscheid dat Mackintosh maakt tussen schijn en wezen van de macht van het parlement geldt in belangrijke mate ook voor de Nederland' se politiek. Is de neergaande ontwikkeling van de invloed van het parlement nog tot staan te brengen? En kan het parlement die ontwikkeling zelf keren? Ik ben, met de tegenwoordige minister-president, van mening, dat het parlement 'zoveel macht heeft als het zelf wil' .19 Het parlement is nooit het beslissingscentrum in de politiek geweest en zal dat ook nooit worden. Maar het kan wel een centrum van politieke invloed worden, als het zijn macht beter gebruikt. Daarmee is een politiek organisatieprobleem in het geding, waarvan de regering, naar mijn mening, zich afzijdig dient te houden. Het is een probleem dat het parlement zelf moet en kan oplossen. Wat moet het daarvoor doen? Ik zal die vraag op vier facetten richten. 1. De mogelijkheden van het individuele parlementslid; 2. de mogelijkheden van de kamerfracties; 3. de taak van de politieke partijen; 4. de mogelijkheden van het parlement (collectief). 107 Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

Ik laat hier de met het onderhavige machtsvraagstuk samenhangende onderwerpen buiten beschouwing, die eerder hier en elders al uitputtend zijn besproken zoals kabinetsformatie , herziening kiesstelsel, stembusakkoorden , tweepartijensysteem , dualisme, decentralisatie, delegatie (verlies) van bevoegdheden ('soevereiniteit') aan de supranationale overheid; pressiegroepenproblematiek, buitenwettelijke machtsconcentraties, budgetrecht, begrotingsbehandeling, ontbindingsrecht e .d. 20 Het kader waarbinnen ik de mogelijkheden van een versterking van de parlementaire invloed wil onderzoeken, is de bestaande , niet de meest wenselijke situatie .

De mogelijkheden van het kamerlid om zijn effectiviteit te vergroten. a. Kamerleden-woordvoerders kunnen hun herkenbaarheid (politiek gezag) zowel t.O.V. de regering, als tegenover het publiek ~vergroten , door de beleidskwesties die zij onder handen hebben niet alleen om en nabij de begrotingsbehandeling uit hun portefeuille te halen, maar continue aandacht te geven. • b. Een scherpere profilering van de 'herkenbaarheid' maakt een scherpere scheiding van hoofd- en bijzaken nodig; een dergelijke scheiding vergroot de effectiviteit en beschermt beter tegen slijtage, die door 'omnivorisme' wordt veroorzaakt . c. Kamerleden moeten zich omringen met adviseurs uit de buitenwereld (bijv. partijgenoten), die als 'stuurgroep' fungeren , erop toezien dat de prioriteitenstelling in het rechte spoor blijft, voor mentale verfrissing zorgen en waken tegen het ondergaan in specialismen. d. Het contact met de districts-aanhang (gewest, kamercentrale, kieskring enz.) meer zin geven, door het thuisfront te laten meedenken over de prioriteiten van het individuele kamerlid. Kamerleden die hun district meer betrekken bij hun problemen (nu is dat meestal andersom) verlichten hun eigen lasten, verminderen hun frustraties en vergroten het inzicht van hun kiezers in de structuur van de politieke werkelijkheid. e. De communicatie met het thuisfront verbeteren, door wekelijks een eigen nieuwsbulletin met informatie over het werk op het Binnenhof rond te sturen ('Dear Constituent .. .'). De distributie daarvan overlaten aan het politieke thuisfront-secretariaat. f . Kamerleden die zich meer op hoofdzaken toeleggen en bepaalde taken - in overleg met hun achterban - afstoten, zullen minder bedreigd worden door het gevaar op publiciteitsjacht te gaan (zie Terlouw). Publiciteit is goed, maar kan de effectiviteit aantasten, 'nu blijkt dat vele parlementariërs onvoldoende tegen deze nieuwe communicatietaak zijn opgewassen, de jachtigheid van het politieke bedrijf " nieuwe stijl" niet kunnen bijsloffen en in de verscheidenheid van incidenteel optreden hun politieke persoonlijkheid beginnen te verliezen', zo schreef de commissie-Den Uyl in Een stem die telt. 108


De mogelijkheden van de kamerfracties. a. Ook hier: een noodzakelijk versterking van de organisatie van politieke prioriteiten (strategie); meer eigen prioriteiten i.p.v. de regering (die iang niet altijd uit het mede door fracties en partijen gevormde regeringsprogramma voortvloeien) te volgen. b. fracties moeten meer dan nu gebeurt - en bij sommigen nooit - het effect van hun optreden evalueren; de achterban moet daarover geregeld worden ingelicht. Voor dat werk moet een vrijgesteld fractielid - een figuur die meetelt - worden aangesteld: een evaluatie-manager. Geen duvelstoejager, maar eerder een whip. c. Fracties moeten sterker opkomen voor het beginsel van openbaarheid. In de eerste plaats moeten ze hun eigen openbaarheid vergroten. De interne besluitvorming is veelal ondoorzichtig en wordt tegenover de kiezers onvoldoende verklaard. Meer openheid vergroot naar alle kanten het politieke realisme, en vermindert het aantal valse verwachtingen. In de tweede plaats moet de openheid van het regeringsapparaat en de openbaarheid van de beleidsvoorbereiding die nu achter 'dikke lagen van ondoorzichtig gebladerte' verborgen blijft, worden vergroot. 21 Fracties zullen de fase van beleidsvoorbereiding meer aandacht moeten geven, en wel zo vroeg dat zij het denken van de regering nog kunnen beïnvloeden, voordat de kogels door de kerk zijn gegaan en de gefixeerde standpunten in de vorm van wetsvoorstellen naar buiten komen. Crick's opvatting dat 'democratie meer met openheid, communicatie en publiciteit te maken heeft, dan met directe participatie' zou, bij wijze van motto, op de deur van alle kamerfracties moeten worden geschreven. 22 d. De pressie op de regering om sneller te antwoorden op schriftelijke vragen uit de Kamer zal moeten worden vergroot; evenzo zullen Memories van Antwoord sneller moeten worden uitgebracht. In het geval van achterhouden zal de regering tot spoed moeten worden gemaand. Openbaarheid kan worden afgedwongen (al kan het parlement niet op de stoel van de regering gaan zitten), informatie kan worden geëist ('Het parlement heeft zoveel macht als het zelf wil'). e. Fracties moeten meer profijt trekken van de diensten van de Algemene Rekenkamer en meer gebruik maken van de kennis van de adviesorganen van de regering. Ze moeten gerichte adviezen vragen, bijv. aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, het Sociaal en Cultureel Planbureau enz., en erop aandringen dat de adviezen vlln die organen in het algemeen worden uitgebracht aan regering en parlement. Het kennismonopolie van de regering aftappen. f. De strijd aanbinden tegen de gevaren en de 'grauwe kanten' van specialisme en vakidiotie. Fracties zullen meer all-round-politici moeten kweken, ter compensatie van het verlies aan ervaring dat de meeste fracties - en daarmee het parlement - als gevolg van de sterke personele doorstroming sinds de verkiezingen van 1971 hebben geleden. Al te grote deskundigheid en specialisatie 'dreigt ten koste te gaan van algemeen politiek inSocialisme en Democratie 3 (1975) maart 109

zicht en het vermogen zowel binnen als buiten het parlement leiding te geven aan de algemene politieke meningsvorming' , zo waarschuwde de eerdergenoemde PvdA-commissie in Een stem die telt. Specialisten moeten om de zoveel jaar op een ander woordvoerderschap overgaan en nietspecialisten moeten zich in spreekbeurten voor de partij trainen in het verklaren van de problemen waarmee de specialisten altijd het land hebben rondgereisd; daarvoor zal de spreekbeurten-toewijzing moeten worden herverdeeld. g. Fracties moeten meer tijd en zorg geven aan de ontwikkeling van het politieke vakmanschap (regelkennis, wetgevings- en begrotingstechniek) . Hoe groter het vakmanschap, hoe groter de effectiviteit. h. Een noodzakelijk complement van a, b, fen g is de vervanging van de gedemocratiseerde fractieleiding (met haar diffuse verantwoordelijkheden) door een op grotere effectiviteit gericht sterker fractieleiderschap ( ... grote stilte ...). De taak van de politieke partijen.

a. Partijen moeten, eerst en vooral, hun kennis van het parlement vergroten. In het algemeen weten ze wel wie ze naar het parlement afvaardigen, maar lang niet altijd naar wat ze afvaardigen. Zolang het bij kamerverkiezingen nog gaat om de samenstelling van het parlement - en niet om de directe regeringsvorming - is meer aandacht voor de versterking van het parlement geboden. Veel partijen houden zich eenzijdig met het doen en laten van 'de regering' bezig, en kijken daarbij als het ware over het parlement heen. Kenmerkend daarvoor is de preoccupatie van de progressieve partijen met de rechtstreeks gekozen formateur. Het is weinig zinvol te ijveren voor de versterking van de positie van de regering als die het parlement nu al boven het hoofd is gegroeid, zonder gelijktijdig de bevoegdheden van het parlement uit te breiden. 23 De roep om een beter instrumentarium voor de minister-president (bijv. Jurgens bij de behandeling van de begroting van Algemene Zaken in de Tweede Kamer, en Boukema in het beleidsdebat over Algemene Zaken in de Eerste Kamer) klinkt wat absurd uit de mond van 'machteloze' parlementariërs. Hoe groter de macht van de minister-president, hoe meer die zich tegen het parlement kan keren. Laten kamerleden over hun eigen instrumentarium nadenken, dan zal de minister-president het wel over het zijne doen . Hij kan voor zichzelf zorgen . b. De grotere partijen moeten zich opnieuw bezinnen op hun kandidaatstellingsmethode . Het regionalisme , dat de laatste jaren zich sterk heeft ontwikkeld door de democratisering van de kandidaatstellingsprocedure, vraagt om een zekere matiging, omdat het eerder de neiging heeft de middelmaat te verbreden dan het algemeen politieke profiel te verscherpen. Een goede regionalist blijkt zelden een effectief kamerlid te zijn, maar een effectief kamerlid zal vrijwel overal en altijd een goede districtsvertegenwoordiger worden . 110


