Hogyan és mikor fordulhatunk az ombudsmanhoz

Hogyan és mikor fordulhatunk az ombudsmanhoz Mi is az ombudsman? • Az ombudsman – a világ számos országában működő emberi jogi jogvédő intézmény. Magyarországi megfelelője – a köztársasági elnök javaslatára, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával hat évre választott – alapvető jogok biztosa, valamint a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét, illetve a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettesei. Legfőbb feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságokat kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Kizárólag a Parlamentnek felelős, így eljárása során független, intézkedéseit kizárólag az Alkotmány és a törvények alapján hozza meg. A helyettes biztosok figyelemmel kísérik a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak érvényesülését. Milyen szervekkel szemben és mikor lehet ombudsmanhoz fordulni? • Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény a következőképpen határozza meg az ombudsman hatáskörét: Az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző, törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Milyen szervek minősülnek közszolgáltatást végző szervnek? • Közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv, a közüzemi szolgáltató, az egyetemes szolgáltató, az állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közreműködő szervezet, a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet, valamint a jogszabályban előírt, kötelezően igénybeveendő szolgáltatást nyújtó szervezet. A közszolgáltatást végző szerv kizárólag e tevékenységével összefüggésben vizsgálható. Milyen sérelmekkel érdemes a biztost felkeresni? • Az állampolgár alapvető jogai sérülhetnek indokolatlanul lassú ügyintézéssel, hátrányos megkülönböztetéssel, nem megfelelő vagy téves tájékoztatással, méltánytalan személyes bánásmóddal, a tájékoztatás indokolatlan megtagadásával vagy akár jogszabályt sértő határozattal. A biztos hatásköre szempontjából fontos követelmény, hogy a kérelmezőnek a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket ki kell merítenie, mert a biztos sem az első, sem a másodfokú hatóság eljárási jogkörét nem vonhatja magához. Mikor kizárt a biztos vizsgálati lehetősége? • Az alapvető jogok biztosa nem tud segíteni, ha az ügyre vonatkozó eljárás 1989. október 23. előtt indult, ha az ügyben született jogerős határozat 12 hónapnál régebbi, ha az ügyben bírósági eljárás van folyamatban vagy már bírósági döntés is született, továbbá ha a törvény szerint hatóságnak nem minősülő állami szervek jártak el. A törvény nem jogosítja fel a biztost, hogy bárkit hatóság vagy bíróság előtt képviseljen, vagy azok előtt folyamatban lévő eljárásban jogi tanácsot adjon. Mit tehet az ombudsman? • Az ombudsman a célszerűnek tartott intézkedést – a hatáskörét szabályozó törvény keretei között – maga választja ki. Eljárására nem vonatkozik a 30 napos eljárási határidő. Ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslására, vagy kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Indítványozhatja az Alkotmánybíróságnál a jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatát, kezdeményezheti ügyészi óvás benyújtását, felelősségre vonásra irányuló eljárást, vagy szabálysértési illetve fegyelmi eljárás megindítását, és bűncselekmény észlelése esetén köteles büntetőeljárást kezdeményezni. Javasolhatja a jogalkotásra jogosult szervnek a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, és végső intézkedésként az egyébként nem rendezhető ügyet – éves beszámolója keretében – az Országgyűlés elé terjeszti.

J/6102

Beszámoló az állampolgári jogok országgyűlési biztosának tevékenységérõl 2011

Alapvető Jogok Biztosának Hivatala • 2012

Minden jog fenntartva ISSN 1416 9614 Kiadó: Alapvető Jogok Biztosának Hivatala 1051 Budapest, Nádor u. 22. Telefon: 475-7100, Fax: 269-1615 Internet: www.ajbh.hu/allam Felelős kiadó: Dr. Szabó Máté Szerkesztő: Dr. Kovács Zsolt A kötetet Kempfner Zsófia tervezte Készült a Mondat Kft. nyomdájában

Tartalom

Biztosi köszöntő

7

1.

Az év fontosabb eseményei

20

1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

Rendezvényeink Civil Konzultációs Testület Nemzetközi kapcsolataink Sajtóvisszhang

20 24 26 33

2.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának tevékenysége

37

2.1. 2.2. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának munkatársai A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége Publikációk Előadások Oktatás, vizsgáztatás Tudományos képzés

37 47 48 48 52 55 56

3.

Alkotmányos jogok helyzetének értékelése

58

3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.2. 3.2.1. 3.2.2.

Projektek Gyermekjogi Projekt „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” Projekt Katasztrófavédelmi Projekt A büntetés-végrehajtás ellenőrzése, a fogvatartottak jogai A vizsgálatok tapasztalatai A gyermekek jogainak védelme A leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak védelme Az élethez és az emberi méltósághoz való jog és egyes aspektusai A kommunikációs szabadságjogok A szociális jogok és a tulajdonhoz való jog A jogállamiság elve

3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6.

58 63 77 87 96 106 109 120 132 154 162 173

6 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.4.

Ta r t a l o m

220 221 237 241

3.5.

A jogalkotással összefüggő tevékenység A jogszabályokat érintő biztosi tevékenység Alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése Jogszabálytervezetek véleményezése Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tevékenységének statisztikai adatai Tárgymutató a jelentésekről

4.

A Hivatal beszámolója

273

4.1.

A közös hivatal munkatársai

275

5.

Mellékletek

276

5.1. 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.1.6.

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának tevékenysége 276 Az egészséges környezethez való jog helyzetének értékelése 276 A környezetvédelmi ombudsman tevékenységének adatai 289 A környezetvédelmi ombudsman jogalkotást érintő tevékenysége 292 Környezetstratégiai és környezetpolitikai tevékenység 296 Nemzetközi tevékenység 299 A környezetvédelmi ombudsman szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége 303 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának munkatársai 307 A környezetvédelmi ombudsman munkatársainak tudományos tevékenysége 307 A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának tevékenysége 313 A kisebbségi jogok helyzetének értékelése 313 A kisebbségi biztos tevékenységének adatai 331 A kisebbségi biztos jogalkotással összefüggő tevékenysége 333 A kisebbségi biztos rendezvényei, programjai 339 A kisebbségi biztos szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége 340 A kisebbségi jogok országyűlési biztosának munkatársai 344 A kisebbségi biztos munkatársainak tudományos tevékenysége 345

5.1.7. 5.1.8. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.4. 5.2.5. 5.2.6. 5.2.7.

6.A Beszámoló CD melléklete 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.

Katasztrófavédelmi Projekt Betegjogi Projekt Gyermekjogi Projekt Kállai Ernő: Megszüntetve Példatár: Az állampolgári jogok biztosának jelentései

249 267

Biztosi köszöntő

Az elmúlt évben, 2011-ben folytatódtak azok a válságtendenciák, amelyek egyaránt megmutatkoznak Magyarországon, Európában és az egész világon az alapvető jogok érvényesítésében és a demokráciák stabilitási problémáiban. A válsággal szembeni fellépés vált a döntéshozatal első számú preferenciájává Magyarországon és az Európai Unióban is, amelynek féléves elnökségét ugyancsak az elmúlt év során töltötte be a magyar kormány. A válság és a válsággal szembeni fellépés rengeteg hazai és európai, euroatlanti és globális vitát váltott ki, amelyek fontosak az alapjogok értelmezésének szempontjából. A globális válság kihívás a demokrácia és az egészséges társadalom számára Ez jelentkezik mind a szabadságjogok – például a gyülekezés és véleménynyilvánítási szabadság –, mind a gazdasági-szociális jogok, a munkajog, a jóléti szolgáltatásokhoz jutás, avagy a lakhatáshoz való jog, de a harmadik generációs jogok, az információszabadság, az adatvédelem, avagy az egészséges és fenntartható környezethez való jog terén is. E viták egyaránt fontos kihívásokat fogalmaztak meg a legkülönbözőbb társadalmi csoportok, főként a rászoruló csoportok helyzetével kapcsolatban a válság sújtotta demokráciákban, amelyek ma összességükben nehezebben állíthatóak olyan töretlenül fényes példákként, mint 1989-ben. A nyugati demokráciák válságtendenciáiról álljon itt a globálisan ismert és elismert német társadalomtudós Claus Offe egyik gondolata: „A demokrácia válságának oksági magyarázatai magukban foglalják a gazdasági globalizációt, és a hatékony államok feletti szabályrendszerek hiányát; a mind a bal-, mind a jobboldali eszmék térvesztését, a piaci-liberális elméletek hegemóniáját azok államellenes következményeivel együtt, valamint a pénzügyi és gazdasági válságoknak a hatásait, így a nemzetállamok drámai költségvetési problémáit, amely veszélyezteti az állam cselekvési lehetőségeit.”1 Az egészséges társadalom, a társadalmi rendszer egészséges reagálása a 1 Claus Offe: Crisis and Innovation in Liberal Democracy: Can Deliberation Be Institutionalised? Czech Sociological Review, 2011. Vol. 47. No. 3. 457. – saját fordítás – SzM.

8

Biztosi köszöntő

krízisre, a társadalom különböző újratermelő immunrendszereit állítja előtérbe, illetve azok kreatív megújulási képességére hívja fel a figyelmet. Arra, amelyet akár az „egészséges társadalom keresésének” metaforájával, a társadalom megújulási képességeként írhatunk le. Tehát nem véletlenül került 2011-ben az ombudsmani projektek élére az egészségügyet érintő alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok rendszerszerű vizsgálata, a gyermekegészségügy kiegészítő vizsgálatával együtt. Harmadik projektünket, a katasztrófavédelmi intézmény- és jogrend vizsgálatát szintén az egészséges társadalmi reagálóképesség kritériumainak keresése jellemezte a különböző jogágak keretében. Míg egészségügyünk továbbra is a betegség metaforájának hordozója az elvándorlással fenyegető jövedelmi és érdekeltségi problémák, a véget nem érő átszervezési hullámok és rendszerkorrekciók miatt, továbbá a válság újratermeli, sőt elmélyíti az egészségügy válságos állapotát, a katasztrófavédelem sok ponttal kaphat jobb értékelést 2011-ben Magyarországon. Talán könnyebb is a gyors reagálású társadalmi elhárító rendszer egységes logikára és központosított forrásokra épülő rendszerét megalkotni, de mindenesetre ez gyorsabban és sikeresebben látszik megoldódni, mint az egészségügy európai elvárásoknak és egyben a fenntarthatósági követelményeknek megfelelő, hosszabb távra érvényes átalakítása. A katasztrófavédelem átszervezésével kapcsolatos jogállami követelményekről Ulrich Beck német szociológus, a „rizikótársadalom” 20. századi társadalomelméleti modelljének megalkotója, így ír a 21. század globális világkockázat-társadalmáról. „A világkockázat-társadalomban a biztosíthatóság hiánya nemcsak a biztosítás korlátaiból következik, hanem a kockázat expanziós logikájából is milyenfajta kockázatok, kinek a számára kompenzálhatók, az egyéneknek, egész társadalmaknak, az emberiségnek, beleértve a jövő generációit is?”2 „Abban a korszakban, amikor a kockázat és a biztosítás azonos módon terjedt el, az egybeesés azon az elven alapult, hogy a káresetek individualizálhatóak; mindig az egyesek – személyek vagy szervezetek – azok, akik biztosítási szerződéseket kötnek, és akik az őket ért behatárolt károk miatt pénzügyi kompenzációban részesültek. A világkockázat-társadalom rizikói azonban túlteszik magukat az individualizálhatósági elven.”3 A biztosíthatóság egy a felvilágosodás utópikusan racionális logikájának megfelelő társadalmi-gazdasági intézmény, ahogyan azt François Ewald fran2 Ulrich Beck: Világkockázat-társadalom. Az elveszett biztonság nyomában. Szeged: Belvedere, 2008. 171–172 3 Uo.172. – kiemelések az eredetiben – SZM.

Biztosi köszöntő

9

cia szociológus a „biztosítási társadalom” modelljében ábrázolta.4 Eszerint a teljes biztosíthatóság illúzióit kergető racionalisztikus szemléletmódban az önkéntes díjfizetéssel a kármegosztás és a szolidaritás hatékony hálózata jön létre, amelyben a rizikó kalkulálható, a biztosítás pedig a kárviselés kollektív szociáltechnológiája. Ezzel szemben Beck úgy véli, hogy a modern felelősségi jog és a biztosítás nem tudnak megbirkózni a világkockázat-társadalom veszélyeztetettségével. „A nemzeti-nemzetközi jogrend, amely figyelmen kívül hagyja a globális kockázatokat, képezi a hátteret, amely előtt kialakulhat annak látszata, hogy a magánbiztosítási elv még érvényesül.”5 A természeti katasztrófák és a terrorcselekmények, avagy az ipari katasztrófák következményei általában kizártak a biztosítási kockázatok közül, azonban a kormányzatok a gyakorlatban egyedi politikai döntésekkel igyekeznek kompenzálni az áldozatokat, élhetővé tenni a kárt szenvedett területeket. A társadalmi-politikai élet normál állapotainak konfliktusmegoldási mechanizmusában a jogi és etikai normák stabil rendszere szabályozza az emberi magatartást. A konfliktus és a deviancia sokféle jelensége azonban a modern és a posztmodern társadalmakat a folyamatos válság, a fenyegetettség és a katasztrófa tudatával sújtja. Emberi mulasztások és elháríthatatlan természeti folyamatok, avagy ember alkotta technológiák nem szándékolt következményei egyaránt szabályozatlan, társadalmi normákat gyengítő, vagy akár azokat figyelmen kívül hagyó tömegcselekvést, a hobbesi „mindenki harca mindenki ellen” állapotnak az összes veszélyét hordozzák. A katasztrófavédelem valójában kiemelkedő jelentőségű minden országban, nagyvárosban. Ha csak a foglalkoztatottak számát tekintve összeadjuk a rendőrség, a különleges biztonsági egységek, a mentő- és tűzoltóhálózatok személyi és szervezeti állományának együttesét, egy „új hadsereg” jelenik meg, amely még nagyobb is lehet a katonai potenciálnál például Európa sok országában. Ez az „új hadsereg” egy nehezen nevesíthető, bármely pillanatban bárhonnét támadó ellenfél, „a katasztrófa” ellen védekezve stratégiára, hadvezetésre, a felderítésre, vezérkari törzsre építve „harcol”, akár az igazi hadseregek. Tevékenysége során új minőségű igazgatási és koordinációs kihívással találjuk magunkat szemben: mennyire képes a modern és a posztmodern társadalom saját racionalisztikus önképének megfelelően előre jelezni, „kezelni” a katasztrófák folyamatait és a következményeik révén kialakuló emberi és jogi konfliktusok sorát? A klasszikus és modern alapjogsérelmek tárházát és az alkotmányos jogsérelmek veszélyét hordozzák a személyes szabadság sokszor elkerülhetetlen 4 François Ewald: Die Versicherungs-Gesellschaft. In: Ulrich Beck (Hrsg.): Politik in der Risikogesellscahft. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1991. 288–302. 5 Beck i. m. 172.

10

Biztosi köszöntő

korlátozása, a beavatkozás a magántulajdonba, és a személyes adatok óriási halmazaiba. A 2011-ben lefolytatott ombudsmani vizsgálatsorozat ezért megkísérelte a szabadság és a biztonság értékeinek kölcsönös egyensúlya és egymással szembeni nem kizárólagos érvényesülésük talaján elemezni a magyar katasztrófavédelmi szabályozás, szervezeti rendszer és gyakorlat alkotmányos visszásságait és hiányosságait. A kivételes állapot magatartási szabályai és alkalmazásuk nem tehet pontot a jogállam mondatainak végére a 21. században. Úgy kell megvédeni a személyt és a tulajdont, hogy ne csak túléljen, hanem megőrizhesse emberi méltóságát, gyakorolhassa a rendelkezésére álló alapjogok teljességét, és az állam teljesítse ez irányú intézményvédelmi kötelezettségeit. Nem könnyű feladat, éppen ezért a személyi és tulajdoni jogok védelme katasztrófák esetén az ombudsmani intézmény kezdettől fogva felvállalt kiemelt feladata volt az árvizektől, a 2006. augusztus 20-i tűzijáték következményeiig. A katasztrófák felvetik a felkészülés, az előrejelzés és az előrejelzés megfelelő kommunikálásának problémáit. A mentőakciók megkívánják, hogy összefüggéseiben mérlegeljék a bennük részt vevő hivatásosok és a rászorulók jogait. Nem lépik-e túl hatáskörüket a többlethatalommal felruházott katasztrófavédelmi szervezetek, amikor gyorsan kell dönteniük élet- és vagyonvédelmi kérdésekről? Hová fordulhatnak a károsultak, melyek a jogorvoslati lehetőségek a katasztrófák után? Mind a prevenció, azaz a megelőzés, mind a reakció, tehát a következményekre adott válaszok szerepelnek a központi és a helyi szervek vizsgálatában, amelyeket akár panaszok alapján, akár hivatalból indítottunk. Az ombudsmani vizsgálatokban különös hangsúlyt kell kapniuk a különlegesen rászorulók csoportjainak, akiknek önálló döntési és életviteli képességei és lehetőségei korlátozottak. Ilyenek a fogvatartottak, a gyermekek, az idősek és a fogyatékossággal élők, avagy a lakcím nélküli hajléktalanok. Az erős intézményeket a gyengék jogainak perspektívájából kell átvilágítanunk. A vizsgálatokból nem zárhatók ki a hatalommal való visszaélések, sőt a korrupció problémái sem, hiszen a katasztrófák után az adott területen gyakran jelentős források, vagyontárgyak és jogosultságok gyors újraelosztására kerülhet sor, ami kérdéseket vet fel az adományokkal, avagy a központi támogatással biztosított lehetőségek fair és igazságos, valamint a rászorulók számára átlátható rendszerének működésével kapcsolatban. A katasztrófák ilyen másodlagos következményeként a szegény ne lehessen még szegényebb, a gazdag pedig még gazdagabb, hanem meg kell találni a mégoly kivételes koncentrált forrásmegosztás jogállami alapelveken nyugvó standardjait. A katasztrófa megelőzése a folyamatos jelen idő. A katasztrófa következménye a katasztrófavédelem számára a gyors döntés kényszere. A kárfelmérés,

Biztosi köszöntő

11

kárenyhítés, kártalanítás a fair és arányos befejezett múlt igeidejével írható le. A katasztrófák ombudsmani vizsgálatának mindhárom aspektust magában kell foglalnia a személy- és tulajdonvédelem alkotmányos talaján álló kritikai munkában, amely a visszásságokat mindhárom dimenzióban kezelni tudja. A természeti és az ipari katasztrófák ellen védekező szervezetek is a centralizált és uniformizált megoldások felé hajlanak. De keresni kell az egyensúlyt az áldozatok, és a civil segítők egymásra találásának érdekében és a szűken vett beavatkozó kötelékek katonai fegyelmű mozgatásán túl a civil társadalom erejével is erősíteni kell a logikája folytán centralizált kataszrófavédelmi rendszert. Az állami és a magángondoskodás, az adományozás és az újraelosztás, a felelősségmegosztás civiljogi és kormányzati rendszereinek klasszikus, az arányosság és az egyensúly követelményére koncentráló dilemmáival kerülünk itt szembe. A magyar ombudsmani rendszer átalakításának indokai Miért volt szükség az ombudsmani rendszer átépítésére 2011-ben Magyarországon? Nem volt megfelelő az elmúlt időszakban különböző időpontokban és jogalkotói szándékkal létrejött jogvédő intézmények együttműködése. Magyarországon senki sem tudott képet alkotni arról, hányan és milyen ügyekben fordultak például az állampolgárok a különféle ombudsmanokhoz és egyéb panaszhatóságokhoz. A panaszok egységes kezelése és minősítése még a közös irodával-adminisztrációval rendelkező négy ombudsman között sem létezett, nem is beszélve olyan szervezetekről, mint a tőlük független Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Független Rendőrségi Panasztestület vagy a közmédiumok panaszfórumai. Magyarország emberi jogi helyzete egyik hatóság vagy civil szervezet éves, de hosszabb távú beszámolóiból sem rekonstruálható, mert annak előfeltétele a különféle adatbázisok összekapcsolása és rendszerezett feldolgozása lehetne. Ennek híján sem az összkép, sem a fejlődési tendenciák jellege nem derül ki, még a változás mellett elkötelezett döntéshozók számára sem – ezért az alkotmányozás folyamata sem támaszkodhatott ilyen áttekintésre. A hiányzó információk és a mindenki számára rendelkezésre álló források híján egyoldalú és elfogult állapotfelmérések születtek. A különféle hatósági szereplők között létrejövő kiegyensúlyozott és rendszeres információáramlás a jogalkotás és a döntéshozatal problémaorientáltságát és precizitását növelheti meg. Ugyancsak probléma volt az, hogy az elmúlt húsz év során elfogadott nagy globális és európai nemzetközi szerződési rendszerek (pl. a gyermekek, a fogyatékkal élők, avagy a nők jogairól) nálunk még nem rendelkeznek a szer-

12

Biztosi köszöntő

ződésben felállítani vállalt független, ellenőrző szervekkel, amelyek a nemzetközi standardok érvényesülését vizsgálnák hazánkban. Ez ugyanis pénzt igényelne a költségvetésből és hozzáférési-ellenőrzési jogosultságokkal rendelkező új típusú társadalmi szervezetek támogatását jelentené. A kormányszervek nálunk vonakodtak az ilyen független ellenőrző szervek kialakításától. Ugyancsak régóta késik csatlakozásunk a kínzás és embertelen bánásmód elleni, a nemzeti ellenőrző hatóság működtetésének kötelezettségét felvállaló opcionális nemzetközi rendszerhez, amelyet például a 2006-os jogsértéseket vizsgáló parlamenti albizottság is kifogásolt jelentésében. 2011-ben döntés született az OPCAT rezsimhez való csatlakozásról, valamint arról is, hogy az ellenőrző szervezetrendszer fő letéteményese az alapvető jogok biztosa lesz Magyarországon. A Magyarországon korábban szintén önálló adatvédelmi biztos az Alaptörvény szerint („Szabadság és felelősség” VI./3.) nem ombudsmanként működik ez év január elsejétől, hanem feladatait sarkalatos törvényben szabályozott önálló hatóság látja el. Európában a korábbi magyar megoldás kivételes volt, mert nem mindenütt kapcsolódott össze az adatvédelem és az információszabadság védelme egy intézményben, amely nem volt minden esetben parlament által választott és annak felelős (viszont az EU előírásai szerint önállónak kell lennie), míg nálunk eddig – a közös hivatal révén – össze volt kötve a többi, teljesen más témákkal foglalkozó ombudsmannal. Az új törvény alapján bizonyos hatósági jogosítványok kapcsolódnak az adatvédelemhez, úgy mint nyilvántartásba vétel, sőt jelentős összegű bírságolás is. Az európai típusú ombudsmanoknak az ajánlásokra szorítkozó hatáskörével viszont nem egyeztethetők össze problémamentesen ezek a hatósági jogkörök. Az új hatóságot létrehozó sarkalatos törvénynek így tehát az új hatósági jogkörökre új hatóságot kellett létrehoznia. A kialakított hatóság a január elsejétől működő NAIH hatásköre azonban jelenleg átalakítás alatt van az európai kritikák hatására. Az új ombudsmani rendszer fő irányai Maga az ombudsmani intézmény is a „vízen átépített hajó” kategóriájába került az egészségügy és a katasztrófavédelem rendszereivel együtt. Az új alaptörvény létrehozásánál az ombudsmani rendszer gyökeres átalakítására került sor, olyan irányba, amelyet már ombudsmanként évek óta szorgalmazok: egységes jogvédő intézmény, szakmai helyettesekkel a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok, illetve a környezetjog területén. Az alaptörvény és az ombudsmantörvény vitája során minden ombudsman lehetőséget kapott álláspontjának kifejtésére és bár bizonyos strukturális elemei az új szabályo-

Biztosi köszöntő

13

zásnak az én eredeti koncepciómra rímelnek, mégsem vállalnék felelősséget az új rendszer alapjainak és kialakításának teljes normatív tartalmáért, mert az, mint minden jogszabály, politikai és jogi kompromisszumok sokaságán nyugszik, amelyek néha akár csorbítják is az eredeti koncepció egységét. Az új Alaptörvény megváltoztatta a jogállami szervezetrendszer bizonyos intézményeinek felépítését és hatáskörét, így a Magyarországon mintegy tizenöt éves múltra visszatekintő alapjogvédő intézményét, az ombudsmanét is. Az Alaptörvény a korábban a svéd modell mintájára kialakított négy ombudsman helyett egyetlen egységes intézmény mellett tette le a voksát. Ennek egyik indoka lehet, hogy az európai országok döntő többségében ez a megoldás érvényesül, amely lehetővé teszi az alapjogok egységes és egymásra tekintettel való értelmezését, az átláthatóságot, hatékonyságot, a források koncentrálását a mindenkor leglényegesebb fókuszpontokra. Ahol több ombudsman van, mint például Svédországban, Ausztriában, Litvániában, Moldáviában, ott is állandóan vagy váltakozva, de valamelyikük viseli az intézmény vezetőjének tisztségét. Nálunk eddig ilyen koordináció nem volt. Alaptörvényünk („Állam” 30. cikk 1–5.) az egységes ombudsmani intézményen belül két szakmai helyettes létrehozását írta elő, amelyek átvették a 2011-ben még önálló nemzetiségi és etnikai kisebbségi jogok, valamint a – 2007-ben törvénymódosítással létrehozott és 2008-tól működő – jövő nemzedékek biztosának funkcióit. Utóbbi elnevezése félreérthető, mert Európa és a világ számos országában működik önálló ombudsman a gyermekek jogainak védelmére, és a „jövő nemzedékek” kifejezés elsődleges köznyelvi értelmezése erre a feladatra utal. Magyarországon azonban kezdettől fogva az általános ombudsman hatáskörébe tartozott a gyermekjogok védelme, a „jövő nemzedékek jogai” pedig valójában a környezetvédelmi törvény alá eső jogok védelmét ellátó intézményt, azaz a „zöld” ombudsmant jelentik. Az elmúlt évben még önállóan működő, majd az Alaptörvény szerinti szakmai helyettes biztosok tehát a kisebbségi, illetve a környezetvédelmi törvények alapján jártak el. Hatáskörüket és eljárásukat, akárcsak az általános biztosét az új „ombudsmantörvény” (az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény) állapítja meg. Létrejött tehát az új Alaptörvény szerint az egységes ombudsmani intézmény Magyarországon, amelyben az egy ombudsmant és két szakmai helyettesét az országgyűlés kétharmadának támogatásával hat évre választják meg. Az intézmény új elnevezést kapott, az „állampolgári jogok országgyűlési biztosáról” az „alapvető jogok biztosára” módosult. Hangsúlyosabbá vált a szerepe az Alkotmánybírósághoz fordulásban (utólagos normakontroll), mivel az általános állampolgári panasz lehetősége megszűnt, az állampolgárok és szervezeteik pedig a kormány és a képviselők egynegyede

14

Biztosi köszöntő

mellett épp az ombudsmani intézményt vehetik igénybe közvetítő fórumként (24/e). Az új Alaptörvény a többi közjogi-alapjogi intézményhez hasonlóan az ombudsmanét sem „forgatta ki” önmagából, meghagyta annak, ami korábban is volt, olyan független intézménynek, amely az alapvető jogok érvényesülését veszélyeztető visszásságokat igyekszik feltárni, ezek felszámolására ajánlásokat tesz a kormánynak, a közigazgatásnak és az országgyűlésnek. Az egységesedő intézmény a várakozások szerint hatékonyabban, világosabb vonalvezetéssel, az alapvető jogokat összefüggésükben érvényesítve jár majd el, kiemelten kezelve az alkotmányozók döntése alapján külön szakmai helyettesekkel képviselt nemzetiségi és környezetvédelmi jogokat és érdekeket. Az ombudsmani ellenőrzés ma nem terjed ki a bíróságok és az ügyészség munkájára, a magánszférából pedig csak akkor lehet szervezeteket vizsgálni kivételesen, ha azok tevékenysége sok polgár alapvető jogait veszélyezteti. Milyen irányban látok lehetőséget az alapjogvédelmi feladatok továbbfejlesztésére az egységesedő intézményben? Az Egyesült Nemzetek Szervezete a genfi székhelyű emberi jogi főbiztos feladatainak segítésére a kilencvenes években kezdte meg a „nemzeti emberi jogi intézmények” (NHRI – National Human Rights Institution) mára már globális szervezeti hálózatának kiépítését. Magyarországon korábban ilyen intézmény nem működött, ezért 2010ben akkreditációs kérelmet nyújtottunk be az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosa mellett működő koordinációs irodához, amely 2011-ben kedvező elbírálást nyert.6 Az államonként eltérő szervezeti modellt képviselő „nemzeti emberi jogi intézmény” feladatát Európában gyakran az ombudsman tölti be. Az intézmény működése sokrétű, de főképp az ENSZ Alapjogi Charta és a nagy nemzetközi egyezményi rendszerek (gyermekek, nők, menekültek fogyatékkal élők jogai stb.) végrehajtását segíti a végrehajtás rendszeres megfigyelésével, az akadályok feltárásával, a nemzetközi szervezeteknek és a kormányzati szerveknek, valamint a parlamenteknek szóló ajánlások megfogalmazásával. Ezek az ENSZ-akkreditálta intézmények együttműködnek a jogvédő civil szervezetekkel és részt vállalnak az emberi jogi nevelés feladatából, emberi jogi információk gyűjtéséből, rendszerezéséből és feldolgozásából. Magyarországon ezt a feladatot a jövőben az egységes ombudsmani intézmény látja majd el. Ez lehetőséget nyújthat a közvetítő szerep ellátására a kormányzati és a nem kormányzati (NGO) szervezetek között az emberi jogi kultúra meg6 Az akkreditációs folyamatról: Sziklay Júlia: Az ombudsman nemzeti emberi jogi intézményi (NHRI) státusa. Nemzet és Biztonság, 2011/12. 86–90.

Biztosi köszöntő

15

honosítására és fejlesztésére. Magyarországnak az ENSZ-egyezmények végrehajtásában bőven van tennivalója, ami gyakran elsikkad az aktuális bel- és külpolitikai elvárások, a különböző tárcaérdekek érvényesülése mellett. Változatlan alapjogvédelmi szerep Az első ombudsmanok hivatalba lépése, 1995 nyara óta Magyarországon is bebizonyosodott, hogy az alapjogvédelmi rendszer egyik nélkülözhetetlen sarokköve a hatékony ombudsmani típusú jogvédelem. Az Országgyűlés az Alaptörvényben foglaltaknak megfelelően az alapjogok hatékony, egységes szemléletű és teljeskörű védelmének megteremtése érdekében egységes ombudsmani rendszert alakított ki, amelynek törvényi szabályait 2011. július 11-én fogadta el. Az Alaptörvény 30. cikke az Alkotmány korábbi rendelkezéseire építve egyértelműsíti, hogy az alapvető jogok biztosa általános alapjogvédelmi tevékenységet lát el, eljárásának kezdeményezésére pedig bárkinek lehetősége van. A biztos elsődleges feladata továbbra is a hagyományos ombudsmani szerephez igazodik: az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott viszszásságokat vizsgálja, vizsgáltatja ki, és ezek orvoslása érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezhet. Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) kidolgozása során a jogalkotó figyelemmel volt az elmúlt tizenöt év gyakorlata mellett az ombudsmani intézményt szabályozó korábbi törvény alkalmazásának tapasztalataira, az ombudsman típusú jogvédelemben megfigyelhető folyamatokra és a sikeres külföldi példákra is. A 2012. január 1-jétől hatályos új ombudsmantörvény – az egységes biztosi rendszerben rejlő előnyök, a szabályozás újdonságai és a differenciált eljárási szabályok miatt – alkalmas lehet az alapjogvédelem szintjének növelésére. A biztos számára ugyanakkor alapvető fontosságú az együttműködés tovább mélyítése az alapjogvédelem valamenynyi szereplőjével az Alkotmánybíróságtól a bíróságokon át egészen a civil jogvédőkig Az információs jogok védelmével kapcsolatban új lehetőségeket nyit meg az, hogy az adatvédelmi biztos feladatait – köztük a hatósági jellegű jogosítványokat – egy független hatóság veszi át. Az egységes ombudsmani modellben a jövő nemzedékek érdekeinek, illetve a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak kiemelt szintű védelméért nem önálló biztos, hanem külön biztoshelyettes felel. A biztoshelyettesek feladata sokrétű, munkájuk a belső szakmai együttműködésre és koordinációra épül. Figyelemmel kísérik az érintett alapjogok érvényesülését, rendszeresen tájékoztatják a biztost e jogok érvényesülésével kapcsolatos tapasztalataikról, felhívják a figyelmét a természetes személyek nagyobb csoportját érintő jogsértés veszélyére, hiva-

16

Biztosi köszöntő

talból eljárás megindítását javasolhatják, közreműködnek az alapvető jogok biztosának vizsgálatában, továbbá javasolhatják, hogy a biztos az Alkotmánybírósághoz forduljon. Az Ajbt. 2012-től az alapvető jogok biztosát kötelezi arra, hogy beszámoljon az Országgyűlésnek, a jövő nemzedékek érdekeinek, illetve a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak kiemelt szintű védelméről. Az ombudsmani tevékenység fókuszában továbbra is markánsan jelen lesz a jogérvényesítésre nem vagy csak korlátozott módon képes személyek jogainak védelme. Az országgyűlési biztosok munkájuk során kiemelt figyelmet fordítottak a fogyatékossággal élő emberek helyzetére. Az Ajbt. ezt a már létező szerepvállalást és attitűdöt jogi formába önti akkor, amikor előírja, hogy az alapvető jogok biztosának tevékenysége során – különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával – megkülönböztetett figyelmet kell fordítania A fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény végrehajtásának segítésére, védelmére és ellenőrzésére. Hasonló a helyzet a gyermekek jogainak védelmével és érvényesülésével kapcsolatban, amelynek területén az ombudsman 2007 óta – külön projekt keretében és azon túl is, a jogtudatosságot is előmozdítva – igyekezett minden rendelkezésére álló jogi és más eszközzel eredményeket elérni. Az Ajbt. emellett megjelöl olyan társadalmi csoportokat, amelyek alapvető jogainak védelmére az alapvető jogok biztosának külön is figyelnie kell, ugyancsak az eddigi ombudsmani jogvédelem szellemiségét követve. Az átalakuló és új feladatok sora ezzel nem ért véget. Eddig Magyarországon nem volt egységes statisztika az alapvető jogi jogsértések adatairól. Az ombudsmantörvény most először írja elő, hogy az alapvető jogok biztosa az alapvető jogokkal összefüggésben történt jogsértésekről statisztikát vezet, amelyhez az alapjogvédelemmel foglalkozó más szervek (így például az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság és a Független Rendészeti Panasztestület) adatokat kötelesek szolgáltatni. Ez lehetőséget teremt arra, hogy az adott évben egységes és valódi képet lehessen alkotni az alapjogok helyzetéről, az előforduló jogsérelmek tendenciáiról. A korábbi szabályozáshoz képest az alapvető jogok biztosának hatásköre bővülni fog, mert a hatóságok mellett – kivételesen – az ilyennek nem minősülő szervezetet is vizsgálhatja, ha annak tevékenysége vagy mulasztása súlyosan sérti természetes személyek nagyobb csoportjának alapvető jogait. Az ilyen kivételes eljárások, vizsgálatok esetében a biztos kezdeményezheti a hatáskörrel rendelkező hatóság eljárását. Az Ajbt. így megteremti annak a lehetőségét is, hogy az egészséges környezethez való jog védelme érdekében az ombudsman ne legyen eszköztelen akkor, amikor e jog sérelmét nem hatóságok vagy közszolgáltatók okozzák.

Biztosi köszöntő

17

Érdemben ugyan nem változott jelentősen a hagyományos vizsgálati eszközök, módszerek és alkalmazható intézkedések köre, jellege, azonban a törvény ezen a területen a korábbi szabályokhoz képest differenciáltabb lett. Az ombudsmani gyakorlatot követő részletesebb szabályok, fogalom-meghatározások (pl. hatóság, visszásság, hivatalbóli vizsgálatok stb.) elősegítik a rugalmas és hatékony ombudsmani hatáskör- és jogértelmezést. A jogszabályok kiadásának, módosításának kezdeményezésével összefüggő törvényi szabályozás is előremutató: támogatja, hogy az alapvető jogok biztosa egyedi ügyben megállapított visszásság esetén – amennyiben az nem csupán az adott hatóság vagy közszolgáltató eljárása miatt mutatható ki – továbbra is javasolhassa a jogalkotónak a kapcsolódó jogi szabályozás felülvizsgálatát. A kettős intézkedési lehetőség nagyban segíti a feltárt jogi problémák komplex megoldását. A jogvédelem hatékonyságát növeli, hogy a visszásságok orvoslása érdekében az Ajbt. új, akár azonnali intézkedések lehetőségét is megteremti. Így például az ügyészséget kell értesíteni, ha a biztos vizsgálata során a kényszerintézkedés elrendelésének jogszerűtlenségére következtet. Ugyancsak a sérelmek orvoslását segíti elő, hogy a biztos akkor is megküldheti a beadványt az ügyésznek, ha visszásságot nem állapított meg, de jogszabálysértésre utaló körülményt észlelt. Az eddigi tapasztalatokat tovább hasznosítva, az Ajbt. rendelkezéseihez kapcsolódva az ombudsman normatív utasításban foglalta össze a vizsgálatok szakmai szabályait és módszereit.7 A biztosok eljárásaik során irányadónak tekintették az Alkotmánybíróság alapjogok tartalmával kapcsolatos megállapításait. Az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény hatálybalépése után is ezt a gyakorlatot kívánja követni. Az alkotmányos változások következtében 2012. január 1-jével megszűnt az actio popularis bárkinek indítványozási lehetőséget biztosító rendszere. Az alapvető jogok biztosa – a Kormány, illetve az országgyűlési képviselők egynegyede mellett – azonban továbbra is kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának, illetve nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát az Alkotmánybíróságnál. Az új ombudsmantörvény és az alkotmánybírósági törvény értelmében ráadásul az utólagos normakontroll indítvány benyújtására nem csak intézkedésként kerülhet sor, az indítványozásnak nem előfeltétele vizsgálat lefolytatása vagy jelentés kiadása. Az alapvető jogok biztosa akár hivatalból vagy a hozzá forduló panaszos beadványa nyomán is élhet ezzel a jogkörével és a saját nevében, megfelelő indokolással ellátva kérheti az Alkotmánybíróság vizsgálatát. Mindez azt is jelenti, hogy a biztos – egyfajta közvetítői szerepet felvállalva – gyors, rugalmas és aktív kezdeményezője és 7 Lásd a 2/2012. (I. 20.) AJB utasítást az alapvető jogok biztosa vizsgálatának szakmai szabályairól és módszereiről.

18

Biztosi köszöntő

alakítója lehet az Alaptörvényt vagy nemzetközi emberi jogi normákat sértő jogszabályok, törvények jogrendszerből való kiszűrésének. Az alapvető jogok biztosa az új törvényi szabályok értelmében egyfajta hídként, közvetítőként szolgálhat a nemzeti és a nemzetközi jogvédelmi mechanizmus között számos, kiemelten fontos alapjogi területen. Mindez formájában jelent elsősorban újdonságot, hiszen a biztosok eddig is felhasználták és hivatkoztak a nemzetközi, európai emberi jogi sztenderdekre, követelményekre, a magyar kötelezettségvállalásokra. Az új törvény további feladatokat határoz meg, világossá teszi, hogy az alapvető jogok biztosa – megfelelő kijelölés esetén – ellátja a nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettségnek megfelelően az abban szabályozott nemzeti mechanizmus feladatait. Komoly előkészületeket igényel, hogy 2015-től várhatóan a kínzás és más kegyetlen, embertelen és megalázó bánásmódról és büntetésről szóló ENSZ egyezmény fakultatív jegyzőkönyvében (OPCAT) rögzített nemzeti megelőzési mechanizmus feladatait az alapvető jogok biztosa látja el. Építkezni bizonyosan lesz mire: az ombudsmani gyakorlatban a fogvatartottak jogainak védelme, a büntetésvégrehajtási intézmények működésének, körülményeinek vizsgálata eddig is kiemelkedő jelentőségű volt. Az új törvényi szabályozás megteremti annak az alapjait, hogy az alapvető jogok biztosa a magyar alapjogvédelmi rendszernek immár nemcsak megbecsült tagja, hanem valóban az egyik felelős, központi, az alapjogi gyakorlatot tevékenyen alakító szereplője legyen, aki tevékenysége során az együttműködésre, a nyilvánosság és az alkotmányos érvek meggyőző erejére támaszkodik. Az Ajbt. megerősíti az ombudsmani felfogást, amelyben az egyes konkrét ügyekben lefolytatott vizsgálatok és ajánlások, azaz a hagyományos ombudsmani feladatok mellett a preventív és proaktív jogvédelem, a jogtudatosság és a felek közti párbeszéd előmozdítása nélkülözhetetlen az alkotmányosság érvényesüléséhez a társadalmi hétköznapokban. Feladataink Mint a 2012. január 1-jén hatályba lépett rendelkezések előírják, a hatályba léptető rendelkezésekben a korábbi alapjogi biztos, azaz jómagam szerepelt az új, egységes ombudsmani intézmény betöltésével megtisztelt tisztségviselőként. Ezért feladatomnak érzem a helytállást ebben az új, és nem teljesen a közrehatásom nélkül kialakult rendszerben, melynek sikeres kialakítását a többi, szintén változó alkotmányos intézményekkel és a szakmai helyettesekkel együttműködve szeretném elősegíteni. Úgy vélem, a hátralévő csaknem két esztendő arra lesz talán elegendő, hogy a gyakorlatban meghonosítsuk az új intézményt, és a gyakorlat problémáinak megoldására javaslatokat fo-

Biztosi köszöntő

19

galmazzunk meg a jogalkotó számára, hiszen nem meglepő, ha a minden szinten szinte mindent megváltoztató jogalkotás viszonylag elsietett módon kialakítva, egy sor a gyakorlatban csupán részben áthidalható, a szabályozás belső ellentmondásaiból eredő megoldást kívánó problémát vet majd a felszínre. A 2012. január elsejével kialakított megoldásaink érvényessége tehát csak relatív lehet, s folyamatos korrekcióra szorulnak. A változás persze nem önmagában jó vagy rossz, eredményein kell mérni, amelyekkel kapcsolatosan bizakodva tekintek a jövőbe. Nem csupán az ombudsmani irodák egységesítése, hanem a hatáskör igen jelentős szélesítése a magyar ombudsmani rendszer széttagolt zsákutcái helyett széles fejlődési lehetőségeket nyit. Mindezt persze egy mondhatni „szuboptimális” a válságtól gyötört és megoldások keresésével terhes légkörben kell megoldanunk. Tehát szuboptimális környezetben kell a szervezeti hatékonyságot optimalizálni – ami nem könnyű, de nem is lehetetlen feladat. Sok olyan fogódzót kaptunk, amelyek tovább segíthetnek minket. Ilyenek az új hatásköri elemek, az egységes menedzsment kialakításával járó előnyök, a korábban fragmentált részterületek integrálásának hozadéka, az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetősége miatt a velünk való folyamatos együttműködésben érdekelt civil világ segítsége, a magánszervezetek alapjogi visszáságainak kivételes vizsgálati alternatívája, a nemzeti emberi jogi intézményként a nemzetközi szerződések ellenőrzésének intézményesített vizsgálatában rejlő szélesedő hatáskör, a közvetítés a hazai és a nemzetközi jog között. Budapest, 2012. március 1.

Prof. Dr. Szabó Máté

1.

Az év fontosabb eseményei

1.1. Rendezvényeink Projektrendezvények Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2011-ben a szakmai – gyermekjogi, betegjogi (egészségügyi), katasztrófavédelmi – projektek különböző fázisaiban számos szakmai megbeszélést és konferenciát rendezett. Áprilisban került sor az egészségügyi, majd június elején az Beteg-gyermek-jogok címet viselő szakmai napra, melyet dr. Navracsics Tibor közigazgatási és igazságügyi miniszter nyitott meg. A rendezvények sorában kiemelkedő helyet foglal el a 2011. november 10én megtartott, „A beteg java a legfőbb törvény” (Salus aegroti, suprema lex esto) címet viselő, dr. Réthelyi Miklós nemzeti erőforrás miniszter részvételével lezajlott konferencia. A korábbi évek hagyományát megőrizve, a gyermeki jogok nemzetközi napjához kapcsolódóan 2011. november 25-én került megrendezésre az idei záró konferencia az Országgyűlési Biztosok Hivatalában. Dr. Péterfalvi Attila hivatalvezető köszöntőjét követően a már rendszeresen visszatérő szakmai közönségnek a gyermekjogi projektvezető bemutatta a 2011. évi gyermekjogi projektet és kiemelt vizsgálatait, majd az ombudsman munkatársai összefoglalták a többcélú gyermekotthonok témakörében folytatott átfogó vizsDr. Navracsics Tibor miniszterelnök-helyettes megnyitja a Beteg-gyermekjogok rendezvényt (2011. június 7.)

21

1.1. R e n d e z vé n ye i n k

A GODIAC-konferenciát követő tájékoztatón (2011. november 25.)

gálat, a szakellátásban nevelkedő gyermekek szexuális bántalmazásáról, valamint a gyermekprostitúcióról szóló vizsgálat megállapításait. A GODIAC Projekt keretén belül rendezték meg az „Új utak a tüntetések békés jellegének fenntartásában” című konferenciát, ahol svéd és osztrák szakemberek számoltak be a témával kapcsolatos közvetlen tapasztalataikról. Intézményi szakmai rendezvények Az Emberi Jogok Napjáról (december 10.) hagyományosan minden évben megemlékezünk. Idén a Magyar ENSZ Társasággal tartott közös rendezvényünkön dr. Lamm Vanda akadémikus tartott ünnepi előadást „Az emberi jogokkal kapcsolatos nemzetközi kötelezettségek sajátos természete” címmel. Gyakran jelentkeznek hátrányos kistérségekből Hivatalunknál olyan szervezetek, amelyek európai uniós támogatással hátrányos helyzetű fiatalok számára szerveznek emberi jogok érvényesítésével kapcsolatos programokat, tájékoztatják őket a jogérvényesítéshez szükséges tudnivalókról. A múlt évben Heves és Borsod-Abaúj-Zemplén megyei fiatalok csoportjait láttuk vendégül. A múlt év során két alkalommal került sor könyvbemutatóra: november 21-én az „Emberi jogok-alapvető jogok?” című kötetet, majd egy héttel később az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a 2010-es évről szóló angol nyelvű beszámoAz Emberi Jogok Napja konferencia előadói (2011. december 10.)

22

1. A z é v fonto s a bb es eményei

Az ombudsmani jogvédelmi tevékenység 2011-ben megjelent kötetei

lójával, illetve a „Projects on the Rights of the Most Vulnerable Groups: Homeless, Disabled and Elderly People of the Parliamentary Commissioner for Civil Rights in Hungary” című kötettel ismerkedhettek meg a budapesti diplomáciai testület tagjai és a nemzetközi szervezetek képviselői. A köteteket Gottfried Koefner, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának regionális képviselője mutatta be. Intézményi kulturális rendezvények Az ombudsmani tevékenység és a projektmunkák hagyományosan kiegészülnek Hivatalunkban az emberjogi felvilágosító, szemléletalakító szerepfelfogásnak köszönhetően számos olyan rendezvénnyel is, amelyek ugyan a szakmai munkához kapcsolódnak, de más megvilágításba helyezik azt. Ezen 2011-es rendezvényeink sorában megemlítendő Féner Tamás „Büntetés” című fotókiállítása, melyre április közepén került sor, valamint az „Utca-képek – Hajléktalanok és más kiszolgáltatott csoportok, ahogy MARABU látja” című karikatúrakiállítás decemberi megnyitója.

Féner Tamás „Büntetés” című fotókiállításának megnyitóján

1.1. R e n d e z vé n ye i n k

23

A Justitia Regnorum Fundamentum Díj kitüntetettje dr. Finszter Géza (2011. június 28.)

Kitüntetés Dr. Finszter Géza egyetemi tanár, rendkívül magas szakmai színvonalon végzett, fáradhatatlan hazai és nemzetközi munkássága, valamint a rendvédelem területén kifejtett több évtizedes kiemelkedő tevékenysége elismeréseként részesült 2011-ben a Justitia Regnorum Fundamentum Díjban. Nemzetközi rendezvények Nemzetközi intézményi kapcsolataink kiemelkedő eseménye volt a május 9–11. között megtartott V4-es ombudsmani találkozó, melyen Irena Lipowicz lengyel, Pavel Kandrac szlovák, valamint Pavel Varvarovsky cseh ombudsman vett részt Szabó Máté meghívására. Az ombudsmani intézmények együttműködését erősítő találkozóra legközelebb Csehországban kerül sor. A nemzetközi együttműködésünk több évre tekint vissza az Ukrán Tudományos Akadémia Jogi Egyetemével, melynek keretében szeptemberben ukrán diákokat láttunk vendégül. Ugyancsak hosszú évek óta fogad hivatalunk német egyetemistákat, akik a Magyar Országgyűlés és a Bundestag gyakornoki programja keretében látogatnak hazánkba. Szakmai tapasztalatcserére került sor október folyamán holland köztisztviselők magyarországi tanulmányúton részt vevő csoportjával is, melynek keretében munkatársaink tájékoztatást adtak az eddig végzett hivatali munkáról, majd a várható intézményi átalakításról.

1.2. Civil Konzultációs Testület A Testületet 2011 májusában és októberében hívta össze az ombudsman. A tavaszi ülésen a biztos megosztotta a jelenlévőkkel az elmúlt év tematikus vizsgálatainak tapasztalatait, összefoglalta azok eredményeit és a továbblépést felvázoló javaslatait. Kitért a futó projektekben addig elért eredményekre és az elkövetkezendőkben tervezett átfogó vizsgálatokra. Tájékoztatást adott arról is, hogy az ombudsmani intézmény benyújtotta pályázatát az ENSZ Nemzeti Emberi Jogi Intézmény – UN National Human Rights Institut (NHRI) – státus elnyerésére, amelynek elbírálása az ülés időpontjában még zajlott. A CKT őszi ülésén a biztos bemutatta a Testület új tagját, Nizák Pétert, a Nyílt Társadalom Intézet (Open Society Institute – OSI) senior program managerét. A CKT ez alkalommal tájékoztatást kapott az Országgyűlési Biztosok Hivatalát érintő 2012. január elsején hatályba lépő változásokról. A biztos kiemelte, hogy az intézmény szerkezeti átalakulásán túl, az ombudsmani hatáskör is bővül. Feladata kiegészül a hatóságnak vagy közszolgáltatónak nem minősülő szervezetek tevékenységének vizsgálatával, illetve a korábban az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó actio popularis intézményével. Szabó Máté kifejtette, hogy a törvény további többletfeladatot ruház majd az ombudsmanra – mint nemzeti ellenőrző intézményre – amennyiben az Országgyűlés elfogadja a kínzás elleni ENSZ egyezmény fakultatív jegyzőkönyvéből (Optional Protocol to the Convention against Torture (OPCAT) fakadó kötelezettségek teljesítésére vonatkozó nemzetközi egyezményt. Az ENSZ Nemzetközi Koordinációs Bizottságának Akkreditációs Albizottsága (UN ICC Sub-Committee on Accreditation) 2011. májusi ülésén döntött úgy, hogy az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa megkapta az ENSZ Nemzetközi Emberjogi Intézmény B-státusát. Az NHRI-státus elnyerésével tovább bővültek a feladataink. Ennek keretében ugyanis emberi jogi oktatást vállaltunk – elsődlegesen vezetőképzés formájában. A munkánk feltehetően kiegészül A fogyatékossággal élők jogaira

1 . 2 . C i v i l K o n z u l t á c i ó s Te s t ü l e t

25

vonatkozó ENSZ Egyezmény (UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) végrehajtásának monitorozásával is. Az OPCAT nemzeti ellenőrző mechanizmusa kapcsán deklarált politikai szándék mellett, és az erről szóló végleges döntésen túl szükséges a forrás biztosítása is, ami jelenleg még nem tisztázott. Az ombudsman fontosnak tartotta rögzíteni, hogy az alkotmányos változások a CKT intézményét nem érintik, hiszen a külön biztosok a szakmai területükön együttműködnek civil hálózatukkal, és amennyiben a jövőben igény mutatkozna rá, természetesen lehetőséget és fórumot teremtünk e téren is az együttműködésre. A Civil Konzultációs Testület tagjai: Dr. Bíró Gáspár egyetemi tanár (ELTE ÁJK) Dr. Chronowski Nóra egyetemi docens (PTE ÁJK) Dr. Finszter Géza egyetemi tanár (OKRI) Dr. Fleck Zoltán egyetemi docens (ELTE ÁJK) Dr. Hack Péter egyetemi adjunktus (ELTE ÁJK) Dr. Könczei György egyetemi tanár (ELTE BGGYK) Lehoczkyné dr. Kollonay Csilla egyetemi tanár (ELTE ÁJK) Nizák Péter senior program manager (OSI) Dr. Radoszáv Miklós (Csányi Alapítvány) Vecsei Miklós alelnök (Magyar Máltai Szeretetszolgálat) Dr. Varga Zs. András egyetemi docens (PPKE JÁK) Dr. Weller Mónika szakmai főtanácsadó (KIM)

1.3. Nemzetközi kapcsolataink 2011-ben szerencsésen pont került a nemzeti emberi jogi intézményi akkreditációs eljárás végére. Az ENSZ égisze alatt működő nemzeti emberi jogi intézmények az adott országban reprezentáns módon látják el az emberi jogok felügyeletét, a státus elnyeréséhez azonban független és hatékony működésüket egy szigorú akkreditációs eljárás során kell bizonyítaniuk. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, prof. dr.Szabó Máté 2010. október 11-én küldte meg Genfbe az akkreditáció iránti kérelmét és a szükséges pályázati anyagot (az akkreditáció operatív szerve a Nemzetközi Koordinációs Bizottság albizottsága – ICC Sub-Committee on Accreditation). A magyar jelentkezéssel a 2011. májusi ülés foglalkozott, a szabályzat értelmében a kérelmet és pályázati anyagot elektronikus és írott formában az elnöknek az ülés előtt 4 hónappal kellett kézhez kapnia. A pályázat kötelező tartalmi elemei: • az intézményre vonatkozó jogi normák hivatalos kiadásban (Alkotmány és Obtv.), • szervezeti és foglalkoztatási adatok, valamint az éves költségvetési adatok, a • legutóbbi beszámoló (hivatalos vagy publikált formában), • részletes nyilatkozat a Párizsi Elveknek való megfelelőségről. A részletes, pontokba szedett kritériumoknál tényekkel alátámasztva kellett bizonyítani az intézményi függetlenséget, az ombudsman kiválasztásával és felmentésével kapcsolatos eljárások átláthatóságát, demokratikus jellegét, az emberi jogok védelmével kapcsolatos széles jog-, feladat- és hatáskört, a civil társadalommal és más jogvéső szervezetekkel való szoros együttműködési gyakorlatot, a pénzügyi függetlenséget és garanciákat. 2011. július 9-én írásban megérkezett az Akkreditációs Albizottság beszámolója arról, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kérelmét megvizsgálták és a beadott írásos anyag, valamint több telefoninterjú alap-

1. 3. Nem z et köz i k ap c s ol at a i n k

27

ján B-státus megadására tettek indítványt.8 Az összefoglaló jelentés javaslatot tesz az országgyűlési biztos hatáskörének bővítésére, az ombudsman és munkatársai kiválasztásánál a minél szélesebb társadalmi körből történő merítésre, a felmentés eseteinek minél szigorúbb eljárási és anyagi jogi szabályokkal történő körülbástyázására és a civil szervezetekkel való szoros együttműködésre. A jelentés kitér arra, hogy az új ombudsman törvény valószínűsíthetően lehetőséget ad a javaslatok kiteljesítésére és ezért egy bátorító mondattal zárul az esetleges A-státus megpályázására utalva. Mivel a pozitív vélemény ellen senki nem emelt kifogást, 2011 augusztusában a Nemzetközi Koordinációs Bizottság megerősítette az albizottság ajánlását, és ezzel az állampolgári jogok országgyűlési biztosa – 2012. január 1-jétől az alapvető jogok biztosa – már hivatalosan is a nemzeti emberi jogi intézmény státusával felfegyverkezve védheti az alapvető emberi jogokat Magyarországon. Az akkreditációs eljárás során történt kvázi átvilágítással az emberi jogvédelemre szakosodott egyes nemzeti intézmények bárki előtt bizonyíthatják függetlenségüket, hatékonyságukat és azt, hogy működésük megfelel a szigorú, ENSZ által felállított nemzetközi standardoknak. Ez mindenképpen többletpresztízst, védelmet és alapot jelent a bátrabb kiállásra, de emellett természetesen több, és az ombudsmani (eddigi) feladattól eltérő munkát is kíván (az emberi jogi jogsértések nemzeti feltérképezése komoly kutatómunkával, statisztikai adatgyűjtéssel és adatfeldolgozással jár). Gyakorlati hasznot is hoz, ha egy intézmény bekapcsolódik a nemzetközi véráramlatba, hiszen szó szerint kinyílnak a kapuk (és az ehhez rendelt források is) a munka minőségét emelő, különféle témájú és gyakori nemzetközi emberi jogi találkozók, tréningek előtt. Ráadásul az európai emberi jogi hálózatok (például a bécsi székhelyű uniós Alapjogi Ügynökség, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet vagy akár az Európa Tanács) nagyban építenek az emberi jogi intézményekre, hiszen megfelelő és megbízható partnert látnak bennük saját céljaik megvalósításához is. A nemzeti emberi jogi intézmények közötti együttműködés keretében 2011. június 23-án ír, dán, német, holland, görög, svájci, skót, északír, bolgár, román és magyar részvétellel megalakult egy új, Emberi Jogi Oktatási Munkacsoport (Human Rights Education Working Group), melynek célja – az ICC Bureau utólagos jóváhagyásával –, hogy hivatalos formában is fórumot biztosítson az információcserének és szakmai együttműködésnek. A munkacsoport kommunikációjának a tervek szerint a dán intézmény web-oldalán létrehozandó mini-site biztosít majd helyet és kiemelt témák lesznek a legjobb 8 Jelenleg B-státussal rendelkezik például az osztrák Volksanwaltschaft, a szlovén ombudsman, a holland Equal Treatment Commission of the Netherlands, a szlovák National Center for Human Rights, a svéd egyenlő bánásmód ombudsman.

28

1. A z é v fonto s a bb es eményei

gyakorlatok (best practices), pénzügyi támogatási lehetőségek, nemzetközi együttműködések bemutatása, kezdeményezése. 2011. június 24-én az Európai Alapjogi Ügynökség (FRA) és az ír nemzeti emberi jogi intézmény (IHRC) volt a házigazdája az emberi jogi nevelés európai gyakorlatát bemutató konferenciának. A kiindulási pont az ENSZ Közgyűlése által 2010. július 27-én elfogadott 2010–2014-es akcióterv volt, mely – az általános és középiskolákban szervezett oktatás után – a köztisztviselőket, közalkalmazottakat, hadsereget és jogalkalmazókat célozza. Az előadók – a felsőoktatás, köztisztviselői oktatási központ és szakszervezet, rendőrség, civil szervezetek képviselői – kivétel nélkül hasznosnak ítélték a közszférában a rendszeres emberi jogi tréningek bevezetését, meghonosítását. Az Európa Tanács szervezésében és finanszírozásában rendszeresen sor kerül fontos és aktuális emberi jogi témák kerekasztal formában történő megvitatására. 2011-ben két kiemelt téma szerepelt a találkozók napirendjén: az emberi jogi oktatás mint a jogsértéseket megelőző eszköz mellett az Emberi Jogok Európai Bírósága és a nemzeti emberi jogi intézmények közötti kapcsolat. A Strasbourgi Bíróság (újabb) eljárási reformja már hosszú idő óta napirenden van, elsősorban a növekvő ügyszám és a befogadhatatlan panaszok előzetes szűrésének, valamint az ítéletek végrehajtási nehézségei miatt. 2010. február 19-én a Miniszterek Tanácsa elfogadta az ún. Interlaken Nyilatkozatot, illetve 2011. április 26–27-én Törökországban egy Nyilatkozatot, ami akcióterv formájában ezekre a problémákra kíván megoldást találni. Ebben az évben 160 000 beadvánnyal foglalkoznak, ebből 20 000-ben még semmilyen döntést nem hoztak (a beadványok fele 4 ország ellen irányul: Oroszország, Románia, Ukrajna és Törökország). A bírósági eljárás első része a beadvány befogadásáról szól, egyes bíró hoz erről döntést (megvizsgálja, hogy a panaszos kimerítette-e a hazai jogorvoslatokat, az utolsó legfelsőbb hazai bírói döntés óta nem telt-e el több mint 6 hónap, a sérelem az Egyezménnyel összefügg-e, illetve részes államot perelnek-e). 2010-ben 35 000 egyes bírói döntés született és a számok évről évre 15–19%-kal emelkednek. Felmerült, hogy a nemzeti emberi jogi intézmények, ombudsmanok nem tudnának-e segíteni azzal, hogy a hozzájuk fordulókat részletes információval látják el a Strasbourgi Bíróság eljárásával, a beadvány kellékeivel stb. kapcsolatban, illetve hogy az egyértelműen befogadhatatlan panaszok benyújtásáról „lebeszélik” a panaszosokat? Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet szintén kiemelt partnereként tekint a nemzeti emberi jogi intézményekre – 2011. április 14–15-én a magyar ombudsman is részt vett azon a Bécsben szervezett szakértői találkozón, melynek témája a nemzeti emberi jogi intézmények, az ombudsmanok, a kormányok és a civil társadalom viszonyrendszerében az emberi jogok védel-

1. 3. Nem z et köz i k ap c s ol at a i n k

29

me volt. 2011. július 13–14-én pedig Vilniusban tartottak tanácskozást a törvényhozó (elszámoltathatóság, erőforrás) – végrehajtó (kölcsönös felelősség és eredmények) – bírói hatalom (hozzáférés és kölcsönhatások) és a nemzeti emberi jogi intézmények kapcsolatának részleteiről. Az Ombudsmanok Európai Hálózata 2011. október 20–22. között tartotta 8. találkozóját Koppenhágában, melyen hivatalunk képviseletében részt vett, és „Az ombudsmani tevékenység függetlenségének biztosítása” címmel előadást tartott a magyar ombudsman is. Kiemelten fontosnak tartjuk aktív részvételünket ezen 1996-ban alakult Hálózatban, amely az uniós tagállamokban, a tagjelölt országokban, illetve bizonyos egyéb európai országokban működő nemzeti és regionális ombudsmani hivatalokat és hasonló szerveket, valamint az Európai Ombudsman Hivatalát és az Európai Parlament Petíciós Bizottságát tömöríti. 2011. május 9–11-e között Budapesten szerveztük meg a Visegrádi Ombudsmanok Éves Találkozóját (2004 óta minden évben más helyszínen kerül sor erre a tradicionális eseményre).

A Visegrádi Ombudsmanok Éves Találkozója Budapesten (2011. május 9–11.)

A budapesti találkozó fő pontja az ombudsmanok munkáját érintő nemzetközi feladatok és kötelezettségvállalások témaköre volt. Az Európai Unió Alapjogi Chartája, az ENSZ kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmódok elleni nemzetközi egyezményéhez fűzött kiegészítő jegyzőkönyv (OPCAT) és a nemzeti emberi jogi intézményi stá-

30

1. A z é v fonto s a bb es eményei

tushoz kötődő ombudsmani feladatok kivitelezéséről a magyar, lengyel, cseh és szlovák ombudsmanok kicserélték gyakorlati tapasztalataikat. Különösen fontosak voltak a magyar ombudsman számára a lengyel tapasztalatok az OPCAT független ellenőrző testületének finanszírozási gondjaival kapcsolatban: az ellenőrzések végrehajtását ugyanis megfelelő pénzügyi támogatás hiányában nem lehet kivitelezni a legnagyobb jószándék mellett sem. Szabó Máté ombudsman 2008 óta sürgeti Magyarország OPCAT-hez való csatlakozását és 2011-ben végre megszületett a kormányzati elhatározás. A büntetés-végrehajtási intézetek nemzetközi elvárásoknak való megfelelésével összefüggő átfogó vizsgálat megállapításaihoz kapcsolódó intézkedésekről szóló 1040/2011. (III. 9.) Korm. határozat a közigazgatási és igazságügyi minisztert bízta meg a csatlakozás lehetőségének megvizsgálásával és az év végén meg is született a törvénytervezet a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni egyezmény fakultatív jegyzőkönyvének kihirdetéséről. Az előterjesztés hatásvizsgálati lapján a következő kitétel szerepel: „Az előterjesztésben foglaltak végrehajtásának a feltétele, hogy az alapvető jogok biztosa rendelkezzen azokkal a pénzügyi többletforrásokkal, amelyek a Jegyzőkönyv szerinti nemzeti ellenőrző mechanizmusként történő működéssel járó – az előterjesztésben foglalt törvénytervezet szerint 2015. január 1-jétől jelentkező – többletfeladatok teljesítéséhez szükségesek.”9 A nemzeti megelőző mechanizmus funkcióját az ombudsman civil szervezetekkel együtt fogja majd 2015. január 1-jétől ellátni, hiszen Magyarország élni fog az OPCAT jegyzőkönyv 24. cikkelye által felkínált három éves felkészülési időszak igénybevételének lehetőségével. Az előző évi beszámolóban már említett európai szintű együttműködés 2011-ben is folytatódott a politikai tüntetéseken való rendőrségi párbeszéd és kommunikáció stratégiai elveinek helyes gyakorlatáról szóló uniós pályázat keretében (GODIAC project). A „tudásalapú közrendvédelem” gyakorlati tapasztalatainak cseréjére 2011. március 1–2. és március 24–29. között Londonban, június 14–16. között pedig Barcelonában került sor ismét svéd–magyar– holland–brit–spanyol–német és portugál szakértők részvételével. 2011. november 23–25. között került sor Prágában az Ázsia–Európa Emberjogi Találkozóra (ASEM Seminar on Human Rights), melyen a „Nemzeti Emberjogi Mechanizmusok” panel levezető elnöke prof. dr. Szabó Máté volt. Fontos eseménye volt multilaterális együttműködésünk bővítésének a 2011. december 5–9. között megrendeztt Ázsiai Ombudsman Szövetség XII. Konferenciája, melyen prof. dr. Szabó Máté „Az ombudsman szerepe a demokratikus jogállamban” címmel tartott előadást Tokióban. 9

http://www.kormany.hu/download/c/4c/50000/OPCAT%20kihirdet%C5%91.pdf

31

1. 3. Nem z et köz i k ap c s ol at a i n k

Az Ázsiai Ombudsman Szövetség XII. konferenciáján Tokióban (2011. december 5–9.)

Az európai ombudsman intézményekkel folytatott tapasztalatcserék sorában fontos esemény volt a litván ombudsmanokkal, dr. Romas Valentukevičiusszal és dr. Ausgustinas Normantassal 2011. július 13–14-én Vilniusban folytatott megbeszélés, melyen az állampolgári jogok országgyűlési biztosa ismertette hivatala működésének főbb irányait. A 2011. augusztus 25–27. között az ECPR VI. Éves Konferenciáján Reykjavikban a magyar ombudsman előadást tartott „Engedetlenség és kritika. Az ombudsmani intézmény szerepe az emberi jogok kelet-európai forradalmában” Címmel, és a konferencia apropóján találkozott izlandi kollégájával, Ingibjörg Dóra Sigurjónsdóttir asszonnyal. A francia ombudsman (Le Médiateur de la République) meghívására prof. dr. Szabó Máté 2011. szeptember 5–6. között kétoldalú megbeszéléseket folytatott többek között Dominique Baudis úrral az ombudsmani rendszer francia átalakításának közeli tapasztalatairól, valamint annak társadalmi hatásairól, továbbá Michel Forst úrral, a Francia Emberjogi Tanács vezetőjével. Prof. Dr. Szabó Máté az Európai Ombudsman Intézet 2011. szeptember 23–24-i újvidéki ülését követően eleget tett az Újvidéki Egyetem Jogi Karán működő Magyar Tanszék vezetője, prof. Szalma József felkérésének, és magyar, valamint szerb Dominique Baudis francia ombudsmannal és Michel Forst úrral a Francia Emberjogi Tanács vezetőjével tárgyalt prof. dr. Szabó Máté (2011. szeptember 5–6.)

32

1. A z é v fonto s a bb es eményei

hallgatók és a vajdasági ombudsman előtt előadást tartott magyar nyelven az ombudsmani intézményi rendszer fejlődéséről, alkotmányos hátteréről és a 2012-től bekövetkező változásokról. A kétoldalú nemzetközi munkakapcsolatok sorában kiemelkedik a 2011. október 21-én a Holland Ifjú Köztisztviselők Szervezetének 25 fős csoportja által tett látogatás. Az érdeklődő holland vendégek előadásokat hallgattak meg a magyar ombudsman működéséről és sok kérdést tettek fel az aktuális társadalmi problémák (hajléktalanság, leszakadó társadalmi rétegek) részleteiről. 2011. november 28-án Gottfried Koefner úr, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa Regionális képviselőjének védnökségével az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és munkatársai a külföldi érdeklődők előtt is bemutatták az éves parlamenti beszámoló angol nyelvű kötetét és a másik, szintén angol nyelvű kiadványt a hajléktalan, az idősügyi és a fogyatékosügyi projeketek bemutatásáról. („Annual Report on the activities of the Parliamentary Commissioner for Civil Rights in the year 2010”, the „Projects on the Rights of the Most Vulnerable Groups: Homeless, Disabled and Elderly people of the Parliamentary Commissioner for Civil Rights in Hungary”.)

1.4. Sajtóvisszhang Az országgyűlési biztos tevékenységének médiatükre 2011-ben A megelőző, választási évhez képest 2011-ben jelentősen nőtt a média érdeklődése: miközben a biztos kiadott közleményeinek száma csaknem 10%-kal volt több, médiamegjelenései megközelítőleg 20%-kal gyarapodtak, és a vizsgálatai hátterében álló jelenségek, események médiaprezentációja több mint 15%-kal emelkedett. Szembetűnő volt az online média további térhódítása, az év minden hónapjában magasan vezetve a biztos tevékenységéről és a vizsgált jelenségekről szóló megjelenések statisztikáját (2010: 1315; 2011:1881). Az ombudsman megjelenései a médiában 350

Sajtó

Online

R-TV

300 250 200 150 100 50

December

November

Október

Szeptember

Augusztus

Július

Június

Május

Április

Március

Február

Január

0

A média az immár szokásos szezonális különbségekkel foglalkozott a biztos tevékenységével (csúcsidőszak az év eleje és az év vége, valamint a politikai szezon kezdete), de voltak kiugróan nagyszámú megjelenések, jellemzően

34

1. A z é v fonto s a bb es eményei

a közérdeklődés középpontjában álló, sok állampolgár alkotmányos jogait érintő kérdésekben. Ezek alapvetően visszaigazolták a biztos projektszemléletű kiemelt témaválasztásainak időszerűségét. A vizsgált jelenség a sajtóban és a biztosi jelentés visszhangja 1200

Témák

ÁJOB

1000 800 600 400 200

December

November

Október

Szeptember

Augusztus

Július

Június

Május

Április

Március

Február

Január

0

Kiemelten nagy médiaérdeklődést keltett két, egymást erősítő projekt. Az ombudsman teljes mandátumidejében évente változó tematikával vizsgálja a gyermekek jogainak érvényesülését – a 2011-ben „Beteg-gyermek-jogok” címmel panaszok, valamint hivatalból indított vizsgálatok és más gyermekjogi problémák elemzése alapján 30 közlemény született. Az ezzel párhuzamosan is, összekapcsolódva is megvalósított másik nagy vizsgálatsorozat, a „Beteg jogaink – egészséges méltóság” címmel, „a beteg java a legfőbb törvény” mottóval 29 közleményben ismertette felismeréseit, ajánlásait. Ezek között a pszichiátriai betegek különleges jogai, az agresszív betegek gondozása, a fogyatékossággal élő és a hajléktalan emberek egészségügyi ellátása keltette a legnagyobb médiavisszhangot. A projektekhez nem kapcsolódó gyermekjogi vizsgálatok és utóvizsgálatok sorában kiemelkedően nagy érdeklődés övezte a Cseppkő utcai Gyermekotthonról, a gyermekvédelmi szakellátás helyzetéről, finanszírozásáról, az iskolások közétkeztetéséről, a gyermekprostitúció kezeléséről, vagy a gyermekek közlekedési pótdíjazásáról készített jelentést. A katasztrófavédelmi projekt rendkívüli összetettségével ezekhez képest ugyan számszerűleg kevesebb közleményt produkált, de azokról, illetve a biztos vizsgálati tevékenységéről igen nagy figyelemmel számolt be a média

35

1.4. S ajtóv i s sz h a ng

(a Magyar Honvédség szerepének bemutatása a vörösiszap-katasztrófa következményeinek felszámolásában például egyetlen nap alatt félszáz megjelenést generált. Az ombudsman devecseri és kolontári helyszíni panaszfelvételi napjának híreit a régióban gyakorlatilag valamennyi és országosan is sok médium közölte és igen fontosnak ítélte a média a katasztrófa-elhárításban dolgozók élet- és munkakörülményeinek vizsgálatát). A leginkább kiszolgáltatott társadalmi csoportok helyzetének sokrétű elemzésében is kiemelkedő – és egész évben töretlen – médiafigyelem kísérte a hajléktalanok sorsának mélyebb feltárását a közterület-használat szabályozásának kritikájától – és a biztos alkotmánybírósági beadványának bemutatásától – a Budapest XIV. kerületi hajléktalantelep felszámolásáig. A guberálás önkormányzati szankcionálásának kérdésében az év közepétől jelentek meg cikkek az ombudsman véleményéről, a rendeletek visszavonásának ajánlásáról, majd a biztos alkotmánybírósági indítványáról, és az év végén a kaposvári rendelet alkotmánybírósági megsemmisítéséről. Továbbra is állandó témát adott a fogyatékossággal élők problémáit, társadalmi elfogadottságukat elemző vizsgálatsorozat (közéleti szereplésük kérdései, a közszolgáltatások elérhetősége, a mozgáskorlátozottak parkolása, az akadálymentesítés stb.). Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a gazdasági-pénzügyi válság hatását 2011-ben még nem a kiemelt projektek rendszerében vizsgálta ugyan, de így is 22 közleményben – panaszügyek és hivatalból indított vizsgálatok nyomán – foglalkozott például a banki szerződéskötés gyakorlatával, a végrehajtás szabályozásával, eljárási díjakkal, az adóhatóságot érintő ügyekkel. Folytatódtak a büntetés-végrehajtás intézményeinek helyzetét feltáró vizsgálatok, amelyeknek szintén nagy teret adott a média. A legfontosabb közleménytípusok Büntetésvégrehajtás 17 Pénzügyek, válság hatásai 22

Egészségügy 29

Fogyatékosok jogai 16

Közlekedés 14

Hajléktalanok 10 Katasztrófavédelem 7

Gyermekjogok 30

36

1. A z é v fonto s a bb es eményei

A 2011-es év médiamegjelenéseinek különleges témája volt az ombudsmani rendszer átalakításáról, annak törvényi feltételeiről, az Alaptörvényben és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvényben (az „ombudsmantörvényben”) foglaltak ismertetése, értékelése, különféle megközelítésekben. A szabályozás változása mellett a média arra is figyelt, milyen új – az alkotmánybírósági beadványokkal és nemzetközi szerződések végrehajtásának ellenőrzésével kapcsolatos – feladatokat kap 2012-től az alapvető jogok biztosának egységes hivatala. Az egyik legelterjedtebb internetes kereső kimutatása szerint 550 ezer említés kísérte a törvény előkészítését, elfogadását.

2.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának tevékenysége 2.1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége DSC. SZABÓ MÁTÉ, EGYETEMI TANÁR Született: 1956. június 13. Budapest 2007. szeptember 25-én hat évre az állampolgári jogok országgyűlési biztosává választott az Országgyűlés, és emellett végzem oktató- és kutatómunkámat. 2009-óta az Európai Ombudsman Intézet elnökségének tagja vagyok. 1980-ban szereztem diplomámat az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán. Ezt követően négy évig a Világosság című folyóirat szerkesztőjeként dolgoztam. 1984-től az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának Politológia Tanszékén dolgoztam, először tudományos munkatárs, majd 1987-től főmunkatárs, 1990-től pedig egyetemi docensi beosztásban; 1995-től egyetemi tanárként. 1999. november 1. óta a Tanszék vezetője, majd 2001. november 1-jétől 2010. július 1-jéig a Politikatudományi Intézet létrejöttét követően igazgatója voltam. Megalakulása óta oktatok az ELTE ÁJK Politológiai Doktori Iskolában és tagja vagyok a Doktori Iskola Tanácsának. 2002 óta részfoglalkozású egyetemi tanárként oktatok a Nyugat-Magyarországi Egyetem szombathelyi, Savaria Campusának Európai és Nemzetközi Tanulmányok szakán. 1980 óta folyamatosan végzek politológiai és szociológiai kutatómunkát. Két fő témám a politikaelmélet története a 19–21. századi USA-ban és Nyugat-Európában, valamint a társadalmi mozgalmak és a politikai tiltakozás a 20–21. században Magyarországon és Közép-Európában. Az e témakörében megjelent munkáim több egyetemen tananyagok. 1988-ban a Magyar Szociológiai Társaság fiatal tehetségek jutalmazását

38

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

szolgáló Erdei Ferenc-díjjal tüntetett ki az alternatív mozgalmakról folytatott kutatásaimért. 2000-ben a belügyminisztertől belügyi tudományos munkáért járó emlékplakettet kaptam. Oktatómunkámért 2006-ban a „Magyar Felsőoktatásért” emlékplakettet adományozta az oktatási miniszter. 2007-ben megkaptam a Magyar Politikatudományi Társaság és a Bibó István Demokrácia Alapítvány Bibó István-díját oktató- és kutatómunkám elismeréseként. Alapító tagja vagyok a Magyar Politikatudományi Társaságnak, a Magyarországi Humboldt Egyesületnek, tagja vagyok a Magyar Szociológiai Társaságnak. 1992–1997 között a Magyar Politikatudományi Társaság főtitkára, 2000–2004 között elnökségi tagja voltam. Rendszeresen veszek részt nemzetközi konferenciákon, angol és német nyelvű előadásaim többsége megjelent nemzetközi tudományos folyóiratokban és szakkönyvekben. 1993-tól veszek részt a Magyar Akkreditációs Bizottság és az MTA különböző tudományos bizottságainak munkájában. 1998-tól 2002-ig tagja voltam a Belügyminisztérium Tudományos Tanácsadó Testületének. 1987-ben védtem meg a politikatudományi kandidátusi disszertációmat, 1996-ban pedig az MTA tudományok doktora címet kaptam meg politológiából. Aktívan részt veszek a tudományos könyv- és folyóirat-kiadásban. 1980– 1984 között a Világosság főállású szerkesztője, 1985–1986 között Külpolitika külső munkatársa, 1991-től 2000-ig a Politikatudományi Szemle egyik alapító szerkesztője voltam, 2000-től a szerkesztőbizottság tagja vagyok. 2008-tól a Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft német folyóirat szerkesztőbizottságának tagja vagyok. 1999–2009-ig szerkesztettem a Rejtjel Politológia Könyvek sorozatát, amelyben 27 kötet jelent meg. 2011 óta vagyok tagja a Külügyi Szemle tanácsadó testületének. 1982 óta több alkalommal nyertem el ösztöndíjakat (FES, DAAD, Humboldt) az NSZK-ba, valamint a Netherlands Institute of Advanced Studies, a Firenzei Európa Európai Egyetem, a NATO Demokrácia programja kutatási ösztöndíjait, illetve a Magyar Állami Eötvös Ösztöndíjat és a Széchenyi professzori ösztöndíjat.

2 .1. A z á l l a m p o l g á r i j o g o k b i z t o s á n a k t u d o m á n yo s t e vé k e n y s é g e

39

PUBLIKÁCIÓK (2007–2010) 1) Könyvek Monográfiák: 1. Human Rights and Civil Society in Hungary. Twenty Years for Rights and Freedom (1988-2008). Budapest: OBH, 2009. 2. (Csóré Erika – Hajas Barnabás – Péterfalvi Attila – Sziklay Júlia): Ki őrzi az őrzőket? Az ombudsmani jogvédelem. Budapest: Kairosz Kiadó, 2010. Szerkesztett kötetek: 1. (Hajas Barnabás): Emberi méltóság – korlátok nélkül. Budapest: OBH, 2009. 2. (Péterfalvi Attila): Kucsko-Stadlmayer, Gabriele (szerk.): Európai ombudsmani intézmények. Budapest: ELTE Eötvös Kiadó, 2010. 2) Könyvrészletek 1. A „forró ősz” 2006-ban Budapesten – értelmezési kísérlet politológiai-politikai szociológiai szempontból. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2006-ról: kormányzat, közpolitika, közélet. Budapest: DKMKA, 2007. 1241–1262. 2. Partizipation und Zivilcourage- die neue Ungarn jenseits des Autoritarismus. In: Buzogany-Rolf Frankenberg, Aron (Hrsg.): Osteuropa: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft. Baden-Baden: Nomos, 2007. 277–291. 3. Collective Protests in Central European Post-Communist Countries. In: Mladini, Pero – Vidovic, Davorka (eds.): Transitions in Central and Eastern European Countries. Zagreb: CPI, 2007. 93–117. 4. 1968 in Hungary. In: Klimke, Martin – Scharloth, Joachim (eds.): 1968 in Europe. A History of Protest and Activism, 1956–1977. New York: Palgrave, 2008. 219–229. 5. Az ombudsmanok és a gyülekezés joga. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2007-ről. I. kötet., Budapest: DKMKA 2008. 500–526. 6. (– Kerényi Szabina): Transnational Influences on Patterns of Mobilisation Within Environmental Movements in Hungary. In: Doherty, Brian – Doyle, Thimothy (eds.): Beyond Borders. Environmental Movements and Transnational Politics.. New York: Routledge 2008. 107–125. 7. Civil társadalmi hálózatok, mint a régió és a globális rendszer viszonyának közvetítői. In: Bodó Barna (szerk.): Európai Unió és regionális politika. Kolozsvár: Scientia, 2008. 141–157.

40

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

8. A tiltakozás kultúrája a magyar civil társadalomban. In: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): A demokrácia deficitje avagy a deficites hatalomgyakorlás. Pécs: Pécsi Állam és Jogtudományi Kar, 2008. 237–263. 9. Demonstration Democracy in Hungary: Policing Protest-from the Catacomb of Unofficial Activities to Rioting In: Sajó, András (eds.): Free to Protest: Constituent Power and Street Demonstration. Utrecht: Eleven International Publ., 2009. 221–242. 10. (Haraszti Katalin): Az emberi jogok fejlődésének globális és európai fordulópontjain (1809–1948–1989–2008–2009). In: Gömbös Ervin (szerk.): Globális kihívások, millenniumi fejlesztési célok és Magyarország. Budapest: Magyar ENSZ Társaság, 2008. 155–173. 11. Emberi jogok és a biztonság konfliktusai a 21. században. In: Sziklay Júlia (szerk.): Az információs jogok kihívásai a XXI. században. Budapest: Adatvédelmi Biztos Irodája, 2009. 31–63. 12. (Hajas Barnabás – Halász Zsolt – Lápossy Attila): Tüntetések Budapesten. In: Sándor Péter –Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2008-ról. I. kötet. Budapest: DKMKA, 2009. 226–243. 13. Kompromiss als Erbe des Kádárismus: Ungarn 1989–1990. In: Jerzy Macków (Hrsg.): Autoritarismus in Mittel- und Osteuropa. Wiesbaden: VS Verlag, 2009. 199–215. 14. (Hajas Barnabás): Emberi méltóság – korlátok nélkül. In: Hajas Barnabás – Szabó Máté (szerk.): Emberi méltóság – korlátok nélkül. A gyermekek, a hajléktalanok és a gyülekezők jogai. Budapest: Országgyűlés Hivatala, 2009. 9–21. 15. (Haraszti Katalin): Az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának hatvan éve és az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye Magyarországon. In: Hajas Barnabás – Szabó Máté (szerk.): Emberi méltóság – korlátok nélkül. A gyermekek, a hajléktalanok és a gyülekezők jogai. Budapest: Országgyűlés Hivatala, 2009. 43–66. 16. The Hungarian Ombudsman Institution (1995–2008). In: C. Reif, Linda (eds.): The International Ombudsman Yearbook. Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publ., 2009.154–182. 17. Das Wesen von Ungehorsam und Kritik. Ombudsmann-Institution, die osteuropäische Revolution der Menschenrechte und eine neue Zivilkultur. In: Balla, Bálint – Sterbling, Anton (Hrsg.): Europäische Entwicklungsdynamik. Hamburg: Krämer Verlag, 2009. 87–107. 18. (Hajas Barnabás): Az alapvető jogok húsz legutóbbi évéről Magyarországon (1988–2008). In: Sándor Péter – Stumpf Anna – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évhuszadkönyve: A magyar demokrácia kormányzati rendszere (1988–2008). Budapest: DKMKA, Arcanum, 2009. Elektronikus kötet.

2 .1. A z á l l a m p o l g á r i j o g o k b i z t o s á n a k t u d o m á n yo s t e vé k e n y s é g e

41

19. Milestones in the global and European development of human rights. In: Rovšek, Jernej –Kalčina, Liana (eds.): 60th Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights and the 15th Anniversary of the Human Rights Ombudsman Act in Slovenia. The Human Rights Ombudsman of Slovenia. Ljubljana, 2009. 88–94. 20. Erőszak – Miért? Ne! Előszó. In: Kovács Orsolya Ágota (szerk.): Gyermekjogi projekt. ÁJOB Projektfüzetek, 2010/1. 5. 21. (Borza Beáta): Láthatóvá vált fogyatékosság. In: Borza Beáta (szerk.): „Méltóképpen Másképp”. ÁJOB projektfüzetek, 2010/2. 7–10. 22. A sztrájk mint sajátos állampolgári érdekérvényesítés. In: Zemplényi Adrienne (szerk.): Sztrájkjogi projekt. ÁJOB Projektfüzetek, 2010/4. 5–9. 23. Közlekedek, tehát vagyok: a közlekedők jogai. In: Halász Zsolt – Lux Ágnes (szerk.): Közlekedési projekt. ÁJOB Projektfüzetek, 2010/3. 5–8. 24. (Hajas Barnabás): A 2009. évi budapesti tüntetések: ombudsmani vizsgálatok. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2009-ről. Budapest: DKMKA, 2010. 69–75. 25. (Borza Beáta – Halász Zsolt – Kovács Orsolya): Ízelítő az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kiemelt vizsgálataiból. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2009-ről. Budapest: DKMKA, 2010.177–181. 26. Demonstration Democracy in Hungary. In: Harutyunyan, Armen (eds.): Freedom of Expression-Right to Fair Trial. Almanac: Erevan (Armenia) 2010. 38–55. Uo. oroszul: 214–233; örményül:123–146. 27. (Coauthor: Péterfalvi Attila – Hajas Barnabás): Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa Magyarországon. In: Kucsko-Stadlmayer, Gabriele (szerk.): Európai ombudsmani intézmények. Budapest: ELTE Eötvös Kiadó, 2010. 277–290. 28. Gab es eine politische Ethik der Wende- und wäre diese heute noch gültig? In: Masát, András (Hrsg.): Ethik und Alltag. Zwischen Wahrheit und Wirklichkeit. Budapest: Andrássy Univ. Abhandlungen, Nr. 23. 29–57. 29. Revisionismus, Liberalismus und Populismus: die Oppositionn in Ungarn. In: Pollack, Detlef – Wielghos, Jan (Hrsg.): Akteure oder Profiteure? Die demokratische Opposition in den ostmitteleuropäischen Regimeumgbrüchen 1989. Wiesbaden: WS-Verlag, 2010. 63–83. 30. Zwischen Reform und Revolution. Ungarns Weg aus der Staatssozialismuswohin? In: Grossbölting, Thomas – Kollmorgen, Raj – u. a. (Hrsg.): Das Ende des Kommunismus. Die Überwindung der Diktaturen inn Europa und ihre Folgen. Essen: Klartext, 2010. 177–195. 31. The Hungarian Ombudsman Institution. In: Rashidova, Sayora (ed.): World Ombudsmen. Tashkent: Y-M.M. Publ., 2010. 58–74.

42

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

32. (Lápossy Attila – Zeller Judit): A sztrájk mint az alapjogok és a tiltakozás világának szereplője. Jelentés. Hozzászólás. In: Halmos Csaba (szerk.): Sztrájkjog Magyarországon. Budapest: Complex 2010. 73–81.; 81–119.; 189–195. 33. Defizite der Demokratie oder Machtausübung mit Defiziten? Probleme der Kundgebungen und des Versammlungsrechts in Ungarn. In: Jesko von Puttkamer, Joachim – Schubert, Gabriele (Hrsg.): Kulturelle Orientierungen und gesellschaftliche Ordnungsstrukturen in Südorsteuropa. Wiesbaden, Harrassowitz Verlag, 2010. 221–239. 34. (Coauthor: Hajas Barnabás): A korrupció és az állampolgári kultúra Magyarországon. In: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Politika és korrupció. Pécs: PÉK, 2010. 194–207. 35. (Coauthor: Pajcsicsné Csóré Erika): Jogvédelem a büntetés-végrehajtásban. In: A globalizáció kihívásai – kriminálpolitikai válaszok. In: Kriminológiai Közlemények. 58. Budapest: Magyar Kriminológiai Társaság, 2010. 49–58. 3) Tanulmányok 1. Legal and Political Environment of the NGO’s in Hungary. Jogelméleti Szemle, 2007/1. 2. A forró ősz 2006-ban Budapesten. Rendészeti Szemle, 2007/4. 53–83. 3. Globális kommunikáció, civil társadalom, tiltakozás. Fordulat, Új folyam. 2008/1. 96–120. 4. A szocializmus kritikája a magyar ellenzék irányzatainak gondolkodásában (1968–1988). Politikatudományi Szemle, 2008/1. 7–41. 5. A demokrácia stabilitása és a gyülekezés joga. Rendészeti Szemle, 2008/6. 3–26. 6. Legal and Political Environment of NGO’s in Hungary. Annales Universitatis Scientarium Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominate. Sectio Iuridica, Vol. XLIX. 2008. 23–55. 7. Az emberi jogok fejlődésének fordulópontjain. Beszélő, 2008/11–12. 67– 74. 8. Civil and Uncivil Society in Hungary. Central European Political Sciencde Review, 2008. No. 33. 66–87. 9. A Transnational Civil Society in Europe: from the point of view of the new post-communist EU-members. Central European Political Science Review, Vol. 2008. 9. No. 34. 2008. 61–94. 10. Védtelenül? Ki őrzi az őrzőket? Közjogi Szemle, 2009/1. 68–69. 11. Az állampolgári engedetlenség és az állampolgári jogi kritika intézményei. Magyar Tudomány, 2009/4. 464–473.

2 .1. A z á l l a m p o l g á r i j o g o k b i z t o s á n a k t u d o m á n yo s t e vé k e n y s é g e

43

12. (– Hajas Barnabás): A korrupció és az állampolgári kultúra Magyarországon – az ombudsman és az engedetlenkedő állampolgár szempontjai. Új Magyar Közigazgatás, 2009/6–7. 23–29. 13. Polgári engedetlenség és civil kultúra, Civil Szemle, 2009/3. 7–21. 14. Autonómia és etatizmus a magyar civil társadalomban. Politikatudományi Szemle, 2009/3. 157–164. 15. A válságról – a politológia mondanivalója. Magyar Tudomány, 2009/12. 1513–1523. 16. Urbanisten versus Populisten in Ungarn. Berliner Debatte/Initial, 2009/3. 67–74. 17. Disobedience and Criticism. Jura, 2009/2. 175–185. 18. Unprotected? Who guards the guardians? European Ombudsman Newsletter, 2009/12. 58–61. 19. The Ethos of Ombudsman’s Institution. Journal für Rechtspolitik, 2010/1. 12–21. 20. Az állampolgári jogvédelem új típusú intézménye a 21. században: az ombudsman. Forrás, 2010/7–8. 192–212. 21. (– Somosi György): A Magyar Honvédséget érintő országgyűlési biztosi vizsgálat tapasztalatai. Nemzet és Biztonság, 2010/7. 73–86. 4) Beszámolók folyóiratokban 1. Húsz év után – a magyar parlamentarizmus struktúraváltozása? Közjogi Szemle, 2010/6. 58–59 2. Az Európai Unió alapjogvédelmi intézményrendszerének erősítése. Fundamentum, 2010/2. 108–110. 3. Ungarn hat gewählt – aber wie? Berliner Debatte/Initial, 2010/2. 67–73. 4. (Sziklay Júlia): Die Institution des Ombudsmanns in den deutschssprachigen Länder. Humboldt-Nachrichten, 2010. no. 32. 11–20. 5. A büntetés-végrehajtás ellenőrzésének projektje. Ügyvédek Lapja, 2010/6. 15–21. Újságcikkek 1. A lilliputiak jogai Gulliver-honban. Népszava, 2008. október 21. 2. J és B és az erőszak. Népszabadság, 2008. október 21. 3. Lakás nélkül… Népszabadság, 2008. november 14. 4. A szabad mozgás és a kollektív érdekérvényesítés. Élet és Irodalom, 2009. január 2. 3. 5. Közlekedem, tehát vagyok… Sztráda, a Magyar Közlekedés melléklete, Budapest, 2009. június 24. 7. 6. A válságkezelés válsága. Népszava, 2009. június 10. 6.