c. De partijen moeten hun selectie-criteria herzien . Ze moeten geen kandidaten op de lijst plaatsen die pas over de functies van het parlement gaan nadenken als ze op het Binnenhof arriveren. d. Partijen moeten een opleidingsinstituut voor kamerleden stichten, waar al hun kandidaten zich op het kamerlidmaatschap kunnen voorbereiden. Aan docenten en leer modellen geen gebrek: een ideale functie voor ervaren Eerste- en Tweede Kamerleden en een mooie gelegenheid voor de PvdA om 'het klasje van Vondeling' te adopteren . Voor elk beroep is een gerichte vakopleiding nodig, maar in het parlement wordt in het algemeen nog steeds gewerkt met het middeleeuwse gezellensysteem . Verplichte bijvakken : de realiteit van de regeringsmacht en de structuur van de overheidsadministra tie . De mogelijkheden van het parlement. a. Het mondelinge vragenuur in de Tweede Kamer op donderdag intensiveren en tot grotere bloei brengen. b. De externe relaties verbeteren , bijv. met het onderwijs (gerichte informatiebladen naar alle vormen tussen de zesde klas van de basisschool en de hoogste van het vhmo) , eventueel in samenwerking met vormingsinstituten en bedrijven als Keesings' onderwijsbladen. Crick zegt over de relatie parlement-onderwijs: 'Changes in schools could weIl have more effect on the general "political education" of the public than any changes that are likely to come out of Parliament' , maar hij blijkt zich te realiseren dat zulke veranderingen misschien nog moeilijk zijn tot stand te brengen dan hervormingen van het parlement. 24 c. De assistentie van de kamercommissies aanzienlijk uitbreiden met griffiers en wetenschappelijke onderzoekers . Hoe meer publieke fondsen aan de kamercommissies worden uitgegeven, hoe beter die zijn besteed. Meer officials voor de commissies betekent meer publieke controle (op die officials en door die officials). Uitbreiding van de fractiestaven daarentegen leidt niet noodzakelijkerwijs tot een evenredige toename van de publieke controle op de fracties . d. Het parlement moet zijn eigen ombudsman - de commissie voor de verzoekschriften - meer aan de weg laten timmeren, in het belang van de burgers die recht zoeken bij de overheid. e. De voorsprong die de regering in de publiciteit op het parlement heeft, moet worden ingelopen. De wekelijkse persconferenties van de ministerpresident - een instrument van meningsbeïnvloeding in de handen van het kabinet - moet een evenknie krijgen in de vorm van een wekelijkse persconferentie van de Kamervoorzitter. Het voorzittersambt moet daarvoor tot een tegenwicht van de minister-president t .O.V. de publieke opinie worden opgevijzeld en de ontwikkeling van het minister-presidentschap volgen. Het parlement moet zich hier een zekere vrijmoedigheid durven veroorloven. Per slot van rekening is ook de minister-president in het Nederlandse staatsrecht klein begonnen. Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

111

De mogelijkheden voor een 'terugkeer' van het parlement in de sfeer van de staatsmacht moeten met nuchterheid worden bekeken. Hoge verwachtingen zullen op grote teleurstellingen uitlopen . Het grootste gevaar is de koestering van de verwachting, dat het parlement (collectief) zijn macht gemakkelijk zou kunnen uitbreiden 'als het maar wil'. Het probleem van de vele fracties zal hier altijd een massieve sta-in-de-weg zijn. Een versterking van de effectiviteit van kamerleden moet van fracties en leading members' uitgaan. Hoe meer fracties daarin voorgaan, en hoe meer kamerleden, des te groter de kans de ondergang nog juist te kunnen voorkomen.

1. Een niet aan partijen gebonden wetenschappelijke instelling, ciie zich ten doel stelt de kennis van, en de belangstelling voor het parlementaire systeem te bevorderen. De Hansard Society organiseert de Oxford-conferentie in samenwerking met de 'Study of Parliament Group', een eveneens Engelse stichting van parlementaire deskundigen (griffiers van het Lagerhuis, hoogleraren, journalisten e .d.) . 2. André Gorz, Het moeilijke socialisme, Amsterdam , 1968, blz. 13 e .v. 3. Een aan hem gewijd 'In Memoriam' verscheen in S & D , mei 1974. 4. The Commons in Transition, Fontana Studies, London 1970, blz. 249 e.v. 5. lnside View, Godkin Lectures, Harvard University, London 1970, blz. 36. 6. H. Daalden en S. Hubée-Boonzaaijer in een analyse van de budgettaire rol van het parlement, Openbare Uitgaven, nr. 3, 1974. 7. De Tijd, 27 aug. 1974. 8. S & D , augustus 1970. 9 . A. Hoogerwerf, Politiek in beweging, Alphen, 1971, blz. 82n. 10. Hand. Tweede Kamer 1909-1910, blz. 1589. 11. Hand. Tweede Kamer 1973-1974, blz. 463. 12. Rede t.g.v. de opening van het Academisch Jaar in Amsterdam, 2 sept. 1974: uitgegeven door de Universiteit van Amsterdam . 13. Hand. Tweede Kamer, 1973-1974, blz. 3054 en 3055. 14. Zie punt 9, blz. 115. 15. Charles L. Clapp , The Congressman, New York 1964. 16. John P . Mackintosh, The British Cabinet, 2e ed . London 1968, blz. 216; vgl. Hans·Daalder , De organisatie en reorganisatie van de Britse regering 1914-1958, Assen 1960. De studies van Mackintosh en de Nederlandse politicoloog Daalder worden in Engeland tot de standaardwerken op dit gebied gerekend .• 17. Christopher Hollis , schrijver van Has Parliament a Future? (1960), publiceerde in 1973 nog een boek onder de titel Parliament and its Sovëreignity, over de delegatie van wetgevende bevoegdheden aan de organen van de Europese Gemeenschap . . 1~. Richard Rose, Polities in England, London 1965, blz. 52-53 . 19. Hand . Eerste Kamer 1974-1975, blz. 99. 20. Zie o .a . Eindrapport van de Staatscommissie Cals/Donner, blz. 84-140, en het PvdArapport Een stem die telt, blz. 24-29 . 21. In Engeland niet minder dan hier . 'The secret operations of government are concealed by the thick masses of foliage which we caU the myth of democracy' - Richard Crossman in de inleiding van zijn dit jaar verschijnende memoires The diary of a eabinet minister, Hamish Hamilton/Jonathan Cape , London 1975. 22. Barnard Crick, The Commons in Transition, blz. 268 . 23 . Zie ook het hoofdstuk over de Staten-Generaal in het Eindrapport van de staatscommissie CaJs/Donner. Met de conclusie dat zij zich uitspreekt voor 'handhaving van hei parlementaire stelsel' is voor de commissie de kous af. Op het verschijnsel van de

112


verschuiving van de machtsrelatie tussen regering en parlement, ten nadele van de laatste, is de commissie niet ingegaan, evenmin als zij aan een analyse van de functies en aan een normstelling voor de versterking van de parlementaire bevoegdheden, en een beschouwing over de toekomst van het parlement, is toegekomen . De thematiek van het parlementaire machtsverlies is geheel buiten het gezichtsveld van de commissie gebleven . 24. Zie punt 4, blz. 251 .


113

l

J. A. weiiel

De arbeidsongeschiktheid van de huisvrouw In het wetsontwerp voor de AAW, de algemene arbeidsongeschiktheidswet, dat nu bij de Tweede Kamer is ingediend, wordt voor het eerst in ons sociaal verzekeringsstelsel de gehuwde vrouw als zodanig, als mogelijke rechthebbende binnegevoerd, en daarmee is de discussie over haar positie in een stroomversnelling geraakt: er is namelijk sprake van háár arbeidsongeschiktheid. De AAW, vooral bedoeld om de sociale ongelijkheid ten opzichte van de kleine zelfstandigen en de jeugdgehandicapten recht te trekken, laat haar echter alleen tot een deel van de verzekering toe: ze kan slechts aanspraak maken op revalidatievoorzieningen, en voorzieningen "ter verbetering van haar levensomstandigheden (art. 56) ; recht op uitkering in de wachttijd AAW, of na één jaar arbeidsongeschiktheid , is er voor de huisvrouw niet bij (int. 9), en de vraag rijst of dit terecht is. Het verzoek aan de SER te adviseren over een eventueel recht op uitkering van de gehuwde vrouw die kostwinner is, onderstreept juist de problematiek. Waar staan de vele vrouwen die geen kostwinner zijn, die geen 'economische' functie hebben, waar staat de doodgewone huisvrouw, die niets anders bezit dan haar gezin? In de Memorie van Toelichting wordt het oordeel van de SER geciteerd, dat een uitkeringsrecht voor de huisvrouw 'tot een zodanige stijging van de lasten van de verzekering zou leiden, dat invoering daarvan (van de AAW) .. . in gevaar zou kunnen worden gebracht' . De SER memoreert verder dat het arbeidsongeschiktheidscriterium afgestemd is op de loonvormende bedrijfs- of beroepsarbeid . Dit moge zo zijn , maar waarom door de SER zo'n groot verschil gemaakt wordt tussen 'het vermogen de eigen gezinshuishouding te voeren', en de arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven, wordt verder niet geadstrueerd. Natuurlijk zijn er verschillen in de aard van de arbeid, maar of deze essentieel zijn, is nog helemaal de vraag. De minister en de staatssecretaris wijzen er verder in de MvT op, dat bij arbeidsongeschiktheid van de gehuwde vrouw, die uitsluitend in de eigen huishouding werkzaam is, geen sprake van feitelijke inkomensderving is, alhoewel haar arbeidsongeschiktheid wel grotere gezinsuitgaven tot gevolg " heeft door de beloning van de vervangende hulp . Maar als er gesproken wordt over arbeidsongeschiktheid, wat is dan de 'arbeid' van de gehuwde vrouw, waarvoor ze ongeschikt zou kunnen worden? Zonder een nadere taakanalyse kan men moeilijk van arbeidsongeschiktheid spreken, en bovendien is het"wel waar, dat haar ziekte niet tot inkomensderving leidt, en zijn er geen andere ernstige gevolgen van haar ziek zijn? 114 Socialisme en Democratie 3 {lY75) maart

Vooraf moet gezegd worden, dat de stijging van de sociale lasten een grote behoedzaamheid nodig maakt. Het is zeker juist dat de vervulling van alle sociale verzekeringswensen die er nog zijn, de lasten op dit moment ondragelijk zouden maken. Het is niet de bedoeling in dit artikel de bewindslieden te verwijten, dat zij niet ver genoeg gaan, veeleer er op te wijzen dat ook de positie van de niet-werkende gehuwde vrouw bekeken moet worden, temeer omdat de werkende gehuwde vrouwen in de discussie vrijwel domineren . Er zijn rond drie miljoen huisvrouwen, en het is beslist een eis van de tijd - zeker in het jaar van de vrouw - haar problemen bij ziekte en gebrek, bij arbeidsongeschiktheid naar voren te halen. Het op gang brengen van de discussie is noodzakelijk, omdat veranderingen in het stelsel van de sociale verzekeringen een grote aanlooptijd nodig hebben. Dat leert ons niet alleen de historie van dit stelsel, maar ook de innerlijke wetmatigheid van het sociale proces. Een nieuwe rechtspositie - zoals bijv. de opheffing van de handelingsonbekwaamheid van de gehuwde vrouw (pas in 1957!) - heeft een lange tijd van rijping en voorbereiding nodig. Het gaat om de achtergestelde positie van de gewone huisvrouw, wier arbeid schijnbaar geen loonvormende arbeid is, om de werknemersvrouw (het woord arbeidersvrouw raakt uit de mode), die van haar man elke week het loonzakje krijgt, hem zakgeld laat houden, en van de rest . alles voor het gezin moet doen. Het sociale verzekeringsstelsel heeft zich nooit met deze achtergrondfiguur als zelfstandige persoonlijkheid bezig gehouden, maar altijd als een afgeleide figuur, medeverzekerde in het ziekenfonds, in de AOW als de 65-jarige kostwinner voor een jongere, invalide man, en als weduwe in de AWW, de algemene weduwen- en wezenwet. Het onderstaande wil een beperkte bijdrage zijn tot de discussie n.a.v. de intrede van die 'niets anders dan haar gezin bezittende' vrouw in het sociaal verzekeringsstelsel . De praktische uitvoering, die de hortende gang van de 'stukjes en beetjes', het Popperiaanse 'piecemeal engineering' , zal volgen, waardoor de veranderingen in het sociale stelsel toch al zo gekenmerkt zijn, is een andere zaak. Speciaal de consequenties van het begrip arbeidsongeschiktheid voor de huisvrouw zal worden besproken. De arbeid van de huisvrouw

Om de gedachtengang op te zetten, gaan wij uit van de meest voorkomende situatie, waarin de gehuwde vrouw - in ieder geval thans nog - verkeert, zij is de 'huisvrouw', zij is de moeder in een gezin met kinderen. In het standaardgezin is het huwelijk gesloten tussen het 20e en 30e jaar, de eerste kinderen komeri eveneens in die periode, de man is als werknemer verzekerd, de vrouw verricht na de geboorte van het eerste kind geen loonvormende arbeid meer. Er is verder geen bezit waarop in nood kan worden Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

115

teruggevallen. Ook na het vertrek van de volwassen kinderen houdt zij de status van huisvrouw. De huisvrouw geeft in het standaardgezin haar gehele werkkracht aan haar huishouden. Deze taak heeft een aantal facetten: deze omvat het op orde en schoon houden van de woning, het onderhoud , de aankopen en het in stand houden van het huisraad, de aankoop en verzorging van de kleding, het wassen, verstellen en strijken, het inkopen en aanvoeren van voedsel , het verzorgen van de maaltijden, het onderhouden van contacten met familie , buren, vrienden en kennissen , het opvoeden en de persoonlijke verzorging van de kinderen , toezicht op en begeleiding van hun scholing en ontwikkeling, de begeleiding van de nog thuis wonende , werkende kinderen , het beheer of medebeheer van de gezinsfinanciën , deelname aan het verenigingsleven , sport of kerkelijk leven. Dat de vrouw bij het in het huwelijk treden en kinderen krijgen, door gewoonte en moraal op subtiele wijze genoopt wordt deze taken op zich te nemen, staat reeds geruime tijd ter discussie . Het gaat nu echter om het feit dat rond 3 miljoen vrouwen als dagtaak dit onofficiële beroep huisvrouw uitoefenen, en daarbij zowel geheel afhankelijk van hun gezondheid zijn als van de sfeer in hun huwelijk. De taak van de huisvrouw kan echter in twee delen - beter nog naar twee polen - gesplitst worden: a. de zorg die voortspruit uit haar besluit tot gezinsvorming, die het pendant is van de zorg die ook de man voor zijn gezin heeft. Deze zorg betreft vooral, wat men globaal de immateriële behoeften van het gezin zou kunnen noemen . De sfeer in het gezin, de wijze waarop de huishouding draait, de regels , de orde en de verhoudingen tussen de gezinsleden zijn imponderabilia van hoge waarde, die wel sterk door de vrouw bepaald worden, doch natuurlijk niet alleen door haar. Aan alle taken hiervoor genoemd , kan door de man en oudere kinderen meegedaan worden. In een 'standaardgezin' wordt over grote aankopen overleg gepleegd , de sociale contacten zijn zeker niet alleen een vrouwelijk taakonderdeel, de opvoeding en begeleiding van de kinderen heeft vaak volle aandacht van de vaders. De imponderabilia kan men moeilijk als arbeid betitelen. Maar h~t leeuwedeel van de dagelijkse zorg berust toch bij de huisvrouw, die verantwoordelijk is - naar gewoonte en moraal - voor het 'management' van het geheel, de echte zorg voor het gezin; b . de arbeid, hierna te noemen de gezinsarbeid, die voor het overgrote deel voortspruit uit de materiële behoeften van het gezin, waarvan de man zijn aandeel verzorgt door zijn werk buitenshuis . Vele mannen timmeren, schilderen en doen klusjes , maar de dagelijkse , steeds weerkerende materiële arbeid wordt door de vrouw gedaan . Het is deze klassieke arbeidsverdeling, waarvan in dit artikel het aspect van de verzekerbaarheid onder de loupe wordt genomen. 116 Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

Het oneigenlijke argument van de lange of niet bestaande werktijd van de huisvrouw, is het gevolg van de verwarring van deze twee taak onderdelen . De zorg, zowel van man als vrouw, voor elkaar, voor hun kinderen, voor het welzijn van het gezin in het algemeen, is de consequentie van het stichten van een huishouden en is geen aan tijd gebonden functie. Ook de man wordt niet verzekerd voor zijn toewijding en zorg voor zijn vrouwen kinderen, maar alleen voor de' mogelijke derving van zijn loon bij ziekte en gebrek. Zijn inkomen uit zijn arbeidstaak, niet zijn zorg, is verzekerbaar. Zowel de vrouw als de man zijn in hun zorgende taak onvervangbaar, aangezien dit aan hun persoon gebonden is: hij is háár echtgenoot, zij is zijn vrouw, voor de kinderen zijn zij de unieke vader en moeder. Indien zij vervangen moeten worden, na scheiding of dood, gaat dit meestal met grote psychische en sociale moeilijkheden gepaard. De zorgtaak is misschien vervangbaar (pleeggezin, adoptie of voogdij), maar dit is van een geheel andere orde dan de vervangbaarheid van de arbeidstaak. De tweedeling wordt gesignaleerd ten behoeve van de discussie: zorg en arbeid moeten duidelijk worden onderscheiden. Is gezinsarbeid verzekerbaar?

Men heeft maar weinig voorstellingsvermogen nodig om te weten welke ramp het is voor het gezin als de moeder ziek wordt. Moeders kunnen niet ziek zijn. Zij scharrelen dan ook meestal wel door - wat thuis ook beter kan dan in een fabriek -, maar als de ziekte langer duurt, moeten man en kinderen, buurvrouwen, (schoon)moeders, (schoon)zusters inspringen. Deze hulp is ontoereikend als het lang duurt, en dan moet er via gemeente of kerk gezinshulp komen, zeker als na lang ziekenhuisverblijf nog een periode nagekuurd moet worden. Het is niet alleen een grote zorg van de man en familie om het gezin lopende te houden, maar het betekent ook het verzetten van een zeer concrete hoeveelheid arbeid. Deze arbeid, deel van de taak van de huisvrouw, kan opgevat worden als verzekerbare arbeid, omdat déze taak ook door anderen kan worden verricht. Dat wat betaald moet worden aan de vervangster geeft een mogelijkheid de geldwaarde van deze gezinsarbeid te bepalen. Wanneer wij de gezinsarbeid op deze wijze beschouwen als verzekerbare, vervangbare arbeid, handhaven wij een begrip van arbeid dat geheel behoort bij de economistische denktrant van de vervreembare arbeid in de beste kapitalistische én klassiek socialistische tradities. Wat de huisvrouwenarbeid juist haar 'menselijke' dimensie geeft, het eigene en onvervreembare, is het zorg-deel. Dat de huisvrouw ook een opgesloten thuisvrouw kan zijn, is een andere zaak. Maar het is evenzeer een kwestie van emancipatie als men de huisvrouwelijke taak als een volwaardige beroepstaak erkent en inziet, dat de persoonlijke inZet van de huisvrouw allerminst verhindert het minder persoonlijke deel verzekerbaar te achten. Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 117