44

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

7. Egy a biztos! Népszabadság, 2009. március 24. 6. 8. Több fényt délben! Élet és Irodalom, 2009. március 27. 14. 9. Weimar kísértetei – Kell-e gondolatrendőrség a válság idején? Magyar Nemzet, 2009. április 4. 26. 10. Katonadolog. A hivatásos hadsereg ombudsmani vizsgálta. Magyar Nemzet, 2010. június 18. 6. 5) Publikációk –2011 (– Csóré Erika – Hajas Barnabás – Sziklay Júlia és mások): Emberi jogok – alapvető jogok? Esélyek és veszélyek az ombudsman szemével. Budapest: Kairosz Kiadó, 2011. (– Borza Beáta – Hajas Barnabás – Lux Ágnes – Pajcsicsné Csóré Erika): Szemelvények az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 2010. évi projektjeiből. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2010-ről. Budapest: DKMKA, 2011. (– Bene Beáta – Győrffy Zsuzsanna – Lux Ágnes): A lilliputiak jogai Gulliver országában. Az országgyűlési biztos gyermekjogi munkája, In: (szerk.: Takács István – Csillag Ferenc – Trencsényi László): Hogyan szeressük a gyermeket? Korczak és magyar gondolkodók írásai. Budapest: ELTE Eötvös Kiadó. 2011.143–161. Philemon és Baucis: az ombudsman idősügyi projektje. In: Méltóképpen Időskorban. ÁJOB Projektfüzetek. 2011/2. 5–9. Történeti igazságtétel a 21. században, In: Simon János (szerk.): Húsz éve szabadon Közép-Európában. Budapest: Konrad Adenauer Alapítvány, 2011. 479–482. (–Borza Beáta -Seres Péter): Van-e megoldás a közterületi hajléktalanságra? Kapocs, 2011/1. 28-36. (–Ágnes Lux): Die ungarische Parlamentswahlen 2010: Zweidrittelmehrheit, neuformiertes Parteiensystem, Konsequenzen für die politische Kultur. Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2011/1.131–147. Ombudsmanok a gáton. Belügyi Szemle, 2011/5. 67–87. (– Hajas Barnabás): Hogy küzdünk Magyarországon húsz éve a korrupció ellen? Rendészet és emberi jogok, 2011/2. 81–99. From a Suppressed Anti-Communist Dissident Movement to a Governing Party the Transformation of FIDESZ in Hungary. Corvinus Journal of Sociology and Social Policy, 2011/2. 47–66. Az ombudsmani intézmény szerepe a nemzetközi felzárkózásban, a kormányzati munkában és az alkotmányozásban. Magyar Nemzet, 2011. február 19. 6. Egy a biztos – az alaptörvény megoldása. Magyar Nemzet, 2011. április 28. 6.

2 .1. A z á l l a m p o l g á r i j o g o k b i z t o s á n a k t u d o m á n yo s t e vé k e n y s é g e

45

Katasztrófahelyzet és az emberi méltóság védelme. Magyar Nemzet, 2011. szeptember 7. 6. Büntetés-végrehajtás, emberi jogok, nyilvánosság. Magyar Nemzet, 2011. október 21. 6. 6) Előadások – 2011 Menschenrechte in Ungarn in 2011 aus der Perspektive des Ombudsmans – az ESF és WZB közös konszenzus konferenciája – Berlin, 2011. február 15–17. A gyermekotthonokról az ombudsmani vizsgálatok tükrében – „Gondozásból elszökött gyermekek” –Konferencia a gyermekek gondozásból történő eltűnéséről és a megelőzés lehetőségéről – Budapest, 2011. március 10.Human rights in a global context – human rights protection in Hungary – International Conference „Restructuring Political Science in the Age of Globalization” – India, Dharwad, 2011. március 19–28. National experiences made by National Human Rights Structures – az Európa Tanács és az EU 3. tematikus workshopja – Észtország/Tallin, 2011. április 4–8. Fundamental rights institutions working on European Union level – A Magyar Politikatudományi Társaság 17. Vándorgyűlése – Central European University, Budapest, 2011. május 20–21. The Children’s Rights Project of The Hungarian Ombudsman – Pozsonyi nagykövetség; Pozsony, 2011. június 2. Comparative Survey of Hungarian Ombudsman at the Hungarian National Armed Forces: 1997–2010; IPSA 24. „Fegyveres erők és a társadalom: az új hazai és nemzetközi kihívások” – Törökország/Ankara, 2011. június 17–19. Korruptions-bekämpfung in Ungarn – Korruption, soziales Vertrauen und politische Verwerfungen – unter besonderer Berücksichtigung südosteuropäische Gesellschaften című konferencia – Németország/Jéna, 2011. június 29. – július 2. Investigation in the Penitentiary Institutions of Hungary – XVI. Kriminológiai Világkongresszus – Japán/Kobe, 2011. július 31 – augusztus 10. Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institutions and the East-European Revolution of Human Rights – VI. ECPR Nemzetközi Konferencia – Izland/Reykjavik, 2011. augusztus 25–27. Az ombudsmani hivatás és szervezet jelene, jövője – Pécsi Tudományegyetem Fiatal Értelmiségi Klub – Pécs, 2011. szeptember 21. A magyar ombudsman fejlődésmenete, alkotmányos háttere, tapasztalatok, működése – EOI éves közgyűlése – Újvidéki Egyetem, Szerbia/Újvidék, 2011. szeptember 23–24.

46

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

Az alapvető jogok érvényesülése és a rendőrségi gyakorlat összevetése a gyülekezési jog példáján – „Terrorizmus és Demokrácia a XXI. században” című konferencia – Bp., 2011. szeptember 29. Az ombudsmani vizsgálatok tapasztalatai – „Közbiztonság és Társadalom” című konferencia – Budapest, 2011. szeptember 30. A jogrendszer kínálta lehetőségek a fogyatékossággal élők és az időskorúak esélyegyenlőségében – „Ütközések” esélyegyenlőségi szakmai konferencia – Budapest, 2011. október 6. Ensuring the operational independence of ombudsman – 8th National Seminar of the European Network of Ombudsmen – Dánia/Koppenhága, 2011. október 20–22. The role of the ombudsman in a democratic legal state – AOA XII. Konferencia – Japán/Tokió, 2011. december 4–10.

2.2. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának munkatársai Dr. Bassola Eszter Dr. Bácskai Krisztina Bencsik Károly Dr. Bene Beáta Dr. Berkes Lilla Dr. Borza Beáta Dr. Csikós Tímea Dávidné dr. Bódis Cecília Dr. Dezső Adrienn Faragóné dr. Endrődi Zsuzsa Dr. Farkas Zsuzsanna Dr. Fazekas-Bíró Sára Györgyi Dr. Fogarassy Edit Dr. Garamvári Miklós Dr. Győrffy Zsuzsanna Dr. Hajas Barnabás Dr. Haraszti Katalin Dr. Juhász Zoltán Kéri Dorottya Dr. Kisfaludi Nóra Dr. Kiss Anikó Dr. Kovács Zsolt Dr. Kozicz Ágnes Dr. Kristó Annamária

Dr. Kussinszky Anikó Dr. Lápossy Attila Dr. Litkei-Juhász Orsolya Dr. Lux Ágnes Magyar Gizella Marikné dr. Budai Andrea Dr. Ottrok Viktória Dr. Pajcsicsné dr. Csóré Erika Dr. Rajzinger Ágnes Dr. Retkes Zita Dr. Seres Péter Dr. Sipos Beáta Dr. Somosi György Dr. Szabó Zoltán Dr. Szabó-Tasi Katalin Szalay Eszter Dr. Szentkirályi-Harsányi Ágnes Tóth Andrásné Dr. Tóth Krisztina Dr. Tóth László Dr. Tóth Lívia Tóthné dr. Várady Eszter Dr. Varga Éva Csilla Dr. Zemplényi Adrienne

2.3. A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége 2.3.1. Publikációk Bene Beáta (– Szabó Máté – Bene Beáta – Győrffy Zsuzsanna – Lux Ágnes): A lilliputiak jogai Gulliver országában. Az országgyűlési biztos gyermekjogi munkája. In: Takács István – Csillag Ferenc – Trencsényi László (szerk.): Hogyan szeressük a gyermeket? Korczak és magyar gondolkodók írásai. Budapest: ELTE Eötvös Kiadó, 2011.143–161. Berkes Lilla Fogalmi differenciáltság és a multikulturalizmus kritikája. In: Az állam és jog alapvető értékei. Győr, 2011. A multikulturalizmus fogalmáról. In: Gerencsér Balázs – Takács Péter (szerk.): Ratio Legis – Ratio Iuris. Ünnepi Tanulmányok Tamás András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Budapest: Szent István Társulat, 2011. Asszimiláció – Integráció – Multikulturalizmus. Glossa Iuridica, II. évf., 2011/1. Recenzió Szabó Máté: Ki őrzi az őrzőket? Az ombudsmani jogvédelem című könyvéről. Belügyi Szemle, 2011. december. Borza Beáta (– Szabó Máté – Seres Péter): Van-e, és mi a megoldás a közterületen megjelenő hajléktalan emberek problémáira? In: Szabó Máté: Emberi jogok – alapvető jogok, esélyek és veszélyek az ombudsman szemével Budapest: Kairosz Kiadó, 2011. 286. (szerk.) Projects on the Rights of the Most Vulnerable Groups: Homeless, Disabled and Elderly People of the Parliamentary Commissioner for Civil Rights in Hungary 2008–2010. Budapest: Országgyűlési Biztosok Hivatala, 2011. (– Hajas Barnabás – Lux Ágnes – Pajcsicsné Csóré Erika – Szabó Máté): Szemelvények az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 2010. évi pro-

2.3. A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége

49

jektjeiből. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2010-ről. Budapest: DKMKA, 2011. Emberi méltóság korlátok nélkül, avagy mégis minden a gyerekjogokkal kezdődik. In: Gabos Erika (szerk.): A média hatása a gyermekekre és a fiatalokra. VI. KOBAK könyvsorozat, Nemzetközi Gyermekmentő Szolgálat – megjelenés alatt. Farkas Zsuzsanna A magán-nyugdíjpénztári rendszerben bekövetkező változások. Humánpolitikai Szemle, CompLex, 2011. január. 36–39. A nők nyugdíja 40 év jogosultsági idő után. Munkaügyi Szemle, 2011/2. 97– 99. Kötelező nyugdíjbiztosítás létrejötte Magyarországon. Berki Gabriella (szerk.): Opuscula Szegediensia. 4. Szeged: Pólay Elemér Alapítvány, 2011. 69–81. (– Juhász Zoltán): Az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége a katasztrófahelyzetek kezelésével összefüggésben az általános ombudsman katasztrófavédelmi projektjének tükrében. Megjelenés alatt. Szeged, Természeti és Ipari Katasztrófák. Jogi aspektusok a 2010-es ajkai vörösiszap katasztrófa fényében címmel megrendezett konferencia utókiadványa. Szociális jogok az Alkotmányban és az új Alaptörvényben. Megjelenés alatt. Profectus in Litteris III. szekciókiadvány. Győrffy Zsuzsanna Ombudsmani vizsgálat a közoktatási és gyermekvédelmi feladatokat ellátó intézményekben. Fordulópont, XIII. évf., 53. szám, 2011/3. 96–110. (– Szabó Máté – Bene Beáta – Lux Ágnes): A lilliputiak jogai Gulliver országában. Az országgyűlési biztos gyermekjogi munkája. In: Takács István – Csillag Ferenc – Trencsényi László (szerk.): Hogyan szeressük a gyermeket? Korczak és magyar gondolkodók írásai. Budapest: ELTE Eötvös Kiadó, 2011.143–161. Hajas Barnabás (– Szabó Máté – Csóré Erika – Sziklay Júlia és mások): Emberi jogok – alapvető jogok? Esélyek és veszélyek az ombudsman szemével. Budapest: Kairosz Kiadó, 2011. „Eszközhasználó” gyülekezők. In: Gerencsér Balázs – Takács Péter (szerk.): Ratio Legis – Ratio Iuris. Ünnepi tanulmányok Tamás András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Liber Amicorum Studia A. Tamás Septuagenario Dedicata. Budapest: Szent István Társulat, 2011. Épp egy társadalomtudós mondja meg, mit kezdjen a tömeggel a rendőrség? In: Gaál Gyula – Hautzinger Zoltán (szerk.): Pécsi Határőr Tudományos Közlemények. XII. Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja, 2011.

50

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

Gyülekezési jog. In: Schanda Balázs – Balogh Zsolt (szerk.): Alkotmányjog – Alapjogok. Budapest: PPKE JÁK, 2011. Egyesülési jog. In: Schanda Balázs – Balogh Zsolt (szerk.): Alkotmányjog – Alapjogok. Budapest: PPKE JÁK, 2011. Nyugalom, vagy unalom? Budapesti tüntetések 2010-ben. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2010-ről. Budapest: DKMKA, 2011. 28. (Teljes terjedelmében elektronikus kiadványként DVD-n) Gyülekezési jog az Alaptörvényben. Új Magyar Közigazgatás, 2011/6–7. 38– 43. (– Borza Beáta – Lux Ágnes – Pajcsicsné Csóré Erika – Szabó Máté): Szemelvények az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 2010. évi projektjeiből. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2010-ről. Budapest: DKMKA, 2011. (– Péterfalvi Attila): Az alapvető jogok biztosa. Közszolgálat, I. évf. 2011/4. 22– 23. Haraszti Margit Katalin (– Szabó Máté): Az emberi jogok fejlődésének globális és európai fordulópontjain – 1809, 1989, 2008–2009. In: Szabó Máté: Emberi Jogok – Alapvető Jogok. Budapest, Kairosz Kiadó, 2011. 17–29. Juhász Zoltán Katasztrófakár és állami kárenyhítés – ombudsmani nézőpontból. Themis, Az ELTE Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola elektronikus folyóirata, 2011/2. (– Farkas Zsuzsanna): Az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége a katasztrófahelyzetek kezelésével összefüggésben az általános ombudsman katasztrófavédelmi projektjének tükrében. Megjelenés alatt. Szeged, Természeti és Ipari Katasztrófák. Jogi aspektusok a 2010-es ajkai vörösiszap katasztrófa fényében címmel megrendezett konferencia utókiadványa. Kozicz Ágnes (– Zemplényi Adrienne): A gyermekek iskola-egészségügyi ellátása – Az ombudsman vizsgálatának tükrében. Együtt a gyermekvédelemben, 2011. Lápossy Attila Áthatás-átvétel – az alkotmánybírósági értelmezések, sztenderdek használata az állampolgári jogok országgyűlési biztosának gyakorlatában. De Iurisprudentia et Iure Publico, on-line folyóirat,Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2011/2. Populáris akcióból ombudsmani akciók? – Az alapvető jogok biztosának „új” indítványozási jogköréről és közvetítői szerepfelfogásáról. Magyar Közigazgatás, 2011/3.

2.3. A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége

51

Az Alkotmánybíróság a pártok „kedvezményes” önkormányzati irodabérletéről – Precedenserősítő döntés a „bújtatott” pártfinanszírozás tilalmáról. JeMa – Jogesetek Magyarázata, 2011/4. Lux Ágnes (– Szabó Máté – Bene Beáta – Győrffy Zsuzsanna): A lilliputiak jogai Gulliver országában. Az országgyűlési biztos gyermekjogi munkája. In: Takács István – Csillag Ferenc – Trencsényi László (szerk.): Hogyan szeressük a gyermeket? Korczak és magyar gondolkodók írásai. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2011.143–161. (– Szabó Máté – Sziklay Júlia) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa munkájának nemzetközi környezete – különös tekintettel a gyermeki jogokra. In: Szabó Máté: Emberi jogok, Alapvető jogok? Esélyek és veszélyek az ombudsman szemével. Budapest, Kairosz Kiadó, 2011. 68–94. (– Borza Beáta – Hajas Barnabás – Pajcsicsné Csóré Erika – Szabó Máté): Szemelvények az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 2010. évi projektjeiből. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2010-ről. Budapest: DKMKA, 2011. (– Máté Szabó): Die ungarische Parlamentswahlen 2010: Zweidrittelmehrheit, neuformiertes Parteiensystem, Konsequenzen für die politische Kultur. Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2011/1.131–147. (– Krisztina Arató – Zsolt Enyedi (eds.): Structures and Futures of Europe. Ad Librum, 2011. Pajcsicsné Csóré Erika A börtön polgárainak jogai – Az ombudsman vizsgálatai a börtönökben. In: Szabó Máté: Emberi jogok, Alapvető jogok? Esélyek és veszélyek az ombudsman szemével. Budapest: Kairosz Kiadó, 2011. 243–268. (– Borza Beáta – Hajas Barnabás – Lux Ágnes – Szabó Máté): Szemelvények az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 2010. évi projektjeiből. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2010-ről. Budapest: DKMKA, 2011. Somosi György A Magyar Honvédség közreműködése a katasztrófák és következményeik elhárításában. – Védelem Online (vedelem.hu) Sziklay Júlia (– Szabó Máté – Csóré Erika – Hajas Barnabás és mások): Emberi jogok, Alapvető jogok? Esélyek és veszélyek az ombudsman szemével. Budapest: Kairosz Kiadó, 2011. (– Szabó Máté – Lux Ágnes): Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa munkájának nemzetközi környezete (2007–2010). Budapest: Kairosz, 2011. 68–94. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa nemzeti emberi jogi intézményi

52

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

(NHRI) státuszával kapcsolatos ENSZ döntés hátteréről. Tanulmány. Nemzet és Biztonság – Biztonságpolitikai Szemle, 2011/10. EU Handbook on accreditation of National Human Rights Institutions. EU Fundamental Rights Agency, Hungarian Ombudsman’s intentions 2011. augusztus Zemplényi Adrienne Gyermekprostitúció Magyarországon – Az ombudsman vizsgálatának tükrében. Együtt a gyermekvédelemben, 2011. (– Kozicz Ágnes): A gyermekek iskola-egészségügyi ellátása – Az ombudsman vizsgálatának tükrében. Együtt a gyermekvédelemben, 2011. Gyermekmunka Magyarországon. Család, Gyermek, Ifjúság, 2011. január

2.3.2. Előadások Borza Beáta Az országgyűlési biztos szerepe a fogyatékosságügyben – Magyar Fogyatékosügyi CAUCUS – Mozgáskorlátozottak Budapesti Egyesülete, 2011. február 1. Az internet és az okostelefonok biztonsága – az országgyűlési biztos vizsgálati lehetőségei – Európai Unió Safer Internet Plus program Konzorcium – Nemzetközi Gyermekmentő Szolgálat; Blue Béke Hotel, Budapest, 2011. február 24. Az ombudsman szerepe a fogyatékosságügyben, lehetőségei a médiában Nonprofit Média Központ Alapítvány – OBH közös konferencia, Budapest, 2011. április 19. A várandósság és a szülés emberi jogi szempontjai, az országgyűlési biztos egészségügyi projektje – Ékes Ilona országgyűlési képviselő nyílt napja – Képviselői Irodaház, 2011. május 10. Emberi méltóság korlátok nélkül, avagy mégis minden a gyermekjogokkal kezdődik Nemzetközi Gyermekmentő Szolgálat – Nemzetközi Médiakonferencia, Balatonalmádi, 2011. szeptember 28. Az emberi méltóság megőrzése az idős ellátásban – Szociális Innováció Alapítvány – Akkreditált képzés szociális szakembereknek, 2011. november 16. Esélyegyenlőség a gyermekellátásban, az országgyűlési biztos egészségügyi projektje – Házi Gyermekorvosok Egyesülete XVII. Egészségpolitika Konferencia, Budapest, 2011. november 18. „Méltóság projektek” – a pszichiátriai ellátás helyzete Magyarországon – In-

2.3. A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége

53

tegritás Közhasznú Egyesület – Humán Szolgáltató Központ, Szeged, 2011. november 30. Farkas Zsuzsanna Kiegészítő nyugdíjrendszerek Magyarországon – Doktoranduszok I. Pécsi Találkozója, 2011. május 13. Szociális jogok az új Alkotmányban – VIII. Debreceni Doktorandusz Konferencia, 2011. június 3. Az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége a katasztrófahelyzetek kezelésével összefüggésben az általános ombudsman katasztrófavédelmi projektjének tükrében – Természeti és Ipari Katasztrófák. Jogi aspektusok a 2010-es ajkai vörösiszap katasztrófa fényében, Szeged. 2011. június 9. Magán-nyugdíjpénztári vizsgálatok az ombudsmani gyakorlat tükrében – Jogász Doktoranduszok Országos Szakmai Találkozója, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar 2011. november 19. Győrffy Zsuzsanna A szakellátásban nevelkedő három év alatti gyermekekkel kapcsolatos ombudsmani vizsgálatról – Országos Gyermekvédelmi Konferencia, Keszthely, 2011. május 14. Gyermekvédelmi szolgáltatások az ombudsman szemével – VII. Országos Szociális Szakmai Konferencia, 2011. november 4. A gyermekek jogai az intézményen belül – Merlin Színház, 2011. december 10. Hajas Barnabás A rendőri intézkedésekkel szembeni panasz intézményének egyes kérdései – Rendőrtiszti Főiskola, 2011.május 26. Épp egy társadalomtudós mondja meg, mit kezdjen a tömeggel a rendőrség? Rendészeti kutatások – a rendvédelem fejlesztése (Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja és a Magyar Rendészettudományi Társaság Határrendészeti Tagozatának Pécsi Szakcsoportja); 2011. június 23. Tüntetések rendőri kezelése 2006–2010 – Kihívások és dilemmák Kelet-Közép-Európában –ELTE ÁJK Politikatudományi Intézete, BBTE, SEMT, 2011. október 29. Juhász Zoltán Függhet-e a biztonságos élethez való alkotmányos alapjog biztosítása a lakóhelytől? – LÖTOSZ Szakmai Konferencia, Balatonfüred, 2011. április 15. Litkey-Juhász Orsolya Ombudsmani vizsgálatok és megállapítások a hulladékkezeléssel összefüggésben – Nemzetközi Köztisztasági Szakmai Fórum és Kiállítás, Szombathely, 2011. május 5.

54

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

Lápossy Attila Klauzulák és rébuszok. Egy régi-új alapjogi rezsim és szemléletmód baljós árnyai? – Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar – Konferencia a jelenlegi alkotmányozásról, Alapjogi Szekció; 2011. február 4. Lux Ágnes Az ombudsman gyermekjogi tevékenységéről – ELTE Gyermekjogi Kör, Budapest, 2011. március 10. Európai gyermekpolitika – Gyermekszegénységi Konferencia, Szécsény, 2011. április 29. Az ombudsman gyermekjogi munkája – ELTE Társadalomtudományi Karán mesterszakos, szociálpolitika szakos hallgatók részére vendégelőadás – 2011. május 20. A gyermekek ellen elkövetett szexuális bántalmazásról az ombudsmani jelentések tükrében –„A gyermekek szexuális bántalmazása – jelentés a magyarországi helyzetről” című kerekasztal-beszélgetés – Független Médiaközpont, 2011. szeptember 6. A gyermekvédelmi intézményekkel kapcsolatos ombudsmani vizsgálatok tapasztalatairól – A Gyermekjogi Ombudsmanok Európai Hálózatának (ENOC) Közgyűlése, Lengyelország/Varsó, 2011. szeptember 14–16. Az ombudsman gyermekjogi tevékenységéről – ELTE Állam- és Jogtudományi Karának Gyermekjogi Jogklinikája, 2011. október 26. A gyermekbarát igazságszolgáltatás és az alternatív konfliktuskezelési modellek – „Párbeszéd a gyermekbarát igazságügyért – ha a gyermek az áldozat” – Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Budapest, 2011. november 8. Az ombudsman gyermekegészségüggyel kapcsolatos vizsgálatairól – A Házi Gyermekorvosok Egyesületének XVII. Egészségpolitikai Konferenciája, Budapest, 2011. november 18–19. Az ombudsman iskolai erőszakkal kapcsolatos átfogó vizsgálatáról – ORFK, Budapest, 2011. november 23. Az ombudsman tapasztalatairól és európai jó gyakorlatokról az Internetbiztonság témában – UNICEF Magyar Bizottsága, Budapest, 2011. december 13. Pajcsicsné Csóré Erika A rövid tartalmú fogvatartottak helyzetének ombudsmani tapasztalatairól – ELTE ÁJK Kriminológiai Társaság Közgyűlése, Budapest, 2011. szeptember 30. Rajzinger Ágnes A gyermekbántalmazás jelensége az ombudsmani vizsgálat tükrében – Jahn Ferenc Dél-pesti Kórház, 2011. június 4.

2.3. A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége

55

2.3.3. Oktatás, vizsgáztatás Berkes Lilla a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karán közigazgatási anyagi és eljárásjogi szemináriumot, valamint szabálysértési jogi szemináriumot a Schola Europa Akadémián közigazgatási eljárásjogot, közigazgatási ügyvitelt és közigazgatási jogot oktat. Farkas Zsuzsanna a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék megbízott oktatója. Prof. Dr. Hajdú József tanszékvezető irányítása alatt a „kiegészítő magánbiztosítási rendszerek” tanegységének felelőse a munkaügyi és társadalombiztosítási igazgatási alapszak (BA) és mesterképzési (MA) szakon. Ennek keretében a „magánnyugdíj rendszer”, a „kiegészítő magánbiztosítás” és a „kiegészítő magánbiztosítási rendszerek” című tantárgyak előadója és szeminárium vezetője. Hajas Barnabás a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékének egyetemi adjunktusa, a jogász szak mellett a nemzetközi igazgatási szakon előadóként, illetve szemináriumvezetőként is részt vesz az alkotmányjog, közigazgatási eljárásjog című tantárgyak oktatásában. Évek óta sikeresen vezeti a „Gyülekezési jog” című szabadon választható kurzusát. A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar, valamint a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar alkotmányjogi-közigazgatási jogi záróvizsgabizottságainak is tagja. Haraszti M. Katalin az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszékének, valamint a Szegedi Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszékének megbízott oktatója. Az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Jogi Továbbképző Intézetének felkérésére az igazságügyi igazgatási szakon társelőadóként alkotmányjogot oktatott, továbbá az említett tárgyból vizsgáztatott. A Szegedi Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán részt vesz az alkotmányjogi záróvizsga bizottság munkájában. Juhász Zoltán szemináriumvezetőként részt vesz az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Jogszociológia Tanszékének oktatási munkájában. Kovács Zsolt az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Jogi Szakvizsga Bizottságának munkájában 2003 óta vesz részt cenzorként. Lápossy Attila az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék, az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék megbízott óraadója, szemináriumvezetőként vesz részt a nappali tagozatos joghallgatók képzésében. Az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Jogi Továbbképző Intézetének felkérésére a társadalombiztosítási és munkaügyi igazgatás szakon társelőadóként alkotmányjogot oktatott továbbá az említett tárgyból vizsgáztatott.

56

2. A z á lla mpolgá ri jogok országg y űlési biztosá na k tevékenysége

Lux Ágnes PhD-hallgató az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Politikatudományi Intézetében, ahol európai integrációtörténeti szemináriumokat, továbbá európai belpolitika, valamint tagállami európai uniós politikák tárgykörökben előadásokat is tart. A Team Europe tagja, amely az Európai Bizottság elismert független szakértőkből álló előadó-csoportja, ennek kapcsán tart előadások európai integrációs, szakpolitikai, alapjogi témában. A Magyar Politikatudományi Társaság Nemzetközi és Európai Politika Szakosztályának vezetője. Somosi György az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság tagjaként részt vett a közigazgatási alapvizsgáztatásban, 2009-től pedig a versenyvizsgáztatásban. Zemplényi Adrienne 2008-tól vesz részt az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Jogi Szakvizsga Bizottságának munkájában cenzorként.

2.3.4. Tudományos képzés Az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosának Irodájának több munkatársa is részt vett doktori képzésben, illetve doktori fokozatszerzésre készül. Az ombudsman e kollégák számára biztosított lehetőséget arra, hogy – igencsak eltérő stádiumban lévő – kutatásukat az érdeklődő közönség előtt bemutassák, és azt megvitassák. Mindebből az érdeklődő közönség a napi munka során is jól hasznosítható ismereteket szerzett, és olyan területekkel is megismerkedhetett, amely ezt megelőzően érdeklődésének homlokterén kívül esett. Az elhangzott előadások: Berkes Lilla: Farkas Zsuzsanna: Fogarassy Edit:

Multikulturalizmus a közjogi értékrendben Az állami nyugdíjrendszeren kívüli kiegészítő rendszerek Igazságtétel és rendszerváltozás, különös tekintettel a visszamenőleges igazságszolgáltatásra Hajas Barnabás: A tömegkezelés új irányai Haraszti M. Katalin: A kínzás tilalmának alkotmányos garanciái Juhász Zoltán: Az ombudsman típusú intézmények lehetséges szerepe a bírói hatalom számonkérhetőségének megteremtésében – összehasonlító jogszociológiai elemzés összegzése Lápossy Attila: Az alapjogvédelem, alapjog-korlátozás („Az alapjogvédő állam határai”) Lux Ágnes: Az Európai Unió kormányközi konferenciáinak összehasonlító elemzése Sziklay Júlia: Az információs jogokról – szabadabban

Lux Ágnes

Lápossy Attila

Juhászz Zoltán

Haraszti Katalin

Hajas Barnabás

Fogarassy Edit

Farkas Zsuzsanna

Berkes Lilla

Név Iskolája

Kezdete

ELTE ÁJK Doktori Iskola

Kukorelli István Kovács Péter

2007

2005

ELTE Politikatudományi Doktori Iskola

2007

2005

2004

1999

2 2009

ELTE ÁJK Doktori Iskola

ELTE ÁJK Doktori Iskola

PTE ÁJK Doktori Iskola

ME ÁKJ Doktori Iskola

SZTE-AJK K Doktori Iskola

Kiss László

Lévay Miklós

Hajdú József

abszolutórium

abszolutórium

kutatóhelyi vita

folyamatban

abszolutórium

kutatóhelyi vita

III. év

III. év

Állása

A doktori tanulmányok

PPKE JÁK JogVarga Zs. András és Államtudományi 2009 Doktori Iskola

Ombudsmanok és bíróságok kapcsolata. Az ombudsmani típusú Fleck intézmények szerepe Zoltán a bírósági rendszer átláthatóságának megteremtésében Az állam alapjogvédő funkciója és az alapjogok Kukorelli korlátozhatósága a magyar István és európai alkotmányos gyakorlat tükrében Az Európai Unió kormányközi y konferenciái Navracsics összehasonlító Tibor perspektívában

A kínzás tilalmának alkotmányos garanciái

Multikulturalizmus a közjogi értékrendben Az állami nyugdíjrendszeren kívüli kiegészítő rendszerek Visszamenőleges igazságszolgáltatás (és rendszerváltás) A gyülekezési jog alapfogalmai

Témája

Témavezető

A munkatársak doktori tanulmányának állása

2011

2010

Igen g

2006

2012 2 2

2012

Abszolutorium

befejezve

befejezve

befejezve j

befejezve

2012 2 2

2012

Befejezése

2011 2011–12 12

2013–14.

2011

2012

2012

2011

2 2012 2

2013–14

Dolgozat elkészül

angol német

angol, francia

angol, olasz, latin

angol

német, angol

német, angol

angol, francia

angol német, kínai

Nyelvismeret

2.3. A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége

57

3.

Alkotmányos jogok helyzetének értékelése 3.1. Projektek Az országgyűlési biztos az egyéni és kollektív állampolgári panaszok vizsgálatát, orvoslását végzi. A hatékonyságra, a visszásságok, jogsérelmek megelőzésre is törekvő alapjogvédő intézmény feladatai azonban nem érhetnek itt véget. Az ombudsmanintézmények egyik jellegadó sajátossága az, hogy a biztosoknak jelentős szabadságuk van saját feladatuk, hatáskörük értelmezésében, az emberi jogok védelmének érdekében. Az alkotmányos jogok védelmének kiemelkedő jelentőségére tekintettel az ombudsmantörvény viszonylag tág határok között adja meg a hivatalból való eljárás lehetőségét az állampolgári jogok országgyűlési biztosának. Ez egyben felelősséget is jelent. A reagáló (reaktív) jellegű ombudsmani szerep mellett, ahhoz szorosan kapcsolódva szükség van tehát a proaktív szerepfelfogásra. A (pro)aktivitás korántsem példa nélküli: ez részben a korábban már bevált átfogó, hivatalból indított vizsgálatokban ölt testet. 2008 óta az úgynevezett projektmódszer alkalmazása jelentős lépést jelentett a proaktív és a jogon túli eszközöket is kiaknázó alapjogvédelem útján. A biztos 2011 januárjában ismét három alapjogi projektet indított el. A projektek elindításakor két előkérdést kellett vizsgálni: az adott alapjog tartalmát, jellemzőit, valamint azt, hogy vannak-e olyan szervek, amelyek az ombudsman által vizsgálhatóak (például rendőrség, önkormányzatok stb.), következésképp van-e lehetősége az ombudsmannak – a jogszabályi környezet feltérképezése mellett – a jogalkalmazási gyakorlat alapjogi szempontú formálására. A projektmódszer különösen hatékony lehet akkor, ha egy kiszolgáltatott, jogérvényesítésre, panaszkodásra képtelen társadalmi csoport alapjogainak sérelméről van szó, illetve ha az adott területen kirívóan súlyos vagy akár tömeges jogsérelem tapasztalható. Az ombudsman a gyermekvédelmi törvényből következő kvázi gyermekjogi biztosi szerepre is tekintettel a gyermekjogok érvényesülését önálló alapjogi projekt (gyermekjogi projekt) keretében vizsgálja. 2011-ben az országgyű-

3.1. P r o j e k t e k

59

lési biztos ismét egy kiszolgáltatott társadalmi csoport problémáit állította fókuszba, amikor az betegek emberi méltóságának, alkotmányos jogainak érvényesülése érdekében elindította a „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” elnevezésű projektjét. A katasztrófavédelmi projekt elindítását a 2010ben bekövetkezett természeti és ipari katasztrófák indokolták. A biztos 2008 tavasza óta rendszeresen folytat hivatalból a fogvatartottak helyzetét feltáró vizsgálatokat. Természetesen eltérő ombudsmani vizsgálatokban más és más hangsúlyok érvényesülnek egy klasszikus szabadságjog vagy egy szociális jog esetében, mivel azok eltérő pozíciót foglalnak el az alapjogok rendszerében, másfajta állami szerepvállalás kapcsolódik hozzájuk. A szabadságjogok szférájában – és különösen az emberi méltóság, jogegyenlőség biztosításában – az országgyűlési biztos jogvédő attitűdje a meghatározó, míg a szociális jogok, az esélyegyenlőség biztosítása területén alapvetően a problémafelvetések és a koordináció, a felek közötti párbeszéd előmozdítása az elsőrendű cél. A projektek keretében végzett munka meghatározott menetrendben zajlott: az elvi alapul szolgáló tézissor megszövegezését részletes problématérkép kidolgozása követte, majd ezek alapján részletes, éves vizsgálati terv készült. A biztos hangsúlyos célként fogalmazta meg az érintett hatóságokkal, szakemberekkel, civil szervezetekkel való együttműködést és kommunikációt, a gyakorlat javításának elősegítését az adott területen, sőt az ezen is túlmutató információcserét és a szemléletformálást. Az egyes projektek közös elemei voltak a rendszeres konzultációk, a szakmai konferenciák és műhelybeszélgetések. A jogtudatosító és közvélemény-formáló tevékenység változó célcsoportot szólított meg: ebbe a körbe tartoztak – magukon az érintett személyeken kívül – az érintettek szűkebb környezete, a velük kapcsolatba kerülő szakemberek, illetve a társadalom, közvélemény általában. A projektek keretében lefolytatott vizsgálatokról, ombudsmani intézkedésekről, a szakmai konzultációk és konferenciák tapasztalatairól, az elért eredményekről rövidített formában a beszámoló jelen fejezetében, részletesebb formában pedig – a fogvatartottak jogait feltáró vizsgálatsorozat kivételével – az ombudsmani beszámolóhoz szervesen kapcsolódó projektfüzetekben olvasható bővebb tájékoztatás. Emberi méltóság korlátok nélkül avagy, mégis minden a gyerekjogokkal kezdődik A gyermekjogokkal kapcsolatos többéves, tervezett munka alapvető indoka voltaképpen az volt, hogy a ma még gyermekként nyitott és befogadó ember lesz a jövő társadalmának ugyancsak nyitott és befogadó, felnőtt polgára.

60

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Amilyen tehát a gyerekek jogismerete, jog- és érdekérvényesítő képessége, néhány év vagy évtized múlva felnőttként is hasonló lesz. Sőt, a gyerekeken keresztül megszólíthatók a szülők, pedagógusok, tulajdonképpen a felnőtt társadalom jelentős része. Talán ezért is kiemelten fontos itt és most – Magyarországon, a 21. században – az ombudsman szerepe, egy – ha úgy tetszik – jogtudatos társadalom valódi emberi jogi ismereteinek megalapozásában. A gyermekjogokat érintő panaszok, kifogások, javaslatok és kezdeményezések jellemzően felnőttektől érkeznek az Országgyűlési Biztosok Hivatalába, az általános biztos irodájához. Ezért a projekt elsődleges célcsoportja a gyerekek társadalma. Célunk tehát, hogy a gyermeki jogok, alapvető emberi jogok a számukra ne csupán absztrakt fogalmak, esetleg értelmezhetetlen keretek legyenek, hanem élő kapcsolatuk lehessen az őket érintő környezet jogi, morális, etikai mozgásával. Tisztában legyenek a közélet és magánélet különbözőségével és jelentőségével, a lehetőségeik határaival, és képesek legyenek gondjaikat, problémáikat átlátva olyan kérdéseket is feltenni, melyek nincsenek benne – még – a tankönyveikben. Mindezeken túlmenően a gyermekjogok hazai helyzete a szakemberek és a jogalkotó megfelelő ismeretein, tapasztalatain is múlik. Fontos ezért egy olyan felnőtt és szakértő társadalom képét is előrevetíteni, amely elismeri, óvja és tiszteli a gyermekek jogait. Az ő emberi jogaik semmivel sem kevesebbek, sőt… Éppen ezért az a speciális védelem, amely megilleti őket, és amelyet számos nemzetközi egyezmény és a 2011. december 31-ig hatályos Magyar Alkotmány deklarált, az emberi jogok fejlődéstörténetének új generációs struktúrájában a 21. században valódi kihívás. Vizsgáljuk többek között az oktatás szereplőinek helyzetét, lehetőségeit, a család szerepének változásait, a szakemberképzés körülményeit. Konzultálunk olyan szakemberekkel, akik nem csupán a gyermeki lét specialitásait ismerik, hanem a társadalmi diskurzus irányait is meghatározni képes paradigmákat formálják. Látnivaló tehát, hogy a projekt célja és/vagy feladata nem kevesebb, mint az elmúlt évtizedek lemaradásait behozni, a társadalmi jelenségeket megérteni, és a gyerekek érdekeinek, jogainak elis-merését és elismertetését napi rutinná téve a jövő társadalmának alapjogi gondolkodását alapvetővé tenni. 2008-ban tehát a jogtudatosítás volt fókuszban, a jogok megismertetése, egy-egy hétköznapi helyzet „jogra” fordításának elsajátítása. 2009-ben az „erőszak” kérdéskörét jártuk körbe, a gyermekek védelme az erőszakkal szemben, címmel. Idetartozik minden a gyermekeket érő erőszak, akár a felnőttektől érkező, akár a gyerekek egymás közötti agressziójáról legyen szó. 2010-ben a gyermekjogok elsődleges színtere, a család volt előtérben, illetve a családpótló ellátások, közöttük a tartósan vagy átmeneti jelleggel az állam

3.1. P r o j e k t e k

61

gondoskodását jelentő intézmények működése. 2011-ben az egészségügyi ellátás a kiemelt téma, mely párhuzamosan futott az ombudsman „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” elnevezésű egészségügyi projektjével. Terveink szerint 2012-ben a gyermekek helyzete az igazságszolgáltatásban munkacímmel körvonalazódik egy éves program a projekt munkájában. Az ombudsman munkájáról évről évre beszámolunk, nemcsak a kötelező parlamenti számadás keretében, hanem valamennyi projektünkről „Projektfüzetek” címmel indított kiadványsorozatban is. A gyermekek jogainak védelme és az erre irányuló szüntelen kötelezettség, továbbá a proaktív jogvédelem közvetlen kommunikációs lehetőségeként gyermekjogi honlapot indítottunk, (www.gyermekjogok.obh.hu), mellyel közvetlenül is kapcsolatba kerülhetünk a gyerekekkel. A gyermeki jogok hazai helyzetének feltérképezése óhatatlanul érint számos egyéb területet is az egészségügytől, a fogyatékosság kérdéskörén át az oktatási-kulturális feladatokig, de a szociális intézmény- és ellátó rendszert vagy épp a gazdaság erejének, környezetünk védelmének fenntarthatóságát. A gyermeki jogok érvényesülése és érvényesíthetősége mellett tehát valamenynyi különös figyelmet érdemlő és igénylő társadalmi csoport alapjogainak érvényesülését vizsgáltuk és vizsgáljuk a „Méltóság Projektek” sorozatunkban. A munka filozófiai alapja az a legfontosabb emberi érték, amelyet az élethez és az emberi méltósághoz fűz a legmagasabb szintű tudományos gondolkodás. „Az életek egyenlőségét a méltóság garantálja” – szögezte le Sólyom László elnök úr, még az Alkotmánybíróság elnökeként egyik ítéletében 1991-ben. Ezt az elvet tekintettük alapnak, így 2008-ban az „Emberi méltóság korlátok nélkül” címmel a hajléktalan emberek jogainak hazai érvényesülését elemeztük, 2009-ben „Méltóképpen Másképp” elnevezéssel a fogyatékossággal élők magyarországi helyzetét és alapjogaik gyakorlásának lehetőségeit térképeztük fel, 2010-ben az idős emberek életét, biztonságát, szociális körülményeit vizsgáltuk a „Méltóképpen Időskorban” projekt keretében. 2011-ben, amint fentebb már rögzítettem a betegjogok, a hazai egészségügy különböző kérdéseit vizsgáltuk . Programjaink mindegyikében az emberi méltóság alapjogi szempontból is legmagasabb mércéjére fűztük azokat a téziseket, melyek különösen a valamilyen szempontból kiszolgáltatott vagy rászoruló ember számára fogalmaz meg dilemmákat, dönt le tabukat. A hajléktalan emberek sorsa vagy a fogyatékosságügy harcai számos alapjogi kérdést is felvetett, ami persze absztrakt megvilágításba helyezte a gondokat, gyakorlati esetmegoldásra, jogalkotásra hívva az államot. A 2011. december 31-ig hatályos Alkotmány rögzítette, hogy „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az

62

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” (Alkotmány 54. § (1) bekezdés) Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Nincs az életre méltóbb és méltatlanabb; ezeket a tényeket, és alapjogi elveket szőttük bele vizsgálatainkba, és különösen a gyerekeket érintő ügyek feldolgozásába. Minden különös kutatás nélkül, csupán az ismert és megismert tények, körülmények, esetek elemzése vezetett bennünket arra a felismerésre, hogy gyerekeink életminősége és mentális egészsége az őt körülvevő felnőtt társadalom belátásán múlik, amihez természetesen beletartozik az állam mindenkori kormányának felelőssége. Az egyénnek járó tisztelet jelentősége és a közösségbe való befogadás elengedhetetlensége hozhat csak pozitív változást a társadalomba. A fogyatékossággal élők, a hajléktalanok, az idős emberek társadalmi léte a gyerekek képességeinek, lelki állapotának függvénye. Eminens érdek, hogy minden gyereket, – amint az az ENSZ Gyermekjogi Egyezménye, bevezetőjében szerepel – „az Egyesült Nemzetek Alapokmányában meghirdetett eszmények, különösen a béke, az emberi méltóság, a türelmesség, a szabadság, az egyenlőség és a szolidaritás szellemében szükséges nevelni”. A 2011. december 31-ig hatályos Alkotmány 67. § (1) kimondja: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” A 2012. január 1-jén hatályba lépő Alaptörvény XVI. cikkében úgy fogalmaz, hogy „Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz.” Végső soron tehát nem úszható meg a gyerekekről való gondoskodás, hosszú távú, felelős gondolkodás, ideértve a családok támogatását, a gyermekvédelmi rendszer működését, az oktatáspolitika és a jogtudatosító tantervek korszerűségét, a gyermekszegénység elleni programok, tervek gyakorlati és gondos megvalósulását.

3.1. P r o j e k t e k

63

Mivel az ENSZ Egyezmény külön is említi, fontos itt is leszögezni, hogy az Egyezményben részes államok megegyeznek abban, hogy a gyermek oktatásának a következő célokra kell irányulnia: a) elő kell segíteni a gyermek személyiségének kibontakozását, valamint szellemi és fizikai tehetségének és képességeinek a lehetőségek legtágabb határáig való kifejlesztését; b) a gyermek tudatába kell vésni az emberi jogok és az alapvető szabadságok, valamint az Egyesült Nemzetek Alapokmá-nyában elfogadott elvek tiszteletben tartását (29. cikk).

3.1.1. Gyermekjogi Projekt A gyermekvédelmi törvény alapján a gyermekek alkotmányos jogainak védelmét az ombudsman a maga sajátos eszközeivel segíti. Ennek során feladata, hogy a gyermekek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Emellett a biztos kiemelt figyelmet fordít a jogsérelmek megelőzésére, az úgynevezett proaktív jogvédelemre is. 2011-ben némiképp rendhagyó módon, de annál hatékonyabban kapcsolódott össze tematikájában is az ombudsman két projektje, hiszen az ún. Méltóság Projektek sora 2011-ben kiemelten az egészségügyi ellátással és betegjogokkal holisztikusan foglalkozó programmal folytatódott, míg a gyermekjogi projekt a gyermekek tágan értelmezett egészségvédelmének kérdéseit – nemcsak az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés, hanem a szexuális bántalmazás, a gyermekprostitúció, az egyes ártalmas szokásoktól és más rizikómagatartásoktól való védelem, a testnevelés, gyógytestnevelés, az egészséges étkezés tárgykörét – járta körül. Közös kiindulópontunk az alapjogok összefüggésrendszerében ismét az emberi méltósághoz való jog érvényesülésével és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosításával összefüggő állami kötelezettség-rendszer volt. Az egészséghez való jog szűkebb témájának tárgyalásakor, a gyermeki jogok alapjogi megközelítése kapcsán nem kerülhető meg az állam védelmi feladatának felhívása.10 Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy a gyermeket mint embert, minden alkotmányos alapvető jog megillet, de életkorából és eltérő érettségi szintjéből, mindezekből következő speciálisan védendő helyzetéből, azok biztosítása a felnőtt társadalomra hárul – a korábban hatályos 10

Az Alkotmány 67. §-a rögzítette, hogy a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az Alaptörvény XVI. cikkének (1) bekezdése tartalmazza ezt a jogot – igaz, külön kötelezettek megjelölése nélkül.

64

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Alkotmány kifejezett államcélként is jelölte meg az ifjúságvédelmet, valamint annak címzettjeként határozta meg a családot, a társadalmat és az államot. Az OBH 2057/2008. számú ügyben született jelentésében az AB gyakorlat11 alapján – elvi éllel állapította meg az ombudsman, hogy az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében meghatározott felsorolás (család, állam, társadalom) egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen (lehetőleg) a családtól kellene a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, és ezt egészíti ki, rosszabb esetekben pedig pótolja, helyettesíti az állami intézményvédelem (gyermekvédelmi kötelezettség). Habár az Alaptörvény a korábban hatályos Alkotmányhoz képest szűkebben határozza meg a gyermekek védelmének feladatát, az Alkotmánybíróság és ombudsman korábbi gyakorlata, összhangban a hazánkra érvényes nemzetközi jogi kötelezettségekkel, megalapozza, hogy a korábbi alkotmányos gyakorlat és alapjogi védelmi szint alkalmazható és fenntartható legyen. Mindehhez kapcsolódóan az ombudsman projektje 2011-ben támaszkodott az ENSZ Gyermek jogairól szóló Egyezményének 24. szakaszára is, amely elismeri a gyermeknek a lehető legjobb egészségi állapothoz való jogát, valamint, hogy orvosi ellátásban és gyógyító nevelésben részesülhessen. A betegjogi projekttel közösen az első gyermekjogi műhelybeszélgetés 2011. június 7-én került megrendezésre, amelyen a várandósságtól a szülés körülményein át, a gyermekegészségügy dilemmáit, az egészségtudatosság mint az egészséges társadalom főbb pilléreit igyekeztünk feltárni. A rendezvény gyermekegészségüggyel kapcsolatos tematikus délelőttjén dr. Navracsics Tibor, közigazgatási és igazságügyi miniszter, miniszterelnök-helyettes előadásában úgyis, mint az Európai Unió Tanácsának soros elnök országának képviselője vázlatot adott az Európai Unió gyermekjogi napirendjéről és a kormányzat szándékáról a gyermekbarát igazságszolgáltatás megteremtése, a gyermekek szexuális bántalmazása elleni fellépés szükségessége, az interneten terjedő gyermekeket károsító bűncselekmények megfékezése, az áldozatvédelem terén. Az ombudsman munkatársai bemutatták a gyermekpszichiátriai ellátással foglalkozó, a gyermekek drog- és alkoholfogyasztásával kapcsolatos jelentéseket, illetve dr. Pászthy Bea, a Semmelweis Egyetem docense a gyermekek EGÉSZ-ségéről mint nemzetstratégiai kérdésről tartott előadást, Odor Andrea, az ÁNTSZ Országos Tisztifőorvosi Hivatalának osztályvezetője a védőnői hálózat helyzetéről és kihívásairól beszélt, különös tekintettel a jelzőrendszer működésének kérdésére; dr. Huszár András a Házi Gyermekorvosok Országos Egyesületének elnöke pedig a gyermek-egészségügyi alapellátás gyakorlati kérdéseit taglalta hozzászólásában. 11

Lásd 995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.

3.1. P r o j e k t e k

65

A gyermekjogi zárókonferencia résztvevői (2011. november 25.)

A korábbi évek hagyományát megőrizve, a gyermeki jogok nemzetközi napjához kapcsolódóan 2011. november 25-én került megrendezésre az idei zárókonferencia az Országgyűlési Biztosok Hivatalában. Dr. Péterfalvi Attila hivatalvezető köszöntőjét követően a már rendszeresen visszatérő szakmai közönségnek a gyermekjogi projektvezető bemutatta a 2011. évi gyermekjogi projektet és kiemelt vizsgálatait, majd az ombudsman munkatársai összefoglalták a többcélú gyermekotthonokról szóló átfogó vizsgálat, a szakellátásban nevelkedő gyermekek szexuális bántalmazásáról szóló vizsgálat, valamint a gyermekprostitúcióról szóló vizsgálat megállapításait. Az ombudsmani jelentésekre reflektált előadásában dr. Gyurkó Szilvia, a szexuális bántalmazás áldozataivá vált gyermekekkel foglalkozó Eszter Alapítvány és az Országos Kriminológiai Intézet munkatársa; a kormányzat részéről Dudás Zoltán, a Nemzeti Erőforrás Minisztérium Gyermekvédelmi és Gyámügyi Főosztályának vezetője. Dr. Herczog Mária, a Eurochild elnöke és az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának tagja nemzetközi kitekintést adva az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának 2011. évi munkáját és a Gyermek jogairól szóló Egyezmény rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló, a Részes Államok számára kötelezően benyújtandó Jelentés és a civilszervezetek által, a kormányzati jelentést kiegészítendő Alternatív Jelentés kiemelt szerepéről adott elő. Az ombudsman és a gyermekjogi projektben dolgozó munkatársak számos szakmai rendezvényen vettek részt előadóként, panellistaként vagy résztvevőként (ezek felsorolása a beszámoló későbbi fejezetében megtalálható) mind hazai, mind nemzetközi fórumokon. A biztos folytatta aktív tevékenységét, mind külföldi kötelezettségeinek eleget téve a Gyermekjogi Ombudsmanok Európai Hálózatának (ENOC) és

66

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

a Eurochild nevű európai gyermekvédelmi ernyőszervezet tagjaként, mind itthon, hiszen részt vett a „Legyen jobb a gyermekeknek” Nemzeti Stratégia Értékelő Bizottságának munkájában, az Európai Unió biztonságos internethasználatot célul tűző Safer Internet programjának hazai végrehajtásáért felelős konzorcium munkájában. Számos szakmai egyeztetésen vett részt a Nemzeti Erőforrás Minisztérium és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium felkérésére, valamint együttműködött gyermekjogokkal foglalkozó szervezetekkel, mint az Országos Gyermekegészségügyi Intézet, a Család, Gyermek, Ifjúság Egyesület és az UNICEF Magyar Bizottsága. Folytatódott a www.gyermekjogok.obh.hu honlap fejlesztése is, amelyre 2008 óta mintegy 140 kérdés érkezett gyermekektől és felnőttektől (jellemzően szülőktől és pedagógusoktól) egyaránt. Kapcsolódóan a gyermekjogi honlap megújításához, próbálván felzárkózni a web 2.0 korszakhoz, 2011 nyarán a biztos létrehozta a gyermekjogi oldal Facebook-profilját is – ennek köszönhetően a hozzánk beérkező kérdések, panaszok száma jelentősen megugrott, hetente átlagosan 2-3 kérdés érkezik a gyerekjogi honlapra. Örvendetes tény, hogy 2011-ben az Európa Tanács (ET) kijelölte az ombudsmant nemzeti kapcsolattartónak (national focal point) a Nemzeti Erőforrás Minisztérium mellett, amelynek keretében a biztos közreműködik az Európa Tanács munkájának hazai megismertetésében, az ET Egyezmények ratifikációját segítő kampányokban; amely különösen a gyermekjogi munka terén jelent nagy lehetőséget (pl. külön menüpontot alakítottunk ki a gyermekjogi honlapon az ET tartalmai számára; valamint a biztos jelentéseiben is igyekA biztos megnyitotta gyermekjogi honlapjának Facebook-profilját.

3.1. P r o j e k t e k

67

Gyermekek készítették a Telekom Gyerekszigeten a „Jogtündér” bábukat (2011. május 4–5.)

szik a nemzetközi jogi kötelezettségek vizsgálatakor figyelemmel lenni az ET dokumentumaira). Korábbi jó kapcsolatunkat továbbéltetve a biztos és munkatársai részt vesznek a Speciális Olimpiai Bizottság különféle rendezvényein is. 2011. május 4–5-én az országgyűlési biztos munkatársai a korábbi évekhez hasonlóan idén is részt vettek a Telekom Gyerekszigeten. A biztos gyermekjogi projektjét 2011-ben a Nemzeti Erőforrás Minisztérium valamint a Nyílt Társadalom Intézet támogatta. Tekintettel arra, hogy az ombudsman a gyermekek egészségvédelmének kérdését átfogóan értelmezte, nemcsak az egészségügyi ellátás területével foglalkozott, hanem azon túlmutatóan vizsgált egy-egy olyan területet, amely meghatározó a felnövekvő generáció testi és lelki egészsége szempontjából. A biztos, támaszkodva a korábbi, e témában folytatott ombudsmani vizsgálatokra is, 2011-ben számos egyedi (panaszra induló és hivatalbóli), valamint átfogó vizsgálatot indított. Így vizsgálta a gyermek- és fiatalkorúak kábítószer- és alkoholfogyasztását is. AJB 1092/2011. számú jelentésében a biztos felkérte a kormányt, hogy tegyen sürgős és hathatós lépéseket a gyermek-addiktológiai ellátás megteremtésére, soron kívül kezdeményezze a kábítószer-probléma kezelése érdekében készített nemzeti drogstratégiai program akcióterveinek kidolgozását és elfogadását, tekintse át a teljes kábítószerügyi szabályozást. A drogfogyasztás mértékével összefüggő kutatások eredményei arra engednek következtetni, hogy Magyarország „közepesen fertőzött” országnak tekinthető. A középiskolás korú fiatalok legalább egynegyede már fogyasztott drogot és az adatok emelkedő tendenciát, a kábítószerek valamelyik fajtájával először próbálkozók életkorának csökkenését mutatják. Több mint negyedével növekedett a gyógyszerekkel visszaélők száma is. Eközben mindezidáig nem sikerült elfogadni az új drogstratégiát és az annak végrehajtását szolgáló akcióterveket, nincs a megelőzéssel és ellátással foglalkozó szakma számára követhető stratégiai döntés. A jelentés arra figyelmeztet, hogy gyermek- és ifjúsági addiktológia mint önálló ellátási forma nem létezik Magyarországon, az általánosan szabályozatlan jogi helyzet pedig nem csak a gyermekaddiktológiában, hanem

68

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

a felnőttek ellátásában is felveti a jogbiztonság problémáját. Az ombudsman nagy terjedelmű jelentése a többi között felveti, hogy a gyorsan megjelenő úgynevezett designer drogokat másutt akár sürgősségi eljárással is nyilvántartásba veszik. Az ombudsman jelentésében arra is utal, hogy a jelenlegi döntéshozatali rendszerben Magyarországon ma nincs lehetőség a gyors reagálásra, amennyiben új drogfajta jelenik meg. Emiatt a biztos a nemzeti erőforrás miniszterhez fordult és felkérte őt, hogy fontolja meg a designer drogok listára vétele szabályainak kidolgozását, a sürgősségi eljárás, valamint a veszélyes szerek forgalmazásának, engedélyezési szabályainak kidolgozását és a feladatok végrehajtásába vonja be az érintett társadalmi szervezeteket is. Figyelemmel a hazai gyermekaddiktológiai, gyermek- és ifjúság pszichiátriai, valamint egyéb társult szakmabeli ellátás tényeire és következtetéseire, az ellátó rendszer hiányaira, és a finanszírozási ellentmondásokra, a biztos felkérte a kormányt, hogy tegyen sürgős és hathatós lépéseket a gyermekaddiktológiai ellátás megteremtésére és a kapcsolódó gyermek és ifjúsági pszichiátriai ellátás problémáinak haladéktalan megoldására. A biztos AJB 1298/2011. számú jelentésében a gyermekpszichiátriai ellátás területét vizsgálta, amely szerint egyre kritikusabb a gyermekek mentális állapota, a tanulási nehézséggel, magatartászavarral küzdő gyermekek száma folyamatosan növekszik. Az elmúlt évben és az idei év első felében is több 24 év alatti fiatal és gyerek kísérelt meg, illetve követett el öngyilkosságot. Ugyanakkor az akut krízishelyzetben lévő gyermekek ellátása jelenleg nem megoldott, ma Magyarországon összesen 60-70 gyermekpszichiáter dolgozik, ezzel sérül a gyermekek egészséghez fűződő és az egészségügyi ellátáshoz való joga. A gyermek- és ifjúságpszichiátriai ellátás jelenlegi helyzetének vizsgálata kapcsán kiderült, hogy a gyermekpszichiáter annak ellenére sem szerepel a hiányszakmák között, hogy a mindössze 60-70 ilyen szakorvos átlagéletkora magas. Sokan nyugdíj mellett praktizálnak, és van olyan régió, ahol az egyetlen elérhető gyermekpszichiáter 72 éves. Egy 2009-es ombudsmani jelentés szerint a 64 gyermekpszichiáter közül tízen külföldön praktizáltak, tízen pedig nem dolgoztak a szakmában. Az elmúlt két évben összesen 14 orvos szerzett gyermekpszichiáteri szakképesítést, ugyanakkor több tapasztalt szakorvos külföldre távozott. Igen kevés a fekvőbeteg ellátást nyújtó egészségügyi intézmények száma és nagyok a területi eltérések. Az ország nyugati felében, az egész Dunántúlon nincs aktív gyermekpszichiátriai fekvőbeteg-ellátás. E térség gyermekpszichiátriai betegeit kényszerűen gyermekgyógyászati osztályokon vagy a felnőtt pszichiátriai betegekkel együtt kezelik, gyermekpszichiáter szakorvosi felügyelet vagy konzílium nélkül. Ugyanilyen állapotok uralkodnak az észak-magyarországi régióban is. További visszásság, hogy nem valós adatokon alapul az egészségügyi intézmények ellátási kötelezettségének

3.1. P r o j e k t e k

69

szabályozása. Az ÁNTSZ szerint például ellátási kötelezettsége van a Pécsi Tudományegyetem Gyermekgyógyászati Klinikájának, amely azonban nem rendelkezik akkreditált gyermekpszichiátriai osztállyal és nincs is szakorvosa. Súlyos problémát jelent a gyermekek sürgősségi ellátása, annak beutalási rendje is. Egyrészt nagyon kevés intézményben adottak a sürgősségi ellátás feltételei, másrészt a megyei népegészségügyi szakigazgatási szerveknek nincs nyilvántartása a sürgősségi ellátóhelyekről, így szabályozni sem tudják a kérdést. Ennek következtében a beteg gyermekek ellátása sokszor teljesen esetleges és kiszámíthatatlan. De például az is probléma, hogy míg az egészségügyi törvény értelmében a szülő jogosult arra, hogy folyamatosan a pszichiátrián kezelt beteg gyermeke mellett tartózkodjon, a gyermekpszichiátriai osztályokon nem áll rendelkezésre elegendő alkalmas szoba. A biztos megállapította, hogy mindezek sértik az egészséghez fűződő, valamint az egészségügyi ellátáshoz való jogot, az emberi méltósághoz fűződő jogból levezethető önrendelkezés jogát, valamint az esélyegyenlőség elvét. Az ombudsman számos jelentésében és ezúttal is hangsúlyozta, hogy a jogegyenlőség megteremtése, az egyenlő méltóságú személyként kezelés biztosítása elsődleges állami kötelezettség. Az állami beavatkozás nem fakultatív feladat az olyan emberek csoportjainál, amelyek objektíve hátrányba kerülnek valamely tulajdonságukból, állapotukból – így különösen az életkorukból, egészségi állapotukból, betegségükből – adódó sajátos, kiszolgáltatott helyzetük miatt: az állam itt köteles hatékony lépéseket tenni az eredendően és súlyosan egyenlőtlen helyzet felszámolására. A gyermekek szexuális bántalmazásának esetei ritkán kerülnek nyilvánosságra, miközben éppen a fiatal áldozatok a leginkább kiszolgáltatottak és a legkevésbé képesek érdekeik képviseletére. Az ombudsman ezt a gyakorta elhallgatott problémát és a gyermekek testi és lelki egészséghez való jogának érvényesülését is vizsgálta, amelynek eredményét az AJB 2031/2011. sz. jelentés foglalja össze. A jelentés szerint Európában a gyermekkorúak – azaz a 18 év alattiak – 10–20%-a szenvedi el a szexuális visszaélés valamilyen formáját. Így becsülik nemzetközi tanulmányok, és leírják azt is, hogy az intézményekben élő gyermekeket még inkább fenyegeti a szexuális abúzus. A biztos, fokozott védtelenségük okán, a gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő gyermekek ellen elkövetett szexuális bántalmazás problémájával foglalkozott. Gyermekotthonoktól, civil segítő, illetve orvosszakmai szervezetektől, az országos rendőrfőkapitánytól és a legfőbb ügyésztől, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Áldozatsegítő Szolgálatától is kapott tájékoztatást, a Gyermekjogi Ombudsmanok Európai Hálózatától pedig a nemzetközi állapotokról érdeklődött. A gyermekek bántalmazása, különösen a sérelmükre elkövetett szexuális erőszak rendkívül nehezen tetten érhető jelenség, a vizsgált gyer-

70

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

mekotthonok nem rendelkeznek egységes szakmai protokollal a bántalmazás felismerésére, sem módszertani útmutatóval a probléma kezelésére. A biztos vizsgálata arra is rámutatott, hogy a gyermekvédelmi jelzőrendszer a bántalmazás jóval kevesebb esetét mutatja ki, mint a társadalomtudományi kutatások. A szakellátásban nevelkedő gyermekek sérelmére elkövetett bántalmazásokról pedig nincsenek is adatok, holott a nemzetközi felmérések a magas latencia mellett olyan esetszámokról számolnak be, amelyekből arra lehet következtetni, hogy hazánkban sem lehet jobb a helyzet. Feltűnő, milyen kevés gyermek kér segítséget. Ezt több ok magyarázza: túlságosan fiatalok a problémájuk jelzéséhez, jogaik érvényesítéséhez, továbbá a gyermekvédelmi jelzőrendszer szervei nem eléggé érzékenyek ezekre a panaszokra. A jelentés azt is megfogalmazza, hogy a gyermekek panasztételi joga ugyan formálisan biztosított, de a gyermekvédelmi jelzőrendszer megfelelő működése az ott dolgozók személyes elkötelezettségén múlik. Előfordul, hogy a gyermekvédelmi jelzőrendszer tagjai sokszor azért nem teljesítik kötelezettségüket, mert félnek, hogy a jelzéssel érintett személyek ezt megtorolják rajtuk. Az ombudsman fontosnak tartaná, ha a képzéseken, továbbképzéseken megismertetnék a szakellátásban dolgozókat a gyermekbántalmazással szemben kidolgozott legújabb módszertani útmutatókkal, a kutatások friss eredményeivel. Javasolta, hogy a nemzeti erőforrás miniszter fordítson kiemelt figyelmet a gyermekek jogtudatosítására és annak ismertetésére, hogy gyermekbántalmazás, szexuális abúzus vagy elhanyagolás esetén a gyermek mely szervekhez fordulhat segítségért. Az ombudsman felhívta Budapest Főváros Önkormányzata Módszertani Gyermekvédelmi Szakszolgálatának vezetőjét, hogy dolgozzon ki egységes szakmai standardokat a gyermekek elleni bántalmazás, kiemelt figyelemmel a szexuális bántalmazás felismerésére, kezelésére, utánkövetésére, és ezeket módszertani javaslatok formájában jutassa el hatáskörébe tartozó intézményekhez. Hasonlóan keveset szól a közbeszéd a gyermekprostitúció jelenségéről, e kiemelten súlyos kérdést az ombudsman hivatalból indított vizsgálatban járta körül, a jelentés AJB 1472/2011. számon foglalja össze a megállapításokat. A szexuális kizsákmányolás gyanújára a jelzőrendszer még nem reagál, a bizonyíték pedig már későn érkezik. A gyermekprostitúció ellen, a gyermekek védelmében azért sem képes a rendszer hatékonyan fellépni, mert nincs belső együttműködés, ismeret, szakmai útmutató, eljárásrend – állapította meg az ombudsman, aki azt is észrevételezte, hogy a rendőrök elkövetőként és nem áldozatként kezelik a prostitúción ért gyermekeket. A leginkább a 14–17 év körüli, rossz családi és anyagi körülmények között élő lányok veszélyeztetettek. Általában nincs mögöttük megtartó család, többeket már gyermekkorukban szexuális zaklatás érte. A biztos jelentésében olvasható, hogy

3.1. P r o j e k t e k

71

a gyermekprostitúcióval vagy annak gyanújával csaknem minden fellépni hivatott szerv találkozott már. Mivel azonban a jelenség a legtöbb esetben rejtve marad, az esetek valódi számát nem lehet meghatározni – derült ki a megkérdezett hivatalok válaszaiból. A vizsgálat feltárta azt is, hogy a speciális ismeretek, szakmai protokollok, gyakorlati útmutatók hiányában a gyermekvédelem szakemberei nem tudnak kellő időben és hatékonysággal cselekedni a megelőzés érdekében, és nem képesek megfelelő segítséget nyújtani a prostitúció áldozatává vált gyermekeknek. Amikor a prostituálódás gyanúja felmerül, még elejét lehetne venni egy később már visszafordíthatatlan folyamatnak. A gyermekjóléti szolgálatok és a jelzőrendszer többi tagja azonban tart az esetleges alaptalan gyanúsítás következményeitől. A puszta gyanú hatására még nem intézkedik, nem teszi meg a gyermek védelméhez szükséges lépéseket, várja a bizonyítékot, vagy legalább azt, hogy egy másik jelzőrendszeri tag jelezzen. Ezt a szakmai tétlenséget az állampolgári jogok biztosa nem fogadja el. Már a gyanú felmerülése is indokolttá teszi a gyermekek védelmére hivatott szervek intézkedését, a veszélyeztető okok feltárását, sőt lehetőség szerinti megszüntetését. A megkérdezett hivatalok tájékoztatásából azonban kiderült, hogy a munkatársaik nem rendelkeznek a szükséges speciális ismeretekkel, gyermekprostitúcióról szóló konferencián, tréningen, továbbképzésen nem vettek részt, és nem léteznek olyan szakmai protokollok sem, amelyek megfelelő szakmai útmutatót, formalizált eljárásrendet nyújtanának számukra. A gyermekotthonok a bizalmi kapcsolat és az otthonhoz való kötődés kialakításán, valamint a személyes beszélgetéseken kívül nem rendelkeznek olyan eszközökkel, amelyek alkalmasak volnának az ott ellátott gyermekek hatékony és biztonságos védelmére. A gyermekotthon nem zárt intézmény, az otthon munkatársai csak korlátozhatják a gyermek kimenőjének idejét, ezért sok esetben csak késedelmesen, illetve a szökésből visszatért gyermek meghallgatásán készült jegyzőkönyvből értesülnek a távolléte idején történtekről. A legnagyobb veszélyt az jelenti, hogy a szökött gyermekek rossz társaságba, akár őket szexuálisan kihasználó bűnözői csoportok hatása alá kerülnek, és ebben a körben gyakori az alkoholizmus, a drogozás, a prostituálódás. A rendőrség szerepével kapcsolatos kérdéseire kapott válaszokból a biztos megállapította, hogy az intézkedő rendőrök elkövetőként, és nem áldozatként tekintenek a gyermekekre, büntető- vagy szabálysértési eljárást indítanak ellenük, ha prostitúción érik őket. Másfelől viszont a rendőrség a bűnmegelőzésre hivatott kampányaiban az általános és középiskolák tanulóinak, valamint az intézeti nevelteknek felvilágosító programokat, előadásokat tart, a gyermekekkel megismerteti a prostitúció, a prostitúcióra kényszerítés veszélyeit. A biztos a nemzeti erőforrás minisztert egyebek között arra kérte fel, hogy segítse a gyermekvédelmi jelzőrendszer munkájának szakmai támo-

72

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

gatását és dolgoztassa ki a gyermekprostitúció megelőzésének módszereit. A biztos a belügyminiszternek a többi között azt javasolta, hogy a gyermekprostitúció jelenségéről, illetve az annak visszaszorítására, és megelőzése érdekében tehető rendőri intézkedésekről továbbképzésen oktassák az állományt. A projekt keretében a biztos vizsgálta továbbá panasz alapján a területi védőnői szolgálat működését.12 A panaszosnak három településre kiterjedő körzetében a jogszabályban megengedett 250 helyett több mint 600 gyermeket kellett egyedül ellátnia. A területi védőnő hiába kért segítséget a helyi önkormányzattól, az országos védőnőtől, az érintett szakminisztertől. Az ombudsman eljárása alatt részben orvosolták a problémát: megosztották a védőnői körzetet. Az állampolgári jogok biztosa nemcsak a jogbiztonság elvét, hanem a gyermekek egészséghez való jogát is veszélyben látta. A védőnő azt is sérelmezte, hogy a többletmunkájáért illetménykiegészítést nem kap, a területi pótlékot pedig az önkormányzat nem utalja át neki, mivel – az önkormányzat álláspontja szerint – a pótlék a szolgáltatót, azaz az önkormányzatot magát illeti meg. A nemzeti erőforrás miniszter válasza szerint a védőnői ellátás biztosítása – az egészségügyi alapellátás körében – a helyi önkormányzat feladata, így az önkormányzat képviselő-testülete alakítja ki annak körzeteit. Azt pedig jogszabály állapítja meg, hogy a védőnő az általa ellátott gyermekek létszáma arányában mennyi illetményre jogosult. A jogszabály azonban kizárólag a megengedett ellátotti létszámig biztosít finanszírozást, azaz a védőnő hiába lát el akár kétszer annyi gyermeket, ezért nem kaphat több fizetést. Azt pedig semmi sem szabályozza, hogy a területi pótlék a szolgáltató önkormányzatot, vagy a feladatot ténylegesen ellátó védőnőt illeti-e meg. Az a tény, hogy a védőnő a jogszabályban maximálisan megengedettnél lényegesen magasabb létszámot lát el, önmagában alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvét, valamint a jogbiztonság követelményét sértse – fogalmazta meg a biztos. Ezen túl, a védőnői ellátási rendszer működési problémájából adódóan a helyzet a gyermekek egészséghez való jogának csorbulásával is fenyeget. Sem a szolgáltató, sem a működést felügyelő szervek nem követelhetik meg, nem várhatják el a védőnőtől, hogy hosszú időn keresztül a megengedett maximális létszámnál több ellátottat gondozzon. A társadalmi elvárás az, hogy a védőnő – akár a hivatalos munkaidejét meghaladóan is – igyekezzen biztosítani a megfelelő ellátást. Ezzel az elvárással azonban a szolgáltató önkormányzat az esetleges finanszírozási nehézségekre hivatkozva sem élhet vissza, mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy a védőnő a jogszabályban meghatározott keretek között végezhesse a munkáját. A biztos emellett felhívta a figyelmet arra is, hogy az ellátottak átmenetileg megnövekvő létszáma után a védőnőnek 12

AJB 3809/2011. sz. jelentés.

3.1. P r o j e k t e k

73

magasabb díjazásban kellene részesülnie. A finanszírozható létszám azonban nem lehet több annál, mint amit a jogszabály maximálisként meghatároz, ellenkező esetben ugyanis a védőnő maga lenne anyagilag érdekelt a létszámemelésben, amely viszont az ellátás biztonságát veszélyeztetné, jogsérelmet okozna. A vizsgálat ugyanakkor feltárta, hogy az ország egyes régiói között, de még a régiókon belül is igen nagyok a területi eltérések a védőnői ellátáshoz való hozzáférésben. Az egyenlőtlenséget okozhatja az ellátottak, illetve a fokozott ellátást igénylők magas létszáma, az a tény, hogy a védőnői körzet több településre is kiterjed, de az a körülmény is, hogy a védőnő egyben iskolai védőnői feladatokat is ellát, vagy éppen egy másik körzetben is helyettesít. Csaknem 350 településen pedig egyáltalán nincs szervezett védőnői ellátás. Mindez sérti a gyermekek egészséghez való jogát. Az állampolgári jogok biztosa a problémák orvoslására, a területi egyenlőtlenségek felszámolására, a finanszírozás megoldására kérte a nemzeti erőforrás minisztert. Az iskola-egészségügy problémáit vizsgáló ombudsmani AJB 536/2011. számú jelentés megállapította, hogy jelentős területi különbségek vannak a tanköteles gyermekek iskola-egészségügyi szolgáltatásának minőségében és elérhetőségében. Az iskolaorvosok alulfizetettek és nincs meghatározva, mit kell teljesíteni a szűrésen és a védőoltáson túl. A hatályos szabályozás szerint valamennyi oktatási-nevelési intézményben biztosítani kell az iskolaiegészségügyi ellátást a 3–18 év közötti gyermekek, valamint a 18 év feletti, nappali rendszerű iskolai képzésben részt vevők számára. A rendszer nagy előnye, hogy az egész gyermektársadalmat eléri, így hozzájárulhat a gyermekek egészségi állapotában és az egészségügyi ellátásban meglévő esélyegyenlőtlenségek mérsékléséhez. Az országgyűlési biztos annak érdekében, hogy átfogó képet kapjon az iskola-egészségügyi ellátásokról, önkormányzati fenntartású, illetve alapítványi és egyházi általános és középiskolákat keresett meg a fővárosban, valamint az ország eltérő adottságú három megyéjében – Békésben, Nógrádban és Zala megyében. Emellett az egész országra kiterjedő, átfogó tájékoztatást kért a nemzeti erőforrás minisztertől is. A miniszter válaszában hangsúlyozta, hogy a hatályos közoktatási törvényben kiemelt figyelmet kap a megfelelő egészségügyi ellátás, ennek megfelelően a közoktatás intézményeiben az egyenlő bánásmód követelménye alapján a gyermeknek, tanulónak joga, hogy azonos feltételek szerint részesüljön, azonos színvonalú ellátásban, bánásmódban. Az elv megfogalmazásával szemben a vizsgálat feltárta, hogy a nappali tagozatos tanköteles gyermekek hozzájutnak ugyan az iskola-egészségügyi szűrővizsgálatokhoz és megkapják a kötelező védőoltásokat, a szolgáltatás minősége, és hozzáférhetősége között azonban nagy különbségek vannak, attól függően, hogy a diák nagyobb városban vagy egy kistelepülésen él-e. Jelentősen befolyásolja az ellátást, hogy a diákok az is-

74

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

kolájukban kialakított rendelőben, az – akár hetente többször jelen lévő – főállású gyermekorvost, védőnőt kereshetik-e fel (ez inkább a fővárosban és a nagyobb városokban jellemző), vagy pedig az iskolától távol, akár másik településen lévő orvosi rendelőben, a felnőtt háziorvos nyújtja a szolgáltatást. A megkeresett iskolák közül több esetben az alapítványi, egyházi iskolák magasabb színvonalú ellátást nyújtottak, mint az önkormányzati fenntartásúak. A kistelepülésen működő oktatási intézmények arról tájékoztatták a biztost, hogy az iskola-egészségügyi feladatok ellátásához nem tudják előteremteni sem a szükséges helyiséget, sem az eszközöket, sem a személyzetet. Ehhez a tevékenységhez egyébként nem kell szakvizsgával rendelkezni, és az iskolaorvosi-védőnői státust sok esetben egyáltalán nem, vagy nyugalmazott egészségügyi szakemberrel tudják betölteni. Nincs meghatározva a „minimum ellátás”, amelyet a szűrésen és a védőoltáson túl biztosítani kell. Ebből adódóan az sincs szabályozva, hogy az iskolaorvosnak, védőnőnek mennyi időt kell az iskolában tartózkodnia. Az iskola-egészségügyi ellátás az alulfinanszírozott tevékenységek közé tartozik. A feladatot részfoglalkozásban ellátó orvosok bruttó díjazása tanulónként mindössze 40 forint havonta. Fontos lenne az iskolaorvos és a tanulók-szülők, illetve az orvos és az iskola közötti kommunikáció. Sok szülő, illetve tanuló ugyanis egyáltalán nem tud az iskolaorvos elérhetőségéről, a szűrővizsgálatokról, és azok eredményéről, jelentőségéről. Ugyanakkor az orvos sem kap visszajelzést a szülőktől, diákoktól arról, hogy elvitték-e szakvizsgálatra az általa kiszűrt és megfelelő szakorvoshoz utalt gyermeket. Az iskola sincs megfelelően tájékoztatva a kötelezően elvégzendő szűrővizsgálatokról, azok várható időtartamáról, miközben a mereven előírt óraszámból kellene felszabadítani időt az alapos szűrővizsgálatokra. A biztos már korábban is jelezte, hogy a védőnők túlterheltek, és a jogszabályban meghatározott maximális létszámnál jóval több ellátottat gondoznak, ezért az iskolai-egészségügyi teendőiket csak részmunkaidőben, illetve a területi védőnő körzetükhöz tartozó feladatként tudják ellátni. Emiatt a kelleténél kevesebb az iskola-egészségügyi tevékenységre – vizsgálatokra, egészségnevelésre – fordítható idejük. A biztos mindezek nyomán felkérte a nemzeti erőforrás miniszterét, hogy kezdeményezze az egyes iskola-egészségügyi ellátásokra vonatkozó szakmai protokollok kidolgozását, a szakmai felügyelet kiépítését, a szükséges szakmai, tárgyi, valamint finanszírozási feltételek biztosítását, valamint tegyen határozott és összehangolt lépéseket annak érdekében, hogy a gyermekek azonos feltételek szerint részesüljenek, azonos színvonalú ellátásban. Az iskolapszichológusok közreműködése jelentős segítséget nyújtana a nevelésben, oktatásban, az iskolapszichológusi hálózat kiépítése azonban nem történt meg. Az iskolafogászat szűrővizsgálata elvben évente kétszer kötelező,

3.1. P r o j e k t e k

75

ám egyrészt nem jelent kezelést is, másrészt időigényes és utazásra kényszeríti a tanulókat. A biztos az iskolapszichológiai ellátással kapcsolatban ugyanazt állapította meg, mint az iskolaorvosok esetében: igen nagyok a minőségi különbségek és a hozzájutás lehetősége, attól függően, hogy a gyermek hol lakik (még a nagyobb városok között is jelentősek az eltérések). A diákok mellett sok esetben a tanárok is igénybe vennék ezt a szolgáltatást, gyakorlatilag azonban csak kevés iskola tudja megengedni magának, hogy főállású iskolapszichológus segítse a pedagógusok munkáját. Az iskolapszichológusi ellátottság esetlegessége és egyenetlensége a közoktatás intézményeiben mindaddig fennmarad, ameddig az iskolapszichológusé nem kötelezően előírt munkakör, hanem „megszervezhető” szolgáltatás, és a hálózat kiépítéséhez szükséges források sem állnak rendelkezésre. Szükség volna olyan szakmai protokollra, amely leírja az iskolapszichológus tevékenységét, az elláthatók körét, a dokumentáció rendjét és a szakellátásra utalás eseteit. Az adatvédelmet is biztosító nyilvántartás segítségével pedig kiszűrhetők lennének az ellátási hiányok, vagy éppen az átfedő szolgáltatások (előfordul, hogy az iskolapszichológus, a nevelési tanácsadó és a gyermekjóléti szolgálat is egyszerre kezeli a gyermeket, és nem tudnak egymásról). A biztos hasznosnak találná a szakmai ellenőrzés bázisintézményeinek – a módszertani központoknak – kiépítését, mert így egységes rendszerben válnának lehetővé a továbbképzések, valamint az iskolapszichológusok szakmai munkájának ellenőrzése. Több szülő panaszban kifogásolta a gyermekeik óvodájában, iskolájában nyújtott étkeztetés színvonalát, illetve azt, hogy megoldatlan a speciális étkezési igényű gyermekek étkeztetése. Az országgyűlési biztos a közétkeztetéssel kapcsolatos AJB 560/2011. számú vizsgálatában felidézte azt a törvényi előírást, hogy az egészségügyi, szociális és gyermekintézményekben az élettani szükségletnek megfelelő minőségű és tápértékű étkezést kell biztosítani. A gyermekek napközbeni ellátása keretében a bölcsődében, az óvodában, a nyári napközis otthonban, az általános és középiskolai diákotthonban, kollégiumban, az iskolai menzai ellátásban az életkornak megfelelő étkeztetést kell megszervezni. A biztos arra következtetésre jutott, hogy a jogszabályok nem rendelkeznek a gyermekeknek – közöttük a speciális étkezési igényű gyermekeknek – nyújtandó étkezések számáról, jellegéről. Olyan előírás sincs, amely az étkeztetés megfelelő színvonalát biztosító garanciális szabályokat tartalmazná, nincsenek meghatározva az étel előállításához szükséges személyi követelmények (ilyen például a gyermeklétszámhoz viszonyított főző- és tálalókonyhai alkalmazottak száma, az élelmezésvezető képzettsége) és a kulturált étel- és ivóvízfogyasztás tárgyi feltételei (a kis- és főétkezések fogyasztásának helyétől a szalvéta biztosításáig). Az ombudsman utalt arra is, hogy az étkeztetés megfelelő színvonala érdekében meg kell határozni a gyermekétkeztetés-

76

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

re fordítandó költségek minimumát. Korábban több szaktárca együttes rendelete rögzítette a csoportos étkeztetésre vonatkozó energia-tápanyagbevitel, illetve élelmiszer-nyersanyag felhasználás ajánlásait, ám a jogszabályi előírást a vidékfejlesztési miniszter 2011. augusztus 1-jével hatályon kívül helyezte. Az országos tiszti főorvos ezzel egyidőben az ÁNTSZ honlapján ugyan közzétette a maga táplálkozás-egészségügyi ajánlását, de az nem töltheti be a miniszteri jogalkotással keletkezett joghézagot, mivel a tiszti főorvos nem rendelkezik jogalkotási hatáskörrel. A biztos az egyedi ügyek kapcsán áttekintette a közétkeztetés ellenőrzésében közreműködő szervek tevékenységét is. Megállapította, hogy az egészségügyi államigazgatási szerv és az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv a még hatályos rendelet idején sem ellenőrizte, megfelelt-e az előírásoknak az ételek mennyisége, minősége. Az ombudsmani vizsgálat kiterjedt az egészséges étkezést támogató programokra így az iskolai alma- és az iskolatej programra is. Az iskolai büfékkel kapcsolatosan a biztos indokoltnak tartaná, ha a közétkeztetésre vonatkozó élelmiszer-minőségi szabályok hatályát ezekre az üzletekre is kiterjesztenék. A biztos álláspontja szerint a közétkeztetés átfogó szabályozásának hiányában nem megoldott a minőségi szolgáltatás. A gyermekétkeztetésre vonatkozó egységes jogszabály megalkotása és a közétkezetés megfelelő szabályozása érdekében több szaktárca együttműködése szükséges, ezért a biztos a kormánynál kezdeményezte a közétkeztetés szabályrendszerének átfogó felülvizsgálatát. Hiányosak az iskolai testnevelés és a diáksport intézményi feltételei, ami főként a kisebb településeken okoz gondot. Az óvoda, az iskola, a kollégium – a közoktatási törvényben meghatározott feladatai ellátásának keretei között – felelős a gyermekek, tanulók testi, értelmi, érzelmi, erkölcsi fejlődéséért, a gyermek- és tanulói közösség kialakulásáért és fejlődéséért. Az állam az ifjúság egészséges fejlődése érdekében biztosítja a közoktatás és felsőoktatás testnevelését és sportját, valamint az intézményen kívüli diáksportot. Az állam a szabadidősport és a diáksport támogatásával is előmozdítja a mozgás-gazdag életmód elterjedését, a rendszeres testedzést. A biztos AJB 1942/2011. számú jelentésében ugyanakkor meg állapította, hogy az elvek megvalósulásának feltételei hiányosak. Leginkább a községek és a kisebb települések iskoláiban korszerűtlen, elhanyagolt és balesetveszélyes a tornatermek többsége, hiányoznak az öltözők és az alapvető higiéniai feltételek. A kötelező eszközlistán szereplő felszerelések megléte ugyan az iskolaalapítás alapvető feltétele, azonban a fenntartók többsége csak részben képes teljesíteni az előírásokat. Érdemi változás mindaddig nem várható, amíg a megfelelő intézményi és tárgyi feltételek biztosítása kizárólag azokra az intézményekre kötelező, amelyek a rendelet hatálybalépése után kezdik meg a tevékenységüket. Szükség lenne a pályázati források további bővítésére, a kisebb települési önkormányzatok ér-

3.1. P r o j e k t e k

77

dekében pedig a feltételrendszer liberalizálására. Az ombudsman vizsgálata feltárta azt is, hogy valamennyi iskolaköteles gyermek részt vesz valamilyen szintű testnevelési foglalkozásban – visszásság ebben a kérdésben nem állapítható meg. A biztos jelentéséből azonban az is kiderül, hogy a legtöbb helyen csak a jogszabályban meghatározott minimális számú testnevelés órát tartják meg. Hiányzik az iskolai testnevelés minőségét garantáló szakmai felügyeleti rendszer, a minőség és a balesetmegelőzés követelményei a fenntartók anyagi lehetőségeinek függvényében érvényesülnek, és nem állnak rendelkezésre a szakmai protokollok. A testnevelő tanárok ezért nem tudhatják, hogy mely időtartamban és milyen szempontok alapján kell elvégezni a gyermekek fizikai állapotának kötelező felmérését. Szükséges lenne a testnevelő tanárok képzési és továbbképzési rendszerének olyan átalakítása, amely szakmai egyeztetetés alapján igazodna az oktatási rendszer gyakorlati igényeihez – olvasható az ombudsman vizsgálati jelentésében. A testnevelés oktatásának ki kell terjednie a gyermekek egyéni adottságaihoz igazodó képességfejlesztésre is. Célszerű lenne a testnevelésben és a diáksportban rejlő nevelési és fejlesztési elveket, módszereket összefoglalni, és szélesebb szakmai körben – például képzések, továbbképzések alkalmával – közzétenni.

3.1.2. „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” Projekt Méltóság projektek sora A betegjogok és az egészségügy hazai viszonyát és egyes speciális státusokat illető helyzetét tehát külön projekt keretében vizsgálta idén az ombudsman speciális munkacsoportja. Érvényesülhetnek-e azok az alapvető emberi jogok, és ezzel együtt a betegjogok, melyeket a nemzetközi dokumentumok, a hazai normák ugyancsak tartalmaznak? Vajon szükség van-e e kérdésben is paradigmaváltásra? A biztos szerint egy erős jogállami keret alkalmas lehet a megfelelően érzékeny és eredményes egészségpolitika működéséhez, a társadalom részéről pedig e kérdésben is elkerülhetetlen a paradigmaváltás. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa mindenkor kiemelt figyelemmel és felelősséggel, a rászoruló és kiszolgáltatott embereket megillető jogok sajátosságaihoz illeszkedő szemlélettel és eszközrendszerrel vizsgálja a hátrányos vagy nehéz helyzetben élők jogainak érvényesülését, a tőlük érkező, illetve érdekeiket, jogaikat érintő panaszokat. Ezen túlmenően megbízatás ideje alatt minden évben egy-egy hátrányos helyzetű társadalmi csoport problémáinak, vagy számukra jelentős alkotmányos visszásságot érintő kérdések vizsgálatára projektet indít, e jogok érvényesülésének elősegítését ál-

78

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

lítva a vizsgálat fókuszába. 2008-ban az „Emberi méltóság korlátok nélkül” projektsorozatban a hajléktalan emberek, 2009-ben „Méltóképpen másképp” címmel a fogyatékossággal élő emberek helyzete, méltóságuk, jogegyenlőségük védelme és esélyegyenlőségük minél teljesebb elősegítésére összpontosítottunk. 2010-ben idős honfitársaink helyzetét, az idős kor társadalmi, jogi és szociológiai aspektusát vizsgáltuk az alkotmányos alapjogok szemszögéből, „Méltóképpen Időskorban” címmel. Egészségügy alapjogi szemlélettel 2011-ben folytattuk a Méltóság projekteket, és a betegek jogainak érvényesülését, az egészségügy egyes kényes kérdéseit, az orvos-beteg bizalmi viszony 21. századi jelentőségét elemeztük éves munkaprogramunkkal. A projekt programjának megvalósulásához munkacsoportot alakítottunk, amely együttműködik a szakmai és civil szervezetekkel, intézményekkel, valamint az általunk érintett témák kutatóival. Kiindulópontunk az alapjogok összefüggésrendszerében az emberi méltósághoz való jog érvényesülése és védelme, valamint az ebből levezethető egyes betegjogok, kiemelten az egészségügyi önrendelkezési jog tartalma és terjedelme, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosításával összefüggő állami kötelezettség-rendszer, továbbá az előbbivel szoros összefüggésben maga az egészségügyi ellátórendszer társadalombiztosítási modellje: az ellátáshoz való hozzáférés. Mindezekről az 1. fejezetben bőven olvashattak. A 2011. áprilisi első találkozó legfontosabb témája a betegjogok érvényesülésének problémáiról készült státusjelentés bemutatása volt. Ebben kifejezetten a betegjogok érvényesíthetőségének problémáit tártuk fel az intézményi háttér változásainak hibáin keresztül. Mivel megkerülhetetlen az egészségügyi adatkezelés korszerű megoldásainak jelentősége dr. Péterfalvi Attila, volt adatvédelmi biztos, az OBH akkor vezetője elemezte ennek gyakorlatát, az ombudsmanok adatokkal összefüggő tapasztalatait. Kitért a bezárt intézmények dokumentumainak sorsára, arra, hogy egységes és minden tekintetben jól kezelt dokumentációs központra van szükség. Ha adatokról, betegadatokról beszélünk szükséges ennek etikai, bioetikai vetületét is érinteni, hiszen az egészségügyben minden információnak, adatnak jelentősége van, akár a páciens, akár a rendszer oldaláról merül fel. Az orvosi etika, az etikus gondolkodás és a betegjogok 20. századi vívmányiról Dósa Ágnes, a SOTE Magatartástudományi Intézetének munkatársa, az ELTE tanára vázolt rövid helyzetképet, fókuszban a jog (betegjog) és egészségügy eltérő konnotációjával, a kérdés nemzetközi megítélésével. Jelezte, hogy a 21. század egyik legnagyobb vitás területe az életvégi döntések gyakorlata, ezzel összefüggésben az életben

3.1. P r o j e k t e k

79

tartó, fenntartó kezelés visszautasításának lehetősége. A betegjogi képviseleti rendszer tekintetében megjegyezte, hogy a beteg a szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztó, s mint ilyen különös helyzetű is egyúttal, hisz épp a komfortját javítja a gyógyító, megelőző beavatkozások sora. A kötelezettségek és jogok széles fogyasztói rétegén belül ugyancsak érdekes összefüggéseket emelt ki Sándor Judit, a CEU professzora. Figyelemfelhívó hozzászólásában a páciensek és a donorok egyre fontosabb helyzetét értelmezte a biotechnológia területén, vagyis értelmezhető-e az emberi méltóság mint alapjog, mint etikai tézis az emberi sejtek és szövetek gyógyászati és kutatási célú felhasználása terén. Ugyancsak ez alkalommal hangzott el előadás a különböző típusú ellátások speciális és ezzel olykor mellőzött jellegére utalva, egyebek mellett a HIV fertőzöttek gondozásának akut kérdéseit elemző jelentést vitattuk meg a jelenlévőkkel. Végül rövid áttekintést adunk az ombudsmanok eddigi egészségügyet érintő tevékenységéről is, melyről e füzet előbbi fejezetében már olvashattunk. Beteg – Gyermek – Jogok Az idei évben az ombudsman gyermekjogi projekttevékenységének középpontjában a gyermekek testi- és lelki egészséghez való joga áll. Ez a program együtt valósult meg a „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” egészségügyi/ betegjogi projektünkkel. Mivel a korábbi években is számos alkalommal került a Méltóság Projektek programjaiban dolgozó munkatársak látókörébe gyerekeket érintő probléma (vö. fogyatékosságügy, hajléktalankérdés), magától értetődő volt a téma komplex feldolgozása. Kiindulópont ismét az emberi méltósághoz való jog érvényesülése és védelme, valamint az ebből levezethető egyes betegjogok, kiemelten az egészségügyi önrendelkezési jog tartalma és terjedelme, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosításával összefüggő állami kötelezettség-rendszer, továbbá az előbbivel szoros összefüggésben maga az egészségügyi ellátórendszer társadalombiztosítási modellje: az ellátáshoz való hozzáférés a gyerekeknek, felnőtteknek egyaránt. A Gyermek jogairól szóló Egyezmény 24. szakaszában elismeri a gyermeknek a lehető legjobb egészségi állapothoz való jogát, valamint, hogy orvosi ellátásban és gyógyító nevelésben részesülhessen. A részes államok erőfeszítéseket tesznek annak biztosítására, hogy egyetlen gyermek se legyen megfosztva ezeknek a szolgáltatásoknak az igénybevételére való jogától. Az Egyezményben részes államok erőfeszítéseket tesznek a fenti jog teljes körű megvalósításának biztosítására, és intézkedéseket tesznek különösen arra, hogy csökkentsék a csecsemő- és a gyermekhalandóságot, biztosítsák minden gyermek számára a szükséges orvosi ellátást és egészségügyi gondozást, legfontosabb-

80

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

nak tekintve az egészségügyi alapellátás fejlesztését, dolgoznak a betegség és a rosszultápláltság ellen az egészségügyi alapellátás keretében is, különösen a könnyen rendelkezésre bocsátható technikák felhasználásával, valamint tápláló élelmiszerek és ivóvíz szolgáltatásával, figyelembe véve a természeti környezet szennyezésével járó veszélyeket és kockázatokat. Ezen kívül cél, hogy biztosítsák az anyák terhesség alatti és szülés utáni gondozását, tájékoztassák a társadalom valamennyi csoportját és különösen a szülőket és a gyermekeket a gyermek egészségére és táplálására, a szoptatás előnyeire, a környezet higiéniájára és tisztántartására, a balesetek megelőzésére vonatkozó alapvető ismeretekről, továbbá megfelelő segítséget nyújtsanak ezen ismeretek hasznosításához, végül, hogy fejlesszék a megelőző egészséggondozást, a szülői tanácsadást, valamint a családtervezésre vonatkozó nevelést és szolgálatokat. A júniusi találkozón egynapos konferenciát tartottunk, melynek első felében a gyermekek egészségét, egészségügyi ellátását, az ellátókat is érintő problémákról, illetve ezeket feltáró vizsgálatok eredményeiről számoltunk be. A rendezvény nyitóelőadásában dr. Navracsics Tibor közigazgatási és igazságügyi miniszter a gyermekjogok terén való kormányzati szerepvállalás jelentőségéről és az európai feladatok összehangolásáról tartott rövid összefoglalót, hangsúlyozva a család mint az egészséget megtartó elsődleges tér, hely, közösség fontosságát. Bemutattuk a hazai védőnői hálózat működési anomáliáit elemző munkánkat, az ezzel is összefüggő alapellátási gondokat, Odor Andrea, az országos tisztiorvosi hálózat védőnőket koordináló vezetője vázolta a védőnői szolgálat szerepét, fontosságát, nélkülözhetetlen szerepét. A házi gyermekorvosok napi gondjairól számolt be dr. Huszár András, a Házi Gyermekorvosok Egyesületének elnöke, majd dr. Pászthy Bea főorvos, a SOTE docense a gyermekpszichiátriai ellátás fejlesztésének szakmai indokait, a gyermeklélek változásának civilizációs buktatóit mutatta be. Nagyszabású vizsgálatot folytattunk a kiskorúak drog- és alkoholfogyasztásának következményeiről, illetve az intézményes háttér hiányosságairól. Mivel a találkozó a gyermekek mindenek fölött álló érdekeinek holisztikus filozófiája mentén szerveződött, a továbbiakban a várandósság és a szülés körülményeit, az intézményes hátteret, az intézményen kívüli szülés szakmai és társadalmi vitáit, végső soron a szülés körülményeinek hosszú távú következményeit, a gyermekegészségügy dilemmáit, az egészségtudatosság mint az egészséges társadalom főbb pilléreit igyekeztünk felvázolni meghívott vendégeink és felkért hozzászólóink segítségével. Előadásában Ékes Ilona országgyűlési képviselő a szülő nő helyzete és a szülés minőségének összefüggéseit emelte ki, majd az otthonszülés kontra intézményi szülés történetét, a jelenlegi szakmai viták hatását értelmezte a társadalom egészségére tekintettel a 21. századi európai viszonyokban. Mindezzel együtt tájékoztatott az Anya- és Bababarát Mozga-

3.1. P r o j e k t e k

81

lom jelentőségéről, valamint a bábaság intézményének megújulásáról. Dr. Tóth Zoltán professzor a DEOEC Szülészeti és Nőgyógyászati Klinika igazgatója a szülészeti szakma intézményes működésének előnyeiről, a biztonság és/vagy kórház diskurzus ellentmondásairól tartott előadást, hangsúlyozva, hogy az intézményen belüli bababarát szülőszobák alternatívát jelenthetnek az „otthonszülést” támogatóknak. A beteg helyzetéről, a jogok rendszeréről és a gyermekek ellátásának szintéziséről, illetve az OBDK (Országos Betegjogi és Dokumentációs Központ) tervezett felállításáról dr. Mogyorósi Dorottya, a jogalkotásban részt vevő egészségügyi szakember, betegjogi szakértő beszélt. Kiemelte, a Semmelweis Terv prioritásként nevezi meg a gyermek-egészségügyi ellátás fejlesztését, a közös szakmapolitikák ebbéli egyetértését. Végül az évek óta a biztos hivatalában kiemelten kezelt témában a pszichiátriai ellátás jelenlegi problémáinak egyik sarkalatos kérdését vitattuk meg, azaz mennyiben bír jelentőséggel a pszichiátriai beteg szabadságjoga akkor, amikor az ellátás körülményei a legkevésbé sem korszerűek. A beteg java a legfőbb törvény A projekt záróeseményén novemberben összegeztük az éves munkát, valamint új vizsgálataink eredményét ismertettük. Prof. dr. Réthelyi Miklós nemzeti erőforrás miniszter szavai az orvoslás jelenéről és jövőjéről fonta körbe az orvosbeteg viszony mai olvasatát. Hangsúlyozta, hogy a beteg ember a modern orvoslás fókusza, azonban az orvoslás jövője nem csak az orvosokon múlik, fontos szerep jut a szakdolgozóknak. Mindenkin számon lehet kérni a saját egészségét, illetve felvethető, hogy mennyi munkát jelent az orvosoknak, ugyanakkor lehet csak az egészségügyet felelősségre vonni, hiszen feladata az egészség megőrzésének elősegítése és a gyógyító munkával annak újrateremtése. Ehhez a szaktárca is hozzájárul, például az e g é s z s é g k á r o s ít ó élelmiszerek megadóztatásának bevezetésével. Korábban – a II. Világháborút

Prof. Dr. Réthelyi Miklós miniszter „A beteg java a legfőbb törvény” című konferencián tartott előadást (2011. november 10.)

82

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

megelőző időszakban – jelentősen kevesebb volt a doktorok száma, így a kapcsolat is másképpen alakult a betegekkel, a honorárium kérdése is személyes ügy volt. Mivel azonban mára az orvosok száma folyamatosan nő, a betegekkel való klasszikus viszony is átalakult, ráadásul a biztosító fizet az orvos szolgálataiért. „Az orvosi munka: hivatás, melynek szigorú szabályai vannak” – fogalmazott végül a tárcavezető –, és ezek megőrzése fontos az orvostudomány jelenében és jövőjében egyaránt. A program további részében a TASZ betegjogi programvezető Kapronczay Stefánia foglalta össze azt a 2010-ben zajlott kutatást, melyben 20 európai ország vett részt, köztük javarészt az Európai Unió tagállamai. A kutatás az Európai Betegjogi Chartában foglaltak érvényesülését mérte fel az Active Citizenship Network koordinálásában. A négy forrásból építkező kutatás öszszesített eredménye alapján Magyarország az utolsó előtti helyen van a betegjogok érvényesülésének tekintetében. A betegjogok érvényesülése és érvényesíthetősége szempontjából nem jelentéktelen kérdés az Országos Betegjogi és Dokumentációs Központ terve, amelynek jelentőségéről, illetve a betegadatok eddigi és jövőbeli kezelésének körülményei ezúttal is egy szakértőt hallhattunk Trócsányi Sára személyében. Álláspontja szerint az egész struktúra működése valójában attól a pácienstől függ, akit ellátni köteles, akinek egészségügyi adatait (leletek, dokumentumok, zárójelentések stb.) megfelelő zárt rendszerben kezeli, és ami a tájékoztatás minőségét és jelentőségét kell, hogy homloktérbe állítsa. „A jól tájékozott beteg, gyorsabban gyógyul” – vélte a szakértő. Az éves program két olyan fókuszt is értelmezett, melyben korábban már folytak ombudsmani vizsgálatok, azonban jelen körülmények között és szakmai támogatással az Egészségügyi Projekt keretei között lehetett komplex elemzéseket folytatni. A 2009-ben zajlott fogyatékosügyi program kereteit meghaladó kérdésben ezúttal átfogó vizsgálatot folytathattunk, és átvilágítottuk a fogyatékossággal élők egyes csoportjainak helyzetét az egészségügy világában. Előadónk arról a heroikus küzdelemről is beszámolt, amely egyes fogyatékos csoportok, így például az autizmus spektrumzavarral küzdők, vagy az értelmi fogyatékosok és hozzátartozóik végeznek akár egy fogorvosi ellátás szüksége kapcsán. Ugyancsak kiemelt vizsgálatot folytattunk, és ez alkalommal mutattuk be a hajléktalan emberek egészségügyi ellátását értékelő jelentést, az elmeállapot megfigyelés és a veszélyeztető állapot dilemmáit öszszefoglaló vizsgálatunkat. Ez utóbbi munkáink a különösen rászoruló társadalmi csoportok hétköznapi életének a nyilvánosság előtt eddig keveset tárgyalt súlyos gondjait érzékeltették abból az alapvető emberi jogi szempontból, hogy az esélyegyenlőség valódi értelmezése a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem egyik első lépése.

3.1. P r o j e k t e k

83

Kiemelt vizsgálatok áttekintése Az elmúlt évek „Méltóság Projektjei” sorában áttekintettük tehát a hajléktalan emberek, a fogyatékossággal élők valamint az időskorúak alapjogainak érvényesülését. A jelen program kiemelt vizsgálatai értelemszerűen kapcsolódtak ezen rászoruló társadalmi csoportokat érintő egészségügyi, betegjogi problémákhoz. Különös jelentősége volt a pszichiátriai betegek ellátásának körülményeit kutató munkának, hiszen az OPNI bezárása óta nem volt olyan év, amelyben ne érkezett volna legalább egy tucat, kifejezetten a pszichiátriai ellátás specialitásainak hiányát, vagy elégtelenségét kifogásoló panasz. Ezúttal a veszélyeztető állapot különböző szempontjait vizsgáltuk, kórházon belül vagy szociális intézményben.13 Egyre több olyan panasz érkezett a hivatalba, melyben pszichiátriai betegségben szenvedő fiatalok szülei számoltak be arról, hogy a súlyosan beteg ember intézményi elhelyezése gyakorlatilag lehetetlen, ugyanakkor az idősödő szülő számára az otthoni ápolás, gondozás, vagy csupán az együttélés is erőn túli áldozatot kíván. Gyakori panasz, hogy nem csak a lakóhelyükön, de az ország más területein sem találnak olyan tartós bentlakást biztosító intézményt, amely fogadni tudná az agresszív, veszélyeztető magatartású, speciális ellátást igénylő családtagot. Tekintettel arra, hogy a probléma számos egyéb aspektusa is felvet szakmai, etikai, alapjogi aggályokat, vizsgálataink segítségével arra kerestünk választ, hogy a mind erőteljesebb és többeket érintő pszichiátriai szakmai érvek ellenére az ellátás minőségi elvárásai miként értelmezhetők a hazai viszonyok között. Azaz miért akadozik a szakellátás különböző szintjein a súlyosabb pszichiátriai kórképű beteg betegútja. Mivel a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog minden beteget vagy pácienst, legyen ő bármely társadalmi csoport tagja, egyaránt megillet,14 a korábbi évek projektprogramjainak szereplőit kiemelten vizsgáltuk az egészségügyi ellátás hálójában. A fogyatékossággal élők különleges igényeit vajon képes-e az ellátórendszer tolerálni15, vagy a hajléktalan emberek kiszolgáltatottsága fokozódik-e ha ellátásra szorulnak, avagy létezik számukra működőképes egészségügyi infrastruktúra16? A fogyatékos szervezetek jelzései szerint az autizmussal és a különböző fogyatékkal élő személyek egészségügyi alap- és szakellátása megoldatlan, az ellátásban pedig számottevő területi eltérések tapasztalhatóak. Az egészségügyi ellátások fejlesztése érdekében többszintű intézkedésre van szükség: egyrészről szükséges az egészségügyi dolgozók (orvosok, ápolók, asszisztensek) 13

AJB 672/2011. sz. jelentés. Az 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról. 15 Lásd AJB 433/2010. sz. jelentés. 16 Lásd AJB 3240/2011. sz. jelentés. 14

84

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

autizmusról való tudásának fejlesztése (akár egy akkreditált képzés keretében), hogy a már meglévő ellátások hozzáférhetőbbek legyenek, másrészről szükség lenne a korai, egyénre szabott és folyamatos ellátásra, hogy a felnőttkori függetlenség, szociális beilleszkedés és méltóságteljes élet elérhetővé váljon. Gyakran az autizmussal élőknek hosszú távú ápolásra, speciális ellátásra van szükségük, ennek azonban nincsenek meg a feltételei a pszichiátriai osztályok akut vagy rehabilitációs részlegein. Az autista betegek kezelésére, gondozására szakosodott intézmények az agresszív rohamokkal együtt élő autista betegeket nem fogadják, a gondozásukat nem vállalják. Magyarországon ez a fajta agresszív autizmus és a betegek kezelése, gyógykezelése szintén megoldatlan. A szervezetek képviselői szerint éppen ezért szükséges és elodázhatatlan a speciális intézményekben az állandó felügyelet, gondozás és ellátás biztosításához szükséges tárgyi és személyi feltételek megteremtése. Az egészségügyi intézmények gyakran elutasítják az autisták kezelését, nem ritka az olyan autizmussal élő beteg, aki évek óta nem tud speciális szakemberhez fordulni. A szakemberek szerint (Autisták Országos Szövetsége) a felnőtt autisták kórházi ellátása során nem megoldott a szülő vagy más segítő személy elhelyezése, holott ez a gyógyítás eredményessége érdekében gyakran elengedhetetlen. A civil szervezetek jelzései szerint tehát az intézményi háttér rendezetlen, hiányos és alulfinanszírozott. A kérdésnek külön hangsúlyt ad, hogy az utóbbi években a közoktatásban és az egészségügyi rendszerben is megduplázódott az autisták száma, és várhatóan három éven belül a mai szám is megkétszereződik. Az ellátórendszer képtelen lépést tartani a növekedéssel, így betegek tömegei maradnak ellátatlanul – mutat rá az Országos Autizmus Kutatás, melyet az Autisták Országos Szövetsége (AOSZ) készített 2009-ben. A megfelelő ellátáshoz szükséges, hogy az orvosok, illetve az egészségügyi szakdolgozók rendelkezzenek nemcsak általában a fogyatékosságról való ismeretekkel, hanem a különböző fogyatékosságok sajátosságairól, a sajátosságokból adódó ellátási nehézségekről való ismeretekkel is. Az egészségügyi intézmények sokszor elutasítják az autisták kezelését, nem ritka az olyan beteg, aki évek óta nem tud speciális szakemberhez fordulni. Az sem ritka, hogy az autista embereknek több mint száz kilométert kell utazniuk azért, hogy fogászati ellátásban részesüljenek, mert a lakóhelyükön lévő fogorvos nem hajlandó (vagy nem tudja) ellátni őket. Megoldatlan a korai szűrés is: sem a védőnők, sem a gyermekorvosok nincsenek autizmusra „képezve”. Mindezekkel a problémákkal, tényekkel kerestük meg a szaktárca vezetőjét, és a vizsgálatunk végén a jelentés segítségével szólítottuk meg valamennyi, a kérdésben érintett szakembert, illetve üzentünk az érintett családoknak.

3.1. P r o j e k t e k

85

A hajléktalanellátásban dolgozó szakemberek jelentős része egyetért abban, hogy az egészségügyi ellátás keretein belül gyakran nem, vagy nagyon nehezen megoldható a hajléktalanok elhelyezése, ellátása. Egyetértés van abban is, hogy a hajléktalan emberek egészségügyi ellátása a hajléktalanellátás határterülete. Van, aki ellenzi a külön hajléktalanok számára fenntartott egészségügyi szolgáltatásokat, azzal hogy nem lehet megkülönböztetni az ellátásban szegényeket és nem szegényeket, hiszen az ellátások állampolgári jogon járnak mindenkinek, de van, aki szerint szükség van ezekre a speciális, hajléktalanellátási formákra, hiszen e nélkül még többen halnának meg az utcán, betegen, ellátatlanul. A beteg hajléktalan ember talán a legnehezebb helyzetben lévő páciens, minden tekintetben kiszolgáltatott, ezért a szakemberek részéről a legtöbb tudást, a társadalomtól pedig a legtöbb törődést, anyagi áldozatvállalást igénylik. Vizsgálatunk nemcsak a meglévő infrastruktúrát, hanem a hiányzókat is számba vette. A betegkör specialitásán túl az ellátók helyzete és munkakörülményei is jelentősen befolyásolhatják a betegjogok érvényesülését. Nem mindegy, hogy a kórházban beteg gyermekét kísérő szülő milyen „elhelyezést” kap, ágyban, vagy kisszéken tölti-e az éjszakákat, igénylik-e a segítségét a kisbeteg körül, vagy nem szívesen látott, megtűrt személy a gyerekosztályokon. Vajon milyen instrumentumokon múlik, hogy a kisgyerek minél gyorsabban otthonába kerülhessen, jogszabályok inkoherenciája, vagy csupán finanszírozási kérdés a szülői jelenlét méltó biztosítása a fekvőbeteg-ellátókban? Számos kérdéssel, problémával találkoztunk ezúttal is az éves program során. Terveinket olykor felülírták a közélet eseményei, az egészségügyben tapasztalható változások jelentősége. Vizsgálatot folytattunk tehát a háziorvosi alapellátással és a praxisjog anomáliáival kapcsolatban, de feltártuk az iskolaorvosi vizsgálatok gyakorlatát,17 és egy az extrémsportok18 űzőit érintő egészségügyi fi nanszírozási kérdéskört is. Több jelentés a Gyermekjogi Projekt egészségügyi programjával összekapcsolódva született, így a gyermek és ifjúságpszichiátriai ellátás hazai helyzetét feltáró jelentés19, a védőnői hálózat egészségmegőrző illetve betegségmegelőző szerepét nehezítő körülmények alapjogi értelmezése20. A helyzet komplexitása, és szakmai specialitásai miatt a háborítatlan szülés körülményeiről folyt társadalmi-szakmai vitában csupán az alapjogi érvkészlettel segíthette a biztos a mozgalom úttörőit, konkrét vizsgálat e témában a program ideje alatt nem fejeződött be. 17

Lásd AJB-6790/2010. sz. jelentés. Lásd AJB-1484/2010. sz. jelentés. 19 Lásd AJB-1298/2011. sz. jelentés. 20 Lásd AJB-3809/2010. sz. jelentés. 18

86

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Egyéb események, szakmai konferenciák Az év második felében több civil szervezettel és egy szövetséggel szerveztünk találkozót, kihasználva a személyes megbeszélések jelentőségét ebben az érzékeny témában. A hajléktalanok egészségügyi helyzetét vizsgáló munkánk előzetes kutatási szakaszában sor került a Máltai Szeretetszolgálat alelnökével Vecsei Miklóssal több megbeszélésre, a Dankó utcai Oltalom Karitatív Egyesület önkéntes orvosával Simek Ágnes doktornővel pedig egy helyszíni látogatás alkalmával az ellátást terepen ismerhettük meg. Ugyancsak „élesben” vizsgálhattuk a BMSZKI egészségügyi ellátóhelyén Pálvölgyi Gabriella vezető főorvos segítségével egy nagyintézmény egészségügyi lehetőségeit. Sokat segített munkánkban Vecsei Miklós és Zacher Gábor toxikológus főorvos közös programja, melyben „a mennyi ideig magánügy a betegség, ha fertőző” mottóval az utcai lét egészségromboló, és mint ilyen azonnali beavatkozást kívánó, zéró tolerancia alapú azonnali ellátást jelentő programot mutattak be. Fontos együttműködés alakult ki hivatalunk és az egészségügyi, illetve a bába szakma, illetve a szülést kísérő dúlák képviselőivel a szülés körülményeinek 21. századi bababarát megteremtéséért létrejött mozgalom kereteiben. Májusban a bába és szülésznői szakma aktuális kihívásairól szóló képviselői meghallgatáson munkatársaink az ombudsman emberi méltósághoz való alapjog primátusán építkező érvrendszerével segítettünk a szakemberek számára a háborítatlan szülés dilemmáját világosabbá tenni a jogalkotók és a szakmai ellenzők számára. Ugyancsak részt vettünk, több szakemberrel, orvosokkal, jogászokkal, szakpszichológusokkal, bioetikusokkal együtt „A hazai szülészeti gyakorlat a WHO ajánlások tükrében” című decemberi kerekasztal beszélgetésen, melyen a szülés körüli korszerű baba-mama barát ellátás hazai hiányosságairól és a lehetséges megoldásokról volt szó. A találkozón mások mellett részt vett és felszólalt dr. Szebik Imre orvos-bioetikus, a SOTE Magatartástudományi Intézetének munkatársa, aki hangsúlyozta, hogy tapasztalatai szerint a kismamák nagy része még nem hallott a betegjogokról, a betegjogi képviselő igénybevételének lehetőségéről. Az ismeretek átadásán túl azonban mind a betegek, mind az orvosok, ápolók, szülésznők, bábák gondolkodási struktúrájának megváltozása szükséges. A régiók közötti eltérések szembeötlőek, a jó gyakorlatok átvétele, összehangolása elengedhetetlen, a fővárosi kórházak jó gyakorlata ugyanis még nem tükröződik a vidéki városok kórházaiban, ahol eleve kevesebb választási lehetőség áll a szülő nők rendelkezésére. Az Európai Betegjogi Chartába foglalt betegjogok érvényesülését kutató civil felmérés eredményeit ismertető megbeszélés is jelentős segítséget nyújtott a hazai betegjogok helyzete és a nemzetközi színtér összehasonlításában.

3.1. P r o j e k t e k

87

Júniusban az Európai Ifjúsági Központban tartott megbeszélésen munkatársaink megismerkedhettek a kutatás frissen összeállított eredményeivel.21 A Házi Gyermekorvosok Egyesülete által rendezett XVII. Egészségpolitika Konferencián (Dimenziók) novemberben ugyancsak a Gyermekjogi Projekt programjával együttműködésben előadást tartottunk „Esélyegyenlőség a gyermekellátásban, az országgyűlési biztos Egészségügyi Projektje” címmel, valamint az Intergritás Közhasznú Egyesület meghívására a szegedi Humán Szolgáltató Központban a Méltóság Projektek sorában „A pszichiátriai ellátás helyzete Magyarországon” címmel tartottunk részletes beszámolót.

3.1.3. Katasztrófavédelmi Projekt Az elmúlt tíz évben az ombudsmanok időről időre visszatérően szembesültek a természeti katasztrófák megelőzésével, előrejelzésével, az emberi és anyagi javak mentésével, valamint a károk elhárításával és a következmények felszámolásával kapcsolatos állami – túlnyomó részt hatósági – tevékenység során felmerülő, valamint közszolgáltatói feladatok ellátásával kapcsolatos visszásságokkal. Ezek orvoslására számos intézkedést – ajánlást, jogalkotási javaslatot – fogalmaztak meg. 2010-ben pedig sajnálatos módon természeti és ipari katasztrófák sora sújtotta az országot. A másfél évtizedes ombudsmani gyakorlat, valamint az elmúlt év tapasztalatai rávilágítottak arra, hogy szükségessé vált a katasztrófákkal kapcsolatos állami feladatok ellátásának új, komplex szemléletű értékelése, az állami szervek katasztrófahelyzetekkel kapcsolatos együttműködésének alapjogi összefüggésekre is kitérő vizsgálata. Mindezekre tekintettel az ombudsman 2011-ben önálló alapjogi projekt keretében – többek között – a következő témaköröket vizsgálta és vizsgálja: a korábbi átfogó ombudsmani vizsgálatok, így a tűzoltóságokkal összefüggő jelentések utóvizsgálata; a rendészeti szervek pszichológiai ellátása; a rendészeti, közigazgatási szervek és önkormányzatok együttműködése az egyes rendkívüli események alatt, valamint ezt követően; a katasztrófahelyzetek esetén a szakszerű irányítás kérdése; a tűzoltóság irányítása, szervezete, kapcsolata a katasztrófavédelmi szervezettel, polgári védelemmel; az egyes készenléti szolgálatok beavatkozásának időszerűsége, valamint a beavatkozások gyors és szakszerű végrehajtásához szükséges tárgyi feltételek megléte; a kárenyhítés, 21 A kutatás eredményeit összefoglaló jelentéséről tartott előadást az biztos Hivatalában Kapronczay Stefánia, a Társaság a Szabadságjogokért civil szervezet betegjogi programvezetője, mely előadásról készült írás a 3. fejezetben olvasható.

88

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

helyreállítás gyakorlata, jogi szabályozása és a mindezekkel összefüggő eljárási garanciák, valamint a vörösiszap-katasztrófát követő állami helyreállítás egyes kérdései. A panaszok alapján, illetve hivatalból indított vizsgálatok mellett a projekt keretében az érintett szervek munkatársainak részvételével műhelybeszélgetést szervezett, amely a projekt nagy vizsgálataihoz kapcsolódott, amelynek helyszíne az Országgyűlési Biztos Hivatalának díszterme volt. A műhelybeszélgetésen prof. dr. Szabó Máté köszöntőjét követően dr. Tóth Ferenc (pv. ezredes, polgári védelmi főfelügyelő) a katasztrófahelyzetek komplex kezeléséről, dr. Farkas Zsuzsanna jogi főreferens (AJBH) Az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége a katasztrófahelyzetek kezelésével összefüggésben az általános ombudsman Katasztrófavédelmi Projektjének tükrében címmel, dr. Juhász Zoltán jogi főreferens (AJBH) pedig Katasztrófa kár és állami kárenyhítés – ombudsmani nézőpontból címmel tartott előadást. Dr. Hajas Barnabás főosztályvezető (AJBH) bemutatta az állami szervek katasztrófahelyzetekben történő együttműködéséről folytatott átfogó ombudsmani vizsgálat tapasztalatait, dr. Tóth László jogi referens (AJBH) ismertette a leginkább rászoruló csoportok helyzetét a katasztrófák kezelése során vizsgáló ombudsmani jelentést, dr. Somosi György főosztályvezető-helyettes (AJBH) pedig áttekintette Magyar Honvédség katasztrófavédelmi tevékenységét. A rendezvényen hozzászólásában ismertette dr. Bartal Anna Mária (PPKE BTK Szociológiai Intézet, egyetemi docens) a Magyar Ökumenikus Segélyszervezet árvízi segélyprogramjának hatásvizsgálatának eredményeit, és Ferencz Zoltán (MTA Szociológiai Kutatóintézet, tudományos munkatárs) „Az árvízi sebezhetőség társadalmi indikátorai: esettanulmányok két felső-Tisza-vidéki területen” című kutatását. A proaktív ombudsmani jogvédelem jegyében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a 2010. október 4-én történt ipari katasztrófával sújtott településeken élők számára 2011. szeptember 6-án felhívást tett közzé, amiben tájékoztatta a lakosságot, hogy hivatalból vizsgálja a kármentesítés, helyreállítás körülményeit. Az érintettek szeptember 12–23. között a kolontári és devecseri polgármesteri hivatalban elhelyezett gyűjtőládákba dobhatták panaszbeadványaikat. Természetesen egyéb módon (posta, e-mail) is továbbíthatták a panaszokat. A biztos két munkatársa szeptember 26-án helyszíni vizsgálatot tartott Devecserben, Kolontáron és Somlóvásárhelyen, amely során megbeszélést folytattak az Újjáépítési Kormányzati Koordinációs Törzs parancsnokával. Megállapították, hogy rendkívül kiterjedt és alapvetően sikerese helyreállítási munkát végzett az állam. Az új építésű házak elkészültek, kívülről nézve igen magas értéket képviselnek. Műszaki szempontból nem vizsgálhattuk

3.1. P r o j e k t e k

89

ezeket az épületeket; mivel szabályos átadás-átvételi eljárás során adták át őket, elvileg az előírt műszaki, építéshatósági követelményeknek megfelelnek. A rekultiváció folyamatban van a bel- és külterületen (mezőgazdasági területek) is. A gyűjtőládákban 9 panaszt helyeztek el, kettőt Kolontáron (az egyik nem az iszapkatasztrófával volt kapcsolatos), hetet Devecserben. 2011. január 1. – október 10. között a vörösiszap-katasztrófával kapcsolatban 33 beadvány érkezett. A szeptember 6-i felhívás közzététele előtt mindössze 2, utána viszont egy hónap alatt 31. Látható, hogy a panaszosok jellemzően közvetlenül az Országgyűlési Biztos Hivatalát keresték meg. A beadványok döntő többsége Devecserből érkezett. Személyes meghallgatást egy panaszos kért, további három esetben a biztos tartotta indokoltnak az állampolgárok meghallgatását. A főbb panasztípusok a következők voltak: értékbecslés, válaszadás elmaradása, melléképület hiánya az új lakóparkban, másodlagos károk, ingóságok utáni kárenyhítés, légszennyezettség. 2011. október 11-én a biztos három panaszfelvevő munkatársával Devecserbe látogatott. A biztos megbeszélést folytatott Devecser és Kolontár polgármesterével, valamint az Újjáépítési Kormányzati Koordinációs Törzs parancsnokával, akiknek munkájuk elismeréseként ezüst emlékérmet adományozott. A devecseri polgármesteri hivatalban tartott előzetesen meghirdetett ügyfélfogadáson 23-an jelentek meg, közülük többen már korábban az Országgyűlési Biztos Hivatalához fordultak, személyes meghallgatásukat panaszuk részletesebb ismertetése miatt tartották szükségesnek. A beérkezett panaszok kivizsgálása a beszámolási időszak végéig nem fejeződött be. Kárenyhítés Az említett, hivatalból indított vizsgálatok eredményeképpen a jogbiztonságot és a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülését látta veszélyben az ombudsman abban, hogy hiányos a katasztrófákat követő kárenyhítés, helyreállítás állami eljárásának szabályozása. E megállapításokkal az érintett minisztériumok és intézmények egyetértettek. A közigazgatási és igazságügyi miniszter és a belügyminiszter, valamint az országos katasztrófavédelmi főigazgató arról is tájékoztatta az ombudsmant, hogy az érintett miniszterek a katasztrófák okozta anyagi károk kapcsán – az irányadó uniós jogi szabályozás keretei között – kidolgozzák a kártalanítási rendszer szabályozási koncepcióját. A jogalkotásért felelős tárcák a biztossal egyetértve, de kormányrendeletben fogalmaztak meg keretszabályokat a katasztrófáktól sújtott területekre, a helyreállításra és az újjáépítésre. A közigazgatási és igazságügyi miniszter és a belügyminiszter, valamint az

90

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

országos katasztrófavédelmi főigazgató arról is tájékoztatták a biztost, hogy a kártalanítási rendszer szabályozási koncepciója az öngondoskodás irányába hat, de a károkozó fokozott felelősségét is biztosítja. E rendszer egyik eleme az említett kormányrendelet. A tradicionális jogintézmények (biztosítás) mellett az állami helytállás a jövőben sem lesz mellőzhető a katasztrófa károk kezelése tekintetében. Az öngondoskodásra (vagyonbiztosítás), a felelősségbiztosításra (veszélyes ipari és egyéb tevékenység során), valamint az állami szerepvállalásra (állami kárenyhítés, helyreállítás, állami katasztrófaalap) egyaránt épülő rendszer fenntartása a kívánatos. Kormányrendelet szintjén sor került tehát a katasztrófák károsító hatása által érintett területre, valamint a helyreállításra és újjáépítésre vonatkozó alapvető keretszabályok megfogalmazására. A kormányrendelet tervezetét AJB-3758/2011. számon véleményezte az ombudsman, tekintettel arra, hogy az országgyűlési biztosok 2001 óta szorgalmazták ezeknek a szabályoknak egységes kidolgozását és elfogadását, a tervezetre észrevételt nem tett, annak ellenére, hogy törvényi szintű szabályozás a garanciális szempontoknak jobban megfelelt volna, mivel az állampolgárok alapvető jogai és kötelezettségei érintettek. Az ombudsman mindezzel összefüggésben azt kérte, hogy a további jogalkotás során, az öngondoskodás szabályozásában vegyék figyelembe az egyes lakossági csoportok teherbíró képességét, valamint a teherviselés kialakításában, a kárveszély megosztásában legyenek tekintettel az arányosság követelményére. A biztos azt is fontosnak tartja, hogy a károkozó fokozottabb felelőssége mellett fektessenek nagyobb hangsúlyt a felelősségbiztosítás és/vagy a biztosítékadás szerepének növelésére is. A koncepció kidolgozói tartsák szem előtt az alapvető alkotmányos követelményeket, a készülő komplex rendszer tegye lehetővé az ilyen esetekre vonatkozó alkotmányos alapelveknek megfelelő állami eljárást – hívta fel a jogalkotók figyelmét az ombudsman. Az átfogó koncepció kidolgozásának szükségességére hívták fel a figyelmet a vörösiszap-katasztrófát követő állami helyreállítás által felvetett egyes kérdések. Bár a károsultak számához képest az ombudsmanhoz érkezett panaszok száma nem volt drasztikusan nagy, és a helyreállítás, kárenyhítés – a körülményekhez képest – gyorsan és szakszerűen folyt, az előre lefektetett általános szabályokon alapuló világos koncepció alkotmányos szempontból elengedhetetlen. Ez elősegíti az állampolgárok tájékoztatását, megkönnyíti jogaik érvényesítését, és egyértelművé teszi az állami kárenyhítés mértékét és kereteit, az igénybe vétel eljárási szabályait, az anyagi alapok felhasználását, a civil szervezetek szerepét. Az említettek szerint folyamatban van a katasztrófákkal összefüggő állami kártalanítási rendszer átfogó koncepciójának kidolgozása és a kapcsolódó jogszabályok megalkotása, melyek érintik a biztosítási

3.1. P r o j e k t e k

91

jogviszony, a biztosítók szerepét is. E folyamatban az ombudsman is részt vesz, a jogalkotásért felelős minisztériumok és intézmények véleményezésre megküldik a szakmai anyagokat, jogszabály-tervezeteket. A beavatkozó szervek együttműködése A biztos vizsgálta a Magyar Honvédség és az egyes rendvédelmi, és a mentésben, illetve kárelhárításban részt vevő állami szervek katasztrófahelyzetek kezelése során kialakított együttműködését is. A biztos összességében a beavatkozó szervek együttműködését megfelelőnek, az alapvető jogok védelmére is pozitív hatást gyakorlónak tartotta, de ezen összbenyomást árnyalják azok a rendelkezésre álló információk, amelyek a 2010. nyári árvízi védekezés során kisebb, eredményét tekintve a védekezést és mentést érdemben nem akadályozó kommunikációs és koordinációs hiányosságokra engedtek következtetni. Kiemelendő, hogy a vörösiszap-katasztrófa következményeinek enyhítése, majd felszámolása során olyan – korábban nem alkalmazott –, az operativitás magas fokán álló, hatékony vezetési struktúrát, továbbá kommunikációs csatornákat és láncokat alakítottak ki és alkalmaztak, amelyek megfelelő és professzionális választ adtak a korábban ismeretlen kihívásra. Mindezek alapján az ombudsman megállapította, hogy – egységes bevetésirányítási informatikai rendszer hiányában is – a kialakított vezetési szisztéma és struktúra alkalmas volt az alapvető joggal összefüggő visszásságok megelőzésére. Felhívta azonban a figyelmet arra, hogy mindez nem teszi okafogyottá a korábbi jelentésében sürgetett megoldást. Nem ismert ugyanis, hogy bevetésirányító, illetve -támogató elektronikai rendszerek összekapcsolhatóak, átjárhatóak, integrálhatóak-e, továbbá, hogy az egyes bevetésirányító rendszerek térinformatikai megalapozottsággal rendelkeznek-e. E körben olyan jelentős integrációs és fejlesztési potenciál tapasztalható, amely szoros kapcsolatban áll a polgárok élet- és vagyonbiztonságával, vagyis az alapvető jogok védelmi szintjének növelésére alkalmas lehetőségeket hordoz. A leginkább rászorulón csoportok védelme katasztrófahelyzetekben Az ombudsman megállapította azt is, hogy a katasztrófahelyzetek felszámolására hivatott erők képzésében, eljárási rendjében nem szerepelnek ugyan jelenleg olyan speciális szabályok, amelyeket követni lehetne a különleges védelemre szoruló gyermekek, idősek, fogyatékos emberek mentése során, azonban a katasztrófavédelem vezetője – aki egyetértett a biztos megállapításaival – válaszában tudatta Szabó Máté ombudsmannal, hogy a beavatkozásaik során ügyelnek a különösen védendő csoportok jogainak érvényesítésére. Az országos katasztrófavédelmi főigazgató arról is tájékoztatta a biztost, hogy a főigazgatóság Krízis Intervenciós Csoportot működtet, amely jelentős mértékben támogatja

92

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

az érintetteket. Az is kiderült a vizsgálatban, hogy a katasztrófahelyzetekben a szükséges kompetenciával rendelkező társszervekkel együttműködésben oldották meg a kommunikációt a különleges bánásmódot igénylő emberekkel, például a kísérő nélküli kiskorúakkal, a siket, a láthatóan zavart személyekkel, kerekesszéket használókkal. Így – rögzített külön szabályok hiányában is – megfelelőnek értékelhető a katasztrófavédelem által kialakított gyakorlat. A beavatkozó szervek belső panaszkezelése A biztos azt is meg kívánta ismerni, miként kezelik a rendvédelmi, a mentésben, illetve kárelhárításban részt vevő szervek a védőfelszereléssel, az ellátással, a pihenőidővel, a túlszolgálat elszámolásával, a más szervekkel való együttműködéssel kapcsolatos szolgálati panaszokat. A Honvéd Vezérkar, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, az Országos Rendőr-főkapitányság, illetve a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága ilyen kérdésekben nem tud ilyen jellegű szolgálati panaszról. Egyes érdekvédelmi szervezetek viszont szóvá tették az ombudsmannak mind az ellátás és a védőfelszerelés hiányosságait, mind pedig a túlszolgálat elszámolásának, illetve a háttérjogszabályok elégtelenségének problémáját. Az ombudsman mindezek nyomán felkérte a Honvéd Vezérkar főnökét, az országos rendőrfőkapitányt, a büntetés-végrehajtás országos parancsnokát, valamint a katasztrófavédelmi főigazgatót, vizsgálják felül, hogy megfelelő hatékonysággal biztosítja-e az alapvető jogok érvényesülését a vezetésük és irányításuk alá rendelt állomány panaszbenyújtásának, kivizsgálásának jelenlegi rendje. Kérte továbbá annak a meggondolását is, miképpen jelenhetnének meg az előírásokban a védendő csoportok jogainak érvényesülését segítő speciális szabályok, és hogyan lehetne ezeket az ismereteket az állomány képzésébe is beilleszteni. A tűzoltók élet- és munkakörülényeiről A korábbi hasonló tárgyú ombudsmani eljárás utóvizsgálataként folyt a tűzoltók élet és munkakörülményeinek átfogó vizsgálata. Az eljárás megállapításai szerint a tűzoltóságok diszlokációjában, felszereltségében, a felszerelések kompatibilitásában átütő előrelépés nem történt. A célra alkalmatlan tűzoltólaktanyák helyett új laktanyák építése, valamint több, igen leromlott laktanya felújítása továbbra is várat magára. A korábbi megállapításokhoz képest kézzelfogható eredmények vannak, mégis további jelentős fejlesztések szükségesek a tűzoltók élet- és munkakörülményeinek javítására. A tűzoltók sokszor csak 20 percnél hosszabb idő, esetenként akár 30–40 perc alatt tudnak a helyszínre érni. A tűzoltóságok, és valamennyi mentő- és beavatkozó szerv új őrsök létesítésével gyorsabban

3.1. P r o j e k t e k

93

is reagálhatna, ám az infrastruktúra kiépítése jelentős költséggel jár. Az ombudsman szerint megoldás lehetne a beavatkozó szervek integrációja is, amelynek eredményeként a területi eloszlás – viszonylag alacsony költségek árán – jelentősen javulna. A biztos a korábbi vizsgálatához képest nem tapasztalt érezhető változást tűzoltóságok elhelyezési körülményeiben. Továbbra is jellemző, hogy az épületek állagmegóvásában és a kisebb-nagyobb felújításokban a készenléti állomány jelentős részt vállal. A biztos ismételten kiemelte a szarvasi tűzoltók méltatlan elhelyezési körülményeit. Az ombudsman szerint a vizsgált laktanyák többsége azonnali, jelentős beruházást igénylő felújításra, illetve korszerűsítésre szorulna. Több laktanya, illetve a felszerelés szemmel láthatóan nem felel meg az alapvető higiénés és munkaegészségügyi feltételeknek. Az öt évvel ezelőtt tapasztaltakhoz képest jelentősen jobb minőségűek a tűzoltósisakok. A kámzsák, védőkesztyűk és védőcsizmák általános állapota jó. A bevetési védőruhák állapota jellemzően megfelelő volt. Az állomány védőfelszereléseinek beszerzése az anyagi lehetőség hiányában sok helyen nem problémamentes. Szabó Máté megnyugtatónak tartja, hogy a vizsgált tűzoltóságokat újabb, korszerűbb légzőkészülékekkel látták el. Az azonban továbbra is megtörténhet, hogy eltérő, egymással nem kompatibilis légzőkészüléket használnak egy olyan beavatkozásban, amelyben több tűzoltóság állománya vesz részt. Az elmúlt évtized fejlesztésének köszönhetően jelentősen csökkent a tűzoltógépjárművek átlagéletkora, de vannak cserére szoruló, elöregedett járművek is. Sok esetben az éves felülvizsgálat költségeit sem fedezi a fenntartás normatívája. A biztos áttekintette a tűzoltóság és más szervek együttműködését. Előfordul, hogy a tűzvédelmi hatóság nem ismeri az elsődlegesen beavatkozó tűzoltóság eszközeit, vagy a kivonuló tűzoltók a helyszínen szereznek tudomást egy épület létéről, vagy funkcióváltásáról. A megkérdezett tűzoltók panaszaiból kiderült, hogy a családjuk eltartása, vagy a lakáshitelük rendszeres törlesztése érdekében sokan kénytelenek szolgálaton kívül is dolgozni. A tűzoltók alacsony jövedelmük mellett a szolgálati nyugdíj rendszerének átalakítását sérelmezték. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapításaival a Kormányhoz, a belügyminiszterhez, valamint a katasztrófavédelmi főigazgatóhoz fordult. Lakosságfelkészítés A projekt keretében kezdte meg a biztos az ún. lakosságfelkészítés vizsgálatát, amelyet azonban a beszámolási időszakot követően, 2012 januárjában fejezett be. Az ombudsman az országos katasztrófavédelmi főigazgatótól arról kért tájékoztatást, miként készíti fel a szervezet a lakosságot, milyen riasztási módszereket alkalmaz, miként ismertetik meg ezeket és az egyes riasztások

94

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

után követendő magatartásformákat, hogyan erősítik az emberek védelmi képességeit és tudatosságát. Jelentős előrelépést állapított meg a biztos a 2006. augsztus 20-i természeti katasztrófa idején tapasztaltakhoz képest, de a lakosság felkészítését megalapozó jogszabályok csak az idei év első napján léptek hatályba. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének közös jelentése 2006-ban megállapította, hogy nem elégséges a lakosság felkészítése a különböző katasztrófahelyzetekre, az emberek nem kellően tájékozottak a katasztrófák veszélyeiről, a megelőzési és védekezési mechanizmusokról, a lehetséges lakossági viselkedési formákról. Ezért például kétségek merültek fel azzal kapcsolatban is, hogy a 2006. augusztus 20-i helyzetben elérte volna a kívánt hatást a tüzijáték közönségének riasztása. A biztos a 2006. augusztus 20-i vihar idején tapasztalthoz képest és a katasztrófavédelmi szervezet erőfeszítéseinek köszönhetően már jelentős előrelépést lát. A civil lakosság, a tanulók, a pedagógusok, a közigazgatási vezetők katasztrófavédelmi ismereteinek javítására – a 2012. január 1-jétől hatályos jogszabályok alapján – továbbfejlesztik a lakosság felkészítésére szánt oktatási programokat. Minthogy azonban a szükséges jogszabályok január elsején léptek hatályba, az alkalmazásukról az ombudsman még nem szerezhetett közvetlen tapasztalatokat. A biztos ugyanakkor azt is tisztázta, hogy a lakosság katasztrófavédelmi tudatosságát jelentősen csak hosszú évek alatt lehet javítani, ám már rövid távon is elengedhetetlen a felkészítés a védekezésre és a következmények elhárítására. A szükséges ismeretek és képességek ugyanis a lakosság jelentős csoportjainál ma még csaknem teljesen hiányoznak. Árvízvédelemmel kapcsolatos megállapítások A 2010-es felsőzsolcai árvízkatasztrófa állami kezelésével összefüggésben az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott panaszok nyomán indított átfogó vizsgálatot. Az önkormányzat polgármesterétől és a jegyzőjétől kapott tájékoztatás, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, a környezetügyért felelős államtitkár, a megyei és a helyi védelmi bizottság, valamint a közigazgatási és igazságügyi miniszter válaszlevele több akut problémára hívta fel a figyelmet. A szaktárcák ugyanakkor jelezték, hogy a joganyag koncepcionális jellegű felülvizsgálata folyamatban van. A biztos szerint a mostani vizsgálat lényegében visszaigazolta és megerősítette a 2010 júniusában kiadott, árvízi védekezéssel foglalkozó jelentésének megállapításait, így különösen azt, hogy kisebb-nagyobb hiányosságok nehezítették az érintett szervek együttműködését, a koordinációt és az információ-áramlást. Az ombudsman arra hívta fel a figyelmet, hogy az árvízi védekezés és meg-

3.1. P r o j e k t e k

95

előzés intézményrendszerének fenntartása és működtetése az állam életvédelmi kötelezettségéből következik, de annak szintjét az állam mindenkori gazdasági teherbíró képességére figyelemmel kell megítélni. Az árvízi helyzet kialakulásában több olyan tényező – a példátlan mennyiségű és intenzitású csapadék – is szerepet játszott, amire az érintett szervek teljes mértékben nem készülhettek fel. Az ombudsman jelentésében kiemelte, hogy Felsőzsolca nem rendelkezett vízkár-elhárítási tervvel, ami nehezítette a védekezést. A biztos megállapította, hogy egy ilyen terv elkészítésére nincs egyértelmű jogi kötelezettség, az önkormányzat tehát nem követett el mulasztást. Az ombudsman felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy a visszásság orvoslására kezdeményezze a veszélyeztetett települések árvízkár-elhárítási tervének megalkotását, valamint soron kívül biztosítsák a feladat ellátásához szükséges forrásokat és szakmai segítséget. A jelentés alapján az önkormányzat törekedett a lakosság teljes körű tájékoztatására. Az adományok kezelése és átadása szakszerűen és hatékonyan zajlott, valamint a súlyosabb következményeket, például a járványveszélyt is sikerült elhárítani. Nem merült fel olyan körülmény vagy mulasztás, amely a panaszosok tisztességes eljáráshoz való jogával vagy más alapjogával öszszefüggésben visszásságot okozott volna. Az országgyűlési biztos elismerte, hogy a központi költségvetés alapvető kötelezettségén túlmutató szerepet vállalt Felsőzsolcán az árvíz következtében megsemmisült, megsérült ingatlanok újjáépítésében, helyreállításában. A vidékfejlesztési miniszter válaszában jelezte, hogy álláspontja szerint létezik jogi előírás az önkormányzatok számára az ún. vízkár-elhárítási (védelmi) terv elkészítésére, azaz a tervkészítés felelőssége alapvetően tisztázott. Elismerte ugyanakkor, hogy a vízkár-elhárítási terv készítésének követelményei, finanszírozása, illetve a tervkészítés során együttműködők feladatai a jelenleg hatályos rendelkezéseken túlmenően átfogóbban is szabályozható, és ez a jövőre nézve növelheti az önkormányzatok közigazgatási területén fellépő árvizek esetében a védekezés gyorsaságát és hatékonyságát.22 Az ombudsmani jelentések fogadtatása Az ombudsmani jelentésekben megfogalmazott ajánlások, szakmai álláspont lényegi elemeit elfogadták a jogalkotásért felelős miniszterek, köztük a katasztrófavédelem irányítására vonatkozó megállapításokat is. Új katasztrófavédelmi koncepció kidolgozására is sor került, ennek keretében az új katasztrófavédelmi törvény szövegszerű változata is elkészült, amelyet elfogadott az Országgyűlés. Az új törvény – a korábbihoz hasonlóan – deklarálja, hogy a 22

AJB-4452/2010.

96

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

katasztrófavédelem nemzeti ügy, s a védekezés egységes irányítása állami feladat. A jogszabály kísérletet is tesz egy egységesebb irányítási rendszer, koncepció kialakítására, bár a természeti és ipari katasztrófák jellege önmagában több közigazgatási szerv fellépését igényli, így talán – az ombudsmani vizsgálati tapasztalatok alapján – az tűnik igen fontos tanulságnak, hogy az adott katasztrófa által érintett speciális szakterületen megfelelő szakértelemmel bíró személy lehetőséggel bírjon a szakmai irányítás megfelelő koordinálására, és a védekezésben részt vevő személyek és testületek között a kommunikáció gyors és hatékony legyen. Az új koncepció alapján kidolgozott új jogi szabályozás valódi próbája a jövőben a gyakorlat lesz. Sajnálatos módon természeti és ipari katasztrófák bekövetkezésére modern „kockázat”-társadalmunkban számítani kell, és egy-egy ilyen esemény alkalmával fog „vizsgázni” ez az új katasztrófavédelmi jogi szabályozás is, ekkor lehet majd leszűrni a gyakorlati tapasztalatokat. Most is meg kell említeni azonban, hogy a számos végrehajtási rendelettel „megtámogatott” katasztrófavédelmi jogi szabályozás ismét nagy kihívás elé fogja állítani a jogalkalmazót, hiszen egy összetett szabályozási rendszert kell áttekintenie, és a megfelelő, alkalmazandó jogszabályi rendelkezéseket kiválasztani, annak megfelelően eljárni. Remélhetőleg az összetett, többszintű jogi szabályozás nem fogja megnehezíteni a katasztrófák elleni hatékony védekezést a gyakorlatban.

3.1.4. A büntetés-végrehajtás ellenőrzése, a fogvatartottak jogai A büntetés-végrehajtás a széles értelemben vett társadalmi-politikai ellenőrző mechanizmusok egyik fontos eleme, részrendszere. A bűnüldözés, igazságszolgáltatás, állampolgári nevelés, a normatív struktúrák (értékek, erkölcs, életmódminták stb.) mellett erős szankcióként tölti be szerepét. Azonban a jogállamban a büntetés a magatartási korrekció funkcióját is be kell, hogy töltse, oktató, nevelő, reszocializáló intézményként. A különféle politikai és büntetőpolitikai23 értelmezések az elrettentés-magatartáskorrekció tengelyén helyezhetőek el, annak függvényében, hogy mely funkciót tekintik dominánsnak, avagy hogyan határozzák meg egyensúlyi helyzetüket. A büntetés-végrehajtás mint társadalmi alrendszer szinte az összes részrendszerek valamely funkcióját tartalmazza. Az oktatás, a nevelés rendszereitől kölcsönzi a nevelő és oktatófunkciót, és szolgálja az iskolai, a társadalmi 23 Gönczöl Katalin: Mire jó a büntetőpolitikák nemzetközi összehasonlítása? Élet és Irodalom, 2011. szeptember 30.

3.1. P r o j e k t e k

97

fegyelem és biztonság alapjait. A fogvatartottak munkáltatásával szerepet tölt be a gazdaságban, akárcsak nem elhanyagolható fogyasztói csoportként, megrendelőként a közszolgálat sajátos megszervezőjeként, és szolgálja a gazdasági élet, a munka világa fegyelmét és biztonságát. A börtönvilágnak saját egészségügyi rendszere is van. A kultúra és művészet terén jelen van a fogvatartottak alkotótevékenységével és a sajátos börtönszubkultúrák kódjaival (nyelv, ábrázolás stb.), ugyanakkor fegyelmező és szankcionáló hatása itt is érvényesül. A büntetés-végrehajtás része a globális rendszernek is. Egyre több a külföldi, a migráns elkövető, akik valahol máshol állampolgárok. Nő a migrációval összefüggő bűncselekmények aránya, nő az adott ország hivatalos anyanyelvét nem beszélő fogvatartottak száma. Ugyanakkor a börtönszabályok globális és regionális, például európai egységesedésének tendenciája előrehalad, növekszik a globális és regionális ellenőrzési normák és intézmények24 – például a Kínzás és embertelen bánásmód elleni Egyezmény és annak végrehajtó-ellenőrző mechanizmusai – szerepe a büntetés-végrehajtásban. E téren jelentős eredmény, hogy Magyarország is csatlakozott az Egyezmény fakultatív jegyzőkönyvéhez, melyet a 2011. évi CXLIII. törvénnyel hirdetett ki az Országgyűlés. Az ún. nemzeti megelőző mechanizmus gazdája az alapvető jogok biztosa lett. A büntetés-végrehajtásban is tetten érhető az ún. „válságkezelés válsága” jelenség. A bűnüldözés és az igazságszolgáltatás egyre szélesebben alkalmazza a szabadságvesztés büntetést, ám mivel a válság következtében a büntetés-végrehajtás nem vagy alig jut kiegészítő forrásokhoz, a beszűkülő lehetőségek következtében krónikus túlzsúfoltság jön létre, embertelen és megalázó körülményeket teremt már maga az infrastruktúra. A túlterhelt és alulfizetett hivatásos személyzet pedig épp a nevelést és a reszocializációs funkciót hanyagolja el főszabályként a jóval egzaktabban számonkérhető és a börtön belbiztonsági alapját képező biztonsági funkció fenntartásával.25 Így a szabadságvesztés büntetésüket töltő fogvatartottak egyre nagyobb hányada válhat visszaesővé, avagy a további életvitelüket megnehezítő börtön abúzus hordozójává, nem érvényesülnek a fiatalkorúakkal szembeni speciális elbánási követelmények, de az előzetes letartóztatottakkal kapcsolatos előírások sem a maguk teljességében. A válság túlterheli a válság kezelését elősegítő intézményt akár olyannyira, hogy működési anomáliák és funkcionális zavarok 24 Vokó György: Európai büntetésvégrehajtási jog. Budapest–Pécs: Dialóg Campus, 2006.; Palló József –Törőcsik Balázs: A magyar bv. szabályozási környezete az európai elvárások tükrében. Börtönügyi Szemle, 2011/2.13–30. 25 Maurer Péter: Az oktatás helyzete a büntetés-végrehajtási intézetekben; Ruzsonyi Péter: Reflexiók. Börtönügyi Szemle, 2011/1. 30–39.

98

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

keletkeznek. Ezt jelenti a büntetés-végrehajtás rendszerében a válságkezelés válsága. Az ombudsman az egyéni és kollektív állampolgári panaszok vizsgálatát, orvoslását végzi. Az intézmény egyik jellegadó sajátossága, hogy a biztosnak jelentős szabadsága van saját feladata, hatásköre (így a hatásköri határok) értelmezésében az emberi jogok védelme érdekében. Az alapvető jogok védelmének kiemelkedő jelentőségére tekintettel az ombudsmantörvény viszonylag tág határok között adja meg a hivatalból való eljárás lehetőségét a biztosnak. Ez egyben jelent felelősséget és lehetőséget, amellyel a biztosnak élnie kell. A 2008-ban elkezdett, ún. projektmódszer alkalmazása különösen jelentős lépés volt az ombudsman munkájában a proaktív és a jogon túli eszközöket is mindinkább kiaknázó alapjogvédelem útján. A projektek elindításakor – a témakör aktualitásán túl – két előkérdést kellett vizsgálni: az adott alapjog tartalmát, jellemzőit, valamint azt, hogy vannak-e olyan szervek, amelyek az ombudsman által vizsgálhatóak (például rendőrség, büntetés-végrehajtási intézetek stb.), illetve van-e lehetősége az ombudsmannak – a jogszabályi környezet feltérképezése mellett – a jogalkalmazási gyakorlat alapjogi szempontú formálására. A projektmódszer – az egyéni panaszok vizsgálata mellett – különösen hatékonynak bizonyult eddig akkor, ha egy kiszolgáltatott, jogérvényesítésre, panaszkodásra képtelen társadalmi csoport alapjogainak – különösen emberi méltóságának – sérelméről van szó, illetve ha az adott területen kirívóan súlyos vagy tömeges jogsérelem tapasztalható. Így került a biztos vizsgálatainak fókuszpontjába a fogvatartottak helyzete is különböző témákban és intézményekben. Például az Egyesült Királyságban önálló börtönügyi ombudsman működik. Nálunk ez a kérdéskör az ombudsman kompetenciájához tartozik. Összegezve: az ombudsman kiemelten foglalkozott 2011-ben is a fogvatartottak jogi helyzetével, több büntetés-végrehajtási intézetben végzett helyszíni ellenőrzést. Programja során figyelembe vette a témát érintően hivatalába beérkező panaszokban megfogalmazott egyedi kifogásokat, de felhasználva gyakorlati tapasztalatait, olyan súlyponti intézeteket is meglátogatott munkatársaival, ahol – egy-egy jelentős témakört átfogóan – hivatalból indított vizsgálat keretében vizitelt. A Büntetés-végrehajtás Központi Kórházában az ombudsman részben panasz, részben hivatalból elrendelt eljárás keretében vizsgálódott. Megállapította ugyan, hogy ebben a különleges intézetben a gyógyító-megelőző és a speciális büntetés-végrehajtási tevékenységek összehangolása jelentős odafigyelés és a szakterületek szoros együttműködése mellett biztosított, de mindezt sokszor nehezíti, és a jogállami elvárásoknak sem felel meg, hogy az országos feladatokat ellátó kórház pénzügyi-gazdálko-

3.1. P r o j e k t e k

99

dási szempontból nem önálló, a szomszédságában működő Fiatalkorúak Intézetétől függ. Rámutatott arra is, hogy az eredetileg nem kórház céljára épült létesítményt az elmúlt mintegy 50 év alatt nem újították fel, még a fűtést is a Fiatalkorúak Intézete szolgáltatja. Rekonstrukciója, korszerűsítése soron kívüli feladat lenne. Az őszi, váratlanul beállt hideg időben az intézeti kazánok műszaki állapota nem tette lehetővé a meleg víz és a fűtés egyidejű biztosítását, pedig jogszabály írja elő, hogy a huzamos emberi tartózkodásra szolgáló helyiségekben legalább húsz fokos hőmérsékletet kell garantálni. Egyes kórtermek már használhatatlanok, az ápolásra szoruló fogvatartottakat „összetömörítik” a még használhatókba. A fürdőhelyiségek sem alkalmasak emberi tartózkodásra, a fertőtlenítésük sem biztonságos. Akadálymentesített kórterem, megfelelő sétaudvar, sportolásra alkalmas terület nincs. Mindezek nemcsak a fogvatartottakat, hanem a személyzetet is túlságosan megterhelik, feszültségeket keltenek. A kórház egyetlen liftjében szállítanak mindent, az ételtől a halottig. Az ügyvédi beszélő helyiség – a biztos szerint – nem teszi lehetővé, hogy a védő egészséges környezetben, ellenőrzés nélkül találkozhasson az ügyfelével. A fogvatartottak szabadidős tevékenységét csak a könyvtár és néhány szakköri foglalkozás, női ápoltak esetében filmvetítés támogatja. A kórházban elhelyezett fogvatartottak számával nem arányos a nevelők és a felügyelők létszáma, a kórháznak nincs pszichológusa. Azt is megállapította az ombudsman, hogy a büntetés-végrehajtás rendszerének fogvatartotti nyilvántartása nem pontos, ami negatívan befolyásolhatja a döntést a fogvatartottal szemben alkalmazható mozgáskorlátozó eszköz (bilincs) alkalmazásának módjáról. A rabszállító járművek nem biztonságosak, nincs bennük például biztonsági öv. A biztos hangsúlyozta, hogy a kórházban egyszerre és együtt sérül a jogállamiság elve, az emberi méltósághoz, a tisztességes eljáráshoz és az egészséges környezethez való jog. Megelégedéssel fogadta viszont, hogy a fogvatartottak egyáltalán nem panaszkodtak a kapcsolattartás hiányára. Sőt: az apák vasárnaponként meglátogathatják a börtönkórházban született gyermeküket – ez az emberi méltósághoz, a házasság és a család védelméhez való jog érvényesülését jelenti. Tapasztalatairól a biztos tájékoztatta a közigazgatási és igazságügyi minisztert, egyebek között azt javasolva, hogy kötelező érvénnyel szabályozzák az egy zárkában elhelyezhető fogvatartottak létszámát és körülményeit, valamint a rabszállító járművek biztonsági előírásait. A belügyminisztert arra kérte, hogy tekintse soron kívüli, kiemelt feladatnak a kórház teljes felújításának, átalakításának már 2002 óta húzódó ügyét. Fontolja meg, hogy pénzügyi-gazdálkodási feladatainak ellátásában is függetleníti a kórházat a Fiatalkorúak Intéze-

100

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

tétől, majd ennek megfelelően emeli a felügyelői és nevelői státusok számát, illetve létesítsen a börtönkórházban pszichológusi státust. A büntetés-végrehajtás országos parancsnokának azzal a kéréssel küldte meg jelentését, hogy szereltessen fel a sétaudvaron sportolást lehetővé tevő – orvosilag megengedett – eszközöket, javíttassa meg a fűtési rendszert, és teremtse meg a büntetés-végrehajtás központi nyilvántartásának hitelességét. Végül a kórház főigazgatója gondoskodjon arról, hogy a fogvatartottak változatosabb lehetőségekhez jussanak a szabadidő eltöltésében. Az országos parancsnok és az intézet parancsnoka a biztosi javaslatokat elfogadva, részben már teljesítette, részben pedig a pénzügyi lehetőségek függvényében teljesítik azokat. A belügyminiszter is elfogadta a biztos megállapításait és a büntetés-végrehajtási intézetek nemzetközi elvárásoknak való megfelelése iránti vizsgálatáról szóló 1230/2010. (XI. 9.) Korm. határozatban megjelölt feladatok részeként – a vonatkozó ajánlást is teljesítve – a Belügyminisztérium áttekintette a bv. szervezet egészségügyi ellátó rendszere működését és javaslatait a Kormány elé terjesztette. A miniszter tájékoztatta az ombudsmant egy új, a még szétszórt bv. egészségügyi intézmények egy telephelyen való elhelyezésének tervéről is. A Márianosztrai Fegyház és Börtönben fogva tartott panaszos beadványában sérelmezte, hogy az ágyakon lévő szivacsmatrac szennyezett és nincs rajta huzat, az emeletes ágyak instabilak, nincs rajtuk sem leesésgátló korlát, sem létra. A zárkák túlzsúfoltak, a WC-k pedig csupán függönnyel vannak leválasztva, befogadását követően pedig két héten át nem fürödhetett. A biztos megállapította, hogy az intézet az elhelyezési körülményekkel sérti a fogvatartottak emberi méltósághoz való jogát. Ezért kezdeményezte az intézet parancsnokánál, hogy minden esetben biztosítsa a fogvatartottak számára a matrachuzatot, továbbá a heti egyszeri fürdés lehetőségét. Az emeletes ágyakon a leesésgátlók hiánya a fogvatartottak testi épségének közvetlen veszélyeztetése miatt tűnt visszásnak. A mellékhelyiségek függönynyel való leválasztása nem biztosítja a megfelelő magánszférát, ez és a zsúfoltság pedig – egy strasbourgi bírósági döntésre is figyelemmel – embertelen és megalázó bánásmódot jelent. Ezért javaslattal élt a büntetés-végrehajtás országos parancsnokához. Az illetékes miniszternek pedig ismét jelezte a zsúfoltság megszüntetése érdekében szükséges jogszabály-módosítás sürgősségét. Az intézet parancsnoka a szükséges intézkedéseket haladéktalanul megtette, a nagyobb költségráfordítással járó intézkedéseket pedig folyamatosan megteszi a feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében. Hasonló tartalmú választ adott az országos parancsnok is, megjegyezve, hogy a panaszos állításai alapvetően nem feleltek meg a valóságnak, az intézet a vonatkozó jogszabályokat figyelembe vette esetében is. A Szombathelyi Országos Büntetés-végrehajtási Intézetben fogva tartott

3.1. P r o j e k t e k

101

panaszos azért fordult a biztoshoz, mert kinevették a rabtársai, hogy a magánelzárás fenyítését nem erre a célra rendszeresített formaruhában, hanem pizsamában kellett letöltenie. Az intézetparancsnok – a biztos megkeresésére – arról tájékoztatta az ombudsmant, hogy a fogvatartottnak a magánelzárás idejére azért adtak eltérő öltözetet, mert a megfelelő méretű fogdaruhák éppen mosásban voltak. A biztos szerint a nem megfelelő öltözet biztosítása sértette a fogvatartott emberi méltósághoz való jogát, az pedig, hogy a fogvatartott ezt sérelmező panaszait többször is elutasították, nem felelt meg a tisztességes eljáráshoz való jog követelményének. Ezért kezdeményezte az intézet parancsnokánál, hogy kizárólag az erre a célra rendszeresített formaruhában hajtsák végre a magánelzárás fenyítést, a fogvatartott panaszának utólag adjanak helyt, és a jövőben a fogvatartotti panaszokat jóval nagyobb körültekintéssel, a tényeket figyelembe véve vizsgálják ki. A parancsnok a szükséges intézkedéseket megtette. A biztos a Sátoraljaújhelyi Fegyház és Börtönben tett látogatása során elismerte az ott dolgozók igyekezetét, amit a zsúfoltságból adódó frusztráció csökkentése, a felhalmozódott feszültségek levezetése, a szabad életre való felkészítés segítése érdekében tesznek, de tett negatív észrevételeket is. A zárkák egyfelől alkalmasak a tisztességes, kulturált elhelyezésre, kérelemre még szobanövény is bevihető, szinte mindegyikben van televízió, másfelől viszont nincs mindegyikben fallal leválasztva a mellékhelyiség. Ez utóbbi közvetlenül veszélyezteti a fogvatartottak egészséges környezethez, valamint emberi méltósághoz való jogát. A fogvatartottak és a dolgozók ugyanazt az ételt eszik, és bár az elítéltek a zárkákban étkeznek, az ételt asztal mellett ülve, közösen tudják elfogyasztani. A körletek folyosóin lévő fürdők és az alagsori tanterem vizes, dohos, balesetveszélyes volt. Az intézet általában nem fogad mozgáskorlátozott fogvatartottat, de mert ennek lehetőségét nem lehet kizárni, a biztos hiányolta az akadálymentes zárkát és fürdőhelyiséget, ezért figyelmeztetett arra, hogy így alkalomadtán sérülhet az arra rászoruló fogvatartott emberi méltósághoz fűződő joga és az esélyegyenlőség követelménye. Az elítélt a családi látogatófogadó helyiségben, asztal mellett, a gyermekével is találkozhat, ami erősíti a családi kötelékek fenntartását. Gyengíti ugyan ezt az asztalokat középen kettéválasztó plexiüveg. A börtönbe látogató hozzátartozó az intézet boltjában élelmiszert vásárolhat, azt az elítélt a zárkába viheti, és ott fogyaszthatja el. Ilyet az ombudsman a büntetés-végrehajtás négy éve tartó vizsgálatai során itt tapasztalt először. Azt viszont több helyen is látta, és Sátoraljaújhely sem volt kivétel, hogy az intézet biztonságtechnikai berendezései folyamatos karbantartásra szorulnak, részben elavultak, ami halaszthatatlanná teszi azok felújítását, cseréjét.

102

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

A fogvatartottak számához képest a biztos kevésnek találta a felügyelői, pszichológusi státusokat. Az elítéltek 80%-a részt vesz valamilyen foglalkoztatási (munkáltatás, oktatás, szakkör) formában, amit kifejezetten jónak minősített. A kedvező helyzet árnyoldala volt viszont, hogy a dolgozó elítéltek hétköznap csak kora hajnalban jutnak szabad levegőre, ezért nem látnak napfényt, és ez közvetlenül veszélyeztetheti a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogukat. Az ombudsman ebben az intézetben is rámutatott arra, hogy ha az intézet házirendje szerint nem a fogvatartott döntheti el, hanem a feladónak kell rendelkeznie arról, mire használható fel a hozzátartozótól kapott pénzküldemény, csorbul a fogvatartott tulajdonhoz való joga és a jogbiztonság követelménye. Ide tartozik az is, hogy a postán érkezett pénzből azonnal levonnak egy összeget a szabadulás idejére kötelező tartalékolás címén. A biztos e börtönben tapasztaltak alapján is hangsúlyozta, hogy a fogvatartottak és a bv. alkalmazottak biztonságos szállítását, élethez és emberi méltósághoz való jogát a büntetés-végrehajtás rendszerén belül is garantálni kell. Ezért úgy ítélte meg, hogy indokolt jogszabályban rögzíteni a büntetés-végrehajtás járműkötelékeinek közlekedési rendjét. Ilyen ajánlásával az ombudsman a belügyminisztert kereste meg. A büntetés-végrehajtás országos parancsnokának, és az intézet parancsnokának pedig azt javasolta, hogy ki-ki a saját hatáskörében tegye meg a szükséges intézkedéseket a látogatása idején tapasztalt problémák megoldására. A parancsnokok a biztos megállapításait és javaslatait elfogadták, a szükséges intézkedéseket megtették, azon javaslatai (többletstátusok, építészeti átalakítások, biztonságtechnikai rendszer korszerűsítés) megvalósításának lehetőségeit pedig, melyek költségvetési források függvénye, folyamatosan vizsgálják és figyelemmel kísérik azok teljesülését. A miniszter támogatta a járműkötelék rendjének szabályozására irányuló biztosi javaslatot és intézkedett, hogy az országos bv. parancsnok közjogi szervezetszabályozó eszközben gondoskodjon annak megvalósításáról. Az el is készült, illetve 2011. november 15-én hatályba lépett. Ugyancsak a Sátoraljaújhelyi Fegyház és Börtönből terjesztette elő egy fogvatartott azon panaszát, miszerint csaknem három és fél éven át különleges biztonságú körletben tartották fogva, a felügyeleten kívül senkivel sem érintkezhetett, a többi fogvatartottól teljesen elszigetelték, ami súlyosan rombolta a személyiségét. Celláját az intézeten belül is csak engedéllyel és felügyelettel hagyhatta el, nem viselhette saját ruháit és korlátozták a magánál tartható tárgyak körét. Az ombudsman megállapította, hogy a büntetés-végrehajtásról szóló törvényerejű rendelet nem ad felhatalmazást a fogvatartottak különleges biztonságú zárkába, illetve körletbe helyezésére. A rendelet szerint ugyanakkor a IV. biztonsági csoportba sorolt fogvatartottakat – tehát azo-

3.1. P r o j e k t e k

103

kat, akiknek a biztonságos fogva tartása csak őrzéssel, kivételes felügyelettel lehetséges – minden egyéb jogszabályi feltétel nélkül különleges biztonságú zárkába, illetve körletbe lehet helyezni. A börtön fokozatú szabadságvesztésre ítéltek különleges biztonságú körletbe helyezését lehetővé tevő rendeleti szabályozás szintén ellentétes a magasabb rendű jogszabály előírásával. Az elítélt különleges biztonságú körletbe helyezését az országos parancsnok által kijelölt öttagú bizottság legfeljebb hat hónapra rendelheti el, az elhelyezés indokoltságát félévente felülvizsgálják. Az elhelyezés fenntartásáról, illetve megszüntetéséről a bizottság dönt. Döntése nem tartalmaz indokolást, és arról csak az intézet parancsnokát értesítik levélben, az érintettet nem. Az Emberi Jogok Európai Bírósága a közelmúltban hozott ítéletében rámutatott, hogy az érdemi indoklás hiánya miatt önkényesnek kell tekinteni az elhelyezés ilyen elrendelését és meghosszabbítását. Ráadásul, ha a hatóság semmilyen eszközt nem alkalmaz az elhelyezés negatív hatásainak ellensúlyozására, olyan szenvedést okoznak a fogvatartottnak, ami túllépi a fogva tartással elkerülhetetlenül együtt járó mértéket, vagyis a különleges biztonságú körleten a fogvatartott embertelen és megalázó bánásmódnak van kitéve. A biztos szerint ez történt a panaszos esetében is. A biztos kifejtette, hogy a fogvatartottak különleges biztonságú körleten való elhelyezésére, illetve az elhelyezés fenntartására vonatkozó, megfelelően szabályozott és garanciákkal ellátott eljárási rend hiánya – a konkrét ügyben az eljárás önkényessége – szemben áll az embertelen és megalázó bánásmód tilalmával, valamint a jogorvoslathoz való joggal. Ezért javasolta a közigazgatási és az igazságügyi miniszternek, hogy a belügyminiszterrel együttműködve dolgozza ki, illetve módosítsa a szóban forgó körleten történő elhelyezés jogszabályi feltételeit, valamint teremtse meg annak lehetőségét, hogy a döntés ellen független jogorvoslati fórumhoz lehessen fordulni. A miniszter elfogadta a kezdeményezést. A jogszabály-módosítás az egyes büntető vonatkozású törvények módosítása során megtörtént. Azért is sérülhet az embertelen bánásmód tilalma – mutatott rá a biztos –, mert a nagyfokú elszigeteltség, a fogvatartottak foglalkoztatásának teljes hiánya nem teszi lehetővé a negatív hatások megfelelő ellensúlyozását. Ezért az országos parancsnoknak azt ajánlotta, hogy dolgozzon ki a gyakorlatban alkalmazható részletes módszertani iránymutatást, és vizsgálja meg, miként lenne megteremthető a különleges biztonságú körleten fogva tartottak foglalkoztatásának feltételei. Az országos parancsnok az első lépéseket megtette a módszertani útmutató kiadására, de véleménye szerint arra csak a vonatkozó jogszabályok módosítását követően kerülhet sor. A körleten kialakítottak foglalkoztató helyiséget, ahol például nyelvtanulás, olvasás folyhat.

104

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

A Budapesti Fegyház és Börtön telítettségét az országos átlag alattinak ítélte a biztos. A nevelők számát a fogvatartottak létszámához igazították, a vezetők átgondolt, következetes munkával igyekeznek gondoskodni az elítéltek neveléséről és szervezni, segíteni oktatásukat is. Az elítéltek foglalkoztatásának aránya a mai gazdasági viszonyok között elfogadható. A szabadidős tevékenységek, programok, valamint a vallásgyakorlás lehetőségei is adottak az intézetben. Az ombudsman pozitívnak találta, hogy az elítélt együtt találkozhat egy nagykorú és akár három 18 év alatti látogatóval. Az ünnepnapokhoz kötött családi beszélő engedélyezése ugyancsak jó gyakorlat, mert segítheti a fogvatartott magán- és családi életének ápolását. Jó kezdeményezés az is, hogy – a nehézkes és panaszra okot adó telefonos egyeztetés helyett – a védők interneten foglalhatnak időpontot beszélőre. Nem minden ügyvédi beszélő helyiség alkalmas azonban arra, hogy a védő ellenőrzés nélkül találkozhasson ügyfelével. A fogvatartottak és a személyzet élethez, testi épséghez fűződő joga megkövetelné, hogy kicseréljenek több zárkaajtót, ablakrácsot. 2010 óta egy külső vállalkozó végzi a fogvatartottak élelmezését az intézetben, ami az ellátás minőségét javította. Az viszont, hogy a fogvatartottak csak a zárkában étkezhetnek, közvetlenül veszélyezteti emberi méltóságukat, valamint lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogukat. A zárkák mérete, és a fürdők is általában megfelelnek az elvárásoknak, van akadálymentesített fürdőhelyiség, de van felújításra szoruló is. Nincs minden zárkában a WC fallal elválasztva, ami az ezzel járó kellemetlenségeken túl veszélyezteti az emberi méltósághoz való jogot. Az egészségügyi ellátás, a rendelők felszereltsége megfelelő, a két fogorvosi rendelőé kiemelten jó. Ebben az intézetben találkozott először a biztos azzal, hogy főállású gyógytornász foglalkozik a fogvatartottakkal. Jól szervezett a pszichológusok rendelése, és megnyugtató, hogy az intézetben több éve nem volt öngyilkosság, A biztos sürgette viszont a Gyűjtőfogház házirendjének módosítását, mert az alapjogok érvényesülését veszélyezteti, ha az elítélt nem rendelkezhet szabadon a hozzátartozójától postán kapott pénzzel, valamint, hogy az így kapott pénzhez csak két hét elteltével juthat hozzá. Javasolta az országos parancsnoknak, valamint az intézet parancsnokának, hogy saját hatáskörükben tegyenek intézkedéseket az általa feltárt visszásságok felszámolására. Az országos parancsnok a zárkákban található WC-k térelválasztására, a biztonsági berendezések bővítésére, és egyéb felújításokra a költségvetés függvényében látott lehetőséget. A postai pénzküldemények, illetve letéti pénzek kezelésével kapcsolatos egységesítést a büntetés-végrehajtási szervezet informatikai fejlesztését szolgáló, már folyamatban lévő projekt végrehajtásától várja. Az intézet parancsnoka – az ombudsmani ajánlásnak megfelelően – módosította

3.1. P r o j e k t e k

105

a házirendet, és gondoskodott az ügyvédi beszélők rendeltetésszerű használhatóságának biztosításáról is. Megállapítható, hogy az elmúlt évben is sok minden javult a büntetések végrehajtása területén. A Gyorskocsi utcai és solti objektumok felújításával és újra rendszerbe állításával nőtt a férőhelyek száma, javult a börtönök helyzete. Különös hangsúlyt kapott az, hogy a szabadságuktól megfosztottak dolgozhassanak, mindenki végezhessen valamilyen hasznos munkát vagy oktatásban, képzésben vehessen részt. Miután pedig a szabálysértési jogkövetkezmények változása miatt büntetés-végrehajtási intézetekbe kerülhetnek fiatalkorúak is, az ő oktatásukat, iskoláztatásukat is meg kell szervezni (ez Solton és Tökölön biztosított). Ehhez az is kellett, hogy a szervezet – az állami finanszírozás mellett – pályázva tanuljon meg pénzt szerezni. Az egészségügyi, pszichológusi ellátás területe ugyancsak – bár lassan – pozitív változás irányába mutat. Annak érdekében, hogy az ombudsman – 2012-től mint alapvető jogok biztosa – a személyi szabadságukban korlátozott személyek jogi helyzetének védelméhez a jövőben is aktívan hozzájáruljon, 2012-ben központi projekt keretében vizsgálatsorozatot indít a büntetés-végrehajtás és az idegenrendészet területén. A projekt eredményes végrehajtását a Belügyi Tudományos Tanács is támogatja oly módon, hogy együttműködési megállapodást kötött a Tanács és a Hivatal a közös végrehajtás érdekében.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai Az alapvető jogok biztosa parlamenti beszámolási kötelezettségének tartalmáról az Ajbt. IV. fejezete tartalmaz részletes eligazítást. Az új ombudsmantörvény 40. § (2) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa az Országgyűlésnek beterjesztett éves beszámolójában tájékoztatást ad az alapjogvédelmi tevékenységéről, külön fejezetben bemutatva a gyermekek jogainak, illetve a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak védelmével kapcsolatos tevékenységét. Az országgyűlési biztos a 2011-es tárgyévben lefolytatott vizsgálatairól, a vizsgált ügyekben kiadott jelentéseiről, az alkotmányos alapjogok érvényesülésével kapcsolatos tapasztalatairól a korábbi beszámolók struktúrájára is alapozva, de immár 2012. január 1-jétől hatályos Ajbt. előírásaira figyelemmel ad számot. Az ombudsman egy adott probléma, kérdés mögött álló összefüggésrendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az egyes országgyűlési biztosok beszámolójának felépítése és tematikája – az alkotmányi, a törvényi és a szakmai keretek között – az adott ombudsman szerepfelfogásából építkezik. Ez a szerepfelfogás és látásmód az, amely elvi kereteket ad az adott időszak vizsgálati irányainak meghatározáskor. E fejezet az állampolgári jogok biztosának gyakorlatán keresztül, tömör és közérthető formában kívánja bemutatni az alkotmányos alapjogok érvényesülésének 2011-es tendenciáit, összegyűjteni és elemezni a levonható következtetéseket, és ezeket a jogalkotó és a jogalkalmazó szervek, valamint a széles társadalmi nyilvánosság számára közvetíteni. A biztos a beszámolási időszak ombudsmani gyakorlatának rendszerezése során – az Ajbt. elvárásainak is eleget téve – továbbra is zsinórmértékként veszi figyelembe a tárgyévben hatályos Alkotmányból és annak alkotmánybírósági értelmezéséből következő alapjogi rendszer sajátosságait, rendező elveit. A 2011-es ombudsmani gyakorlat bemutatására hat tematikus alfejezetben kerül sor, ezek továbbra is ismertetik az élethez és emberi méltósághoz való

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

107

jog egyes aspektusaival, a kommunikációs jogokkal, a szociális jogokkal és a tulajdonhoz való joggal, valamint a jogállamiságból következő követelményekkel összefüggő tendenciákat. Az alfejezeteknek ez a sorrendje az alapjogok alkotmányos értéksorrendjének, tudományos rendszerezési sajátosságait követi, másrészről a gyakorlati ombudsmani munka módszerébe, irányába is betekintést enged. Az országgyűlési biztos ugyanis elsődlegesen azt vizsgálja, hogy az adott ügyben megvalósult-e valamely alanyi alapjog-sérelme (például az emberi méltósághoz való jog, egy adott szabadságjog sérelme), és csak ezt követően veszi számba, hogy az alkotmányos követelmények, így a jogbiztonság követelménye, vagy a tisztességes eljáráshoz való jog szempontjából megállapítható-e visszásság. Valamennyi tematikus alapjogi fejezetrész rövid elvi bevezetéssel kezdődik, amelyet a legfontosabb, átfogó jellegű jelentések, vizsgálatok rendszerező bemutatása követ. Az elmúlt évek ombudsmani beszámolóihoz képest újdonságot jelent, hogy 2011-es beszámoló kiemelten, önálló fejezetrészbe rendezve rögzíti a gyermekek, illetve a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak érvényesülésével kapcsolatos tapasztalatokat és tendenciákat. A gyermekjogok különösen kiemelt szerepét a szerkezet is visszaigazolja: a beszámoló 3.1.1. fejezetrésze tartalmazza a 2011-es Gyermekjogi Projekt kiemelt témájával, a gyermekek egészséghez való jogával kapcsolatban lefolytatott vizsgálatok összefoglalóját, míg jelen fejezeten belül a 3.2.1. fejezetrészben ad a biztos áttekintést a további, a gyermekek jogainak védelmével, érvényesülésével kapcsolatos hivatalból vagy panasz alapján indított konkrét vagy átfogó vizsgálatairól, tevékenységéről. Az egészségügy, illetve a betegjogok, valamint a katasztrófavédelem és a büntetés-végrehajtás területen lefolytatott vizsgálatokról, a jogérvényesülés tendenciáiról a beszámoló projektfejezete ad tájékoztatást. Az országgyűlési biztos hatáskörével kapcsolatos alapkérdések A 2011-es tárgyévben hatályos ombudsmantörvény szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott. A „bárki” alatt minden magyar, külföldi vagy hontalan, természetes vagy jogi személyt, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetet érteni kell. A bekezdés második fordulata az eljárás feltételeként írja elő a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségek – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – kimerítését, kivéve, ha a jogorvoslati lehetőség eleve nem volt biztosítva. Az ombudsmantörvény alapján pedig az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében a biztos hivatalból is eljárhat (így például akár egy hozzá érkezett jelzés, bejelentés vagy sajtóhír alapján).

108

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Az ombudsman eljárásának törvényi akadályaival kapcsolatban külön ki kell emelni, hogy kizárt a vizsgálat olyan hatósági ügyben, amelyben a (közigazgatási) határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született. Lényeges eljárási feltétel, hogy – ha az ügyben jogerős közigazgatási határozat született – a biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni, a vizsgálati lehetőség pedig csak az 1989 októberét követően indult eljárásokra terjed ki. A záró rendelkezések precízen meghatározzák a hatóság fogalmát. Hatóságnak kell tekinteni eszerint a közigazgatási feladatot ellátó szerveket, a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervet e jogkörében. Hatóságnak minősülnek a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság, a polgári nemzetbiztonsági szolgálat), a nyomozó hatóság, ideértve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet is. A hatóságok közé tartoznak továbbá a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat, a köztestület, a közjegyző, a megyei bírósági végrehajtó és az önálló bírósági végrehajtó. A közszolgáltatást végző szerv fogalmát a törvény már nem határozza meg, így azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki.26 A közszolgáltatások alapvetően három formában teljesíthetőek: elláthatja azokat a közigazgatás saját maga, elláthatják közintézmények, vagy egyes közszolgáltatások ellátásával megbízhatóak a versenyszférában működő vállalkozások. Indokolt kiemelni ezzel kapcsolatban, hogy a szolgáltatásnak a lakosság nagy részét kell érintenie: a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki, nem tartoznak ide a nélkülözhető, luxus jellegű szolgáltatástok. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatónak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. E teszt alapján az ombudsmani gyakorlat – a teljesség igénye nélkül – közszolgáltatást végző szerv körébe tartozónak tekinti: • az önkormányzati törvényben meghatározott feladatot ellátó szervezeteket, • az állami támogatások lebonyolításában részt vevő szervezeteket (a lakáscélú állami támogatások, elkülönített állami pénzalapok, egyéb, állami támogatások nyújtásában részt vevő szervezetek), • az egészségügyi intézményeket, 26

Alapjait az OBH-6501/2001. sz. jelentés fektette le.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

109

• a helyközi (távolsági) tömegközlekedési társaságokat, • az egyetemes elektronikus szolgáltatókat, • az egyetemes postai szolgáltatót, • a műsorszolgáltatókat, a közszolgálati műsorszámok tekintetében, • az MTI-t, • a felsőoktatási intézményeket, • a kötelező felelősségbiztosítási szolgáltatást nyújtó biztosítókat, • a közüzemi szolgáltatókat, • az autópálya-üzemeltetőket. A záró rendelkezések taxatíve meghatározzák, hogy mely szervek vizsgálata nem tartozik ombudsmani hatáskörbe (teljes kizárás), mivel azok nem minősülnek hatóságnak: ezek a bíróság, az ügyészség (a nyomozást végző ügyészségi szervet leszámítva), az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék és a köztársasági elnök.

3.2.1. A gyermekek jogainak védelme A korábbi szabályozáshoz hasonlóan az új ombudsmantörvény maga rögzíti, hogy az alapvető jogok biztosának tevékenysége során – különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával – megkülönböztetett figyelmet kell fordítania a gyermekek jogainak védelmére. Az országgyűlési biztos 2008ban elindított, a teljes mandátumának idejére szóló Gyermekjogi Projektje keretében minden évben egy-egy kiemelt, gyermekjogi témakört állít a vizsgálatok fókuszába. Az éves proaktív projekttevékenység mellett ugyanakkor az ombudsman komoly figyelmet fordít a gyermekektől érkező vagy a gyermekek jogainak sérelmével kapcsolatos panaszok vizsgálatának, a gyermekvédelmi intézményrendszer monitorozásának. A jellemző területek közé tartozik az oktatás, a gyermekvédelmi szakellátás intézményeinek vizsgálata. 1. Mindenekelőtt érdemes kiemelni azt a 2010-es ombudsmani vizsgálatot, amely a szabálysértési törvény módosítása kapcsán indult.27 Az ombudsman még 2010-ben mondta ki, hogy több alkotmányos joggal ellentétes a szabálysértési törvénynek az a rendelkezése, amely nem tekinti gyermeknek a fiatalkorút, megszünteti az elzárásuk tilalmát és meghatározza elzárásuk lehetséges időtartamát. Az állásfoglalás apropója az az ügy volt, amelyben egy lopási kísérlet miatt előállítottak, majd másfél napig tartottak fogva három gimna27

AJB-5980/2010.

110

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

zista lányt. A konkrét eseten túlmutató az ombudsman akkor jelentésében több jogalkotással kapcsolatos javaslatot is megfogalmazott a belügyminiszter felé, aki válaszában a többi között arról tájékoztatta a biztost, hogy az idén tervezi a szabálysértési törvény felülvizsgálatát. Konkrét kérdésre válaszolva a miniszter kifejtette, hogy álláspontja az volt, hogy a szabálysértési törvény módosításával a jogalkotó meg kívánta szüntetni a jogkövetkezmények különbözőségét a tulajdon elleni szabálysértést elkövető fiatalkorúak és felnőttek között. A szakminiszter szerint jogalkotó ugyanis eszköztelen volt a fiatalkorú elkövetővel szemben, az elzárás pedig a fiatalok személyiségének formálásához járul hozzá. A biztos más véleményen volt: szerinte a jogalkotó figyelmen kívül hagyta, hogy legfeljebb büntetőjog irányából bír jelentőséggel az, hogy az elkövető gyermekkorú vagy fiatalkorú. Ezzel szemben gyermekjogi szempontból minden tizennyolc év alatti gyermek, és amennyiben bármilyen veszélyeztető körülmény, mint például a szabálysértés elkövetése merül fel, akkor ott a gyermekvédelmi rendszernek kell fellépnie. A biztos rámutatott emellett arra is, hogy már a néhány napos elzárás is káros lehet, pszichésen megterhelheti a fiatalt. Az alapjogi, alkotmányossági érvekből kiindulva ombudsman más célravezető eszközöket sürgetett. A fiatalkorúak szabálysértési őrizetbe vételének és elzárásának törvényben biztosított új lehetősége ugyanis aránytalanul és szükségtelenül korlátozza a fiatalkorúak személyi szabadsághoz és személyes biztonsághoz való jogát. A biztos ezért azt javasolta a belügyminiszternek, fontolja meg, hogy kezdeményezi a szabálysértésekről szóló törvény olyan módosítását, amely minden 18 év alatti fiatalt gyermeknek tekint és megszünteti a szabálysértési őrizetbe vételük és elzárásuk lehetőségét. A miniszter válaszában nem vitatta az ombudsmani megállapításokat és a javaslatokkal szemben nem hozott fel ellenérveket sem. Mindössze annyit közölt, hogy a szaktárca a szabálysértési törvény teljes körű felülvizsgálatát, új törvény megalkotását tervezi. Ígérete szerint a kodifikáció során lehetőség lesz arra, hogy az intézkedések tapasztalatainak figyelembe vételével átgondolják az őrizetbe vétel szabályait. A biztos ugyanakkor ismét aláhúzta, hogy nemcsak az őrizetbe vételt, hanem az elzárás lehetővé tételét is kifogásolta. Szerinte különösen figyelemre érdemes ebből a szempontból, hogy a vizsgált ügyben a bíróság a három fiatalkorút nem sújtotta elzárással, hanem figyelmeztetésben részesítette őket. Ez a bírói mérlegelés is alátámasztja a fiatalkorú őrizetbe vételét és elzárását megengedő törvénnyel kapcsolatos aggályokat. 2. Az egyik oktatási intézmény működését érintő ügyben a biztos egy szülői panasz alapján egy tanévzárón rosszul lett gyermek orvosi ellátásának hiányával összefüggésben folytatott vizsgálatot. A panaszból kiderült, hogy az iskolai ballagási ünnepségen a nagy hőségben rosszul lett gyermekhez az

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

111

iskola tanárai nem hívtak mentőt, és az anyát is csak a ballagás végén értesítették. Ennek következtében a rosszulléte miatt fekvő gyermek felügyeletét nagyrészt az iskola pedagógusa által felkért szülő látta el. Az anya gyermekét az orvosi ügyeletre vitte, majd onnan mentővel kórházba szállították. A szülő azt is sérelmezte azt is, hogy a fenntartóhoz benyújtott panaszára nem kapott érdemi választ. A biztos a jelentésben kiemelte, hogy a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának érvényesülését elsősorban a szülők kötelesek biztosítani gyermekük számára, és a gyermek tankötelezettségének teljesítése érdekében, e felügyeleti kötelezettségüket átruházzák az iskolára, azok pedagógusaira, arra az időtartamra, amíg a gyermek az intézményben tartózkodik. Az iskolának gondoskodnia kell a rábízott tanulók felügyeletéről, a nevelés és oktatás biztonságos feltételeinek megteremtéséről, a baleseteket előidéző okok megszüntetéséről. A jelentésben a biztos megjegyzi, hogy a pedagógiai program részeként tartott kötelező, az iskolán kívül tartott foglalkozások, programok ideje alatt is fennáll. A vizsgálat feltárta, hogy az iskola házirendje tartalmazta balesetvédelmi előírások között a megelőző intézkedéseket. A házirend részletesebb áttekintése után kiderült azonban, hogy nincsenek részletes szabályok az iskola által szervezett nagyobb eseményeken (pl. ballagás, tanévzáró) a pedagógusok számára a tanulók felügyeletével összefüggő gondoskodás feladatairól. Például arról sem, hogy hány pedagógusnak, hány gyermek felügyeletét kell biztosítania, baleset esetén mit kell tennie, kit kell értesítenie. Az ombudsman álláspontja szerint az iskola megsértette a vonatkozó közoktatási tárgyú szabályokat azzal, hogy a tanulói jogviszonnyal rendelkező gyermek iskolai felügyeletét harmadik személyre hárította át. A biztos megállapította, hogy – annak ellenére, hogy az iskola pedagógusai a gyermek rosszullétének körülményeiről tudtak – az intézmény vezetőjét csak több napos késedelemmel értesítették. Felrótta az oktatási intézménynek azt is, hogy – bár arra minden lehetősége megvolt – nem tett lépéseket annak érdekében, hogy a gyermek mielőbb orvosi ellátáshoz jusson. Az iskola eljárása a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggésben visszásságot okozott. A fenntartóhoz benyújtott panasz válasz nélkül maradása kapcsán a biztos megállapította, hogy az önkormányzat törvényből eredő kötelezettségének nem tett eleget, amivel a panaszos szülő tisztességes eljáráshoz fűződő jogát sértette. Az ombudsman az intézményt fenntartó önkormányzathoz fordult és kérte, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket az iskolai rendezvények lebonyolításával kapcsolatos balesetmegelőzési szabályok iskolai szabályzatban rögzítésére, valamint hívja fel az iskola igazgatójának a figyelmét a gyermekek felügyeletével kapcsolatos szabályok teljes körű betartására.