Er is nog een andere mogelijkheid de loonwaarde van de arbeid van de gehuwde vrouw te benaderen, dan vanuit de kosten van vervanging. Daar de overgrote meerderheid van de echtparen in gemeenschap van goederen gehuwd is, en het loon in deze gemeenschap valt, is de stelling dat de huisvrouw de helft van het loon van haar man verdient juridisch, psychologisch en sociaal te verdedigen . Beter gezegd : in het loon van de man zit het loon van de vrouw. Het loon van de gezinsarbeid, het 'loon van de huisvrouw' , is in het arbeidsloon van de verzekerde man inbegrepen. Dit is een minder opzienbare gedachte dan men zo zou denken; in de kinderbijslagen heeft men reeds een deel van het loon een duidelijke titel gegeven, samenhangende met de samenlevingsfunctie die het gezin vervult: de zorg voor de volgende generatie. Maar in het loon van de man van ons standaardgezin is de arbeid van zijn vrouw slechts impliciet vervat: als gehuwde man hoeft hij minder belasting te betalen, de gemeenschap helpt hem dus , en de werkgever beloont hem voor zijn gezinsonderhoudende taak door de premie te betalen van de AKW, de algemene kinderbijslagwet, en de KWL , de kinderbijslagwet loontrekkenden . Hier moet opgemerkt worden dat de gezinsleden van de verzekerde werknemer in de ziekenfondswet wel meeverzekerd zijn . Het zou ondenkbaar geweest zijn een ziektekostenverzekering te maken voor de man alleen ; de vraag is nu of het denkbaar - en betaalbaar - is, de ziektewet uit te breiden tot de huisvrouw, die het nota bene de man mogelijk maakt zijn volle aandacht op zijn werk te richten. De rechtsgrond voor een ziekteverzekering gezinsarbeid Wanneer de huisvrouw door ziekte uitvalt, en deze ziekte krijgt het karakter van 'langerdurend' , langer dan de gebruikelijke ziekten van een paar dagen tot een paar weken, dan loopt het gezin gevaar te desintergreren, zeker wat betreft de verzorging van de kleinere kinderen, waarbij nog afgezien wordt van het feit, dat de zieke huismoeder veelal zichzelf moet verzorgen . De extra zorg, die man en grotere kinderen opbrengen, mogen wij in ons standaardgezin vooronderstellen, evenals de hulp van buren, vrienden en familieleden in dergelijke perioden. Iedereen weet echter dat dergelijke hulp op de lange duur met steeds "meer moeilijkheden gepaard gaat en verflauwt. De mensen kunnen wel een korte tijd extra inspanning opbrengen voor een buurvrouw, een zuster of een dochter, maar niet gedurende vele maanden. Nu erkent weliswaar de komende AAW het recht van de meer dan een jaar ziek zijnde huisvrouw op voorzieningen . Maar als een huisvrouw een jaar ernstig ziek is geweest, zal de desintegratie van het gezin al vaak duidelijk te merken zijn. Ziekte van de vrouw is wat het functioneren van het gezin betreft een grotere ramp dan ziekte van de man. De man zal , als zijn vrouw ziek is, na zijn werk extra zorg moeten besteden aan zijn gezin en zelfs als het hem dat redelijk afgaat, komen de kinderen toch meestal veel tekort. Daar waar geld geen rol speelt kan men gemak118 Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

kelijk hulp aantrekken; waar geld wel een rol speelt krijgt men hoogstens tijdelijk enige gezinshulp via een organisatie, maar dat kost uiteraard geld, wat maar moeizaam kan worden opgebracht. De rechtsgrond voor een 'ziektewet huisvrouwen', althans een verzekering van de gezinsarbeid, is dezelfde als voor de andere sociale wetten: recht op ontplooüng eri recht op gelijke kansen. Het zijn de gelijke kansen die het minder gefortuneerde gezin moet kunnen handhaven, terwijl de ontplooiing van de kinderen niet in gevaar mag komen. Verzekeringskundige aspecten In Nederland heerst bij de uitvoering van de sociale verzekeringen het principe van de bedrijfstaksgewijze organisatie, die voortkomt uit de gedachte dat elke bedrijfstak een specifieke arbeidsstructuur vertoont. De 'bouw', de 'horeca', de 'metaal' vertonen inderdaad zeer duidelijke bedrijfsgebonden verschillen. Dit zou een bedrijfsvereniging voor de huisvrouwelijke arbeid, een 'BV Huisvrouwen' denkbaar maken, want men kan toch moeilijk de huisvrouwelijke arbeid specifieke aspecten ontzeggen. Maar aangezien gezinsarbeid niet voortvloeit uit een arbeidsovereenkomst, er geen werkgever en werknemer is en er geen sprake is van een bedrijf, kan dit niet. De minst gecompliceerde weg zou zijn de ziêktewet uit te breiden en de huisvrouw als verzekerde naast haar man op te nemen onder nadere voorwaarden. Uiteraard brengt dit met de reeds eerder genoemde financiële problemen vrij grote wetstechnische en administratieve problemen met zich mee (huisvrouw als titel, positie van de concubine, problematiek bij scheiding, het omgekeerde huwelijk, waarbij de vrouw kostwinner is en de man de gezinsarbeid doet, gelijkgeslachtelijke gezinsvormen, onvolledige gezinnen enz.), maar van principiële aard zijn zij niet. Wel zou de invoering van een dergelijke verzekering, die zo specifiek gericht is op vrouwenarbeid, rechtvaardigen dat in de besturen van de bedrijfsverenigingen meer gehuwde vrouwen benoemd worden op grond van het specifieke aspect van de beroepstaak. Door de gezinsstructuur zal, zoals gezegd, een kortdurende ziekte van de huisvrouw opgevangen worden door,de huisgenoten: zijn de kinderen klein, dan kan de man veelal rekenen op buurvrouw, vriendin, moeder, zusters of schoonfamilie. Deze hulp behoort tot het gewone levenspatroon en berust op de normale solidariteit met onze naasten. Maar het maakt beslist verschil als de buurvrouw, die aanvankelijk uit vriendschap hielp, na bepaalde tijd beloning voor die hulp kan krijgen als de uitkering komt. Op grond van dit wezenlijke aspect van de gezinsstructuur kan een wachttijd (van bijv. zes weken) worden aangehouden. De gezinsarbeid geschiedt in het eigen huis, zonder belastend toezicht. Deze arbeid kent uiteraard ook ritme en volgorde, maar is op andere wijze aan tijden gebonden dan fabrieksarbeid, terwijl de intensiteit van het werk Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 119

I

veel meer zelf geregeld kan worden, en een aantal zwaardere en meer omvattende taken naar later kan worden verschoven. Alhoewel er qua management en ergonomie nog veel te verbeteren is aan de efficiency van de gezinsarbeid, o.a. door een betere opleiding en voorlichting, kan men de huidige gezinsarbeid niet als zware, doch ook niet als lichte arbeid betitelen. De loonwaarde moet dus liggen tussen de lichte en middelzware arbeid, doch dit is een kwestie die gezinsdeskundigen nader aan een beschouwing zouden moeten onderwerpen. Verder kan de tijdsduur van de gezinsarbeid in het standaardgezin geschat worden op twee-derde dagtaak, waarbij de 'inconvenience' bestaat uit het feit, dat het deel arbeid van de totale huisvrouwelijke taak niet in één geheel kan worden uitgevoerd. De 'inconvenience' behoort echter bij het niet verzekerbare zorgdeel en bij de beroepskeuze, voor zover dat dan een echte keuze is. Aangezien er pas aanspraak gemaakt kan worden na een wachttijd , moet er - en dit kan uiteraard alleen door de huisarts gebeuren - een 'verklaring van eerste ziektedag' afgegeven worden. Hiermee krijgt de huisàrts - die voor zo'n administratieve handeling gehonoreerd moet worden - een actieve plaats in het sociale verzkeringsstelsel, die om meerdere redenen (o.a. vroegtijdige herkenning van de noodzaak tot revalidatie en resocialisatie) toch al gewenst was. De problematiek van deze medewerking moet hier buiten beschouwing blijven, het is een hoofdstuk apart, samenhangend met het langzamerhand volkomen verouderde verschijnsel van de scheiding van behandeling en controle . Een groot probleem is, dat bij de ongeschiktheid tot gezinsarbeid een veel groter discrepantie bestaat tussen het klassieke lichamelijke ziektebegrip en het concreet arbeidsongeschikt zijn; dit eist een nauwkeurige verzekeringsgeneeskundige afweging. In het bestaande wetsontwerp is het reeds mogelijk dat in de wachttijd AAW, conform aan de reeds bestaande mogelijkheid in de WAO, een dreigende langdurige arbeidsongeschiktheid gemeld kan worden met het oog op een voorziening. Evaluatie en sociaal effect.

De ervaring heeft geleerd uitermate voorzichtig te zijn met kostenschattingen in de sociale verzekeringen. Gezien de actuele situatie van de reeds hoog gestegen premies, is een invoering van een 'ziektewet huisvrouwen' op dit moment niet opportuun. Wel zou men, met dit doel voor ogen, kunnen beginnen met de gevallen van gehuwde vrouwen, die zich melden bij de AAW, zorgvuldig te bestuderen. Een wetenschappelijke evaluatie van ons gehele sociale verzekeringstelsel ontbreekt nog vrijwel geheel. Er bestaat uiteraard wel een administratief-boekhoudkundig toezicht op de geldstromen, die nu de 30 miljard gulden overschreden hebben, maar evaluatie en prognose geschieden niet. Stellen wij dat de AAW wat betreft 120 Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

de gehuwde vrouw uitgevoerd wordt zoals zij nu is voorgesteld, dan zou voor een latere uitbreiding een medische, arbeidskundige en sociaalpsychologische studie van de zich nu meldende gevallen een harde noodzaak zijn. Doordat wij ons momenteel moeten beperken, kunnen we de toekomst beter plannen door direct bij de invoering van de AAW de werkelijke noden van de arbeidsongeschikte gehuwde vrouw, de gevolgen voor haar gezin, de wijze waarop zij vervangen wordt, nauwkeurig te bestuderen. Dan kan over een paar jaar een gefundeerde en geen 'natte vinger'-prognose gemaakt worden . Wij moeten constateren dat door de industrialisatie van onze samenleving de gezinsstructuur sterk veranderd is, de anonimiteit sterk vergroot is, en de wederzijdse hulpverlening, de 'nabuurhulp' , zonder twijfel is afgenomen. Als consequentie van deze sociale structuur moet dus ook de voorziening ,in 1naastenhulp kunnen worden geregeld . Dit kan men alleen bereiken door hiervoor een beloning in vooruitzicht te stellen. Men kan zich voorstellen dat met uitzicht op een uitkering een groot aantal mensen geneigd is in deze dienstverlenende sector binnen te treden. Voor de huisvrouw van middelbare leeftijd, die geen kinderen meer thuis heeft, lijkt werk als 'gezinsarbeidster', als dit gehonoreerd wordt, een zinvolle taak. Slotopmerkingen

Welbewust heb ik mij , bij deze uiterst omvangrijke en moeilijke materie , beperkt tot de arbeidsongeschiktheid in het standaardgezin . Men zou, gezien de vele en uiteenlopende gezinsvormen met hun variabiliteit in de tijd, de interdependentie van de sociale verzekeringswetten met hun sociale en economische gevolgen, uitgebreide studies moeten maken. Als men niet over concrete inzichten kan beschikken blijft alles 'zweven', en zelfs dan nog blijft het een moeilijke zaak. Maar we hebben nu de mogelijkheid om direct bij het begin van een nieuwe fase in de geschiedenis van de sociale zekerheid , research in te bouwen. En ook al zal de AAW misschien gehavend en gelapt uit de parlementaire strijd komen en uiteraard niemands wensen volledig vervullen, het zou een bestuurlijke kunstfout worden als nu, bij de aanvang van de AAW, de problematiek van de arbeidsongeschiktheid van de gewone huisvrouw zou verdrinken in alle andere problematieken . Hier moet met het oog op toekomstige ontwikkelingen speciale aandacht aan gewijd worden. 'Moeder de vrouw' heeft dat waarachtig wel verdiend: zij heeft geen arbeidsovereenkomst, geen vertegenwoordiger in het bestuur van enige bedrijfsvereniging, en in staking gaan kan zij al evenmin. In de polarisatie van de discussie om de plaats van de vrouw in de maatschappij wordt altijd wat gesmaald op de huishoudelijke arbeid . Er zijn echter zeer veel huisvrouwen die dit werk met toewijding en grote vaardigheid doen. Het stimuleren van man en kinderen om ook hun aandeel te leveSocialisme en Democratie 3 (1975) maart 121

ren in de gezinsarbeid kan dan gevorderd zijn l ondanks dat blijft de huisvrouw met haar arbeid een sleutelfunctie in onze samenleving vervullen.

Geraadpleegde literatuur 1. Algemene Arbeidsongeschiktheidsverzekering, Tweede Kamer, 1974-1975, 13 231 , nrs . 1-4. 2. Rapport Gezinsraad' , over de waardering van huishoudelijk werk, Informatie- en Documentatiebulletin SER 12, 19, (1972) . 3. A . Ronge , 'Zur gesundheitlichen Situation der nicht erwerbstätigen Hausfrau', Gesundheitspolitik 13, 313, (1971) . 4. J . A . Weijel, De mensen hebben geen leven, Bohn , Amsterdam, 4e druk , 1973.

122


L. J. Giebels

Gewesten; mini-provincies of maxi-gemeenten? regionaal bestuur of lokaal bestuur? De Zich al jaren voortslepende studies en diskussies over de gewestvorming lijken thans aanbeland bij bovenstaande fundamentele vraagstelling. De beantwoording van deze vragen is tot dusver enigermate gemonopoliseerd door de 'bestuurskundigen'; met name ook tJinnen de PvdA waar de WBS-sectie ' Gemeente en Provincie' de gewestvorming heeft geadopteerd . De meningsvorming binnen deze sectie heeft een opvallende verschuiving te zien gegeven: aanvankelijk stond de versterking van het lokaal bestuur voorop; thans ziet men de gewesten primair als regionale bestuurseenheden, die eerst en vooral provinciale en rijkstaken dienen over te nemen. De gewestvorming vormt een van de belangrijkste instrumenten voor het ruimtelijk beleid. Het is daarom zaak om de gewestvorming mede te toetsen aan ruimtelijke doelstellingen. Minister Gruyters is hierin voorgegaan. Hij heeft het regeringsbeleid t .a.v. de gewestvorming weten te maken tot een co-produktie van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Ruimtelijke Ordening. De onder beider verantwoordelijkheid gepubliceerde 'concept-structuurschets voor de bestuurlijke indeling' geeft, althans impliciet, antwoord op genoemde centrale vraagstelling: de schets stelt versterking van het lokaal bestuur voorop en koerst aan op maxi-gemeenten. Deze stellingname van de structuurschets is echter nogal ondermijnd door de verrassende exegese , die de Gaay Fortman heeft gegeven bij de Kamerbehandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken. Al te gemakkelijk bleek hij bereid om de 44 bestuurseenheden van de structuurschets in te wisselen voor 20 à 25 mini-provincies . En geheel in tegenstelling tot de structuurschets presenteerde hij de gewesten als bestuurseenheden voor louter regionale taken, 'voor coördinatie en planning' - daarbij kennelijk het inmiddels ingediende wetsvoorstel voor de Agglomeratie-Eindhoven citerend. Tevergeefs heb ik geprobeerd om bij de behandeling van de begroting van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Gruyters ertoe te bewegen om hiertegenover zijn visie op de gewestvorming te stellen - een visie, die naar het schijnt een geheel andere is. Met de Rijksplanologische Dienst zou hij !dezen voor primair lokale bestuurseenheden , voor maxi-gemeenten. Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 123

De concept-structuurschets voor de bestuurlijke indeling toont ons - zoals de Leeuwarder Courant snedig opmerkte - wel de kleren maar zonder de keizer. Wat nog moet komen, is de ontwerp-gewestwet, die de taken, bevoegdheden en organen van de gewesten zal vastleggen. En op de conceptstructuurschets kan commentaar worden geleverd tot 5 maanden na publicatie van dit wetsontwerp . De Wiardi Beckman Stichting heeft besloten om binnen enige maanden een conferentie te houden over de gewestvorming. Dit artikel wil een bijdrage leveren in de nieuwe discussieronde over de gewestvorming, die met het verschijnen van de concept-structuurschets en met de WBS-conferentie in het verschiet, thans is geopend. Gewesten: schaalvergroting van het lokaal bestuur

De concept-structuurschets constateert terecht, dat de behoefte aan gewestvorming in wezen voortkomt uit de schaalvergroting, die het gemeentelijk bestuur heeft ondergaan. Als gevolg hiervan zijn maatschappelijke , ruimtelijke en bestuurlijke verbanden uit elkaar getrokken . Men heeft dit verschijnsel trachten te ondervangen met de van 1 april 1950 daterende Wet Gemeenschappelijke Regelingen . Het netwerk van gemeenschappelijke regelingen, dat sedertdien is ontstaan, blijkt echter steeds meer ondoelmatig, ondoorzichtig en oncontroleerbaar. Via gemeenschappelijke regelingen zijn vele gemeenten terecht gekomen bij de pré-gewesten. Door hun federatief karakter blijken deze gewesten echter onmachtig om het lokale bestuur te integreren, en hun apparaat vormt veelal een doublure van het gemeentelijk apparaat. Terloops zij opgemerkt, dat ook het wetsontwerp voor de Agglomeratie-Eindhoven aan dit euvel mank gaat. Terecht stelt de structuurschets vast, dat de schaalvergroting primair zijn oorzaak vindt in een ruimtelijk-maatschappelijk proces, namelijk dat van de verstedelijking: in morfologische zin (de agglomeratievorming), en in functionele zin (het ontstaan van stadsgewesten) . Het is zaak te onderkennen, dat dit verstedelijkingsproces een algemeen verschijnsel is, ook binnen het reeds in hoge mate verstedelijkte platteland. Daarom zal de gewestvorming ook landelijk moeten worden toegepast. De gewesten zullen dus de uit hun schaal gegroeide en (morfologisch en functioneel) onderling verstrengeld geraakte lokale bestuurseenheden moeten vervangen. Bij de schaalkeuze van de gewesten hanteert de concept-structuurschets twee m.i. juiste hoofdcriteria: identiteitswaarde en draagvlak. Identiteitswaarde De bevolking, die woonachtig is in een gewest, moet zich bij dit gebied maatschappelijk betrokken voelen, en daardoor ook bereid gevonden worden om zich voor de ontwikkeling van hun gewest in te zetten.

124


De gewesten mogen derhalve geen louter administratieve ressorten worden zoals de Duitse Kreise , de Franse arrondissements en de Engelse economie planning regions . Deze betrokkenheid vereist de vorming van nodale gewesten, gegroepeerd rond één duidelijk centrum, van waaruit de verstedelijking plaats vindt, en verder maatschappelijk en ruimtelijk inhoud en vorm gegeven kan worden. Deze keuze impliceert de afwijzing van zonale gewesten, gebieden met een louter facetmatige samenhang zoals recreatie- en landbouwgebieden. De concept-structuurschets onderscheidt (op gezag van de dissertatie van Buursink Centraliteit en Hiërarchie) in totaal 70 nodale gebieden in Nederland. Draagvlak De concept-structuurschets hanteert als minimum-draagvlak 75 à 100 000 inwoners . De WBS-sectie 'Gemeente en Provincie' , hanteert in navolging van het zogenaamde BON-onderzoek, (Bestuursonderzoek Oost Nederland) een getal van 200 à 500 000. In dit verschil (structuurschets-BONonderzoek) in draagvlak komt het principiële verschil in opvatting over de gewestvorming tot uiting. De structuurschets voorziet dat de gewesten praktisch alle taken van de gemeenten over nemen; zegt ook met zoveel woorden, dat de schets eventueel gebruikt kan worden voor een gemeentelijke herindeling van Nederland. De sectie laat in navolging van de BON-adviseurs, Brasz en Van Wijnbergen de gemeenten in stand, zij het ondergeschikt aan de gewesten. In hun gedachtengang krijgen de gewesten de bovenlokale taken te behartigen en de gemeenten de lokale taken.