112

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Az iskolát fenntartó önkormányzat polgármestere válaszában jelezte, hogy a szükséges intézkedéseket megtette. 3. Egy másik ügyben ugyancsak egy szülő fordult panasszal a biztoshoz, mivel súlyos aktivitási és figyelemzavarral küzdő 10 éves gyermeke a tatabányai Kertvárosi ÁMK Kőrösi Csoma Sándor Általános Iskolájában konfliktusba keveredett a tanítójával, aki az összetűzés miatt az illetékes iskolarendőr intézkedését kérte. Az eset után panaszos gyermeke nem látogathatta az iskolát és a tanulmányi eredményei is romlottak, a gyermeket nagyon megrázták a történtek, amely – a szülő szerint – a fejlődésében is visszavetette őt. A gyermeknél 2009-ben hiperkinetikus magatartászavart diagnosztizáltak, emiatt sajátos nevelési igényűként, gyermekpszichiátriai kontroll alatt állt, gyógyszeres terápiában részesült. 2011. május 5-én panaszos gyermeke konfliktusba keveredett tanítójával, aki az iskolarendőrhöz fordult tájékoztatásért, valamint feljelentést akart tenni közfeladatot ellátó személy elleni erőszak miatt. Rövid időn belül az iskolarendőr három társával érkezett az iskolába, aki tekintettel a gyermek betegségére és arra, hogy a szülőt nem sikerült értesíteni, a helyszínre gyermekorvost és mentőt kért. Az iskolarendőr az igazgató jelenlétében megkísérelte meghallgatni a gyermeket, aki azonban az iskolarendőr kérdéseire nem válaszolt, és haza akart menni. A kiérkező mentő a gyermeket panaszos kíséretében a tatabányai Szent Borbála Kórház Gyermekosztályára szállította. A megkeresett rendőrkapitány tájékoztatása szerint, a gyermek tanítója által panaszos gyermeke ellen – közfeladatot ellátó személy elleni erőszak miatt – tett feljelentést, de azt a gyermek életkorára (14 év alatti) tekintettel határozatában elutasította. Az ombudsman a jelentésben arra hívta fel a figyelmet, hogy a tanító intézkedése során nem a gyermek, illetve a többi tanuló érdekeit szem előtt tartva járt el, a konfliktus kezelését illetően a rendelkezésére álló lehetőségek közül nem a lehető legkedvezőbb intézkedést választotta. A tanító előtt ismert volt a panaszos gyermekének betegsége, magatartászavara és az, hogy gyógyszeres kezelés alatt áll. A biztos kiemelte, hogy a gyermek rohamát illetően kizárólag az orvosi beavatkozás jelentette volna az elsődleges szükséges és szakszerű ellátást. Utalt továbbá arra is, hogy a gyermekek érdekeire és az összes körülményre tekintettel – a kiérkező rendőrök látványa mind az iskola tanulóiban, mind a szülőkben, és panaszos gyermekében pedig különösen nagy riadalmat keltett – arányos és szükséges intézkedésként a mentőszolgálatot kellett volna értesítenie, és nem a rendőrséget. Mindezek alapján a biztos megállapította, hogy a pedagógus intézkedésével a panaszos gyermekének védelemhez és gondoskodáshoz való jogát sértette.28 28

AJB-2962-2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

113

4. A külföldre vitt gyermekek anyakönyveztetése kapcsán ugyancsak panasz alapján indult vizsgálat, egy magyar állampolgárságú panaszos a BM Bevándorlási Hivatalának eljárása miatt fordult az országgyűlési biztoshoz. A panaszos négy kiskorú gyermekének az Amerikai Egyesült Államokban történt születését ugyanis – előre nem látható ideig – azért nem lehet Magyarországon anyakönyvezni, mert a szülőknek az Egyesült Államokban kötött házasságát Magyarországon nem regisztráltatták. A panaszos sérelmezte, hogy gyermekei a semmiféle személyazonosításra, illetve a magyar állampolgárságuk igazolására alkalmas okmányt sem kaphatnak, így még az ingyenes közoktatáshoz és a társadalombiztosítási ellátásokhoz sem férnek hozzá. A panaszos azt is kifogásolta, hogy a Bevándorlási Hivatal veszprémi kirendeltsége – mint első fokú idegenrendészeti hatóság – az ő magyar állampolgárságára hivatkozva, a négy kiskorú gyermeke számára semmiféle, a külföldiek jogszerű magyarországi tartózkodását igazoló okmányt sem volt hajlandó kiállítani. A vizsgálat során a biztos áttekintette az irányadó jogi szabályozást, ezen belül a BM rendelet azon előírását, amely szerint a kiskorú gyermek születése hazai anyakönyvezésének előfeltétele – ha az apasági vélelem alapja a szülők házassága – a szülők házasságának hazai anyakönyvezése is, ha a szülők vagy azok egyike magyar állampolgár. A hatóságnak a magyar állampolgár Magyarországon született gyermekét a szülők házassága fennállásának igazolására tekintet nélkül, legkésőbb harminc napon belül anyakönyvezi, ezzel szemben a magyar állampolgár külföldön született gyermekének anyakönyvezését a szülők külföldi házasságának hazai anyakönyvezéséig elhalasztja. A biztos arra jutott, hogy a panaszos magyar állampolgár gyermekei születése hazai anyakönyvezésének egy éve tartó elhúzódása a BM rendelet említett rendelkezésére vezethető vissza. Az ombudsman arra hívta fel a figyelmet, hogy az állampolgársági törvény értelmében a magyar állampolgárság érvényes személyi igazolvánnyal, érvényes magyar útlevéllel, érvényes állampolgársági bizonyítvánnyal vagy – ellenkező bizonyításig – honosítási okirattal igazolható. Miután a panaszos gyermekei semmiféle, a törvény által felsorolt, a magyar állampolgárságuk fennállását igazoló okmánnyal sem rendelkeztek, a hatóság köteles lett volna a magyar állampolgár harmadik országbeli családtagjai számára rendszeresített tartózkodási okmány kiállítása iránti eljárást megindítani. Az eljárás megindítása esetén, a kirendeltség pedig jogosult lett volna arra, hogy a panaszos négy kiskorú gyermeke magyar állampolgársága fennállásának vizsgálatát kezdeményezze. A jelentésben továbbá az országgyűlési biztos azt is megállapította, hogy nincs összhangban Magyarországi nemzetközi jogi kötelezettségeivel, továbbá a gyermek gondoskodáshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz az a

114

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

helyzet, hogy a közoktatási törvény a magyar joghatósága alá tartozó, tanköteles életkorban lévő, azonban lakcímet vagy tartózkodási helyet igazoló okmánnyal nem rendelkező gyermekek kötelező általános iskolai felvételét nem garantálja. A vizsgálat eredményeként az országgyűlési biztos egyfelől azt javasolta, hogy a nemzeti erőforrás miniszter kezdeményezze a közoktatási törvény megfelelő kiegészítését. Másrészt az ombudsman a közigazgatási és igazságügyi miniszter intézkedését kérte a BM rendelet kifogásolt rendelkezésének hatályon kívül helyezésével kapcsolatban.29 5. 2011-ben az országgyűlési biztos több ízben – konkrét panasz alapján, illetve hivatalból – is vizsgálta a Cseppkő utcai Gyermekotthon működését. Az első esetben az ombudsmant arról tájékoztatta egy bejelentő, hogy a Cseppkő utcai Gyermekotthon egyik otthonegységében a vezető bevett nevelési módszere a verbális agresszió. Az ombudsman a gyermekvédelmi szakszolgálat igazgatóját, valamint a gyermekjogi képviselőt kérte fel vizsgálatra. A biztos figyelmét az is felkeltette, hogy ebben a gyermekotthonban az elmúlt időszakban több rendkívüli esemény (haláleset, fizikai agresszió) történt, sőt felmerült a szexuális bántalmazás gyanúja is. A biztos felkérésére vizsgálódó szakemberek beszámolóik alapján bizalmatlanságot és gyanakvást tapasztaltak. Nem volt zökkenőmentes az időpont egyeztetés sem és előfordult, hogy hosszasan várakoztatták őket, vagy nem tették lehetővé a gyermekkel való találkozást. A gyermekvédelmi szakszolgálat véleménye szerint a gyermekotthonban negatív hangulat uralkodott: a gyermekek nem képesek megkapaszkodni, kötődéseik gyengék, jelenlegi gyámjukkal a bizalmuk csekély. A gyám gyakran ingerült, kommunikációja indulatos, nevelési módszerére a fegyelmezés, a rendreutasítás a jellemző. A gyermekotthonban a gyermekjogi képviselő is személyesen tájékozódott. Négyszemközti beszélgetéseket folytatott az igazgatóval, az otthonegység gondozottjaival, a szakdolgozókkal és a pszichológussal és meghallgatta a panaszszal érintett vezetőt is. A panaszügyben a gyermekotthon igazgatója célvizsgálatot rendelt el, de az nem talált bizonyítékot a gyermekkel szembeni durva verbális, vagy más agresszióra. Az ombudsman felkérésére vizsgálódó gyermekjogi képviselő véleménye szerint sem valószínűsíthető az otthonegység vezetőjének gyermeki jogokat sértő magatartása. Megjegyzendő, hogy a biztos a gyermekotthonban korábban is folytatott már vizsgálatot és jelentésében a gyermekekkel szembeni durva verbális agresszió, valamint a fizikai bántalmazás gyanújára tekintettel a gyermekek emberi méltósághoz való jogának sérelmét állapította meg. Az újabb vizsgálat során a gyermekvédelmi szakszolgálat és a gyermekjogi képviselő véleménye eltért a verbális agresszió ügyében. Mi29

AJB-2600/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

115

vel az ellentmondás feloldására az ombudsmannak nincsenek eszközei, ezúttal tehát alapvető joggal összefüggő visszáság megállapítására ebben az esetben nem volt lehetősége. A biztos ezzel együtt felkérte a fenntartó fővárosi önkormányzatot, hogy kísérje fokozott figyelemmel az intézmény munkáját.30 A másik, a Cseppkő utcai Gyermekotthonban tapasztaltakról kiadott jelentésében a gondozási hely meghatározásának egyértelműsített részletszabályait, a gyermekotthonban nevelt gyermekek intézményen kívüli tartózkodásának pontos rendjét, a nevelők továbbképzését sürgetette az ombudsman. A sajtóhírek arról szóltak, hogy egy nevelő engedély nélkül rendszeresen hazavitt gondozására bízott két kislányt és zaklatta őket. Bár az országgyűlési biztosnak magának az esetnek a vizsgálatára nem volt hatásköre, mivel büntetőeljárás megindult, de ennek kapcsán a gyermekjogi szakombudsmani feladatával összhangban áttekintette a gyermekotthon szakmai munkáját, szervezeti feltételeit. A hivatalból elrendelt ombudsmani vizsgálat megállapította, hogy a Cseppkő utcai Gyermekotthont – a nehezen kezelhető nagy létszám miatt – három szakmai egységre bontották. Minden egyes egység vezetője egyszersmind az ott gondozott gyermekek gyámja is, aki például engedélyezheti, hogy a neveltek látogatásra elhagyják az intézményt. A megkeresésekre adott válaszból kiderült, hogy a két kislány nevelőjét – és vele a gyermekeket is – az eredeti egységből áthelyezték egy másikba, ezzel párhuzamosan azonban nem változott a gyám személye, mivel az otthon vezetése úgy értékelte, hogy a szakmai egységek közötti áthelyezés nem minősül gondozási helyváltásnak. Jelentésében az ombudsman ezzel nem értett egyet, és azzal érvelt, hogy a három szakmai egység valójában három gyermekotthonként működött, így egyértelműen gyámot kellett volna váltani. A személy változatlansága miatt az eredeti szakmai egység vezetője csak közvetett módon láthatta el a másik egységbe áthelyezett gyerekek gyámi feladatait, ez pedig szerepet játszott abban, hogy a nevelő engedély nélkül hazavigye a kislányokat. Utóbbit egyébként az otthont fenntartó Fővárosi Önkormányzat vizsgálata is hibának tartotta. Az ombudsmannak az is feltűnt, hogy nem működött megfelelően a gyermekvédelmi jelzőrendszer. A gyermekotthon szakemberei nem tájékoztatták egymást, nem értesítették a gyermekvédelmi szakszolgálatot. Összességében a biztos azt állapította meg, hogy a mulasztások miatt sérült a gyermekek gondoskodáshoz és védelemhez való joga. Az ombudsman szerint ugyancsak problémás a mód, ahogyan megszűnt a meggyanúsított nevelő munkaviszonya: az intézmény igazgatója ugyanis közös megegyezéssel vált meg tőle. Az igazgató megszüntette az ellene indított fegyelmi eljárást, dacára annak, hogy időközben már folyt a büntetőeljárás. Munkajogi kérdé30

AJB-3540/2011.

116

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

sekben ugyan korlátozott az ombudsman hatásköre, mindazonáltal a biztos felhívta a figyelmet, hogy az eljárás nélkülözte a jogi megalapozottságot. Az eset tapasztalataiból kiindulva az ombudsman a gondozási helyváltás fogalmának egyértelmű meghatározását kérte a nemzeti erőforrás minisztertől. A gyermekotthon vezetőjét felkérte, hogy haladéktalanul biztosítson pszichiáteri és pszichológusi segítséget a két kisgyereknek. Javasolta, hogy részletesen szabályozzák a gyermekek intézményen kívüli tartózkodásának rendjét, valamint gondoskodjon arról, hogy a munkatársai kapjanak továbbképzést. Az országgyűlési biztos egyúttal arra is figyelmeztette az intézmény vezetőjét, hogy a jövőben teljes körűen válaszoljon az ombudsmani megkeresésekre.31 6. Az országgyűlési biztos 2011-ben átfogóan vizsgálta a többcélú gyermekvédelmi intézményeket, amelyek egyszerre látnak el közoktatási és gyermekvédelmi feladatokat. A jelentésben az ombudsman arra mutatott rá, hogy a vizsgált hét ilyen otthon közül a két fővárosi fenntartású egyikében (Bakonyoszlopon) kiemelkedőek a tárgyi feltételek, maga a budapesti intézet viszont alkalmatlan a családpótló ellátásra. A vizsgálat során kiderült, hogy a gyermekotthonok megfelelő átalakítása a gyermekvédelmi törvényben meghatározott határidőre sem fejeződött be. Az átlagos gondozási-nevelési szükségletű gyermekek otthonaiból öt vár még átalakításra, a különleges nevelési igényű (fogyatékos, illetőleg tartósan beteg gondozott gyermeket ellátó) többcélú intézmények közül még tizenegy, amelyeket egyelőre nem váltottak ki kis létszámú gyermekotthonokkal, lakásotthonokkal. A jelentés tartalmazza, hogy néhol a személyi feltételek is hiányosak és több helyütt úgy oldják meg a gyermekek elhelyezését, hogy a működő iskolából választanak le megfelelő területet. Problémát jelent az is, hogy a speciális gyermekotthonok és a 3 év alatti gyermekek különleges otthonainak közalkalmazottai jogosultak a gyógypedagógiai pótlékra, ezzel szemben a tartósan betegeket, vagy fogyatékossággal élőket ellátó gyermekotthonok alkalmazottai – bár leterheltségük nem különbözik – nem kapnak gyógypedagógiai pótlékot. Fény derült arra is, hogy az ellátásban sem kielégítőek az anyagi lehetőségek. A soproni, a lenti, a pásztói, a kisújszállási, valamint a makói gyermekotthon étkezési normatívája nem éri el a napi ötszöri étkezésre jogszabályban előírt minimális összeget (684 forintot). Sopronban hetente csak egyszer van hús, a gyermekek egyhangú és főleg szénhidrátdús ételeket kapnak. A vizsgált intézmények többségében kevés a gyümölcs és a zöldség, az intézmények a szükséges pénz híján akár az egészséges táplálkozás követelményeinek figyelmen kívül hagyásával kénytelenek dönteni az étlap összeállításáról. 31

AJB-316/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

117

A biztos helyszíni vizsgálatot végző munkatársai az egyik gyermekotthonban észlelték a hasznos, értelmes időtöltés hiányát, a szabadidő szervezetlenségét, így például aggályos az a gyakorlat, hogy a gyermekek már a kora délutáni órákban tévénézéssel töltik az idejüket. A gyermek- és ifjúsági pszichiátriai ellátás hiányosságait mindenhol jelezték. A település szabadidős programjaiban az intézmények mindenhol igyekeznek részt venni és nyitott kapukkal várják a saját rendezvényeik iránt érdeklődőket is. A gyermekek nyaraltatását pályázati erőforrásokból, magánszemélyek, szponzorok adományaiból, illetve alapítványi forrásokból oldják meg, a sportot fontosnak tarják. A szülőkkel való kapcsolattartás érdekében a gyermekeket úgy helyezik el, hogy a családjuktól ötven kilométernél ne kerüljenek távolabbra. Az egyedüli kivétel a bakonyoszlopi gyermekotthon, de onnan a gyermekeket hetente felhozzák a fővárosba és a visszautazásukról is gondoskodnak. A jelentésben a biztos felhívta a figyelmet arra, hogy a gyermekeknek ismerniük kellene a gyermekjogi képviselő nevét, telefonszámát, valamint fogadóóráinak helyét és időpontját. Lentiben ezzel szemben még a gyermekjogi képviselő elérhetősége sem volt kifüggesztve, Makón pedig csupán a nevelői szobában volt látható. A biztos álláspontja szerint a gyermeki jogok érvényesülését szolgálja, hogy egyes intézmények egyéb jogvédő szervek nevét és telefonszámát is ismertetik a gyermekkel. A biztos összegezve azt állapította meg, hogy a vizsgált intézményeknél feltárt hiányosságok – amelyek több esetben az anyagi erőforrások, valamint a jogi szabályozás elégtelenségére is visszavezethetők – sértik a gyermek kiemelt védelemhez fűződő jogát. A biztos a problémák megoldása érdekében a nemzeti erőforrás miniszter, valamint a vidékfejlesztési miniszter közbenjárását kérte, emellett a fenntartóknak, valamint az intézményvezetőknek több ajánlást is tett.32 7. Az országgyűlési biztos külön vizsgálatban tekintette át a 2011-es évben a gyermekvédelmi szakellátás jogszabályi hátterét. A vizsgálati jelentés kiemeli, hogy a gyermek mindenekfelett álló érdeke azt kívánja, hogy a sorsát érintő kérdésekről a hatóság körültekintően, minden körülményt mérlegelve, a jogszabályok egyértelmű rendelkezéseinek megfelelően, a lehető legrövidebb időn belül hozzon döntést. Az ombudsman a kapott tájékoztatás alapján rámutatott, hogy az indokoltnál és a jogszabályban előírtnál jóval tovább tart a 3 év alatti gyermekek ideiglenes elhelyezése a gyermekvédelmi szakellátás intézményeiben. Az eljárásra vonatkozó jogszabályok bonyolultak, ugyanakkor a szabályozás az elhelyezési eljárásban közreműködő szervek (gyámhivatal, gyermekvédelmi szakszolgálat, szakértői bizottság) bürokratikus eljárását helyezi a középpontba. Ezzel együtt tisztázatlan a gyermekvédelmi szakszolgálat 32

AJB-797/2011.

118

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

és a gyermekvédelmi szakértői bizottság szerepe, funkciója a közigazgatási eljárásban, amelynek határidői egyébként túlságosan hosszúak. A biztos megkeresésében arra kérte a megyei szociális és gyámhivatalok vezetőit, hogy vizsgálják meg, mi okozza az eljárási határidők elhúzódását. A kapott válaszokból az ombudsman azt állapította meg, hogy a késedelmeket nem csak a gyámhivatalok mulasztására, hanem az eljárást meghatározó jogszabályok ellentmondásos rendelkezéseire is vissza lehet vezetni. Az ombudsman álláspontja szerint a gyermek mindenekfelett álló érdeke azt kívánja, hogy a sorsát érintő kérdésekről a hatóság körültekintően, minden körülményt mérlegelve, egyértelmű jogszabályok alapján, a lehető legrövidebb időn belül hozzon döntést. A biztos a feltárt visszásságok megoldása érdekében a nemzeti erőforrás miniszternek és a közigazgatási és igazságügyi miniszternek azt javasolta, hogy kezdeményezzék a gyermekvédelmi törvény és a közigazgatási eljárási törvény rendelkezéseinek harmonizálását, a hatáskörök és feladatok egyértelmű elhatárolását. Az ombudsman a nemzeti erőforrás minisztertől az egységes joggyakorlat kialakításán túl azt is kérte, hogy teremtse meg a szakértői bizottságok működésének személyi és anyagi feltételeit.33 8. Az országgyűlési biztos a tárgyévben vizsgálódott a nevelőszülőknek járó juttatások késedelmével kapcsolatban és arra jutott, hogy a forráselvonások miatt késve, illetve részletekben kapják meg a nevelőszülők a nekik járó juttatásokat, ez pedig álláspontja szerint a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát veszélyezteti. A biztos ugyanakkor támogatásáról biztosította a szaktárca azon javaslatát, hogy emeljék meg a gyermekvédelmi szakellátásban részesülő gyermekek, valamint az utógondozott fiatal felnőttek ellátásához kapcsolódó normatív állami hozzájárulást. A vizsgálat egy nevelőszülő és gyermekjogi képviselők panasza nyomán indult. Kifogásolták ugyanis, hogy Pest megyében a nevelőszülők az elmúlt év négy hónapjában a juttatásokat késedelmesen, és két részletben kapták meg. A nevelőszülőknél élő gyermekek, fiatal felnőttek ellátását emiatt a nevelőszülők saját pénzükből kellett finanszíroznia. Kiderült, hogy, az utógondozói ellátásban részesülő, de nem gyermekintézményben, vagy nevelőszülőnél élő fiatal felnőttek nemegyszer uzsorakölcsönre kényszerültek, vagy az intézmény dolgozóitól kaptak anyagi segítséget. További probléma volt, hogy több nappali tagozaton tanuló azért nem tudott eljutni az oktatási intézménybe, mert nem volt pénze bérlet vásárlására. A nevelőszülői tanácsadók és utógondozók nem kapták meg időben az útiköltség-térítésüket, így a látogatás és a személyes segítő szaktanácsadás is elmaradt. 33

AJB-1849/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

119

Az ombudsman a Pest megyei önkormányzat elnökétől kérdéseire azt a választ kapta, hogy a késedelmes folyósítást a forráselvonás magyarázza, a jelenség pedig nemcsak Pest megyében tapasztalható. A biztos ezért a nemzeti erőforrás miniszterhez fordult azzal a kéréssel, hogy vizsgálja felül az országos gyakorlatot. A minisztérium 43 nevelőszülői hálózatot ellenőrzött és ennek alapján tíz megye 27 nevelőszülői hálózatában a juttatásokat a jogszabálynak megfelelően kapták meg. A szaktárca arra jutott, hogy nem jelentős mértékű eltérés négy megyei önkormányzati és három egyházi fenntartású nevelőszülői hálózatban fordult elő, emellett hét hálózat esetében jelentős késést, a jogszabályban meghatározott hét napon túli folyósítást tárt fel a vizsgálat. A biztos megállapította, hogy, a juttatások jogszabályi előírásoktól eltérő folyósítása a gyermekvédelmi szakellátásban élő gyermekek gondoskodáshoz és védelemhez való jogát is közvetlenül veszélyezteti. A nemzeti erőforrás miniszter elismerte, hogy a normatív állami hozzájárulások egyre kisebb arányban fedezik a gyermekek és fiatal felnőttek ellátásának valós költségeit. Azt is közölte ugyanakkor, hogy a jelenlegi gazdasági helyzetben a normatív támogatás növelésére, a szakmai indokoltság dacára sincs lehetőség. Ezzel együtt a minisztérium a 2012. évi költségvetés tervezésekor kezdeményezni akarja az emelést. A biztos arra figyelemmel, hogy a jogsértő gyakorlat megszüntetése érdekében az illetékes szociális és gyámhivatalok, valamint a minisztérium a szükséges intézkedéseket megtette, nem fogalmazott meg ajánlást. A biztos emlékeztetett, hogy az ország mindenkori teherbíró képességére hivatkozással a kifejezetten a költségvetési törvényből eredő, finanszírozási hiányból következő alapjogi visszásságok megállapítására arra nincs felhatalmazása. Gyermekjogi szakombudsmanként, a gyermekvédelmi szakellátásban részesülő gyermekek, valamint az utógondozott fiatal felnőttek jogainak érvényesülése érdekében eljárva azonban jelezte, hogy egyértelműen indokoltnak tartja az ellátásukhoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulás összegének növelését. A szaktárca javaslatát támogatva, azzal összhangban, a figyelemfelhívás érdekében az ombudsman megküldte jelentését közvetlenül az Országgyűlésnek.34 9. A gyermekek jogainak védelmére és az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülésére hívta fel a figyelmet az ombudsman annak kapcsán az élettársi kapcsolatban együtt élő szülők a családtámogatási törvény alapján összességében kevesebb családi pótlékot kaphatnak, mint azok, akik összeházasodtak. Az országgyűlési biztosnak az ügyben jelentése arra is rámutat, hogy más állami támogatásoktól is elesnek azok a nagycsaládok, amelyekben a szülők együtt élnek, de nem kötöttek házasságot. A biztos jelentése szerint 34

AJB-2478/2011.

120

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

alkotmányos visszásságot jelent, hogy a törvény a támogatás megállapítása szempontjából nem tekinti családnak a valóságos családi formaként funkcionáló életközösségeket, mivel nem engedi a korábbi házastársi, vagy élettársi kapcsolatból származó, együtt nevelt gyermekek összeszámítását. Az ilyen helyzetben lévők évente mintegy 50–100 ezer forintos támogatástól esnek el és számos további támogatásra (tankönyvtámogatásra, kedvezményes térítési díjra) sem jogosultak. Egyes szülők éppen az élettársi kapcsolatuk hivatalos bejelentésével kerültek a korábbinál is hátrányosabb helyzetbe, ugyanis így mindketten elestek a gyermeküket egyedül nevelő szülőnek járó magasabb összegű családi pótléktól is. A jelentés kitér arra, hogy nem csak a házasságon alapuló család érdemel elismerést és védelmet, a család fogalma pedig jóval tágabb, mint a gyermekkel rendelkező házaspárok köre. Az ombudsman szerint a gyermekek jogainak védelme érdekében a családtámogatási joganyagot a jogalkotónak minden esetben a valós életviszonyokhoz kell közelítenie. A biztos ezzel öszszefüggésben arra is felhívta a figyelmet, hogy nő az élettársi kapcsolaton alapuló családok száma és szerepe. A biztos kiemelte, hogy az államnak nem az általa kívánatosnak tartott, hanem a valós családszerkezeti formákat kell támogatnia és a gyermekneveléshez való állami hozzájárulás, a családtámogatási rendszer alapjainak kialakításakor a gyermekek jogait kell a középpontba állítania. Az ombudsman arra hivatkozott, hogy emiatt sem tekinthető érdemi tényezőnek a szülők közötti jogi kapcsolat, az állam házasságvédelmi kötelezettsége. Az ombudsman felkérte a minisztert, kezdeményezze a törvény olyan módosítását, amely a különböző családi formák egyenlőként kezelését azzal is biztosítja, hogy megteremti az egymás gyermekeit élettársi kapcsolatban, közös háztartásban nevelő szülők esetében is az egybeszámítás lehetőségét. A miniszter az ombudsmani javaslattal nem értett egyet, korábbi álláspontját fenntartotta, a törvény módosítását nem látta indokoltnak.35

3.2.2. A leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak védelme Az új ombudsmantörvény immár fontos célként fogalmazza meg a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportokhoz tartozó személyek jogainak fokozott védelmét, ugyanakkor 2011-ben – ahogy a korábbi években is – az országgyűlési biztos külön törvényi felhívás nélkül is kiemelt figyelmet fordított az ebbe a csoportba tartozók alapvető jogainak a védelmére. Az eddigi töretlen 35

AJB-2293/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

121

ombudsmani gyakorlat alapján nyilvánvalóan e személyi körbe tartoznak – különböző okok miatt – a hajléktalanok, a fogyatékossággal élő személyek, az idősek, a betegek, ezen belül pedig kiemelten a pszichiátriai betegek, a fogvatatottak, továbbá ide sorolhatóak a 18 év alatti gyermekek, sőt a 18 év feletti fiatalok, fiatal felnőttek is.36 A felsorolt egyes társadalmi csoportok más és más okokból (például az egzisztenciális helyzetük, életkoruk, egészségi vagy mentális állapotuk miatt) minősülhetnek veszélyeztetettnek, a közös pont bennük az, hogy helyzetük miatt egyfelől kiszolgáltatottak valamennyi állami, közhatalmi beavatkozással szemben. Másfelől esetükben súlyos és közvetlen következményekkel járhat az is, ha az állam nem tesz eleget egyes alkotmányos feladatainak, a speciális, rászorultakat segítő szabályozás és gyakorlat kialakításával, fenntartásával kapcsolatos kötelezettségeit nem vagy nem megfelelően látja el. Legyen szó ugyanakkor indokolatlan közhatalmi beavatkozásról, vagy éppen állami feladat, kötelezettség elmulasztásáról, az érintettek jog-, illetve érdekérvényesítő képessége minimális. 1. Az országgyűlési biztosok az ombudsmanintézmény megalakulásától kezdődően minden rendelkezésre álló eszközzel – helyszíni ellenőrzések, hivatalból elindított vizsgálatok, jogalkotási kezdeményezések révén – igyekeztek fellépni a hajléktalan vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott emberek alapjogainak, egyenlő méltóságának védelmében. A biztosok a kezdetektől fogva egyértelművé tették, hogy a jogvédelem és az egyenlő méltóság szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az érintettek a jelenlegi egzisztenciális kiszolgáltatott helyzetbe önhibájukból vagy önhibájukon kívül kerültek. Az országgyűlési biztos 2008-as projektje keretében és számos korábbi jelentésében kiemelte, hogy megengedhetetlennek, az érintettek emberi méltósághoz való jogával összefüggő visszásság veszélyét hordozónak tart minden olyan adminisztratív megoldást, vagy arra irányuló javaslatot, amely a szükséges intézkedéseket a hajléktalanok közterületi jelenlététnek „városképi kérdésre” adott válaszként próbálja megfogalmazni. A töretlen ombudsmani gyakorlat arra is felhívja a figyelmet, hogy az állam számára, legyen az jogalkotó vagy jogalkalmazó szerv nem fakultatív feladat a polgárairól – itt a szélsőségesen rászorulókról – való gondoskodás, a felelős intézkedés a megfelelő ellátási rendszerek, kivezető mechanizmusok átgondolt működtetése, a helyzet jogállami megoldása kötelező. 2011-ben az ombudsman több esetben a hozzá érkező jelzés, panaszbead36

A betegek, pszichiátriai betegek jogainak helyzetével kapcsolatban a „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” betegjogi projektről szóló összefoglalót lásd a 3.1.2 fejezetrészben, a fogvatartottak jogainak érvényesülésével összefüggésben lásd a 3.1.4. fejezetrészt, míg a gyermekek jogairól lásd a 3.1.1. és a 3.2.1. fejezetrészeket.

122

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

vány nyomán, illetve – a sajtóhírek alapján – hivatalból vizsgálódott a hajléktalan, valamint a kvázi hajléktalan, az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott emberekkel szembeni állami fellépés formáival kapcsolatban. A biztos több ízben nyilvános megszólalásában adott hangot kritikájának, komoly aggodalommal figyelte az emberi jogokat és a jogállamiság normáit esetenként figyelmen kívül hagyó, a jogalkotás és jogalkalmazás területén egyaránt jól észlelhető, jogszabályok formájában testet is öltő tendenciákat. 2. Az ombudsman 2011 első, téli hónapjaiban a fővárosi hajléktalanok, hajléktalanellátás helyzetét vizsgálta, és a rövid idő alatt elkészített, ún. gyorsjelentésben arra figyelmeztetett, hogy a főpolgármester intézkedéseinek hatására a kiemelt aluljárókból eltűntek a hajléktalanok, azonban ezzel csak a hajléktalanság látható formáit helyezte át az aluljárókon kívülre anélkül, hogy a hajléktalanná válás okaiból bármit is orvosolt volna. A biztos jelentésében arra mutatott rá, hogy az ellátási szerződések keretében és azon kívül dolgozó civil szervezetek munkájának köszönhetően – minden nehézség ellenére – a hajléktalanok téli ellátása általában elfogadható, nem romlott jelentős mértékben. Az ombudsman szerint ugyanakkor az ellátásra szorulók száma a jövőben sem fog csökkenni, a kiemelt fővárosi aluljárók „megtisztítása” látványos látszatintézkedés, önmagában se a helyzet kezelése, se a megelőzés szempontjából nem vezethet valódi eredményhez. A jelentés felhívta a figyelmet arra, hogy a főváros költségvetésében jelentősen csökkentenék a hajléktalanellátásra fordítható összeget és 2011. szeptember 30-i hatállyal számos szervezettel felmondanák az ellátási szerződést. Az ombudsman hangsúlyozta, hogy ha azonban az eddig rendelkezésre álló pénzösszegek csökkennek és helyükre szigor, törvényi fenyegetés, hatósági zaklatás kerül, az sérti a hajléktalanok emberi méltóságát, nehezíti az ellátórendszerben dolgozók munkáját. A jelentésben a biztos megállapította, hogy a hajléktalanellenes intézkedések megtétele és kommunikációja nem szolgálja sem a hajléktalan emberek társadalmi visszailleszkedését, sem a hajléktalanság megelőzését, legkevésbé annak – az Európai Unió által célul kitűzött – felszámolását.37 A biztos szerint az aluljárók hajléktalan emberektől, városképi okokból, „szociális zaklatás” útján való „megtisztítása” nem jogállami válasz, az ellátórendszer valódi, az érintettek által is elfogadható fejlesztése nélkül ezek az intézkedések az emberi méltósághoz való alapjog tekintetében alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét hordozzák magukban. 3. Az ombudsman 2011-ben egy újabb önkormányzati rendelet kapcsán 37

AJB-367/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

123

mutatott rá arra, hogy a hajléktalanság megelőzésével egyet lehet érteni, azonban a hajléktalanok üldözése és a kirekesztése nem járható út. Az átfogó jelentésben így a biztos ismételten kimondta, hogy alapjogi szempontból viszszás a guberálás szankcionálása a Józsefvárosban. A közterületek rendjéről szóló, 2010-ben módosított önkormányzat rendelet előírta, hogy szabálysértést követ el és ötvenezer forintig terjedő bírsággal sújtható az is, aki a közterületre kihelyezett, valamint az ingatlanok közös használatú területeire elhelyezett hulladékgyűjtőkből hulladékot vesz ki. Az országgyűlési biztos egy hozzá forduló civil szervezet jelezése nyomán indított hivatalból vizsgálatot. Jelentésében azt állapította meg, hogy a józsefvárosi önkormányzat a guberálás szabálysértéssé nyilvánításával és szankcionálásával aránytalanul korlátozta a kiszolgáltatott helyzetben lévő emberek jogait. A polgármester valós alkotmányjogi indokkal nem tudta alátámasztani azt, hogy miért szükséges a guberálás szankcionálása. A biztos jelentése rámutat arra, hogy magasabb szintű tételes jogi rendelkezés sem tiltja vagy engedi meg önmagában a guberálást, ahhoz a jogrendszer alapvetően semleges módon viszonyul. A biztos szerint a demokratikus jogállam egyik fő ismérve, hogy a jogalkotónak igazolnia kell, hogy a szabálysértési szankciónak van valódi alkotmányos célja, hiszen a szankciók alkalmazása, így például a pénzbüntetés vagy az elzárás kiszabása már alkotmányos jogokat érint. Az ombudsman arra is utalt, hogy a guberálás külön szankcionálására irányuló szabályozás valójában ésszerű indok nélkül hozza hátrányos helyzetbe a guberálókat: a rendelet így az egyenlő bánásmód követelményével is ellentétes. Jelentésében a biztos rámutatott, hogy az ilyen és hasonló önkormányzati „rendszabályok” alkalmazhatatlanok: nincs visszatartó erejük, csak az eleve kiszolgáltatott emberek további megalázására alkalmasak. A csekély jövedelemmel még rendelkezők számára pedig a pénzbüntetés gyakran csak aránytalan áldozatok árán fizethető meg, és még súlyosabb élethelyzetbe juttatja őket. Az ombudsman kifogásolta a probléma merev, rendészeti megközelítését, álláspontja szerint ugyanis az érintettek stigmatizálása ellentétben áll az egyenlő méltóság mindenkori jogállami normáival. A biztos szerint nem áll meg az az érv, hogy aki guberál, az szemetel is egyben. Az önkormányzatok rendelkezésére állnak a szükséges jogi eszközök, amelyekkel felléphetnek a guberálás esetleges nemkívánatos és jogellenes kísérőjelenségeivel, a szemeteléssel, zajongással stb. szemben. Az ombudsman a visszásság orvoslása érdekében felkérte a józsefvárosi önkormányzat képviselő-testületét, hogy 60 napon belül vizsgálja felül és helyezze hatályon kívül a rendelet kifogásolt rendelkezéseit. Az önkormányzat nem tárgyalta meg az ombudsmani jelentésben foglaltakat, a polgármester

124

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

– néhány elutasító sajtónyilatkozat mellett – a biztos kezdeményezésére hivatalos választ az előírt határidőn belül nem adott, így a szabályozással összefüggésben az ombudsman az Alkotmánybírósághoz fordult. A jelentés a guberálás és annak büntethetősége kérdéskörével szoros öszszefüggésben kitért arra is, hogy a szelektíven gyűjtött hulladék, az újrafelhasználható másodnyersanyagok (pl. papír) tulajdonjogi helyzetének, ezek esetleges eltulajdonításának minősítésével kapcsolatban a hatályos hulladékgazdálkodási törvény, valamint a Polgári Törvénykönyv rendelkezései, illetve az ezeket értelmező bírói gyakorlat között ellentmondás áll fenn. A jogbiztonság követelményét sértő helyzet rendezése érdekében az ombudsman a szabályozás kiegészítésére kérte fel a vidékfejlesztési minisztert. A miniszter válaszában jelezte, hogy az ombudsmani megállapítások jelentős részével egyetért, a kérdéskört kiemelten kívánják kezelni, a hulladék tulajdonjogi státusával kapcsolatosan a biztos által felvetett problémákra az új hulladékról szóló törvénytervezetben fognak megnyugtató megoldást adni.38 4. A biztosnak ugyancsak civil szervezetek hívták fel a figyelmét több, 2010-ben, illetve 2011-ben elfogadott, a hajléktalanok elleni hatósági-rendészeti fellépést lehetővé tévő, új közterület-használati keretszabályra, illetve önkormányzati rendeletre. Az építési törvény 2011. január 1-jétől hatályos módosítása felsorolja a közterület rendeltetési köreit és lehetőséget biztosít arra, hogy önkormányzatok az adott település közterületének „rendeltetésétől eltérő” használatát szabálysértéssé nyilváníthassák. A Fővárosi Közgyűlés e felhatalmazásra hivatkozva pedig 2011. május 17-étől rendeletben írta elő, hogy szabálysértés miatt pénzbírsággal lehet sújtani azt, aki a közterületet életvitelszerű lakhatás céljára használja, illetve erre a célra használt ingóságait a közterületen tárolja. Az ombudsman már a jogszabály-tervezetekkel kapcsolatosan jelezte alkotmányossági kifogásait, de jelzését a norma alkotói nem vették figyelembe. Az átfogó vizsgálat eredményképp kiadott jelentésben a biztos megállapította, hogy nem felel meg a jogállami követelményeknek az önkormányzatoknak adott, indokolatlanul tág felhatalmazás a „rendeltetésszerű” közterület-használattal ellentétes magatartások szankcionálására Az ombudsman ezzel szoros összefüggésben kiemelte, hogy az alkotmányosan eleve aggályos törvényi felhatalmazás alapján született, a hajléktalanságot mint helyzetet szankcionáló fővárosi önkormányzati rendelet sérti az érintettek egyenlő méltósághoz való jogát. A jelentésében az országgyűlési biztos arra mutatott rá, hogy jogállam38 AJB-1232/2011, az alkotmánybírósági indítvánnyal kapcsolatban részletesebben lásd a 3.3.2. fejezetrészt.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

125

ban a közterületen való szabad jelenlét a főszabály, a közterület szabadon, az önkormányzat hozzájárulása és engedélye nélkül használható. Az ombudsman szerint az építési törvény szabályozási megoldása éppen azért aggályos, mert meg kívánja fordítani az elvet. A „jogszerűnek” tartott tevékenységek meghatározásával a szabad közterület-használat kivételességét állapítja meg, ez pedig oda is vezethet, hogy az egyébként ártalmatlan magatartások is a tiltottak közé kerülhetnek (pl. „kövön üldögélés”). A biztos szerint a hatályos szabálysértési jogszabályokban szereplő konkrét tényállások alkalmasak volnának arra, hogy a hatóságok fellépjenek a mások jogait sértő közterületi magatartásokkal szemben. Az ombudsman arra is figyelmeztetett, hogy az új szabályozás az eleve kiszolgáltatott helyzetben lévő emberek számára a folyamatos jogi fenyegetettség légkörét teremti meg, amelyben nem lesznek képesek magatartásukat a bizonytalan tartalmú előírásokhoz igazítani. Az ugyancsak vizsgált fővárosi önkormányzat rendeletével kapcsolatban az ombudsman megállapította, hogy az önmagában az életvitelszerű „utcán élést” és az ahhoz szorosan kapcsolódó helyzetet (ingóságok elhelyezését) bünteti, azaz közvetlenül a hajléktalanság mint helyzet (státus) kriminalizálását jelenti. Az életvitelszerű közterületen tartózkodás súlyos krízishelyzet, ami a legritkább esetben az érintett tudatos választása. A hajléktalanok nem tudnak hova menni, nem rendelkeznek „magántérrel”. Amíg nem áll rendelkezésre az érintettek számára valódi alternatíva az utcán éléssel szemben, addig – a kényszerhelyzet okán – fel sem merülhetne a szankcionálás lehetősége. Az ombudsmani jelentés megjegyzi, hogy a fővárosi Társadalmi Megbékélés Program az élő példa arra, hogy az alkotmányos célok eléréséhez szükségtelen és indokolatlan a parttalan szankcionálás. A szabályozással kapcsolatban az országgyűlési biztos felkérte a belügyminisztert, hogy kezdeményezze az építési törvény kifogásolt rendelkezéseinek módosítását és kezdeményezte a Fővárosi Közgyűlésnél, hogy 60 napon belül helyezze hatályon kívül a közterület-használatról szóló rendelete alkotmányosan aggályos rendelkezéseit. A jelentésben továbbá javasolta a belügyminiszternek azt is, hogy vizsgálja meg, lehetséges-e egy olyan garanciális törvényi keretszabályozás kialakítása, amely rögzítené az önkormányzatok közterülethasználattal kapcsolatos hatásköreit. A jelentés megállapításaival nem értett egyet sem a belügyminiszter, sem pedig a főpolgármester, a szabályozás alkotmányosságával kapcsolatos álláspontjukat fenntartották, a miniszter nem kezdeményezte a törvény módosítását, a Fővárosi Közgyűlés pedig nem módosította a rendeletet. A biztos nem fogadta el az érintett szervek válaszát, a belügyminiszternek küldött viszontválaszában jelezte, hogy álláspontja szerint csak akkor érvénye-

126

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

sülhet a jogbiztonság követelménye, ha és amennyiben világosan elválik, hogy mi az, ami a közterületen jogi értelemben tilos és szankcionált, és mi az, ami nem, ami legfeljebb erkölcsi normák alapján kifogásolható. Az ombudsman a visszás helyzet feloldása érdekében a kifogásolt szabályozás alkotmányellenességének megállapítását kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál.39 5. A hajléktalanságot kriminalizáló jogalkotási tendenciák folyamatos nyomon követése, nyilvános kritikája és célzott kezdeményezései mellett az országgyűlési biztos a hajléktalan emberek jogainak védelmében 2011 végén egy konkrét intézkedéssel, egy fővárosi hajléktalantelep megszüntetésével kapcsolatban is vizsgálatot folytatott. Az ombudsman hivatalból indított vizsgálatot, miután a sajtóból értesült arról, hogy a zuglói önkormányzat 2011 októberében elbontatta a hajléktalanok illegálisan emelt építményeit a Francia út és az Egressy út kereszteződésénél. Az elbontás hivatalos indoka a nyilvánosság előtt az volt, hogy az épületeket engedély nélkül húzták fel, továbbá az önkormányzat szerint mind szociális, mind közegészségügyi, mind pedig rendészeti szempontból aggályos volt az ottani helyzet. Mivel a telep felszámolása és az érintett hajléktalanok elhelyezése kapcsán visszásság gyanúja merült fel, az ombudsman munkatársai helyszíni vizsgálatot tartottak, információkat gyűjtöttek az önkormányzat intézkedéséről és annak következményeiről. A biztos tájékoztatást kért a kerület polgármesterétől, aki gyakorlatilag megismételte a hajléktalantelep lebontásakor hangoztatott indokokat. Az ombudsman a jelentésben feltárta, hogy a zuglói önkormányzat önkényes módon, kellő jogi felhatalmazás nélkül intézkedett a MÁV Zrt.-től bérelt területen található illegális hajléktalantelep felszámolásáról. A jelentés rámutat, hogy a terület tulajdonosa, a MÁV Zrt. nem kért birtokvédelmet a területen jogalap nélkül, életvitelszerűen tartózkodó hajléktalan emberekkel és az általuk emelt építményekkel kapcsolatban. A zuglói önkormányzatnak – a néhány nappal korábban megkötött bérleti szerződésre hivatkozva – nem volt jogi lehetősége arra, hogy hatósági eszközök és apparátus igénybevételével önkényesen állítsa helyre az eredeti állapotot az általa bérelt területen. A jelentés megjegyzi, hogy a jogsértés független attól, hogy egyébként a területen a hajléktalanok jogszerűtlenül tartózkodtak, az ott uralkodó állapotok pedig indokolttá tettek volna a hatósági beavatkozást. Az ombudsman az ügy kapcsán arra is felhívta a figyelmet, hogy még az egyébként törvényesen lefolytatott hatósági eljárások során is fokozott figyelemmel kell eljárni annak érdekében, hogy a hajléktalan emberek az 39 AJB 6724/2010, az alkotmánybírósági indítvánnyal kapcsolatban részletesebben lásd a 3.3.2. fejezetrészt.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

127

egyes, őket megillető jogokat ténylegesen gyakorolni is tudják. A biztos szerint a kilátástalan helyzetben lévő emberek teljes mértékben kiszolgáltatottak a jogi magyarázat nélküli, mindenféle igazolást és eljárási garanciát nélkülöző, azonnali hatállyal végrehajtott önkormányzati intézkedésekkel szemben. Az ombudsman jelentése kitér arra, hogy a kapott információk alapján a korábbi teleplakók egy kisebb csoportját be tudta fogadni a kerületben üzemeltetett éjjeli menedékhely és nappali melegedő. A kerület szűkös kapacitással rendelkező hajléktalanellátó intézményei azonban a hideg időjárás beköszöntével éjszakára megteltek, és nem állt rendelkezésre további férőhely az újak számára. A biztos utalt arra, hogy a zuglói önkormányzat akkor mulasztott, amikor – figyelemmel az időjárási körülményekre – nem tett külön intézkedéseket az ott élők számára megfelelő, valóban hozzáférhető szállás biztosítására. A biztos a jelentésben megfogalmazottak nyomán haladéktalanul felkérte a fővárosi kormányhivatal vezetőjét, hogy a hajléktalantelep jogellenes felszámolásáról folytasson le vizsgálatot és tegye meg a szükséges intézkedéseket. Az ombudsman emellett kezdeményezte a kerület polgármesterénél, hogy az önkormányzat a tényleges igényeket és lehetőségeket felmérve, a civil szervezetekkel együttműködve, haladéktalanul keressen személyre szabott megoldásokat az érintett hajléktalan emberek számára. A polgármester válaszában vitatta a jelentés megállapításait és kifejtette, hogy álláspontja szerint az önkormányzat törvényesen, kellő figyelemmel járt el a hajléktalantelep elbontásával kapcsolatosan, nem sértette meg az érintettek jogait. Az ombudsman viszontválaszában kitartott álláspontja mellett és kiemelte: visszásnak minősül, hogy az önkormányzat és nevében fellépő szervek csupán általános tájékoztatásra, az „önkéntes” távozásra való rábírásra, mindezek esetleges dokumentálására szorítkoztak. A fővárosi kormányhivatal vezetője válaszában jelezte, hogy a kormányhivatal az ügyben – a kapcsolódó okiratok bekérésével egyidejűleg – törvényességi vizsgálatot rendelt el.40 6. Az országgyűlési biztos ugyancsak átfogó vizsgálatot folytatott egy kétszeresen is súlyosan veszélyeztettet társadalmi csoport, a hajléktalanná vált menekültek magyarországi helyzetével kapcsolatban. A Mahatma Gandhi Közhasznú Egyesület annak kapcsán fordult az ombudsmanhoz, hogy tíz személy a menekültként való elismerését követően a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Bicskei Befogadó Állomására került, ám ott felszólították őket, hogy hagyják el az intézményt és keressenek szállást és munkát maguknak. A be40

AJB-4326/2011.

128

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

advánnyal csaknem egy időben jelent meg a sajtóban egy újságcikk, amely a Menedék Migránsokat Segítő Egyesület által támogatott, személyazonosításra alkalmas iratokkal és jövedelemmel nem rendelkező, hajléktalanná vált menekültek mindennapi életéről szólt. Az országgyűlési biztos mindezek alapján hivatalból rendelt el vizsgálatot a menekültként elismert, ám szállással nem rendelkező külföldiek helyzetével kapcsolatban. A biztos úgy tapasztalta, hogy a hajléktalanná válás és gyakorlatilag a teljes ellehetetlenülés, kilátástalanság fenyegeti az alacsonyan iskolázott, nemegyszer írástudatlan, magyarul nem beszélő külföldieket, akik röviddel a menekültként elismerésüket követően a befogadó állomásról külföldre távoznak, ám a külföldi államok hatóságai valamilyen okból visszaküldik őket Magyarországra. A biztos rámutatott: a menekültügyi hatóságok az érintettek emberi méltósághoz való jogát sértették meg azzal, hogy a visszafogadott menekülteket kizárták a befogadó állomáson nyújtott elhelyezésből és ellátásból. Az ombudsman szerint egyenesen az állam életvédelmi kötelezettségének megsértését jelentette, közvetlenül az érintett személyek életét, egészségét veszélyeztette az, hogy a hatóságok a magyarországi szálláskereséshez még a leghidegebb téli hónapokban sem nyújtottak segítséget. A jelentés rögzíti, hogy a magyarul nem beszélő menekültek az emberi lét alapvető feltételét jelentő hajléktalanellátáshoz sem juthattak hozzá, mert a bürokratikus akadályok miatt nem tudták beszerezni a szükséges okmányokat. Az ombudsman mindezekkel összefüggésben a magyar állam fokozott felelősségére és nemzetközi jogi kötelezettségeire hívta fel a figyelmet annak kapcsán, hogy a magyar hatóságok egyes menekülteket kizártak a befogadó állomáson történő elhelyezésből és ellátásból. A biztos jelentésében hangsúlyozta, hogy az elismert menekültek integrációja állami feladat, életük védelme pedig minden mást megelőző kötelezettség még akkor is, ha őket kizárták a befogadó állomás ellátásából. Az ombudsman az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatára hivatkozva rámutatott arra, hogy az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához a szállás a Magyar Köztársaság joghatósága alá tartozó valamennyi emberi lényt, így az országban illegálisan tartózkodó külföldit is megilleti. Az ombudsman azt is megjegyezte, hogy az utcai hajléktalanság kérdésével összefüggő középtávú intézkedési terv kormány-előterjesztése nem említi sem a Magyar Köztársaság területén élő hajléktalan menekülteket, sem más hajléktalanságnak kitett külföldieket, továbbá a velük kapcsolatos speciális bánásmódra (például tolmácsolás) sincs gyakorlati előírás. A biztos a kialakult visszás jogi helyzet megoldása, jogsértő gyakorlat beszüntetése érdekében számos kezdeményezést fogalmazott meg. A nemzeti erőforrás miniszter-

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

129

től és a belügyminisztertől az álláspontja szerint hiányos törvényi szabályok kiegészítését és módosítását kérte, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatója irányába pedig a gyakorlattal kapcsolatos kezdeményezést fogalmazott meg.41 Az érintett szaktárcák vezetői egyetértettek a kérdés rendezésének fontosságával, a nemzeti erőforrás miniszter a témában egy külön munkacsoport felállítását kezdeményezte, a belügyminiszter ugyanakkor a joganyag módosításával összefüggő javaslatot szükségtelennek tartotta. 7. A 2012. január 1-jétől hatályos új ombudsmantörvény külön is nevesíti, hogy az alapvető jogok biztosa tevékenysége során – különösen a hivatalból indított eljárások lefolytatásával – megkülönböztetett figyelmet fordít a 2007. évi XCII. törvénnyel kihirdetett, a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény végrehajtásának segítésére, védelmére és ellenőrzésére. Az ombudsman korábbi gyakorlatát követve, arra építve a 2011-es évben is több konkrét és átfogó vizsgálatot folytatott le – panasz alapján, valamint hivatalból – a fogyatékossággal élő személyek jogainak, az egyenlő bánásmód követelményének és az előnyben részesítés érvényesülésével összefüggésben. 8. Egy egyik kiemelendő ügyben a közszolgáltatások egyenlő esélyű hozzáférésének hiánya miatt a Magyar Antidiszkriminációs Közhasznú Alapítvány nyújtott be a biztoshoz panaszt. A beadványban azt kifogásolták, hogy a vecsési önkormányzat megsértette az egyenlő bánásmód követelményét, mivel nem biztosította az egyenlő esélyű hozzáférést a közszolgáltatásokhoz, továbbá az Egyenlő Bánásmód Hatóság az előtte megindult eljárást – a fogyatékosságügyi miniszteri biztos jogértelmezését kérve – felfüggesztette.42 A jelentés kiindulópontként hivatkozik a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló nemzetközi egyezményre, amely általános érvénnyel kimondja a közszolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférés követelményét, valamint azt, hogy az Egyezményben részes államok ennek érdekében megfelelő intézkedéseket tesznek.43 Az ehhez kapcsolódó törvényi szabályozás szerint a középületek akadálymentessé tételét fokozatosan, legkésőbb 2005. január 1-jéig kellett elvégezni. Az erre vonatkozó 2004-os adatok szerint az önkormányzatok fenntartásában lévő középületek mintegy 13,3%-a volt akadálymentes. Utóbb a jogalkotó differenciált módon a közszolgáltatások és azokhoz való hozzáférés ütemezése tekintetében módosította ezt a törvényi rendelkezést, amely szerint a 2007. április 1-jén már működő közszolgáltatások vonatkozásában az egyenlő esélyű hozzáférés megvalósításának újabb 41

AJB-1692/2010. AJB-1714/2011. 43 Az Egyesült Nemzetek keretében 2006. december 13-án, New Yorkban elfogadott, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény (Kihirdette: 2007. évi XCII. törvény). 42

130

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

határideje 2010. december 31-e lett, amelyet az egyes közszolgáltatás-típusok szerint a törvény mellékletében rögzített évenkénti ütemezésben kell végrehajtani. A biztos már egy korábbi jelentésében44 megállapította, hogy szigorúan formai szempontból nem kifogásolható az, hogy az állam az akadálymentesítés határidejét egyéb jogi indokolás nélkül, pusztán az anyagi források elégtelensége miatt módosította. Ugyanakkor a fogyatékossággal élő személyek esélyegyenlőségének előmozdítására vonatkozó kötelezettség, illetőleg az Egyezményben megtestesülő nemzetközi kötelezettségvállalás vonatkozásában súlyosan aggályos a határidő nem teljesülését követően újabb határidő törvénymódosítással történő megállapítása. Ugyancsak aggályos a törvénymódosítás abból a szempontból, hogy a módosított, a közszolgáltatásokra vonatkozóan általánosan megállapított határidőhöz képest a melléklet az önkormányzatok által nyújtott egyes közszolgáltatás típusok esetében a vonatkozó, általános határidőhöz képest eltérő határidők megállapítása mellett mennyiségi mutatót alkalmazva azt is meghatározza, hogy az adott közszolgáltatás-típusnál mely önkormányzatoknak és hány esetben szükséges az egyenlő esélyű hozzáférés biztosítása. A törvény és mellékletének rendelkezései közötti összhang hiánya és a norma szintű bizonytalanság fenntartása a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott, és aggályos az esélyegyenlőség biztosítására vonatkozó nemzetközi kötelezettségvállalás szempontjából is. Az Egyenlő Bánásmód Hatóság eljárásával kapcsolatosan az ombudsmani jelentés rámutatott, hogy a hatóság egyedi ügyben hozott, eljárást felfüggesztő döntése és a miniszteri biztos jogértelmezése a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat alapján a jogbiztonság követelménye szempontjából is aggályos. Az országgyűlési biztos felkérte a nemzeti erőforrás miniszterét: kezdeményezze a jogszabályok módosítását annak érdekében, hogy azok egyértelműen határozzák meg azt, hogy az egyenlő esélyű hozzáférés feltételeinek országosan hány közszolgáltatást nyújtó kötelezettnek és milyen határidőben kell megfelelniük. A jelentésben szereplő felkérés továbbá kiterjedt az egyenlő esélyű hozzáférés követelményét nem a jogszabályok szerint érvényesítő közszolgáltatást nyújtó kötelezettel szemben alkalmazható hatósági intézkedések meghatározásának kezdeményezésére is, valamint az egyenlő esélyű hozzáférés követelményének nem megfelelő közszolgáltatások körének felmérése alapján megfelelő részletes és átlátható ütemterv kidolgozására. A miniszter válaszában a jelentés megállapításaival egyetértett és arról tá44

AJB 1994/2009.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

131

jékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a törvény kifogásolt rendelkezései és melléklete – tekintettel az azokban foglalt határidők leteltére is – áttekintésre és módosításra szorulnak. A felülvizsgálatra pedig a közszolgáltatások egyenlő esélyű hozzáférés szempontjából történő felmérésének elvégzése után, azok adatainak birtokában kerül sor. Utalt arra is, hogy a biztos által kezdeményezett közszolgáltatások felmérésének előkészítése jelenleg is folyamatban van, a felmérés mintegy 10 hónapot vesz igénybe, így annak lezárása 2012 őszén várható. A közszolgáltatások egyenlő esélyű hozzáférése biztosításáról szóló ütemtervet a felmérés befejezése után, annak eredményeire támaszkodva készítik majd el. 9. Még 2009-ben, a fogyatékosügyi projekt keretében az ombudsman több alkalommal is vizsgálta az egyenlő esélyű hozzáférést biztosító ún. egyetemes tervezés követelményei megvalósulását, valamint az egyenlő esélyű hozzáféréssel kapcsolatban a vasúti közlekedés, a gyalogos közlekedés, valamint az új közlekedési beruházások alapjogi vetületeit. A biztos 2011-ben utóvizsgálat formájában, hivatalból tájékozódott a gyalogátkelőhelyek vakok és gyengén látók számára történő akadálymentessé tételéről, egyúttal az egyenlő esélyű hozzáféréssel kapcsolatos fejleményekről. A biztos a jelentésben arra jutott, hogy a látássérült gyalogosok alkotmányos jogait sérti, hogy a gyalogátkelőhelyek jelző- és tájékoztatórendszerei nem elégítik ki az akadálymentesítés minden követelményét. A helyzetet súlyosbítja, hogy bár léteznek az egyenlő esélyű hozzáférés biztosítását előíró törvényi kötelezettségek, azok nem tartalmazzák egy esetleges mulasztás jogkövetkezményeit, szankcióit. Az akadálymentesítés során mind a megrendelők, mind a kivitelezők igyekeznek ugyan a vakok és gyengénlátók speciális szükségleteire is figyelni, a gyalogos közlekedés e csoport tagjai számára mégsem biztonságos. A forgalmas csomópontok, gyalogátkelőhelyek, lépcsők és aluljárók azért jelentenek számukra továbbra is veszélyforrást, mert az ott elhelyezett számos tájékoztatást, figyelmeztető jelzést a vakok és gyengénlátók nem vagy nem megfelelőképpen észlelhetik. Az ombudsman kiemelte: mutatkozik ugyan szándék az egyenlő esélyű hozzáférés megvalósítását előíró törvényi kötelezettségek megfelelő teljesítésére, ám az esetek döntő többségében mind a forrás, mind a felelős hiányzik. Felhívta a figyelmet arra, hogy alapjogi szempontból ennek ismeretében is elfogadhatatlan, hogy 2011-ben, Magyarországon a gyalogos közlekedés a vakok és gyengénlátók számára nem akadálymentes. Ide tartozik az a fentebb már kifejtett problémakör, hogy az akadálymentesítés határidőit az állam – különösebb jogi indokolás nélkül, pusztán az anyagi források elégtelenségére hivatkozva – törvénymódosításokkal megváltoztathatja. Ezáltal lehetővé vált, hogy az akadálymentesítési beruházások kiviteleztetéséért felelős önkor-

132

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

mányzati szervek bármiféle jogkövetkezmény nélkül ugyanígy késlekedjenek, pusztán anyagi forrásaik hiányára, szűkösségére hivatkozva. Ugyancsak problémásnak találta az ombudsman azt, hogy nem történt meg a minden fogyatékos csoport számára egyenlő esélyű hozzáférést biztosító megoldások konkrét meghatározása. Elismerte ugyan, hogy a teljesség igényével ez talán nem is lehetséges, vizsgálati tapasztalatai azonban azt mutatják, hogy szükség volna legalább egy, a minimális feltételeket öszszegző előírásra, a jogszabályi kötelezettségek egységes, következetes garancia- és szankciórendszerének megalkotására. Az országgyűlési biztos a helyzet megoldásával kapcsolatos ajánlásait megküldte a nemzeti erőforrás miniszternek és a közigazgatási és igazságügyi miniszternek. A megszólított miniszterek sem a rendelkezésükre álló határidőben, sem az azóta eltelt időben nem adtak választ az ombudsmani felkérésre. A nemzeti erőforrás minisztérium ugyanakkor egy jogszabály közigazgatási egyeztetése során arról tájékoztatta a biztost, hogy a jelentésben tett észrevételeket elfogadták, és a továbbiakban, az Országos Fogyatékosügyi Program részletezése során figyelembe fogják venni az abban javasoltakat.45

3.2.3. Az élethez és az emberi méltósághoz való jog és egyes aspektusai Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az Alkotmány – csakúgy, mint a 2012. január 1-jétől hatályos Alaptörvény – az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogai között első helyen, az élethez való joggal együtt rögzíti az emberi méltósághoz való jogot. Az Alkotmánybíróság szerint a méltósághoz való jog – oszthatatlan egységet alkotva az élethez való joggal – abszolút jellegű emberi jog. E jogától senkit nem lehet önkényesen megfosztani, mivel a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az élethez való jog alanyi jogként és állami intézményvédelmi kötelezettség formájában is konkretizálódik. A méltósághoz való jognak két funkciója van. Kifejezi egyrészt az ember „érinthetetlen lényegét”, azaz az a személyes autonómia, az egyéni önrendelkezés belső magját, amely az embert lényegében különbözteti meg a jogi személyektől.46 E funkciójában az emberi mél45 46

AJB-2330/2011. Vö. 23/1990. (X. 31.) AB határozat.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

133

tósághoz való jog anyajog, azaz további jogok (például önrendelkezési jog, magánszférához való jog) forrása. A méltósághoz való jog komparatív oldala az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen az emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.47 3.2.3.1. Az állam életvédelmi kötelezettsége Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése egyrészt minden ember számára garantálta az élethez való alanyi jogot, másrészt – az Alkotmány 8. § (1) bekezdésével összhangban – az állam elsőrendű kötelességévé tette az emberi élet védelmét. Az élethez való jog objektív oldalából következően az állam nemcsak az egyes emberek élethez való alanyi jogának megsértésétől köteles tartózkodni, hanem annak védelméről jogalkotással és szervezési intézkedésekkel is gondoskodni köteles. Ez a kötelesség nem merül ki az egyes emberek egyedi életvédelmében, hanem általában az emberi életet és létfeltételeit is védi. Az objektív intézményvédelem részeként az államot a balesetek, illetve a természeti katasztrófák következményeinek kezelése, káros hatásainak enyhítése, amennyiben lehetséges megelőzése vonatkozásában is életvédelmi kötelezettség terheli, amelynek az ezzel összefüggő jogi szabályozás és jogintézmények kidolgozása, valamint a közigazgatási szervezetrendszer megfelelő kialakítása és működtetése útján tesz eleget. E védelem azonban korántsem abszolút, ugyanis annak szintjére számos objektív körülmény, így például az állam mindenkori gazdasági teherbíró képessége is befolyással van. 1. 2002 óta az országgyűlési biztosok összesen öt alkalommal vizsgálták a segélyhívó számok működését, amely során több alapvető joggal összefüggő visszásságot feltártak. A korábbi jelentések, valamint az európai és nemzeti segélyhívó számokra érkezett jelzések kezelésének átfogó vizsgálatát48 követően az országgyűlési biztos 2011-ben hivatalból vizsgálta egy teljes napon át – véletlenszerű kiválasztással – Somogy megyében a mobiltelefonról kezdeményezett segélyhívások kezelését és a beavatkozó szervek együttműködését. A vizsgálat eredményeit összefoglaló jelentésében az ombudsman megállapította, hogy a 112-es egységes európai segélyhívó szám a külföldi tapasztala47 48

Vö. 64/1991. (XII. 17.) AB határozat. AJB-1082/2010.

134

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

tokkal szemben Magyarországon nem hozott mélyreható és átfogó változást a segélyhívások kezelésében. Ellenkezőleg: annak kialakítása és szervezése nemhogy nem mozdítja elő az egységes szemléletű segítségnyújtást, hanem esetenként kifejezetten megnehezíti azt. A segélyhívásokat – ha mobiltelefonról érkezik a segítségkérés – a Somogy Megyei Rendőr-főkapitányságon a hagyományos rendőrségi ügyelet keretében fogadják, onnan kapcsolják a területileg illetékes rendőri, mentős, tűzoltó vagy katasztrófavédelmi szervet aszerint, hogy a bejelentés adatai alapján mely társszerv illetékessége állapítható meg. A hívások kezelése így semmiben nem különbözik a 107-es segélyhívóra érkező hívásoktól: annak ellenére, hogy az egységes európai segélyhívó szám bevezetésének célja az egységes, gyors, hatékony és ellenőrizhető bevetés-irányítás. Az ombudsman megállapítása szerint a 112-es hívószámot kezelő, vizsgálattal érintett Somogy Megyei Rendőr-főkapitányság (a nem közvetlenül az illetékességébe tartozó bejelentések tekintetében) az általános, központi bevetésirányítás helyett „telefonközpontként” működött. Az ombudsmani jelentés ismét megfogalmazza, hogy a riasztási lánc áttételei a beavatkozás megkezdéséhez szükséges időtartamot indokolatlanul többszörösére növelik. Az átkapcsolások miatt a hívó félnek több híváskezelővel is beszélnie kell, miközben a lehető leghamarabb szükség volna a segítségre. Arra sincs biztosíték, hogy az átkapcsolás helyén fogadják a hívást. A rendőri szervek belső kommunikációja, azaz annak hiánya is hátráltathatja a beavatkozást, mert – mint a vizsgált nap hívásaiból kiderült – a rendőrség híváskezelői a segélykérés átkapcsolása után nem rendelkeznek információval sem a foganatosított intézkedésről, sem annak eredményéről – hacsak utána nem keresnek az ún. „Robotzsaru” rendszerben. Probléma az is, hogy a rendőrségtől átvett hívások esetében a mentőszolgálat rendszere nem kapja meg a hívó telefonszámát. Az egyik legnagyobb gondot változatlanul a segélykérő helyének valós idejű, pontos meghatározásának hiánya jelenti. A korábbi ombudsmani jelentések is hangsúlyozták, hogy a valós idejű helymeghatározásnak a célszerű, gyors és hatékony bevetés érdekében a helyismerettel nem rendelkező, úton lévő, vagy utazó segélykérése esetén van jelentősége, illetve az alkalmas lehet a vakriasztások kiszűrésére is. Az európai 112-es segélyhívószámra érkező hívások hívóinak azonosítására és helymeghatározásra vonatkozó adatokat 2003 óta a mobiltelefon szolgáltatók kötelesek kiadni a hívásazonosításra vonatkozó adatok tiltása, illetve a helymeghatározási adatok kezeléséhez való hozzájárulás hiánya esetén is. Noha ezen adatok szolgáltatásának műszaki feltételeit jogszabály rögzíti, a gyakorlatban mégsem került eddig sor a segélykérés helyének valós idejű módon, megfelelő technológia alkalmazásával, emberi beavatkozás

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

135

nélkül való meghatározására, amely pedig a beérkező segélykérések alapján a bevetések gyorsaságát és hatékonyságát jelentősen javítaná. A biztos intézkedési javaslatot tett a Kormánynak az Egységes Segélyhívó Rendszer megteremtéséhez szükséges jogalkotási feladatok elvégzésére, valamint a segélyhívások kezelésének hatékonyságát növelő megoldások bevezetésére. Felkérte a Kormányt a riasztási rendszerben található áttételek csökkentése és a segélyhívó fél helymeghatározásának tényleges biztosítása érdekében szükséges intézkedések megtételére is, valamint javasolta a belügyminiszternek a segélyhívások gyors és szakszerű fogadásához, továbbá az átadott segélyhívások nyomon követhetőségének biztosításához szükséges intézkedések megtételét. Az ombudsman intézkedéseivel a belügyminiszter és a Kormány nevében válaszoló Nemzeti Fejlesztési Miniszter is egyetértett, az új egységes segélyhívó rendszer (ESR) kialakítás alatt áll. E folyamatot az alapvető jogok biztosa a jövőben is figyelemmel kíséri.49 2. Az állam életvédelmi kötelezettségével összefüggő másik ombudsmani jelentés egy tragikus következményekkel járó ságvári löszfal-omlás vizsgálatának eredményei alapján készült. A beadványozók a következő problémával kereték meg a biztost: egy löszfalomlás után az ingatlan tulajdonosai az illetékes jegyzőtől igazolást kértek a további omlást megakadályozó támfal építéséhez és helyszíni szemlét kérelmeztek. Az igazolást megkapták, de mivel a jegyző nem volt tisztában a valós kockázatokkal, nem rendelt ki szakértőt és helyszíni szemlét sem tartott. Az igazolás birtokában a tulajdonosok elkezdték építeni a támfalat, azonban a löszfal ismét leomlott, és maga alá temetett két kisgyermeket. Utólag a település polgármestere és jegyzője újságcikkek szerint arra hivatkozott, hogy magánterületen nincs joga vizsgálatot folytatni. A tragédiát követően viszont a jegyző határozatban tiltotta meg a magántulajdonú lakóépület és a mögötte löszfalba vájt pince használatát. Az ombudsman megállapította, hogy a jegyző azzal a mulasztásával, hogy az első löszfalomlással bekövetkezett katasztrófaveszélyről nem értesítette a katasztrófavédelem hivatalos szerveit, közvetlenül veszélyeztette a panaszosok élethez és emberi méltósághoz való alapvető jogát. Az országgyűlési biztos a katasztrófahelyzetek jogszabályok szerinti bejelentésére, illetve hasonló esetek észlelését követően a katasztrófavédelmi szervekkel való haladéktalan kapcsolatfelvétel kötelezettségére kérte fel a jegyzőt. Felkérte továbbá a polgármestert a területen található löszfalak állapotával kapcsolatos szakértői vizsgálat kezdeményezésére, a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságát (OKF) pedig arra, hogy a veszélyhelyzetek megelőzéséhez és 49

AJB-4879/2010.

136

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

elhárításához szükséges tájékoztatást az érintett települési önkormányzatok vezetői és lakossága megkaphassa. Az OKF az ajánlásban foglaltakat elfogadta és egyúttal tájékoztatást nyújtott arról, hogy folyamatosan eleget tesznek azon feladataiknak, hogy polgármestereket, jegyzőket felkészítsék katasztrófavédelmi feladataik ellátásához szükséges helyzetekre. Tájékoztatást nyújtott továbbá a katasztrófavédelmi törvény, valamint az ahhoz tartozó kormányrendeletek módosításáról, megalkotásáról. E nagy jelentőségű törvénycsomag reményeik szerint tovább fogja erősíteni a rendelkezésre álló eszközöket a veszélyhelyzetek megelőzésében, illetve különös hangsúlyt kívánnak fektetni a lakosság minél szélesebb körű felkészítésére. A polgármester és jegyző a jelentésben foglaltakkal ugyan nem értett egyet, ugyanakkor a biztos szakértői vizsgálat kezdeményezésére irányuló felkérését elfogadták. Ezzel kapcsolatosan azt a kérést fogalmazták meg, hogy az intézkedés költségeit fedező, annak megvalósításához szükséges forrást az országgyűlési biztos jelölje meg. Tekintettel arra, hogy a megteendő intézkedés az önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai körébe tartozik, amelynek ellátását a vonatkozó törvényi rendelkezés szerint az önkormányzat a lakosság igényei alapján, valamint anyagi lehetőségeitől függően maga határozza meg, a biztos felhívta a polgármester és a jegyző figyelmét a külön e célra kiírt pályázatokra.50 3.2.3.2. Az emberi méltósághoz való jog Az ombudsmani gyakorlatban kiemelt helyet foglal el az emberi méltósághoz való jog védelme, és különösen fontos a biztosi fellépés azokban az esetekben, amelyekben az egyéni méltóságot sértő hatósági vagy közszolgáltatói tevékenység észlelhető. Ezek a jogsérelmek különösen súlyosnak minősülnek és általában nem vagy nehezen orvosolhatóak, nemegyszer legfeljebb jelképesen, a jogsértés deklarálásával és nyilvánosságra hozatalával lehet segíteni. 1. 2011 elején a Decs Községben működő Idősek Emelt Szintű Otthonában lakók méltatlan életkörülményei, a higiénés állapotok, az étkeztetés hiányosságai, valamint a lakókat érő pénzügyi visszaélések miatt érkezett névtelen panasz az ombudsmanhoz. A beadványban foglaltak alapján a biztos felkérte a Tolna Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalát a kifogások kivizsgálására. A gyámhivatal hiányosságokat tárt fel a személyi feltételekben, a térítési díjak megállapításában, továbbá az egyszeri hozzájárulás megállapításával és kezelésével kapcsolatban. Az intézményt végzésben szólította fel 50

AJB-1715/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

137

a hiányosságok pótlására, s mivel ez az előírt határidőn belül nem történt meg, utóellenőrzésre került sor. Ennek során pénzügyi visszaélésekre utaló problémákat is feltárt, amelyekkel kapcsolatosan rendőrségi bejelentésre került sor. A bejelentés alapján sikkasztás bűntette miatt ismeretlen tettes ellen eljárás indult. A biztost a gyámhivatal tájékoztatta a lefolytatott eljárásokról. A tájékoztatás kiterjedt arra is, hogy az idősotthon egyik volt alkalmazottja a vizsgálat során egy, a földön fekvő haldokló lakót ábrázoló fotót juttatott el a hatósághoz. A vizsgálati anyagban szereplő fényképfelvételek, valamint jegyzőkönyvek tanúsága szerint a magatehetetlen, végstádiumban lévő gondozottak földön való elhelyezésének gyakorlata azért vált szükségessé, mert nem álltak rendelkezésre az idősotthonban olyan ágyak, amelyek alkalmasak a mozgásuk koordinálására nem képes, valamint az állapotuk miatt az ágyról való leesésnek kitett gondozottak megfelelő elhelyezésére. Ennek alapján az országgyűlési biztos jelentésében megállapította, hogy az érintettek emberi méltósághoz való jogával összefüggő visszásságot okozott az intézmény által folytatott azon gyakorlat, hogy a mozgáskoordinációs problémákkal küzdő súlyosan beteg, illetve fogyatékossággal élő gondozottakat – megfelelő ágy hiányában – a földön helyezte el. A biztos a hatóság eljárását és intézkedéseit megfelelőnek tartva további intézkedést nem tett, ugyanakkor az intézményvezetőnél és fenntartónál kezdeményezte, hogy a jövőben fordítsanak nagyobb figyelmet a gondozottak emberi méltósághoz való jogának fokozott tiszteletben tartására és védelmére. Az ombudsmani jelentést követően az otthon működtetését 2011. július 1-jével fenntartóként átvevő nonprofit kft. ügyvezető igazgatója azt a tájékoztatást adta, hogy sok hiányosságra az átvétel után derült fény, ezek megoldása is folyamatban van. A tájékoztatás szerint intézkedést tettek a magatehetetlen ellátottak védelme érdekében biztonságos fekvőhely biztosítására; az étkeztetés megfelelő, új alapokra helyezésére; a speciális (diétás) étrend előírásainak betartására; a jogszabályoknak megfelelően dokumentált gyógyszerelésre, továbbá a lakók pénzének szabályszerű kezeléséhez zárható páncélszekrény biztosítására. A tájékoztatás szerint az intézkedések nyomán érzékelhető mind a lakók, mind a dolgozók részéről a bizalom helyreállása, a hangulat javulása. Az intézményvezető a beszámoló lezárultáig nem észrevételezte a jelentésben foglaltakat.51 2. 2011-ben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa átfogó vizsgálatot indított az idősotthonokat igénybe vevő rászoruló ellátottak alkotmányos alapjogainak érvényesülése és az engedély nélkül működő szociális szolgáltatókkal szemben folytatott hatósági eljárások ellentmondásainak feltárásá51

AJB-1110/2011.

138

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

ra. Az ombudsmani jelentés megállapította azt is, hogy az engedély nélkül működő szociális szolgáltatók működésének felhagyására kötelező határozat fellebbezésre tekintet nélküli végrehajthatósága nem a megfelelő jogforrási szinten, vagyis nem törvényben szabályozott. Ugyancsak megállapította a jelentés, hogy az illegális szociális otthonok megszűnése következtében rászoruló, ellátatlan személyek ellátására kötelezett helyi önkormányzatok az engedély nélküli szolgáltatók kiesése miatti, váratlan helyzetben önhibájukon kívül költségvetési kényszerhelyzetbe kerülhetnek. Az így keletkező, váratlan helyzetekre vonatkozó garanciális szabályozás hiánya miatt nem biztosítottak sem az intézményi férőhelyek, sem az ellátást biztosító források. Ehhez kapcsolódó további jelentős hátrány még az is, hogy az önkormányzatok által működtetett intézményekbe való bekerülés – egyébként is hosszú, az erre vonatkozó adatok szerint átlagosan 3 hónapos – időtartama meghosszabbodik, mert a várólistán lévők hátrányára kell az önkormányzatoknak az engedély nélküli szociális szolgáltatók működésének felfüggesztése következtében rászoruló idős emberek ellátásáról soron kívül gondoskodniuk. A szabályozás hiányosságai az ombudsmani jelentés megállapítása szerint nemcsak a jogbiztonságot és a szociális biztonságot sértik, hanem az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot is okoznak. A piaci alapú, bentlakásos, időskorúakat ellátó intézményi szolgáltatások nyújtására vonatkozó szabályozás tekintetében a biztos megállapította a jelentésben, hogy a megfelelő szabályozás hiánya emberi méltósághoz való joggal kapcsolatban is aggályos: állandósítja e jogok sérelme bekövetkeztének közvetlen veszélyét. Az államnak a szabályozás szintjén aktív szerepet kell vállalnia a piaci alapú szolgáltatások nyújtására vonatkozó jogszabályok hiányosságainak felszámolásában annak érdekében, hogy az érintett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságokat megfelelőképp orvosolja, és az ellátottak alkotmányos alapjogai a jogszabályok szerint piaci alapon működő, bentlakásos intézményi szolgáltatások esetében is maradéktalanul érvényesülhessenek. A szociális törvény jelenlegi szabályozása szerint a törvény hatálya nem terjed ki azokra a lakhatást biztosító szolgáltatásokra, amelyek esetében a szolgáltatást igénybe vevőnek a szolgáltatás nyújtására szolgáló ingatlanon tulajdonjoga, haszonélvezeti joga, lakáshasználati joga, vagy bérleti joga áll fenn. Mindez – különösen a hatósági kontroll és az önkormányzati ellátási felelősség terén – lényeges különbséget eredményez az intézményi idősotthoni ellátás és a piaci ellátási forma között. A többszörösen is visszás helyzet kezelése érdekében az országgyűlési biztos felkérte a nemzeti erőforrás minisztert arra, hogy az illegális szociális otthonok működésével kapcsolatos szabályozást vizsgálja felül és kezdeményezze a szociális intézmények alapítására vonatkozó normák pontosítását. A szüksé-

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

139

ges módosításnak az ombudsman szerint ki kell terjednie az első fokú hatóságok határozatainak fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtására vonatkozó szabályozásra. A biztos a minisztert kérte arra is, hogy készítse elő a feladat ellátására köteles önkormányzatokat érintő, az ellátottak elhelyezésével kapcsolatos végrehajtást biztosító garanciális szabályokat, valamint a piaci alapon működő szolgáltatásokra vonatkozó jogszabályt. A szaktárca egyetértett a jelentésben foglaltakkkal, ugyanakkor jelezte, hogy a szűkös költségvetési keretek miatt a megszűnő illegális szociális szolgáltatások ellátottjainak átvételével az önkormányzatokra háruló feladatok ellátása garanciális feltételeinek megteremtése jelentős költségvonzattal jár, amit a 2012. évi költségvetésben nem lát megvalósíthatónak.52 3.2.3.3. A személyes szabadsághoz való jog Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése rögzítette a személyes szabadsághoz való jogot, kimondva, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése rendelkezett a szabad mozgáshoz való jogról, eszerint mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján megállapítható, hogy e két alapjog egymásra vonatkoztatása alapján a személyes szabadsághoz való jog érdemben hivatkozható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossági megítéléséhez.53 Az országgyűlési biztos a személyes szabadsághoz való jog megértését tág kontextusban vizsgálta 2011-ben is. Ezen alkotmányos jogot érintő visszásságok ugyanis esetenként az emberi méltósághoz való jog más aspektusaival, illetve más alapvető jogokkal együtt nyilvánultak meg, vagy a személyes szabadsághoz való jog törvényen alapuló korlátozása során a visszásságok más alapjogok sérelme miatt jelentkeztek. Az ombudsman alapvetően a fogvatartottak panaszai alapján, illetve a büntetés-végrehajtási intézmények hivatalbóli vizsgálatai során tárt fel a személyes szabadsághoz való jogot érintő visszásságokat. Az egyes esetek és helyszíni vizsgálatok ismertetését alapvetően a beszá52 53

AJB-4941/2011. Vö. 46/1994. (X. 21.) AB határozat.

140

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

moló fogvatartottak jogaival foglalkozó 3.1.4. fejezetrésze tartalmazza, így itt csak a személyes szabadsághoz való jog érvényesülése szempontból különösen jelentős, elvi kérdések és problémák rövid ismertetésére kerül sor. Emellett speciális szempontból világít rá az alapjog tartalmára az érvényes menetjegy nélkül utazók problémájával kapcsolatos panaszbeadvány. 1. Egy konkrét panaszügy kapcsán vizsgálta az ombudsman a fogvatartottak telefonbeszélgetéseinek ellenőrzését.54 Megállapítása szerint ellentmondás van a jogszabály és a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának intézkedése között. A Nagyfán fogva tartott panaszos országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte, hogy az intézetben a beazonosítás céljára hivatkozva belehallgatnak a védővel folytatott telefonbeszélgetésekbe. Az ombudsmani vizsgálat tisztázta, hogy a panaszos a saját feleségével beszélt, és hogy a feleség telefonszámát a kirendelt ügyvéd elérhetőségénél rögzítette a bv. intézet nyilvántartása. Amikor pedig a személyzet számára is kiderült ez a körülmény, azonnal megszakították a beszélgetés behallgatásos ellenőrzését. Tekintettel arra, hogy a panaszos nem a védőjével, hanem a feleségével beszélt, vagyis a védelemhez való alkotmányos joga nem sérülhetett, az ombudsman a panaszt elutasította, azonban hivatalból további vizsgálódott a kérdéssel kapcsolatban. A nagyfai intézményt is irányító Szegedi Fegyház és Börtön parancsnoka arról tájékoztatta a biztost, hogy az országos parancsnok intézkedése értelmében – ha az elítélt a védőjével kíván telefonon beszélni – a hívás előtt ellenőrizni kell a telefonszám és a hívni kívánt személy azonosságát, vagy a kapcsolat létrejöttekor kell meggyőződni a hívott fél kilétéről. A telefonos rendszer erre korlátozott időtartamot biztosít úgy, hogy az azonosítást végrehajtó alkalmazott a beszélgetésbe csak 15 másodperen át tud belehallgatni. Az alapjogi garanciák érvényesülése érdekében maga az irányadó miniszteri rendelet azt rögzíti ezzel szemben, hogy az előzetesen letartóztatott a védőjével szóban vagy írásban ellenőrzés nélkül érintkezhet. A telefonos kapcsolat csak az intézet készülékén történhet, a beszélgetés nem ellenőrizhető, az intézet azonban visszahívással meggyőződhet a hívás jogosságáról. Az országos parancsnok tájékoztatása szerint a védővel folytatott telefonbeszélgetéseket külön csoportba tartozóként kezeli a bv. telefonrendszere. Lehetőség van ugyanakkor arra, hogy a beszélgetés első néhány másodpercébe belehallgassanak és így győződjenek meg arról, hogy valóban a védővel beszél-e a fogvatartott. A kezdeti néhány másodperc általában 10-től 30 másodpercig terjedő időt jelent. Az ombudsman az előírások egybevetése alapján megállapította, hogy a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának intézkedése alapjogsértő és ellentétben áll a jogszabállyal. A rendelet ugyanis csak 54

AJB-73/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

141

azt teszi lehetővé, hogy az intézet visszahívással győződjön meg a hívott fél kilétéről, azt viszont egyáltalán nem engedi meg, hogy a felügyelet belehallgasson a védővel folytatott telefonbeszélgetésbe. A telefonszámok rögzítését a személyi állomány végzi, így az intézet felelőssége, hogy csak ellenőrzött védői telefonszám kerüljön be a rendszerbe. A visszásság orvoslása érdekében ajánlást tett a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának, hogy helyezze hatályon kívül az előírást, és intézkedjen, hogy az irányítása alatt álló szerveknél szüntessék meg a védői telefonbeszélgetésekbe való belehallgatás gyakorlatát. A megbízott országos parancsnok válasza szerint a kifogásolt intézkedés nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely felhatalmazást adna a rendelkezésre jogosultaknak a védővel történő telefonbeszélgetések lehallgatására, így az nem ellentétes a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló rendelettel, ugyanakkor ígéretet tett arra, hogy megvizsgáltatja a helyi intézkedéseket, és megteszi a szükséges lépéseket a jogszerűség helyreállítására. Az ombudsman az ügyben tett ajánlását továbbra is fenntartotta. 2. Az ombudsman fogvatartott panaszbeadványa alapján vizsgálta az emberi méltóság és a jogbiztonság sérelmét, tekintettel a személyes szabadsághoz való jog törvényes korlátozására. A Szombathelyi Országos Büntetés-végrehajtási Intézetben fogva tartott panaszos az állampolgári jogok biztosához fordult, mivel a magánelzárás fenyítését nem az erre a célra rendszeresített formaruhában, hanem pizsamában kellett letöltenie, ezért rabtársai kinevették.55 Az ombudsmani megkeresésre az intézetparancsnok először csupán azt az általános tájékoztatást adta, hogy a magánelzárást töltő fogvatartottak speciális, az általánostól eltérő formaruhát és cipőt viselnek. Másodszori megkeresésre ugyanakkor azt is közölte, hogy a fogvatartottnak a magánelzárás idejére eltérő öltözetet adtak, mert a megfelelő méretű fogdaruhák éppen mosásban voltak. A kapott tájékoztatásból emellett az is kiderült, hogy a fogvatartott panaszát többször is annak ellenére utasították el, hogy a büntetése idejére valóban nem kapott megfelelő ruházatot. A jelentésben a biztos kiemelte, hogy a nem megfelelő öltözet biztosítása, illetve a panasz alaptalan és késedelmes elutasítása miatt a büntetés-végrehajtási intézet eljárása sértette a fogvatartott emberi méltósághoz való jogát. Az ombudsman ezért kezdeményezte az intézet parancsnokánál, hogy kizárólag az erre a célra rendszeresített formaruhában hajtsák végre a magánelzárás fenyítést, a fogvatartott panaszának utólag adjanak helyt, és a jövőben a fogvatartotti panaszokat jóval nagyobb körültekintéssel, a tényeket figyelembe véve vizsgálják ki. Az intézet parancsnoka válaszában kifejtette, hogy az öltö55

AJB-1053/2011.

142

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

zetet, amelyet tulajdonképpen pizsamaként szerezték be, valójában munkaruhának használták 2008 óta. A panaszos erről általános, formális tájékoztatást kapott, amely nem tartalmazta, hogy a magánelzárást töltő speciális munkaruhát kap, mely maga a pizsama. A büntetés-végrehajtási intézet parancsnoka elfogadta a biztos ajánlását, azt, hogy a jövőben a panaszokat jóval nagyobb körültekintéssel vizsgálják ki. A válasszal az ombudsman is egyetértett. 3. A személyes szabadsághoz és biztonsághoz való alapvető joghoz is kapcsolható az a beadvány, amely alapján a biztos vizsgálta az embertelen és megalázó bánásmód alkotmányos tilalmának, valamint a jogorvoslathoz való jog egyes aspektusait. Ennek eredményeképp megállapította, hogy nem megfelelően szabályozott annak eljárási rendje, ahogyan egy fogvatartott különleges biztonságú körletbe helyezhető, és hiányoznak a szükséges garanciák, például a jogorvoslat lehetősége.56 A panaszost csaknem három és fél éven át különleges biztonságú körletben tartották fogva, a felügyeleten kívül senkivel sem érintkezhetett, a többi fogvatartottól teljesen elszigetelték, ami súlyosan rombolta a személyiségét. A különleges biztonságú körlet lényegében egyszemélyes zárka, amelyben a fogvatartott állandó felügyelet alatt áll, celláját az intézeten belül is csak engedéllyel és felügyelettel hagyhatja el, nem viselhet saját ruhát és korlátozható a magánál tartható tárgyak köre. Ilyen körletbe azok helyezhetők, akik a büntetés-végrehajtási intézet rendjét, biztonságát súlyosan veszélyeztetik, ön- vagy közveszélyes magatartást tanúsíthatnak, vagy ilyet már el is követtek. Az ombudsman megállapította, hogy a büntetés-végrehajtásról szóló törvényerejű rendelet nem ad felhatalmazást a fogvatartottak különleges biztonságú zárkába, illetve körletbe helyezésére. A rendelet szerint ugyanakkor a IV. biztonsági csoportba sorolt fogvatartottakat – tehát azokat, akiknek a biztonságos fogva tartása csak őrzéssel, kivételes felügyelettel lehetséges – minden egyéb jogszabályi feltétel nélkül különleges biztonságú zárkába, illetve körletbe lehet helyezni. A jelentés hangsúlyozza, hogy a börtön fokozatú szabadságvesztésre ítéltek különleges biztonságú körletbe helyezését lehetővé tevő rendeleti szabályozás szintén ellentétben áll a magasabb rendű jogszabály előírásával. Az elítélt különleges biztonságú körletbe helyezését az országos parancsnok által kijelölt öttagú bizottság legfeljebb hat hónapra rendelheti el, az elhelyezés indokoltságát félévente felülvizsgálják. A felülvizsgálat keretében az elhelyezés fenntartásáról, illetve megszüntetéséről a bizottság csak ún. rendelkezést hoz, amely nem tartalmaz indokolást, a döntésről csak az intézet parancsnokát értesítik levélben, az érintettet nem. 56

AJB-2606/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

143

Az ombudsman a jelentésben hivatkozott az Emberi Jogok Európai Bíróságának 2011-ben egy korábban különleges biztonságú körletben fogva tartott személy panasza alapján hozott ítéletére. Ebben a Bíróság arra mutatott rá, hogy az érdemi indoklás hiánya miatt önkényesnek kell tekinteni az elhelyezés ilyen elrendelését és meghosszabbítását.57 A magyar hatóságok semmilyen eszközt sem alkalmaztak az elhelyezés negatív hatásainak ellensúlyozására. A fogva tartás körülményei így olyan szenvedést okoztak a panasztevőnek, ami túllépte a fogvatartással elkerülhetetlenül együtt járó mértéket, vagyis a különleges biztonságú körleten a panaszost embertelen és megalázó bánásmódnak tették ki. A biztos ezzel összhangban azt mondta ki a jelentésben, hogy a fogvatartottak különleges biztonságú körletbe helyezésére, illetve az elhelyezés fenntartására vonatkozó, megfelelően szabályozott és garanciákkal ellátott eljárási rend hiánya – a konkrét panaszügyben az eljárás önkényessége – sérti a személyes szabadsághoz való jogot és szemben áll az embertelen és megalázó bánásmód alkotmányos tilalmával. Mivel az embertelen, megalázó bánásmód tilalmát érintő visszásság a jogi szabályozás hiányosságára vezethető vissza, a biztos javasolta a közigazgatási és az igazságügyi miniszternek, hogy a belügyminiszterrel együttműködve dolgozza ki, illetve módosítsa a különleges biztonságú körletbe helyezés törvényi és rendeleti feltételeit. Felhívta a figyelmet, hogy azért is sérülhet az embertelen bánásmód tilalma, mert a nagyfokú elszigeteltség, a fogvatartottak foglalkoztatásának teljes hiánya nem teszi lehetővé a negatív hatások megfelelő ellensúlyozását. A biztos ennek megoldása érdekében azt ajánlotta a büntetésvégrehajtás országos parancsnokának, hogy a dolgozzon ki gyakorlatban is alkalmazható, részletes módszertani iránymutatást, és vizsgálja meg, miként lehetne megteremteni a különleges biztonságú körletben fogva tartottak foglalkoztatásának biztonságos feltételeit. 4. Egy másik ügyben a panaszos beadványa alapján vizsgálta a biztos egy fiatalkorú előállításának körülményeit, ezen belül pedig különösen azt, hogy a fiatalkorú személyes szabadságának korlátozása megfelelt-e a törvény rendelkezéseinek. A 16 éves fiút bűncselekmény elkövetésének gyanúja miatt állítottak elő, a szüleit azonban erről az intézkedésről nem értesítették. A panaszos fiának előállítása több mint 4 órán át tartott, amely alatt az intézkedést foganatosító rendőr a törvényes képviselőt nem értesítette az előállításról. A fiatalkorú éjszaka, több órán át egyedül tartózkodott a rendőrkapitányság épületében, jogai érvényre juttatásában szülők nem lehetettek a segítségére. A biztos az értesítési kötelezettség kapcsán arra mutatott rá, hogy a törvényes 57 Lásd Case of Csüllög v. Hungary http://helsinki.hu/dokumentum/ECtHR_Csullog_v_ Hungary.pdf

144

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

képviselő értesítésének csupán az egyik lehetséges módja a személyes megkeresés, emellett a telefonon történő értesítést is meg kell kísérelnie a rendőrségnek. A rendőrségi törvény ugyanis kifejezésre juttatja, hogy a rendőrség a személyes szabadsághoz való jogot a törvényben foglaltak szerint korlátozhatja. A fiatalkorúak esetében a törvénynek megfelelő szabadságkorlátozáshoz a törvényes képviselő értesítése szükséges. Ennek a kötelezettségének a rendőrség azonban csak részben próbált meg eleget tenni. A panaszt vizsgálva a biztos arra a megállapításra jutott, hogy a rendőrség nem tett meg mindent annak érdekében, hogy a panaszost a gyermeke előállításáról értesítse, ezzel a mulasztásával pedig a gyermek eljárási jogait sértette. Az országgyűlési biztos felkérte az ügyben érintett rendőrkapitányság vezetőjét, gondoskodjon arról, hogy az állomány a jövőben a rendőrségről szóló törvény rendelkezéseit megtartva járjon el, amennyiben fiatalkorút állítanak elő, telefonon is kísérelje meg értesíteni a fiatalkorú előállított törvényes képviselőjét. A rendőrkapitányság vezetője válaszában kifejtette, hogy a biztos jelentésében tett megállapításokat kivizsgálta, és arra jutott, hogy nem volt lehetőségük a panaszos távbeszélőn történő kiértesítésre. Az ombudsman továbbra is fenntartja álláspontját.58 2011-ben egy másik fiatalkorú rendőrségi előállításával kapcsolatos panasz kapcsán is visszásságot tárt fel az országgyűlési biztos. Egy 15 éves fiú szülei azért fordultak panasszal az ombudsmanhoz, mivel állításuk szerint a Tapolcai Rendőrkapitányság rendőrei gyermeküket egy kuka megrongálása miatt a hajnali órákban, házuk elől állították elő, azonban erről őket sem akkor, sem később nem értesítették. A szülők elismerték a felelősségre vonás jogosságát, azonban érthetetlennek és felháborítónak tartották a megalázó, megfélemlítő eljárást. A megkeresésre adott válaszból kiderült, hogy a rendőrkapitány lefolytatta a szülői panasz alapján a vizsgálatot, az előállítást és a további rendőri intézkedéseket jogszerűnek és szakszerűnek találta. A megküldött iratok alapján a rendőrség a fiatalkorú fiút garázdaság elkövetésének gyanúja miatt még a kora hajnali órákban – elsődlegesen korábbi társai beszámolója alapján – kívánta a rendőrségre előállítani. A rendőrök a fiút egyik társa önkéntes segítségével kihívatták a szülői házból, majd miután igazolták magukat, a szülők tájékoztatása nélkül, a rendőrségre előállították. A panaszeljárás során hozott határozat kiemeli, hogy a fiatalkorú fiú nem kívánta a szüleit értesíteni, és külön is tartalmazza, hogy jogszabály fiatalkorú személy esetében nem ír elő értesítési kötelezettséget az előállítás során. Az ombudsman ismételten felhívta arra a figyelmet, hogy – ha már a kora hajnali órákban rendőrszakmai szempontból feltétlenül szükséges volt a fiú 58

AJB-4818/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

145

előállítása – akkor annak végrehajtásakor nem csupán a rendőrségi törvény tételes szabályai az irányadóak, hanem tekintettel kell lenni az arányosság követelményére és az érintett gyermek alapvető jogaira. Az eljáró rendőröknek jelen esetben meg kellett volna győződnie arról, hogy a fiú az otthonában tartózkodik-e, és ha igen, akkor a szülőket vagy más hozzátartozót felkeltve, magukat igazolva és az intézkedés okát előadva kellett volna az előállítást végrehajtani. A biztos rámutatott, hogy az előállítás során a rendőrség az előállított fiatalkorú személy személyes szabadságát korlátozza, erre a korlátozásra azonban kizárólag a törvényben foglaltak szerint kerülhet sor. Az ombudsman felhívta a figyelmet, hogy az értesítés azért kötelező minden esetben, mert a fiatalkorúnak az eljárási jogai érvényesítéséhez segítségre van szüksége. A gyermek jogainak védelme szempontjából nem számít sem az intézkedés időtartama, sem a fiatalkorúnak az értesítés elhagyására vonatkozó kérése: a rendőrségnek mindent meg kell tennie a törvényes képviselő értesítése érdekében. A visszásság megelőzése érdekében a biztos felkérte a tapolcai rendőrkapitányt, hogy gondoskodjon arról, hogy fiatalkorú személy előállítása esetén fokozott figyelemmel, a törvény rendelkezéseinek maradéktalan megtartása mellett járjanak el. Emellett az ombudsman az országos rendőrfőkapitánytól a panaszügy és a határozat felülvizsgálatát kérte.59 5. A biztos hivatalból indított vizsgálatot a Miskolci Városi Közlekedési (MVK) Zrt. ellenőreinek tevékenységét sérelmező panasz kapcsán. Az érintett panaszosok azt sérelmezték a beadványukban, hogy a rendőrség kiérkezéséig visszatartják az azonosságát igazolni nem tudó, vagy nem akaró „bliccelőt”. A megkeresésre adott tájékoztatásból kiderült MVK Zrt. utazási feltételei tartalmazzák a személyi szabadság ilyen korlátozásának lehetőségét. Az országgyűlési biztos viszont ezzel összefüggésben arra mutatott rá, hogy nincs azonban olyan törvényi felhatalmazás, amely lehetővé tenné ilyen korlátozó intézkedés alkalmazását. Bár a jegy nélküli utazások számának csökkentése alkotmányosan elfogadható és méltányolható cél, azonban az eszközök megválasztásakor be kell tartani a szükségesség és az arányosság követelményét, amit az ellenőrök személyi szabadságot korlátozó intézkedései sértenek. Az ombudsman a jelentésben azt emelte ki, hogy az utas visszatartása csak azt a célt szolgálja, hogy a pótdíjazás hatékony legyen, nem pedig azt, hogy a tömegközlekedési eszközöket igénybe vevőket eltántorítsa a jogsértéstől, a visszatartási jog alkalmazása nem szolgálhat alapjog-korlátozás indokául. Azzal szemben tehát, az, hogy az illető jogosulatlanul vette igénybe a személyszállítási szolgáltatást, és ezzel kárt okozott, egyszersmind nem jelenthet 59

AJB-2867/2011.

146

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

indokot emberi méltóságának megsértéséhez. A biztos álláspontja szerint a jelenleg rendelkezésre álló megoldások, így az utas leszállítása, illetve a rendőrséggel kiépített együttműködés önmagukban hatékonyak és elégségesek a „bliccelés” visszaszorítására. Nincs akadálya továbbá annak sem, hogy a vállalat egyéb eszközökkel, például ellenőrző kapuk felállításával vagy a felszálló utasok ellenőrzésével érje el ugyanezt a célt. A biztos megállapította, hogy törvényi felhatalmazás hiányában nincs arra lehetőség, hogy az általános szerződési feltételek részeként funkcionáló Utazási Feltételekben a vállalat személyi szabadságot korlátozó intézkedésre adjon jogot az ellenőreinek. Ilyen jellegű intézkedésekre ugyan a jogrendszer kivételes lehetőséget biztosít, azonban kizárólag olyan – jellemzően hatósági – személyek számára, akiknek jogukban áll testi kényszert és más kényszerítő eszközöket is alkalmazni, maguk is foganatosíthatnak előállítást. Ezek a kiemelt hatósági személyek intézkedéseikkel egy-egy kiemelt társadalmi érdek érvényre juttatását szolgálják és szabálysértőkkel, bűncselekményt elkövetőkkel szemben léphetnek fel. Garanciális szabályozás, hogy intézkedéseik felett a rendőrség felügyeletet gyakorol. Mindezen feltételek azonban egyértelműen hiányoznak az MVK Zrt. ellenőreinek esetében. Az ombudsman a visszásságok megelőzése érdekében az MVK vezérigazgatójához fordult és kezdeményezte, hogy az törölje az utazási feltételekből az ellenőrök visszatartási jogát. A kapott válasz értelmében a társaság felfüggesztette az utas visszatartására vonatkozó gyakorlatot, annak törlésével az Utazási Feltételekben foglaltakat összhangba hozzák az Üzletszabályzattal. Jelezték azonban, hogy törekedni fognak annak elérésére, hogy a visszatartási jog jogszabályi szinten legyen biztosított az ellenőrök számára.60 3.2.3.4. A diszkrimináció tilalma és az egyenlő bánásmód követelménye Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondta, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmánybíróság szerint a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azonos tisztelettel és körültekin60

AJB-188/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

147

téssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. A megkülönböztetés alkotmányossága tekintetében az Alkotmánybíróság két mércét alkalmaz. Alkotmányos alapjogok tekintetében megvalósuló egyenlőtlen bánásmód esetén annak alkotmányossága az alapvető jogok korlátozására irányadó szükségességi-arányossági teszt alapján ítélhető meg. Ha a megkülönböztetés nem alkotmányos alapjogok tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó (illetve a jogalkalmazó) ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.61 Az utóbbi, ún. ésszerűségi teszt egyrészt egy összehasonlíthatósági, másrészt egy indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatósági próba során azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel, az indokolhatósági próba során pedig azt, hogy ha azonos csoportba tartozók között áll fenn a megkülönböztetés, akkor az ésszerű indokon nyugszik-e, a „tárgyilagos mérlegelés szerint” azaz nem önkényes-e. Ezt a szükségességi-arányossági tesztnél enyhébb mércét használja az Alkotmánybíróság az „egyéb helyzet” szerinti, azaz az Alkotmányban nem nevesített védett tulajdonságokon alapuló megkülönböztetés esetében is. Az egyenlő bánásmód tiszteletben tartása alapvető követelmény és kiemelten fontos a helyzetükből adódóan kiszolgáltatott csoportokhoz tartozó személyek, így betegek vagy gyermekek esetében. 2011-ben két ügyben is a gyermekek jogainak érvényesülésével állt összefüggésben az egyenlő bánásmód követelményének sérelme. Az ügyek másik csoportjában a megkülönböztetés a közvetlen alapjogi sérelmen túl több esetben anyagi, pénzügyi szempontból is hátrányos következményekkel járt. 1. Az egyik kiemelendő esetben egy óvodás korú gyermek szülője fordult az ombudsmanhoz Hepatitis B vírusfertőzésben szenvedő gyermekének óvodáztatása ügyében. Előadta panaszában, hogy az intézményvezető annak ellenére küldte haza gyermekét, hogy a gyermek orvosi igazolást kapott arról, hogy közösségbe mehet. Mindezt az intézményvezető azzal indokolta, hogy a gyermek esetleg mégis megfertőzhet másokat, amiért az óvoda nem vállalhatja a felelősséget. Az intézményvezető az igazolást nem fogadta el, mivel szerinte hepatológusnak – a májbetegségek szakértőjének – vagy a népegészségügyi szolgálatnak kellett volna igazolnia, hogy a gyermek immár nem fertőz. 61 Vö. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat.

148

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

A szülők hiába kértek segítséget a fenntartó polgármesteri hivataltól és eredménytelenül fordultak az Oktatási Hivatalhoz is. A polgármester válaszában lehetetlennek tartotta egy gyermek érdekét szembeállítani a többi 43 gyermekével, és az intézmény fenntartásának ellehetetlenülését hangsúlyozta. Az Oktatási Hivatal pedig levelében hatáskörének hiányáról tájékoztatta a szülőket. Az ombudsmani vizsgálat mindezzel kapcsolatban áttekintette a fertőző betegségekre vonatkozó hatályos szabályozást és az országos tiszti főorvos véleményét, amely szerint számos – egyébként fertőző – betegség esetében semmilyen közegészségügyi, járványügyi szempont nem indokolja a kórokozó-hordozó személy elkülönítését. A jelentésben pedig arra a jogszabályi előírásra is emlékeztetett, hogy a fertőző beteg elkülönítéséről a betegséget észlelő orvos intézkedik, és ez a fertőzőképesség idejére szól. A biztos kiemelte, hogy minden gyermeknek joga, hogy a közoktatásban ugyanolyan színvonalú ellátást kapjon, mint a vele összehasonlítható helyzetben lévő más gyerekek. Az pedig egyértelműen hátrányos megkülönböztetésnek minősül, ha egy személy valós vagy vélt egészségi állapota miatt indokolatlanul részesül kedvezőtlenebb bánásmódban. Az intézkedés alapjogi aspektusú vizsgálata során az ombudsman a jogi szabályozás mellett az országos tiszti főorvos véleményére támaszkodott. Utóbbira különösen azért, mert annak eldöntése, hogy a gyermek alkalmas-e a kívánt cél (az esetleges járványok megelőzése) elérésére elsősorban orvostudományi kérdés. A jelentésben az ombudsman megállapította: a gyermek elkülönítése hátrányos megkülönböztetés tilalmát, emellett további alkotmányos jogokat, így az emberi méltósághoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is sértette. Kimondta azt is, hogy a fenntartó súlyosan hibázott akkor, amikor elmulasztotta kivizsgálni az ügyet, az Oktatási Hivatalt pedig azért marasztalta el a biztos, mert álláspontja szerint nem teljesítette a hatáskörében szereplő egyik fontos feladatát, az egyenlő bánásmód követelményeit előíró rendelkezések megtarttatását. A biztos a nemzeti erőforrás miniszter intézkedését kérte, valamint kezdeményezte az illetékes kormányhivatal vezetőjénél, hogy soron kívül vizsgálja ki az önkormányzati óvodában történteket. A miniszter a jelentésben foglaltakkal egyetértett és arról tájékoztatta a biztost, hogy a tanévkezdés kapcsán felhívják az önkormányzatok figyelmét az egyenlő bánásmód követelményével kapcsolatos szabályok betartására. A kormányhivatal ugyanakkor azt a tájékoztatást adta, hogy az ügyet kivizsgálta, de jogszabálysértést nem tárt fel.62 62

AJB-7355/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

149

2. Egy másik, ugyancsak az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülésével kapcsolatos ügyben a magyar állampolgárságú panaszos azért fordult az ombudsmanhoz, mert a Bevándorlási Hivatal tájékoztatása szerint a négy kiskorú gyermekének az Amerikai Egyesült Államokban történt születését – előre nem látható ideig – azért nem lehet Magyarországon anyakönyvezni, mert a szülőknek az Egyesült Államokban kötött házasságát Magyarországon nem regisztráltatták. A panaszos sérelmezte, hogy kiskorú gyermekei semmiféle személyazonosításra, illetve a magyar állampolgárságuk igazolására alkalmas okmányt sem kaphatnak, így az ingyenes közoktatáshoz, és a társadalombiztosítási ellátásokhoz sem férnek hozzá. Kifogásolta továbbá, hogy a Bevándorlási Hivatal kirendeltsége – mint első fokú idegenrendészeti hatóság – éppen az ő magyar állampolgárságára hivatkozva, a négy kiskorú gyermeke számára semmiféle, a külföldiek jogszerű magyarországi tartózkodását igazoló okmányt nem állított ki. A tényállás tanulmányozása során kiderült, hogy a panaszos Egyiptom chicagói konzulátusán kötött házasságot egy egyiptomi állampolgárral. Mind a négy közös gyermekük az Egyesült Államok területén született, amelynek állampolgárságát mindannyian megszerezték. A család kezdetben az Egyesült Államokban élt, majd Egyiptomba költöztek. Miután azonban sem a panaszos, sem pedig az Egyesült Államokban felnőtt gyermekei nem tudtak beilleszkedni, a szülők házassága pedig megromlott, a panaszos és gyermekei Magyarországra utaztak. A panaszos a Magyar Köztársaság, a négy gyermek az Egyesült Államok illetékes hatóságai által kiállított útlevéllel érkezett az országba. A beadványozó egy polgármesteri hivatal anyakönyvvezetőjénél benyújtotta a négy kiskorú gyermeke születésének hazai anyakönyvezése iránti kérelmét. A Bevándorlási Hivatal a hazai anyakönyvezési eljárást – bizonytalan időre – felfüggesztette azzal, hogy a házasság Magyarországon történő elismerhetősége kérdésében szüksége van a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) állásfoglalására. A KIM állásfoglalásának kialakítása érdekében a Külügyminisztériumhoz fordult, amely a Magyar Köztársaság New Yorkban működő főkonzulátusának útján írásban kereste meg az Egyesült Államok illetékes hatóságát, ahonnan válasz a következő hónapokban a többszöri sürgetés ellenére sem érkezett. A panaszos időközben a Bevándorlási Hivatal illetékes kirendeltségéhez fordult, és kérte, hogy a gyermekei számára állítsanak ki bármilyen tartózkodási okmányt, amelynek birtokában legalább az ingyenes közoktatásra, illetve a társadalombiztosítási ellátásra jogosultak lennének. Miután a kirendeltség eljáró munkatársa észlelte, hogy a panaszos magyar állampolgár, szóban tájékoztatta őt arról, hogy a gyermekei leszármazás alapján, már a születésükkor

150

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

megszerezték a magyar állampolgárságot, így semmiféle, a külföldiek számára rendszeresített tartózkodási okmányt sem állíthat ki a számukra. Az ombudsman a jogszabályi háttér áttekintése során megállapította, hogy a Gyermek jogairól szóló Egyezmény63 értelmében minden gyermeknek alanyi joga van ahhoz, hogy a születésekor anyakönyvezzék, nevet kapjon, és állampolgárságot szerezzen. A magyar állampolgárságról szóló törvény64 alapján születésénél fogva, leszármazással a magyar állampolgár gyermeke magyar állampolgárrá válik. Miután az anyakönyvi bejegyzés, illetve az annak alapján kiállított születési anyakönyvi kivonat, egyebek mellett, a szülők állampolgárságát is tartalmazza, az nem csak a névviselés, hanem a magyar állampolgárság keletkezésének igazolása szempontjából is kizárólagos és ügydöntő jelentőséggel bír. A külföldön történt anyakönyvi események Magyarországon történő regisztrációjára vonatkozó speciális szabály, hogy a kiskorú gyermek születése hazai anyakönyvezésének előfeltétele – ha az apasági vélelem alapja a szülők házassága – a szülők házasságának hazai anyakönyvezése is, ha a szülők vagy azok egyike magyar állampolgár. A biztos szerint a mulasztással kapcsolatban felmerül, hogy „születési helyzetük” alapján a gyermekeket hátrányos megkülönböztetés érte. A jelentés rögzíti, hogy bár az anyakönyvezéshez való jogot az Alkotmány nem nevesíti, azt két nemzetközi egyezmény65 is alapvető emberi jogként nevesíti, így az emberi méltósághoz való jog mint általános személyiségi jog egyik megnyilvánulásának tekinthető. A biztos kiemelte, hogy nincs alkotmányos indoka annak, hogy a jogalkotó a magyar állampolgár külföldön született, illetve magyar állampolgárságot szerzett gyermekének magyarországi anyakönyvezését a szülők külföldi házasságkötésének hazai anyakönyvezésétől tegye függővé. Az erre vonatkozó rendeleti szabályozás tehát a magyar állampolgárok külföldön született gyermekeinek „születési helyzet” szerinti hátrányos megkülönböztetését eredményezi, ami az a diszkrimináció tilalmával összefüggő visszásságot okoz. A vizsgálat eredményeként az országgyűlési biztos a közigazgatási és igazságügyi miniszter kérte a diszkriminációt eredményező rendeleti szabályozás hatályon kívül helyezésének kezdeményezésére.66 3. Az elmúlt években több panasz is érkezett az ombudsmanhoz, amelyben az élettársi kapcsolatban álló panaszosok az általuk közös háztartásban nevelt gyermekek után járó családi pótlék megállapítására vonatkozó szabá63 A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló az 1991. évi LXIV. törvény. 64 A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény. 65 A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 24. cikke, valamint a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény 7. cikke. 66 AJB-2600/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

151

lyozást kifogásolták. A családtámogatási törvény67 alapján ugyanis nem lehetséges a korábbi házastársi, vagy élettársi kapcsolatból származó, együtt nevelt gyermekek összeszámítása. Az ilyen helyzetben lévők így évente mintegy 50–100 ezer forintos támogatástól esnek el, és számos további támogatásra (tankönyvtámogatásra, kedvezményes térítési díjra) sem jogosultak. Emellett egyes szülők éppen az élettársi kapcsolatuk hivatalos bejelentésével kerültek a korábbinál is hátrányosabb helyzetbe, ugyanis így mindketten elestek a gyermeküket egyedül nevelő szülőnek járó magasabb összegű családi pótléktól is: a családban nevelkedő gyermeknek járó összegű, „normál” családi pótlékot kapják az egyes szülők. A biztos a beadványokban jelzett problémákkal megkereste a nemzeti erőforrás minisztert. A miniszteri válasz szerint a törvényi szabályozás alkotmányossági szempontból nem kifogásolható, éppen hogy a házasság intézményének védelmét érvényre juttató, tudatos állami értékválasztást tükrözi. A panaszosok ezzel összhangban az illetékes kincstári szervektől is azt a tájékoztatást kapták, hogy csak akkor jogosultak a magasabb családi pótlékra, ha házasságot kötnek. Az ombudsman jelentésében alapjogi szempontból vitatta a házasság intézménynek védelmével kapcsolatos miniszteri érvet. Kiemelte, hogy az államnak nem az általa kívánatosnak tartott, hanem a valós családszerkezeti formákat kell támogatnia és a gyermekneveléshez való állami hozzájárulás, a családtámogatási rendszer alapjainak kialakításakor a gyermekek jogait kell a középpontba állítania. Ezért a családtámogatási joganyagot a jogalkotónak minden esetben a valós életviszonyokhoz kell közelítenie, az élettársi kapcsolaton alapuló családok száma és szerepe pedig nő. Nem tekinthető tehát érdemi tényezőnek a szülők közötti jogi kapcsolat, az állam házasságvédelmi kötelezettsége. A biztos megállapította, hogy a gyermekek gondoskodáshoz és védelemhez való jogával, valamint az egyenlő bánásmód követelményével összefüggő viszszásságot okoz, hogy a családtámogatási törvény rendelkezései következtében – pusztán a ténylegesen együtt élő szülők között fennálló jogi kapcsolat miatt – egyes családi formák összességében kevesebb családi pótlékra jogosultak, továbbá más, a gyermekek számára tekintettel megállapított állami támogatástól is elesnek. Az ombudsman ezért felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, kezdeményezze a törvény olyan módosítását, amely a különböző családi formák egyenlőként kezelését azzal is biztosítja, hogy megteremti az egymás gyermekeit élettársi kapcsolatban, közös háztartásban nevelő szülők esetében is az egybeszámítás lehetőségét. A nemzeti erőforrás miniszter válaszában fenntartotta a korábbi álláspont67

1998. évi LXXXIV. törvény a családok támogatásáról.

152

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

ját, az állam házasságvédelemmel összefüggő kötelezettségeire, a családtámogatási szabályozás jellegére, valamint az élettársi kapcsolatban, illetve a házasságban élő szülők jogi helyzete közt fennálló különbségekre hivatkozva a kifogásolt rendelkezések alkotmányossága mellett érvelt. Mindezek alapján a javasolt törvénymódosítással nem értett egyet, azt megalapozatlannak tartotta. Viszontválaszában az ombudsman jelezte, hogy a miniszteri választ nem fogadja el és a gyermekek jogainak védelmére és az egyenlő bánásmód követelményére hivatkozva a szabályozás módosításának ismételt átgondolását kérte a szaktárcától. A biztos ismételten rámutatott arra, hogy a házasság és az élettársi kapcsolat között joghatásokban egyébként meglévő különbségek nem igazolják azt, hogy utóbbi családi formák hátrányosabb helyzetbe kerüljenek, az sem igazolható, hogy ezekben az esetekben az élettársak – a jogi kötelezettség hiányában – ne tartanák el egymás gyermekeit. Az ombudsman szerint a családi pótlék jogintézményének működtetésével az állam, ha közvetve is, a gyermekeket támogatja, a gyermekek mindenek felett álló érdekét egészen biztosan nem az szolgálja, hogy az őt nevelő személyek összegszerűen kevesebb támogatáshoz jutnak. A viszontválaszban azt is aláhúzta, hogy az államnak pedig alkotmányos kötelezettségeiből kiindulva nem az általa kívánt, hanem a valós családszerkezeti formákat kell támogatnia.68 4. 2011 elején összesen négy, tartósan külföldön tartózkodó magánnyugdíjpénztári tag fordult az országgyűlési biztoshoz panaszával. A beadványozók valamennyien azt kifogásolták, hogy a Magyar Köztársaság külképviseletei csak feltételekkel, vagy egyáltalán nem vették át a magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszonyuk fenntartásáról szóló nyilatkozatukat. A magánnyugdíj-pénztárakról szóló törvény elfogadott módosítása69 szerint ugyanis csak a tartósan külföldön foglalkoztatott, a tartós külföldi szolgálatot teljesítő, valamint a külföldi tanulmányokat folytató magánnyugdíj-pénztári tagok nyilatkozhattak a külképviseleteken. Az egyéb okból, például családtagként vagy gyógykezelésen huzamosan külföldön tartózkodó tagokról a törvény nem tett említést. Az egyes konkrét ügyekben az Egyesült Államokban élő panaszos előadta, hogy a kapott konzuli tájékoztató értelmében csak Magyarországon van nyilatkozattételi lehetősége. A kanadai külképviselet arról tájékoztatott egy másik magyar állampolgárt, hogy amennyiben ragaszkodik a nyilatkozat megtételéhez, azt a felsorolt jogcímek hiányában is megteheti, azonban azt a döntéshozó szerv valószínűleg nem fogadja majd el. A milánói főkonzulátus azt közölte a tartósan Olaszországban élő magyar állampolgárral, hogy nyi68 69

AJB-2293/2011. 1997. évi LXXXII. törvény a magánnyugdíjról és a magán-nyugdíjpénztárakról.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

153

latkozatát a jogszabályban megjelölt jogcímek igazolásának hiányában nem tudja befogadni. Egy Németországban tartózkodó kismama azt sérelmezte, hogy nyilatkozatát kizárólag a müncheni főkonzulátuson vagy a berlini magyar nagykövetségen teheti meg, ami számára nehézséget jelent, ugyanis mindkét külképviselettől messze lakik. Az ombudsman vizsgálata során arról szerzett tudomást, hogy a Külügyminisztérium a kérdés kapcsán több alkalommal is küldött utasítást a konzuli feladatokat ellátó külképviseleteknek. A törvényben felsorolt tartózkodási jogcímek hiányában, 2010. december 22-én a magánnyugdíj-pénztári tagsági jogviszony fenntartásáról szóló nyilatkozatot csak igazolási kérelem előterjesztésével egyidejűleg lehetett megtenni. A 2011. január 4-i utasítás szerint nyilatkozatot már kizárólag a törvényben megjelölt tartózkodási jogcímek esetén lehetett átvenni. A 2011. január 6-i utasítás pedig arról intézkedett, hogy a törvényben felsorolt jogcímek hiányában is át kell venni a nyilatkozatokat, azonban fel kell hívni a pénztártag figyelmét arra, hogy azt a döntéshozó szerv valószínűleg nem fogadja majd el. Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság az ombudsman kérdésére azt válaszolta, hogy a konzuli tisztviselők által továbbított nyilatkozatokat a Főigazgatóság érdemben nem vizsgálja, mindössze az érintett magánnyugdíj-pénztárakhoz továbbítja azokat. A biztos megállapította, hogy az adott szabályozási koncepción belül a nyilatkozat megtétele szempontjából eltérő szabályozás vonatkozik a külföldön és a belföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagokra. Ez a megoldás pedig a hátrányos megkülönbözetés alkotmányi tilalmába ütközik, mivel a megkülönböztetésnek tárgyilagos mérlegelés szerint nincs ésszerű indoka, azaz önkényes. A külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok szintén azonos, homogén csoportba tartoznak, azonban közülük csak a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel rendelkezőknek van joguk a nyilatkozattételre. Tárgyilagos mérlegelés alapján ennek a megkülönböztetésnek sincs ésszerű indoka, tehát önkényes. Vagyis a hátrányos megkülönböztetés nemcsak a belföldön, illetve a külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok között, hanem az utóbbiak körén belül is fennáll. Az országgyűlési biztos álláspontja szerint tehát a jogszabály, amelynek értelmében a tagsági jogviszony fenntartásáról a külképviseleteken csak a tartósan külföldön foglalkoztatott, illetve a tartós külföldi szolgálatot teljesítő valamint a külföldi tanulmányokat folytató magán-nyugdíjpénztári tagok nyilatkozhattak, az egyéb okból külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok hátrányos megkülönböztetését eredményezte. Az egyenlő bánásmód követelményének sérelmét fokozza, hogy nem formális nyilatkozattételi lehetőségről, hanem komoly jogkövetkezményekkel bíró döntésről van szó, hiszen nyilatkozattétel hiányában a társadalombiztosítási nyugellátásban

154

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

nem részesülő magán-nyugdíjpénztári tag tagsági jogviszonya 2011. március 1. napjával – a törvény erejénél fogva – megszűnt. A biztos felkérte ezért a nemzetgazdasági minisztert, hogy – a jelentésben tett megállapítások alapján kezdeményezze a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról szóló törvény olyan tartalmú módosítását, amely lehetővé teszi a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel nem rendelkező, külföldön tartózkodó pénztártagok számára is a nyilatkozat mielőbbi megtételét. Kérte továbbá, hogy a javasolt törvénymódosítás hatálybalépéséig is teremtsék meg a nyilatkozat benyújtásának jogi feltételeit azon külföldön tartózkodó pénztártagok számára, akik az igazolási kérelem benyújtására nyitva álló időtartam alatt, nem rendelkeznek a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel. A nemzetgazdasági miniszter a jelentésre adott válaszlevelében elismerte, hogy a jelentésben említett, konkrét ügyek speciális, egyedi jellegük ellenére valóban eljárási hiányosságokra utalnak. A jogvesztő határidők leteltek, ezért a jogszabály módosítása okafogyottá vált. Ugyanakkor a végrehajtás során kialakított rugalmas és befogadó eljárási gyakorlat a módosítás kényszerét jelentős mértékben oldotta. Az tárca a jelentésre adott válaszában hangsúlyozta, hogy a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium felelősségi körébe tartozik, hogy a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel nem rendelkező, külföldön tartózkodó pénztártagok panaszainak utólagos jogorvoslati lehetőségéről, amennyiben lesz ilyen, a kormányzat gondoskodjon. Az igazságügyi tárca álláspontja szerint a jogorvoslat, illetve a nyilatkozattétel újbóli lehetővé tétele nem indokolt, az ügyben ugyanis nem állapítható meg olyan, széles körben megvalósult, az érintett számára elkerülhetetlenül beállt jog-vagy érdeksérelem, amely jogalkotást tenne szükségessé.70

3.2.4. A kommunikációs szabadságjogok 1. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében deklarált véleménynyilvánítási szabadság71 alapjogi katalógusban betöltött kitüntetett pozícióját kettős szerepe támasztja alá: a szabad véleménynyilvánítás egyrészt lehetővé teszi az egyén szubjektív önkifejezését, ezáltal személyiségének szabad kibontakoztatását, másrészt lehetőséget nyújt a – szinte – korlátozásmentes társadalmi kommunikációra, amely a demokratikus működés egyik legfontosabb előfeltétele. E sarkalatos pozíciót erősíti meg az Alkotmánybíróság alaphatározata72 is, 70

AJB-192/2011. A véleménynyilvánítás szabadságát az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése rögzíti. 72 Vö. 30/1992. (V. 26.) AB határozat. 71

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

155

amelynek értelmében a véleménynyilvánítás szabadsága közvetlenül az alapjogi katalógus élén álló élethez és emberi méltósághoz való jog után foglal helyet az alapjogi hierarchiában. A klasszikus értelemben vett szólásszabadság napjainkra számtalan területre terjedt ki, és több irányba is differenciálódott, ezért megfelelőbb ún. kommunikációs jogokról, mint pusztán a véleménynyilvánítás szabadságáról beszélni. A kommunikációs jogok körébe tartozik minden olyan alapjog, amely valamely információ (kommunikációs üzenet) bármely formában történő közzétételének lehetőségét biztosítja. A kommunikációs jogok rendszerébe illeszkedik a véleménynyilvánítás egyik önállóan nevesített típusa, az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében biztosított sajtószabadság,73 amely lehetővé teszi egyrészt az egyén véleményének sajtó útját való kifejeződését, másrészt alapvető szerepet játszik a szabad véleményformálás feltételét jelentő tájékozódásban. A sajtónyilvánosság mindemellett garantálja az állami-közhatalmi tevékenység nyilvánosság elé kerülését, így jelentős szerepet tölthet be a közhatalom társadalom általi ellenőrzésének biztosításában is. A mai alkotmányos demokráciákban a közterületi gyülekezések elsősorban a már kialakult vélemények, álláspontok együttes megjelenítésére, közös képviseletére szolgálnak. A szólásszabadság és a gyülekezési szabadság kapcsolata legfőképp a közös, nyilvános véleménykifejezést jelenti. A gyülekezési szabadság mint kommunikációs jog jelentőségét növeli, hogy gyakorlatilag közvetlen hozzáférési korlátok nélkül biztosítja mindenki számára a politikai akaratképzésben való részvételt.74 Az Alkotmánybíróság szerint a szabad véleménynyilvánításhoz való jog nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely „intézmény” közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom). A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának 73 A sajtószabadságot és a tájékoztatáshoz való jogot az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése tartalmazza. 74 Lásd 75/2008. (V. 29.) AB határozat.

156

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt, különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke. Az általa helyesnek tartott véleményeket mindenki – az állam is – támogathatja, s a helytelennek tartott ellen felléphet, mindaddig, amíg ezzel valamely más jogot nem sért olyan mértékben, hogy az előtt a véleményszabadságnak is vissza kell lépnie.75 Az ombudsman egy éven keresztül zajló Gyülekezési Jogi Projektje 2008ban lezárult, ezért – a 2009. évihez hasonlóan – a 2011-ről szólóbeszámolóban nem a projektek bemutatásának keretében, hanem a kommunikációs jogokról szóló fejezetben szerepelnek a gyülekezési joggal kapcsolatos ügyek is. E fejezet igyekszik tehát felölelni a biztos kommunikációs jogokra vonatkozó vizsgálatainak és megállapításainak teljes spektrumát. Egy-egy vizsgált esetben természetesen nem „vegytisztán” jelenik meg egyik vagy másik alapjog érintettsége, szükségszerűen felmerülnek a kommunikációs jogokon kívül más alapvető jogokra vonatkozó megállapítások is. Ebben a fejezetben az ombudsman azon megállapításai szerepelnek, amelyek az egyéni és társadalmi kommunikációs folyamatokban való részvétellel szorosan összefüggenek. Amellett, hogy valamennyi ügy és vizsgálat felvet egyedi, csak rá jellemző alapjogi kérdéseket, a hasonló tárgykörben folytatott vizsgálatokból kirajzolódnak egyes sarkalatos pontok is, amelyek adott időszakban több vizsgálat során is problémaként – így alapjogi visszásságok kiváltó okaként – jelentek meg. Tendenciák, több esetben felmerülő azonos vagy hasonló, esetenként huzamosabb idő óta ismert problémák különösen a gyülekezési joggal összefüggésben voltak megfigyelhetők. 2. A gyülekezési szabadság a részvétel joga magában foglalja az egyén azon jogát is, hogy kizárólag saját elhatározásból vegyen részt a rendezvényen. A gyakorlatban jellemzően két élethelyzetben vethetők fel a „nem részvételhez” kapcsolódó kérdések. Senki sem kötelezhető vagy kényszeríthető arra, hogy bármilyen, gyülekezési jog körébe vonható rendezvényen részt vegyen, a részvétel elmaradásáért hátrány semmiképpen sem érheti. E részjogosultság 75

Lásd 32/1990. (V. 26.) AB határozat.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

157

alapvetően két módon gyakorolható: az adott személy nem megy el a rendezvényre, illetve a rendezvényt elhagyja. A két eset közül az utóbbi viszont a jogalkalmazó szervektől sokkal nagyobb figyelmet és körültekintést igényelhet, ugyanis – az elmúlt évek tapasztalatai szerint – a rendezvények biztosításához kapcsolódó rendészeti feladatok tervezése és végrehajtása során megfelelően kezelendő jelenségről van szó. Így ha valaki egy rendezvény helyszínét el kívánja hagyni, sem a rendezők, sem pedig a rendőrség nem tarthatja vissza. Mindez nem jelenti azonban azt, hogy a távozni kívánó résztvevő a rendezvény elhagyásának helyszínét vagy irányát szabadon meghatározhatná, ez ugyanis a rendezvényen részt vevők biztonsága érdekében megtett intézkedéseket lehetetlenítene el. Ugyancsak a gyülekezési jog védelme alatt áll a rendezvényről való távozás folyamata. Itt fel sem merülhet a gyülekezésfogalom kiterjesztése, ugyanis jelen esetben kifejezetten a rendezvényről való távozást, vagy éppen a rendezvény végét követő magatartások védelméről lehet csak szó. Ennek a jelentősége abban áll, hogy az független attól, hogy milyen okból hagyta el az érintett személy a rendezvényt. Így nem is lehet értékelni, hogy az adott személy távozott egy még folyamatban lévő rendezvényről, vagy azt a szervező befejezettnek nyilvánította, esetleg a szervező, illetve a rendőrség oszlatta fel. Az utóbbi momentumok nyomán megváltozik a gyülekezés minősége, ugyanis egyszerű sokasággá válik. Ezért is illeti meg – amint arra a Szolgálati Szabályzat tömegoszlatásra vonatkozó rendelkezéseiből is következtethetünk – a feloszlatott rendezvényről távozókat a szabad elvonulás lehetősége. Meg kell jegyezni, hogy a rendezvényhelyszín elhagyásának kötelezettségét is megállapítja a gyülekezési törvény, és ez következik a Szolgálati Szabályzat tömegoszlatásra vonatkozó rendelkezéseiből is, vagyis a résztvevők az elvonulásra egyes esetekben jogszabályi rendelkezés alapján is kötelesek. Ha pedig e kötelezettségüknek vonakodnának eleget tenni, annak a rendőrség – tömegoszlatás során – kényszerítő eszköz alkalmazásával szerezne foganatot. Mindezeket előrebocsátva, annak megítélése, hogy a rendőrség az Oktogonon tartott ellentüntetés befejezetté nyilvánítását követően csak hosszabb idő elteltével biztosította a szabad elvonulás lehetőségét, kizárólag az LMBT-menet irányában fennálló objektív alapjogvédelmi kötelezettség teljesítésével összevetve, a szükségesség-arányosság tesztjének lefolytatásával állapítható meg. A biztos szerint az ellentüntetőkkel kapcsolatban rendelkezésre álló információk alapján a korlátozás (az eltávozás megakadályozása) az LMBT-menet résztvevői alapvető jogainak védelme érdekében kényszerítően szükségszerű volt. Annak hiányában ugyanis alappal tehető fel, hogy felvonulásukat az ellentüntetők súlyosan megzavarták volna. A korlátozás arányosságával

158

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

kapcsolatban azonban közel sem ilyen egyértelmű a helyzet. A korlátozás bizonyosan arányosnak tekinthető addig, amíg az LMBT-menet az Oktogon környékét el nem hagyta. Az ezt követő korlátozás pedig legfeljebb addig tekinthető arányosnak, amíg mások – jelen esetben az LMBT-menet tagjainak – alapvető joga gyakorlásának biztosításához az elengedhetetlen volt. Az ombudsman nem látta igazoltnak, hogy a felvonulás elhaladását követően több mint húsz percig indokolt volt a befejezett rendezvény résztvevőinek eltávozását korlátozni. Az eltávozás időpontját és irányát – alapjogvédelmi kötelezettségének gyakorlása során – a rendőrség meghatározhatja. A biztos kifejtette, hogy az Andrássy út, valamint a betorkolló keresztutcák le voltak zárva, így objektíve adott lett volna annak lehetősége, hogy miután a menet az Oktogon közvetlen környezetét elhagyta, a befejezettnek nyilvánított ellentüntetés résztvevőinek a rendőrség a Hősök tere irányában úgy biztosítsa a szabad eltávozás lehetőségét, hogy azok az LMBT-menetet ne zavarhassák meg. Mindezek alapján megállapította, hogy a rendőrség azzal, hogy aránytalanul hosszú ideig nem biztosította a befejezett rendezvény résztvevői számára az eltávozás lehetőségét, a gyülekezési joggal összefüggő visszásságot okozott. Az országos rendőrfőkapitány válaszában – annak előrebocsátásával, hogy a biztos által megfogalmazott szempontrendszerrel egyetért – vitatta, hogy a korlátozás időtartama aránytalan lett volna.76 3. Egyes külföldi rendőrségek a tömegkezelés középpontjába a nem hagyományos eszközöket állítják. A tapasztalatok szerint elengedhetetlen, hogy azok a rendőrök, akik tömegrendezvényeket biztosítanak, megismerjék az egyes – különböző társadalmi identitású – csoportokat, és megértsék azok értékeit, céljait, belső normáit, más csoportokhoz való viszonyukat, lehetséges interakcióikat, számukra szimbolikus jelentőségű helyeket, időpontokat, eseményeket, esetleg tárgyakat. Elengedhetetlen társadalmi identitások megértése az adott tömegen belül, meg kell tudni, hogy melyek a csoport céljai, miként kívánja ezeket elérni, milyen rendőri intézkedések azok, amelyek ellenszenvet, esetleg erőszakot váltanak ki belőle. Kétséges, hogy a rendőrség tömegkezeléssel foglalkozó tagjai, illetve az ilyen egységek vezetői menynyire ismerik az egyes csoportokat, különösen pedig azok rendőrséghez és más csoportokhoz való viszonyát. Így például az LMBT-menetben részt vevő, konfliktuskerülőnek nem nevezhető külföldi antifasiszta csoportok zászlaját a rendőrség csak a felvonulás végére azonosította, így az is bizonyos, hogy a csoport részvételére vonatkozó előzetes információval sem rendelkezhetett. A biztos rámutatott, hogy az e képzési hiányosság alkalmas lehet arra, hogy – 76

AJB-871/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

159

akár a rendőrség szándékával ellentétesen – hatásában a gyülekezési joggal összefüggő visszásságot okozzon.77 4. Ha a vizsgált szervek a tagjaik demonstrációkon való részvételének lehetőségét ellehetetlenítik vagy megakadályozzák, akkor e korlátozásoknak a szükségesség-arányosság követelményének meg kell felelniük. A biztos vizsgálata során megállapította, hogy a 2011. április 16-i és május 6-i rendezvények idején a vizsgált szerveknél nem volt kimutatható olyan parancsnoki intézkedés, amely a hétvégi időszakban megszokotthoz képest magasabb szolgálati létszámot eredményezett volna. Emellett a rendelkezésre álló iratok szerint több olyan intézkedés is történt, amely az állományilletékes parancsnokokban az állomány alapjog gyakorlásának fontosságát, továbbá ennek biztosításának jelentőségét tudatosította. A rendőri állomány 2011. június 16-i és június 29-i, a megszokotthoz képest lényegesen magasabb szolgálati létszámmal kapcsolatban ki kell emelni, hogy a rendőrség a rendőrségi törvényben meghatározott feladata a közrend védelme, melynek során ellátja a közterület rendjének fenntartásával kapcsolatos rendészeti feladatokat. A demonstráció egyik szervezőjének azon nyilatkozata, amely a rendezvények békés jellege elvesztésének reális veszélyére utalt, továbbá a korábbi rendezvényeken történtek nyomán alappal kellett olyan helyzettel számolni, amely kizárólag megfelelő rendőri erőkkel kezelhető. Mindezek alapján az országos rendőrfőkapitánytól kapott, a kivételes szolgálatszervezésre vonatkozó tájékoztatást a biztos elfogadta, a vizsgált szervek gyülekezési jogának gyakorlásával összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tárt fel.78 5. A tavaszi rendészeti demonstrációk bejelentésében, sem pedig a későbbi egyeztetések során a szervezők részéről arra vonatkozó utalás sem hangzott el, hogy a tűzoltók a rendezvényen bontóbaltával (és a tűzcsapok nyitására szolgáló kapocspárkulccsal) fognak megjelenni. A tömegben tapasztaltak alapján nem volt kizárható, hogy legalábbis az érintettek egy számottevő részénél a bontóbalta viselése egyfajta nyomásgyakorlásra is irányult. A rendelkezésemre álló iratok, valamint a helyszíni tapasztalatok szerint a rendőrség – annak ellenére, hogy ezt a Gytv. kötelezően előírja – nem a rendezvény feloszlatásával törekedett a törvény rendelkezésének betartatására. A rendbiztosok útján a szervezőkkel felvették a kapcsolatot, aki intézkedett a balták letétele iránt. Ezt követően már valóban nem volt általános a bontóbalta látható viselése. A füst-köd gyertyák ugyancsak megfelelnek a felfegyverkezve megjelenés objektív ismérveinek (testi sérülés okozására 77 78

AJB-871/2011. AJB-1986/2011.

160

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

alkalmasak), ezért az azokat birtoklók szándékától függően, illetve a szándékra utaló egyéb körülmények alapján akár ugyancsak megalapozhatja a rendezvény feloszlatását. A biztos kiemelte, hogy önmagában az a tény, hogy a rendőrségnek a hatályos jogszabályok alapján valamilyen intézkedés megtételére jogi lehetősége (általános felhatalmazása) van, semmi esetre sem jelenti azt, hogy a megfelelő rendelkezés alapján elrendelt intézkedés alkotmányosságát (arányosságát) az alapjogok érvényesülése szempontjából ne lehetne és kellene megvizsgálni. A jogszabályi felhatalmazás megléte – mint a jogállami hatalomgyakorlás alapvető ismérve – tehát elengedhetetlenül szükséges, de nem elégséges feltétel az alkotmányosság szempontjából. Fokozottan igaz ez akkor, amikor a rendőrségi intézkedés egy szabadságjog gyakorlását érintheti. Az ombudsman rámutatott arra, hogy a rendőrség azzal, hogy a Gytv. kötelező rendelkezése ellenére nem oszlatta fel a rendezvényt, illetve nem választotta le arról a felfegyverkezve megjelenő személyeket, az alapjog-gyakorlást elősegítő, és megnyugtató választ adott egy igen súlyos kockázatra. Ez, illetve a hasonló alapjogbarát tömegkezelési megoldások elősegítik a gyülekezési jog gyakorlását, emellett pedig – hatásukat tekintve – kifejezetten alkalmasak a rendezvény békés jellegének fenntartására. Máshogy megfogalmazva: a rendőrség eljárása akkor okozott volna alapvető joggal összefüggő visszásságot, ha anélkül oszlatta volna föl a rendezvényt, hogy előtte tárgyalásos úton megkísérelte volna a helyzet orvoslását.79 6. Az egyenruházat viselésének megtiltásával kapcsolatos parancsnoki intézkedések alapján a biztos megállapította, hogy azok megfelelő, a szolgálati törvényben meghatározott törvényes alapon álltak. Indokolt rámutatni, hogy a kérdés vizsgálata során nem szükséges a szükségességi-arányossági teszt lefolytatása, mert a szolgálaton kívül, vagy éppen a gyülekezési jog gyakorlása során az egyenruha-viselés nem alapjog, így fogalmilag nem történhetett alapjog-korlátozás. A tűzoltók védőfelszerelése nem minősül egyenruhának, azok – szemben például az egyenruhával – nem a tűzoltók, hanem hasonlóan a gépjárművekhez és szakfelszerelésekhez a tűzoltóságok tulajdonában állnak. Ebből következik, hogy a laktanyából a védőfelszerelés (szakfelszerelések és gépjárművek) szolgálati időn kívüli, szolgálati érdekkel össze nem függő kiviteléről az állományilletékes parancsnok rendelkezhet. Az a körülmény tehát, hogy egyfelől megtiltották a védőfelszerelés engedély nélküli kivitelét, önmagában nem aggályos. 80

79 80

AJB-1986/2011. AJB-1986/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

161

7. „A sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot. A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen például a sajtó-helyreigazítás vagy a „nagy nyilvánosság” kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. Demokratikus közvélemény azonban csakis teljes körű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre.81 A cenzúra fogalmán a közlésre szánt vélemény tartalmának kötelező, előzetes közhatalmi ellenőrzéseként és a minősítés eredményeként a közlés megtiltásához való jogot értünk.82 A kialakult gyakorlat szerint a cenzúra fogalmával összefüggésben az Európai Emberi Jogi Bíróság szigorú vizsgálódási kötelessége is arra vonatkozik, hogy az előtte lévő konkrét ügyekben indokolható volt-e a közlés előzetes betiltása (vagyis indokolható volt-e a cenzúra). A rendőrség azon gyakorlata, hogy a nem magyar, vagy kínai zászlót tartó – a tibeti zászlót, illetve más tibeti vagy Tibet függetlenségére utaló szimbólumot, szöveget, vagy Fálun Dáfá mozgalomra utaló szöveget viselő, továbbá a Kínai Népköztársaság politikája ellen tüntető – személyeket igazoltatta, a rendezvények helyszínéről elvezette, vagy véleményük kinyilvánítását egyébként megakadályozta, nem felelt meg a véleményszabadság korlátaival szemben támasztott követelményrendszernek. A Rendőrség szükségtelenül korlátozta, ezzel sértette a szabad véleménynyilvánításhoz való jog lényeges tartalmát. Ugyanezen indokok alapján 2008-ban az ombudsman a véleményüket nemzetiszínű szalag viselésével, vagy éppen síppal kifejezőkkel szemben éppen a véleménynyilvánítás ténye miatt foganatosított rendőri intézkedéseket tekintette cenzúrával azonos hatású intézkedésnek.83

81

Lásd 37/1992. (VI. 10) AB határozata, utalva a 30/1992. (V. 26.) AB határozatára. A fogalmat ebben az értelemben használta az Alkotmánybíróság a 20/1997. (III. 19.) AB határozatban. 83 Lásd AJB-2747/2011. és AJB-2888/2011. sz. ügyek. 82

162

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

3.2.5. A szociális jogok és a tulajdonhoz való jog A hagyományos polgári társadalom alapszerkezetében és működésmódjában bekövetkezett változások új feladatok elé állították az államokat. E feladatok megkövetelték, hogy a kiegyensúlyozott gazdasági fejlődés érdekében aktív szerepet játszanak a társadalom hagyományosan magánjellegűnek tekintett területein. Általánosan elfogadottá vált, hogy ennek keretében az államnak nem csupán a magángazdaságot kell irányítania, hanem orvosolnia kell az e gazdaság által létrehozott szociális problémákat is. Ez a megtermelt javak egyre nagyobb hányadának állami újraelosztását, s persze a magángazdaság résztvevőinek politikai-jogi eszközökkel való egyenlősítését jelentette. E történelmi helyzetben születtek és nyertek elismerést azok a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, amelyeket szociális jogokként foglalunk össze. Ide sorolható az emberhez méltó megélhetéshez való jog, a szociális biztonsághoz és a munkához való jog, az egészségügyi ellátáshoz való jog, a pihenéshez való jog és a művelődéshez, konkrétan pedig az oktatáshoz való jog. A szociális jogok pozitív jellegű jogok. Ez azt jelenti, hogy olyan állami cselekvést kívánnak, ami a jogok védelménél több: az állam aktív társadalmi szerepvállalását, különböző intézmények fenntartását, működtetését és így tovább. Mindez a társadalmilag megtermelt javak újraelosztását kívánja. A pozitív jogok körébe elsősorban olyan gazdasági, társadalmi és kulturális jogok – összefoglaló elnevezéssel: szociális jogok – tartoznak, mint amilyen az egészségügyi ellátáshoz, a létminimumon való megélhetéshez vagy a munkához való jog. A pozitív jogokkal szembeni kötelezettségek alanya tipikusan az állam vagy annak szervei. Ezek teljesítése végett azonban az államnak bizonyos magatartásokra kell köteleznie a magánpolgárokat vagy anyagi eszközöket kell tőlük elvonnia. A szociális jogok elismerésére továbbá azért van szükség, mert a klasszikus szabadságjogok mögötti gazdasági rend olyan társadalmi egyenlőtlenségeket és feszültségeket hoz létre, amelyek veszélybe sodorhatják a negatív jogokat is. Bizonyos esetekben ugyanis ez utóbbiak csak az előbbiek jelentette feltételek megléte esetén tűnnek érvényesítésre méltónak, azaz értékesnek. A szociális jogok körét például viszonylag nehéz pontosan megállapítani, nehéz például általánosságban megmondani, hogy amikor egy társadalmi csoport szociális biztonsága veszélybe kerül, vajon a kormánnyal valamelyik miniszterrel vagy a helyi önkormányzattal szemben kell-e vagy lehet az érintettnek igényét érvényesítenie.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

163

A szociális jogok, így a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog, a szociális biztonsághoz való jog nem minősülnek alanyi alapjognak, biztosításuk olyan alkotmányos feladatot jelent, amelynek keretében az állam elsődlegesen az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás működtetésére, az egyén állapotában, körülményeiben bekövetkező, várható roszszabbodások – öregség, betegség, rokkantság – esetére a megélhetéshez szükséges ellátás megteremtésére, a társadalombiztosítás rendszerének megszervezésére és fenntartására köteles. Az egészséghez való jog szoros kapcsolatban áll az élethez való joggal, az állam életvédelmi kötelezettségéből következik, a szociális biztonsághoz való jog pedig egy olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. A beszámolási időszakban hivatalból vagy panasz alapján vizsgált szociális jogokkal kapcsolatos ügyek egy jól meghatározott részéről, a testi és lelki egészséghez való jog és ezzel szoros összefüggésben az egyes betegjogok érvényesülésével kapcsolatban lefolytatott vizsgálatokról, „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” Projekt eredményeiről és tapasztalatairól a beszámoló 3.1.2. fejezetrészében olvasható részletesebb tájékoztatás. A tulajdonhoz való joggal kapcsolatos kérdések e témakörben való tárgyalásának alapja, hogy számos olyan szociális kötöttséggel bír, amely a közérdekre tekintettel a tulajdonosi autonómia korlátozását teszi alkotmányosan lehetővé. A tulajdonhoz való jog az állam által – az Alkotmányban külön deklaráltan – közérdekből is korlátozható, sőt meghatározott, garanciális feltételek mellett el is vonható, kisajátítható. Az irányadó alkotmánybírósági értelmezés és az ezt követő ombudsmani gyakorlat szerint a szociális jogok biztosításával az állam adott védelmi szint megőrzésére köteles, amelyet csak kivételes esetekben és feltételek mellett, a kellő egyensúly megteremtésével együtt csökkenthet. Az eltérő alapjogi mérce – a tartózkodás helyett fokozottabb állami beavatkozás szükségessége – a tipikustól eltérő jogvédelmi szerepfelfogást követel meg a biztostól. Az országgyűlési biztos a szociális jogok esetében a védelmi szint alkotmányosan indokolatlan csökkentése ellenében, a kiszolgáltatott társadalmi csoportok jogainak védelme érdekében kell felemelnie a szavát. 3.2.5.1. A szociális biztonsághoz való jog Az országgyűlési biztoshoz rengeteg szociális tárgyú beadvány érkezik, azonban ezekben az esetekben gyakori a hatáskör hiánya miatti – tájékoztatással egybekötött – elutasítás is. Azokban az ügyekben, ahol lehetőség volt vizsgálat

164

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

folytatására, gyakran valamelyik másik követelmény is sérült, tipikusan a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság.84 1. A szociális biztonsághoz való jog sérelmét is megállapította a biztos abban az ügyben, amelyben a panaszos Szamoskér önkormányzatának eljárását sérelmezte. Előadta, hogy az önkormányzat sorozatosan elutasította az átmeneti segély iránti kérelmeit, holott tudomása szerint átmeneti segélyre 3 havonta is jogosult lenne. Mindezek alátámasztásául arra hivatkozott, hogy családjában hat kisgyermeket nevelnek nehéz anyagi körülmények között és élettársa keresettel nem rendelkezik. A biztos megállapította, hogy az átmeneti segélyre való jogosultság esetén a rászorultság fennáll mind a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe kerüléskor, mind akkor is, ha az igénylő időszakosan vagy tartósan létfenntartási gondokkal küzd. A rendelet azonban indokolatlanul szűkítette a törvényben meghatározott jogosultak körét, amelyre külön rendeletalkotási felhatalmazás hiányában az önkormányzatnak nem lett volna módja és lehetősége. A magasabb szintű jogszabályban meghatározott rászorulókat semmi esetre sem zárhatták volna ki az ellátásból. A vizsgálat feltárta, hogy az ominózus önkormányzati rendelet nem tartalmazta az önkormányzat által nyújtott segélyek gyakoriságát, illetve a segély maximális mértékét egy másik szociális ellátás – jogosultanként változó – összegéhez kötötte, amely ugyanakkor egyedi mérlegelés alapján túlléphető. A biztos álláspontja szerint a kialakult jogi helyzet a panaszos szociális biztonsághoz való jogát is sértette. A feltárt visszásságok orvoslása érdekében kezdeményezte a helyi önkormányzati rendelet felülvizsgálatát, válaszában pedig a polgármester arról adott tájékoztatást, hogy a rendelet megfelelő módosítására is sor kerül.85 2. Egy ápolást, gondozást engedély nélkül, tehát illegálisan nyújtó szociális szolgáltató működése kapcsán a biztosi vizsgálat megállapította, hogy nem egyértelmű a szociális szolgáltató intézmények alapításának törvényi szabályozása és hiányos az illegálisan működő otthonok felszámolására vonatkozó jogszabály. A biztos a vizsgálati jelentésben kimondta, hogy az engedély nélkül működő szociális szolgáltatók felszámolását követően azok gondozottjainak további ellátására az önkormányzatok kötelesek. A vizsgálat feltárta, hogy a feladat ellátását biztosító normák azonban nem elegendőek és problémásak a törvényi szabályozás egyes elemei. Hiányzik például jogszabály arra nézve, hogy az illegális szolgáltató felszámolását követően az ellátásra köteles önkormányzat férőhely hiányában hogyan tegyen eleget feladatának, továbbá nincs szabályozva a piaci alapon működő, az időskorú84 A következőkben tárgyalt egyes esetek így más aspektusból a következő, 3.2.6 fejezetrészben is szerepelnek. 85 AJB-2019/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

165

akat bentlakásos formában ellátó intézmények szolgáltatása sem, ami sérti nem csupán a jogbiztonság követelményét, hanem a szociális biztonsághoz való jogot is. A jelentés kitért arra, hogy törvény határozza meg a legalább tíz, legfeljebb százötven idős ember ellátását biztosító intézmények alapításának feltételét. Ebből a szabályozásból ered az a jogalkalmazói dilemma, hogy milyen szabályok vonatkoznak az alapítási feltételt el nem érő, 10 férőhelynél kevesebbel működni kívánó szervezetekre, működhetnek-e egyáltalán, és engedélyköteles tevékenységnek minősül-e az általuk nyújtott szolgáltatás. A biztos álláspontja szerint fel kell tárni az illegális szolgáltatók iránti igény megjelenésének okait, így például azt, hogy vannak olyan ellátásra szoruló emberek, akik a szociális ellátó rendszer intézményeibe valamely oknál fogva nem illenek bele, vagy nem kívánnak egy nagy intézmény ellátottjai lenni. Ha pedig egy szolgáltatásra igény van, de annak kielégítése során az azt biztosítók viszszaélnek a szolgáltatás színvonalával, akkor az államnak olyan szabályozási környezetet kell teremtenie, amely megakadályozza, hogy az egyébként is csekély érdekérvényesítési képességgel rendelkező, kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek további hátrányokat szenvedjenek el. A biztos ezért felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, vizsgálja felül az illegális szociális otthonok működésével kapcsolatos szabályozást és készítse elő a piaci alapon működő szolgáltatásokra vonatkozó jogszabályt.86 3.2.5.2. Az oktatáshoz való jog Az országgyűlési biztos oktatást érintő ügyeinek vizsgálata során figyelemmel kell lennie arra a fontos tényezőre, hogy az oktatási jogok tekintetében az oktatási jogok biztosa is rendelkezik vizsgálati hatáskörrel. Az ombudsman éppen ezért – annak ellenére, hogy a hatáskörét szabályozó törvény szabályai tételesen nem zárják ki az eljárását azokban az ügyekben, amelyekben az oktatási jogok biztosa is vizsgálódik – az oktatást érintő ügyek tekintetében mindig azt is vizsgálja, hogy az ügy kizárólag oktatási jogok sérelmének veszélyét veti fel vagy más alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja is fennáll-e, amelynek megoldása az országgyűlési biztos intézkedését igényelheti. Szükséges arra is utalni, hogy az oktatási intézmények eljárásával, tevékenységével kapcsolatban a biztos elé kerülő ügyek jelentős részében nem maga az oktatásban való részvételhez való jog sérül, hanem más alapjogok vagy a jogállamiság elvével összefüggő követelmények. 86

AJB-4941/2010.

166

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

1. Egy panaszos szülő a XVII. Kerületi Önkormányzat, valamint a kerületben található Sugár Úti Általános Iskola közoktatási intézménybe való felvétellel kapcsolatos eljárását sérelmezte. A tanköteles korú gyermek mind a 2010 februárjában lezajlott első osztályba való jelentkezés, mind a 2010. áprilisi beiratkozás idején a XVII. kerületben rendelkezett tartózkodási hellyel. A gyermek szülei nem nyújtottak be jelentkezési lapot a XVII. Kerületi Önkormányzat fenntartásában működő általános iskolába. A Jókai Mór Általános Iskola a beiratkozást követően tájékoztatta az önkormányzatot azokról a tanköteles korú gyermekekről, akik az iskola körzetében lakóhellyel, illetve ennek hiányában tartózkodási hellyel rendelkeznek, azonban más település közoktatási intézményébe iratkoztak be. A tájékoztatás szerint panaszos gyermekét a péceli Szent Erzsébet Katolikus Általános Iskolába íratták be. A szülők gyermeküket 2010. november 16-án a gyermek iskolai átvételéhez szükséges jelentkezési lapot nyújtottak be a 2010. október óta XVII. kerületi lakóhelyük szerinti körzeti Sugár Úti Általános Iskolába. Az iskola igazgatója az átvételi kérelmet helyhiányra hivatkozva elutasította. Az elutasító határozat ellen a szülők felülbírálati kérelmet nyújtottak be. Az iskola igazgatója az elutasító határozatot 2011. január 6-án visszavonta, és panaszos gyermekének átvételével kapcsolatos eljárást felfüggesztette. Az önkormányzat megkeresésére és a szülők egyetértésével a gyermeket végül 2011. január 11-én a Czimra Gyula Általános Iskola vette át. A vizsgálat során a biztos áttekintette az kerületi önkormányzat a fenntartásában lévő általános iskolák felvételi körzeteiről és az önkormányzati fenntartású általános iskolákba történő jelentkezés rendjéről szóló rendeletét. Az önkormányzat rendeletében azonban a törvényi meghatározásaitól eltérő fogalmat („az iskola szűkebb környezete”) vezetett be a „felvételi körzet” megfogalmazásra. Az ombudsman megállapította, hogy a törvényben meghatározott „felvételi körzet” megfogalmazástól eltérő, ugyanarra a meghatározásra alkotott „szűkebb környezet” fogalom használata egyrészt indokolatlan és önkényes jogalkalmazásra ad lehetőséget. Az önkormányzat a törvény által kötelezően meghatározott feladat- és hatáskörében köteles eljárni, és ez vonatkozik a jogalkotási kötelezettségére is. A vizsgálat azt is feltárta, hogy az önkormányzat rendeletének a felvételi körzetek területét meghatározó rendelkezése ellentmond a közoktatási törvény előírásainak, mivel az önkormányzat fenntartásában működő valamenynyi általános iskola felvételi körzetét a kerület teljes közigazgatási területére terjeszti ki. Mindezekre tekintettel az ombudsman megállapította, hogy az önkormányzat rendelete a jogbiztonság követelményével, valamint a panaszos gyermekének oktatáshoz való jogával összefüggésben visszásságot okozott. A biztos továbbá kitért arra is, hogy Sugár Úti Általános Iskola igazgatójának el-

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

167

járása sem volt elfogadható a tisztességes eljáráshoz való jog szempontjából. Az iskola ugyanis a körzetében lakóhellyel rendelkező gyermeknek a kötelező felvételt biztosító (körzeti) iskolába való átjelentkezési kérelmét elutasította, majd határozatát visszavonva az átvételre vonatkozó eljárást felfüggesztette. Felhívta a figyelmet arra, hogy a gyermek jogainak hatékony érvényesülése érdekében nagy jelentőséggel bír a közoktatási intézmények értesítési kötelezettsége a lakóhely, ennek hiányában tartózkodási hely szerint illetékes jegyző felé.87 2. Egy másik ügyben tett panaszbeadvány szerint 2004-ben derült fény arra, hogy az Ady Endre – Bay Zoltán Középiskolából eltűntek egy osztály 1992-ben kiállított szakmunkás törzslapjai. A panaszos állítása szerint több alkalommal jelezte a problémát az igazgatónak, a fenntartónak. Az osztály egykori 16 tanulója 2008. július 26-án benyújtotta saját eredeti szakmunkás bizonyítványát az intézménybe, ahol a dokumentumokról másolatok készültek, az intézmény azonban nem tett semmit, hogy felvegye a kapcsolatot a volt tanulókkal és pótolja a dokumentumokat. A beadványozó több alkalommal fordult továbbá a fenntartóhoz, a törzslapok pótlása érdekében, azonban a jegyző sem intézkedett. A vizsgálat megállapította, hogy a középiskolának kötelessége lett volna a póttörzslapok ésszerű időn belül történő pótlása, ennek elmulasztása pedig sértette a panaszos eljárási jogait. A biztos arra figyelemmel nem fogalmazott meg kezdeményezést, hogy az intézmény a visszásságot időközben saját hatáskörében orvosolta, a póttörzslapot kiállította. Felhívta azonban az intézmény vezetőjének figyelmét, hogy a jövőben az elveszett vagy megrongálódott iskolai dokumentumok pótlásával kapcsolatos kötelezettségének ésszerű határidőn belül tegyen eleget. Felhívta továbbá az intézményt fenntartó önkormányzat figyelmét, hogy törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva tegyen meg mindent annak érdekében, hogy az intézmény fenti kötelezettségének a jövőben maradéktalanul eleget tegyen. Sajnálatos módon azonban sem az intézményvezető, sem pedig az illetékes jegyző nem reagált a jelentésre.88 3. A Körmendi Rendészeti Szakközépiskola döntését kifogásolva fordult a biztoshoz egy panaszos, azt sérelmezve, hogy a szakiskola igazgatója lányának tanulói jogviszonyát azért szüntette meg, mert bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja miatt őrizetbe vették. A döntés ellen a panaszos törvényességi és felülbírálati kérelmet nyújtott be, majd két nappal később csatolta a lánya által aláírt és két tanú által hitelesített meghatalmazást. Az iskola igazgatója értesítette a panaszost, hogy a számítógéppel készített meghatalmazás nem tekinthető érvényesnek, mert a meghatalmazó aláírásának két tanú előtt kell megtörténnie, vagy az aláírását két tanú előtt a sajátjának kell elismernie. Ezt követően 87 88

AJB-7216/2010. AJB-2459/2011.

168

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

a panaszos becsatolta a gyermeke saját kézzel írt és aláírt meghatalmazását. Az országgyűlési biztos a vizsgálat eredményeként megállapította, hogy az Országos Rendőr-főkapitányság azzal, hogy a panaszost nem hívta fel hiánypótlásra, nem hozott alakszerű határozatot, illetőleg a jogorvoslati lehetőségről nem adott tájékoztatást, valamint végzését az ügyintézési határidőn túl hozta meg, amelyben a jogorvoslati lehetőségről téves tájékoztatást adott, a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elvéből levezethető tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a panaszos lányának jogorvoslathoz való jogával összefüggésben visszásságot okozott. Felkérte a belügyminisztert, hogy felügyeleti jogkörében eljárva semmisítse meg az országos rendőrfőkapitány jogszabálysértő döntését és utasítsa új eljárásra. A belügyminiszter a jelentés minden megállapításával egyetértett, az országos rendőrfőkapitány végzését megsemmisítette és új eljárás lefolytatására utasította.89 4. Az oktatáshoz való jogot érintette az a panasz, amely szerint a KomáromEsztergom Megyei Önkormányzat Pedagógiai és Gyermekvédelmi Szakszolgálati Intézményének Tanulási Képességet Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottsága a panaszos autizmussal élő, hallássérült gyermeke számára egyéni fejlesztő felkészítést javasolt heti 4 órában, a gyógypedagógus a gyermekkel azonban csak heti 1,5 órában foglalkozott. A biztos megkeresésére reagálva a szakszolgálat igazgatója arról adott tájékoztatást, hogy a költségvetési feltételek a magasabb óraszámú foglalkozáshoz nem adottak. A főjegyző pedig hangsúlyozta, hogy a pedagógiai szakszolgálati feladatok ellátása a megyei önkormányzati kötelezettségek körében egyike az állami támogatások terén jelentősen alulfinanszírozott területeknek. Az önkormányzat folyamatosan keresi annak lehetőségét, hogy az ellátások magasabb színvonalú biztosítása érdekében más, jobb pénzügyi feltételekkel rendelkező fenntartókat, intézményeket vonjon be a feladatok ellátásába. A korai fejlesztés megfelelő ellátása érdekében a tárgyalások folyamatban vannak, az ellátott gyermekek törvényben előírtaknak megfelelő ellátása azonban legkorábban a következő tanévtől várható. A vizsgálat eredményeképpen a biztos megállapította, hogy a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat a fejlesztő felkészítés korlátozott biztosításával a panaszos gyermekének az állam és a társadalom részéről megillető védelemhez és gondoskodáshoz, valamint oktatáshoz való jogával összefüggésben visszásságot okozott. Az ügyben született jelentés nyomán a KomáromEsztergom Megyei Közgyűlés elnöke arról értesítette az ombudsmant, hogy a szakszolgálat az egyéni fejlesztő foglalkozást 2011. szeptember 1-jétől a szakértői véleményben előírt óraszámban biztosítja a panaszos gyermeke számára.90 89 90

AJB-5720/2010. AJB-1164/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

169

5. Egy másik beadványban az ombudsmanhoz forduló panaszos az óvoda vezetőjének, majd a felülbírálati eljárást lefolytató jegyző eljárását sérelmezte, mivel azok a Beszédvizsgáló Országos Szakértői és Rehabilitációs Bizottság szakvéleményében foglaltak ellenére előírták, hogy a gyermek az általános iskolai tanulmánya megkezdheti. Az országgyűlési biztos a jelentésben külön is rámutatott arra, hogy az iskolai oktatásban való részvétel nem csak jog, hanem kötelezettség is, amely alól felmentés nem adható. A tankötelezettség beálltát a törvény két feltétel együttes fennállásától, az életkortól, továbbá az iskolába lépéshez szükséges fejlettség elérésétől teszi függővé. A gyermek utoljára abban az évben kezdhet óvodai nevelési évet, amelyben a hetedik életévét betölti, ha augusztus 31. után született és a nevelési tanácsadó vagy a szakértői és rehabilitációs bizottság javasolja, hogy még egy nevelési évig maradjon az óvodában. A jelentés kitér arra, hogy az iskolába lépéshez szükséges fejlettség elérésének kérdésében az óvoda jogosult állást foglalni, igazolást állít ki a gyermek iskolába lépéshez szükséges fejlettségének eléréséről, vagy javasolja a gyermek óvodai nevelésben való további részvételét. További lehetőségként javasolja a gyermek szakértői és rehabilitációs bizottsági vizsgálaton való részvételét, illetve a gyermeket a szülő vigye el a nevelési tanácsadóba az iskolába lépéshez szükséges fejlettség elérésének megállapítása céljából. Az óvoda az iskolába lépéshez szükséges fejlettséggel kapcsolatos „döntését” saját tapasztalatai alapján, a gyermekkel való foglalkozások eredményeként hozza meg. A nevelési tanácsadó vagy a szakértői és rehabilitációs bizottság az óvodai nevelés meghosszabbítására javaslatot a szülő kérésére és az óvoda nevelőtestületének egyetértésével tehet. A nevelőtestület egyetértését a nevelési tanácsadó, illetve a szakértői és rehabilitációs bizottság a gyermek, tanuló vizsgálatának megkezdése előtt szerzi be. A nevelési tanácsadó, illetve a szakértői és rehabilitációs bizottság – szakvéleményének megküldésével – értesíti a lakóhely, ennek hiányában a tartózkodási hely szerint illetékes jegyzőt, ha javasolja, hogy a gyermek további egy évig óvodai nevelésben vegyen részt. Az ombudsman a vizsgált esetben megállapította, a szakértői bizottság elmulasztotta a szakértői vizsgálat megkezdését megelőzően az óvoda nevelőtestületének egyetértését beszerezni, illetve a jegyzőnek sem küldte meg szakértői véleményét. Továbbá a szakértői bizottság az általa ismertetett gyakorlat szerint e két követelményt következetesen nem érvényesíti gyakorlatában, eljárását a törvényben foglaltak ellenére a 7. életévét betöltő gyermek esetén csak a szülő kérelmére folytatja le, ezáltal a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, a jogállamiságból fakadó jog-

170

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

biztonság követelményével és a jogorvoslathoz való joggal összefüggő viszszásságot idézett elő.91 3.2.5.3. A tulajdonhoz való jog 1. A vezetékjog létesítésének ellentmondásos szabályozása, illetve a gázvezetékek utólagos bejegyzésének hatósági gyakorlata következtében sérült a jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog azokban az esetekben, melyekben a tulajdonosok azt sérelmezték, hogy 2004 előtt épültek a gázvezetékek, de csak utólag jegyezték be a biztonsági övezettel érintett telkekre a vezetékjogot. A panaszosok különösen azt kifogásolták, hogy a bejegyzéssel érintett ingatlanokon semmiféle létesítmény nem található, és vitatták a biztonsági övezet megállapítását, annak mértékét is. Kifogásolták, hogy mivel a bejegyzés következtében korlátozások és tilalmak sújtják az ingatlanukat, csökkent annak értéke. Az eljárásról nem tudtak, a bejegyzésekről is csupán a földhivatal határozatából értesültek, ezért ügyféli jogaikat nem gyakorolhatták – sorolták az ingatlantulajdonosok. Az ombudsman vizsgálati jelentésében arra hívta fel a figyelmet, hogy a törvényi és rendeleti szabályozás, valamint az alkalmazott joggyakorlat alapján nem egyértelmű, hogy ténylegesen magában foglalja-e a vezetékjog a biztonsági övezetet, vagy sem. Ugyanakkor kérdés, hogy a szabályozás mennyiben felel meg a közmű üzemeltetését biztosító szolgalomalapítás törvényi feltételeinek, avagy mindössze tényként kell azt rögzíteni, hogy az ingatlant érinti a gázvezeték biztonsági övezete. Kitért arra is, hogy a gázvezeték nyomvonalát úgy kell kijelölni és megtervezni, hogy az lehetőleg közterületen haladjon és a lehető legkisebb mértékben érintsen termőföldet vagy egyéb, nem köztulajdonban lévő ingatlant. A vezetéket úgy kell tervezni, kivitelezni és üzemeltetni, hogy annak hatása az érintett terület lakosságának egészségét ne veszélyeztesse, a természeti környezetet és tájképi értékét a lehető legkisebb mértékben változtassa meg. Az ombudsman jelentésében emlékeztet az Alkotmánybíróság egyik megállapítására is, amely szerint a közművek elhelyezésére főszabály szerint a közterület szolgál, így a szolgalomalapítás indokolatlan, hiszen a közterület ezt a funkciót eleve magában hordozza. A vezetékjog utólagos bejegyzésében elkövetett közigazgatási hibák, rossz automatizmusok, mulasztások, esetenként törvénysértő hatósági eljárások és döntések azért is különösen aggályosak, mert kérdésessé teszik az ingatlantulajdonos érdekeinek képviseletét, tulaj91

AJB-2707/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

171

donhoz való jogának érvényesíthetőségét. A visszásság orvoslása érdekében felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy kezdeményezze a nehezen értelmezhető jogi szabályozás egyértelművé tételét.92 2. Hasonló megállapításokkal zárult az ugyancsak tucatnyi panaszt áttekintő, átfogó „ikervizsgálat” is, amely az elektromos vezetékekkel kapcsolatos vezetékjog utólagos létesítésével foglalkozott. Az állampolgári panaszok alapja itt is az volt, hogy az elektromos vezeték már korábban is létezett az ingatlanon vagy mellette, de a vezetékjogot nem jegyezték be az ingatlannyilvántartásba. Amikor a törvény határidőt szabott a helyzet rendezésére, a tulajdonosok erről az utólagos bejegyzésről csak véletlenszerűen szereztek tudomást. Több tucat panaszbeadvány érkezett az ombudsmanhoz a tíz évnél korábban megépült elektromos vezetékek utólagos bejegyzésével kapcsolatban. A panaszosok azt sérelmezték, hogy ingatlanjukon vezeték nem található, illetve, hogy hatósági értesítés hiányában sem az eljárás megindulásáról, sem a földhivatal bejegyző határozatáról nem volt tudomásuk. A biztos jelentésében megállapította, hogy a vezetékjog utólagos bejegyzésében elkövetett közigazgatási hibák, rossz automatizmusok, mulasztások, esetenként törvénysértő hatósági eljárások és döntések azért különösen aggályosak, mert kérdésessé teszik a panaszosok tulajdonhoz való jogának érvényesíthetőségét. Alkalmasak továbbá arra is, hogy megingassák az ingatlannyilvántartás közhitelességébe vetett bizalmat. A vezetékjog a polgári jog szabályainak értelmében közérdekű használati jognak minősül, és be kell jegyezni az ingatlannyilvántartásba. A vezetékjog alapításának további feltétele, hogy a létesítményeket kiépítsék és üzemeltessék is. A villamosenergia törvény93 alapján a közcélú hálózat nyomvonalát úgy kell kijelölni, hogy az lehetőleg közterületen haladjon és a lehető legkisebb mértékben érintsen magántulajdonú ingatlant. A vezeték és az azt körülvevő környezet védelme érdekében biztonsági övezetet is ki kell jelölni, amivel ugyanakkor jelentős korlátozásokat is járhatnak. Az ombudsman álláspontja ebben az esetben is az volt, hogy közterület esetében a vezetékjog nem jegyezhető be az ingatlannyilvántartásba. Kiemelte ugyanakkor, hogy a hatályos szabályok alapján nem egyértelmű, hogy a vezetékjog magában foglalja-e a biztonsági övezetet. Ez a jogi bizonytalanság főleg azokban az esetekben okoz problémát, amikor egy elektromos vezetéknek csak a biztonsági övezete érint egy magántulajdonban lévő ingatlant. A jelentés kitér arra is, hogy semelyik hatóság sem ellenőrzi vagy vizsgálja felül a földmérő vállalkozó által készített dokumentációt, amely pedig a vezetékjog utólagos bejegyzésének alapját je92 93

AJB-5568/2010. A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény.

172

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

lenti. Az országgyűlési biztos felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy kezdeményezze a nehezen értelmezhető jogi szabályozás egyértelművé tételét.94 3. A tulajdonhoz való jog sérelme is felmerült annak a beadványnak a kapcsán, amelyben a panaszos azt sérelmezte, hogy a Békési Városi Bíróság jogerőssé vált ítéletében – jövedékkel visszaélés miatt a panaszos élettársa ellen folytatott eljárásban – a panaszos tulajdonát képező személygépkocsi kiadását rendelte el a részére. A tényállásból kiderült, hogy a Békéscsabai Vám- és Pénzügyőri Hivatal ennek ellenére később elrendelte a gépjármű elkobzását és az állam javára történő értékesítését, a Vám- és Pénzügyőrség Dél-alföldi Regionális Parancsnoksága pedig az elsőfokú végzést helybenhagyta. A biztos a jelentésben hangsúlyozta, hogy a bíróság jogerős határozatának rendelkező részében foglaltakat minden érintett félnek, így a vámhatóságnak is végre kellett volna hajtania. Az ellenkező gyakorlat önkényhez, a jogbiztonság súlyos sérelméhez vezet: annak elfogadását jelenti, hogy a hatóságok – ad absurdum – maguk dönthetnek arról, hogy melyik rájuk nézve kötelező bírósági döntést hajtják végre, és melyiket nem. Az ombudsman megállapította, hogy az első-, illetve a másodfokú vámhatóság eljárása visszásságot okozott a panaszos tulajdonhoz való jogával összefüggésben, amely részben a vámhatóságnak, részben pedig a jogszabály hiányosságának róható fel. Az ombudsman kezdeményezte a NAV Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága vezetőjénél, hogy döntését vonja vissza. Javasolta továbbá a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy a nemzetgazdasági miniszterrel együtt vizsgálja felül a jövedéki törvény kifogásolt szabályait: tegyen különbséget a jövedéki jogsértést elkövető tulajdonos, illetve a jogsértést el nem követő tulajdonos között, határozzon meg elévülési határidőt az elkobzás elrendelhetőségére, és amennyiben a jogalkalmazási problémát továbbra is fennállónak találja, zárja ki azt a lehetőséget, hogy a büntető bíróság jogerős döntésével szemben a vámhatóság elkobzást foganatosíthasson.95

94 95

AJB-5747/2010. AJB-450/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

173

3.2.6. A jogállamiság elve 3.2.6.1. A jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.96 A jogbiztonság követelménye azonban nem korlátozódik kizárólag a jogalkotás szférájára, nem csupán a normák egyértelműségét követeli meg, hanem azt is, hogy az egyes jogintézmények működése, vagyis a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen.97 Egy demokratikus jogállamban ahhoz, hogy a természetes és jogi személyek életviszonyaikat, működésüket, magatartásukat a jog által előírtakhoz tudják igazítani, az elvárt kötelezettségeiknek eleget tudjanak tenni, szükség van a joganyag és a jogi eljárások stabilitására, a változásokra való felkészüléshez megfelelő idő biztosítására, az egyértelműségre, a követhetőségre és érthetőségre. Jogbizonytalanságot teremt, ha egy közigazgatási szerv az állampolgárokat túlbuzgóságból vagy a jogszabály hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki.98 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.99 A töretlen alkotmánybírósági gyakorlat számos alkalommal hivatkozza, hogy az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek: megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.100 A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illet96

Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat. Vö. 72/1995. (XII. 15.) AB határozat. 98 Vö. 49/1995. (VI. 30.) AB határozat. 99 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat. 100 Vö. 75/1995. (XI. 21.) AB határozat. 97

174

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

ve az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. Az Alkotmánybíróság szerint a tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.101 Olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, amely a materiális jogállam értékrendjének megfelelően, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. Az irányadó alkotmánybírósági értelmezés alapján a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog – a közhatalmi tevékenység korlátaiként – önálló alkotmányjogi normaként érvényesülnek, nem csupán más előírásokat kiegészítő, járulékos szabályok. Hatékony gátját képezik a garanciális szabályok szándékolt félretételének, félreértelmezésének, az egységes jogalkalmazás hiányából, a kiszámíthatatlanságból következő tényleges vagy potenciális érdek- és jogsérelmek bekövetkezésének. Sokrétű követelményrendszert foglalnak magukban, amelynek kereteit és alapjait a már részben idézett alkotmánybírósági esetjog alakította ki, de amelyet – a jogalkalmazás ellenőrzése során – a bírósági és az ombudsmani gyakorlat tölt ki további tartalommal, fejleszti tovább. Az ombudsmani jogvédelem e jogállamiságból eredő követelmények és jogok érvényesítése során egyaránt támaszkodik az alkotmánybírósági tézisekre, valamint az egyes eljárási kódexekben102 meghatározott alapelvekre, utóbbiak mintegy elvi átmenetet képeznek, szerves kapcsolatot jelentenek az alapjogi tartalom és a tételes jogi rendelkezések, előírások között. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. Az alapjogok valódi érvényesülését képes kiüresíteni, megbénítani (azaz komolyan befolyásolni) a szabályozás vagy a jogalkalmazás hibáiból, zavarából adódó kiszámíthatatlanság, az eljárásra vonatkozó garanciális szabályok félre tétele, figyelmen kívül hagyása. Érdemes utalni ezzel kapcsolatosan arra az alkotmánybírósági tézisre, amely szerint közvetlen alkotmányi 101

Vö. 6/1998. (III. 11.) AB határozat és 14/2004. (V. 7.) AB határozat. Így különösen a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény egyes alapelvei: a hatóság hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően gyakorolja, az eljárása során minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza. A Ket. alapján az ügyfeleket emellett megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog. 102

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

175

garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők.103 Különösen nagy súlya van ennek a tételnek akkor, amikor az adott eljárás eleve alapjog-korlátozásra, szankció kiszabására vagy jogkorlátozó intézkedés meghozatalára irányul. Az ombudsmani gyakorlat kiemeli, hogy jogállamot csak jogállami eszközökkel lehet szolgálni, így az egyes jogsértésekre csak jogállami módon, a jogszabályi rendelkezések, az eljárási garanciák maradéktalan betartása mellett, az arra feljogosított szerveknek kell választ adnia. Lényeges, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog – a jogbiztonság követelményéhez hasonlóan – az országgyűlési biztosi gyakorlat során kimunkált értelmezés szerint minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett. Az Alkotmány szövege tételesen a tisztességes (fair) eljáráshoz való jog érvényesülését csak a bíróság eljárás tekintetében írja elő követelményként, az alkotmánybírósági határozatokból azonban megállapítható, hogy e jog korántsem korlátozódik csupán a bírósági, ezen belül a büntetőeljárásra.104 Az állampolgári jogok biztosának gyakorlata szerint a jogállamiság elvéből fakadó egyes követelményeknek – amennyiben azok az adott kontextusban értelmezhetők – a közszolgáltatást nyújtó intézmények tevékenysége során is érvényesülniük kell: a tisztességes eljáráshoz való jog biztosítása az ügyfelek, szerződéses partnerek számára a közszolgáltatást nyújtó szervektől is elvárható. Nem csupán a 2011-es tárgyévben, hanem az ombudsmani intézmény létrejöttétől kezdve a hivatalhoz érkező panaszok, beadványok, jelzések főként a hatóságok, valamint a közszolgáltatást végző szervek tevékenysége (eljárása, döntése, mulasztása stb.), illetve a vonatkozó szabályozás kapcsán a jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelményének érvényesülését kifogásolta. A beadványok nyomán pedig az országgyűlési biztos által lefolytatott vizsgálatok, a kiadott jelentések túlnyomó többsége is e két követelmény (valamint a jogorvoslathoz való alapjog) érvényesülésével foglalkozott. Jellemző eset, hogy a jogalkalmazás során ugyan egyetlen alanyi alapjog (például az emberi méltósághoz való jog) sérelme sem állapítható meg – legfeljebb annak távoli, potenciális veszélyeztetettsége –, azonban az eljárás során valamely lényeges eljárási szabályt figyelmen kívül hagynak, az ügyféllel való bánásmód tekintetében, vagy a tájékoztatás hiánya miatt okoznak sérelmet. A természetes és jogi személyek tágan értelmezett „jó közigazgatáshoz” való 103 Vö. 11/1992. (III. 5.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 5/1999. (III. 31.) AB határozat. 104 Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése külön is garantálja a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát, a tisztességes eljárás követelménye értelemszerűen kiterjed a közigazgatási eljárásokra.