De in eerste instantie onderscheiden 70 nodaIe gebieden zijn in de structuurschets vervolgens terug gebracht tot 44 gewesten; gedeeltelijk op grond van het gehanteerde draagvlak , gedeeltelijk wegens de onderlinge verwevenheid van sommige centra. Naar mijn mening is bij de structuurschets hier te rigoureus te werk gegaan; ten koste van het eerste, naar mijn mening belangrijkste criterium, dat van de identiteitswaarde. Deze operatie heeft het evenwicht in de conceptstructuurschets danig verstoord. Het is althans niet in te zien waarom stadsgewesten rond Sittard, Oss, Tiel en Sneek wel levensvatbaar zouden zijn, en rond bijv. Helmond', Rosendaal, Deventer en Meppel niet . Ik meen, dat de schaal van de gewesten meer aansluiting zal moeten vinden bij de 70 nodale gebieden, welke op de kaartbijlage bij de structuurschets 'stedelijke verzorgingsgebieden in Nederland' te vinden zijn. Het is overigens een schaal, die opvallende overeenkomst vertoont met de tot dusver sponta~n gegroeide pré-gewesten. Wanneer we in staat zouden zijn om de ca 850 gemeenten van nu terug Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

125

te brengen tot 55 à 60 gewesten, dan zou daarmee een bestuurlijke reorganisatie bereikt zijn, waarmee we nog generaties toe kunnen! Gewesten: taken en bevoegdheden

In de laatste zin komt al tot uiting welke taken en bevoegdheden in mijn gedachtengang aan de gewesten dienen te komen. De gewesten zullen de taken en bevoegdheden van de gemeenten moeten overnemen. Het BON-onderzoek heeft een goede inventarisatie opgeleverd van de taken, die de gemeente in pricipe kan behartigen. Zij zijn weergegeven in een bijlage . Wanneer men de uitoefening van deze taken voor de geest haalt, dan wordt al ras duidelijk, dat zij in principe alle efficiënter (goedkoper) en effectiever (doelmatiger) door de gewesten uitgevoerd kunnen worden. Voorwaarde is natuurlijk wel, dat zij voor de burger te beïnvloeden en gemakkelijk bereikbaar blijven. Ik kom daar nog op terug. Overdracht van al deze taken aan de gewesten betekent een geweldige reductie van gemeentelijke secretariën en diensten, maar tegelijkertijd een versterking van dé dienstverlening. Want wanneer alle inwoners van Nederland een pakket van overheidsdiensten zou verkrijgen van - om de gedachte te bepalen - het huidig gemeentelijk apparaat van een stad als Arnhem, dan zou daarmee het dienstverleningsniveau van heel wat Nederlanders, woonachtig in kleine vaak gebrekkig geëquipeerde gemeenten, aanzienlijk verhoogd worden. Wanneer ik denk aan de dienstverlening in de sfeer van het ruimtelijk beleid, dan betekent gewestvorming in deze gedachtengang, dat overal een behoorlijk apparaat beschikbaar komt van publieke werken, stedebouwkundige dienst, grondbedrijf, woningdistributie, sociografische dienst, bouwen woningtoezicht, openbaar vervoer, plantsoenendienst, vuil-ophaal en -verwerking, milieuhygiëne, industrie-acquisitie (en -selectie!), distributie van nutsvoorzieningen enz. Ook de bevoegdheden van de gemeenten zouden in mijn gedachtengang naar de gewesten dienen over te gaan: de verordenende bevoegdheid, de belastingheffing, de politie e .d. In de sfeer van de ruimtelijke ordening betekent dit, dat vaststelling van streek- of structuurplannen (materieel zijn ze in feite gelijk), vaststelling van bestemmingsplannen, afgifte van bouwen aanlegvergunningen, welstandstoezicht, onbewoonbaarverklaring, aanschrijvingen, afgifte van sloopvergunning enz., allemaal bij het gewest komen te berusten, met zijn daarvoor beschikbare diensten. Ik acht het daarom weinig zinvol om de toedeling van taken en bevoegdheden aan de gewesten te baseren op oneigenlijke onderscheidingen als 'ordenings- en verzorgingstaken' , (BON-onderzoek en sectie 'Gemeente en Provincie') of 'planning, coördinatie en uitvoering', (Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening en wetsontwerp Agglomeratie-Eindhoven). 126


In de totstandkoming van elk stuk beleid is natuurlijk een opeenvolging in fasen te onderkennen, nl. die van de beleidsvoorbereiding, de beleidsvorming, de beleidsuitvoering en de beleidscontroie. Maar in een zelfregulérend bestuursressort, zoals ik mij de gewesten voorstel , v}nden al deze fasen plaats binnen het gewest zelf - zij het dat in iedere fase -andere , organen eraan te pas komen. De opeenvolgende fasen, waarin het beleid gestalte krijgt, dienen ook binnen één bestuursressort plaats te vinden, opdat zij in hun samenhang voorwerp van democratische cont~ole kunnen vormen. Want het is overbodig te zeggen, dat de gewesten gelijksoortige bestuursorganen dienen te krijgen, zoals thans de gemeenten bezitten: een rechtstreeks gekozen gewestraad, een daaruit gekozen college van gedelegeerden met een eveneens gekozen, en dus niet benoemde voorzitter. Binnengewestelijke decentralisatie

Naast de behoefte aan schaalvergroting van de bestuurlijke eenheden omwille van de doelmatigheid, is er evenzeer sprake van een behoefte aan schaalverkleining van de afstand tussen bestuurden en bestuurders; een behoefte die voortkomt uit de toenemende wens tot participatie. Het is een illusie te menen, dat hieraan kan worden voldaan door de gemeenten met hun uiteenlopende grootte van 800 000 tot 1 000 inwoners in stand te houden. De gewesten zullen een eigen oplossing moeten vinden voor deze volkomen legitieme roep om participatie door een daarop afgestemde binnengewestelijke decentralisatie. Het voortreffelijk rapport 'Macht voor de wijken' van de werkgroep bestuursvraagstukken van de PvdA, afdeling Amsterdam , heeft voor deze oplossing goede aanzetten geleverd. Het gaat hierbij om de vorming van maatschappelijke eenheden op kleine schaal, zoals wijken en buurten, stadjes en dorpen, waarbinnen de inwoners invloed moeten kunnen uitoefenen op het overheidshandelen, voor zover het .hun direct aangaat, maar zonder dat deze invloed tekort doet aan de belangen van het gewest als geheel. In dit laatste schuilt een zekere restrictie. Het spreidingsbeginsel waarmee nogal eens wordt geschermd om vergaande bevoegdheden op te eisen voor de kleine maatschappelijke eenheid, kan ernstig conflicteren met het zeker zo belangrijk beginsel van de gelijkheid in kansen. Het verleden heeft aangetoond, dat 'subsidiariteitsbeginsel' en 'souvereiniteit-in-eigen-kring' bepaald niet de beste garanties vormen voor het scheppen van gelijke kansen. Ik zie drie complexen van activiteiten, die binnengewestelijk gedecentraliseerd zouden moeten worden. 1. Inspraak. De bevolking op wijken buurtniveau, binnen het stadje of dorp, zal intensief betrokken moeten worden bij de beleidsvoorbereiding. Hun opva~ting over bijv. het ontwerp-bestemmingsplan, het reSocialisme en Democratie 3 (1975) maart 127

habilitatieplan, het verkeers- en vervoersplan van hun wijk of dorp , zal een ook formeel vastgelegde betekenis dienen te krijgen bij de uiteindelijke beleidsvorming door de gewestraad. 2. Beheer van eigen voorzieningen. Het dagelijks beheer van wijken dorpscentrum, van de sporthal, van de parken en recreatieterreinen, van de bibliotheek, van het kruisgebouw e.d. , zal zoveel mogelijk bij de bewoners zelf moeten berusten. Ik doel hier niet op de uitvoering van deze voorzieningen, welke namelijk zal moeten geschieden door de gewestelijke diensten, nadat natuurlijk de bewoners alle kans hebben gehad om over vorm en inrichting van de voorzieningen in het kader van de inspraak hun zegje te doen. 3. Gewestelijke dienstverlening. Bepaalde gewestelijke voorzieningen, waar de burger vaak mee te maken heeft, zullen permanent of periodiek binnen de kleine eenheden bereikbaar moeten zijn, zoals de burgerlijke stand, bijstandsuitkering, GG en GD. In dit verband denk ik ook aan Bouw- en Woningtoezicht. In elke wijk en dorp zou een dépendance van bouwen woningtoezicht gevestigd moeten worden; maar dan niet alleen als controleapparaat, maar ook als een dienst, waar men advies kan krijgen voor een verbouwing, waar men eventueel ook terecht kan voor assistentie bij die verbouwing en voor de aanschaf van materiaal. Het zijn dit soort gedecentraliseerde activiteiten, die naar mijn indruk de betrokkenheid bij wijk en dorp bij de woonomgeving zeer kunnen versterken. Het voorbeeld is voor uitbreiding vatbaar. In de ontwikkelde gedachtengang zijn de binnengewestelijke eenheden geen zelf-regulerende bestuursressorten, maar verzorgingsgebieden van het gewest (in bestuurswetenschappelijk jargon: gedeconcentreerde en niet gedecentraliseerde eenheden) . Het apparaat van deze eenheden zelf kan bescheiden van opzet zijn, maar een wijk- , stads- of dorpsraad mag natuurlijk niet ontbreken. Gewesten: relatie provincie en rijk Het lijkt aantrekkelijk om voor de schaal en taak van de gewesten de opzet . van mini-provincies te kiezen, omdat daarmee de provincies kunnen worden opgeheven. Maar vervanging van 11 provincies door 20 à 25 gewesten is natuurlijk heel wat minder effectief voor de bestuurlijke re-organisatie van Nederland, dan de reductie van 850 gemeenten tot 55 à 60 gewesten. Provincies stel1en in Nederland maar weinig voor, zeker in vergelijking met de gemeenten. Maar ongeveer 4% van de overheidsuitgaven loopt via de provincies, tegenover ca. 48% via de gemeenten resp. het rijk. Het personeelsbestand van een flinke gemeente is al gauw een veelvoud van dat van een provincie . De taken van de provincie zijn niet spectaculair: aanleg en onderhoud van provinciale wegen, streekplanwerk , dat tot dusver weinig effect sorteert, Socialisme en Democratie 3 (1975) maart 128