176

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

jogának védelme során markánsan összekapcsolódik az ombudsmannak az egyének alapjogait védő és a közigazgatás (közszolgáltatás) működését ellenőrző, annak hibáit (maladministration) feltáró feladatköre, valamint a szubjektív alanyi alapjogvédő és az objektív alkotmányvédő, a demokratikus jogállami követelmények betartását számon kérő szerepfelfogása. A közigazgatási, illetve a közszolgáltatást végző szervek tevékenységével kapcsolatos visszásságok, jogsérelmek, hibák rendkívül változatos képet mutatnak. A jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatos tipikus visszásságok közé sorolható különösen az eljárások elhúzódása, az eljárási határidők figyelmen kívül hagyása, a közigazgatási szerv vagy közszolgáltató „hallgatása”, azaz az érdemi válaszadás elmaradása, a tényállás nem kellő mértékű tisztázása, a dokumentálási kötelezettségének figyelmen kívül hagyása. A lefolytatott vizsgálatok alapján gyakran előfordul, hogy a beadott kérelem, panasz érdemi vizsgálatának hiánya, az indokolási kötelezettség elmulasztása, a megfelelő tájékoztatás elmaradása okoz visszásságot, vagy éppen az, ha a vizsgált szerv a kérelmet nem annak tartalma szerint bírálja el. Ugyancsak jól elkülöníthető, az előzőeknél is komolyabb viszszásságtípusként határozható meg, amikor a jogalkalmazás során a hatóság (közszolgáltató) hatáskörének hiányában, önkényes módon, jogi garanciák félretételével jár el, túllépi hatáskörét, a felhatalmazása kereteit vagy téves (önkényes) jogszabály-értelmezéssel, nem megfelelő jogszabály alkalmazásával okoz az ügyfelek, panaszosok számára jogsérelmet, időveszteséget, indokolatlan többletköltséget. Az állampolgári jogok biztosa ugyan minden esetben a vizsgált szerv tevékenységéből, a jogalkalmazási eljárásból indul ki, előfordul azonban, hogy – teljes mértékben vagy legalábbis részben – a sérelem, visszásság a jogi szabályozás anomáliára, a túlszabályozásra, a koherenciazavarra vagy éppen a joganyag hiányosságaira vezethető vissza. A biztos minden esetben felhívja a jogalkotó szervek figyelmét a – módosítások sora által érintett – jogszabályok érthetőségével, alkalmazhatóságával kapcsolatos problémákra, a hiányzó jogszabályi garanciákra (mulasztásokra), a nem megfelelő szintű, a jogszabályi hierarchiával ellentétes rendelkezésekre, az informális jogértelmezés veszélyeire. Az országgyűlési biztosnak a törvényben lefektetett hatásköri korlátok, a vizsgálati jogkör jellege (nem nyomozati jogkör, okirati bizonyítás), valamint a humán erőforrások véges volta miatt nincs lehetősége valamennyi, tudomására jutott közigazgatási hiba, ügyfélnek okozott sérelem kivizsgálására. A 2011es évben is jelentős számú olyan panasz érkezett, amelyet az ombudsmannak hatáskör hiányában vagy más eljárási akadály okán, a visszásság bizonyíthatatlansága, orvosolhatatlansága miatt nem volt lehetősége a vizsgálatra. Az

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

177

ombudsman ugyanakkor ilyen esetekben is a rendelkezésére álló valamenynyi – nem jogi – eszközzel, különösen tájékoztatással vagy adott esetben a segítség nyújtására jogkörrel rendelkező állami, önkormányzati szerv, civil szervezet megkeresésével igyekezett lépéseket tenni a probléma megoldása érdekében. I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának Alkotmányban meghatározott feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. E feladat teljesítése érdekében az Obtv. széles körű ellenőrzési és információszerzési jogosítványokat biztosít. A törvény rendelkezik a vizsgált ügyben érintett hatóságtól, annak felügyeleti szervétől vagy egyéb szervtől való tájékoztatás, felvilágosítás, adatkérés lehetőségéről és módjáról. Amennyiben a biztos adatot, felvilágosítást, magyarázatot kér, a megkeresett szerv az országgyűlési biztos által megállapított (de tizenöt napnál nem rövidebb) határidőn belül köteles eleget tenni a megkeresésnek. A biztos feladatának ellátásához biztosított eljárási lehetőségeket az Obtv. egyértelműen meghatározza. Az eljárási szabályok gyakorlati érvényesülése biztosítja, hogy alkotmányos feladatát el tudja látni: ha a megkeresett szerv a megkeresésre nem válaszol, akadályozza a biztost feladata ellátásában, és ennek következtében az ombudsmani intézmény kiszámítható és jogszerű működése is sérül. A következőkben ismertetett ügyek kapcsán a biztos megállapította, hogy a megkeresések teljesítésének elmaradása, késedelme, illetve az érdeminek nem tekinthető válaszadás sérti az országgyűlési biztos vizsgálati jogosultságát, továbbá korlátozza alkotmányos feladatának ellátásában, ezáltal a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével összefüggő viszszásságot okoz. 1. Az egyik esetben a pénzügyi szolgáltatók egyoldalú szerződésmódosításának korlátozásával kapcsolatban hivatalból indított ombudsmani vizsgálat a szabályozással kapcsolatos gyakorlati tapasztalatok értékelése miatt jelentősen elhúzódott, mivel a PSZÁF elnöke – ígérete ellenére – csak sürgetést követően küldte meg az egyoldalú szerződésmódosításokkal összefüggő témavizsgálata eredményeit. A jelentésben ezért a biztos külön is jelezte, hogy az alkotmányos jogkörének gyakorlásában való akadályozás akkor is megvalósul, ha az általa kért érdemi tájékoztatás jelentős késedelmet szenved vagy elmarad. 2. Egy adóhatósági eljárással, ellenőrzéssel kapcsolatos ombudsmani vizsgálat során az adóhatóság vezetője mulasztott, amikor a megkeresését követően a szaktárca által megindított felügyeleti eljárásra hivatkozva hosszú hónapokig nem adott tájékoztatást. A kiadott vizsgálati jelentés kitér arra,

178

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

hogy az ombudsmantörvény nem tartalmaz olyan szabályokat, amely szerint a felettes szerv felügyeleti eljárása korlátozná a biztos vizsgálati jogosultságait. A biztos rámutatott, hogy a kért iratokat és tájékoztatást az adóhatóság elnökének – függetlenül a felügyeleti intézkedéstől, vagy annak elmaradásától – határidőben és teljes körűen meg kellett volna adnia. Az ombudsman megállapította, hogy a több hónapos késedelem miatt jelentősen elhúzódott, illetve ténylegesen ellehetetlenült a vizsgálat, ami pedig ugyancsak a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott. 3. 2011-ben több esetben is előfordult, hogy a visszásság indoka az volt, hogy egy adott önkormányzati hatóság, jegyző késedelmesen vagy nem érdemben tájékoztatta a biztost vizsgálatával kapcsolatban. Az első ilyen ügyben a panaszos azért fordult az ombudsmanhoz, mert Homokmégy Község Önkormányzatához címzett szociális támogatás iránti kérelmére két év elteltével sem kapott választ. A biztos az ügyben vizsgálatot indított és tájékoztatást kért a jegyzőtől, aki azonban a megkeresésre, többszöri sürgetés ellenére közel nyolc hónap elteltével, a szükséges dokumentumok megküldése nélkül válaszolt. A jelentés tartalmazza, hogy a késedelmes és hiányos tájékoztatással a jegyző a vizsgálat során jelentős késedelmet idézte elő és akadályozta a biztost alkotmányos jogkörének gyakorlásában. A biztos a jogállamiság elvével öszszefüggő visszásság orvosolása érdekében kezdeményezte a polgármesternél, hogy fontolják meg a jegyzővel szembeni fegyelemi eljárás megindítását és felkérte az illetékes kormányhivatalt, hogy tegye meg a szükséges felügyeleti intézkedéseket. 4. A biztos ugyanerre hívta fel a figyelmet abban az ügyben, amelyben a panaszos azt kifogásolta, hogy Fülöp Község jegyzőjénél tett szabálysértési feljelentésére közel 3 hónap elteltével sem kapott választ. A jegyző nem tett eleget a tájékoztatási kötelezettségének, így az ombudsman ebben az esetben is a jegyző fegyelmi felelősségre vonását, valamint a törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazását kérte. Egy közoktatási intézmény eljárását kifogásoló panasz nyomán indult vizsgálat során Sarkad Város Önkormányzatának jegyzője mulasztott, mivel ellentmondásos, és érdeminek nem tekinthető tájékoztatása akadályozta az országgyűlési biztost alkotmányos jogkörének gyakorlásában, ami ugyancsak a jogállamiság elvével és az ebből fakadó jogbiztonság követelményével ellentétes. II. Az ombudsmani gyakorlatban – a projektmunkákon kívül is – előfordulnak olyan átfogó jellegű vizsgálatok, amelyek elsődleges célja, hogy bizonyos kérdésekre, összefüggésekre és akut jogi problémákra ráirányítsák a társadalmi nyilvánosság és a jogalkotók, jogalkalmazók figyelmét (figyelemfelhívásra irányuló ombudsmani jelentések).

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

179

A Vakok Állami Intézete működésének panasz alapján történő vizsgálata során a biztos nem tárt fel visszásságot, ugyanakkor a jelentés kiadását figyelemfelhívásként, a fogyatékossággal élő személyek alapvető jogainak érvényesülésével foglalkozó folyamatos ombudsmani szerepvállalással összhangban tartotta szükségesnek. Több, neve elhallgatását kérő lakó nehezményezte az Intézet vezetőinek és dolgozóinak a bentlakókkal szemben tanúsított magatartását. Az igazgatótól és a szaktárcától kapott tájékoztatás azonban ellentmondott a panaszokban foglaltaknak, így az ombudsman helyszíni vizsgálatot rendelt el. Ennek keretében munkatársai bejárták az Intézet részlegeit, találkoztak a dolgozókkal és az ellátottakkal, megfigyelhették a mindennapi élet- és munkakörülményeiket. A tapasztalatok megerősítették a biztost abban, hogy intézkedés megtétele szükségtelen: az Intézet működésének körülményei és eljárása kapcsán nem igazolódott visszásság gyanúja.105 III. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a jogalkalmazást ellenőrző gyakorlatában a következő, a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő, jellemző visszásságtípusokat lehet meghatározni: 1. az eljárások elhúzódása, az eljárási határidők meg nem tartása; 2. a hatóság, illetve a közszolgáltató „hallgatása”: a válasz, a tájékoztatás elmaradása, vagy a tájékoztatás hiányossága; 3. a beadvány vagy kérelem nem tartalom szerinti elbírálása, a megfelelő indokolásra, illetve a dokumentálásra (jegyzőkönyvezésre) vonatkozó kötelezettség figyelmen kívül hagyása, a tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettség elmulasztása; 4. anyanyelvhasználat megtagadása; 5. egyéb lényeges eljárási problémák; 6. hibás, téves vagy ellentmondással terhelt jogértelmezés a gyakorlatban; 7. hatáskör hiányában, a jogszabályi felhatalmazáson túllépve meghozott döntések, illetve a – meglévő – hatáskör ellenére az eljárás lefolytatásának megtagadása; 1. A korábbi évekhez hasonlóan a tárgyévben is gyakran szembesült a biztos a vizsgált közigazgatási és más eljárások elhúzódásával, az eljárási határidők meg nem tartásával összefüggő jogsérelmekkel. Az alkotmánybírósági gyakorlat nyomán a vizsgált ügyekben az országgyűlési biztos kiemelte, hogy a határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatásának, illetőleg bi105

AJB-1312/2011.

180

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

zonyos jogosultságok gyakorlásának vagy kötelezettségek teljesítésének ésszerű időn belül való befejezését írják elő, megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják az alapjogok gyakorlásának lehetőségét is. A hatósági jogalkalmazás kiszámíthatóságának, a közhatalom gyakorlását meghatározó jogi keretek szilárdságának, a jogbiztonságnak garanciális követelményét sértő alkotmányos visszásságtípus az eljárások elhúzódása. A fenti visszásságtípusba sorolható az a vizsgált ügy, amelyben egy panasz alapján kiderült, hogy egy adómérséklésre vonatkozóan benyújtott méltányossági kérelem tárgyában Csobánka Község Jegyzője a kérelem benyújtását követő 6 hónapon belül nem hozott érdemi döntést. A vizsgálat feltárta, hogy a hatóság indokolatlanul túllépte a jogszabály által előírt ügyintézési határidőt, ez pedig a panaszos tisztességes eljáráshoz való jogát sértette. A biztos felkérte a jegyzőt, hogy soron kívül hozzon döntést az ügyben, a jegyző pedig eleget tett a kérésnek és méltányosságból törölte a panaszos által sérelmezett 2011. II. félévre és 2011. évre vonatkozó építményadót és telekadót illetve az ehhez kapcsolódó késedelmi kamatot.106 Egy másik ügyben hasonló okokból állapított meg az ombudsman visszásságot: a bepanaszolt közoktatási intézményt érintő vizsgálat ugyanis azt tárta fel, hogy az intézmény csak mintegy egy évvel a kiállításra vonatkozó kifejezett kérelem beérkezését követően intézkedett egy póttörzslap kiállításáról, annak ellenére, hogy az érintett törzslap eltűnését már 2004-ben megállapították, és jogszabály szerint az eltűnt, megsemmisült törzslap helyett a póttörzslapot egyértelműen az intézménynek kell kiállítania.107 2. A biztos 2010-ben is találkozott olyan ügyekkel, ahol az eljárás folyamán az adott közigazgatási szerv, hatóság a panaszos kérelmére, beadványra egyáltalán nem válaszolt, nem adott tájékoztatást. A „közigazgatás hallgatásának” is nevezett esetkörre a példa két már az I. 3. részben ismertetett ügy. Homokmégy Község Önkormányzata a panaszos által még 2008-ban benyújtott szociális támogatás megítélése iránti kérelmére mintegy két év elteltével sem kapott választ, Fülöp Község Jegyzője a panaszos által tett szabálysértési feljelentésre közel három hónapon belül sem reagált. Előbbi vizsgálatainak megállapítását tartalmazó jelentéseiben108 a biztos egyrészt felhívta a kormányhivatalt, hogy vizsgálja ki a mulasztás okait, felügyeleti jogkörében tegye meg szükséges intézkedéseket. Homokmégy Község esetében a címzettek a jelentésben foglaltakkal egyetértettek, a kormányhivatal kivizsgálta az ügyet, a vizsgálat során azonban nem a jegyző, hanem a polgármester mulasztását állapították meg. Fülöp Község esetében a jelentésben foglaltakat elfogadta mind a kor106

AJB-1989/2011. AJB-2459/2011. 108 AJB-3865/2010. és AJB-621/2011. 107

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

181

mányhivatal, mind a polgármester és a jegyző ellen fegyelmi eljárást indítottak és megrovásban részesítették. Egy másik ügyben azt tárta fel a vizsgálat, hogy egy Komárom-Esztergom megyei sertéstelepen elhullott haszonállatok miatti bejelentés nyomán eljáró hatóság ugyan a kért intézkedéseket megtette, azonban azok tekintetében semmilyen tájékoztatást nem adott a bejelentő felé, az eljárás során nem született érdemi döntés. A bejelentést tevő panaszos – aki egyben a sertéstelep tulajdonosa – beadványa alapján született jelentésben a biztos megállapította, hogy az eljáró hatóság a Ket. eljárási szabályainak mellőzésével lefolytatott eljárása során a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot idézett elő. A kormányhivatal elfogadta a biztos ajánlását.109 3. A jogbiztonsággal és a tisztességes eljárással összefüggő visszásság kiváltó oka lehet az is, ha a hatóság az ügyfél kérelmét nem annak tartalma alapján bírálja el. Az országgyűlési biztos több jelentésében állapított meg a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot amiatt, hogy az eljáró hatóság részéről nem került sor a tényállás megfelelő, kellő mértékű tisztázására. A hatósági eljárásban valamennyi szóba jöhető tény közül ki kell választani azokat, amelyek a döntés meghozatalához szükségesek, ezeknek a jogilag releváns tényeknek az összegyűjtése jelenti a tényállás megállapítását. A döntés akkor megalapozott, ha a valóságnak megfelelő tényekre épül, a hatóságnak tehát arról is meg kell győződnie, hogy azok a tények valódiak-e. A döntéshozatalhoz ugyanakkor nem elegendő a szükséges tényállást a hatóság tisztázni: visszásnak tekinthető az is, ha a hatóság – a tényállás feltárásának elmulasztása mellett – nem tesz eleget indokolási kötelezettségének sem. A határozat indokolása tartalmazza mindenekelőtt az ügy ismertetését: milyen tényeket állapított meg a hatóság, közérthető megközelítésben: mi történt az ügyben, ismerteti, hogy milyen tényállást állapított meg, ahhoz kapcsolódóan milyen bizonyítékokat használt fel. Összegezve: ha az indokolásból nem derül ki a megállapított tényállás, és nem tűnik ki az sem, hogy alapos volt-e a tényállás tisztázása, nem hathat a határozat a szükséges (a döntés indokoltságát alátámasztó) meggyőző erővel. A tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét okozhatja emellett az is, ha a hatóság nem tesz eleget eljárása megfelelő dokumentálására, jegyzőkönyvezésére vonatkozó kötelezettségének. A fenti visszásságtípusba sorolható az a 2011-es ügy, amelyben a Nemzeti Közlekedési Hatóság (NKH) eljárásával kapcsolatos panaszt vizsgált a biztos. A tényállás szerint a panaszos a műszaki vizsgán bemutatta a tehergépkocsi109

AJB-3031/2011.

182

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

ját, ennek során az első fokú hatóság azonban azért minősítette a járművet a közúti közlekedésre alkalmatlannak, mert az ülések száma eltért a típusbizonyítványban engedélyezettől, és a jármű okmányaiban az átalakítás tényét nem rögzítették. Az elsőfokú hatóság nem tisztázta az eltérések okát és nem ismerte el a gépjármű bemutatott forgalmi engedélyét és törzskönyvét bizonyítási eszközként. A jelentésben az ombudsman azt állapította meg, hogy a hatóság tényállás tisztázási kötelezettségét megszegve iratellenes döntést hozott, továbbá a panaszost nem tájékoztatatta az őt megillető jogorvoslati lehetőségekről sem. Tovább fokozta a problémát, hogy ezt követően a hatóság az ügyfél jogorvoslati kérelmet tartalmazó beadványait kezdetben nem fellebbezésként, hanem panaszként kezelte. A biztos az üggyel kapcsolatban a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez, valamint a NKH elnökéhez fordult a hasonló problémák jövőbeni megelőzése érdekében.110 4. Speciális problémaként merült fel egy ügy kapcsán 2011-ben a hatósági eljárásokban biztosított anyanyelvhasználat jogának sérelme. A német állampolgárságú, de Magyarországon élő panaszosok Somogyzsitfa Község önkormányzata adóhatóságának eljárását és építményadó-kivetési gyakorlatát sérelmezték és előadták, hogy az önkormányzat eljárása során nem használhatták anyanyelvüket, továbbá – bár a helyi rendelet lehetővé tenné – nem mentesültek a helyi építményadó alól. A biztos áttekintette a kifogásolt önkormányzati rendeletet, amely egyértelműen előírta, hogy a településen mentes az adó alól valamennyi lakás, ha azt az állandóan bejelentett családtagok, hozzátartozók valóban lakják. A német házaspár ilyen állandó helyi lakosként többször is megpróbált élni ezzel a lehetőséggel, ám az önkormányzat adóhatósága nem vette át a német nyelvű beadványukat, sőt a tolmács közreműködését is elutasította. A problémát tovább fokozta, hogy nem elégedett meg a lakcímkártya bemutatásával, hanem még korábbi lakhely a német hatóságának kijelentkezést igazoló dokumentumát is követelte. Az ombudsmani vizsgálat azt is feltárta, hogy a sérelmezett eljárás nem volt egyedi és kivételes, a helyi önkormányzat adóhatósága ugyanígy járt el az ott lakó más német állampolgárok ügyében is. A biztos jelentésében egyértelművé tette, hogy nem fogadható el az önkormányzat ezen a területen tapasztalható jogalkalmazási gyakorlata. Az ombudsman felkérte a település jegyzőjét, hogy a hatósági eljárások során minden esetben biztosítsa az anyanyelvhasználathoz való jog érvényesülését a magyarul nem beszélő külföldi állampolgárok részére. Somogyzsitfa jegyzője válaszlevelében arról tájékoztatta a biztost, hogy a jelentés megállapításainak alapján megtették a szükséges és kért intézkedéseiket a német állampolgárságú panaszosok ügyében.111 110 111

AJB-3585/2010. AJB-2986/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

183

5. Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügyekben más eljárási hibák, mulasztások kapcsán is rendszeresen fel kell hívnia a hatóság, illetve közszolgáltató figyelmét a jogbiztonság követelményének, illetve a tisztességes eljáráshoz való jog biztosítására. Ide sorolható az a panasz is, amelynek nyomán kiderült, hogy egy biztosítótársaság a gépjármű-felelősségbiztosítási díj megfizetésének elmulasztásakor alkalmazott gyakorlata aggályos. A jelentésben a biztos azt állapította meg, hogy a biztosítótársaság postakönyvvezetése nem alkalmas annak igazolására, hogy az elmaradt biztosítási díj esetén alkalmazandó jogkövetkezményekről az ügyfélnek adott tájékoztatás megtörténtét igazolni tudja. A visszásság miatt a biztos jelentésében felkérte a gépjárműfelelősségbiztosítást végző társaságokat, hogy a jövőben a felszólító leveleket, és a szerződések megszűnéséről szóló értesítéseket címzettekként azonosítható módon küldjék meg ügyfeleiknek. Az ombudsman két biztosítótársaság által adott pozitív választ és a megtett intézkedéseit elfogadta, a többi érintett biztosító és a nemzetgazdasági miniszter elutasító válaszával szemben pedig álláspontját változatlan tartalommal fenntartotta és az álláspontjuk ismételt felülvizsgálatát kérte. A biztos arra is hivatkozott, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete a jelentésben megfogalmazott ajánlással egyező álláspontot alakított ki.112 Hasonló problémákat talált a biztos abban egy személygépkocsik regisztrációs adójával kapcsolatos vámhivatali ügyintézést érintő ombudsmani vizsgálat során. A jelentés rögzíti, hogy a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljárás eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz, amikor a vámkirendeltségi vámtiszt nem, vagy csak többszöri kérésre biztosítja az ügyfelek részére a regisztrációs adó-igazgatási eljáráshoz szükséges formanyomtatványokat. Egyértelműen jogszabályellenes gyakorlatnak minősül továbbá a jelentés értelmében az, hogy a sérelmezett vámudvarban csak ellenérték fejében nyújtanak segítséget a vámkirendeltségen az ügyfelek részére, amennyiben pedig a „felajánlott” segítséget nem veszik igénybe az ügyfelek, a vámkirendeltségi helyiség használatáért külön díjat számolnak fel részükre. A biztos az észlelt anomáliákra felhívta a NAV elnökének figyelmét, és azt kérte, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a MASPED Zrt. jogszabályellenes gyakorlatának felszámolására. A NAV válasza pozitív volt, az ombudsmani kezdeményezéssel egyetértett és végrehajtásáról haladéktalanul intézkedett.113 6. Az országgyűlési biztos nem egyszer szembesült 2011-ben is azzal, hogy az általa vizsgált hatóságok nem csak egyszeri eljárási hibát vagy mulasztást 112 113

AJB-6531/2010. AJB-3270/2011.

184

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

követtek el, hanem hibás, téves, ellentmondásokkal terhelt jogértelmezési gyakorlatuk következtében sértették a jogbiztonság követelményét, illetve jelentős számú ügyfél jogainak sérelmét idézték elő. 6.1. Ilyen visszásságtípusra derül fel a Miskolci Hőszolgáltató Kft. igazgatójának a lakossági energiatámogatást érintő panaszával kapcsolatosan, amelyben a Magyar Államkincstár (MÁK) Észak-magyarországi Regionális Igazgatóságának eljárását kifogásolta. Álláspontja szerint ugyanis téves volt a korábbi Szociális és Munkaügyi Minisztérium azon állásfoglalása, amely alapján a szociális alapú távhő-támogatást jogosulatlanul igénybevevő lakossági fogyasztó visszamenőleg nem jogosult az alanyi jogú távhődíj-juttatásra. A jelentés kitér arra, hogy a távhődíj-juttatás 2008. október és 2009. december közötti időszakban mindazon fogyasztót megilletett, aki a távhőszolgáltatást háztartási célra a tárgyhónap első napján vette igénybe és energiafelhasználási támogatásra nem volt jogosult. Kifejtette, hogy a távhődíj-juttatás nem rászorultságtól függő külön szociális támogatás volt, hanem egyfajta kompenzáció: a feltételek teljesülése esetén a szolgáltató automatikusan érvényesített az által kibocsátott számlában, anélkül, hogy ezt a fogyasztónak igényelnie kellett volna. Ráadásul a juttatás visszamenőleges megállapítását jogszabályi rendelkezés nem zárta ki. A biztos ismételten felhívta a figyelmet arra a tényre, hogy az ehhez hasonló minisztériumi állásfoglalások jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Az alkotmánybírósági gyakorlatra hivatkozva kifejtette, hogy az ilyen jogértelmezésnek semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs. A biztos kezdeményezte a MÁK elnökénél, hogy folytassanak le átfogó vizsgálatot a távhődíjjuttatás jogszabályoknak megfelelő utólagos érvényesítése érdekében azoknál fogyasztóknál, akik az ominózus állásfoglalás miatt nem részesülhettek a kompenzációban. Válaszlevelében a kincstár elismerte a hibát, ugyanakkor a kért intézkedéstől való eltekintést kérte. A biztos viszontválaszában a MÁK válaszát nem fogadta el és intézkedését fenntartotta, továbbá felhívta a szerv figyelmét, hogy amennyiben a biztos intézkedésével nem ért egyet, úgy a vonatkozó jogszabályok értelmében a felügyeleti szervéhez fordulhat.114 6.2. A jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog sérült abban az ügyben is, amelyben az Észak-magyarországi Regionális Vízművek (ÉRV) Zrt. – az előző bérlő tartozására hivatkozva – megtagadta a közüzemi szerződés megkötését a lakás új tulajdonosával. A tényállás tanulmányozása során kiderült, hogy az önkormányzati lakás bérlője tartozott a vízdíjjal, a lakást később eladták, és az új tulajdonos kérte a szolgáltatási szerződés megkötését, ám azt 114

AJB-3847/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

185

a vízművek az előző bérlő tartozására hivatkozva nem volt hajlandó megkötni. Érdekes aspektusa az ügynek, hogy nem az ügyfél, hanem maga a jegyző kérte az ombudsmani vizsgálatot, mivel ő is hiába fordult a vízszolgáltatóhoz. Az ombudsman vizsgálata során megkereste szolgáltatót, és onnan azt a választ kapta, hogy az ÉRV Zrt. álláspontja szerint sem az önkormányzat, sem a bérlő nem járt el jóhiszeműen, hiszen tudtak a tartozásról. Hivatkozott arra is, hogy az új tulajdonos nem bocsátotta rendelkezésükre az adásvételi szerződést, csupán az átadás-átvételi jegyzőkönyvet. A jegyző ezzel szemben azt állította, hogy az új tulajdonos az adásvételi szerződést is bemutatta az ügyfélszolgálaton. A jelentésben az ombudsman hivatkozott a Ptk. idevágó rendelkezésére, amely szerint a közüzemi szolgáltató csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg a közüzemi szerződés megkötését. Kiemelte azt is, hogy a vízgazdálkodásról szóló törvény a közüzemi szolgáltatók számára szerződéskötési kötelezettséget ír elő. A további szabályozást tartalmazó kormányrendelet pedig nem tartalmaz olyan kitételt, amelynek alapján a szolgáltató a korábbi bérlő tartozása miatt megtagadhatta volna a szerződéskötést a lakás új tulajdonosával. A szolgáltató üzletszabályzata – a rendelettel összhangban – kimondja, hogy amennyiben a régi és az új fogyasztó a vízóra-állással együtt 30 napon belül nem jelenti be a változást, akkor mindketten egyetemlegesen felelnek a mulasztásból következő károkért. Az üzletszabályzat szerint továbbá tulajdonosváltás esetén a régi fogyasztó köteles átvállaltatni az új tulajdonossal a szolgáltatási szerződésből eredő jogokat és kötelezettségeket. Amennyiben pedig ilyen átvállaló nyilatkozatot nem írtak alá, azt pótolja az új tulajdonossal megkötött szolgáltatási szerződés. A biztos megállapította, hogy az üzletszabályzat is csak azt támasztja alá, hogy a szerződés megkötését a Vízművek nem tagadhatta volna meg, mivel a szerződés az új tulajdonossal a korábbi tartozás átvállalásának minősülhetett volna. A közszolgáltató válaszában jelezte, hogy nem ért egyet a jelentésben foglaltakkal.115 6.3. A biztos a hozzá beérkező panaszokból kiindulva átfogó vizsgálat alá vette annak gyakorlatát, hogy az egyes oktatási intézmények a gyermekek különélő szüleinek milyen tájékoztatást adnak. A kiindulópontot jelentő családjogi törvény értelmében a szülői felügyeleti jogot az a szülő gyakorolja, akinél a gyermeket a bíróság elhelyezte, a különélő szülő felügyeleti joga pedig – a gyermek sorsát érintő lényeges kérdések kivételével – szünetel. A szülők ilyen, közös döntését igénylő lényeges kérdésnek számít különösen a kiskorú gyermek nevének meghatározása, illetve nevének megváltoztatása, tartózkodási helyének kijelölése, iskolájának, valamint életpályájának meg115

AJB-68/2011.

186

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

választása. A közoktatási törvény szülői jogként nevesíti a gyermek fejlődéséről, magaviseletéről, tanulmányi előmeneteléről való részletes és érdemi tájékoztatást. Szülői kötelezettség továbbá a gyermek fejlődésének, tanulmányi előmenetelének figyelemmel kísérése, a gyermek kötelességinek teljesítéshez való segítségnyújtás. A közoktatási törvény nem tesz különbséget a szülői felügyeletet gyakorló, illetve a szülői felügyelet szüneteltetése hatálya alatt álló szülő között. A szabályozás áttekintését követően a biztos jelentésében hangsúlyozza, hogy információk hiányában a különélő szülő nem tud megalapozottan állást foglalni a gyermek iskolájának, életpályájának megválasztásához szükséges, közös döntést igénylő kérdésekben, valamint a közoktatási törvényben foglalt kötelezettségének sem tud eleget tenni. Az ombudsman szerint ebből kiindulva a közoktatási törvény rendelkezései alapján az oktatási intézmények a gyermek magatartására, szorgalmára és előmenetelére vonatkozó tájékoztatást – kérelemre – megkülönböztetés nélkül kötelesek megadni a szülői felügyelet gyakorló és a szülő felügyelet szüneteltetésének hatálya alatt álló szülőnek. Megállapította, hogy sérti a jogbiztonság követelményét az a gyakorlat, amely szerint az oktatási intézmények maguk döntik el, hogy tájékoztatják-e a különélő szülőt gyermeke magatartásáról, szorgalmáról, tanulmányi előmeneteléről. Az egységes jogalkalmazás érdekében az ombudsman felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, hogy a közoktatási intézmények vezetőinek figyelmét hívja fel törvényen alapuló tájékoztatási kötelezettségük teljesítésére.116 6.4. Egy másik ügyben a közjegyzői kamara túlzott mértékű eljárási díjait sérelmezte a panaszos és beadványában előadta, hogy indokolatlan többletköltséget számol fel a fizetési meghagyások kibocsátása iránti kérelemért a Magyar Országos Közjegyzői Kamara (MOKK) informatikai rendszere. A MOKK elnöke válaszában megerősítette, hogy a lejárt ügyleti kamat bizonyos feltételek fennállta esetén – a törvényi szabályok dacára – az eljárási díj alapját képezheti. Kifejtette továbbá, hogy az elektronikus rendszer lehetőséget biztosít arra, hogy az érvényesíteni kívánt kamat után ne számítson eljárási díjat. Az ombudsman ezek után maga is tesztelte a formanyomtatvány kitöltését, és ennek során az derült ki, hogy, az elektronikus űrlap valóban nem minden esetben alkalmas annak biztosítására, hogy a kamatot, illetve egyéb költséget ne számítsák bele az eljárási díj alapjába. A vizsgálat emellett más problémákat is feltárt: a jelentés szerint például a perré alakuló ügyeknél a közjegyzők sokszor nem a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bírósághoz továbbítják az aktát és nem tájékoztatják a felperest a peres eljárás illetékének mérté116

AJB-2201/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

187

kéről. Az ombudsman felhívta a kamara elnökének figyelmét a problémákra és kérte azok mielőbbi megoldását. Bár sem a közigazgatási és igazságügyi miniszter, sem a MOKK elnöke nem fogadta el a jelentésben foglaltakat, az Országgyűlés 2012. március 15-i hatállyal, az ajánlásban foglaltakkal egyező tartalommal módosítja a vonatkozó jogszabályt. Az ombudsman felkérte a közjegyzői kamara elnökét, hogy kezdeményezze a kamara elektronikus rendszerének kijavítását, hogy az a fizetési meghagyás kibocsátása iránti kérelmen automatikusan ne számítson fel eljárási díjat a kamat címén feltüntetett összeg után.117 7. A jogbiztonság követelményének, illetve a panaszos tisztességes eljáráshoz való jogának súlyos sérelmét jelenti, ha az ügyükben eljáró hatóság hatáskör hiányában, a jogszabályi felhatalmazáson túllépve jár el, hoz döntést. Nem kevésbé súlyos a hatóság, közszolgáltató által okozott visszásság akkor, ha az eljárására vonatkozó jogszabályokat szándékosan és önkényesen, az ügyfél érdekeivel, jogaival ellentétesen értelmezi. Ritkábban ugyan, de előfordul az a helyzet, hogy az eljáró hatóságnak a hatályos jogszabályok értelmében ugyan fennáll a hatásköre az eljárás lefolytatására, azonban az ügyfelet mégis hatáskörének hiányáról tájékoztatja, az ügyet más szervhez teszi át. Érdemes utalni arra is, hogy nemcsak a hatóságok, hanem a közszolgáltatók eljárása során is előfordulhat, hogy a szerv egyes garanciális jellegű törvényi szabályokat figyelmen kívül hagy. 7.1. Egy a házaló kereskedés korlátozására, tiltására irányuló tábla önkormányzati kihelyezésével kapcsolatban az országgyűlési biztos azt hangsúlyozta, hogy a törvényi szabályozásra figyelemmel jogsértőnek minősül a házalás önkormányzati tilalma és annak látszata is. Egy panaszos jelezte beadványában ombudsmannak, hogy Gádoros Község határában egy táblát helyeztek el, amelyen a „a házaló kereskedelem tilos” felirat szerepel. A panasz kapcsán megkeresett önkormányzat polgármestere arra hivatkozott, hogy az intézkedésekre az időskorú helyi lakosok védelme, valamint az erőszakosan, megtévesztéssel kínált, silány minőségű áruk kereskedelmének visszaszorítása érdekében került sor. Az önkormányzatok nem tilthatják helyben a házaló kereskedést és ilyen korlátozás látszatát sem kelthetik. Az ombudsman külön is felhívta a figyelmet arra, hogy nem férnek össze a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével az olyan önkormányzati megoldások, amely alkalmasak arra, hogy a településen tartózkodó személyeket a jogi szabályozással, különösen pedig a jogkorlátozásokkal kapcsolatosan megtévesszék. Az állampolgári jogok biztosának a panasz kapcsán a tudomására jutott, hogy más települési önkormányzatok rendeletben tiltották meg az ún. házaló 117

AJB-7316/2010.

188

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

(üzleten kívüli) kereskedelmet, így a vizsgálatát kiterjesztette, és kérdésekkel fordult a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez. A miniszter válaszában arról értesítette, hogy az irányítása alá tartozó kormányhivatalok a házaló kereskedés önkormányzati korlátozásával kapcsolatos felmérésükben összesen 36 önkormányzati rendeletet és 3 határozatot találtak törvénysértőnek. Egyes önkormányzatok nem fogalmaztak meg külön szankciót, mások az engedély nélkül folytatott „házaló” kereskedést szabálysértésnek minősítették és szankcióként pénzbírságot írtak elő. A miniszter kiemelte, hogy a kormányhivatalok a törvénysértő önkormányzati döntésekkel szemben megtették, és a jövőben is megteszik a szükséges intézkedéseket és egy módszertani útmutató kiadását is tervezik. Az ombudsman jelentésében rámutatott, hogy a kereskedelmi törvény alapján egyértelmű: az önkormányzatok 2009. október 1-jétől nem írhatnak elő korlátozásokat a házaló kereskedelmi tevékenységgel összefüggésben, valamennyi ilyen tartalmú előírás törvénysértő. Az ombudsman szerint a vizsgált esetben ugyan nem volt szó rendelet megalkotásáról, a „házaló kereskedelem tilos” feliratú tábla kihelyezésével azonban az önkormányzat mégis ennek a látszatát keltette, ami sérti a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét. A biztos ezért felkérte a polgármestert, távolítsa el a félrevezető tartalmú feliratot. A jelentésben foglaltakat a község polgármestere vitatta, a tábla eltávolítására pedig csak az illetékes kormányhivatal kifejezett felszólítását követően került sor.118 7.2. Az ombudsmani a decsi idősotthon működésével összefüggésben folytatott vizsgálat során az intézményben vizsgálatot tartó gyámhivatal arról tájékoztatta, hogy összesen 13 gondozottal összefüggésben megállapították, hogy a fenntartó az egyszeri hozzájárulást a jogszabályban meghatározotthoz képest magasabb összegben állapította meg, vagyis az emelt szintű bentlakásos ellátás jogcímén megállapítható egyszeri hozzájárulás meghaladta a tárgyévi normatív állami támogatás hétszeresét. A gyámhivatal ennek kapcsán határozatában kötelezte a fenntartót arra, hogy a többletbefizetéseket fizesse vissza a magasabb összegű egyszeri hozzájárulást fizető lakók részére, illetve a lakókat vagy azok örököseit kártalanítsa. Az erre vonatkozó kormányhivatali vizsgálat adatai alapján a biztos megállapította, hogy a feltárt önkényes és súlyosan jogszabálysértő gyakorlat sértette a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményét. A biztos jelentésében egyetértett a gyámhivatal határozatában kezdeményezett visszatérítési kötelezettség megállapításával.119 7.3. Egy másik ügyben a panaszos a szegedi Vám- és Pénzügyőri Hivatal 118 119

AJB-219/2011. AJB-1110/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

189

eljárását sérelmezte. A tényállás alapján 2009 decemberében az árufuvarozó panaszos által vezetett tehergépjárművet ellenőrzés alá vonták, és megállapították, hogy a panaszos nem rendelkezett a megfelelő közösségi engedéllyel. A hatóság 800 ezer Ft közigazgatási bírságot szabott ki a gépjárművet üzemeltető vállalatra, valamint a bírság megfizetéséig elrendelte a jármű visszatartását. A panaszos fellebbezett az első fokú határozat ellen, a hatóság pedig a határozat felülvizsgálata során megállapította, hogy a fellebbezésben előadottak alaposak. A hatóság a korábbi határozatát 2011. január 11-én visszavonta, egyidejűleg rendelkezett a gépjármű visszatartásának megszüntetéséről is. A panaszos által kért, a gépjármű és annak rakománya hosszú ideig tartó viszszatartásából eredő kára megtérítését elutasította. Indokolásképpen a közúti közlekedési törvény azon rendelkezésére hivatkozott, mely szerint a jármű visszatartásából eredő kárért az eljáró hatóság felelősséggel nem tartozik. Jelentésében a biztos ugyanakkor felhívta a hatóság figyelmét arra, hogy a hivatkozott törvényi rendelkezés csak a jármű jogszerű visszatartásából eredő károkra vonatkozhat, az ezzel ellentétes irányú értelmezés ugyanis nyilvánvalóan önkényes eljárásokhoz és hatósági gyakorlathoz vezethetne. A konkrét esetben utólag bebizonyosodott, hogy nem álltak fenn a bírság alkalmazásának jogszabályi feltételei, így a gépjármű visszatartásáé sem. A vizsgált konkrét ügy kapcsán megállapított visszásság orvoslása érdekében a biztos ajánlást tett az adóhatóság elnökének, hogy intézkedjen a panaszosnak okozott kár megtérítése iránt.120 7.4. Jelentős problémákat tárt fel egy másik ombudsmani vizsgálat is, amely Duna Menti Regionális Vízmű (DMRV) Zrt. díjtartozás miatt alkalmazott vízszolgáltatás megszüntetési intézkedésével foglalkozott. A panaszos beadványa alapján a biztos megállapította, hogy közszolgáltatóként a DMRV. Zrt. jogsértő módon járt el. Az irányadó jogi szabályozás alapján a vízműnek fel kellett volna hívnia a díjfizetésben elmaradt fogyasztó figyelmét a lehetséges következményekre, és erről értesítenie kellett volna az illetékes megyei kormányhivatal népegészségügyi szakigazgatási szervét. Bár utóbbi végül megtörtént, a DMRV Zrt. egyszersmind azonnal le is szereltette a panaszos vízóráját, amivel gyakorlatilag meg is szüntette a vízszolgáltatást. Az ombudsman ezzel kapcsolatban arra emlékeztetett, hogy a vízszolgáltatás szigorú feltételek mellett, csak időben és mennyiségben korlátozható. Még ez alól is kivételt jelent azonban a létfenntartáshoz, az egészségügyi és gyermekintézmények ellátásához, a közegészségügyi és tűzvédelmi előírások teljesítéséhez szükséges ivóvíz-szolgáltatás, továbbá a szennyvízelvezetés. A teljes szüneteltetés tehát kizárólag termelési célú ivóvíz-felhasználásnál lehetséges, ekkor három hónapon túli 120

AJB-6988-2010.

190

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

díjtartozás esetén további harmincnapos határidővel a szolgáltatási szerződés felmondható. Fény derült ugyanakkor a vizsgálat kapcsán arra is, hogy a kapcsolódó jogszabályi rendelkezések értelmezése azonban a gyakorlatban problémát jelent a jogalkalmazók számára, ami felveti a pontosítás, illetve kiegészítés szükségességét. A jelentés felhívja emellett a figyelmet a közegészségügyi követelményekre, valamint arra is, hogy alapvető, minimális közszolgáltatásról van szó, amelynek biztosítása végső soron állami feladat. Lényeges követelmény, hogy abban az esetben, ha a fogyasztók vagy a fogyasztók jelentősebb csoportjai nem képesek megfizetni a szolgáltatási díjakat, más, alternatív – szociálpolitikai eszközöket is igénybe vevő – megoldásokat is ki kell dolgozni. A megfelelő szintű vízszolgáltatás biztosítása ugyanis az országgyűlési biztos szerint közös társadalmi érdek is. A vidékfejlesztési miniszter elfogadta az ajánlást azzal, hogy azt a vízi közmű törvény előkészítése során figyelembe veszik, ennek megfelelően pedig az új víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény megalkotása során egyértelműsítették a jogi szabályozást. Maga az érintett közszolgáltató nem fogadta el a jelentés megállapításait.121 7.5. Hatáskörhiányos eljárásnak tekinthető az az eset, amikor a panaszos élettársa által vezetett – egyébként a panaszos tulajdonát képező – személygépkocsit a vámhatóság 2008-ban azért kobozta el, mert abban nagy menynyiségű, magyar adójegy nélküli cigarettát talált. A büntetőeljárás során a bíróság jogerős ítéletében bűnösnek mondta ki panaszos élettársát a jövedékkel visszaélés bűntettében, egyúttal elrendelte a gépjármű lefoglalásának megszüntetését és a panaszos részére történő kiadását. A gépjárművet azonban a vámhatóság nem adta ki, sőt 2010-ben elrendelte a gépjármű elkobzását és az állam javára történő értékesítését. A döntés indokolásában a jövedéki termékek forgalmazásáról szóló jogszabályra hivatkoztak, ami előírja, hogy a felhasználásra, tárolásra és szállításra használt eszközt el kell kobozni, ha azon a jövedéki törvénysértés elkövetését célzó átalakítást végeztek. Vizsgálati jelentésében arra hívta fel a figyelmet az ombudsman, hogy a Btk. szerint a bűncselekmény elkövetéséhez használt eszköz elkobzását nem lehet elrendelni, ha az nem az elkövető tulajdonában van, kivéve, ha a tulajdonos az elkövetésről előzetesen tudott. Megállapítható volt, hogy az ugyanazon tényállás alapján lefolytatott büntetőeljárásban hozott ítéletben foglaltakat figyelmen kívül hagyták a közigazgatási eljárásban. A biztos hangsúlyozta, hogy a büntető bíróság ítéletét a vámhatóság semmilyen körülmények között nem bírálhatja felül. Megállapítható volt tehát, hogy 121

AJB-7028/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

191

az első-, illetve a másodfokú vámhatóság eljárása a panaszos tisztességes eljáráshoz való jogát, a jogbiztonság követelményét és a jogerő intézményét is sértette. A NAV elnöke részben elfogadta a jelentésben leírtakat, azzal, hogy szerinte is határozati formában kellett volna dönteni a gépjármű elkobzásáról, többit nem fogadta el.122 7.6. A biztos 2011-ben hivatalból vizsgálta az Útravaló Ösztöndíjprogram pályázatainak elbírálását és az ösztöndíjak folyósítását. A vizsgálat alapja az a sajtóhír volt, hogy 2010 márciusában az oktatási tárca a jogosultaknak nem fizette ki időben az ösztöndíjakat, sőt azt több ösztöndíjastól visszakövetelte. A jelentés megerősítette, hogy valóban önkényesen zártak ki és fogadtak be ösztöndíj-pályázatokat, nehézkesen vagy egyáltalán nem voltak alkalmazhatók egyes szabályok, a határidők hozzávetőlegesek voltak. A biztos több ellentmondást is feltárt a pályázati rendszer gyakorlatában. Az irányadó kormányrendelet például nem tiltotta, hogy más tehetséggondozó programban már részt vevők is pályázhassanak, ezzel szemben a pályázati felhívás a jogosultak köréből önkényesen kizárta ezeket a tanulókat. A jelentés kitér arra is, hogy az elbírálás során nem jártak el körültekintően: olyan pályázatokat is befogadtak, amelyek nem teljesíttették a feltételeket. A pályáztató szerv szerint ez azért történt, mert a közoktatási intézmények szociális jogosultság hiányában kötöttek tanulmányi szerződést egyes tanulókkal. A magyarázatot a biztos nem fogadta el, mert kiderült, a közoktatási intézmények eleve nem is hozhattak döntést, a pályázati anyagokat csupán rendezték. A folyósítással kapcsolatos időpontokról a megkötött egyedi szerződések csak hozzávetőleges adatokat tartalmaztak. A biztos megállapította, hogy ez a laza és ellentmondásos rendszer az önkényes jogalkalmazás melegágya. Hangsúlyozta, hogy a pályázati eljárások során a döntéshozatal átláthatósága, az államháztartásból nyújtott támogatások odaítélésének megismerhetősége, nyomon követhetősége alapkövetelmény. Az Útravaló Ösztöndíjprogram pályázatainak elbírálásakor azonban a jogszabályban rögzített jogosultsági feltételek szűkítésével, a feltételeknek meg nem felelő pályázatok befogadásával sérült a jogbiztonság, a tisztességes eljáráshoz való jog. A jogi szabályozás hiányosságaira rámutatva a biztos a nemzeti erőforrás minisztertől kérte, hogy fontolja meg az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló kormányrendelet módosítását. A szaktárca arról tájékoztatta a biztost, hogy a jelentést megküldte a Wekerle Alapkezelőnek mint a pályázat kezelőjének, továbbá jelezte, hogy a vonatkozó jogszabályt a soron következő módosítás alkalmával a jelentésben foglalt szempontok sze-

122

AJB-450/2011.

192

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

rint felülvizsgálják. Ennek ellenére a jogszabály szövegében a felülvizsgálat után sem kerültek bele a határidők.123 7.7. A jogbiztonsággal, illetve az érintett ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jogával kapcsolatos visszásságot állapított meg a biztos a FŐTÁV Zrt. távhődíjmegállapítási gyakorlatának vizsgálatakor. A FŐTÁV Zrt. ugyanis a jogszabályi rendelkezések alapján bár egyes esetekben egyértelműen nem távhőszolgáltatásnak, hanem központi fűtésnek minősülő közszolgáltatást nyújtott, az érintett fogyasztóknak a tényleges szolgáltatás díjánál lényegesen magasabb összegű távhődíjat számlázott. A FŐTÁV Zrt. nem fogadta el az jelentésben foglaltakat, sőt eleve vitatta az ombudsman vizsgálati hatáskörét is.124 IV. Az országgyűlési biztos által a jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog tényleges érvényesülésével kapcsolatban vizsgált ügyek másik, számszerűen kisebb részében a feltárt visszásságokat nem vagy nem kizárólag a hatóság (közszolgáltató) tevékenységére, hanem a jogi szabályozás anomáliáira, annak hiányosságára, feleslegességére, aggályos tartalmára lehetett visszavezetni. A biztos elsődleges feladata értelemszerűen a jogalkalmazási gyakorlat – panaszok alapján történő – vizsgálata, de ennek során egyes esetekben megállapítható, hogy a hatóság vagy közszolgáltató eljárása megfelelt a hatályos jogszabályoknak, vagy az, hogy a jogszabályi hiányosságok pótlása a jogalkalmazótól nem volt alkotmányosan elvárható. Éppen a jogállamiság elvéből levezetett alapvető követelmény, hogy a jogalkalmazó szervek kötelesek a jogszabályi keretek közt eljárni, így a szabályozással összefüggő esetleges problémákat legfeljebb jelezhetik az őket irányító, felügyelő szervek irányába. A jogi szabályozás alapjogi aspektusú, mögöttes jellegű vizsgálatára, valamint jogszabályokkal összefüggő intézkedések megfogalmazására 2012-ig az Obtv. 25. §-a teremtett125 lehetőséget az ombudsman számára. 2011-ben a korábbival közel azonos számban fordult elő, hogy egyedi vagy átfogó vizsgálata során az országgyűlési biztos a szabályozással összefüggő visszásságokat tárt fel és jelzett a jogalkotásért felelős szervek felé. 1. A biztos 2011-ben vizsgált ügyek egy részében arra jutott, hogy a beérkező panaszok nyomán áttekintett, a jogalkalmazói tevékenységet meghatározó szabályozás nem rendezi megfelelően, kellő hatékonysággal az adott kérdést vagy pedig a jogbiztonság követelménye, a panaszosok tisztességes eljáráshoz való joga azért sérül, mert a szabályozás nem nyújt megfelelő garanciákat. 123

AJB-2735/2010. AJB-594/2011. 125 2012. január 1-jétől az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 37. §-a biztosítja ezt a lehetőséget. 124

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

193

1.1. Az ombudsman a globális pénzügyi válságnak az állampolgárok pénzügyi jogviszonyaiban megjelenő hatásait elemző, hivatalból indított vizsgálatai egyikében több, a jogi szabályozás hibájára, hiányosságára visszavezethető visszásságot állapított meg. A vizsgálat tapasztalatai alapján számos pénzügyi szolgáltatást igénybe vevő ügyfél ténylegesen nincs tisztában az általa választott szolgáltatás lényeges szabályaival, a szerződésben rejlő kockázati tényezőkkel és a kockázat mértékével sem. Ezen – a panaszok tanulsága szerint – nem változtatott az sem, hogy az ügyfél-tájékoztatásra egyre részletesebb szabályozás született az elmúlt években. Ahogyan a jogi szabályozás egyre szigorúbb lett, úgy váltak ugyanis e tájékoztatások egyre kevésbé érdemivé. Az ombudsman szerint az ügyfél-tájékoztatást érdemivé és közérthetővé kell tenni, mert a jelenlegi gyakorlat nemcsak, hogy nem tölti be a rendeltetését, hanem kifejezetten a szabályozás céljával ellentétes hatást vált ki. A szabályozás hiányosságán alapuló gyakorlat pedig a jogbiztonság követelményével, és a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordozza magában. A jelentés rámutatott arra, hogy az egyoldalú banki szerződésmódosításokról szóló jelenlegi szabályozás alapvetően alkalmas lehet az ügyfelek jogainak védelmére, a túlzott eladósodás megakadályozására hozott szabályok viszont betarthatatlanok. Az ügyfelek valós pénzügyi helyzetéről a hitelintézetek nem rendelkezhetnek tényleges információval, mert a hitelezhetőségi limit meghatározásakor az igénylő hiteltartozásai közül kizárólag az ügyfél nyilatkozatában megjelölteket ismerhetik meg. Ilyen formában a felelős hitelezéssel kapcsolatos jogszabályi rendelkezések a hitelintézeteket betarthatatlan kötelezettségekkel terhelik, miközben nem jelentik gátját a magánszemély túlzott eladósodásának, azaz a szabályozás kiüresedik. Az ombudsman szerint alapvető fontosságú lenne a teljes listás hitelinformációs rendszer bevezetése és az ehhez szükséges szabályozási környezet kialakítása. Ennek hiányában az említett rendelkezés – végrehajthatatlansága miatt – a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz. A biztos jelentésében ismét rámutatott, hogy a bajba jutott adósok megsegítésére az állam, a pénzügyi szolgáltatók és a társadalom együttműködésén alapuló komplex megoldások szükségesek. Hosszú távú jogügyletek esetében különös gondot kell fordítani arra, miként lehet továbbra is fenntartani azokat akkor is, ha a körülmények akár jelentősen megváltoznak. A biztos felhívta a figyelmet, hogy a felmerülő problémák jelentős része abból fakad, hogy a banki ügyfelek jelentős hányadának pénzügyi ismeretei nem érik el azt a szintet, amely a piacon fellelhető pénzügyi szolgáltatások feltételeinek és kockázatainak megértéséhez elengedhetetlenül szükségesek lennének. A körültekintő, felelős hitelezést elősegítő szabályozásra vonatkozó igények mellett a jelenleginél jóval nagyobb szerepet kell kapnia a felelős hitelfelvevői ma-

194

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

gatartás kialakításával, a pénzügyi kultúra fejlesztésével kapcsolatos – nem elsődlegesen szabályozási jellegű – intézkedéseknek. Az ombudsman jelentésében felkérte a Kormányt, hogy készítse elő a hitelintézeti törvény olyan módosítását, amely megteremti az ügyfelek valóban érdemi tájékoztatásának lehetőségét; dolgozza ki a teljes listás hitelinformációs rendszer létrehozásának feltételeit, valamint a magánszemélyek csődvédelmének szabályait; a lakáscélú állami támogatásokról szóló kormányrendelet módosításának előkészítésével pedig teremtse meg a lakáscélú állami támogatások hordozhatóságának lehetőségét minden olyan esetben, ha az a támogatás céljával összeegyeztethető. Az ombudsman javaslatait részben elfogadták. Teljes listás adósinformációs rendszer van, magáncsőd egyelőre nincs. A hitel hordozhatósága elől elzárkóztak, a felvetett problémát más módon kívánják megoldani.126 1.2. Konkrét panasz alapján indult ombudsmani vizsgálat feltárta, hogy egyes munkavállalók a jogszabályi hiányosságok miatt, önhibáján kívül késhetik le a rendelkezésükre álló határidőt. A vizsgálat során világossá vált ugyanis, hogy a bírósági végrehajtás és a felszámolási eljárás szabályozásának hiányosságai miatt nem juthatott hozzá a jogosult ahhoz az elmaradt munkabéréhez, amit a bíróság megítélt számára. A vizsgált ügyben a felszámolás alá került gazdálkodó szervezet vezetője nem tett eleget a csődtörvényben foglalt kötelezettségeinek, nem vette fel a kapcsolatot a felszámolóval, iratanyagot nem adott át, a vagyonnal nem számolt el. Mindezek miatt a felszámoló, illetve a felszámolást elrendelő bíróság nem értesült arról, hogy végrehajtási eljárás indult az adós ellen, ezért nem tudta értesíteni a végrehajtást elrendelő bíróságot. A végrehajtó a cégnyilvántartási adatok lekérése alapján állapította meg, hogy az adós ellen felszámolási eljárás indult, ezt követően hívták fel a végrehajtást kérőt igényének bejelentésére a felszámoló felé. Mindeközben azonban a hitelezői igények bejelentésére nyitva álló minden határidő lejárt, ezért a panaszos gyakorlatilag elesett attól a lehetőségétől, hogy a bíróság által jogerősen megállapított követeléséhez hozzájusson. Az ombudsman a jelentésben arra mutatott rá, hogy jelenleg nincs kifejezett szabály arra nézve, hogy a folyamatban lévő bírósági végrehajtási eljárás során a végrehajtónak mikor és hány alkalommal kell meggyőződnie arról, hogy az adott adós nem áll felszámolás alatt. A gyakorlatban a végrehajtók általában az eljárásuk megkezdését követően, a végrehajtási cselekmények során beszerzett, illetve tudomásukra jutott információk alapján tudják megállapítani, hogy az adós ellen indult-e felszámolási eljárás, ezt követően 126

AJB-2183/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

195

tudnak intézkedni arról, hogy az ügyet beterjesszék-e a bírósághoz. A biztos kiemelte ugyanakkor, hogy ez azzal a veszéllyel fenyeget, hogy a végrehajtást kérő – önhibáján kívül – nem képes hitelezői igényét a felszámolási eljárásban rendelkezésre álló jogvesztő határidőn belül előterjeszteni, mint ahogy ez ebben a konkrét ügyben is történt. A végső jogvesztő határidő időközben egy évről 180 napra rövidült, vagyis az ilyen helyzetek kialakulása egyre valószínűbb. A biztos szerint a jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető visszásságok elkerülése érdekében indokolttá vált a vonatkozó joganyag olyan módosítása, amely lehetővé tenné azt, hogy az eljáró végrehajtó időben értesüljön, így a végrehajtást kérőt is időben értesíthesse az adós elleni felszámolási eljárás megindulásáról. A jelentésben így felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy fontolja meg a szabályok kiegészítését, mivel csak az egyértelmű szabályozás teremtheti meg ezen a területen az eljáró végrehajtók egységes gyakorlatát, amely a jogosultak érdekeinek megfelelő, alapjogi szempontból is garantált védelmét jelentheti. A minisztériumtól egyelőre nem érkezett válasz.127 1.3. Egy hivatalból folytatott vizsgálata kapcsán arra hívta fel a figyelmet az országgyűlési biztos, hogy a hivatásos szolgálati viszonyban állók szolgálatra való egészségügyi alkalmasságának megítélésével összefüggő szabályozás soron kívüli egységesítést és korszerűsítést igényel. Az ombudsman hangsúlyozta, hogy a hivatásos szolgálati viszonyban álló személyektől a lakosság személyi és gazdasági biztonsága megteremtését, garantálását várják el. Tevékenységük alapvető feltétele, hogy egészségi, pszichikai és fizikai szempontból is alkalmasak legyenek feladataik elvégzésére. Lényeges tehát a körültekintő, rendszeres vizsgálatuk, betegség vagy baleset esetén pedig a további alkalmasságuk felülvizsgálata. A jelentés kitér arra, hogy az egészségi, pszichikai és fizikai alkalmasságot vizsgáló szakemberek – a katonák kivételével – nem javaslatot tesznek az alkalmasságra vagy alkalmatlanságra, illetve azok változataira, hanem önálló döntést hoznak. Ez a megoldás azonban nem biztosítja az alkalmasság komplex elbírálását, bizonytalanságot idézhet elő, de sértheti a tisztességes eljáráshoz való jogot. Az ombudsman szerint jogalkotónak szavatolni kellene az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételét és eltérő alkalmassági követelményeket meghatározni a szolgálatra jelentkező, a már állományban lévő, valamint a megváltozott egészségi állapotú személyek esetében. A biztos felvetette a jelentésben, hogy az egészségi vizsgálatok mechanizmusán változtatna, ha azokat az orvosi bizottságok részletes, foglalkozás-egészségügyi 127

AJB-2481/2010.

196

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

alapvizsgálat eredménye alapján végeznék, és csak indokolt esetben, célzottan kerülne sor egy-egy kiegészítő vizsgálatra. Az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet arra, hogy miniszteri rendelet továbbá törvénysértő módon egészségügyi okból is lehetővé teszi a más beosztásba helyezést. A közigazgatási és igazságügyi miniszternek azt javasolta az ombudsman, hogy az egyenruhások egészségi alkalmasság vizsgálata egységes, korszerű, az állomány egészségének védelmét, helyreállítását, fejlesztését támogató, az érintett szervek állománymegtartó-képességét növelő rendszerének megteremtését, megítélése módjának egységes jogszabályban való részletes kidolgozását. A vonatkozó miniszteri rendeletek egységesebbé tételének szükségességét – speciális, ágazati követelményekre hivatkozva – nem osztotta a szaktárca. A választ a biztos tudomásul vette.128 2. Az egyedi panaszügyek vizsgálata nyomán a jogalkotási problémákra viszszavezethető, a jogbiztonság követelményével, a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban feltárt visszásságok két nagyobb típusát lehet megkülönböztetni. A jogbiztonság sérelmet okozhatja mind a nem egyértelmű, ellentmondásos tartalmú szabályozás, mind az a helyzet, amikor a jogszabály hiányos, különösen akkor, ha annak garanciális jellegű rendelkezések hiányoznak. A konkrét vizsgálatok során egy adott ügyben akár mindkét visszásság-típus előfordulhat. 2.1. Az országgyűlési biztosának az engedély nélkül működő szociális szolgáltatókkal kapcsolatos vizsgálata feltárta, hogy a feladat ellátását biztosító normák elégtelenek, valamint problémásak a törvényi szabályozás egyes elemei is. Hiányzik például jogszabály arra nézve, hogy az illegális szolgáltató felszámolását követően az ellátásra köteles önkormányzat férőhely hiányában hogyan tegyen eleget feladatának, továbbá nincs szabályozva a piaci alapon működő, az időskorúakat bentlakásos formában ellátó intézmények szolgáltatása sem, ami sérti a jogbiztonság követelményét, az élethez és az emberi méltósághoz, a szociális biztonsághoz való jogot. Törvény határozza meg a legalább tíz, legfeljebb százötven idős ember ellátását biztosító intézmények alapításának feltételét. Ebből a szabályozásból ered az a jogalkalmazói dilemma, hogy milyen szabályok vonatkoznak az alapítási feltételt el nem érő, 10 férőhelynél kevesebbel működni kívánó szervezetekre, működhetnek-e egyáltalán, és engedélyköteles tevékenységnek minősül-e az általuk nyújtott szolgáltatás. A biztos álláspontja szerint az engedély nélkül működő szolgáltatásokkal szembeni fellépésnek hosszú távon nem lehet hatékony eszköze az emelkedő összegű bírság. Kiemelte, hogy szükséges feltárni az illegális szolgáltatók iránti igény megjelenésének okait, például azt, hogy vannak-e olyan ellátás128

AJB-7727/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

197

ra szoruló emberek, akik a szociális ellátórendszer intézményeibe valamely oknál fogva nem illenek bele, nem kívánnak egy nagy intézmény ellátottjai lenni. Ha pedig egy szolgáltatásra igény van, de annak kielégítése során az azt biztosítók visszaélnek a szolgáltatás színvonalával, akkor a szabályozási környezetet alkalmassá kell tenni arra, hogy megakadályozza a kiszolgáltatott helyzetben lévő idős, beteg, rászoruló személyek esetében a további hátrányok elszenvedését. A biztos ezért felkérte a nemzeti erőforrás minisztert az illegális szociális otthonok működésével kapcsolatos szabályozást felülvizsgálatára azzal, hogy egyben készítse elő a piaci alapon működő szolgáltatásokra vonatkozó jogszabályt is. A szaktárca egyetértett a jelentésben foglaltakkkal, ugyanakkor jelezte, hogy a szűkös költségvetési keretek miatt a megszűnő illegális szociális szolgáltatások ellátottjainak átvételével az önkormányzatokra háruló feladatok ellátása garanciális feltételeinek megteremtése jelentős költségvonzattal jár, amit a 2012 évi költségvetésben nem lát megvalósíthatónak.129 2.2. Egy panasz nyomán végzett vizsgálat eredményeképpen a biztos megállapította, hogy jogszabály indokoltan ír elő a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység ellátásához meghatározott követelményeket. A jelentés ugyanakkor feltárta azt, hogy a szabályozás félreérthető, félremagyarázható, ellentmondásos, ez pedig lehetőséget teremthet az önkényes jogalkalmazásra, ami már sértheti a jogbiztonság követelményét. A vizsgálat során kiderült, hogy aggályos az a szakképesítési feltételeket meghatározó belügyminiszteri rendelet, amit az országos rendőrfőkapitány külön utasításban igyekezett orvosolni. Az utasítás úgy szólt, hogy – kétség esetén – az országos főkapitányság igazgatásrendészeti főosztályának állásfoglalása az irányadó abban, hogy mi fogadható el megfelelő szakképesítésnek. A főkapitányi utasítás tartalma az ombudsman megítélése szerint összeegyeztethetetlen a jogállamiság elvével, amiatt, hogy az igazgatásrendészeti főosztály ennek nyomán akár normán kívüli feltételeket is megszabhat. Felhívta a figyelmet, hogy garanciális jelentősége van annak, hogy a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói igazolvány kiállítását célzó eljárás tisztán szakmai alapon folyjon. Az ombudsman ezért azt tartaná ideális megoldásnak, ha jogszabály teljes körűen rendelkezne a képesítési előírásokról, így az nem a jogalkalmazó eseti jogértelmezésétől függne. Az ombudsman a problémák orvoslására kérte mind a belügyminisztert, mind az országos rendőrfőkapitányt és előrelépésként üdvözöltem, hogy a személyés vagyonőri, valamint magánnyomozói képesítési előírásokkal kapcsolatos 129

AJB-4941/2010.

198

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

jogszabály módosítását a tárca támogatta. A támogatott jogszabály-módosítás 2012. január 1-jén lépett hatályba.130 2.3. Egy másik, részben hasonló elvi megállapításokkal ügyben a panaszos ellen a vámhivatal jövedékkel visszaélés miatt folytatott eljárását sérelmezte. A bíróság jogerős ítéletében a panaszos tulajdonát képező személygépkocsi azonnali visszaadását rendelte el, a békéscsabai vámhivatal azonban ennek ellenére elrendelte a gépjármű elkobzását és az állam javára történő értékesítését, ezt az elsőfokú végzést pedig a Vám- és Pénzügyőrség Dél-alföldi Regionális Parancsnoksága is helybenhagyta. Az ombudsman az ügyben megállapította, hogy mind az első-, mind a másodfokú vámhatóság eljárása súlyos visszásságot okozott a panaszos tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben, emellett azonban rámutatott arra is, hogy jogállami követelmények sérelme részben a jogszabályi hiányosság miatt következett be. A biztos jelezte ezért a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy a jövedéki törvény egyes rendelkezései felülvizsgálatra szorulnak. Indokolt és szükséges ugyanis különbséget tenni a jövedéki jogsértést elkövető tulajdonos, illetve a jogsértést el nem követő tulajdonos között, határozzon meg elévülési határidőt az elkobzás elrendelhetőségére. Magának a törvénynek célszerű kizárnia azt a lehetőséget, hogy a bíróság jogerős döntésével szemben a vámhatóság elkobzást foganatosíthasson. A minisztérium a jelentésben foglalt javaslatokat nem fogadta el, sőt a tárca válasza eleve késedelmesen érkezett meg.131 3. Az országgyűlési biztos a hozzá érkezett panaszok alapján, illetve hivatalból 2011-ben is több esetben is foglalkozott önkormányzatok rendeleti szabályozásával összefüggő kérdésekkel. Az ilyen jellegű ügyekben elindított ombudsmani vizsgálat kiterjedhet arra, hogy a jogalkalmazói gyakorlatban alkalmazott önkormányzati szabályozás – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel – nem irányul-e alapvető alkotmányos jog korlátozására. A vizsgált esetekben lényeges lehet az az alkotmányos szempont is, hogy – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére figyelemmel – nem ellentétes-e más, magasabb szintű jogszabállyal vagy nem írja-e felül például a garanciális jellegű törvényi szabályozást. 3.1. Egy temetkezéssel összefüggő panasz vizsgálata során az ombudsman rámutatott arra, hogy magasabb szintű jogszabályt egy alacsonyabb szintű önkormányzati rendelet semmilyen esetben nem írhat felül, nem szűkítheti annak hatókörét. A panasz lényege az volt, hogy azért nem engedték be a sírhely rendbetételével megbízott kőművest a rákospalotai temetőbe, mert nem volt együttműködési megállapodása a Budapesti Temetkezési Intézettel. 130 131

AJB-370/2011. AJB-450/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

199

A temetkezési vállalat Fővárosi Közgyűlés rendeletére hivatkozott, mondván, hogy a sírkőtisztításon és a fejfa elhelyezésén kívül a budapesti temetőkben minden más szolgáltatást csak az a vállalkozás végezhet, amely együttműködési megállapodást kötött az Intézettel. A jelentés kitér azonban arra, hogy a kérdésben egy magasabb szintű jogszabály, a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény, valamint ennek végrehajtásáról a kormány rendelete az elsődlegesen irányadó. A kizárólagosságot előíró fővárosi döntés ezeknek egyértelműen ellentmond. A biztos ennek kiküszöbölése érdekében kezdeményezte a köztemetőkről és temetkezés rendjéről szóló fővárosi közgyűlési rendelet jogszabálysértő rendelkezésének mielőbbi felülvizsgálatát. A főpolgármester a jelentésben foglaltakat nem fogadta el, ezért a visszás rendelettel szemben az illetékes fővárosi kormányhivatal törvényességi intézkedését kezdeményezte a biztos 2011 decemberében. Válasz még nem érkezett.132 3.2. Egy panaszos Szamoskér önkormányzatának eljárása miatt fordult a biztoshoz, azt sérelmezve, hogy az önkormányzat sorozatosan elutasította az átmeneti segély iránti kérelmeit, holott tudomása szerint átmeneti segélyre 3 havonta is jogosult lenne. Előadta, hogy családjában hat kisgyermeket nevelnek nehéz anyagi körülmények között, élettársa pedig rendszeres jövedelemmel nem rendelkezik. Az ombudsman szerint az átmeneti segélyre való jogosultság esetén a rászorultság fennáll mind a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe kerüléskor, mind akkor is, ha az igénylő időszakosan vagy tartósan létfenntartási gondokkal küzd. Az önkormányzat rendelete azonban indokolatlanul szűkíti a jogosulti kört, a helyi szabályozás szerint ugyanis csak a rendkívüli élethelyzetbe került személyt jogosult lehet az ellátásra. A biztos rámutatott: külön felhatalmazás hiányában nincs mód és lehetőség arra, hogy a rendelet megalkotója a jogosulti kört szűkítse, a magasabb szintű jogszabályban meghatározott rászorulói csoportokat nem zárhat ki az ellátásból. A vizsgálat azt is feltárta, hogy a helyi rendelet nem tartalmazta az önkormányzat által nyújtott segélyek gyakoriságát, illetve a segély maximális mértékét egy másik szociális ellátás – jogosultanként változó – összegéhez kötötte, amely ugyanakkor egyedi mérlegelés alapján túlléphető. A biztos álláspontja szerint az önkormányzat az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal ellentétes módon élt szabályozási jogával, az önkormányzati szabályozás megalkotása folytán kialakult jogi helyzet a jogállamiság elvét sértette. A visszás helyzet orvoslása érdekében kezdeményezte a helyi önkormányzati rendelet felülvizsgálatát, a polgármester az ombudsman kezdeményezését elfogadta, a rendeletet módosították.133 132 133

AJB-3578/2010. AJB-2019/2010.

200

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

4. Nem csak a jogszabályi hiányosság, ellentmondás vezethet visszás jogi helyzethez. Az ombudsmani gyakorlat során felmerülő tipikus probléma az is, ha a vizsgált szerv, hatóság normatív határozata, belső szabályzata, házirendje – valamely garanciális rendelkezés tekintetében – nem felel meg a jogszabályi követelményeknek. 4.1. Az egyik ilyen problémát felszínre hozó ügyben a panaszos azt kifogásolta a biztosnál, hogy az adásvételi szerződése megkötésével megbízott ügyvéd számos fegyelmi vétséget követett el, ám a Pest Megyei Ügyvédi Kamara elnöke ennek megállapítására kérése ellenére sem indított érdemi vizsgálatot. A biztos a kamara fegyelmi szabályzatát áttekintve ellentmondást talált az ügyvédekről szóló törvény és a szabályzat egy rendelkezése között. A törvény előírja, hogy a fegyelmi vétség gyanújának megállapítása az előzetes vizsgálat során történik meg. A szabályzat ezzel szemben lehetővé teszi az előzetes vizsgálat megtagadását abban az esetben, ha a bejelentés nyilvánvalóan megalapozatlan vagy a bejelentett tények alapján nem állapítható meg a fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja. Az ombudsman álláspontja szerint a területi kamra elnökének az előzetes vizsgálatot minden beérkező panasz esetén meg kell indítania, hiszen az előzetes vizsgálat során lehet megállapítani, hogy a panasz megalapozatlan vagy megalapozott. A biztos emlékeztetett arra, hogy egyrészt a törvény is kimondja: a kamara által elfogadott szabályzat nem lehet ellentétes jogszabálylyal; másrészt nem lehet megállapítást tenni anélkül, hogy ne vizsgálnák meg érdemben a panaszt, az érdemi vizsgálat pedig feltételezi az előzetes vizsgálat megindítását. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy a jogállamiság alkotmányos elvéből levezethető jogbiztonságot sértheti a kamara fegyelmi szabályzatának vizsgált rendelkezése, ezért felkérte a kamara elnökét, hogy a fegyelmi szabályzatot hozza összhangba az ügyvédekről szóló törvény rendelkezéseivel. A kamara 2011 októberében a 6/2011. számú szabályzatával módosította a jelentésben kifogásolt fegyelmi szabályzatot.134 4.2. Az országgyűlési biztos egy másik ügyben is elmarasztalta a vizsgált ügyvédi kamarát egy normatív jellegű határozata miatt. A vizsgálat ugyanis feltárta, hogy jogszabály nem ad rá felhatalmazást, hogy a Budapesti Ügyvédi Kamara a képzését záró vizsga eredményes letételéhez kösse az ügyvédjelöltek jogi szakvizsgára bocsátását. Az irányadó jogszabály azt írja elő, hogy a gyakorlat ideje alatt a jelölt a munkáltatója által szervezett vagy más jogi szakmai oktatásban vehet részt, amit a munkáltató, illetve a szakmai kamara kötelezővé tehet. A Kamara elnökségi határozata ezt toldja meg azzal, hogy a képzésen való részvétel és a záróvizsgák letétele a szakvizsgára bocsátás előfeltétele. 134

AJB-2881/2010.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

201

A Budapesti Ügyvédi Kamara elnöke a határozatot azzal magyarázta, hogy a jogszabályok szerinti általános felhatalmazás kimerül abban, hogy egyrészt a kamarák részére kötelezővé teszi a szakmai képzést, másrészt kifejezetten úgy rendelkezik, hogy a kamarák a képzésen való részvételt kötelezővé tehetik, vagyis a kamara nem terjeszkedett túl a felhatalmazáson. Az ombudsman ezzel ellentétben arra mutatott rá, hogy a jogszabálynak nem része a szakmai oktatás záróvizsgája. Az elnökségi határozat pedig a sikeres záróvizsga követelményével olyan többletkötelezettséget ír elő, amely a jogszabály szerint nem feltétele a jogi szakvizsgára jelentkezésnek. A biztos felkérte a kamara elnökét, hogy kezdeményezze az elnökségi határozat módosítását. A jelentés hatására a kamara módosította az ügyvédjelölt-képzésről szóló határozatát és mellőzte azt a kitételt, melyet a jelentés sérelmezett.135 4.3. A közszolgáltatást végző szervek tevékenységével kapcsolatos ombudsmani vizsgálatok során arra is fény derülhet, hogy a közszolgáltató üzletszabályzata, az általa alkotott általános szerződési feltételek nem egyeztethetőek össze a jogszabályi előírásokkal, követelményekkel. Az ombudsman hivatalból indított vizsgálatában azt találta visszásnak, hogy a Miskolci Városi Közlekedési (MVK) Zrt. utazási feltételei értelmében – erre irányuló törvényi felhatalmazás nélkül – az ellenőrök a rendőrség kiérkezéséig visszatarthatják az azonosságát igazolni nem tudó vagy nem akaró bliccelőt. Az ombudsman elismerte, hogy a jegy nélküli utazások számának csökkentése alkotmányosan elfogadható és méltányolható cél, a blicceléssel szemben fel kell lépni, azonban figyelmeztetett arra, hogy az eszközök megválasztásakor be kell tartani az alkotmányossági, alapjogi követelményeket. A jelentésben szerepel, hogy az utas visszatartása kizárólag a pótdíjazás hatékonyságát segíti, nem pedig a prevenciót. A biztos álláspontja szerint a jelenleg rendelkezésre álló megoldások, például az utas leszállítása, illetve a rendőrséggel kiépített együttműködés önmagukban hatékonyak és elégségesek a bliccelés visszaszorítására. A jelentésben ugyanakkor azt is megjegyezte, hogy nincs akadálya annak sem, hogy a vállalat egyéb eszközökkel, például ellenőrző kapuk felállításával vagy a felszálló utasok ellenőrzésével érje el ugyanezt a célt. A biztos külön is felhívta a figyelmet arra, hogy külön törvényi felhatalmazás hiányában nincs lehetősége arra a közszolgáltatónak, hogy az általános szerződési feltételek részeként funkcionáló Utazási Feltételekben a vállalat személyi szabadságot korlátozó intézkedésre adjon jogot az ellenőreinek. Megjegyzi emellett, hogy garanciális szabály, hogy az ilyen típusú intézkedések felett a rendőrségnek kell felügyeletet gyakorolnia, ami nyilvánvalóan eleve hiányzik az MVK Zrt. ellenőreinek esetében. Az 135

AJB-6172/2010.

202

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

ombudsman ezért az MVK Zrt. vezérigazgatójához fordult, hogy haladéktalanul törölje az utazási feltételekből az ellenőrök visszatartási jogát. Az MVK Zrt. elfogadva az érveket felfüggesztette az utas visszatartására vonatkozó gyakorlatot, és az Utazási Feltételekben foglaltakat összhangba hozta Üzletszabályzattal. Tájékoztatásuk szerint ugyanakkor törekedni fognak annak elérésére, hogy a visszatartási jog jogszabályban legyen biztosítva az ellenőrök számára.136 4.4. A neve elhallgatását kérő panaszos a Pannon Egyetem Etikai Bizottságának eljárását sérelmezte és panaszában előadta, hogy 2007-ben tudományetikai eljárás indult egy doktorjelölttel szemben, melyben – az egyes szellemi alkotásokhoz fűződő jogok révén – a panaszos is érintett volt. A Bizottság lefolytatta a vitatott etikai eljárást és állásfoglalást fogadott el, majd ezt követően hatáskörének hiányára hivatkozva megszüntette az eljárást, mondván, hogy a Pannon Egyetem Etikai Kódexének személyi hatálya a doktorjelöltekre nem terjed ki. A vizsgálat során kiderült, hogy az egyetem a jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot sértő módon járt el, amikor az állásfoglalás meghozatala után, a vizsgált etikai ügyben – hatásköre hiányára hivatkozva – megszüntette az eljárást. Az ombudsman rámutatott arra, hogy az egyetem etikai kódexével kapcsolatban több olyan probléma is akadt, amely szerepet játszott a visszás jogi helyzet létrejöttében. A visszásság megoldása érdekében a biztos felkérte a rektort, hogy az etikai eljárásra vonatkozó belső dokumentumok személyi hatályát a jövőben a felsőoktatási törvénnyel összhangban értelmezze. Kérte továbbá, hogy a doktorjelöltekkel szemben lefolytatott etikai eljárások tekintetében az azt szabályozó belső dokumentumoknak megfelelően járjon el és annak során biztosítsa a doktorjelöltekkel szemben támasztott etikai követelmények számon kérhetőségét, valamint alapjogaik védelmét. Az egyetem rektora a jelentésben foglalt megállapításokat elfogadta és kérte az Etikai Bizottságot, hogy a Pannon Egyetem Etikai Kódexét haladéktalanul módosítsa, és az egyetem szenátusa elé terjessze elő jóváhagyásra.137 4.5. Egy másik ügyben a biztoshoz forduló panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy nem fizette be a miniCasco díját és emiatt a biztosító az általános szerződési feltételekre hivatkozva arról értesítette, hogy ezzel a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítása is megszűnt. A vizsgálat visszaigazolta, hogy biztosító a választható szolgáltatás elmaradt díjfizetése miatt megszüntetett egy olyan szolgáltatást is, amit kötelezően igénybe kell venni. A jelentésben a biztos azt hangsúlyozta, hogy a feltételek ilyen összekapcsolása az irányadó 136 137

AJB-188/2011. AJB-2235/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

203

jogszabályi rendelkezésekkel ellentétes, sérti a jogbiztonságot és a tisztességes eljáráshoz való jogot. Az ombudsman a biztosító véleményével ellentétben amellett foglalt állást, hogy a jogszabályok – a szolgáltatás kötelező igénybevételére tekintettel – részletesen szabályozzák a felek szerződéses jogviszonyát. A törvény értelmében akkor szűnik meg a kgfb szerződés, ha az ügyfél az esedékességtől számított 60 napon belül nem fizeti meg a kötelező díját. A biztos rámutatott, hogy a törvény sem ad lehetőséget arra, hogy a felek a szerződés megszűnésének egyéb eseteiben megállapodjanak. Az ombudsman ezért felkérte a biztosítótársaságot, úgy alakítsa át a miniCasco szerződési feltételeit, hogy a miniCasco díj megfizetésének esetleges elmaradása ne járjon szükségképpen együtt a kgfb szerződés megszűnésével. A jelentésben foglaltakat a biztosító csak részben fogadta el, a kifogásolt kiegészítő biztosítás igénybevételét a későbbiekben a folyamatban lévő szerződések módosítása útján nem tervezi lehetővé tenni, a panaszos egyedi ügyében ugyanakkor orvosolta a problémát.138 V. 2011-ben a jogállami követelmények érvényesülésének szempontjából öt olyan tematikus területet érdemes kiemelni, amelyet egy vagy több átfogó jellegű jelentés is érintett. Ezek közül a részletesebb bemutatásra érdemes kérdéskörök közé tartozott a végrehajtási eljárásban történő díj- és költségszámítás, a vezetékjog, a parkolási közszolgáltatás, a közúti közlekedési szabályszegések szankciórendszere (szabályozás és gyakorlat), valamint a hulladékkezelés. Díj és költségszámítás a végrehajtási eljárásban Tekintettel arra, hogy 2011-ben két ombudsmani jelentés is foglalkozott a végrehajtási eljárásban történő díjszámítással, a kérdéskör kiemelése és részletesebb tárgyalása indokolt. 1. Az első vizsgálat kapcsán fény derült arra, hogy a korábbi eljárási díj sokszorosát is elkérik a közjegyzők az adóstársak elleni végrehajtási eljárást elindító úgynevezett végrehajtási záradék kiadásáért. Az eljárási díjat ráadásul minden egyes adósnál és kezesnél külön-külön számolják fel akkor is, ha a több adós egy és azonos ügyben keveredett tartozásba. Az ombudsman vizsgálata feltárta, hogy a közjegyzők nem egy esetben jogszabályi felhatalmazás nélkül alakították ki költségsokszorozó gyakorlatukat. A biztoshoz forduló panaszos beadványában azt kifogásolta, hogy miközben ugyanarról az egyetlen követelésről volt szó, a közjegyző minden egyes adóstársnál felszámolta a záradékolás díját. A végrehajtási eljárás költségeit tovább növelte, hogy a szükséges köziratokat nem egyetlen hiteles másolatban, hanem több példány138

AJB-2295/2011.

204

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

ban is csatolni kellett. Jelentésében a biztos rámutatott, hogy a végrehajtási záradékokat a közjegyzők azért adják ki ilyen módon, mert a MOKK állásfoglalásában foglaltakat követik. Az adósokat még hátrányosabb helyzetbe hozó állásfoglalás kiadása pedig arra vezethető vissza, hogy az új jogszabály elfogadásakor nem rendezték a csatolandó közokiratok számát és az adóstársak esetén fizetendő díj mértékét. A biztos ezért felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy készítsen elő olyan jogszabály módosítást, amely az adóstársak ellen benyújtott végrehajtási záradékok eljárási díjának egyszeri megfizetését írja elő. Felkérte továbbá a kamara elnökét, hogy a közjegyzők egységes joggyakorlatának biztosítása érdekében kezdeményezze – garanciális elemként – egy miniszteri jóváhagyást igénylő iránymutatás kiadását. A biztos mindezen túl azt is kérte a kamara elnökétől, tegye meg a szükséges intézkedéseket, hogy adóstársak esetén a közjegyzők a jogszabály módosításáig is csak egyszer számítsák fel a végrehajtási záradék kibocsátásának díját. Végül az ombudsman a kamara választmányához is fordult azzal a kéréssel, hogy vonják vissza a kamara az aggályos tartalmú állásfoglalást. A számos ajánlás közül eddig egyedül a végrehajtási rendelet 2012. január 1-jei hatállyal történő módosítására került sor, a többi kezdeményezés nem került elfogadásra.139 2. Egy másik a tárgykörhöz tartozó vizsgálat alapja az volt, hogy a Magyar Országos Közjegyzői Kamara elnöke beadvánnyal fordult az ombudsmanhoz, mivel meglátása szerint a hitelező jogi képviselőjének munkadíjáról szóló hatályos szabályozás számos rendelkezése hátrányosan érinti az adósokat, és jogcímet szolgáltat a pénzintézeteknek, hogy tőlük minél nagyobb összeget követelhessenek. A beadványozó megállapításai nyomán az ombudsman hivatalból megvizsgálta azt is, milyen módon számítják ki a végrehajtási eljárás másik résztvevője, az önálló bírósági végrehajtó díjazását. Jelentésében a biztos rámutatott, hogy a végrehajtási eljárásban az ügy értékéhez viszonyítva aránytalanul magas lehet a hitelező jogi képviselőjének és az önálló bírósági végrehajtónak a díja, amit az adóssal fizettetnek ki. Az ombudsmani jelentés megállapítja, hogy a helyzet sértheti a jogbiztonságot és a tisztességes eljárás jogát, ezért felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert a hatályos jogszabály módosítására annak érdekében, hogy csökkenjenek a lakossági hitelszerződések végrehajtási eljárásának munkadíjai. A miniszter tájékoztatása szerint a 2012-es év első felében várható a kifogásolt jogszabály felülvizsgálata.140

139 140

AJB-5893/2010. AJB-1619/2011 és AJB 1876/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

205

A vezetékjoggal kapcsolatos átfogó vizsgálatok Az országgyűlési biztos több olyan ügyben folytatott vizsgálatot az év során, amelyekben vezetékjog utólagos bejegyzését sérelmezték a panaszosok. Az átfogó vizsgálat nyomán kiadott ombudsmani jelentések arra mutatnak, hogy a vezetékjog létesítésének ellentmondásos szabályozása, illetve az utólagos bejegyzés hatósági gyakorlata következtében – többek mellett – sérült a jogbiztonság és az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való joga.141 1. Több tucat panaszbeadvány érkezett az országgyűlési biztoshoz a tíz évnél korábban megépült elektromos vezetékek utólagos bejegyzésével kapcsolatban. A panaszosok elsősorban azt sérelmezték, hogy ingatlanjukon vezeték nem található, a vezetékjog utólagos bejegyzéséről pedig csak véletlenszerűen szereztek tudomást, tekintve, hogy sem az eljárás megindulásáról, sem a földhivatal bejegyző határozatáról nem kaptak hatósági értesítést. A biztos jelentésében megállapította, hogy a vezetékjog utólagos bejegyzésében elkövetett közigazgatási hibák, rossz automatizmusok, mulasztások, esetenként törvénysértő hatósági eljárások és döntések azért különösen aggályosak, mert kérdésessé teszik a panaszosok tulajdonhoz való jogának érvényesíthetőségét. Alkalmasak továbbá arra is, hogy megingassák az ingatlannyilvántartás közhitelességébe vetett bizalmat. A jelentés kitért arra is, hogy semelyik hatóság sem ellenőrzi vagy vizsgálja felül a földmérő vállalkozó által készített dokumentációt, amely pedig a vezetékjog utólagos bejegyzésének alapját jelenti. A biztos megállapította, hogy az eljárás megindulásáról és a határozatról hirdetményben, nem pedig postai úton értesítették az ügyfeleket. Az eljárásokban nem igazolták a vezetékhálózat közcélúságát, és a hatóságok indokolási kötelezettségüknek sem tettek eleget. A vezetékjog engedélyezésével kapcsolatos díjakat ráadásul az előírtnál jóval nagyobb összegben számították fel a vezetéket kiépítő szolgáltatónak. A visszásságot itt az okozta, hogy ezt a magasabb összeget vették alapul, amikor az ingatlan tulajdonosai esetében meghatározták a jogorvoslat díját. Az országgyűlési biztos felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy kezdeményezze a nehezen értelmezhető jogi szabályozás egyértelművé tételét, valamint intézkedjen, hogy hirdetményi értesítésre csak kivételes lehetőségként kerüljön sor. A Magyar Kereskedelmi és Engedélyezési Hivatal vitatta a jelentésben foglaltakat. A biztos azonban álláspontját fenntartotta és kérte, hogy a kezdeményezéssel érintett szerv véleményével forduljon az illetékes szaktárcához. A minisztérium válasza még nem érkezett meg.142 141 A vizsgálatok tulajdonjogi aspektusával összefüggésben lásd a Beszámoló 3.2.5. fejezetrészét. 142 AJB-5747/2010.

206

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

2. Szintén több panaszos sérelmezte, hogy 2004 előtt épült gázvezetékek esetében csak utólag jegyezték be a biztonsági övezettel érintett telkekre a vezetékjogot. A panaszosok különösen azt kifogásolták, hogy a bejegyzéssel érintett ingatlanokon semmiféle létesítmény nem található, és vitatták a biztonsági övezet megállapítását, annak mértékét is. Kifogásolták, hogy a bejegyzés következtében korlátozások és tilalmak sújtják az ingatlanukat, ezért csökkent annak értéke. Az eljárásról nem tudtak, a bejegyzésekről is csupán a földhivatal határozatából értesültek, ezért ügyféli jogaikat nem gyakorolhatták. Az országgyűlési biztos vizsgálati jelentésében – az elektromos vezetékek utólagos bejegyzéséről készült, előzőekben ismertetett jelentéséhez hasonlóan – a szabályozás ellentmondásai és bizonytalan fogalomhasználata mellett számos komoly eljárási hibára is mulasztásra hívta fel a figyelmet. Jelentésében az ombudsman ismételten megállapította, hogy a jogalkalmazók számára nehezen értelmezhető, nem kellően egyértelmű szabályozás miatt sérül a jogbiztonság követelménye, a tisztességes eljáráshoz való jog. A szabályozás egyértelművé tétele érdekében a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez fordult. Az intézkedéssel érintett szervek válaszainak, állásfoglalásainak beérkezése még folyamatban van.143 A parkolási közszolgáltatással kapcsolatos ügyek Az ombudsman először 2007-ben folytatott átfogó vizsgálatot a parkolási társaságok eljárásával kapcsolatban.144 A korábbi évek tendenciája 2011-ben sem változott és ismét számos panasz érkezett, amelyek kapcsán újra átfogó vizsgálatot kellett elrendelni. 1. A biztoshoz forduló több panaszos is arról számolt be, hogy bár rendelkeztek a várakozási díj megfizetése alól mentességet biztosító mozgáskorlátozott igazolvánnyal, a parkolási társaságok mégis kötelezték őket a díj megfizetésére, és nem adtak lehetőséget az igazolványok utólagos bemutatására. Egyes esetekben a panaszosok elfelejtették kihelyezni az igazolványukat a gépjármű szélvédője mögé, de volt, aki szándékosan nem tette azt ki, mivel attól tartott, hogy – amint az már több esetben előfordult – az igazolvány megszerzése érdekében feltörik a járművét. Előfordult az is, hogy a panaszos azért parkolt mozgáskorlátozottak várakozóhelyén, mert nem vette észre a jelzést. Az egyik panaszost mozgáskorlátozott várakozóhely jogtalan elfoglalása miatt 90 ezer forint pótdíj megfizetésére kötelezték, pedig a fenntartott várakozóhelyet jelző közúti táblát nehezen észlelhetően, egy villanyoszlop oldalán helyezték el, az útburkolati jel pedig nem volt felfestve. A panaszos ezt levelében jelezte is a 143 144

AJB-5568/2010. OBH-1495/2006.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

207

parkolási társaságnak, amely az ügy kivizsgálásáig felfüggesztette a pótdíjazási eljárást. Kiderült, hogy később a mozgáskorlátozott jelzést tévesen festették fel, a társaság honlapján pedig az ilyen várakozóhelyekről közzétett listán nem is tüntették fel a létezését. A vizsgálatot lezáró jelentésében az ombudsman arra figyelmeztetett, hogy nem kerülhetnek eleve hátrányos helyzetbe a tényleges jogosultak pusztán azért, mert mások visszaélhetnek a mozgáskorlátozott parkolási igazolványokkal. Az ombudsman a nemzeti fejlesztési miniszternek javasolta a mozgáskorlátozott igazolványokra vonatkozó teljes jogi szabályozás áttekintését, ezen belül pedig az utólagos bemutatás szabályainak kidolgozását annak érdekében, hogy az igazolványra valóban jogosultakat ne érhesse indokolatlan joghátrány. Kezdeményezte, hogy a rendelet kötelezően írja elő a mozgáskorlátozottaknak fenntartott várakozóhely jelzésének felfestésére az úttesten, amennyiben azt az út burkolata lehetővé teszi. Az ajánlásokra egyelőre nem érkezett válasz.145 2. Egy másik ügyben a Centrum Parkoló Rendszer Kft. eljárását sérelmezte egy panaszos. A megállapított tényállás szerint a beadványozó éppen a parkolójegyét váltotta meg, amikor a parkolási társaság ellenőre fizetési felszólítást helyezett el a gépjárműve szélvédőjén. A megváltott parkolójegyet a panaszos a helyszínen meg is mutatta az ellenőrnek, aki arról tájékoztatta, hogy azt az ügyfélszolgálati irodán kell bemutatnia, ahol törölni fogják a pótdíjtartozását. Itt azonban azt közölték az autóssal, hogy a hatályos fővárosi parkolási rend alapján az érvényes bemutatott parkolójegy ellenére sem tudnak eltekinteni követelésüktől, mivel pótdíjtartozása áll fenn a társasággal szemben. Az idézett közgyűlési rendelet értelmében ugyanis az utólag bemutatott érvényes parkolójegyet csak abban az esetben áll módjukban figyelembe venni, amennyiben a gépjármű üzembentartójának nincs pótdíjhátraléka. Az ügy kivizsgálása során a parkolási társaság ügyfélszolgálati vezetője megállapította továbbá, hogy a gépjárműben kihelyezett parkolójegy az ellenőrzés időpontjában már 25 perce lejárt, így a várakozási díj megfizetésének elmulasztása miatti pótdíjfizetési felszólítás jogszerű és megalapozott volt. A jelentésben az ombudsman megállapította, hogy nem a parkolási társaság eljárása minősíthető a tisztességes eljárás követelményeivel összeegyeztethetetlennek, hanem maga a szabályozás okozza az alkotmányos jogokkal összefüggő visszás helyzetet. A Fővárosi Közgyűlés ugyanis a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy rendeletében az utólagos jegybemutatás lehetőségét indokolatlanul korlátozta, két külön feltételhez – a naptári havonként egyszeri alkalomhoz, illetve 30 napnál régebbi, nem vitatott pótdíjtartozás rendezéséhez – kötötte. Tekintettel arra, hogy az utólagos jegy145

AJB-4797/2010.