I

1

1

e

I,

k

e

k n n

e I,

:-

n n n lf .g

nog bescheiden milieuhygiënische activiteiten, subsidiëring, vooral in de culturele sector. Electriciteitsmaatschappijen, ETI's en Opbouworganen zijn weliswaar provinciaal georganiseerd , maar zij werken vrij onafhankelijk van het provinciaal bestuur. De belangrijkste rol van de provincie is nog steeds het toezicht op de gemeenten (en waterschappen). Gezien de beperkte betekenis van de provincies zouden zij als bestuurlijke eenheden naar mijn overtuiging ook bij vestiging van 55 à 60 gewesten kunnen verdwijnen . Voorzover zij een sterke culturele eenheid vormen, zoals Friesland, kunnen zij toch wel blijven voortbestaan. De bestuurlijke taken en bevoegdheden van de provincies kunnen worden verdeeld over rijk en gewest. Waar het dus in feite om gaat is de verhouding tussen de gewesten en het rijk. De roep om gewestvorming wordt nogal eens ondersteund met de klacht over de toenemende uitholling van gemeentelijke taken en bevoegdheden. Op mij komt dit over als een loze kreet , wanneer ik tenminste de verruiming voor de geest haal, die de taken én budgetten én personeel van de gemeenten de laatste decennia te zien hebben gegeven . Op een terrein als de ruimtelijke ordening is er eerder sprake van een toegenomen onmacht van het rijk tegenover de gemeenten. De snelle suburbanisatie sinds ongeveer 1965, toen de woningcontingentering haar effect verloor, is één van de wrange vruchten van deze onmacht. Maar er zijn meer terreinen. Daarom zal het nationaal beleid op enige terreinen eerder wat versterkt moeten worden - ook weer omwille van die gelijkheid van kansen van verschillende bevolkingsgroepen . Wel uitermate frustrerend is het dubbele werk, dat vaak door rijksdepartementen, soms de provincies en de gemeenten, wordt gedaan. Departementale bureaus en afdelingen, waaraan de bewaKin&. van subsidie'potten is toevertrouwd, houden zich goeddeels onledig met het nog eens dunnetjes overdoen van wat al grondig is voorbereid door vaak veel beter geëquipeerde gemeentelijke diensten: het saneringsplan voor de binnenstad, de bouw van een sporthal, de organisatie van een schooladviesdienst.

m ·t,

Frustrerend werken ook de vaak eindeloze procedures in het kader van het toezicht op de gemeenten. De goedkeurings- en beroepsprocedure bij het bestemmingsplan vormt hiervan wel het meest sprekende voorbeeld. Het wegvallen van de provincies betekent op de eerste plaats al een hele verlichting van deze frustraties . Maar ook het rijk kan een wezenlijke bijdrage leveren . Wanneer sterke gewesten zijn gevormd, is er alle aanleiding om daaraan een veel groter vertrouwen te delegeren, dan men nu begrijpelijkerwijs geneigd is te delegeren aan de vele kleine gemeenten . Dé oplossing hierbij - die naar het schijnt ook door het ministerie van Financiën wordt voorgestaan - is het opheffen van alle doeluitkeringen, verfijningsregelingen, subsidiepotten en het laten lopen van de hele geldstroom van rijk naar de gewesten via één gewestfonds met één verdeelsleu-

ut


~t

rm

ie I.

et Ie rat

129

: I I

1

I

I

: I

I

I

tel. Daarmee zou heel wat dubbel werk van departementale en gewestelijke diensten voorkomen kunnen worden. Er blijft de noodzaak tot toezicht op het algemeen beleid van'de gewesten, op hun verordeningen, begrotingen, belastingen, streek- of structuurplannen, bestemmingsplannen, onteigeningen, e.d. Dit toezicht zal bij het wegvallen van de provincies volledig bij het rijk moeten berusten. Dit noodzaakt tot een grondige herverkaveling van onze 14 'onverenigde' departementen. Twee commissies , de commissie De Wolf en de commissie Van Veen hebben voor deze herverkaveling uitstekende ideeën aangedragen, tot dusver echter met weinig resultaat. In essentie komen hun voorstellen neer op: a. het tot stand brengen van enige centrale planningsdepartementen (voor de ruimtelijke , sociale en economische planning); met daaronder b . de uitvoerende departementen, (zoals waterstaat, landinrichting). Het toezicht op de gewesten zou naar mijn indruk hoofdzakelijk bij de planningsdepartementen moeten berusten. Deze zullen hun toezicht moeten toetsen aan nationale planningskaders, zoals t .a.v. het ruimtelijk beleid de structuurschetsen en structuurschema's, die in voorbereiding zijn. Aandacht verdient het door Gruyters gelanceerde idee om voor de vijf landsdelen (noord, oost, noord-west, zuid-west en zuid, die ook in de concept-structuurs'chets voor de bestuurlijke indeling te vinden zijn) vijf staatssecretarissen te laten opereren . Op het eerste oog lijkt dit een bureaucratisch monstrum . Maar wanneer in deze staatssecretariaten de overdaad aan provinciale en regionale inspecteurs, consulenten , hid's en wat dies meer zij , zou opgaan, dan is anderzijds het verlies aan bureaucratie misschien zo groot, dat het saldo gunstig uitvalt! Een enkel woord nog over de doC(lcorporaties, Kamer van Koophandel, PBO en waterschap . De taken en bevoegdheden van de Kamers van Koophandel zullen uiteraard aan de gewesten moeten toe vallen. De Publiekrechterlijke Bedrijfsorganisatie lijkt mij een uitgesproken rijkstaak, zeker wanneer we de weg opgaan van vergroting van de overheidsinvloed op het bedrijfsleven . Het waterschap, onze oudste bestuursvorm, is nauwelijks meer uit de Nederlandse samenleving weg te denken. N_u het waterschap, naast het kwantitatief, ook steeds meer het kwalitatief waterbeheer gaat behartigen, is zijn bestaansgrond nog versterkt. Ook de waterschappen zullen zich echter niet mogen onttrekken aan enerzijds de noodzaak tot territoriale schaalvergroting, anderzijds de behoefte aan participatie van de betrokkenen ~ -en dat zijn er meer dan de ingelan.s:len - bij de beleidsvoorbereiding. De typisch zonale indeling van de waterschappen zal een andere zijn dan de nodale van de gewesten. Het toezicht lijkt daarom bij het rijk te moeten berusten. 130


Conclusie Mijn antwoord op de vraagstelling in de titel van dit artikel zal de lezer duidelijk zijn. Gewesten zullen het uit zijn verband geraakte lokaal bestuur moeten vervangen. Qua schaal komt men dan uit bij 55 à 60maxi-gemeenten. Een conclusie, die daarnaast uit de gegeven beschouwingen naar voren komt, is dat gewestvorming noodzakelijkerwijs leidt tot een grondige reorganisatie van alle bestuurslagen. Er is een binnengewestelijke decentralisatie nodig in kleine overzichtelijke eenheden, die men zonodig uit piëteit de vertrouwde naam van gemeenten kan toekennen . Gewesten, ook op de schaal van maxi-gemeenten, maken provincies overbodig en noodzaken tot een grondige herverkaveling van het rijksapparaat. De wetenschap, dat gewestvorming ertoe dwingt de hele bestuurlijke organisatie van Nederland overhoop te halen, kan verlammend werken. Deze operatie kan echter stap voor stap worden uitgevoerd, wanneer er maar een communis opinio bestaat over het beoogde eindresultaat. We kunnen in Nederland een voorbeeld nemen aan de onderwijsvernieuwing. Daar is gestart met het voortgezet onderwijs, zonder dat een duidelijk beeld voorhanden was van de consequenties van de Mammoetwet, voor enerzijds het kleuter- en basisonderwijs, anderzijds het hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs. Het is te hopen, dat met de gewestvorming gestart zal worden vanuit een duidelijker totaal visie. BIJLAGE Overzicht van overheidstaken dat werd gebruikt voor de selektie van taken die belangrijk werden geacht voor het onderzoek naar de meest wenselijke bestuurlijke organisatie in OostNederland .

Algemeen 1. Zorg voor huisvesting, beheer en onderhoud van dienstruimten. 2 . Zorg voor benodigdheden en hulpmiddelen (bibliotheek, documentatie, archief, vervoermiddelen, huishoudelijke behoeften). 3. Bestuurs- en beheershandelingen (bijv. notulen, rapporten) . 4. Organisatie reizen, lezingen, cursussen enz. 5. Coördinatie en interne organisatie. Bevolkingsadministratie en burgerlijke stand 1. Burgerlijke stand . 2. Bevolkings- en verblijfsregister . 3. Militaire zaken (dienstplichtzakeh) . 4. Verkiezingen. 5. Paspoorten en reisdocumenten. Brandweer 1. Brandpreventie. Socialisme en Democratie 3 (1975) maart

131

r

2. 3. 4. 5.

Onderhoud blusmiddelen . Opleiding brandweerpersoneel. Bluswatervoorziening. Brandrepressie .

Economische en agrarische·aangelegenheden .1. Stimulering en begeleiding van industriële ontwikkeling, bedrijfsacquisitie. 2. Industriehallen en -terreinen. 3. Werkgelegenheid . 4. Havendienst . 5. Marktwezen (kermissen, tentoonstellingen enz.). 6. Toerisme. 7. Land- en tuinbouw. 8. Middenstandsaangelegenheden. 9. Ruilverkaveling. Financiën en belastingen 1. Financiële planning en budgettering. 2. Opstelling begroting, rekening, balans. 3. Kasbeheer. 4. Boekhouding. 5. Verificatie en accountancy. 6. Kredietbewaking. 7. Gemeentelijke belastingen ; secretarieleges en rechten, bijv. van de burgerlijke stand. 8. Subsidiëring. 9. Leningen . 10. Borgstellingen en waarborgsommen. 11 . Beleggingen. 12. Aanbestedingen . Milieuhygiëne 1. Bestrijding luchtverontreiniging. 2. Bestrijding geluidshinder. 3. Bestrijding verontreiniging oppervlaktewateren (o.a . drijfvuil). 4. Rioolwaterzuivering. 5. Taken ex-hinderwet. 6. Natuur- en landschapsbescherming. 7. Landschapsreconstructie- en inrichting. 8. Bodemverontreiniging. Nutsvoorzieningen

a. Gas 1. 2. 3. 4. 5.

Produktie van gas . Distributie van gas . Klein onderhoud . Voorlichting en behandeling van klachten. Verbruikersrechten en administratie.

b. Elektriciteit 1. Produktie van elektriciteit. 2. Distributie van elektriciteit. 3. Klein onderhoud . 4. Voorlichting en behandeling klachten . 5. Verbruikersrechten en administratie .

132


C.

Water

1. Produktie van water. 2. Distributie van water. 3. Klein onderhoud. 4. Voorlichting en behandeling van klachten . 5. Verbruikersrechten en administratie. Onderwijs 1. Planning en bouw van scholen. 2. Onderhoud schoolgebouwen. 3. Toepassing financiële voorschriften m.b.t. onderwijs. 4. Onderwijsinspectie . 5. Kleuteronderwijs. 6. Basisonderwijs. 7. Voortgezet onderwijs. 8. Wetenschappelijk onderwijs. 9. Onderwijs voor specifieke categorieën personen. 10. Vakonderwijs. 11 . Toezicht op naleving van de Leerplichtwet. 12. School- en beroepskeuzevoorlichting. 13. Schoolmelkverstrekking. Personeelszaken 1. Personeelsbeheer (benoeming, ontslag, bevordering, strafzaken, beroepszaken, bezoldiging, pensioen). 2. Werkbeschrijving en -c1assüicatie, personeelsformatie. 3. Personeelsbeoordeling. 4. Loon- en salarisadministratie en pensioenen. 5. Toepassing personeelsreglementen . Politie 1. Surveillance en verkeersveiligheid . 2. Recherche, zeden- en kinderpolitie. 3. Politiële maatregelen t.a .v. vreemdelingen. 4. Verscheidene politie-technische diensten (verbindingen, dactyloscopie, voertuigcontrole) . 5. Bijzondere diensten. 6. Opleiding personeel. 7. Bewapening en uitrusting. 8. Vergunningen. Publieke werken 1. Grondbedrijf. 2. Bouwrijpmaken van gronden . 3. Bouw/aanleg van gemeentelijke bouwwerken en eigendommen, al dan niet voor openbare dienst bestemd . 4. Aanleg, verbetering en onderhoud van wegen. 5. Uitvoering van stadssanering en -reconstructie. 6. Onderhoud begraafplaats . 7. Plantsoenenzorg, beplanting, wandelplaatsen. 8. Onderhoud stand/ligplaatsen woonwagens/schepen. 9. Openbare verlichting, klokken. 10. Straatmeubilering. 11 . Sneeuwruimen en gladheidsbestrijding.

Socialisme en Democratie 3 (1975)' maart

133

•

~

\......./

--

V'.I"I&

'tIaJ:\

Mt tMNtwrtfllyofl

W04Itk,er,..n In d. O'fJt••tlJdehjk.e ~

1910,

••,M".r\"\4I1 5000 o.f 1Met" im,wOI'!er. il;l

t

\

~

CONCEPT -STRUCTUURSCHETS VOOR DE BESTUURLIJKE INDELING IN NEDERLAND

12. Straatnaamgeving. 13. Ontwerpbureau. Rampenbestrijding

1. Civiele verdediging. 2. Bescherming bevolking. Reiniging

1. 2. 3. 4. 5.

Ophalen huisvuil. Vuilverwerking. Onderhoud riolering. Sneeuwruimen en gladheidsbestrijding. Autokerkhoven.

Ruimtelijke ordening 1. Behoeftenonderzoek.

2. 3. 4. 5. 6. 7.

Ruimtelijke infrastructurele planning. Opstelling van structuurplannen in intergemeentelijk kader . Opstelling van bestemmingsplannen. Landmeetkundige arbeid en kartering. Juridische aangelegenheden . Financiën en economisch onderzoek .

Sanering en reconstructie 1. Verwerving (technisch woningonderzoek, woningkartotheek, onteigenen, amovering en

verbetering - renovatie - van woningen, onbewoonbaarverklaring) . 2. Verplaatsing (sociaal woningonderzoek, voorlichting en klachtenbureau, gezinskartotheek, gezinsdossiers, verplaatsing burger, verplaatsing middenstand, schadeloosstellingen) . Sociale zorg en maatschappelijk werk 1. Uitvoering Algemene Bijstandswet .

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11 . 12. 13.

Vaststelling c.q. uniformering gemeentelijke bijstandsnormen . Onderzoek en rapportering betreffende steunaanvragen . Behandelingen verzoeken vrijstelling omroepbijdragen. Uitvoering rijksgroepsregelingen, -uitkeringsregelingen, rijksbijdrageregelingen en sociale werkvoorzieningsregelingen. Sociale werkvoorziening (werkplaatsen). Gespecialiseerde sociale en maatschappelijke dienstverlening. Sociale en culturele bejaardenzorg. Gezinsverzorging en -hulp. Steun, subsidiëring, begeleiding, adviseren en stimulering van particuliere verenigingen en stichtingen. Maatschappelijk opbouwwerk (samenlevingsopbouw). Volkskredietbank. Gastarbeiders .

Sport, cultuur, recreatie en jeugdzaken 1. Oprichting en instandhouding van sociaaIculturele centra .

2. 3. 4. 5. 6. 7.

Volkshogescholen en -ontwikkelingswerk. Vormingswerk leerplichtvrije jeugd. Schouwburgen, concertzalen enz. Musea en andere tentoonstellingen. Bibliotheken. Monumentenzor~.

136


8. Steun, subsidiëring, begeleiding, adviseren en stimulering van particuliere stichtingen, verenigingen en instellingen. 9. Planning, aanleg, imichting, beheer en onderhoud van recreatiegebieden en -terreinen van verschillend hiërarchisch niveau, openluchtrecreatie , parken, wijken buurtvoorzieningen. 10. Idem van sportaccomodaties (sporthallen, tennisbanen, gymnastieklokalen, zwembaden en andere voorzieningen). 11. Kinder- en jeugdvakantiewerk. 12. Kinderspeelplaatsen . 13. Buurt- en klubhuiswerk. Verkeer, vervoer en waterstaat 1. Wegen- en verkeersplanning. 2. Aanleg en verbetering van oeververbindingen. 3. Verkeersmaatregelen en voorschriften. 4. Waterafvoer. 5. Verlichting en beplanting van wegen en waterovergangen. 6. Parkeervoorzieningen en -controle. 7. Plaatsingen en verwijdering van verkeerstekens. 8. Openbaar vervoer. 9. Schoolbusvervoer. 10. Vliegveld . Volksgezondheid 1. Geneeskundige en gezondheidsdienst (o .a. keuringen, inentingen, controle , ongevallen) . 2. Schoolartsendienst. 3. Schooltandartsendienst. 4. Ziekenhuizen. 5. Doodschouw, crematie, begravenis. 6. Verpleegimichtingen (o.a. voor langdurig zieken) . 7. Revalidatiecentra. 8. Consultatiebureaus. 9. Bevolkingsonderzoek 10. Geestelijke gezondheidszorg (preventief en curatief). 11. Zwakzinnigenverpleging. 12. Jeugdpsychologie en psychiatrische zorg. 13. Kinderuitzendingen. 14. Logopedische en andragogische zorg. 15. Medisch-opvoedkundige bureaus. 16. Ambulancevervoer. 17. Keuringsdiensten van vee en vlees. 18. Keuringsdiensten van waren. 19. Slachthuizen. 20. Bad-, zwem- en wasinrichtingen. 21. Ontsmetting. 22 . Rattenbestrijding. 23. Drankbestrijding. 24. Subsidiëring van particuliere organisaties en instellingen. Volkshuisvesting 1. Uitvoering van de woningwet. 2. Bouwvoorschriften . 3. Bouwvergunningen. 4. Bouw- en woningtoezicht. 5. Bemoeiing met woningbouwfinanciering, premie- en bijdrageregelingen.


137

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Woningbouw. Verhuur en onderhoud van woningen (woningbedrijf) . Welstandstoezicht . Uitvoering woonruimtewet. Onbewoonbaarverklaring. Woonruimtevordering en -toewijzing. Bevordering doorstroming. Woningverbetering.

Voorlichting Wetenschappelijk onderzoek en informatieverwerking 1. Wetenschappelijk onderzoek.

2. Informatieverwerking. 3. Statistiek.

138


Boekbespreking John Glant, Member of Parliament, London, 1973 Hier is een Lagerhuislid over een Lagerhuislid aan het woord : een tot weinig vrolijkheid stemmend relaas van vier jaar energieke arbeid, die veelbelovend begint (op het moment dat de wereld voor een pas-gekozen parlementariër nog niet verloren lijkt) en bitter eindigt (als het besef doorbreekt dat de wereld door één parlementariër niet kan worden veranderd). Grant was van 1970 tot 1974 lid van het Lagerhuis voor het district Islington East (Labour). Waarom hij in 1970 zijn betrekking als chef van de sociale redactie van de Daily Express opgaf om een van de anonieme 630 Lagerhuisleden te worden, wordt in dit boek niet duidelijk. Grant werkt buitensporig hard, voor een te verwaarlozen beloning (financieel en qua v~ldoe ning). Hij wordt woordvoerder voor Labour, voor wat wij zouden noemen: het mediabeleid . Hij doet dat goed en ~rwerft zich in vier jaar op de achterste banken enig
zelden en zijn weekends gaan op aan het lezen van stukken. Zijn dit onze volksvertegenwoordig·ers die hun beste krachten aan de publieke zaak geven? Kunnen de kie.zers bij zo'n overbelasting wel waar voor hun geld krijgen? Grant meent dat elke 'back-bencher' die zijn werk serieus neemt, binnen vier jaar versleten moet zijn. Grant laat een van zijn collega's, Neil Kinnock, om twee uur 's nachts in de lobby zeggen: 'Dit is een idiote manier om een land-te regeren'. (Het Lagerhuis is dan nog in vergadering.) Waarop Grant zegt: 'En dan te bedenken dat het er niet werkelijk toe doet wat wij doen, omdat het Lagerhuis op de regering toch geen greep heeft!' Bij de verkiezingen van het Lagerhuis in 1974 hebben, aldus de statistieken van Associated Press, 2252 kandidaten, over heel Engeland verspreid, naar een Lagerhuiszetel gedongen. De toelichting van het persbureau is veelzeggend: Er is nog altijd een grote belangstelling voor deze functie, die berucht is om de slechte honorering, de lange werktijden, de ondankbaarheid en de beledigingen die men ermee oogst, en de hoge echtscheidingskans. In 1972 waren 48 Lagerhuisleden in een echtscheidingsprocedure gewikkeld. Uit onderzoek blijkt, dat bij Lagerhuisleden verder een hoger percentage zelfmoorden, hartziekten en alcoholisme voorkomt dan de Engelsen die zij vertegenwoordigen. Ook het aantal MPs dat failliet is verklaard, is opvallend hoog.

H. A. van Wijnen

140


I Beginselprogram van de PvdA I

Recommend Documents