208

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

bemutatás lehetőségére vonatkozó szabályozás módosítása a 2009-es jelentés kiadása óta sem történt meg, a biztos ismételten felkérte a főpolgármestert, hogy kezdeményezze a fővárosi önkormányzat parkolási rendeletében szereplő, indokolatlan korlátozást előíró rendelkezésének módosítását. A jelentés utóélete kapcsán megjegyzendő, hogy bár a jogszabályi környezet időközben megváltozott, Fővárosi Közgyűlés rendelete továbbra is tartalmazza az utólagos jegybemutatás jelentésben visszásnak megállapított feltételeit. A főpolgármester ezzel kapcsolatban a biztost arról tájékoztatta, hogy álláspontja szerint határozottan indokolt, hogy a rendelet feltételekhez köti a parkolójegyek utólagos bemutatását, a jogkövető magatartást tanúsító gépjárművezetőknek ugyanis bizonyosan nincs szükségük havonta több alkalommal a parkolójegyüket utólag bemutatni. Az ombudsman az álláspontját ezzel együtt fenntartotta.146 A közúti közlekedési szabályszegések szankcionálásával kapcsolatos vizsgálat Az országgyűlési biztos 2011-ben tucatnyi panaszügy nyomán ismételten átfogó módon vizsgálta, illetve tekintette át a közúti közlekedési szabályszegések miatt indult közigazgatási eljárások gyakorlatát és e kérdéskör szabályozását.147 A biztos elismerte a jelentésben, hogy a közlekedési bírságolás területén, a hatósági gyakorlatban 2009 óta több előremutató változás történt, ilyen az új technikai, informatikai háttér, elektronikus ügyintézés, a központosított ügykezelés bevezetése. 2010-ben és 2011 elején ugyanakkor számos olyan állampolgári panasz érkezett a Hivatalhoz, amelyek tanúsága szerint pedig jelentős számú eljárásban a hatóságok sem tudták megtartani az eljárási határidőket. Figyelemmel a szigorú, feszes eljárásra, ez a probléma már önmagában alkalmas arra, hogy sértse a tisztességes eljáráshoz való jogot. Az ombudsman ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy a vizsgált problémák rendszerszintűek, túlmutatnak a hatóságok eseti jellegű mulasztásain, az eljárást megalapozó jogi szabályozással kapcsolatban ugyanis számos alkotmányossági aggály fogalmazható meg. A biztos szerint ennek hátterében főként az áll, hogy hosszú idő óta rendezetlen a közúti közlekedésről, a közigazgatási eljárásról, illetve a szabálysértésekről szóló törvények közötti viszonyrendszer, a 2011-es módosítások, további szankciók kilátásba helyezése és az „ötletszerű” korrekciók nem hozhattak pozitív változást. A jelentésben a biztos felhívta a figyelmet arra, hogy a közlekedési szabályszegés esetén alkalmazandó bírságolásra vonatkozó törvényi szabályozás mielőbbi alapos felülvizsgálatra szorul. Az ombudsman ismételten azt hang146

AJB-394/2011. A tárgykörben folytatott korábbi vizsgálatokkal összefüggésben lásd a 2010. évi Beszámoló 124–126. o. 147

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

209

súlyozta a jelentéssel kapcsolatosan, hogy a hatóságokat világosan eligazító és kiszámítható szabályozás hiányában a bírságolási szándék, a bírságösszegek és így az állami bevételek növelése mellett háttérbe szorult az eredeti cél, a közlekedésbiztonság javítása, a szabályszegések megelőzése. Az ombudsmani jelentés példaként említi, hogy mind a jogbiztonság követelményét, mind a tisztességes eljáráshoz való jogot sérti, hogy a törvény nem határoz meg egyértelmű, objektív mentesülési határidőt, amely után már nem lehet közigazgatási bírságot kiszabni. További visszásságot jelent, hogy jelenleg számos esetben ugyanazon szabályszegésből kiindulva egymás előtt, után vagy éppen párhuzamosan folytatják le a szabálysértési, illetve a közigazgatási eljárásokat. Az ombudsman ezzel összefüggésben kiemelte, hogy az Országgyűlés nem tett eleget maradéktalanul alkotmányos kötelezettségének, mivel az Alkotmánybíróság által még 2009-ben megállapított jogalkotói mulasztását nem orvosolta, azaz nem egészítette ki a törvényt a szükséges rendelkezésekkel. A jelentés külön is foglalkozott azzal a 2011. január 1-jei törvénymódosítással, amely bevezette, hogy a bírság befizetési határidejének elmulasztását követő 8 napon belül a hatóság kezdeményezi a közlekedési igazgatási hatóságnál a szabályszegés elkövetéséhez használt jármű kivonását a forgalomból. A biztos ennek kapcsán rámutatott, hogy az intézkedés végrehajtásra, így például annak pontos határidejére vonatkozó szabályok hiányoznak, ami miatt sérül az érintettek tisztességes eljáráshoz való joga. A jelentés arra is kitér, hogy a súlyos jogkövetkezményekkel járó intézkedés jogi és szakmai indokai – az azonnali pénzbehajtás érdekén túl – nem világosak. Az ombudsman megállapította, hogy az új szabályozás aránytalanul súlyos terheket ró az eljárás alá vont személyekre, továbbá alkalmas arra, hogy kiüresítse az adók módjára történő végrehajtás garanciális szabályait. A visszásságok orvoslása érdekében az ombudsman felkérte az illetékes minisztereket a törvényi szabályozás mielőbbi, teljes körű felülvizsgálatára. A biztos kezdeményezte az országos rendőrfőkapitánynál, intézkedjen, hogy a gépjármű üzembentartóját a közigazgatási eljárásról szóló törvény alapján a szabályszegés elkövetésétől számított nyolc napon belül értesítsék az eljárás megindításáról, a mentesülés lehetőségéről, valamint azt is, hogy az ügyintézési határidő megtartásával hozzák meg a fellebbezést elbíráló másodfokú határozatot. Az érintett szaktárcák vezetői a jelentés több megállapítását és következtetését is vitatták, válaszukban ugyanakkor jelezték, hogy a kifogásolt joganyag teljes körű felülvizsgálata folyamatban van, és ennek keretében sor fog kerülni az új szabálysértési kódex megalkotására, valamint a közúti közlekedési törvény átfogó, koncepcionális módosítására is. A miniszterek továbbá

210

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

– elismerve a jogalkotói mulasztást – az intézkedéssel kapcsolatban valóban hiányzó részletes végrehajtási szabályok megalkotásáról is gondoskodottak. A belügyminiszter arról is tájékoztatta a biztost, hogy a jogalkotói szándék szerint a legnagyobb arányban előforduló közlekedési szabályszegések esetében a vétkességi felelősségen alapuló számonkérés lesz elsődleges, és törekedni fognak arra is, hogy a gyakorlatban a helyszíni felelősségre vonás váljon a meghatározóvá, valamint határozott lépéseket tesznek a kettős eljárás és szankcionálás kiküszöbölése érdekében. Az ombudsman e vonatkozásban a választ elfogadta, viszontválaszában egyúttal rámutatott arra, hogy álláspontja töretlen abban a kérdésben, hogy a vétkességi alapú felelősségre vonás elsődlegessége mellett kivételes jelleggel lehet csak megteremteni az üzembentartók objektív felelősségre vonhatóságát. A belügyminiszter ugyanakkor válaszában a jelentés megállapításával kapcsolatban jelezte, hogy a Kormány elfogadta a közigazgatási bírságolásról szóló kormányrendelet kiegészítését, amely 2011 májusától immár kifejezetten és tételesen előírta az eljáró hatóságok számára azt, hogy az objektív felelősség miatt indult ügyekben az ügyfelet előzetesen nem kell értesíteni az eljárás megindításáról. Az országgyűlési biztos a jogszabály módosítással kapcsolatban arra hívta fel a miniszter figyelmet, hogy az eljárási jogok tényleges érvényesülése szempontjából alapvető feltétel, hogy az ügyfél tudjon róla, hogy őt érintő eljárás folyik valamelyik közigazgatási hatóságnál. A biztos hivatkozott a kérdéskört vizsgáló alkotmánybírósági határozat megállapításaira, valamint a közigazgatási eljárási törvény alapelveire és tételes szabályaira. Megjegyezte, hogy egy ilyen helyzet a jogalkalmazó szervek számára is hátrányos, nem csupán az ügyfél jogait csorbítja, hanem szükségtelenül növeli a jogorvoslatok számát, és késlelteti az ügy végleges lezárását. A jogalkalmazást érintő közel három éves vizsgálati tapasztalatokból kiindulva pedig azt is kiemelte, hogy a módosítás nem szolgálja az eljárások gyorsítását, éppen ellenkezőleg: lassíthatja azokat, a határidők és az egyes jogkövetkezmények értékelése komoly nehézséget jelent majd a hatóságok számára. Az alkotmányossági és alkalmazhatósági aggályok miatt az ombudsman javasolta a rendelkezés mielőbbi hatályon kívül helyezését és az előzetes értesítési kötelezettség viszszaállítását. Az ombudsman kifejtette, hogy a felelősségi vélelem utólagos (az alap-közigazgatási eljáráson kívüli) megdöntésének a lehetősége fogalmilag zárja ki azt, hogy a hatóság a tényállás-tisztázási kötelezettségének, valamint a tisztességes eljáráshoz való jognak mint alapelvi követelménynek maradéktalanul eleget tudjon tenni – egyértelmű követelményeket támaszt a mindenkori jogalkotó felé. A belügyminiszter azonban nem osztotta az országgyűlési biztos

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

211

álláspontját, arra hivatkozott, hogy a módosításra az eljárások egyszerűsítése és gyorsítása érdekében van szükség, továbbá arra is, hogy értesítést, illetve határozat átvételét követően benyújtott beadványok száma érdemben eddig nem csökkent. Mindezek okán a miniszter az ombudsmani javaslatnak, többszöri levélváltás és ismételt kérés, valamint az alkotmányossági aggályok részletes kifejtése ellenére sem tett eleget.148 A hulladékkezeléssel kapcsolatos ombudsmani vizsgálatok Az ombudsmanhoz évek óta számos panasz érkezik a kötelező települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás kapcsán. A terület rendkívüli fontossággal bír, hiszen a terület szinte a teljes lakosságot és a gazdasági szféra egészét érinti. A hulladékkezelés rendkívül összetett problémakörén belül a panaszok jellemzően azzal a kérdéssel foglalkoztak, hogy indokolt-e, és menynyiben megengedhető a lakosság fizetési kötelezettséggel való terhelése. A beadványok ennek alapján elsősorban a közszolgáltatás kötelező igénybevételével, valamint a hulladékszállítási díj összegének megállapításával voltak kapcsolatosak és szinte kivétel nélkül az előírt jogszabályi kötelezettségekkel függtek össze. Számos panasz érintette az elmúlt évben is az üdülőtulajdonosok, valamint szezonális ingatlan használók díjfizetési kötelezettségére megállapított időtartamot, valamint a hulladékbegyűjtés előírt módját, illetve a kedvezmények (mentességek) hiányát. Az ombudsmani vizsgálatok valamennyi esetben kiterjednek a panaszolt települési önkormányzatok rendeleti szabályozásának áttekintésére. A jelentésekben megfogalmazott intézkedések címzettjei a kormányhivatalok, a települési önkormányzatok, ritkább esetben a közszolgáltatók. A biztos jellemzően felhívja az érintett önkormányzatok figyelmét arra, hogy a rendeleteik megalkotása és módosítása során kiemelt figyelmet fordítsanak a magasabb szintű jogszabályoknak való megfelelésre. Az országgyűlési biztos eljárásainak eredményességével kapcsolatban megállapítható, hogy az érintett szervek jellemzően egyetértettek és elfogadták a tett intézkedéseket. 1. Az állandó, töretlen ombudsman gyakorlat szerint nem felel meg a magasabb szintű jogszabályokban foglalt szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságára vonatkozó elvnek, ha egy önkormányzat hulladékkezelésre vonatkozó rendelete nem teszi lehetővé a 120 literesnél kisebb gyűjtőedény használatát a lakosok számára.149 2. Egy több község közszolgáltatásának ellátását kifogásoló beadvány nyomán végzett vizsgálata során a biztos megállapította, hogy kiszámíthatatlan és 148 149

AJB-5221/2010. AJB 7481/2010., AJB 688/2011. és AJB 1624/2011.

212

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

aránytalan a hulladékszállítás díjának megállapítása, amennyiben nincs helyi rendeletben szabályozva a díjfizetés szüneteltetése, a hulladékgyűjtő edény mérete az igénybevett szolgáltatással arányosan nem differenciált. Visszássághoz vezet továbbá, ha a be nem fizetett közszolgáltatási díj behajtása során önkényesen a szolgáltató, nem pedig az önkormányzati adóhatóság jár el. Az ombudsman felkérte a belügyminisztert, hogy a kormányhivatalok bevonásával tegyen lépéseket a hulladékgazdálkodási jogszabályoknak valamennyi önkormányzat rendeletében való alkalmazása és a helyes joggyakorlat biztosítása érdekében. Felkérte az érintett polgármestert, hogy kezdeményezze a helyi rendelet módosítását, illetve felkérte a hulladékkezelést ellátó közszolgáltatót, hogy tevékenységét a jelentésben foglaltaknak megfelelően lássa el. Az érintettek a jelentés megállapításaival egyetértettek.150 3. A biztos a tavalyi évben többször szembesült azzal a problémakörrel, hogy a közszolgáltatók a hulladékgyűjtő edényzetekre felragasztandó matrica hiányában – a helyi rendeletek szabályozása okán, vagy ezek hiányában is – nem szállítják el a hulladékot. Egy konkrét panaszügy nyomán a biztos megállapította, hogy az a közszolgáltatói gyakorlat, amely jogszabályi előírás hiányában, a tárolóedényre ragasztandó matrica hiányában megtagadja a közszolgáltatás teljesítését visszásságot okoz. Az ügyben készült jelentésében hangsúlyozta, hogy a közszolgáltatás teljesítése csak törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott esetekben korlátozható, jelenleg nincs olyan magasabb szintű jogszabályi előírás, amelynek alapján a közszolgáltató a matrica hiányában megtagadhatná a hulladék elszállítását. Az országgyűlési biztos megállapította, hogy törvényalkotó mulasztásából kifolyólag nincsenek jelen pillanatban meghatározva a közszolgáltatás korlátozhatóságának törvényi keretei. Az ügyben a biztos felkérte a vidékfejlesztési minisztert, hogy kezdeményezze a közszolgáltatás korlátozhatósága eseteinek meghatározását, valamint felkérte a panaszügyben megnevezett közszolgáltató vezetőjét, hogy intézkedjen a jogszabályoknak megfelelő feladatellátásról. A válaszadási határidő még nem telt le.151 4. Az ombudsman szerint nem felel meg a jogszabályi előírásoknak az az önkormányzati számlázási gyakorlat, amely szerint a rendszeres hulladékszállítási közszolgáltatásba be nem vont külterületi ingatlantulajdonosoknak is teljes évre kell a szolgáltatási díjat megfizetniük, mint ahogyan az sem, ha egy önkormányzat díjmegállapítása az időlegesen használt ingatlanok vonatkozásában egész évre írja elő a díj megfizetését. A vizsgált ügyben felkérte a kormányhivatalt vezető kormánymegbízottat, hogy törvényességi ellenőrzési 150 151

AJB-7481/2010. AJB 1360/2011.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

213

jogkörében hívja fel az önkormányzatot a törvénysértő helyzet mielőbbi megszüntetésére. A kormánymegbízott a jelentés megállapításaival egyetértett, az abban foglaltak alapján felhívta az érintett képviselő-testületet a törvénysértés megszüntetésére. A képviselő-testület a felhívásban foglaltakat határidőn belül megvizsgálta és elfogadta, a rendelet módosítását elvégezte.152 5. A közszolgáltatás során használható, illetve választható edényméretekről az önkormányzatok rendeleteikben maguk döntenek, a különböző méretű edényeknek a helyi rendeletekben előírt választhatósága garanciális jelentőségű a szolgáltatás-ellenszolgáltatás érvényesülése szempontjából. Egy panaszügy során vizsgált helyi rendeletek szerint az ingatlantulajdonosok által választható edényzetek között szerepeltek a 70, illetve 80 literesek, a közszolgáltató azonban korlátozta az ingatlantulajdonosok számára a hulladékgyűjtő edények igénybevételének lehetőségét. Az ombudsmani vizsgálat megállapította, hogy jogszabálysértő az a közszolgáltatói gyakorlat, amely a kisebb gyűjtőedényt – a helyi rendeletek előírásai ellenében – csak korlátozott számban biztosítja a kevesebb hulladék elszállítását igénylő lakosok számára. Az ombudsman véleményét megküldte a hulladékkezelést végző közszolgáltatónak és a jogszabályoknak megfelelő intézkedésre kérte fel. A közszolgáltató a megfogalmazott problémakörrel egyetértett, mindazonáltal válaszában felhívta a figyelmet az arányosabb rendszer kiépítésének jogszabályi akadályaira.153 6. A közszolgáltatónak a közszolgáltatás keretében kell gondoskodnia évente legalább egy alkalommal a lomtalanításról, mely nem fakultatív feladat, ez a tevékenység jogszabály által meghatározott módon a közszolgáltatási tevékenység kötelezően előírt elemei között szerepel. Visszásságot okoz, ha a hulladékkezelési közszolgáltatás szervezéséért felelős önkormányzat a szolgáltatás megszervezése során, a hatályos és egyértelmű jogszabályi előírások ellenére a nagy darabos hulladék begyűjtéséről a közszolgáltatás keretében évente legalább egy alkalommal nem gondoskodik. A biztos a panaszügy kapcsán felkérte a település polgármesterét és jegyzőjét, hogy gondoskodjanak a jogszabályoknak megfelelő közszolgáltatási szerződés kidolgozásáról, intézkedjenek a jogszabályi kötelezettség maradéktalan teljesülése érdekében. A rendelet, illetve a közszolgáltatási szerződés módosítását a képviselő-testület elvégezte.154 Az ombudsman szerint a hulladékgazdálkodási törvény és végrehajtási rendeleteinek megalkotása óta eltelt időszak tapasztalatai alapján, az alkalmazásukból eredő állampolgári kifogások, a közszolgáltatói észrevételek, 152

AJB 688/2011. AJB 1624/2011. 154 AJB 1354/2011. 153

214

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

valamint az ezekből modellezhető problémák alapján fontos a szabályozást újragondolni. A hulladékról szóló törvény tervezetét 2011-ben a biztos több alkalommal is véleményezte, elsődlegesen a hulladékkezelési közszolgáltatást érintően érkező panaszbeadványok tartalmára figyelemmel. 3.2.6.2. A jogorvoslathoz való jog Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog immanens tartalmát képezi, hogy az érdemi határozatokkal szemben más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz lehet fordulni.155 A jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.156 A jogorvoslathoz való jognak az Alkotmányban garantált alapvető joga a rendes jogorvoslatra vonatkozik. A biztos álláspontja szerint a jogorvoslathoz való alapvető jog lényeges tartalma kiterjed a jogorvoslati lehetőségről, vagy annak hiányáról való tájékoztatásra is. A tájékoztatási kötelezettséget az egyes eljárási kódexek is kiemelik, mintegy hangsúlyozva, hogy a jogorvoslatról való tájékoztatás nem múlhat az egyes hatóságok mérlegelésén, belátásán. Az állampolgári jogok biztosa tevékenysége során több esetben is rámutatott arra, hogy közigazgatási eljárásokon kívül eső eljárások esetében is ki kell térni a jogorvoslati lehetőségekről való tájékoztatásra. A jogorvoslati lehetőség biztosítása tehát nem pusztán formai (jogszabály biztosítja vagy kizárja), hanem tartalmi (ténylegesen biztosítva volt-e) kérdés is. A jogorvoslati jog szempontjából problematikus lehet minden olyan eset, amikor a panasz alapján nem magától értetődő, vagy a panaszos kifejezetten sérelmezi, hogy valamely hatóság nem biztosította számára a jogorvoslat – egyébként az adott ügytípusban létező – lehetőségét, ideértve azt is, ha a hatóság jogszabályi kötelezettsége ellenére nem tájékoztatta a jogorvoslat lehetőségéről. Az ombudsmani gyakorlat úgy tekinti, hogy amikor a hatóság nem támasztja alá, hogy a jogorvoslat biztosítása körében eleget tett az ügyféllel szemben fennálló tájékoztatási kötelezettségének, a jogorvoslati lehetőség tartalmilag nincs biztosítva. 155

Vö. 5/1992. (I. 30.) AB határozat, 22/1995. (III. 31.) AB határozat. Vö. 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat. 156

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

215

A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben az ombudsman látókörébe került panaszok többségében nem a jogorvoslati lehetőség közvetlen és jogellenes kizárása, igénybevételének megakadályozása miatt került sor visszásság megállapítására, hanem olyan eljárási hibák következtében, amelyek közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan mégis akadályozták a jogorvoslathoz való alkotmányos jog valódi érvényesülését. Előfordulnak azonban olyan esetek is, amikor a biztos vizsgálata során a jogorvoslathoz való jog direkt vagy indirekt teljes, indokolatlan elvonásával szembesül. A gyakorlat alapján megfigyelhető, hogy az ügyek egy részében a feltárt, a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságok, közigazgatási hibák mellett a jogorvoslathoz való jog is sérült. 1. Egy gépjármű forgalomból való kivonásával kapcsolatos eljárást érintő vizsgálatában az ombudsman megállapította, hogy az ügyben másodfokú hatóságként eljáró Nemzeti Fejlesztési Minisztérium a panaszos jogorvoslathoz való jogával kapcsolatos visszásságot idézett elő. Az első fokú hatóság által fellebbezésként felterjesztetett beadványt azért nem kezelték jogorvoslati kérelemként, mert nem fizették meg az eljárásért járó illetéket. Bár az elsőfokú hatóság volt az, aki elmulasztotta felszólítani panaszost illetékfizetési kötelezettségének teljesítésére, ezt a másodfokú eljárás során is elvégezhették volna, így ez a tény eleve nem szolgáltathatott indokot a jogorvoslati jogtól való elzárására.157 2. Egy másik vizsgálat – több más mellett – ugyancsak a jogorvoslathoz való jog sérelmét tárta fel. Egy büntetése végrehajtással kapcsolatos beadvány elbírálása miatt a panaszos fogvatartott azzal fordult a biztoshoz, hogy csaknem három és fél éven át különleges biztonságú körletben (KBK) tartották fogva. A panasz nyomán vizsgálat indult, amely során a joganyag áttekintésekor kiderült, hogy a büntetés-végrehajtásról szóló törvényerejű rendelet nem ad felhatalmazást a fogvatartottak különleges biztonságú körletbe helyezésére. A rendelet szerint ugyanakkor az ún. IV. biztonsági csoportba sorolt fogvatartottakat minden egyéb jogszabályi feltétel nélkül különleges biztonságú zárkába, illetve körletbe lehet helyezni, ha azt egy az országos parancsnok által kijelölt öttagú bizottság – legfeljebb hat hónapra – elrendeli. Az elhelyezés indokoltságát félévente felülvizsgálják, annak fenntartásáról, illetve megszüntetéséről a bizottság ún. rendelkezést hoz, amely nem tartalmaz indokolást, sőt a döntésről csak az intézet parancsnokát értesítik levélben, az érintettet nem. A biztos megállapította, hogy a fogvatartottak KBK-ba helyezésére, illetve az elhelyezés fenntartására vonatkozó, megfele157

AJB-2041/2010.

216

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

lően szabályozott és garanciákkal ellátott eljárási rend és a jogorvoslási lehetőség hiánya a jogorvoslathoz való jogot is sérti. Az ombudsman javasolta a közigazgatási és az igazságügyi miniszternek, hogy dolgozza ki a különleges biztonságú körletbe helyezés törvényi és rendeleti feltételeit és teremtse meg annak lehetőségét, hogy a döntés ellen független jogorvoslati fórumhoz lehessen fellebbezni.158 3. Egy másik ügyben egy beszédhibás kisgyermek szülője azért fordult a biztoshoz, mert – a Beszédvizsgáló Országos Szakértői és Rehabilitációs Bizottság szakvéleményében foglaltak dacára – az óvodavezető és a jegyző úgy döntött, hogy a beszédhibás gyermek kezdje meg általános iskolai tanulmányait. A szülő az iskolai beíratást követően az óvodai szakvéleménnyel szemben fellebbezést nyújtott be az intézményi fenntartóhoz, azaz a jegyzőhöz. A beadványra a jegyző levélben reagált, amelyben arról adott tájékoztatást, hogy a közoktatási törvény alapján a szakértői bizottságnak az óvodai nevelés meghosszabbítását tartalmazó javaslatához kötelessége lett volna az óvodai nevelőtestület egyetértését beszereznie, és szakvéleményét meg kellett volna küldenie a jegyző részére is. A vizsgálat feltárta, hogy a panaszos felülbírálati kérelmét a jegyzőnek a közigazgatási eljárási törvény rendelkezéseinek megfelelő eljárás keretén belül kellett volna elbírálnia, azaz a tájékoztató levél megküldése helyett a tényállás feltárása érdekében bizonyítási eljárás lefolytatását követően érdemben el kellett volna bírálni azt. Az ombudsman megállapította, hogy mulasztásával a jegyző a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben okozott viszszásságot.159 4. A Nemzeti Közlekedési Hatóság eljárásával kapcsolatos panasz kivizsgálása160 során az az ombudsman megállapította, hogy azzal is sérült a jogorvoslathoz való jog, hogy a panaszos első fokon nem kapott tájékoztatást arról, hogy a döntéssel szemben hová fordulhat, a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos visszásságot idéztek elő. Az országgyűlési biztos rámutatott, hogy a jogorvoslathoz való jog biztosítása nem formális, hanem tartalmi kérdés. Az NKH elnöke azzal, hogy a tartalma szerint jogorvoslati kérelemnek minősülő beadványt nem fellebbezésként, hanem panaszként értékelte, ténylegesen és érdemben elzárta az ügyfelet attól, hogy ügyében a másodfokú hatóság megfelelő időben hozzon döntést. Ennek tulajdonítható, hogy a viszonylag egyszerű megítélésű ügyet csaknem öt hónap után sikerült lezárni. Jelentésében a biztos a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez, valamint a NKH elnökéhez fordult a hasonló problémák jövőbeni megelőzése érdekében. 158

AJB-2606/2010. AJB 2707/2011. 160 AJB-3585/2010. 159

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

217

5. Ugyancsak a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjoggal kapcsolatos visszásságot lehetett megállapítani annak az ügynek a kapcsán, amelyben egy rendészeti szakközépiskola igazgatója a panaszos lányának tanulói jogviszonyát megszüntette, mivel a fiatalt bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja miatt őrizetbe vették. A döntés ellen a panaszos törvényességi és felülbírálati kérelmet nyújtott be. A jogorvoslati kérelmet az ORFK Humánigazgatási Szolgálat Oktatásigazgatási és Kiképzési Főosztálya bírálta el és levélben arról tájékoztatta a panaszost, hogy a kérelem előterjesztésére a nagykorú és cselekvőképes lánya jogosult, a panaszos az eljárásra vonatkozó meghatalmazás hiányában nem jogosult eljárni. Az országos rendőrfőkapitány a felülbírálati kérelmet csak két és fél hónappal később, érdemi vizsgálat nélkül utasította el azzal, hogy a panaszos lánya által saját kezűleg írt és aláírt meghatalmazása elkésett. A végzése rendelkező részében pedig azt a tájékoztatást adta, hogy a közléstől számított tíz munkanapon belül fellebbezés terjeszthető elő, amelyet az igazságügyi és rendészeti miniszternek kell címezni. A panaszos ezt követően fellebbezést terjesztett elő a belügyminiszterhez. A minisztérium Személyügyi Főosztályának vezetője válaszlevelében arról tájékoztatta a panaszost, hogy a jogorvoslati határidők lejárta miatt az ügyben érdemi döntési lehetőség nincs. A vizsgálati jelentésben a biztos azt állapította meg, hogy az Országos Rendőr-főkapitányság a panaszost nem hívta fel hiánypótlásra, nem hozott alakszerű határozatot, illetőleg a jogorvoslati lehetőségről nem adott tájékoztatást. Mindezeken túl azzal is sértette a jogorvoslathoz való jogot, hogy a végzést az ügyintézési határidőn túl hozta meg, amelyben a jogorvoslati lehetőségről téves tájékoztatást adott. Az országgyűlési biztos jelentésében felkérte a belügyminisztert, hogy felügyeleti jogkörében eljárva semmisítse meg az országos rendőrfőkapitány jogszabálysértő döntését és utasítsa új eljárásra. A belügyminiszter a jelentés minden megállapításával egyetértett, az országos rendőrfőkapitány végzését megsemmisítette és új eljárás lefolytatására utasította.161 6. A Kalocsai Fegyház és Börtönben fogvatartott panaszos többek között azt sérelmezte, hogy az orvosi jelentéssel ellentétben nem engedélyezték a büntetése egy napos, illetve 90 napos félbeszakítását. Az országgyűlési biztos vizsgálati jelentésében megállapította, hogy a 90 napos félbeszakításra irányuló kérelem esetében az eljáró IRM túllépte az ügyintézési határidőt, és azáltal, hogy a döntéssel szemben nem biztosította a jogorvoslat lehetőségét a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos visszásságot idézett elő. Megállapítható ugyanakkor az is, hogy a jogorvoslati jogot érintő visszásság a jogi 161

AJB 5720/2010.

218

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

szabályozás hiányára vezethető vissza, a biztos a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez élt javaslattal, a vonatkozó IM rendelet módosítása iránt. 7. Az utolsó két kiemelendő ügyben a jogorvoslati joggal összefüggésben okozott visszásság abból eredt, hogy az eljáró hatóságok – bár a beadványok jogszabály által hatáskörükbe utalt és illetékességükbe tartozó probléma kivizsgálására, elintézésére irányultak – a közigazgatási eljárásról szóló törvény helyett a panasztörvény162 alapján jártak el. Annak ellenére, hogy a panasztörvény kimondja, hogy alkalmazására panaszok esetén lehetséges, a panasz pedig olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. Az ombudsman számos jelentésében felhívta a figyelmet arra, hogy a közigazgatási eljárásról szóló törvényben megfogalmazott garanciális szabályoktól való eltérés sérti a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét, és eredményeképpen általában a tisztességes eljáráshoz való jog, azon belül is az ügyfelek számára csorbítatlanul érvényesülendő fellebbezési jog szenved sérelmet.163 Megjegyzendő, hogy Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság Projekt keretében vizsgált egyes betegjogi panaszok kezelésével összefüggésben ugyancsak a panasztörvény alkalmazását találta visszásnak az országgyűlési biztos.164 Az első ügyben panaszos elhullott sertései miatt – szóban – azzal a kéréssel fordult a Komárom-Esztergom Megyei Mezőgazdasági és Szakigazgatási Hivatalhoz, hogy telepén vegyenek mintát az állatok élelmezésére használt takarmányból. A hatóság hivatalból indult hatósági ellenőrzés keretén belül végezte el a mintavételt, a panaszos előzetes értesítésének mellőzésével, miközben a panaszos szintén bevizsgáltatta a takarmányt. A két mintavétel vizsgálati eredménye azonban eltérő eredményt mutatott a takarmány szenynyezettsége tekintetében. A panaszos miután tudomást szerzett az eltérésről, a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatalhoz fordult az eltérés kivizsgálása érdekében. A kormányhivatal a megkeresést továbbította a Vidékfejlesztési Minisztériumnak, ahonnan azt áttették a Mezőgazdasági és Szakigazgatási Hivatalhoz. A panaszos azt sérelmezte, hogy a bejelentés nyomán elvégzett mintavételről nem kapott értesítést, az eljáró hatóságok eljárásuk során egyszer sem hoztak sem végzést, sem határozatot, továbbá sérelmezte, hogy elfogultsági bejelentésére, mely szerint a hatósági mintavételt végző ügy162 Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény. 163 AJB 4786/2010. 164 Lásd különösen az AJB-995/2011. számon kiadott, betegjogi státusjelentés megállapításait.

3.2. A vizsgálatok tapasztalatai

219

intéző rokoni kapcsolatban áll a takarmányt előállító és tároló társaság egyik tulajdonosával, sem kapott érdemi választ. Az országgyűlési biztos vizsgálata során arra jutott, hogy a hatóság panaszos bejelentését a panasztörvény szerinti panaszként értékelte, és így eljárása során teljes mértékben mellőzte a Ket. alkalmazását. Nem került sor a szóbeli bejelentések írásbeli rögzítésére, mellőzték a mintavételről szóló értesítés és az elfogultsági indítvány elbírálását, valamint a panaszos ügyféli jogállásának elismerését. Nem bírálták el a mintavételek eltérésének kivizsgálása iránti beadvány sem érdemben. Az ombudsman szerint ezzel az eljárással sérült a tisztességes eljáráshoz való jog mellett a jogorvoslathoz való jog is.165 A másik ügyben a panaszos az által lakott társasház egyik lakásának csótányfertőzöttsége miatt kérte a XIV. és XVI. Kerületi Népegészségügyi Intézet intézkedését. Az intézet a bejelentést a panasz törvény szerinti panaszként fogadta be, majd annak nyomán megtartott helyszíni szemléjét követően a csótányfertőzéssel érintett lakás tulajdonosát levélben felszólította, hogy az végezze vagy végeztesse el a megfelelő takarítást, rovarirtást. Panaszos ismételt beadványa alapján – mintegy hónappal később – ismételten helyszíni ellenőrzést tartott a hatóság, amely során megállapították, hogy a szennyezett lakás állapota javult, azonban a probléma továbbra is fennáll, ezért ismételt felszólítást adtak ki. A megtett intézkedésekről az intézet utólag tájékoztatta panaszost, egyúttal ismertette számára, hogy a jegyzőnél birtokvédelmi eljárás kezdeményezésére is van lehetősége. Az ombudsman vizsgálata során azt állapította meg, hogy az intézet akkor járt volna el helyesen, ha nem a panasztörvény, hanem a közigazgatási eljárási törvény alapján folytatta volna le eljárását. Az intézet ugyanis a járványügyi tevékenység körében köteles iránytani és ellenőrizni egyebek mellett az egészségre káros rovarok, egyéb ízeltlábúak és rágcsálók által okozott egészségi ártalom megelőzését. Nem egyszerű levélben, hanem határozatban kellett volna kötelezni a lakás tulajdonosát a szükséges intézkedések megtételére. Miután a hatóság észlelte, hogy az első felszólításnak nem tettek eleget maradéktalanul, hivatalból kellett volna észlelni azt is, hogy a jogszabályi előírások alapján szükségessé vált az intézet védekezésben való részvétele. Az ombudsman ezért ebben az esetben arra a következtetésre jutott, hogy eljárásával az intézet a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos visszásságot idézett elő.166

165 166

AJB 3031/2011. AJB-3616/2011.

3.3. A jogalkotással összefüggő tevékenység Az ombudsman minden vizsgálatának kiindulópontja a hatóság vagy közszolgáltató jogalkalmazásával összefüggő alapjogi dilemma. A visszásság azonban nemegyszer – részben vagy egészben – magára a normaszövegre vezethető viszsza. Az országgyűlési biztos számára ezért az Obtv. 25. §-a lehetővé teszi a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök (korábban „állami irányítás egyéb jogi eszközei”) vizsgálatát is. Az Obtv. szerint, ha az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél a jogszabály (közjogi szervezetszabályozó eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A preventív jogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján az állampolgári jogok biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben is, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalból indított eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – a jogalkalmazói tevékenység vizsgálatával szoros összefüggésben áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatos alkotmányossági aggályait. Ez egyszerre jelent felelősséget és lehetőséget, amellyel a biztosnak élnie kell. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az ombudsman a jogalkotási folyamat résztvevőjévé válna, tevékenysége kizárólag arra irányulhat, hogy az alkotmányosság érvényesülését segítse elő a kodifikációs munkálatok során. A 2011-ben megfogalmazott jogalkotási javaslatok több mint harmada négy projekthez kapcsolódik. A projektek sajátosságából adódóan ezeket a javaslatokat kiszolgáltatott helyzetben lévő, jogérvényesítésre képtelen csoportok alapjogainak védelmében vagy kirívóan súlyos, illetve tömeges jogsérelem orvoslása érdekében fogalmazta meg az országgyűlési biztos. Az

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

221

ombudsman ugyanakkor feladatának tekinti, hogy olyan egyedi, tipikusnak nem tekinthető élethelyzetekre is felhívja a figyelmet, amelyek szabályozására az általánosításra törekvő jogalkotás során nem került sor. A beszámoló e fejezete ismerteti az országgyűlési biztos 2011-ben tett főbb jogalkotási javaslatait, a jogszabály-tervezetek véleményezésének ez évi gyakorlatát, valamint a benyújtott alkotmánybírósági indítványokat.

3.3.1. A jogszabályokat érintő biztosi tevékenység Az országgyűlési biztos az egészségügyi projekt keretében a betegek jogainak érvényesíthetőségével, a pszichiátriai betegek jogaival, az elmeállapot megfigyelésével, a háziorvosi alapellátással, az iskolaorvosi vizsgálatokkal, a gyermek és ifjúságpszichiátriai ellátások helyzetével, a hajléktalanok egészségügyi ellátásával, valamint az extrém sporttá nyilvánítás feltételrendszerével összefüggő szabályozás visszásságainak orvoslása érdekében fogalmazott meg javaslatokat. Felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, hogy kezdeményezze a vonatkozó törvényi, illetve jogszabályi rendelkezések olyan módosítását, amely • lehetővé teszi, hogy az Egészségbiztosítási Felügyelet által le nem zárt, a részleges jogutódlás során átvett ügyekben az egyes panaszokban jelzett jogsérelmeket illetően az illetékes megyei népegészségügyi szakigazgatási hivatalok bírósági úton megtámadható közigazgatási határozat formájában dönthessenek; • biztosítja a jogutódlást az Egészségbiztosítási Felügyelet határozatainak felülvizsgálata érdekében indult bírósági perek esetében is; • megteremti azt, hogy az egyéni betegjogi panaszokat egy olyan független, hatósági jogosítványokkal és speciális szakértelemmel rendelkező jogvédő fórum bírálja el közigazgatási eljárás során, amelynek döntéseivel szemben a bírósághoz fordulás lehetősége is biztosított; • megteremti a betegjogi képviselői rendszer működésével összefüggő szakmai és jogi koordinációs feladatok ellátásának világos jogi, finanszírozási kereteit – a Semmelweis Tervben kidolgozott javaslatnak megfelelően – egy országosan illetékes központi hivatal felállításával. Az országgyűlési biztos javasolta a nemzeti erőforrás miniszternek, hogy a pszichiátriai betegek intézeti felvételének és az ellátásuk során alkalmazható korlátozó intézkedések szabályairól szóló a 60/2004. (VII. 6.) ESzCsM rendelet 3. számú mellékletében található hivatkozás megfelelő módosításával szüntesse meg a jogbiztonság követelményét sértő jogi helyzetet.

222

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, hogy a személyi és tárgyi feltételek egyidejű meghatározásával, dolgozza ki a súlyosan violens pszichiátriai betegek tartós intézeti elhelyezésének jogszabályi kereteit, valamint – az egységes jogalkalmazás érdekében – pontosítsa a kötelező intézeti gyógykezelést érintő jogszabályi rendelkezéseket; Az ombudsman a nemzeti erőforrás miniszter kezdeményezését kérte annak érdekében, hogy a jogi szabályozás egyértelműen és világosan, az észlelt ellentmondásokat feloldva határozza meg a jogvédelemhez szükséges, az elmeállapot megfigyelésének pontos tartalmára, a megfigyelés hatálya alatt álló személyek esetében fellépő veszélyeztető, közvetlen veszélyeztető megatartás esetén követendő eljárásrendre, az alkalmazható beavatkozásokra és az esetleges korlátozó intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokat. A biztos a nemzeti erőforrás miniszter intézkedését kérte, hogy a vonatkozó jogszabályok • részleteiben is szabályozzák a kártalanítás intézményét a háziorvosi praxisjoggal összefüggésben; • egyértelműen, világosan meghatározzák a feladatátvállalási szerződések minimális tartalmát, garanciális keretszabályait, ezáltal elősegítve a szükséges mértékű tartalmi egységességüket; • a kártalanítás intézményének bevezetését követően egyértelműen szabályozzák az alapellátási körzetek alakításával és módosításával kapcsolatos kötelezettségeket a minőségi betegellátás érdekében. Az ombudsman javasolta, hogy a nemzeti erőforrás miniszter a jogszabályi rendelkezések módosításával kezdeményezze a kötelező iskolaorvosi szűrővizsgálatok megfelelő, a gyermekek jogait és mindenek felett álló érdekeit is tiszteletben tartó elvégzéséhez szükséges szakmai, tárgyi, valamint finanszírozási feltételek megteremtését. A biztos határozott és összehangolt lépéseket kért a nemzeti erőforrás minisztertől annak érdekében, hogy megszűnjön a gyermekpszichiátriai fekvőbeteg- és sürgősségi ellátáshoz való hozzáférés jelenlegi hiánya. Intézkedéseket kért továbbá a gyermekpszichiáterek számának emelkedését eredményező feltételrendszer kialakítása, a jelenlegi helyzetben pedig a jelzett szakterület hiányszakmává minősítése érdekében. Az ombudsman javasolta a nemzeti erőforrás miniszterének, hogy • az egészségügyi ellátás biztosításának jogszabályokban előírt minimumszintje rugalmasan kövesse a megváltozott mennyiségű igényszintet; • fordítson kiemelt figyelmet az egészségügyi szolgáltatások finanszírozásának rendszere (így különösen a költségvetési támogatások, normatívák elosztása) a gyakorlati tapasztalatokra építő, valódi igényekre reagáló, hatékonyabb működési modelljének kialakítására;

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

223

• kezdeményezze egy országos szintű, egységes hajléktalanügyi stratégia, ezen belül a hajléktalan emberek egészségügyi ellátására vonatkozó országos koncepció megalkotását; • mérje fel és tekintse át megvalósítási lehetőségeit annak, hogy a hajléktalan betegek ellátását ügyeleti rendszerben, már meglévő kapacitásuk terhére, többlet-feladatként elvégző egészségügyi intézményekben fertőtlenítő fürdetésre alkalmas, speciális felszereltségű külön helyiségek kerüljenek kialakításra; • vizsgálja meg a státusuknál fogva speciális betegcsoportnak tekintendő hajléktalan betegek igényeit, a hatékony kommunikációs eszközöket és kezelési megoldásokat tartalmazó egységes módszertan, szakmai protokoll kidolgozásának és elfogadásának szükségességét. A biztos a nemzeti erőforrás minisztertől kérte a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet 5/B. §-a felülvizsgálatának kezdeményezését, a különösen veszélyes, extrém sport és szórakoztató- szabadidős tevékenységek objektív minősítési rendszeren, szakmai szempontokon alapuló, taxatív jellegű jogszabályi felsorolásának kidolgozását. A gyermekjogi projekthez kapcsolódóan az ombudsman olyan témakörökben tett jogalkotási javaslatokat, mint a szülők benntartózkodási lehetőségei az egészségügyi intézményekben, a védőnői körzetek kialakítása, az iskola-egészségügy, a gyermekek táborozásához szükséges orvosi igazolások, az iskolai testnevelés, a speciális étkezés, a gyermekprostitúció, a gyermekek sérelmére elkövetett szexuális bántalmazás, a drogmegelőzés, valamint a gyermekotthoni elhelyezés. Az ombudsman felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, hogy • kezdeményezze a kísérő személyek ellátásának finanszírozására vonatkozó joganyag egységes, azonos jogforrási szintű jogszabályban történő megfogalmazását; • a 18 év alatti ellátott kísérője benntartózkodásának biztosítása érdekében gondoskodjon a szükséges finanszírozási háttér megteremtéséről; • határozza meg a minimális elhelyezési szintnek a paramétereit, amelyet az Egészségbiztosítási Alap terhére igénybe vett finanszírozásból a szülő szállására kell fordítani, a jövőben kivitelezni kívánt fejlesztésekre tartalékolni; • tekintse át és vizsgálja meg, mely jogszabályok módosításával érhető el, hogy a gyermekkórház, gyermekeket ellátó kórházi osztály tervezésekor és kivitelezésekor a szülő benntartózkodásának méltó, higiénikus, és a gyermekek ellátását nem veszélyeztető megoldások legyenek csak alkalmazhatók.

224

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

A biztos javasolta a nemzeti erőforrás miniszternek, hogy kezdeményezze a védőnői ellátás finanszírozásáról szóló jogszabály módosítását. Ennek alapján biztosítható legyen a védőnő átmeneti kiegészítő díjazása a megengedett létszámon felüli, de maximálisan ellátható létszámnak megfelelő ellátotti számig, illetve a jogszabály egyértelműen határozza meg, hogy a területi pótlék milyen mértékben illeti meg a szolgáltatókat, valamint a védőnőket. Az ombudsman felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, hogy kezdeményezze az egyes iskola-egészségügyi ellátásokra vonatkozó szakmai protokollok kidolgozását, és a szakmai felügyelet kiépítését, valamint az ellátásoknak a gyermekek jogait és mindenek felett álló érdekeit is tiszteletben tartó elvégzéséhez szükséges szakmai, tárgyi, valamint finanszírozási feltételek megteremtését. Tegyen összehangolt lépéseket annak érdekében, hogy a közoktatás intézményeiben az egyenlő bánásmód követelménye alapján a gyermekek, a tanulók azonos feltételek szerint részesüljenek azonos színvonalú ellátásban. Intézkedjen továbbá az iskola-egészségügyi szakemberek számának emelkedését eredményező feltételrendszer kialakítása, méltányos finanszírozásuk megteremtése érdekében. A biztos javasolta a táborozáshoz szükséges orvosi igazolások kérdéskörével összefüggő jogszabályok összhangjának megteremtését, különös figyelmet fordítva az orvosi igazolás kiadására jogosult(ak) körének meghatározására és az ellátást ténylegesen nyújtó szolgáltató finanszírozására. Az ombudsman kezdeményezte a jogalkalmazói tapasztalatokra is figyelemmel az iskolai testnevelés oktatására vonatkozó szakmai protokollok kidolgozását és a szakmai felügyelet kiépítését, valamint az iskolai testnevelésnek és diáksportnak, a gyógytestnevelésnek a gyermekek jogait és mindenek felett álló érdekeit is tiszteletben tartó szakmai, tárgyi, valamint finanszírozási feltételeinek megteremtését. A biztos felkérte a Kormányt, hogy kezdeményezze a közétkeztetésre vonatkozó szabályrendszer átfogó felülvizsgálatát és megfelelő szintű rekodifikációját. A belügyminisztertől intézkedések kezdeményezését kérte a gyermeket szexuálisan kihasználó szervezett bűnözői csoportokat mielőbb felszámolása érdekében. Az ombudsman hathatós lépéseket kért a Kormánytól a gyermek addiktológiai ellátás megteremtésére és a kapcsolódó gyermek és ifjúsági pszichiátriai ellátás problémáinak haladéktalan megoldására. A javaslatok megvalósítása érdekében részletes végrehajtási ütemterv kidolgozását kérte, amely megjelöli a határidőket és megnevezi a felelősöket. Javasolta továbbá a kábítószer-probléma kezelése érdekében készített nemzeti stratégiai programról szóló 106/2009. (XII. 21.) OGY határozat mellékletében szereplő Nemzeti

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

225

Drogstratégia végrehajtására szolgáló akciótervek kidolgozását és elfogadását, vagy új Nemzeti Drogstratégia és az ahhoz kapcsolódó akciótervek kidolgozásának és elfogadásának kezdeményezését. A biztos indítványozta a teljes kábítószerügyi szabályozás áttekintését is. Az országgyűlési biztos felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, hogy kezdeményezze a gondozási helyváltás fogalmának egyértelmű meghatározását és részletszabályai kidolgozását. Javasolta továbbá a gyámrendelésre, valamint az igazgatási bírság kiszabására vonatkozó javaslattételre vonatkozó szabályok felülvizsgálatát is. Az ombudsman azt javasolta a nemzeti erőforrás miniszternek, hogy • fontolja meg a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek a szociális, valamint a gyermekjóléti és gyermekvédelmi ágazatban történő végrehajtásáról szóló 257/2000. (XII. 26.) Korm. rendeletben meghatározott pótlék kiterjesztésének kezdeményezését a különleges gyermekotthonokban dolgozókra; • kezdeményezze a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 156. § (4) bekezdése a/ pontjának hatályon kívül helyezését. Felkérte továbbá a vidékfejlesztési minisztert, hogy gondoskodjon a vendéglátó-ipari termékek előállításának és forgalomba hozatalának élelmiszerbiztonsági feltételeiről szóló 62/2011. (VI. 30.) VM rendelet egyes rendelkezéseinek lakásotthonokra való kiterjesztéséről. A biztos a katasztrófavédelmi projekt keretében az árvíz elleni védekezést, a katasztrófavédelemben részt vevő hivatásosok pszichológiai felkészítését, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóság működését érintő szabályozás módosítását javasolta. Felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy kezdeményezze a vonatkozó törvényi szabályozás olyan tartalmú módosítását, amely • a veszélyeztetett települések esetében kötelezettségként írja elő az önkormányzatok számára az árvízkár-elhárítási terv megalkotását és elfogadását, illetve biztosítja az e feladat ellátásához szükséges forrásokat és szakmai segítséget (hátteret); • a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapról szóló 2003. évi LVIII. törvény alkalmazásának eddigi tapasztalatait áttekintve, annak esetleges felülvizsgálatával, hosszú távra és kiszámíthatóan teremti meg egy komplex kártalanítási rendszer alapjait. Az ombudsman javasolta, hogy a belügyminiszter, a honvédelmi miniszter, a nemzetgazdasági miniszter és a külügyminiszter közösen tekintsék át és mérjék fel a hivatásos állomány valamennyi tagja – kiemelten krízishelyzetekben irányadó – pszichológiai ellátása, kezelése, illetve e területen a meg-

226

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

előzés egységesebb jogi szabályozásának és gyakorlatának lehetőségeit, majd kezdeményezzék azok megvalósítását. A biztos felkérte a Kormányt a tűzvédelmi hatósági feladatokat ellátó szervezetekről és a tűzvédelmi hatósági tevékenység részletes szabályairól szóló 261/2009. (XI. 26.) Korm. rendelet módosítására, annak biztosítása érdekében, hogy a tűzvédelmi hatóság minden esetben tájékoztassa a beavatkozó tűzoltóságokat a működési területét érintő döntéseiről. Javasolta továbbá a katasztrófavédelemért felelős miniszternek, hogy • vizsgálja felül a tűzoltók, különösen pedig a köztestületi tűzoltósági állomány érdemei elismerésének rendszerét; • a tűzoltóságok hatékony munkaügyi, közegészségügyi és munkavédelmi ellenőrzésének megteremtése érdekében fontolja meg a jelenlegi szabályozás áttekintését és szükség szerint azok módosításának kezdeményezését. A biztos büntetés-végrehajtási projekt keretében javaslatokat tett a fogvatartás, illetve a fogvatartottak szállítását szabályozásával kapcsolatban megállapított visszásságok orvoslására. Megfontolásra ajánlotta a közigazgatási és igazságügyi miniszternek a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 137. § (1) bekezdésében olyan körülmények, illetve követelmények meghatározását, amelyeket kötelező figyelembe venni a zárkában elhelyezhető létszám meghatározásakor. Az ombudsman javasolta a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy a büntetés-végrehajtásra vonatkozó jogszabályok ígért felülvizsgálata során a fogvatartottak esetében is tegye lehetővé a betegjogok lehető legszélesebb körben való érvényesülését, valamint szabályozza a közeli hozzátartozók értesítését a fogvatartottak súlyos, életveszélyes betegsége esetén. A biztos felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy vizsgáltassa felül a biztonsági öv használatára vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket olyan szempontból, hogy azok megfeleljenek az utasbiztonság szempontjainak, és törvény írja elő valamennyi gépjárművezető és utasa számára a biztonsági öv kötelező alkalmazását. E rendelkezéseket alapul véve, a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendeletbe is építse be a fogvatartotti szállítógépjárművek biztonságos kialakításának szabályait. Az ombudsman javasolta a belügyminiszternek, hogy kezdeményezze a szolgálati gépjárművet vezető bv. dolgozók járműkötelékben való biztonságos és zavartalan közlekedése feltételeinek, szabályainak jogszabályban való rögzítését. Az országgyűlési biztos a projektekhez nem kapcsolódó vizsgálataiban a

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

227

jogi szabályozás széles spektrumában tárt fel visszásságokat, amelyek orvoslása érdekében az alábbi javaslatokat fogalmazta meg. Az ombudsman megállapítása szerint nincs pontos szabály arra, hogy a folyamatban lévő bírósági végrehajtási eljárás során a végrehajtónak mikor, hány alkalommal kell meggyőződnie arról, hogy az adott adós nem áll felszámolás alatt. Az ombudsman ezért megfontolásra ajánlotta a közigazgatási és igazságügyi miniszternek a felszámolási eljárás elrendelésének idején folyamatban lévő bírósági végrehajtási eljárásokra vonatkozó olyan törvényi szabályozás kialakítását, amely biztosítja, hogy a végrehajtást kérő jogai ne sérüljenek, hitelezői igényét a felszámolási eljárásban érvényesíteni tudja. Az ajánlásra még nem érkezett érdemi válasz. A közjegyzők jogszabályi felhatalmazás nélkül a korábbi eljárási díj sokszorosát is elkérik az adóstársak elleni végrehajtási eljárást elindító végrehajtási záradék kiadásáért. Az ombudsman felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy készítse elő a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény olyan irányú módosítását, mely rendelkezéseket tartalmaz az adóstársak ellen benyújtott végrehajtási záradékok eljárási díjának egyszeri fizetésére. A biztos előremutatónak tekinti, hogy a 2012. január 1-jétől módosult szabályozás alapján, ha a végrehajtását több, egyetemlegesen kötelezett adóssal szemben egyidejűleg kérik, csak az egyik adóssal szemben előterjesztett végrehajtási kérelemre kell megfizetni a teljes díjat, a további adóssal szemben előterjesztett végrehajtható okirat kiállítási kérelemre 5000 Ft díjat kell adósonként megfizetni. Az országgyűlési biztos megállapítása szerint a végrehajtási eljárásban az ügy értékéhez viszonyítva aránytalanul magas lehet a hitelező jogi képviselőjének a díja, amit az adósnak kell viselnie. Felkérte ezért a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy módosítsa a bírósági végrehajtási eljárásban közreműködő jogi képviselő díjazásáról szóló 12/1994 (IX. 08) IM rendeletet olyan módon, melynek eredményeképpen csökken a lakossági hitelszerződések adósai által fizetendő munkadíj mértéke. A közigazgatási és igazságügyi miniszter válaszában jelezte, hogy a rendelet módosítás 2012 első félévében várható. Az önálló bírósági végrehajtó díja a jogszabályban meghatározott számítási módját alkalmazva az ügy értékéhez viszonyítva aránytalanul magas lehet. Az ombudsman javasolta a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy vizsgálja felül a bírósági végrehajtói díjszabásról szóló 14/1994 (IX. 08.) IM rendelet teljes díjrendszerét, különös tekintettel az egyetemleges adósok ellen indított végrehajtási eljárásokra, a végrehajtót megillető behajtási jutalék mértékére. Javasolta továbbá a bírósági végrehajtói díjszabásról szóló 14/1994 (IX. 08.) IM rendelet 17. §-ának módosítását, amely egyértelműsíti,

228

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

hogy milyen költségek előlegezése kell számítania a végrehajtást kérőnek, továbbá pontosan meghatározza a végrehajtási eljárás lefoglalható vagyontárgy hiányában, illetve sikertelen értékesítés miatti szünetelése esetén az önálló bírósági végrehajtó által igényelhető díjat. A közigazgatási és igazságügyi miniszter tájékoztatása szerint a kodifikációs munka elkezdődött, a rendelet módosítása 2012 első félévében várható. Az országgyűlési biztos vizsgálata visszásságokat tárt fel egyes pénzügyi jogviszonyokban. Felkérte ezért a Kormányt, hogy • készítse elő a hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi XCII. törvény rendelkezéseinek módosítását, megteremtve az ügyfelek – a jogviszony és az ügylettel összefüggő kockázatok lényeges elemeire történő – valóban érdemi tájékoztatásának lehetőségét; • dolgozza ki a teljes listás hitelinformációs rendszer létrehozásának feltételeit, valamint • a magánszemélyek csődvédelmének szabályait. A magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszonyfenntartásáról csak a tartósan külföldön foglalkoztatott, illetve a tartós külföldi szolgálatot teljesítő valamint a külföldi tanulmányokat folytató tagok nyilatkozhattak a külképviseleteken. Az országgyűlési biztos álláspontja szerint ez a jogi szabályozás az egyéb okból külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok hátrányos megkülönböztetését eredményezte. Felkérte ezért a nemzetgazdasági minisztert, hogy kezdeményezze a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény olyan tartalmú módosítását, amely lehetővé teszi a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel nem rendelkező, külföldön tartózkodó pénztártagok számára is a nyilatkozat mielőbbi megtételét. Kérte továbbá, hogy a javasolt törvénymódosítás hatálybalépéséig is teremtsék meg a nyilatkozat benyújtásának jogi feltételeit azon külföldön tartózkodó pénztártagok számára, akik az igazolási kérelem benyújtására nyitva álló időtartam alatt nem rendelkeznek a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel. A Nemzetgazdasági Minisztérium válaszában elismerte, hogy a jelentésben említett konkrét ügyek eljárási hiányosságokra utalnak, azonban álláspontja szerint a jogvesztő határidők letelte miatt a jogszabály módosítása okafogyottá vált. Nem látja szükségesnek a jogalkotást a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium sem, mert álláspontja szerint nem állapítható meg olyan, széles körben megvalósult, az érintett számára elkerülhetetlenül beállt jog- vagy érdeksérelem, amely jogalkotást tenne szükségessé. Az ombudsman vizsgálata megállapította, hogy még az emberi lét alapvető feltételét jelentő hajléktalanellátáshoz sem képesek hozzáférni azok az alacsonyan iskolázott, gyakorlatilag írástudatlan, magyarul nem beszélő menekültek, akik a befogadó állomásról külföldre távoznak, majd visszaküldik őket

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

229

Magyarországra. A feltárt visszásság orvoslása érdekében felkérte a nemzeti erőforrás minisztert a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításának kezdeményezésére, hogy hajléktalanság esetén, az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szükséges szálláshoz mindenki, így a személyazonosító okmánnyal nem rendelkező, illetve az országban jogcím nélkül tartózkodó külföldiek is hozzáférjenek. Javasolta továbbá, hogy a belügyminiszter kezdeményezze • a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény olyan módosítását, amelynek alapján a befogadó állomás az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet esetén, a hajléktalanellátáshoz való hozzáférés feltételeinek megteremtéséig, az intézményben történő elhelyezésből és ellátásból kizárt menekültet is köteles legyen befogadni; • a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény végrehajtásáról szóló 301/2007. (XI. 9.) Korm. rendelet olyan módosítását, amely meghatározza, hogy a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal írásbeli bejelentés hiányában milyen tények, illetve körülmények fennállása esetén juthat arra a következtetésre, hogy a menekült a befogadó állomáson történő életvitelszerű tartózkodással véglegesen felhagyott; • a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény végrehajtásáról szóló 301/2007. (XI. 9.) Korm. rendelet módosítását annak érdekében, hogy a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal a befogadó állomáson történő elhelyezésből és ellátásból kizárás következtében hajléktalanná vált menekültek szálláskereséséhez, a hajléktalanellátáshoz, valamint az integrációs célú támogatásokhoz történő hozzáféréshez szükséges okmányai beszerzéséhez köteles legyen segítséget és támogatást nyújtani. Az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet arra, hogy a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény (Fot.) ellentmondásos rendelkezéseket tartalmaz. Az ombudsman felkérte a nemzeti erőforrás miniszterét a jogszabályok módosításának kezdeményezésére annak érdekében, hogy • azok egyértelműen határozzák meg az egyenlő esélyű hozzáférés feltételeinek országosan hány közszolgáltatást nyújtó kötelezettnek és milyen határidőben kell megfelelnie; • az e feltételnek meg nem felelő közszolgáltatást nyújtó kötelezettekkel szemben az arra hatáskörrel rendelkező szerv hivatalból tegye meg a hatáskörébe tartozó intézkedéseket (felhívás, határidőtűzés stb.). A miniszter válaszában arról adott tájékoztatást, hogy megkezdődött az egyenlő esélyű hozzáféréssel biztosított közszolgáltatások országos felmérése és várhatóan 2012 őszén zárul.

230

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

A gyalogátkelőhelyek jelző- és tájékoztatórendszereinek hiányossága, valamint az egyenlő esélyű hozzáférés biztosítását előíró törvényi kötelezettségek teljesítésének elmulasztása esetén alkalmazandó jogkövetkezmények, szankciók rendszerének hiánya a vak és gyengénlátó gyalogosok vonatkozásában visszásságot okoz. Az ombudsman a nemzeti erőforrás miniszternek javasolta, hogy kezdeményezze a vonatkozó törvényi rendelkezések módosítását az akadálymentesség és az egyenlő esélyű hozzáférés kialakítását, biztosítását előíró jogszabályi kötelezettségek egységes, következetes garancia- és szankciórendszerének megteremtése érdekében. Az ombudsman felhívta arra a figyelmet, hogy a mozgáskorlátozott igazolványokkal való visszaélések miatt nem kerülhetnek hátrányos helyzetbe a várakozási díj megfizetése alól mentességre valóban jogosultak. A biztos javasolta a nemzeti fejlesztési miniszternek • a várakozási díj megfizetése alól mentességet biztosító mozgáskorlátozott igazolványokra vonatkozó teljes jogi szabályozás áttekintését, • a mozgáskorlátozott igazolvány utólagos bemutatásának lehetőségére vonatkozó keret- és részletszabályok kidolgozását az indokolatlan joghátrányozás megelőzése érdekében; • a vonatkozó jogszabályban – az útburkolati jelek tervezési és létesítési előírásairól szóló 11/2001. (III. 13.) KöViM rendeletben – a mozgáskorlátozottak jelképe útburkolati jel feltüntetésének kötelezővé tételét, abban az esetben, ha az érintett utak burkolata azt lehetővé teszi. A biztos rámutatott arra, hogy az ápolást, gondozást nyújtó intézmény alapítására vonatkozó szabályozása nem egyértelmű, annak alkalmazása során eltérő gyakorlat alakult ki. Felkérte ezért a nemzeti erőforrás miniszterét, hogy vizsgálja felül az illegális szociális otthonok működésével kapcsolatos szabályozást, kezdeményezze a szociális intézmények alapítására vonatkozó normák pontosítását, továbbá készítse elő a feladat ellátására köteles önkormányzatokat érintő, az ellátottak elhelyezésével kapcsolatos végrehajtást biztosító garanciális szabályokat, valamint a piaci alapon működő szolgáltatásokra vonatkozó jogszabályt. A válaszadásra vonatkozó határidő még nem járt le. Az országgyűlési biztos visszásnak tartja, hogy pusztán a ténylegesen együtt élő szülők között fennálló jogi kapcsolat miatt egyes családi formák összességében kevesebb családi pótlékra jogosultak, továbbá más, a gyermekek számára tekintettel megállapított állami támogatástól is elesnek. Felkérte ezért a nemzeti erőforrás minisztert, hogy kezdeményezze a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény olyan tartalmú módosítását, amely a gyermekek valódi egyenlőségének előmozdítása érdekében a különböző családi formák egyenlőként kezelését azzal is biztosítja, hogy megteremti az egymás

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

231

gyermekeit élettársi kapcsolatban, közös háztartásban nevelő szülők esetében is az egybeszámítás lehetőségét. A miniszter válaszlevelében kifejtette, hogy véleménye szerint a törvényi szabályozási logikája koherens, nem valósít meg alaptörvény-ellenes megkülönböztetést, amikor egyes családtípusoknak eltérő összegű családi pótlékot állapít meg. Az ombudsman javaslatát továbbra is fenntartja, és álláspontja felülvizsgálatára kérte a minisztert. Az ombudsman visszásnak tartja, hogy a tartásdíj előlegezése felfüggeszthető már egyetlen részlet megfizetés esetén az adott időszakban megfizetendő tartásdíj teljes összegéhez mért arányosítás nélkül. Javasolta ezért a nemzeti erőforrás miniszternek, hogy kezdeményezze és koordinálja a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény és a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet, továbbá a kapcsolódó végrehajtási szabályok megfelelő, a gyermekek jogainak és érdekeinek védelmét előmozdító módosítását. Az országgyűlési biztos vizsgálata azt igazolta, hogy a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvényben szabályozott megtérítési kötelezettség merevsége és differenciálatlansága egyes speciális esetekben a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz. Az ombudsman felkérte a nemzeti erőforrás minisztert, hogy kezdeményezze a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény megtérítési kötelezettségre vonatkozó rendelkezésének módosítását, illetve kiegészítését a gyermek jogainak és mindenek felett álló érdekének az árvaellátás folyósítása során való érvényesíthetősége érdekében. Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a gyermekvédelmi szakellátórendszer – anyagi okokra visszavezethetően – nem tud eleget tenni a nemzetközi kötelezettségvállalásnak. A biztos – gyermekjogi szakombudsmanként – felkérte a Kormányt, hogy erre legyen figyelemmel a 2012. évi költségvetési törvény beterjesztésekor. A válasz szerint a gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő gyermekek, valamint az utógondozottak után járó normatív állami támogatás összegének növelését a jelenlegi gazdasági lehetőségek és a költségvetés teherbíró képessége nem teszik lehetővé, az érintettek megfelelő szintű ellátását feladatfinanszírozással kívánják megoldani. Az ombudsman a választ elfogadta, a szakmai elképzelésekről további tájékoztatást kér a nemzetgazdasági minisztertől. Az ombudsman álláspontja szerint a nagykorúsághoz közel állók igazolatlan mulasztása esetében formálisnak tekinthető a mérlegelés nélküli védelembe vételi kötelezettség. A 18. életév betöltése után az előírt magatartási szabályok betartásának megszegése nem jár következménnyel, így a védelembe vétel fenntartásának célja alkotmányos szempontból értelmezhetetlen.

232

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

A biztos javasolta a nemzeti erőforrás miniszternek, hogy fontolja meg a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény, valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény olyan módosítását, amely értelmében a nagykorúság előtt álló gyermek iskoláztatási támogatás folyósításának felfüggesztésekor a jegyző mérlegelési jogkörben dönthessen a védelembe vétel szükségességéről. A visszásságot orvosolta, hogy 2012. január 1-jétől az 50 órát igazolatlanul mulasztó tanuló védelembe vételét kötelező jelleggel csak a 16. életévét be nem töltött gyermek esetében kell elrendelni. Az ombudsman álláspontja szerint az átmeneti nevelésbe vételt megelőző eljárásra vonatkozó jogszabályok összessége indokolatlanul bonyolult, ugyanakkor a szabályozás az elhelyezési eljárásban közreműködő szervek bürokratikus eljárását helyezi a középpontba. A biztos azt javasolta a nemzeti erőforrás miniszternek és a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy kezdeményezzék a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvénynek a közigazgatási hatósági eljárásról szóló törvény rendelkezéseivel való – a gyermek mindenek felett álló érdekeinek megfelelő – harmonizálását, valamint az eljárásban közreműködő gyermekvédelmi szakértői bizottság és szakszolgálat feladatainak egyértelmű elhatárolását. A miniszter a biztos javaslatainak megvalósulását a gyermekvédelmi törvény 2012. I. félévére tervezett módosításakor tartja megoldhatónak. A biztos az Útravaló Ösztöndíjprogram esélyegyenlőségi ösztöndíjaival kapcsolatban megállapította, hogy a jogszabály csak keretszabályként tartalmazza az ösztöndíj folyósításával, elszámolásával illetve a felhasználás ellenőrzésével kapcsolatos határidőket. Felkérte ezért a nemzeti erőforrás miniszterét, hogy a jogosultsági feltételek, illetve az ösztöndíjak folyósítását meghatározó határidők kiszámíthatóvá tétele érdekében fontolja meg az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló 152/2005. (VIII. 2.) Kormányrendelet módosításának kezdeményezését. A miniszter válaszában a jogszabály felülvizsgálatának szükségességét elfogadta, az időközben módosított kormányrendelet azonban továbbra sem tesz eleget a biztos kezdeményezéseinek. Az országgyűlési biztos egy nemzetközi gyermek-elhelyezési ügyben megállapította, hogy kötelezett és a gyermek ismeretlen helyen tartózkodása, illetve a végrehajtó és a rendőrség együttműködésének nem kellő jogi meghatározottsága miatt húzódott el az eljárás. Megfontolásra ajánlotta ezért a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, valamint a belügyminiszternek az ismeretlen helyen tartózkodó gyermekekkel kapcsolatos végrehajtási eljárásokban végrehajtó és a rendőrség együttműködésének újraszabályozását. A jogi szabályozás hiányosságai miatt maradt el egy magyar állampolgár külföldön született gyermekének anyakönyvezése. Magyar nyelvű születési

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

233

anyakönyvi kivonat hiányában még az ingyenes közoktatáshoz, és a társadalombiztosítási ellátásokhoz sem férhetett hozzá. Az ombudsman javasolta, hogy a nemzeti erőforrás miniszter kezdeményezze a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosítását, illetve kiegészítését annak érdekében, hogy a Magyar Köztársaság joghatósága alá tartozó, iskolaköteles életkorban lévő gyermekek az ingyenes alapfokú oktatáshoz hivatalos lakcímet vagy tartózkodási helyet igazoló okmányok hiányában is hozzáférjenek. Az országgyűlési biztos álláspontja szerint nincs alkotmányos indoka annak, hogy a jogalkotó a magyar állampolgár külföldön született, illetve magyar állampolgárságot szerzett gyermekének magyarországi anyakönyvezését a szülők külföldi házasságkötésének hazai anyakönyvezésétől tegye függővé. Emiatt a közigazgatási és igazságügyi miniszter intézkedését kérte az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről szóló 6/2003. (III. 7.) BM rendelet 81/C. § (4) bekezdésének hatályon kívül helyezése érdekében. A hivatásos állomány tevékenységének egyik feltétele, hogy egészségi, pszichikai és fizikai szempontból is alkalmasak legyenek feladataik elvégzésére. A biztos felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy fontolja meg a hivatásos állomány valamennyi tagja egészségi alkalmasság vizsgálata/felülvizsgálata egységes, korszerű, a személyi állomány egészségének védelmét, helyreállítását, fejlesztését támogató, az érintett szervek állománymegtartó-képességét növelő rendszerének megteremtését. A vonatkozó miniszteri rendeletek egységesebbé tételének szükségességét a miniszter – ágazati, speciális követelményekre hivatkozva – nem osztotta. A biztos a választ tudomásul vette. Az országgyűlési biztos megállapítása szerint a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység ellátásához meghatározott követelmények szabályozása félreérthető és ellentmondásos. Javasolta ezért a belügyminiszternek, hogy a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló törvény végrehajtásáról rendelkező 24/1998. (VI. 9.) BM rendeletet módosításával, kiegészítésével • gondoskodjon a jogszabály állampolgárok és jogalkalmazók számára egyaránt bizonytalan tartalmú rendelkezéseinek pontosításáról; • határozza meg a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése szempontjából szükséges garanciális eljárási szabályokat. A miniszter az ajánlással tartalmilag egyetértett, és annak megfelelően módosította a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi CXXXIII. törvény végrehajtásáról rendelkező 22/2006. (IV. 25.) BM rendeletet. A biztos ugyanebben az ügyben az országos rendőrfőkapitányt a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomo-

234

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

zói tevékenységre vonatkozó jogszabályokból a rendőrségre háruló feladatok végrehajtásáról szóló 29/2007. (OT 21.) ORFK utasítás felülvizsgálatára kérte fel. A BM rendelet módosításának hatálybalépésével megkezdődött e témakörben egy új ORFK közjogi szabályozó megalkotása. Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a fogvatartott különleges biztonságú körletbe helyezésének eljárási rendjét a jogalkotó nem megfelelően szabályozta, hiányoznak a szükséges garanciák. Emiatt felkérte a közigazgatási és az igazságügyi minisztert, hogy a belügyminiszterrel együttműködve dolgozza ki, illetve módosítsa a különleges biztonságú körletbe helyezés törvényi és rendeleti feltételeit, valamint teremtse meg annak lehetőségét, hogy a döntés ellen független jogorvoslati fórumhoz lehessen fellebbezni. Az elmúlt években számos ombudsmani vizsgálat hívta fel a figyelmet a fogvatartottak jogorvoslathoz való jogának sérelmére. A biztos újabb panaszok kapcsán javasolta a közigazgatási és az igazságügyi miniszternek, hogy a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet módosításával teremtse meg a jogorvoslat lehetőségét a büntetés-félbeszakítási kérelmeket első fokon elbíráló minden döntéssel szemben. A hatóságokat világosan eligazító és kiszámítható szabályozás hiányában a bírságolási szándék mellett egyre inkább háttérbe szorul az eredeti cél, a közlekedésbiztonság javítása, a szabályszegések megelőzése, valamint fennáll az egyéni jogsérelmek lehetősége is. A biztos ezért felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy kezdeményezze a közúti közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás komplex felülvizsgálatát, valamint a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény olyan tartalmú módosítását, amely • a közigazgatási hatósági eljárás garanciális szabályainak megfelelően rendelkezik a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás határidejének meghatározásáról; • olyan kiszámítható, egyértelmű és objektív jellegű mentesülési (elévülési) határidővel egészíti ki a szabályozást, amely határidőt követően az eljárás alá vont személlyel szemben közigazgatási bírságot már nem lehet kiszabni; • a hatóságot kötelezi arra, hogy kimentési lehetőségként a teljes bizonyító erejű magánokirat mellett a közokiratot is elfogadja; • a jogbiztonság, a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos alapjog elvének megfelelően rendezi a közúti közlekedésről szóló törvényben, valamint a szabálysértési törvényben szabályozott eljárások egymáshoz való viszonyát, • az önkéntes jogkövetést, a jogerősen megállapított közigazgatási bírság befizetési határidejének megtartását világos, kiszámítható, a szükséges garanciákat tartalmazó végrehajtási szabályok megalkotásával mozdítja elő.

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

235

Egy gépjárműnek a jövedéki törvény rendelkezései alapján elrendelt elkobzása ügyében folytatott vizsgálat hívta fel a figyelmet a jogi szabályozás hiányosságaira. Az ombudsman javasolta a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy a nemzetgazdasági miniszterrel együtt vizsgálja felül a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvény 120. § (2) bekezdésében foglaltakat. Ennek eredményeként tegyen különbséget a jövedéki jogsértést elkövető tulajdonos, illetve a jogsértést el nem követő tulajdonos között, határozzon meg elévülési határidőt az elkobzás elrendelhetőségére, és zárja ki azt a lehetőséget, hogy a büntető bíróság jogerős döntésével szemben a vámhatóság elkobzást foganatosíthasson. Az országgyűlési biztos 2002 óta rendszeresen vizsgálja a 112-es európai segélyhívó szám működését. Megállapítása szerint Magyarországon ennek a hívószámnak az alkalmazása nem mozdította elő az egységes szemléletű segítségnyújtást, sőt esetenként kifejezetten megnehezítette azt. A biztos ezért azt javasolta a Kormánynak, hogy fordítson kiemelt figyelmet az Egységes Segélyhívó Rendszer megteremtéséhez szükséges jogalkotási feladatok elvégzésére, ennek során pedig mérlegelje a segélyhívások kezelésének hatékonyságát növelő megoldások bevezetését. Az országgyűlési biztos indokolatlan megkülönböztetést tapasztalt a járművek üzemanyagköltségének elszámolását előíró jogszabályban. Az ombudsman felkérte a nemzeti fejlesztési minisztert, hogy kezdeményezze a közúti gépjárművek, az egyes mezőgazdasági, erdészeti és halászati erőgépek üzemanyagés kenőanyag-fogyasztásának igazolás nélkül elszámolható mértékéről szóló 60/1992. (IV. 1.) Korm. rendelet olyan módosítását, amely alapnormaként a típusbizonyítványban megjelölt tüzelőanyag-fogyasztást határozza meg. A biztos az elektromos hálózatokkal kapcsolatos vezetékjog ingatlannyilvántartásba való bejegyzése során azt tapasztalta, hogy a hatóságok jogalkalmazási gyakorlatában a fogalomhasználat következetlen és inkoherens. Az ombudsman felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy kezdeményezze a hatósági gyakorlat számára nehezen értelmezhető jogi szabályozás egyértelművé tételét, a kialakult koherenciazavar feloldását, az irányadó joganyag ellentmondó rendelkezéseinek összhangba hozatalát. A miniszter intézkedését kérte annak érdekében is, hogy a közigazgatási hatósági eljárásról szóló törvény hirdetményi kézbesítésre vonatkozó jogi szabályozásának alkalmazására csak megfelelő esetekben, kivételes lehetőségként kerüljön sor. Az ombudsman a gáz-vezetékjog bejegyzés szabályozásának hiányosságai miatt javasolta a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy kezdeményezze az energetikai tárgyú törvények – a hatósági gyakorlat számára nehezen értelmezhető – jogi szabályozásának egyértelművé tételét, a kialakult

236

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

koherencia zavar feloldását, az irányadó joganyag ellentmondó rendelkezéseinek összhangba hozatalát. Kérte továbbá, hogy a vezetékjog utólagos bejegyzése esetén a jelenlegi formális eljárás helyett biztosított legyen az érdemi eljárás lefolytatása. Az ombudsman arra hívta fel a figyelmet, hogy ivóvíz-szolgáltatást nem lehet teljesen megszüntetni, csak szigorú feltételek mellett kizárólag időben és mennyiségben korlátozni, ha a magánszemély fogyasztó nem fizeti ki a díjat. A vonatkozó jogi rendelkezések értelmezése azonban a jogalkalmazók számára problémát jelent. A biztos ezért felkérte a vidékfejlesztési minisztert, hogy a szolgáltatás korlátozásával és szüneteltetésével összefüggő szabályokat egyértelműsítse, pontosítsa vagy módosítsa, valamint biztosítsa az ezeken alapuló egységes és alkotmányos joggyakorlat kialakítását. A miniszter az ajánlást elfogadta. A víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény eleget tesz az ombudsman javaslatának. A közszolgáltatónak minden esetben kötelező begyűjtenie az ingatlantulajdonosoktól a helyi előírások szerint kihelyezett hulladékot, a lakosok pedig kötelesek a hulladékot átadni és a díjat megfizetni. A törvényhozó nem határozta meg a hulladékkezelési közszolgáltatás korlátozhatóságának törvényi kereteit. Az országgyűlési biztos felkérte a vidékfejlesztési minisztert, hogy – az érintett szakmai szervezetek véleményének kikérését követően – kezdeményezze a közszolgáltatás korlátozhatósága eseteinek, továbbá annak a meghatározását, hogy miként biztosítható a közszolgáltatás nyújtásának folyamatossága akkor, ha a költségek fedezetét a díjakból származó bevétel nem biztosítja. A miniszter válasza a beszámoló összeállításakor még nem érkezett meg. Az ombudsman megállapította, hogy a tömegközlekedés használatával öszszefüggésben felmerülő pótdíj jogi szabályozása nehezen követhető, széttagolt. Felkérte ezért az igazságügyért felelős minisztert, hogy kezdeményezze a pótdíjra vonatkozó teljes jogi szabályozás áttekintését és kezdje meg az újraszabályozás előkészítését. Az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet arra is, hogy a menetjegy nélkül utazó gyermekek – különösen a 14 év alatti kiskorúak – gyakran nem képesek belátni magatartásuk következményét, a szülőt, törvényes képviselőt terhelő pótdíjfizetési kötelezettséget. Az ombudsman javasolta ezért a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy dolgozzák ki a 18 év alatti gyermekek pótdíjazásának keret- és részletszabályait. Ezek részeként a közlekedési társaságok csak az alapösszegű pótdíj megfizetését követelhessék a gyermek vagy törvényes képviselője részére postai úton küldött legelső értesítésben, és csak azután növekedhessen a pótdíj összege. A Fővárosi Közgyűlés rendeletében az utólagos jegybemutatás lehetőségét indokolatlanul korlátozta azzal, hogy azt két külön feltételhez – a naptári

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

237

havonként egyszeri alkalomhoz, illetve 30 napnál régebbi, nem vitatott pótdíjtartozás rendezéséhez – kötötte. A biztos felkérte a főpolgármestert, hogy kezdeményezze a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 30/2010. (VI. 4.) rendeletében foglalt indokolatlan korlátozás módosítását.

3.3.2. Alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2011-ben összesen három alkalommal kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását, jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatát. Mindhárom esetben elsődlegesen a különösen védendő, leginkább veszélyeztetett csoport, a hajléktalan vagy egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott helyzetben lévő emberek jogainak védelme indokolta az Alkotmánybírósághoz fordulást (az ügyeket részletesebben a Beszámoló 3.2.2. fejezetrésze tárgyalja). Az indítványozást minden esetben átfogó vizsgálati jelentés kiadása és kezdeményezések megfogalmazása előzte meg, az elutasító válaszok miatt, a visszásság orvoslása érdekében, végső eszközként került sor az alkotmánybírósági eljárások kezdeményezésére. 1. Az AJB-756/2010. számú ügyben kiadott jelentése nyomán a biztos 2011 januárjában fordult az Alkotmánybírósághoz. Indítványában azt kérte, hogy a testület semmisítse meg a kaposvári önkormányzat szabálysértésekről szóló rendeletének a guberálást szabálysértéssé nyilvánító rendelkezéseit. Az ombudsman szerint az önkormányzati szabályozás nem felel meg az önkormányzati jogalkotással kapcsolatos előírásoknak, továbbá sérti az emberi méltósághoz való jogot és az egyenlő bánásmód követelményét. A biztos az alkotmánybírósági indítványban kiemelte: a szabálysértési törvény megengedi, hogy az önkormányzatok rendeletben jogellenes cselekményt szabálysértésnek nyilvánítsanak, de a felhatalmazás nem biztosít korlátlan mozgásteret. A szabálysértési tényállás nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, és nem ismételheti meg valamely, törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott szabálysértési tényállást. Az ombudsman szerint a guberálást egyetlen hatályos jogszabály sem nyilvánítja szabálysértéssé, az önkormányzati szankcionálás azonban ezzel együtt is alkotmányosan aggályos. A biztos felhívta a figyelmet arra, hogy az önkormányzatok szigorúan a felhatalmazás keretei között maradva írhatnak elő szankciókat. Az országgyűlési biztos indítványában arra hivatkozott, hogy a kaposvári önkormányzat a

238

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

guberálás szabálysértéssé nyilvánításával valódi alkotmányos indok nélkül, aránytalanul korlátozza az eljárás alá vont személyek emberi méltósághoz és általános cselekvési szabadsághoz való jogát. Az ombudsman szerint nem létezik „guberáláshoz való jog”, ehhez képest azonban minőségileg más kérdés, hogy e magatartás szankcionálását az egyes önkormányzatok szabadon elrendelhetik-e vagy sem. Az ombudsman rámutatott arra is, hogy a guberálás célzott szankcionálása hatásában kifejezetten egy adott, kiszolgáltatott helyzetben lévő, körülhatárolható társadalmi csoport, a hajléktalan, a létminimum határán élő emberek ellen irányul: e személyek kirekesztését, stigmatizálását, egyfajta „kriminális térbe” szorítását szolgálja. A jogalkotó által célzott különbségtétel önkényes: a szemetelés indokolható büntetésén túl, a guberálás külön szankcionálásnak nincs ésszerű indoka, így az hátrányos megkülönböztetésnek minősül. Az Alkotmánybíróság egyetértett a biztos érveivel és 2011 decemberében hozott határozatában167 a guberálás szabálysértéssé minősítését alkotmányellenesnek ítélte, és az ezt szabályozó rendelkezést pedig azonnali hatállyal megsemmisítette. A döntés indokolásában a testület megállapította, hogy a szemetelés körén kívül eső egyes cselekmények, így a guberálás szabálysértéssé nyilvánításával az önkormányzat túllépett jogalkotó hatáskörének keretein. A határozat kiemeli, hogy a guberálás mások jogait és a közrendet nem sértő kényszerű cselekvés, amelynek a társadalomra való veszélyessége nem állapítható meg. A határozat azt is hangsúlyozta, hogy a guberálás szabálysértéssé nyilvánítással az önkormányzat a hajléktalan vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott helyzetben lévő embereket stigmatizálta, ami sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. 2. Az országgyűlési biztos 2011 októberében, hasonló alkotmányossági érveket tartalmazó indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz és kért vizsgálatot a józsefvárosi önkormányzat a közterületek, ingatlanok rendjéről és a köztisztaságról szóló rendeletével kapcsolatban. Az önkormányzat ugyancsak önmagában a hulladék hulladékgyűjtőből való kivételét, azaz a guberálást kívánta szankcionálni a fővárosi kerületben. Az ombudsman ebben az esetben is az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos garanciák, továbbá az érintettek emberi méltósághoz és egyenlő bánásmódhoz való jogának sérelme miatt indítványozta az Alkotmánybíróság eljárást. A józsefvárosi önkormányzat ugyanis válaszra sem méltatta a biztos 2011 júliusában kiadott, AJB1232/2011. számú jelentésben kifejtett szempontokat, nem tett intézkedéseket a megállapított visszásságok orvoslása érdekében. Az országgyűlési biztos az indítványban ismételten kifejtette, hogy egyet167

Lásd 176/2011. (XII. 29.) AB határozat, ABK 2011. december, 1362.

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

239

len, az egész országra kiterjedő hatályú tételes jogi rendelkezés sem tiltja vagy engedi meg kifejezetten a guberálást, önmagában a hulladéknak a hulladékgyűjtőből történő kivételéhez a jogrendszer tehát (helyesen) alapvetően semleges módon viszonyul, azt tudomásul veszi. Az ombudsman rámutatott: az önkormányzati szabálysértési jogalkotás számára az Alkotmány egyes alapjogi rendelkezései, különösen az egyenlő méltósághoz való jog, valamint ezzel összefüggésben a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye egyaránt korlátot jelentenek. Az indítványban a biztos kiemelte, az a tény, hogy a guberálás esetében eleve egy megelőzendő, emberhez méltatlan kényszerhelyzetről van szó, nem jogosítja fel a közhatalom felelős gyakorlóját arra, hogy e magatartást – alkotmányos indok és felhatalmazás nélkül – szankcionálja. A biztos arra is hivatkozott, hogy alkotmányos alaptétel és a jogállam egyik fő ismérve, hogy a kriminalizáció, azaz valamennyi büntetőjogi és szabálysértési tényállás és szankció meghatározásakor vizsgálnia és igazolnia kell a jogalkotónak, hogy annak van valódi, érdemi és legitim alkotmányos célja. Az ombudsmani indítvány utalt arra is, hogy a megelőző jellegű jogkorlátozásoknak csak mások alapvető joga vagy esetlegesen valamely alkotmányos érték közvetlen veszélyeztetettsége esetén lehet helye akkor, ha a jogsérelem bekövetkezésének valószínűsége igazoltan nagyon magas. A biztos ismételten felhívta arra az Alkotmánybíróság figyelmét, hogy a guberálás külön szankcionálására irányuló önkormányzati szabályozás jellegénél fogva, ésszerű indok nélkül jóval hátrányosabb helyzetbe hozza a legszegényebb rétegeket, a kirívóan rossz anyagi helyzetben lévő személyeket, a szankcionálás csak ellenük irányul. 3. A biztos az AJB-6724/2010. számú vizsgálati jelentés nyomán fordult az Alkotmánybírósághoz az ún. nem rendeltetésszerű közterület-használat szankcionálásával összefüggésben. Az ombudsman indítványában több jogszabály, így az építési és a szabálysértési törvény, valamint az – építési törvény adta felhatalmazás alapján módosított – fővárosi önkormányzat közterületek rendjéről szóló rendeletének egyes rendelkezései vonatkozásában kérte az alkotmánybírósági vizsgálatot. A biztos szerint ugyanis a szabályozás ellentétes a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, valamint sérti az eljárás alá vont személyek egyenlő méltósághoz való alkotmányos jogát. A biztosi indítvány kitér arra, hogy az építési törvény 2011. január 1-jétől hatályos módosítása felsorolja a közterület rendeltetési köreit és lehetőséget biztosít arra, hogy önkormányzatok az adott település közterületének „rendeltetésétől eltérő” használatát szabálysértéssé nyilváníthassák. A Fővárosi Önkormányzat közgyűlése erre a felhatalmazásra hivatkozva pedig 2011 májusában rendeletet hozott arról, hogy szabálysértés miatt pénzbírsággal lehet

240

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

sújtani azt, aki a közterületet életvitelszerű lakhatás céljára használja, illetve erre a célra használt ingóságait a közterületen tárolja. Mindezeket követően a szabálysértési törvény 2011. december 1-jétől hatályos módosítása után pedig az ún. életvitelszerű közterületen való lakhatás tilalmának „ismételt megszegése” már szabadság-elvonással (elzárással) vagy százötvenezer forintos pénzbírsággal sújtható. Az ombudsman szerint a közterület rendeltetésének meghatározásakor a törvényalkotó olyan általános keretfogalmakkal operált, amelyek értelmezhetetlenné teszik a felhatalmazás kereteit. Az építési törvény vizsgálandó rendelkezései esetlegesek, nem egyeztethetőek össze a jogállamiság elvével és a jogbiztonság (ezen belül a kiszámíthatóság és normavilágosság) követelményével, hiszen a vizsgált rendelkezések alapján nem világos, hogy közterületen mely tevékenység minősülhet, és az önkormányzatok számára rendeletben mi minősíthető rendeltetésszerűnek és mi rendeltetés-ellenesnek. A biztos rámutatott az indítványban arra is, hogy jogállamban a szabad közterület-használat és az általános cselekvési szabadság a főszabály, amely kivételesen és kellő jogi indok mellett – mások alkotmányos alapjogainak vagy más alkotmányos érték védelmében – korlátozható, a korlátozások, közterületi előírások megsértőivel szemben pedig különböző szintű szankciók alkalmazhatóak. A jogállamiság elvének és a jogbiztonság követelményének érvényesülése szempontjából ugyanakkor éppen azt tartotta az egyik legfőbb alkotmányossági aggálynak, hogy ezt a garanciális elveket követő rendszert a törvény megfordítja és ennek keretében indokolatlanul tág felhatalmazást ad az önkormányzati jogalkotók számára. Az ombudsman utalt arra, hogy a rendeltetésszerű használat elősegítése nem egy önmagában értelmezhető alkotmányos cél, hanem egyfajta jogi, szabályozási megjelenítése annak az általános elvnek, hogy mások alapvető jogait és – adott esetben – más alkotmányos értékeket (pl. közegészségügyi szempontokat) mindenki köteles tiszteletben tartani. Az építési törvény megoldása a biztos azért is kifogásolta, mert az önkényes jogalkalmazási gyakorlat „melegágya” lehet: a felhatalmazás alapján születő heterogén jellegű önkormányzati rendeletek következtében a jogalanyok nem tudják majd követni, hogy mely közterületi magatartások „nem rendeltetésszerűek”, így pedig akár szankcionálhatóak is. Nem elhanyagolható továbbá az sem, hogy mindez az eleve kiszolgáltatott helyzetben lévők esetében folyamatos jogi fenyegetettség légkörének kialakulásához vezethet, hiszen az érinttetek nem képesek magatartásukat a bizonytalan tartalmú előírásokhoz igazítani. A biztos a fővárosi önkormányzat ugyancsak vizsgált rendeletével összefüggésben rámutatott, hogy az az életvitelszerű „utcán élést” (a közterületen tar-

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

241

tózkodást) és az ahhoz szorosan kapcsolódó helyzetet (ingóságok elhelyezését) rendeli büntetni, azaz közvetlenül a hajléktalanság mint állapot, helyzet (státus) kriminalizálását jelenti, azaz egy státusvétséget hoz létre. Az indítvány hangsúlyozza, hogy alkotmányos keretek közt kivételesen sem kerülhet sor semmilyen státusvétség meghatározására. Utal továbbá arra is, hogy az életvitelszerű közterületen tartózkodás egy eleve megelőzendő, rendkívül súlyos krízishelyzet, ami a legritkább esetben az érintett tudatos és átgondolt, szabad választása. A hajléktalan személyek számtalan esetben eleve nem tudnak hova menni, nem rendelkeznek „magántérrel”, azaz kénytelenek életvitelszerűen a közterületen tartózkodni. A biztos felhívta az Alkotmánybíróság figyelmét, hogy a hajléktalanság önmagában más jogát nem sérti, kárt senkinek nem okoz, a helyi lakosok esetleges, a jogalkotó által vélelmezett bosszúsága, felháborodása vagy kellemetlen élménye nem lehet jogkorlátozás legitim indoka. A biztos szerint a fenti érveléssel összhangban nyilvánvalóan alkotmányosan aggályos a szabálysértési törvény azon módosítása is, amely súlyos szankcióval fenyegeti a közterület életvitelszerű lakhatás céljaira történő használatát, az életvitelszerű lakhatáshoz használt ingóságok közterületen történő tárolását, akkor ha „ismételt elkövetésre” kerül sor. A hajléktalanság (az életvitelszerű közterületi tartózkodás és a hozzá kapcsolódó magatartások) „ismételt elkövetése”, valamifajta „visszaesés” egyszerűen értelmezhetetlen: a hajléktalanság egy kényszerítő állapot, nem választott magatartás, szabad döntés. Az ombudsman kiemelte, hogy a szabályozás alapján nem világos, hogy például a pusztán hajléktalanságuk miatt elzárással fenyegetett személyek arra hivatkozással mentesülnének-e a szankció alól, hogy számukra nem állt rendelkezésre valódi alternatíva (pl. felkínált hely egy hajléktalanszálláson) az életvitelszerű közterületen való tartózkodással szemben.

3.3.3. Jogszabálytervezetek véleményezése Töretlen gyakorlat, hogy a jogalkotó a visszásság lehetőségét magában hordozó jogszabálytervezet előzetes véleményezését biztosítja a biztos számára, mely lehetőséget nyújthat a sérelem kiküszöbölésére. A 2011-es év felfokozott jogalkotási időszakában számos javaslat érkezett a biztoshoz. A helyi önkormányzatok megújításáról, valamint a helyi önkormányzatokról szóló törvény koncepciójában megjelölt célokkal alapvetően egyetértett a biztos, azonban egyes rendelkezések kapcsán kiegészítéseket javasolt. Felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy a helyi önkormányzatokhoz telepített feladatoknak a polgármester és a jegyző közötti megosztása, vagyis az állami

242

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

és önkormányzati feladatok szétválasztása nem kellőképpen átlátható minden érintett számára. Kiemelte azt is, hogy ha a törvény értelmében az önkormányzati feladatok állam részére történő átadásával az annak ellátásához szükséges vagyontárgyak térítésmentes átadása is együtt jár, úgy rendezni szükséges e feladat- és vagyonátadást az önkormányzat, az állam, illetve más intézményfenntartók (pl. egyházak, alapítványok) vonatkozásában is. Javasolta továbbá a tervezet társadalmi véleményeztetését is. Több ponton is megjegyzést fűzött a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény átfogó módosítását tartalmazó tervezethez. Felhívta a figyelmet arra, nem egyértelmű, hogy a jogvitás eljárásban kinek kell az eljárásba bevont személyeket a jogi helyzetről tájékoztatnia. Javasolta, hogy a más jogszabályok hatálya alá nem tartozó közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárás szabályait is a közigazgatási eljárásjogi törvény keretében szabályozzák, illetve a hatósági ügy fogalmának pontosításával egyértelműen rendezzék, hogy a fenti kérelmek közül melyek tartoznak e törvény hatálya alá. Kiemelte, hogy adatvédelmi szempontokat is szolgál az ügyfél, egyéb érdekelt értesítése arról, hogy valamely vele kapcsolatos tényt hatósági nyilvántartásba jegyeztek be, illetve lehetőséget kell biztosítani számára, hogy a bejegyzéssel, illetve annak tartalmával kapcsolatban kifogást/tiltakozást/ellenbizonyítást terjeszthessen elő, rövid időn belül. Felhívta mindezeken túl a jogalkotó figyelmét arra, hogy az egyes ágazati jogszabályokban jelenleg szabályozott bírságolási szempontokat nem feltétlenül lehet egységesíteni, különösen nem egy eljárásjogi törvényben. Míg egyes ágazatokban (pl. környezetvédelem) bírságolási szempont lehet az élet, egészség, testi épség védelme, más esetekben ez a szempont csak ritkán merül fel, vagy előfordulása kizárt, mint például a gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalmába ütköző magatartás miatt kiszabott bírság esetében. A közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló Korm. rendelet előterjesztése a biztos elmúlt években tett javaslatai többségét (különösen a mopedautó vezetési jogosultságának kérdése, a vezetői engedély helyszíni elvételének újraszabályozása) kellő részletességgel, valamint a szükséges alapjogi garanciákra figyelemmel szabályozza. Felhívta ugyanakkor a figyelmet arra, hogy az előterjesztés a gépjármű szankciós forgalomból kivonásának időtartamát tekintve nem világos, hogy mikor, milyen feltétel esetén és mennyi időn belül kaphatja vissza a forgalmi engedélyt az érintett. A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló törvény tervezete kapcsán a biztos kifogásolta a büntetőjogi terminológia átvételét, ez ugyanis erősen kriminalizálja egy cse-

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

243

kély súlyú cselekmény elkövetőjét. Hiányolta egyrészt a fokozatosság és az arányosság elveinek kimondását, ami a jelentősen megnövelt bírságösszegek miatt is fontos lenne, aggályosnak tartotta a büntetések egymás mellett alkalmazhatóságát, és a visszaesés fogalma differenciálásának hiányát is. Aránytalanul súlyos szankciónak találta az elzárás kiszabását azokban az esetekben, amikor az elkövető második alkalommal az első szabálysértéstől eltérő jellegű szabálysértés követ el. Felhívta a figyelmet arra, hogy a közérdekű munka elzárásra történő átváltoztatásakor előállhat olyan helyzet is, hogy 30 óránál kevesebb időtartamot kell átváltoztatni (mert az érintett a büntetés egy részét már teljesítette), a tervezet ugyanakkor erre a lehetőségre nem reagál speciális rendelkezéssel, így ilyenkor is legalább 5 napon keresztül kellene az érintettet fogva tartani. Az elővezetés kapcsán nem támogatta az ügyészi jóváhagyás megszüntetését, hiányolta a büntethetőséget megszüntető ok fogalmának meghatározását, illetve kiemelte, hogy nem biztosított a jogorvoslathoz való jog abban az esetben, ha az érintett kifogással él a döntéssel szemben és a bíróság súlyosabb büntetést vagy intézkedést alkalmaz annál, mint amit a szabálysértési hatóság szabott ki. Felhívta továbbá arra is a figyelmet, hogy a helyszíni bírságolás szabályainak megváltoztatásával előállhat az a helyzet, hogy a gépjárművezető, akinek távollétében került sor a helyszíni bírság kiszabására, érdemben nem tudja ezt a döntést kifogásolni. Távolléte miatt ugyanis nincs lehetősége visszautasítani a bírságot, illetve immár azt sem teheti meg, hogy nem fizeti be azt, és az ekkor meginduló szabálysértési eljárásban terjeszti elő az álláspontját, hiszen az új szabályok alapján ekkor a bíróság az összeget elzárásra változtatja át. A Nemzeti Bűnmegelőzési Tanácsról szóló kormányhatározat tervezete kapcsán a biztos felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az állam áldozatorientált kriminálpolitikájának magába kellene foglalnia a kisebb súlyú jogsértések, vagyis a szabálysértések áldozataira irányuló áldozatsegítő szolgáltatásokat is. A szabálysértések ugyanis ugyanúgy sértik a védendőnek nyilvánított értékeket, mint a bűncselekmények, a szabálysértések sértettjei az ellenük elkövetett jogellenes cselekmény következtében ugyanúgy segítségre szorulhatnak – például a tulajdon elleni szabálysértés kis jövedelemmel, illetőleg alacsony nyugdíjjal rendelkező idős áldozatai – mint a súlyosabb megítélésű bűncselekmények sértettjei. Mindezekre tekintettel az állam közbiztonság védelmi kötelezettsége a szabálysértések üldözésére is ki kell, hogy terjedjen. Az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló kormány-előterjesztés véleményezésére szintén egynapos határidőt biztosítottak a biztos számára, így álláspontja főbb vonalainak megfogalmazására volt csak lehetősége. Kiemelte, hogy a tervezet értelmében hatályon kívül helyezik az 50 000 fő feletti lakosú települési önkormányzatokra vonatkozó feladatot, így például

244

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

az utcai szociális munkát is, ezért tájékoztatást kértem arról, hogy a jövőben az utcai szociális munkával kapcsolatos feladatokat milyen módon és ki látja el. Felhívta az előterjesztő figyelmét arra is, hogy kétséges azon előírás megvalósíthatósága, mely szerint az idősek otthonában a jövőben a férőhelyszám legfeljebb 15%-áig gondozási szükséglettel nem rendelkező személyek is felvehetőek. Több idősek otthona már most is férőhelyhiánnyal működik, az ott gondozott idős embereken kívül férőhelyet kell biztosítaniuk a férőhelyük meghatározott hányadában a hajléktalan emberek számára is, valamint az engedély nélkül működő szociális szolgáltatók felszámolását követően az ott ellátottak gondozását is meg kell oldaniuk, ráadásul több intézményben felvételi létszámstop van elrendelve. A tervezetben pozitívnak tartotta, hogy rögzíti, mit kell érteni a gyermekjóléti alapellátás keretében biztosított gyermekek napközbeni ellátásának formái alatt, ugyanakkor hiányoznak a gyermekétkeztetést előíró szabályok. Az egyes kormányrendeletek szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi szolgáltatásokkal összefüggő módosításáról szóló kormány-előterjesztés véleményezésében megfogalmazta aggályait mind a szociális, mind a gyermekvédelmi intézmények tekintetében, hogy a kormány-előterjesztés további lehetőséget biztosít a szakmai feltételeknek meg nem felelő és éppen ezért ideiglenes működési engedéllyel rendelkező intézmények számára ellátási érdekből a működési engedélyük 2014-ig való meghosszabbítására. Álláspontja szerint ez mindkét ellátotti csoport alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okoz. Az egyes szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi tárgyú miniszteri rendeletek módosításáról szóló tervezet által a rehabilitációs célú lakóotthonok, illetve a pszichiátriai és szenvedélybetegek lakóotthona – költségvetési okokra visszavezethető – szakmai létszámának, valamint az intézményvezető és a fejlesztő pedagógus heti óraszámának tervezett csökkentését a biztos nem tartotta támogathatónak, ugyanakkor üdvözölte, hogy a bölcsődei csoportszobákban az egy gyermekre jutó minimális alapterületet jogszabályi szinten kívánják rögzíteni. Szintén nem tartotta támogathatónak a rendszeres szociális segély maximális összegének, valamint a foglalkoztatást helyettesítő támogatás összegének csökkentésére vonatkozó javaslatot, tekintettel arra, hogy az munkalehetőség hiányában az eddig is rendkívül rossz szociális körülmények között élőket kilátástalan helyzetbe hozhatja. Az új Országos Fogyatékosügyi Program végrehajtásának 2012–2013ra vonatkozó intézkedési tervéről szóló tervezet véleményezésekor a biztos örömmel értesült arról, hogy a tervezet számos olyan lényeges elemet, rövid és középtávú feladatkitűzést tartalmaz, amelyekre korábban több ajánlást

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

245

is megfogalmazott. Kifogásolta ugyanakkor, hogy az állam az akadálymentesítéssel kapcsolatos feladatok határidejét, különösebb jogi indokolás nélkül, pusztán az anyagi források elégtelenségére hivatkozva törvénymódosításokkal megváltoztatja. Ezzel párhuzamosan ugyanis megteremti annak a lehetőségét is, hogy az akadálymentesítési beruházások kiviteleztetéséért felelős önkormányzati szervek pusztán anyagi forrásaik hiányára, szűkösségére való hivatkozással, bármiféle jogkövetkezmény nélkül, késlekedjenek a közúti közlekedés rendszerének mindenki számára egyenlő eséllyel, biztonságosan hozzáférhetővé tételével. Súlyos hiányossága a kormányhatározat-tervezetnek az is, hogy nem tartalmaz olyan intézkedést, amely az egyenlő esélyű hozzáférés biztosítását előíró törvényi kötelezettségek teljesítésének elmulasztása esetén alkalmazandó jogkövetkezmények, szankciók rendszerének hiánya által okozott visszásság orvoslására irányulna. A biztos kiemelte: az akadálymentesítéssel kapcsolatos komplex feladatok tekintetében elengedhetetlenül fontosnak tartja a hozzáférési akadályok és korlátok azonosítását, mindezek megfelelő források biztosításával és a felelősök megnevezésével történő, fokozatos, de mielőbbi eredményes felszámolását, valamint az akadálymentesítésre vonatkozó ütemterv megvalósulásának folyamatos ellenőrzését. A fogyatékos személyek számára ápolást-gondozást nyújtó szociális intézményi férőhelyek kiváltásának stratégiájáról és a végrehajtásával kapcsolatos kormányzati feladatokról szóló kormány-előterjesztés kapcsán örömmel értesült róla a biztos, hogy megtörtént a kitagolásról szóló stratégia kidolgozása. Ezzel ugyanis megkezdődhet a zárt intézmények üzemszerű és minden méltóságot nélkülöző működésének felváltása. Nem talált ugyanakkor utalást a 0–3 éves korú, fogyatékossággal élő, azonban a gyermekvédelmi szakellátás intézményeinek keretében nevelkedő gyermekekre. Külön kiemelte, hogy a súlyos fejlődési rendellenességgel született, nem fejleszthető gyermekek ellátása, gondozása többletmunkát igényel, ami az egészséges, illetve a fejleszthető gyermekkel, gyermekekkel való fogalakozás idejét csökkenti. A nemzeti felsőoktatásról szóló törvénytervezet hallgatói szerződésre vonatkozó rendelkezései közül hiányolta a biztos a hallgatói szerződés tényleges tartalmának, illetve a szabályozás irányának meghatározását. Álláspontja szerint a hallgatói szerződés lényeges tartalmát, az ezzel kapcsolatos rendeletalkotás felhatalmazásának kereteit, különösen, ha az alapjogok korlátozását is érint(het)i törvényben kell meghatározni, míg a tervezet a Kormány számára biztosítja, hogy rendelettel szabályozza a hallgatói szerződés lényeges tartalmát. A tervezet az egyházi felsőoktatási intézményekre eltérő szabályokat állapít meg, azonban aggályosnak tartotta, hogy a tudományegyetemi képzésre nézve a tervezet nem tartalmaz kedvezőbb szabályokat, csak az egyetemi és a

246

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

főiskolai szintű képzésre, ezáltal úgy tűnik, hogy hitéleti képzés csak az általános feltételek szerint valósulhat meg tudományegyetemi szinten. A hulladékról szóló törvény tervezetét 2011-ben a biztos több alkalommal is véleményezte, elsődlegesen a hulladékkezelési közszolgáltatást érintően folyamatosan érkező panaszbeadványok tartalmára figyelemmel. A tervezet szövegváltozatainak véleményezése során minden alkalommal jelezte, hogy fontosnak tartja jogszabályban rendezni a hulladékgyűjtésre szolgáló edények méretének választhatóságát, mivel jelenleg rendezetlen annak a kérdése, hogy mekkora lehet a legkisebb választható gyűjtőedény. Felhívta a figyelmet többek között arra is, hogy a kedvezmények, mentességek körében egységesebb szabályozásra van szükség, az egyes társadalmi csoportok (pl. nyugdíjasok), valamint élethelyzetek (pl. egyszemélyes háztartások, üresen álló ingatlanok, többlakásos társasházak, környezettudatos magatartást folytatók) esetében kívánatos, hogy kedvezőbb hulladékdíj fizetési lehetőségre nyíljon mód. Külön hangsúlyozta a közszolgáltatás szüneteltethetőségére vonatkozó szabályozás körüli anomáliákat. A biztos a tervezet legutóbbi, novemberi szöveg-változatával összefüggésben egyebek mellett jelezte, nem ért egyet azzal, hogy a hulladékkezelési közszolgáltatás díjképző tételei között tételesen fel lett tüntetve a közterületen elhagyott hulladék szállításának, előkezelésének, hasznosításának és ártalmatlanításának a költsége. Hangsúlyozta, hogy egyrészt, hogy a közterületen elhagyott hulladékok mennyiségét nem lehet éves szinten prognosztizálni, továbbá a szabályozás teljesen ellentmond a szennyező fizet alapelvnek. A polgárőrségről és a polgárőri tevékenység szabályairól szóló törvény előterjesztése kapcsán felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy a kamara nem az egyesülési szabadság jogán alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület, amelynek létrehozását törvény rendelte el. Ugyanakkor a polgárőr egyesületi kényszertagság előírása az Alkotmány, illetve az Alaptörvény rendelkezéseivel, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményével is ellentétes. Kértem ezért, hogy az egyesületi kényszertagság helyett – a szervezetre vonatkozó rendelkezések teljes felülvizsgálatával – fontolják meg a kötelező köztestületi tagságot előíró rendelkezéseket. Kiemelte továbbá, hogy garanciális jelentőségűnek tartom olyan törvényi tilalom meghatározását, amely a polgárőr szervezetek számára más – így különösen tűzoltó egyesületi – tevékenység, valamint vállalkozási tevékenységként végzett bűnmegelőzési stb. folytatását tilalmazza. Garanciális jelentőségűnek, és akár alapelvként kimondhatónak tartom azt a követelményt is, hogy az intézkedés alá vont személy mindvégig, már az intézkedést megelőzően tudomással bírjon arról, hogy milyen szerv(ezet) képviselőjével került kapcsolatba. Elengedhetetlennek továbbá,

3.3. A jogalkotással összef üggő tevékenység

247

hogy a formaruházathoz hasonlóan szabályozzák, hogy a polgárőr szervezet gépjárműve nem lehet rendvédelmi szerv vagy más hatóság járművéhez való hasonlósága miatt megtévesztésre alkalmas, illetve javasoltam a járművek menetlevél-vezetési kötelezettségének előírását is. Külön kiemeltem a fentieken túl, hogy elégtelennek tartom az előterjesztés panaszeljárásra vonatkozó szabályait is, mert a tervezet nélkülözi azokat az eljárási garanciákat, amelyek a panasz elfogulatlan és alapos kivizsgálását biztosíthatnák. A Belügyminisztérium visszamutatásra megküldte a közigazgatási egyeztetést követően átdolgozott előterjesztést, tekintettel azonban arra, hogy annak észrevételezésére egy napot biztosítottak, megalapozott véleményt nem tudott a biztos kialakítani. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló törvény, közszolgálati életpályák összehangolásával összefüggő módosításáról szóló kormány-előterjesztés kapcsán a biztos emlékeztette az előterjesztőt, korábbi jelentésében felkérte az Országgyűlést, fontolja meg a törvény hatálya alá tartozó rendvédelmi szervek munkavállalói számára – a mások alapvető jogainak védelméhez szükséges korlátokkal, meghatározott feltételek mellett – a sztrájkjog gyakorlásának biztosítását. A jogszabály e módosítással felelne meg ugyanis a jogállamiság elvének és a jogbiztonság követelményének, továbbá megteremtené a Magyar Köztársaság által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Sajnálattal állapította meg ugyanakkor, hogy ajánlásával szemben az előterjesztés ismét teljes körűen kizárja a sztrájkjog gyakorlásának lehetőségét a rendvédelmi szervek dolgozói vonatkozásában. Üdvözölte ugyanakkor azt a jogalkotói szándékot, amely a rendvédelmi hivatás etikai alapelvei alcím alatt az alkotmányos alapértékek és alapjogok, illetve alapjogi intézmények fokozott tiszteletben tartását követeli meg az állomány tagjaitól. Az egyes rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjai egészségi, pszichikai és fizikai alkalmasságáról, közalkalmazottai és köztisztviselői munkaköri egészségi alkalmasságáról, a szolgálat-, illetve keresőképtelenség megállapításáról, valamint az egészségügyi alapellátásról szóló együttes rendelet módosítása kapcsán aggályosnak tartotta a biztos, hogy az egészségügyi alkalmassági vizsgálatot első fokon a rendvédelmi szervek illetékes alapellátó orvosai és pszichológusai, másodfokon a rendvédelmi szervet irányító miniszter által kijelölt orvosok és pszichológusok végzik el. Véleménye szerint a jogállamiság elve azt követelné meg, ha a főszabály ez utóbbi lenne – vagyis a miniszter jelölné ki az eljáró szakembert – és másodfokon más (külső) szerv vagy intézmény lenne jogosult eljárni. Kifogásolta továbbá, hogy a másodfokú döntés ellen nem lehet bírósághoz fordulni. Kiemelte, nincs összhangban az együttes rendelet magasabb szintű jogszabályi rendelkezéssel, a rendelet

248

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

értelmében ugyanis egészségügyi okból is lehetőség van más beosztásba helyezni az állomány tagját, szemben a törvényi előírással A Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló törvény és más törvények szolgálati viszonnyal kapcsolatos módosítása kapcsán a biztos a méltatlansági eljárással összefüggésben kifogásolta, hogy az elsőfokú döntés azonnal végrehajtható, amely alkalmas arra, hogy szükségtelenül és aránytalanul korlátozza az állomány eljárás alá vont tagjainak jogorvoslathoz való jogának tényleges érvényesülését, visszatartsa őket a szolgálati panasz benyújtásától. Aggályokat vet fel az a megoldás is, hogy nincsenek kötelező méltatlansági esetek meghatározva, az eljárás elrendeléséről a tudomására jutott tények alapján dönt a parancsnok. A rendőrség szolgálati szabályzatáról szóló BM rendelet tervezet kapcsán három érdemi észrevételt tett a biztos az előállító helyiségben elhelyezett személy élelemmel való ellátásával összefüggő feltételekre, a lőfegyver használat kivizsgálása esetén irányadó eljárásra, illetve a magántulajdonú mobiltelefon szolgálat közbeni használatával kapcsolatban. Megjegyezte, hogy az előállító helyiségekben ételt kiosztó őrrel szembeni munkaköri előírások közül hiányoznak az egészségügyi könyvvel kapcsolatos előírások. A lőfegyver használat esetén irányadó parancsnoki kivizsgálás szabályaival összefüggésben kiemelte, hogy összeférhetetlenségi okot idézhet elő és sértheti az eljárási garanciák érvényesülését, ha a rendőr lőfegyverhasználatának jog- és szakszerűségét nem a jogbiztonság követelményének megfelelő, elfogulatlan, külső szerv (pl. ügyészség) vizsgálja ki, azonban a rendelet tervezete ezzel a körülménnyel nem számol. A magántulajdonú mobiltelefon használatára vonatkozó szabályokat vizsgálva pedig kiemelte, hogy a jogalkotó indokolatlanul kíván különbséget tenni az egyenruhát viselő, illetve a civil és vegyes ruhás rendőr között e kérdésben, de az a tulajdonhoz való jog érvényesülését is negatívan érintheti. Mindemellett nem tartotta hatékony eszköznek a korrupció elleni küzdelemben sem. A tervezet átdolgozott anyaga nem tartalmazott az utóbbi két észrevétellel összhangban álló módosítást, ugyanakkor az előállító helyiségben elhelyezett személy élelemmel való ellátásával összefüggő feltételekre vonatkozó észrevételt figyelembe vette a jogalkotó a norma szövegének véglegesítésekor.

3.4. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tevékenységének statisztikai adatai 2011-ben az állampolgárok 5191 panaszt fogalmaztak meg az általános hatáskörű biztoshoz intézett beadványaikban. Ebben az évben tehát nem folytatódott az a 2007 óta tapasztalt folyamatos emelkedés, ami az ombudsmanhoz fordulók számában mutatkozott.

8051 6784

5191

5723

5084

5249

6405

3420

4000 3000

6769

4917

5000

6299

6416

6000

7437

6496

7000

7846

8000

8358

8526

9000

2000 1000 2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0

A panaszosok közel fele továbbra is postai úton juttatta el hozzánk beadványát, és változatlan azok aránya is, akik levelüket elektronikus formában küldték meg. Minimális mértékben ugyan, de nőtt azok aránya, akik panaszukkal személyesen keresték fel az Országgyűlési Biztos Hivatalát. Beadvány Hivatalból indult 1,4%

47,5% Szóbeli panasz felvétele

14,3%

36,8% E-mail

250

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Mivel munkatársaink leterheltsége a tárgyévet megelőzően olyan mértékű volt, hogy a beérkezett panaszokat erőltetett ügyfeldolgozás mellett sem tudtuk hiánytalanul feldolgozni, 2011-re jelentős hátralék halmozódott fel. Ezt a hátralékot tudtuk csökkenteni azzal, hogy a tárgyévben érkezettnél 16%-kal több panaszt, összesen 6037-et dolgoztunk fel. A panaszok legnagyobb arányát az egészség-, a nyugdíjbiztosítás és a munkaügyek tették ki, ezeket követték az adó- és pénzintézeti, valamint a biztosítási ügyek. Sokan keresték fel büntető- és büntetés-végrehajtási ügyeikkel a biztost, ezeket a közüzemi szolgáltatókkal kapcsolatos panaszok száma követte. Szociális panaszok ez évben is nagy arányban keletkeztek. A panaszok megoszlása az alábbi ábrán látható.

Egészség- és nyugdíjbiztosítás, munkaügy (533)

Oktatás, kultúra, művészet, tudomány, sajtó, média (243)

Adóügyek, pénzintézeti és biztosítási ügyek (491)

Építési, helyiségés lakásügyek (221)

Büntető és büntetésvégrehajtási ügyek (453)

Tulajdonjoggal kapcsolatos ügyek (215)

Közüzemi szolgáltatás (430)

Kamarai, közjegyzői, ügyvédi, végrehajtási ügyek (214)

Gyámügy, gyermekvédelem, esélyegyenlőség (325) Szociális igazgatás és ellátás (319)

Egészségügyi ellátás (188)

Egyéb (282)

Gazdasági, kereskedelmi, fogyasztóvédelmi ügyek (167)

Polgári jogi, pályázati, szakértői ügyek (280)

Közlekedési, víz-, hírközlési ügyek (166)

Rendvédelmi és ügyészségi ügyek (272)

Környezet- és természetvédelem, mezőgazdaság (67)

Igazgatási, szabálysértési, választási ügyek (262)

Állampolgársági, idegenrendészeti, konzuli, menekült (63)

A hozzánk fordulók panaszainak 28,3%-át megszüntettük. Ezek között szerepeltek azok a panaszok is, amikor az ügyfeleleket a panaszirodai személyes meghallgatásuk során szóban tájékoztattuk az ombudsman eljárási lehetőségéről és a pannaszosok további jogérvényesítési lehetőségeiről.

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

251

A beadványok 3,6%-át adtuk át valamelyik hatáskörrel rendelkező szerveknek, ezekkel együtt az esetek majd 52,3%-ában a jogérvényesítés egyéb lehetőségeiről – esetleg a kifogásolt intézkedéseket szabályozó jogi előírások érthető magyarázatával – tájékoztattuk írásban a hozzánk fordulókat a vizsgálati lehetőségünk hiányáról. Csupán a panaszok 13%-ában volt jogi lehetőségünk érdemi vizsgálat lefolytatására. 786 ügyben folytattunk széles körű adatgyűjtéssel, hatósági megkereséssel együtt járó vizsgálatot, amelyek közül 381 esetben – a kapott tájékoztatást követően megállapított hatáskör hiányában – jelentés Megszüntetett nélkül zártuk le az eljárást. Ezek közé például azok 28,3% 1710 az ügyek tartoznak, amelyekben csak a hatóságtól Áttétel kaptunk tájékoztatást arról, hogy az ügyben bírósá3,6% 215 gi eljárás indult. 405 ügyben fejeztük be jelentéssel a Vizsgálat nélkül vizsgálatot, amelyekből 160 ügyben tártunk fel alkotelutasított 2942 48,7% mányos alapjogokkal kapcsolatos visszásságot, amelyek orvoslására 292 ajánlást fogalmaztunk meg. Vizsgált Az ajánlásaink több mint felét a címzettek 13,0% 786 azonnal elfogadták, és az érintett szerveknek csak Új számon 384 12%-a vitatta annak indokoltságát. Kezdeménye6,4% zéseink 37%-át teszi ki azoknak az ügyeknek száma, amelyekben az ajánlás címzettjével az adott Vizsgálat után problémát rendezni hivatott szakmai párbeszéd elutasított 381 48,5% kezdődött,így a beszámoló lezárásakor még nem volt ismert a címzett végleges álláspontja. Az ajánlások legnagyobb részét az a 96 eset Ajánlás nincs képezte, amelyben a közvetlenül érintett szervet 245 31,2% kértük fel a visszásság saját hatáskörben történő orvoslására. Ezt követte a felettes szervek intézAjánlás van 20,4% 160 kedését kezdeményező 70 ajánlásunk. Az egyedi ügyek orvoslására tett ajánlásainkon túl 97 esetben különböző szintű jogalkotóknál kezdeményeztünk jogszabályt érintő intézkedést, a javaslataink A címzett az ajánlást elfogadta ebből 59 esetben törvénnyel kapcsolatos változta50,7% 148 tásra irányultak. Ez évben 2 ügyben fordultunk A címzett az ajánlást az Alkotmánybírósághoz, egyszer pedig fegyelmi nem fogadta el eljárás megindítását indítványoztuk. Abban a 26 12,0% 35 esetben, amikor az egyedi panasz nem volt orvoA határidő nem telt el solható, a visszásság megállapításán kívül az érin109 37,3% tett szerveket hívtuk fel a jövőbeni helyes jogalkalmazásra.

252

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Visszásság orvoslásának kezdeményezése az érintett szervnél (96)

Önkormányzati rendelet módosítására, hatályon kívül helyezésére (7)

Ajánlás a felügyeleti szervnek (70)

Közjogi szervezetszabályozó eszköz alkotására, módosítására (4)

Törvény alkotására, módosítására (59)

Felhívás jövőbeni helyes jogértelmezésre (26)

Kormányrendelet alkotására, módosítására (13)

Alkotmánybírósági indítvány (2)

Miniszteri rendelet alkotására, módosítására (14)

Büntető-, szabálysértési-, vagy fegyelmi eljárás kezdeményezése (1)

A jelentéseinkben megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok az alábbi arányban oszlottak meg az egyes alapjogok között.

Jogbiztonság elve (37,0%) Egyéb érintett jog (14,9%) Élethez, emberi méltósághoz való jog (12,9%) Hátrányos megkülönböztetés tilalma (8,4%) Gyermekek, szülők jogai (7,6% Egészséghez való jog (6,6%)

Tulajdonhoz való jog (3,8%) Jogorvoslathoz való jog (3,8%) Az ember elidegeníthetetlen jogai (2,8%) Esélyegyenlőtlenség kiküszöbölése (2,3%)

A 2011-ben érkezett 6956 ügyből az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa Irodája kezelt 4874-et, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának Irodája 1248-at, a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának Irodája pedig 834-et.

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

253

JNO ÁJOB

NEK

834 1248 4874

2008. január 1-jétől 2011. december 31-ig az általános hatáskörű biztoshoz és a külön biztosokhoz (ide nem értve az adatvédelmi biztost) érkezett ügyek száma összesen 29 906 darab volt. Ebből állampolgári jogok országgyűlési biztosához tartozott 22 765 ügy (76,1%), a kisebbségi biztoshoz fordultak 4357-en (14,6%), és a környezetvédelmi ombudsmantól vártak választ 2784 ügyben (9,3%). 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2008

2009

JNO

2010 NEK

2011 ÁJOB

Eközben az OBH szervezetén belül (a Hivatal 36 fős és az ABI 47 fős létszámát kivéve) a biztosok közvetlen munkatársainak (94 fő) aránya a következő volt: JNO ÁJOB

33% NEK

20%

47%

A külön biztosok működésének statisztikai adatai a Beszámoló 5.1.2., illetve a 5.2.2. pontjai alatt tekinthetők meg, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tevékenységének további részleteit is feltáró statisztikai táblázatok az alábbiakban találhatók.

254

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

1. ábra Az ügyek keletkezése

száma

%

szóbeli panasz

695

14,3

beadvány

2316

47,5

hivatalból indult

67

1,4

e-mail

1796

36,8

Összesen

4874

100

2. ábra Az ügyek indítványozója

száma

%

magánszemély, család

4550

93,4

civil szervezet, közösség

187

3,8

más hivatal

33

0,7

egyéb (pl. cég, ismeretlen)

104

2,1

Összesen

4874

100

3. ábra A beadványozók állampolgársága

száma

%

magyar

4669

95,8

külföldi

76

1,6

uniós állampolgár

37

0,8

nem állapítható meg

92

1,9

4874

100,0

Összesen

4. ábra érkezett ügyek Település

száma

%

város

3528

72,4

község

1118

22,9

Ismeretlen* Összesen

228

4,7

4874

100,0

*Névtelen, vagy csak az e-mail címe ismert

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

5. ábra érkezett ügyek Megye száma Budapest

1 506

% 30,8

Bács-Kiskun

173

3,5

Baranya

116

2,4

81

1,7

Borsod-Abaúj-Zemplén

221

4,5

Csongrád

184

3,8

Fejér

186

3,8

Győr-Moson-Sopron

128

2,6

Hajdú-Bihar

184

3,8

Heves

130

2,7

Békés

Jász-Nagykun-Szolnok

126

2,6

Komárom-Esztergom

110

2,3

90

1,8

Pest

751

15,4

Somogy

107

2,2

Szabolcs-Szatmár-Bereg

172

3,5

Tolna

54

1,1

Vas

83

1,7

Nógrád

Veszprém

154

3,2

Zala

106

2,2

53

1,1

159

3,3

4 874

100,0

Külföld Nem állapítható meg Összesen

255

256

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

6. ábra A panaszok típusa csoportosítva

száma

Egészség- és nyugdíjbiztosítás, munkaügy

533

Adóügyek, pénzintézeti és biztosítási ügyek

491

Büntető és büntetés-végrehajtási ügyek

453

Közüzemi szolgáltatás

430

Gyámügy, gyermekvédelem, esélyegyenlőség

325

Szociális igazgatás és ellátás

319

Egyéb

282

Polgári jogi, pályázati, szakértői ügyek

280

Rendvédelmi és ügyészségi ügyek

272

Igazgatási, szabálysértési, választási ügyek

262

Oktatás, kultúra, művészet, tudomány, sajtó, média

243

Építési, helyiség- és lakásügyek

221

Tulajdonjoggal kapcsolatos ügyek

215

Kamarai, közjegyzői, ügyvédi, végrehajtási ügyek

214

Egészségügyi ellátás

188

Gazdasági, kereskedelmi, fogyasztóvédelmi ügyek

167

Közlekedési, víz-, hírközlési ügyek

166

Környezet- és természetvédelem, mezőgazdaság

67

Állampolgársági, idegenrendészeti, konzuli, menekült,

63

Összesen

5 191

257

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

7. ábra Érintett szerv Országgyűlés (bizottság, tisztségviselő)

Panaszok 345

köztársasági elnök

2

Alkotmánybíróság

1

Legfőbb Ügyészség, Kúria, Országos Bírósági Hivatal.

41

Kormány, kormánybiztos, kormány bizottsága

17

Külügyminisztérium

8

Egészségügyi Minisztérium

2

Szociális és Munkaügyi Minisztérium

3

Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium

1

Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium

2

Oktatási és Kulturális Minisztérium

3

Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium

4

Belügyminisztérium

8

Honvédelmi Minisztérium

5

Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium

5

Nemzetgazdasági Minisztérium

2

Nemzeti Erőforrás Minisztérium

8

Nemzeti Fejlesztési Minisztérium

9

Vidékfejlesztési Minisztérium

12

Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal

28

Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága (BvOP)

7

Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (NFH)

8

Gazdasági Versenyhivatal

1

GM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatal

1

Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség

2

Nemzeti Közlekedési Hatóság

10

Közig. és Elektronikus Közszolg. Közp. Hiv., Közp. Okmányiroda

2

Igazságügyi Hivatal

2

Központi Statisztikai Hivatal (KSH)

7

köztestületek, kamarák (országos)

9

Magyar Energia Hivatal

2

Magyar Nemzeti Bank (MNB)

1

országos műsorszolgáltatók

7

Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala (Szabadalmi Hivatal)

1

Országos Egészségbiztosítási Pénztár

25

258

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság

5

Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Felügyelőség

2

Központi Nyugdíjnyilvántartó Informatikai Igazg. (ONYBFI )

93

Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK)

10

Országos Tisztifőorvosi Hivatal

3

Alkotmányvédelmi Hivatal (NBH)

3

Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete

18

EU -intézmény

1

Nemzeti Földalapkezelő Szervezet (NFA)

1

Egyenlő Bánásmód Hatóság

1

országos tartalomszolgáltatók (INTERNET, TXT)

14

országos választási szervek (OVI/OVB)

1

Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal

3

Oktatási Hivatal

5

Magyar Államkincstár

23

Egészségbiztosítási Felügyelet (EBF)

1

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség

3

Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.

6

Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal

4

Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság

4

Alkotmányvédelmi Hivatal

1

Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV)

78

egyéb országos hatáskörű szerv

34

NAV megyei kirendeltségek

42

ÁNTSZ regionális vagy kistérségi intézete

9

Bev. és Áll.polg. Hiv. regionális igazg.

4

bíróság, megyei

83

Egészségbiztosítási Pénztár megyei (főv.)

11

egyetem, főiskola

19

fogy. védelmi felügyelőség megyei (főv. )

4

földhivatal, megyei (főv.)

11

Mezőgazdasági és Szakigazgatási Hivatal és területi szerve

4

gyámhivatal megyei (főv.)

3

gyermekvédelmi szakszolgálat

3

kamara, köztestület megyei

2

Igazságügyi Hivatal (területi)

1

Katasztrófavédelmi Igazgatóság (megyei, fővárosi)

1

környezetvéd., természetvéd. és vízügyi felügy. (megyei)

7

259

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

Nemzeti Közlekedési Hatóság regionális igazgatósága

1

Közútkezelő Közhasznú Társaság

2

regionális munkaügyi központ

19

Megyei Nyugdíjnyilvántartó Informatikai Igazgatóság ( RNYBI )

47

Nyugdíjfolyósító igazgatóság Bp.

12

önkormányzat, polgármesteri hivatal megyei (főv.)

11

rendőr-főkapitányság megyei (főv.)

44

ügyészség, megyei

19

VP regionális parancsnoksága, nyomozó hivatala

1

választási szervek területi, helyi (TVI/TVB, HVI/HVB)

2

körzeti, helyi műsorszolgáltató

1

OMMF Regionális Munkaügyi Felügyelősége

1

Magyar Államkincstár Regionális Igazgatóság

22

Tanulási Képességet Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottság

2

megyei közigazgatási hivatal

3

kormányhivatalok

49

NAV regionális és megyei szervei

2

területi szerv, egyéb

4

bíróság

330

biztosító

45

büntetés-végrehajtási intézet

141

civil szervezet, egyház

9

egészségügyi intézmény

117

földhivatal körzeti

50

gazdálkodó szerv

169

gyámhivatal

154

gyermekjóléti szolgálat

10

közjegyző

18

közterület-felügyelet

11

külföldi hatóság, szervezet, ombudsman

11

külképviselet

23

média

9

regionális munkaügyi központ kirendeltsége

6

oktatási intézmény

142

otthont nyújtó gyermekintézmények

11

önkormányzat (testület)

597

polgármesteri hivatal, jegyző

210

pénzintézet

190

260

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

rendőrkapitányság

349

szociális ellátást nyújtó intézmény

54

szövetkezet

8

társasház, magánszemély

129

ügyészség

42

ügyvéd (kamara)

31

végrehajtó bírósági

134

végrehajtó közigazgatási

2

VPOP helyi szervei

1

parkolási társaság

48

Magyar Államkincstár területi igazgatóság

1

felszámoló, végelszámoló

5

polgárjogi, közmű társulás, társulat

10

nincs, nem állapítható meg

18

egyéb

320

áramszolgáltató

72

díjbeszedő

7

gázmű

77

hírközlés, telefonszolgáltató, posta

28

kéményseprő

12

közlekedés (BKV, MÁV, VOLÁN, légi, vízi stb.)

68

köztisztaság, szemétszállítás

82

műsorszolgáltató és műsorszóró

3

távhő

22

temetkezés

8

víz- és csatornamű

55

egyéb közüzemi szolgáltató, közműtársulás

4

Összes

5194

8. ábra Benyújtásának éve Tárgyévben befejezett panaszok

2008

2009

2010

2011

Összes

50

498

1300

4189

6037

261

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

9. ábra

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

8358 7525

7846 7019

6496 5617

7437 6002

6416 5264

4917 3860

6299 4540

6769 4992

6405 4769

5249 4038

5084 3981

5723 4329

6784 6129

8051 7433

2011

Összes

1996 8526 7459

Panasz

1995 Ügy

3420 2988

A benyújtott ügyek és panaszok száma évi bontásban

4874

90819

5191 108971

10. ábra A panasz befejezésmódja

Benyújtás éve

Összes

%

2009

2010

2011

írásbeli tájékoztatással

6

514

2422

2942

48,7

áttétellel

0

27

188

215

3,6

Elutasítás összesen

6

541

2610

3157

52,3

17

190

950

1157

19,2

Elutasítás

Megszüntetés egyszerű tájékoztatás névtelen beadvány

0

3

32

35

0,6

panaszos kérelmére

17

53

88

158

2,6

panaszos halála miatt egyéb okból vizsgálat előtt/során orvosolt panasz Megszüntetés összesen

0

1

0

1

0,0

103

35

101

239

4,0

25

46

49

120

2,0

162

328

1220

1710

28,3

Vizsgálattal befejezett állásfoglalással

1

1

1

3

0,0

visszásság hiányában jelentéssel

0

1

2

3

0,0

elutasítás jelentés nélkül

2

192

185

379

6,3

elutasítás jelentéssel

0

0

2

2

0,0

jelentés, ajánlással jelentés – megoldódott ügy – ajánlás nélkül más ügyben készült jelentéssel elintézve

9

79

72

160

2,7

0

1

3

4

0,1

6

130

85

221

3,7

jelentés figyelemfelhívással

0

6

8

14

0,2

Vizsgálat összesen:

18

410

358

786

13,0

Új számon folytatva

355

7

0

362

6,0

7

14

1

22

0,4

548

1300

4189

6037

100,0

Lezárt ügy utóélete Mindösszesen

262

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

11. ábra

a panasz csekély jelentősége miatt

Összesen

száma

tájékoztatás

A panasz elutasításának oka

áttétel

Elutasítás módja

%

0

2

2

0,1

13

741

754

23,9

az 1989. évi XXXI. tv.-nél régebbi

1

5

6

0,2

egy éven túli panasz

0

63

63

2,0

jogorvoslati lehetőség kimerítésének elmulasztása

56

465

521

16,5

alaptalan bejelentés, nem érint alkotmányos jogot

8

644

652

20,7

ismételt, új adatot nem tartalmazó beadvány

0

144

144

4,6

136

856

992

31,4

1

22

23

0,7

Összesen

215

2 942

3157

100,0

%

6,81

93,19

100,0

bíróságon folyó vagy lezárt ügy

nem hatóság intézkedése elleni panasz nem a jogosulttól származó beadvány

263

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

12. ábra Összes A kivizsgált panaszok típusai 2011

%

adóügy

39

3,3

állampolgársági ügy

2

0,2

anyakönyvi ügy, névviselés

4

0,3

árvíz-, belvízvédelem, katasztrófavédelem

14

1,2

birtokvédelem

11

0,9

biztosítási ügy

9

0,8

büntetés-végrehajtási ügy

65

5,6

büntető ügy

9

0,8

egészségbiztosítási ügy

11

0,9

egészségügyi ig., ellátás

79

6,8

egyéb

14

1,2

építésügy

28

2,4

esélyegyenlőség, fogyatékkal élők ügyei

32

2,7

földhivatali ügy

67

5,7

gazdasági ügy

2

0,2

gondozás, gondnokság

8

0,7

gyermekvédelmi gondoskodásból kikerültek ügyei

8

0,7

gyermekvédelem, gyermeki jogok, gyámügy

45

3,9

hajléktalan ügy

4

0,3

honvédségi ügy

1

0,1

idegenrendészeti ügy

4

0,3

igazgatási ügy

12

1,0

illetékügy

6

0,5

ipar, vállalkozás, fogyasztóvédelem, reklám, marketing

12

1,0

kamarai, köztestületi, egyesületi, alapítványi ügy

6

0,5

kárpótlási és föld ügy

2

0,2

kisajátítás, kártérítés, -enyhítés, állami támogatás

10

0,9

konzuli ügy

2

0,2

264

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

környezetvédelem

6

0,5

közjegyzői eljárás

3

0,3

közlekedés, szállítás, közterület, parkolás, hírközlés

98

8,4

közmű- és területfejlesztés, társulati ügy

8

0,7

közüzemi szolgáltatás

111

9,5

lakás- és helyiség ügy

10

0,9

menekült ügy

2

0,2

mezőgazdaság

2

0,2

munkaügy

25

2,1

nemzetbiztonsági ügy

1

0,1

népszavazás, választás

3

0,3

nyugdíjbiztosítás

23

2,0

oktatás, kultúra, művészet, tudomány

100

8,6

önkormányzati testület, tisztségviselő tevékenysége

18

1,5

pályázati kiírás, elbírálás

2

0,2

pénzintézeti (OTP, bank) ügy

22

1,9

polgári jogi ügy

13

1,1

rendőrségi (nem büntető és nem szabálysértési) eljárás

56

4,8

szabálysértési ügy

17

1,5

szociális ellátás, helyzet

96

8,2

szövetkezeti ügy

3

0,3

tájékoztatás, felvilágosítás kérése

5

0,4

ügyészségi nyomozás

1

0,1

ügyvédi ügy

4

0,3

vám ügy

7

0,6

végrehajtási ügy

25

2,1

1167

100,0

Összesen

265

3.4. A z ombudsman tevékenységének statisztikai adatai

13. ábra Az érintett alkotmányos jogok

száma

%

jogbiztonság elve

146

37,0

egyéb

59

14,9

élethez, emberi méltósághoz való jog

51

12,9

hátrányos megkülönböztetés tilalma

33

8,4

gyermekek, szülők jogai

30

7,6

egészséghez való jog

26

6,6

tulajdonhoz való jog

15

3,8

jogorvoslathoz való jog

15

3,8

az ember elidegeníthetetlen jogai

11

2,8

esélyegyenlőtlenség kiküszöbölése

9

2,3

395

100,0

Összesen

14. ábra Ajánlások

db

visszásság orvoslásának kezdeményezése az érintett szervnél

96

ajánlás a felügyeleti szervnek

70

törvény alkotására, módosítására

59

kormányrendelet alkotására, módosítására

13

miniszteri rendelet alkotására, módosítására

14

önkormányzati rendelet módosítására, hatályon kívül helyezésére

7

közjogi szervezetszabályozó eszköz alkotására, módosítására

4

felhívás jövőbeni helyes jogértelmezésre

26

alkotmánybírósági indítvány

2

büntető-, szabálysértési-, vagy fegyelmi eljárás kezdeményezése

1

Összesen

292

266

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

15. ábra

az ajánlást elfogadta

az ajánlást elutasította

a szakmai egyeztetés nem zárult le

A címzett

törvényalkotásra

130

36

20

186

11,3

törvény módosítására

284

111

23

418

25,4

5

1

0

6

0,4

kormányrendelet alkotására

68

16

3

87

5,3

kormányrendelet módosítására

136

62

16

214

13

6

1

0

7

0,4

miniszteri rendelet alkotására

114

32

2

148

9

miniszteri rendelet módosítására

145

36

8

189

11,5

3

1

0

4

0,2

önkormányzati rendelet alkotására

25

19

0

44

2,7

önkormányzati rendeletek módosítására

132

44

3

179

9,9

4

6

0

10

0,6

közjogi szervezetszabályozó eszköz alkotására

60

27

1

88

5,4

közjogi szervezetszabályozó eszköz módosítására

41

9

1

51

3,1

közjogi szervezetszabályozó eszköz hatályon kívül helyezésére

9

3

0

12

0,7

1162

404

77

1643

100

70,7

24,6

4,7

100

100

A jogalkotók számára tett javaslatok 1995-től

törvény hatályon kívül helyezésére Törvényt érintő javaslat összesen

kormányrendelet hatályon kívül helyezésére Kormányrendeletet érintő javaslat összesen

miniszteri rendelet hatályon kívül helyezésére Miniszteri rendeletet érintő javaslat összesen

Közjogi szervezetszabályozó eszközt érintő javaslat összesen Jogalkotók számára tett javaslatok mindösszesen %

%

610

308

341

önkormányzati rendeletek hatályon kívül helyezésére Önkormányzatok rendeleteit érintő javaslat összesen

Öszszes

233

151 1643

3.5. Tárgymutató a jelentésekről A jelentések ügyszám szerint megtalálhatók a Beszámoló CD mellékletén Ügyszám

A jelentés témája

1. AJB-94/2010

Gyermekek pótdíjfizetésre kötelezése, gyakorlat

2. AJB-433/2010

Fogyatékossággal élő személyek, autisták egészségügyi, fogászati ellátása

3. AJB-579/2010

Szülők benntartózkodása, annak körülményei egészségügyi intézményekben

4. AJB-580/2010

Árvaellátás visszafizetésére kötelezés

5. AJB-701/2010

Pszichiátriai betegek jogai, a sürgősségi beszállítás garanciái

6. AJB-1164/2010

Autista gyermek – az egyéni fejlesztés óraszáma

7. AJB-1484/2010

Az extrém sporttá nyilvánítás feltételrendszere

8. AJB-1692/2010

Hajléktalanná vált menekültek ellátása

9. AJB-2019/2010

Átmeneti segély iránti kérelem elutasítása

10. AJB-2041/2010

Gépjármű forgalomból való kivonása (KEKKH)

11. AJB-2183/2010

Pénzügyi szolgáltatások, szerződési feltételek

12. AJB-2449/2010

Üzemanyag fogyasztás elszámolásának mértéke

13. AJB-2481/2010

Bírósági végrehajtás és felszámolás sérelmezése

14. AJB-2598/2010

Forgalomcsökkentő intézkedés elmaradása

15. AJB-2606/2010

Különleges biztonságú körletben való elhelyezés

268

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

16. AJB-2735/2010

Ösztöndíjak kifizetésének elmaradása

17. AJB-2881/2010

Magyar Ügyvédi Kamara panaszkezelési eljárása

18. AJB-2968/2010

Helyi építményadó kivetésének sérelmezése

19. AJB-3095/2010

Fogvatartott kórházi halálának körülményei

20. AJB-3144/2010

HIV pozitív személyek területi ellátása, gondozása

21. AJB-3330/2010

A kiskunhalasi pszichiátriai otthon működésének vizsgálata

22. AJB-3414/2010

Pszichiátriai beteg sürgősségi beszállításával kapcsolatos vizsgálat

23. AJB-3578/2010

Köztemető – sírhely rendbehozatalának tiltása

24. AJB-3585/2010

Közlekedési hatóság eljárásnak sérelmezése

25. AJB-3809/2010

Védőnői körzetek kialakítása, illetménypótlék megállapítása

26. AJB-3847/2010

Lakossági energiatámogatás, állásfoglalás-kiadás

27. AJB-3865/2010

Szociális támogatási kérelem, válasz elmaradása

28. AJB-3981/2010

Fogvatartottal szembeni fegyelmi eljárás

29. AJB-4320/2010

Közművesítés elmaradása belterületen

30. AJB-4452/2010

A felsőzsolcai árvíz elleni védekezés és kárelhárítás átfogó vizsgálata

31. AJB-4786/2010

Büntetés félbeszakítása iránti kérelem elutasítása

32. AJB-4797/2010

Mozgáskorlátozottak parkolása – pótdíjazás

33. AJB-4818/2010

Fiatalkorú előállításával kapcsolatos panasz

34. AJB-4879/2010

Segélyhívások kezelésének gyakorlata

35. AJB-4941/2010

Engedély nélkül működő szociális szolgáltatók

36. AJB-5005/2010

Adóellenőrzési eljárással kapcsolatos panasz

37. AJB-5221/2010

Közúti közlekedés – közigazgatási bírságolás

38. AJB-5460/2010

Járhatatlan bekötőúttal kapcsolatos panasz

3.5. Tárg ymutató a jelentésekről

269

39. AJB-5564/2010

Elmeállapot megfigyelés: a gyakorlat és a szabályozás hiányosságai

40. AJB-5568/2010

Vezetékjog utólagos bejegyzése – gázvezetékek

41. AJB-5720/2010

Tanulói jogviszony megszüntetése

42. AJB-5747/2010

Vezetékjog utólagos bejegyzése – elektromos vezetékek

43. AJB-5893/2010

Közjegyzők – végrehajtási záradék kibocsátása

44. AJB-5849/2010

Háziorvosi alapellátás és praxisjog ismételt vizsgálata

45. AJB-5858/2010

Fogvatartás körülményei Márianosztrán

46. AJB-6172/2010

Ügyvédjelölt-képzéssel kapcsolatos panasz

47. AJB-6424/2010

Nevelési díj folyósításának elmaradása

48. AJB-6531/2010

Biztosítótársaság eljárásának sérelmezése

49. AJB-6724/2010

Nem rendeltetésszerű közterület-használat szankcionálása

50. AJB-6790/2010

Iskolaorvosi vizsgálatok gyakorlatának vizsgálata

51. AJB-6959/2010

Tököli Bv. Központi Kórház vizsgálata

52. AJB-6988/2010

Vám és pénzügyőri hivatal eljárásának vizsgálata

53. AJB-7028/2010

Vízmű-szolgáltató eljárásának sérelmezése

54. AJB-7216/2010

Közoktatási intézménybe való felvétel

55. AJB-7316/2010

Közjegyzői Kamara, fizetési meghagyásos eljárás

56. AJB-7355/2010

Óvodába járás megtagadása, fertőzött kisgyerek

57. AJB-7481/2010

Hulladékkezelési közszolgáltatás szabályozása

58. AJB-7727/2010

Hivatásos állomány egészségügyi alkalmassága, (FÜV bizottság)

59. AJB-68/2011

Vízmű-közszolgáltató eljárásának sérelmezése

60. AJB-73/2011

Fogvatartott és védője közötti kapcsolattartás

61. AJB-188/2011

Közlekedési közszolgáltató eljárása, az ellenőrök visszatartási joga

270

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

62. AJB-192/2011.

Magán-nyugdíjpénztári tagság fenntartása, nyilatkozattétel külföldön

63. AJB-219/2011

Házaló kereskedelmet tiltó tábla kihelyezése

64. AJB-316/2011

A Cseppkő utcai Gyermekotthon vizsgálata

65. AJB-367/2011

Budapesti aluljárók „mentesítése” – a hajléktalan emberek helyzete

66. AJB-370/2011

Személy- és vagyonőri igazolvány kiállítása

67. AJB-394/2011

Centrum Parkolási Kft. eljárásnak sérelmezése

68. AJB-450/2011

Vámhivatali eljárás – a kötelező elkobzás esetei

69. AJB-457/2011

A Cseppkő utcai Gyermekotthon működésének utóvizsgálata

70. AJB-461/2011

Kötelező védelembe vétel szabályozása

71. AJB-536/2011

Az iskola-egészségügy, átfogó vizsgálat

72. AJB-560/2011

A speciális étkezési igényű gyermekek étkeztetése

73. AJB-594/2011

Távhő-szolgáltató gyakorlatának sérelmezése

74. AJB-621/2011

Szabálysértési feljelentés, válasz elmaradása

75. AJB-672/2011

A pszichiátriai betegek egészségügyi ellátása, átfogó vizsgálat

76. AJB-688/2011

Hulladékszállítási díj jogellenes megállapítása

77. AJB-797/2011

Gyermekek egészségügyi ellátása gyermekvédelmi szakellátásban

78. AJB-815/2011

Pénzmellékbüntetés átváltása szabadságvesztésre

79. AJB-871/2011

Gyülekezési jog érvényesülése, LMBT-menet

80. AJB-906/2011

Gyermek elhelyezése, bírósági ítélet végrehajtása

81. AJB-995/2011

A betegek jogainak érvényesülése, betegjogi „státusjelentés”

82. AJB-1053/2011

Magánelzárás fenyítés bv. „pizsamában”

83. AJB-1092/2011

A drogmegelőzés és a gyermekek védelme

84. AJB-1110/2011

Idősotthon működésével kapcsolatos panaszok

85. AJB-1232/2011

Guberálás szankcionálása – Józsefváros

3.5. Tárg ymutató a jelentésekről

86. AJB-1298/2011

A gyermek és ifjúságpszichiátriai ellátások helyzete

87. AJB-1312/2011

Vakok Állami Intézetével kapcsolatos panasz

88. AJB-1354/2011

Lomtalanítás megszervezésének elmulasztása

89. AJB-1360/2011

Hulladék elszállításának megtagadása (matrica)

90. AJB-1472/2011

A gyermekprostitúció elleni állami fellépés helyzete

91. AJB-1619/2011

Végrehajtást kérő jogi képviselő – díjszámítás

92. AJB-1624/2011

Hulladékszállítást végző közszolgáltató számlázási gyakorlata

93. AJB-1666/2011

Gyermektartásdíj állam általi megelőlegezése

94. AJB-1714/2011

Fogyatékos személyek közszolgáltatásokhoz való hozzáférése

95. AJB-1715/2011

Löszfal beomlás, intézkedés elmulasztása

96. AJB-1787/2011

Gyermekkel való kapcsolattartás, gyámhatóság

97. AJB-1849/2011

Gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő gyermekek jogai

98. AJB-1876/2011

Végrehajtási eljárások és a költségszámítás

99. AJB-1940/2011

Katasztrófavédelemben résztvevő hivatásosok pszichológiai felkészítése

100. AJB-1942/2011

Az iskolai testnevelés és diáksport helyzete

101. AJB-1973/2011

A Magyar Honvédség részvétele a vörösiszap-katasztrófa elhárításában

102. AJB-1986/2011

Gyülekezési jog – szakszervezeti demonstrációk (2011. IV-V.)

103. AJB-1989/2011

Telekadó mérséklés – a válaszadás elmaradása

104. AJB-2031/2011

A gyermekek ellen elkövetett szexuális bántalmazás elleni védelem

105. AJB-2041/2011

A hivatásos önkormányzati tűzoltóságok működése – utóvizsgálat

106. AJB-2201/2011

A gyermekek tanulmányi eredményéről való tájékoztatási kötelezettség

107. AJB-2228/2011

Gyermekbántalmazás az óvodában

108. AJB-2235/2011

Egyetem etikai bizottságának sérelmezett eljárása

109. AJB-2277/2011

Budapesti Fegyház és Börtön átfogó vizsgálata

271

272

3. A lkotmányos jogok helyzetének értékelése

110. AJB-2293/2011

Élettársaknak járó családi pótlék megállapítása

111. AJB-2295/2011

Biztosítótársaság eljárásának sérelmezése (gépjármű-felelősségbiztosítás)

112. AJB-2330/2011

Közösségi közlekedéshez való hozzáférés vakok és gyengén látók számára

113. AJB-2386/2011

Közösségi közlekedés, ellenőrzés sérelmezése

114. AJB-2459/2011

Közoktatási intézmény eljárásának sérelmezése

115. AJB-2478/2011

Szakellátásban nevelkedő gyermekek, fiatal felnőttek védelme (Pest Megye)

116. AJB-2600/2011

Külföldön született gyermek anyakönyvezésének elmaradása

117. AJB-2652/2011

Környezetvédelmi hatóság eljárásával kapcsolatos panasz

118. AJB-2707/2011

Szakértői bizottság véleményének figyelmen kívül hagyása (beiskolázás)

119. AJB-2747/2011

Idegenrendészeti ellenőrzés a tüntetésen való részvétel akadályozására

120. AJB-2862/2011

A Sátoraljaújhelyi Fegyház és Börtön átfogó vizsgálata

121. AJB-2867/2011

Fiatalkorú előállításának sérelmezése

122. AJB-2962/2011

Intézkedés magatartászavaros gyermekkel szemben

123. AJB-3031/2011

Állategészségügyi hatósággal szembeni panasz

124. AJB-3038/2011

Katasztrófakárok állami kezelése, átfogó vizsgálat

125. AJB-3123/2011

A gyermekek táborozásához szükséges orvosi igazolások kiállítása

126. AJB-3240/2011

A hajléktalan emberek egészségügyi ellátása a fővárosban

127. AJB-3270/2011

Vámhivatali ügyintézés, regisztrációs adó

128. AJB-3540/2011

A Cseppkő utcai gyermekotthonnal kapcsolatos vizsgálat 3.

129. AJB-3616/2011

Önkormányzati és hatósági eljárás elmaradása

130. AJB-3764/2011

Az állami szervek együttműködése katasztrófahelyzetekben

131. AJB-3765/2011

A kiemelt csoportok jogainak védelme katasztrófahelyzetben

132. AJB-4326/2011

A zuglói hajléktalan-telep felszámolása

4.

A Hivatal beszámolója

Az Országgyűlési Biztos Hivatalán belül működő közös hivatal 2011. december 31-ig látta el az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az adatvédelmi biztos, a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa irodái tevékenységének elősegítésével kapcsolatos feladatokat. A Hivatalt az elmúlt években a korábbi adatvédelmi biztos dr. Péterfalvi Attila vezette, aki 2012. január elsejétől az újonnan létrehozott Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnöke. A Hivatal feladatai közé tartozott az intézmény gazdálkodásának, pénzügyi, számviteli és munkaügyi feladatainak teljes körű lebonyolítása, a központi iktatás és az ügyfélszolgálati feladatok ellátása, a szervezéssel kapcsolatos tevékenység, az Országgyűléssel való kapcsolattartás, valamint a könyvtár és intézményünk informatikai rendszerének üzemeltetése. Az Országgyűlési Biztos Hivatalában tehát öt egymástól többé-kevésbé függetlenül működő önálló szervezeti egység létezett. A szervezeti egységek létszámarányai és az OBH összlétszámának változása a létrehozásától napjainkig az alábbi táblázatokban látható. Az Országgyűlési Biztos Hivatalának 2011-es átlagos munkajogi létszáma ÁJOB

NEKI

ABI

JNO

Hivatal

főosztályvezető

3

3

5

3

2

16

főosztályvezető-helyettes

2

3

4

2

2

13

osztályvezető

2

–

–

3

2

7

felsőfokú végzettségű

33

12

28

22

15

110

középfokú végzettség

3

–

8

2

12

25

fizikai dolgozó

1

1

1

–

3

6

44

19

47

31

36

összesen

Összes

177

274

4.A Hivatal beszámolója

2009

2010

34 132

31 137

166

168

2011

2008 34 134 168

31 146

2007 37 101 138

177

2006 36 107

2005 37 106 143

143

2004 38 103 141

2003 93 36 129

2002 85 35 120

2001 82 41 123

2000 84 39 123

1999 86 41 127

1998 83 41 124

1997 76 35 111

1996 68 29 97

összesen

26

ügyviteli

17

érdemi

43

Az OBH munkatársai

1995

Az Országgyűlési Biztos Hivatalának létszáma 1995 és 2011 között

A Szervezeti és Működési Szabályzat szerint a Hivatal feladatai közé tartozik a biztosi irodák tevékenységét érintő ügyfélszolgálati feladatok ellátása. E feladatnak a Hivatal két szervezeti egysége tesz eleget. Az Információs Szolgálat 2011-ben telefonon vagy személyesen fogadott 8378 állampolgárt, a Panaszirodán pedig azt a 2268 ügyfelet hallgatták meg, akik konkrét panaszuk ügyében előre egyeztetett időpontban kérték személyes meghallgatásukat. 2011-ben ügyfeleink tehát 10 646 esetben keresték fel valamelyik ügyfélfogadó egységünket. Közülük 1183-en adatvédelmi ügyben érdeklődtek, 394 fő kisebbségi jogok sérelme kapcsán járt el, 174 személy pedig környezetvédelmi problémában a jövő nemzedékek biztosához fordult, míg a panaszosok többsége, összesen 8895 fő (83,2%) az állampolgári jogok országgyűlési biztosának segítségét kérte. TELEFON

SZEMÉLYES

IRODA

Beadványa ügyében

Időpont vagy ált. inf.

Panaszirodai meghallgatás

Beadványa ügyében

Iratleadás, betekintés

Időpont vagy ált. inf.

ÖSSZES

%

ÁJOB

1980

4912

880

256

421

446

8895

83,2

NEK

128

189

26

12

24

15

394

3,8

ABI

391

644

57

22

43

26

1183

11,3

JNO

54

80

21

5

13

1

174

1,7

Összesen

2553

5825

984

295

501

488

10646

100

4.1. A közös hivatal munkatársai Hivatalvezető: dr. Péterfalvi Attila Andrásné dr. Bognár Ildikó Balajti Ágnes Balogh Mihályné Csákiné Varga Klára Csécsi Benjámin Dzielszky Károly Farkas István Fehér Szabó Miklós Festő Hegedűs Illésné Gál Csilla Győri Zoltán Hanser Ágota Heizerné Hegedűs Éva Hidvégi Valéria Dr. Izafé Éva Kaluser Sándorné Kincses Irén Koncsik Zoltán Kovács Attila

Kovács Erika Kökény Lászlóné Kunné dr. Simonyi Anna Listárné Nagy Éva Makács Tamásné Müller Zsolt Nagy Katalin Pákolicz Csaba Polyák Gáborné Puskai Erzsébet Szabó Attila Széles Lászlóné Dr. Sziklay Júlia Szitás Andrea Tordai-Szabó Ágnes Dr. Ugrai Gábor Vargáné Szigeti-Tar Anita Wieszt Erzsébet

5.

Mellékletek

5.1. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának tevékenysége 5.1.1. Az egészséges környezethez való jog helyzetének értékelése 5.1.1.1. Az egészséges környezethez való jog szerepe és a jövő nemzedékek érdekei az Alaptörvényben A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának Irodája (a továbbiakban: JNO) számára 2011-ben a készülő Alaptörvény véleményezése kiemelt feladat volt. Részt vettünk az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottságának munkájában, számos tudományos konferencián fejtettük ki álláspontunkat, sőt magunk is szerveztünk egy kétnapos nemzetközi konferenciát az egészséges környezethez való jog alkotmányos szerepéről. Több szövegváltozatot készítettünk az egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek jogai vonatkozásában, s ezek számos ponton jelentős hatást gyakoroltak az Alaptörvény végleges szövegének kialakulására. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Alaptörvény javaslatának parlamenti általános vitája során elhangzott felszólalásában megállapította, hogy a javaslat számos igen előremutató és a jövő nemzedékekért felelősséget vállaló rendelkezést tartalmaz. Fülöp Sándor ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy a tervezett szöveg egyúttal visszalépést is jelent a 2011 végéig hatályos Alkotmányhoz képest, az eredeti szövegváltozat nem tartalmazta ugyanis az egészséges környezethez való jogot, illetve felszámolta a jövő nemzedékek önálló, független intézményes képviseletét. A JNO a javaslathoz fűzött írásos véleményének indokolásában kifejtette, hogy a környezetvédelmi célkitűzések tényleges megvalósulásához nélkülözhetetlen a mindenkit megillető egészséges környezethez való alapjog alkotmányos deklarálása, a hatályos Alkotmány alapján az embereket húsz éve megillető alapjogot semmiképpen nem lehet visszavonni az Alaptörvényből. Az alapjog érvényesülését és az állami

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

277

Sólyom László és Fülöp Sándor az „Egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek érdekeinek képviselete a készülő magyar Alkotmányban” című konferencián (2011. február 14.)

feladatok tényleges végrehajtását pedig a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának önállósága nagyban elősegítheti. Ellenkező esetben az alkotmányozás környezeti eredményei formálisak és a gyakorlatban tartalom nélküliek maradnak. A JNO javasolta azt is, hogy a környezetvédelem nemzetközileg elfogadott és az EU alapszerződései által is megerősített alapelvei – így az elővigyázatosság, a megelőzés, a szennyező fizet és az integráció elve – ne csupán a környezetvédelmi jogra tartozzanak, hanem át kell hatniuk az egész jogrendszer működését. Ez csak úgy biztosítható, ha az Alaptörvény szintjén fogalmazza meg ezeket a jogalkotó. Irodánk rámutatott, hogy hatékony környezetvédelem csupán az emberi jogok és az állami felelősség együtthatásából alakulhat ki, önmagában csak az állami szervek tevékenysége nem vezet a környezet védelmének elégséges szintjéhez; az állampolgárok alkotmányos jogaiból levezethető részvételi jogok és az e jogokon alapuló aktivitás nélkül a helyi környezetvédelem már ma is teljességgel ellehetetlenülne. Mindezek alapján javasolta a JNO annak megfogalmazását az Alaptörvény javaslatának szövegében, hogy törvényben meghatározott keretek között mindenkinek joga van a környezetét érintő döntésekben való részvételhez. Javasolta továbbá a természeti erőforrásoknak a nemzeti vagyon körébe sorolását, ami a jövő nemzedékek számára való megőrzésük fontos garanciája lehet.

278

5. Mellékletek

A JNO által készített vélemények közül az Országgyűlés több javaslatot megfontolandónak talált. Az alkotmányozás folyamatában a legfontosabb eredménynek azt tekinthetjük, hogy az egészséges környezethez való jog végül bekerült a javaslat szövegébe. Elfogadták továbbá azt az indítványt, hogy aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségeit viselni. Az erre vonatkozó módosító javaslat indokolása ezt a „szennyező fizet” elvének megjelenéseként értékelte, amivel a JNO csak részben értett egyet. Véleményünk szerint a szennyező/használó helytállási kötelezettsége nem szűkíthető le a károk helyreállítására, a környezethasználónak ezen túlmenően például a megelőzés és az ellenőrzés költségeit is viselnie kell. Ezért javasoltuk a szennyező fizet elvének – a legfontosabb környezetvédelmi alapelvekkel együtt történő – szó szerinti szerepeltetését az Alaptörvényben, ez a javaslat azonban nem vezetett eredményre. Az Országgyűlés 2011. április 18-án elfogadta Magyarország Alaptörvényét. A Magyar Közlönyben történő kihirdetés napján, április 25-én kiadott állásfoglalásában a JNO kinyilvánította, hogy rendkívüli fontosságúnak tartja az állam azon elkötelezettségének megfogalmazását, miszerint a környezet védelmét szem előtt tartva és a jövő nemzedékek iránti felelősségétől áthatva kívánja társadalmi politikáját és fejlődését alakítani. Általánosságban a JNO megállapította, hogy az Alaptörvény kiterjesztette és tovább erősítette a hazai környezetvédelmi jog alkotmányos alapjait, és jogi értelemben is magasabb szintre emelte a jövő generációk iránti felelősséget. Szorgalmazta az ombudsman, hogy az Alaptörvény környezetvédelmi és jövő nemzedékekre vonatkozó rendelkezéseinek megfelelő részletes, az Alaptörvény alkotmányozó akaratnak megfelelő végrehajtását biztosító szabályok és egyéb intézkedések szülessenek. Az Alaptörvény tehát biztosítja az elmúlt húsz év környezetvédelmi jogértelmezésének folytonosságát, az alapok fenntartásával, legelsősorban is az egészséges környezethez való jog kimondásával és megerősítésével. Az Alaptörvény ugyanakkor nem csupán a korábbi értékeket és alkotmányos eredményeket őrizte meg, hanem több tekintetben további érdemi eredményeket tartalmaz, illetve előremutató rendelkezéseivel lehetőséget teremt a tényleges előremozduláshoz, fejlődéshez. A szükségességi-arányossági teszt Alaptörvénybe emelésével tulajdonképpen a visszalépés szigorú alkotmányos korlátjának az Alkotmánybíróság által kidolgozott elve is megfogalmazódik. Az Alaptörvény a jövő nemzedékek érdekei védelmének többszöri kifejezésével, a közös felelősség hangsúlyozásával, a nemzet közös öröksége és a nemzeti vagyon védelmével, a génmódosított szervezetek mezőgazdasági alkalmazásának tilalmával és az egészséges élelmiszerek kívánalmával öszszességében a fenntartható fejlődés követelményét jeleníti meg alkotmányos

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

279

szinten. Az Alaptörvény kiterjeszti a fenntarthatóság és a jövő nemzedékek védelme szempontjait Magyarország költségvetési gazdálkodására és külpolitikájára is. Összességében tehát az Alaptörvény rendelkezéseiről elmondható, hogy a 21. század fenntartható fejlődéssel kapcsolatos kérdéseit, valamint a globális környezeti konfliktusokat is szem előtt tartó Alaptörvényt alkotott az Országgyűlés. 5.1.1.2. Az egészséges környezethez való jog érvényesülése egyedi ügyekben A víz védelmével kapcsolatos vizsgálatok A vizet mint kiemelkedően fontos környezeti elemet két aspektusból vizsgálta a JNO. Az egyik a víz mint környezeti elem védelme az emberi szennyező tevékenységgel szemben, amely védelem érvényesülhet például a vízgyűjtőgazdálkodási tervek segítségével a jó ökológiai állapot mint cél elérésén keresztül, illetve a vízzel mint véges természeti értékkel való fenntartható gazdálkodás elősegítése által. A másik vonatkozás a védekezés a károsan sok vagy károsan kevés víz ellen, az emberi élet és a javak védelme, az árvíz és belvíz megelőzése, a károk mérséklése. Mindkét aspektus megvalósítása komplex és a jövőbe tekintő, hosszú távú gondolkodásmódot igényel, többek között a politika, a gazdaság, a társadalom részéről. Amennyiben az egyik területen jelentős lépés következik be, az számos más, kapcsolódó területen idéz elő hatást rögtön érzékelhető módon vagy hosszabb távon. Jó példa erre a 2011 folyamán az ágazatot érintő költségvetési elvonás, vagy a vízügyi és környezetvédelmi igazgatási rendszer átalakítása. Számos olyan panasz érkezett a szennyvíz kezelésével összefüggésben a JNO-hoz, melyek vagy a szennyvíztelep és a szennyvízelvezető rendszer működését, működtetését kifogásolták (az üzemeltetés bűzhatásának mértékét panaszolták), vagy a települési folyékony hulladék elhelyezésének megoldásával nem értettek egyet. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa korábbi jelentésében kifejtettekkel összhangban168 elsősorban azt vizsgálta a JNO, hogy az intézkedésre hivatott szervek mindent megtettek-e a probléma orvoslása érdekében.169 A természetvédelmi követelményeknek a vízjogi engedélyezési eljárásban való érvényesítését értékelte a JNO a Nagybereki Fehérvíz Természetvédelmi Terület (Nekota) vízszintcsökkentésével kapcsolatos állásfoglalásában,170 amelyben megállapította, hogy a másodfokú vízügyi hatóság iránymutatása 168

Lásd OBH 5113/1999. jelentés. JNO-22/2011., JNO-143/2011., JNO-490/2011. és JNO-528/2011. ügyek. 170 JNO-400-24/2011. állásfoglalás. 169

280

5. Mellékletek

alapján kiadott elsőfokú vízjogi üzemeltetési engedély jogsértő helyzetet eredményezett azáltal, hogy vízkormányzásra vonatkozó rendelkezései nem vették figyelembe a Nekota természetvédelmi státusát, többszörös védettségét. A településrendezési eljárásokkal kapcsolatos vizsgálatok A településrendezés a környezetalakítás nagyságrendje, a fenntarthatóság irányába történő elmozdulás, vagy éppen ellenkezőleg, a visszafordíthatatlan káros folyamatok beindítása miatt játszik kiemelkedő szerepet a környezetvédelem gyakorlatában, nem ritkán az állampolgárok nagy számának befolyásolja az életminőségét, az egészséges környezethez való jogának gyakorlását. A JNO tevékenysége e területen két részre osztható, egyrészt azon ügyekre, melyekben a folyamatban lévő településrendezési eljárásokat vizsgálta,171 másrészről pedig azon ügyekre, amelyekben a már befejezett településrendezési eljárásokat értékelte.172 Az idő múlása a településrendezési eljárásokra irányuló vizsgálatokban különös jelentőséggel bír. Egyfelől a megelőzés elvét szem előtt tartva és az ombudsmani törvény által nyújtott lehetőségekkel élve a JNO igyekezett vizsgálata megállapításait, állásfoglalásait olyan időpontban megtenni, amikor a tényleges káros környezeti hatások még elkerülhetőek. Ez a településrendezésben a döntéshozó önkormányzat szempontjából azt jelenti, hogy lehetőség szerint még az adott településrendezési döntés meghozatala előtt felhívjuk a figyelmét a tervezett intézkedés visszásságaira, és annak esetleges jövőbeni következményeire. Ezt a megoldást a tapasztalatok szerint többnyire az önkormányzatok is szívesen fogadják, hiszen a JNO jogi álláspontját megismerve lehetőségük nyílik a tervezett döntés felülvizsgálatára, az elfogadni kívánt tervezetek újragondolására, módosítására vagy akár elvetésére,173 és így a későbbiekben a jogsértő döntés miatt rájuk háruló, adott esetben a működésüket jelentősen befolyásoló következmények, kártérítési igények elkerülésére. Másrészről azonban sok esetben csak utólag, esetleg az egyedi építésügyi hatósági engedélyezési szakban vagy akár már megvalósult területhasználati mód – zavaró tevékenység telepítése – kapcsán szembesült irodánk azzal a körülménnyel, hogy a környezeti konfliktushelyzet a visszásságot okozó, akár egy évtizeddel korábban megindított településrendezési eljárás lezárultakor hozott településrendezési döntésre vezethető vissza. Jellemzőnek tekinthetőek ebben a körben a belterületbe vonás kapcsán érkező panaszok. Ezekben az esetekben a vizsgálat lefolytatásának nehézségein túl a rendelkezésre álló jogi eszközök is korlátozottak, és a már esetlegesen kialakult környezeti károk 171

JNO-347/2010. állásfoglalás. JNO-159/2010., JNO-206/2010., JNO-602/2010. állásfoglalások. 173 JNO-159/2010., JNO-340/2011., JNO-347/2011. állásfoglalások. 172

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

281

sem fordíthatóak vissza. Az ilyen esetek érzékenyen érintik a jogbiztonság kérdéskörét, hiszen akár évek óta fennálló területhasználat, jogviszonyok alapja válik vitatottá. A JNO több esetben tapasztalta, hogy a településrendezési eljárásokhoz kapcsolódó szakmai és közösségi részvételre vonatkozó garanciális szabályok érvényesülése önmagában nem biztosítja az egészséges környezethez való jog érvényesülését. Különösen jól példázza ezt a számos – nagyrészt a budapesti agglomerációban található – településen tapasztalt, úgynevezett párhuzamos eljárások kérdésköre.174 Ezekben az esetekben a települést mintegy felszabdalva, foltokban szabályoz az önkormányzat, azonos időben folytatva a különböző településrendezési eljárásokat. Külön-külön vizsgálva az eljárásrendet, e folyamatok akár jogszerűek is lehetnek, azonban a település egésze tekintetében – különösen együttes és kölcsönös hatásuk vizsgálata nélkül – a résztvevők aligha képesek az összes eljárás halmozott környezeti hatásait felmérni. Ezek a tervek alkalmatlanok lesznek a településrendezés céljának megvalósítására, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztésére és védelmére, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtésére, az érdekütközések feloldásának biztosítására, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítésére.175 A természet védelmével kapcsolatos vizsgálatok A természetvédelemmel kapcsolatban elmondható, hogy a JNO elsősorban a lápok jogi helyzetének értékelésére koncentrált. Hivatalból folytatott vizsgálatában a JNO megállapította,176 hogy a lápok védelmét számos nehézség terheli, a szabályozás több tekintetben visszás. A visszásságok alapját részben a természet védelméről szóló törvénynek a láp fogalmát meghatározó rendelkezései adják. A törvény szerint a láp olyan földterület, amely tartósan vagy időszakosan víz hatásának kitett, és amelynek jelentős részén lápi életközösség, illetve lápi élő szervezetek találhatók, vagy talaját változó kifejlődésű tőzegtartalom, illetve tőzegképződési folyamatok jellemzik. E törvényi fogalmat számos kritika érte és éri mind tudományos, mind jogalkalmazói oldalról. A lápok meghatározása tudományosan sem egyértelmű, ennélfogva a jogi definiálás is meglehetősen nehéz. A meghatározatlanság körüli bizonytalanságok természetesen közvetlenül kihatnak a joggyakorlatra is, hiszen egy-egy természetes élőhelyről egyedileg kell megállapítani, hogy lápnak minősül-e. A JNO rámutatott arra, hogy a törvény a definícióban több olyan fogalmat, kifejezést is használ, amely egyedi hatósági mérlegelést, a körülmények súlyo174

JNO-159/2010., JNO-703/2010., JNO 347/2011. állásfoglalások. Étv. 7. § (1) bekezdés. 176 JNO-702/2010. állásfoglalás. 175

282

5. Mellékletek

zását teszi szükségessé.177 Sem a törvény, sem alacsonyabb szintű jogszabály nem határoz meg ugyanakkor a mérlegelés során figyelembe veendő szempontokat, amelyek mentén a döntés meghozható. Így nem egyértelmű, hogy miként kell értelmezni a „tartós”, „időszakos”, „jelentős rész” kifejezéseket, mit jelent a lápi életközösség és melyek a lápi élő szervezetek. Foglalkozott a JNO a lápok védettségével kapcsolatos hatósági gyakorlattal is. Ennek keretében alapvető kérdésként vizsgálta, hogy mit jelent a törvény erejénél fogva fennálló („ex lege”) védelem. A törvény koncepciója szerint magasabb fokú védelem illeti meg az ex lege védettként megjelölt értékeket, amelyek esetében tehát nem egy további jogszabály hozza létre a védettséget, hanem maga a törvény. A védettség magasabb szintje azáltal valósul meg, hogy ezekben az esetekben nem szükséges további felmérés, előkészítés, mérlegelés, jogalkotási aktus, a védelem tehát eleve, léténél fogva érvényes valamennyi lápra, barlangra stb. Vizsgálatában a JNO a törvény erejénél fogva fennálló ex lege védelemmel kapcsolatban megállapította, hogy a törvényi védettség tényleges hatályosulása ezzel együtt is a hatósági munka eredményességétől és az azt követő esetleges jogorvoslati eljárások kimenetelétől, tehát meglehetősen esetleges és szubjektív elemektől válik függővé. Amenynyiben a hatóság eljár a lápok megállapítása érdekében, vagyis meghozza határozatait, akkor ténylegesen is megvalósulhat a védelem. Határozat hiányában azonban a jelenlegi joggyakorlat alapján nem lehet eredményesen arra hivatkozni, hogy bármely terület lápnak, s ilyenként védettnek minősül. A védettség megállapításához eszerint a láp kiterjedésének – voltaképpen létének – meghatározása szükséges. Mindez azonban az ex lege védelem kiüresítésének minősül, hiszen de facto a védelem a hatósági határozat jogerőre emelkedéséhez és végrehajthatóvá válásához kötődik – éppen ezáltal tűnik el az a meghatározó különbség, amely az ex lege védelem és a többi, kisebb jelentőségű természeti védettség között volt. Bár a védettséget nem a határozat keletkezteti, a gyakorlatban annak és csak annak révén érvényesül. A helyzet rendezésére a JNO többféle megoldást javasolt, elsősorban azt, hogy a jogbiztonság és ezen értékes természeti területek védelme érdekében meg kell teremteni a lápok teljes körű felmérésének és ingatlannyilvántartási bejegyzésének szervezeti feltételeit. Az említettek mellett a JNO azt is javasolta, hogy a bányászathoz mint a lápokat leginkább veszélyeztető tevékenységhez szükséges műszaki üzemi tervek jóváhagyásával kapcsolatos eljárásban ismételten biztosítsák a környezetvédelmi hatóság szakhatósági jogosítványát a szakhatósági reform előtti 177 A láp törvényi fogalmának meghatározásával kapcsolatos kérdéseket érintette a Dunakeszi Város területén található láp védettségével kapcsolatos közigazgatási per, melyben a biztos beavatkozóként vett részt a JNO-35/2010. ügyben.

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

283

szabályozással megegyezően. A JNO a lápok védettségének kérdése mellett több ügyben vizsgálta a közterületen található fák kivágásával kapcsolatos engedélyezési gyakorlatot is.178 A társadalmi részvétellel kapcsolatos vizsgálatok A 2010-es évhez hasonlóan a JNO 2011-ben is kiemelt figyelmet fordított a társadalmi részvétel elvének érvényesülésére. A környezetvédelmi hatósági eljárások mellett vizsgálta a JNO a településrendezési eljárásokkal kapcsolatos társadalmi részvételi szabályokat, valamint a civil szervezetek működésének feltételeit és az ezzel kapcsolatos állami feladatokat, mivel azok alapjaiban határozzák meg a társadalmi részvétel érvényesülését. Vizsgálta emellett a jogalkotási tevékenységet e területen az új civil törvény véleményezése nyomán, valamint figyelemmel kísértük a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény (a továbbiakban: Ket.) és egyes kapcsolódó törvények, továbbá a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló törvényjavaslatot. Általánosságban foglalkozott a JNO a környezetvédelmi civil szervezetek működési feltételeivel egyik állásfoglalásában, melyet a Környezeti Tanácsadó Irodák Hálózatával (Kötháló) kapcsolatban készített.179 Munkatársaink a környezetvédelmi civil szervezetek képviselőivel lefolytatott egyeztetések alapján azt tapasztalták, hogy a problémák általános jellegűek, a hazai zöld civil szervezetek működését biztosító források csökkenése gyakorlatilag ellehetetleníti munkájukat. A költségvetési források radikális és tendenciaszerű csökkentését a Magyarország 2012. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslathoz kapcsolódva mutatta be a vizsgálat. A JNO állásfoglalásában több kérdéssel foglalkozott, elsőként ismertette, hogy véleménye szerint melyek a hatékony szervezeti és intézményrendszer működtetésével kapcsolatos állami kötelességek és bemutatta, hogy a gyakorlatban e struktúra szerves részét képezik a civil szervezetek, mivel közfeladatokat látnak el számos területen és e feladataikat – tekintettel a működéshez szükséges forrásokra is – az állami szerveknél hatékonyabban végzik. Példaként említhető a környezeti tanácsadó tevékenység, mely a környezeti információkhoz való hozzáférés és a társadalmi részvétel lényegét képező többi pillér alapvető eleme. Második kérdésként a JNO foglalkozott az elért védelmi szinttől való viszszalépés és a pénzügyi források kapcsolatával, s kimondta, hogy a Nemzeti Civil Alapprogram által általánosan, a Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetésében konkrétan közfeladatok ellátására biztosított költségvetési források 178 179

JNO-199/2011., JNO-408/2011. ügyek. JNO-696/2011. állásfoglalás.

284

5. Mellékletek

csökkenése, valamint a pályázati lehetőségek és az egyedi támogatások mértéke nem felel meg az alkotmányos követelményeknek. Harmadik kérdésként a társadalmi részvétel elvének és a civil szervezetek részére biztosított pénzügyi forrásoknak a kapcsolatával foglalkozott a JNO, figyelembe véve a nemzetközi jogi és európai uniós kötelezettségeinket is. Felhívtuk a figyelmet az Aarhusi Egyezmény által kialakított rendszerre, mely azt irányozza elő, hogy a civil szervezetek működését korlátozó jogi és pénzügyi előírások csökkentése párhuzamosan megköveteli a tevékenység folytatását biztosító és támogató, kedvező jogi és pénzügyi környezet megteremtését. Ennek pedig szerves része a költségvetési forrásokból a működéshez szükséges alapvető pénzügyi támogatás biztosítása, minimális követelményként annak szinten tartása, azonban semmiképpen sem tolerálható annak tendenciaszerű csökkentése. A hivatkozott érvek alapján a JNO javaslattal fordult az Országgyűlés Fenntartható Fejlődés Bizottságához és a nemzetgazdasági miniszterhez, hogy érvényesítsék a vizsgálatban meghatározott szempontokat a Magyarország 2012. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslat vitája során, valamint kezdeményezéssel fordult a vidékfejlesztési miniszterhez, hogy biztosítsa a Kötháló működéséhez szükséges pénzügyi feltételeket. Egy ügy kapcsán a JNO foglalkozott a természetvédelmi bírságolási eljárásban biztosítandó ügyféli jogállás kérdésével.180 Kifejtettük, hogy általános, nem csak a bírságolási eljárásokat érintő visszás gyakorlat, hogy a hatóságok meglehetősen eltérően értelmezik a környezetvédelmi hatósági eljárás fogalmát, ami sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét, és az eljárás sokszor tapasztalható leszűkítő értelmezése ellentétben áll az egészséges környezethez való jog alkotmányos tartalmával. Téves az a hatósági álláspont, miszerint az ügyféli jog biztosításának szempontjából bármilyen jelentősége lenne annak, hogy az utólagos szankcionálás a természeti környezet állapotára kifejezetten közvetlen hatást nem gyakorol. Jóval inkább annak van jelentősége, hogy a bírságolási eljárásnak nem egy, hanem több, akár igen nagyszámú hasonló ügyre is kihatása van, mert az említetteknek megfelelően a generális és speciális prevenció és egyéb tényezők miatt a megbírságolton kívül is számos további jogalany magatartását befolyásolja, tehát a környezet állapotát a bírságolási eljárás és a kiszabott bírság alapjaiban érinti. Az említett ügyek mellett a JNO több ügyben foglalkozott az ügyféli jogállás kérdésével az egyes ágazati hatósági eljárásokban.181

180 181

JNO-430/2011. állásfoglalás. JNO-703/2010., JNO-214/2011., JNO-702/2011. állásfoglalások.

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

285

A zaj és rezgés elleni védelemmel kapcsolatos vizsgálatok Az egészséges környezethez való jog érvényesülését a zaj és rezgés elleni védelmet érintő ügyek esetén egyedi, valamint hivatalból lefolytatott vizsgálatokban is értékelte a JNO. Az egyedi ügyekben jellemzőek voltak azon beadványok, melyek a közlekedési,182 építési,183 valamint szabadidős184 zajforrások zavaró hatásait sérelmezték. E beadványok tapasztalatai alapján a JNO az egyedi ügyek vizsgálata mellett hivatalból folytatott le vizsgálatot a zaj és rezgés elleni védelem jogszabályi környezetével,185 valamint a közterületi rendezvényekkel186 kapcsolatosan. A számos zajforrás és zajkonfliktus-típus között sajátosságainál fogva külön vizsgálandó a közterületi rendezvények által okozott zajterhelés. A közterületi rendezvények összességében – nagy számuk és hatásaik miatt – a lakosság meglehetősen nagy részét érintik. A rendezvények (elsősorban koncertek) elsődlegesen zajkibocsátásuk miatt jelentenek környezeti konfliktust, amit tovább súlyosbíthat a járulékos forgalomnövekedés, bűzterhelés, az esetlegesen nem megfelelően kezelt hulladék, sőt még közegészségügyi szempontból is merülhet fel probléma (megfelelő számú mobil illemhely biztosításának, illetve használatának hiányában). Különösen súlyos az érintettség azokon a területeken, ahol rendszeresen tartanak ilyen rendezvényeket. További konfliktusként jelentkezik, hogy a nagyvárosi, belvárosi helyszíneken túl az elsődlegesen pihenésre szolgáló üdülőterületeken is nagy számban tartanak ilyen rendezvényeket. 2008 és 2011 között számos panasz érkezett a JNO-hoz a közterületi rendezvényekkel, fesztiválokkal kapcsolatban. A panaszok és az egyedi vizsgálatok során egyértelművé vált, hogy az egyedi visszásságok a szabályozás hiányára, illetve nem megfelelő voltára vezethetők vissza. A JNO mindezek alapján hivatalból folytatott le vizsgálatot azzal kapcsolatosan, hogy a közterület használatával járó zavaró mértékű zaj elleni fellépés tekintetében milyen jogszabályi lehetőségek állnak fenn, és ezek gyakorlati alkalmazására mennyiben kerül sor. A JNO vizsgálatában arra törekedett, hogy egyenként elemezzen minden olyan problémát, jogalkotói, avagy jogalkalmazói bizonytalanságot, mely a közterületi rendezvények tekintetében a panaszok kapcsán felmerült. Az állásfoglalás célja az volt, hogy a vizsgált kérdésekben egyértelmű iránymutatást adjon, s így általános ajánlással segítse az önkormányzatokat és a lakosságot az egészséges környezethez való jog érvényesítésében. 182

JNO-20/2010., JNO-654/2010. állásfoglalások. JNO-26/2010., JNO-324/2011. állásfoglalások. 184 JNO-561/2011. állásfoglalás. 185 JNO-157/2010. állásfoglalás. 186 JNO-525/2011. állásfoglalás. 183

286

5. Mellékletek

Közlekedéssel kapcsolatos vizsgálatok A JNO a közlekedés területét érintő ügyekben 2011-ben elsősorban a közúti közlekedés különféle kérdéseire összpontosított, vizsgálta ennek keretei között a városi és a távolsági közlekedést. A közúti közlekedési témájú panaszok beadásának legtipikusabb oka a megszokott forgalmi rend megváltoztatása – egy forgalomszervezési döntés eredményeként –, aminek következményeképpen a forgalom áttevődik, más útvonalon jelentkezik. A 2010-es tevékenységről szóló beszámoló írásának idején két, ebbe a témakörbe tartozó vizsgálatot is folytatott a JNO, amelyekkel kapcsolatban a 2011-ben állásfoglalás készült. Kecskemét közösségi közlekedési rendszerének átszervezésével kapcsolatos ügyben a JNO az ügyfelek lakása előtti 2 × 2 sávos út megnövekedett forgalma miatti panaszt vizsgálta. A JNO megállapította, hogy az önkormányzat a forgalom átszervezésével kapcsolatos döntését kellően megalapozva, illetve a szükséges dokumentumokkal alátámasztva hozta meg. A várható zaj- és légszennyezési hatások becslésére összehasonlító tanulmányt készíttetett a város, amelyet azonban a panaszosok nem találtak megalapozottnak. Felhívtuk a figyelmet arra, hogy bár a tanulmányban említett adatsorok és értékelésük reálisnak tűnnek, számos külföldi kutatás megállapítja, hogy a közúti közlekedés légszennyező hatásának területi terjedése messze túlmutat azon, amivel eddig a döntéshozók és szakemberek számoltak. Annak ellenére, hogy az önkormányzat intézkedésével kapcsolatosan az alkotmányos joggal összefüggő konkrét visszásságot nem észlelt, a JNO kimondta, hogy a terheléstöbbletet elviselő lakosság egészséges környezethez fűződő alkotmányos joga (a közlekedés intenzitásának volumene miatt) korlátozottan érvényesül. Mivel ezt a korlátozást, az életminőség romlását a közösség egésze érdekében a lakók egy kisebb csoportja kénytelen elviselni, felmerül a kompenzáció indokoltsága a teljes lakosság részéről. Egy másik, a Budapest II. kerületi Lövőház utcát sétálóutcává alakító forgalomszervezési intézkedést követő forgalomáttereléssel kapcsolatos vizsgálatában a JNO ajánlással fordult az önkormányzathoz, amelyben kérte, hogy vizsgálja meg a területen megvalósítható, ténylegesen forgalomcsökkentő hatású intézkedések bevezetésének lehetőségét, valamint készíttessen zaj- és légszennyezettség-mérést, s ennek eredményét tegye hozzáférhetővé a lakók számára. Az ajánlásban a biztos azt is javasolta, hogy – tekintettel a területen az utóbbi években megvalósított számos jelentős beruházásra – az önkormányzat vizsgálja meg és érvényesítse a beruházások engedélyezési eljárása során meghatározott zajvédelmi előírásokat.

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

287

Energetikával kapcsolatos vizsgálatok Az energetika területén 2011-ben a JNO egy civil szervezet korábban benyújtott panaszai alapján két állásfoglalást adott ki az atomenergia békés célú alkalmazásával kapcsolatosan.187 A kiadott állásfoglalások mellett a JNO véleményezte az atomenergia 2010. évi hazai alkalmazásának biztonságáról készített nemzeti jelentést, valamint a kiégett fűtőelemek kezelésének és a radioaktív hulladékok kezelésének biztonságáról szóló közös egyezmény szerinti negyedik nemzeti jelentés tervezetét. Az állásfoglalások kiadását megelőző vizsgálatok során egyrészről megmutatkozott, hogy az energiapolitikai tervezéssel kapcsolatos, a jövőt meghatározó döntések előkészítése – az átfogó környezetvédelmi megalapozást biztosító speciális, az egészséges környezethez való alapvető jog érvényesülését garantáló intézményvédelmi eljárás (stratégiai környezeti vizsgálat – SKV), valamint a nyilvánosság közérdekű adatok megismeréséhez való jogának korlátozása mellett – valódi társadalmi párbeszéd nélkül valósult meg a két vizsgált esetben. Részben ennek is tudható be, hogy előállhatott az a helyzet, amiben a földalatti tározó a csaknem egy évtizedig tartó előkészítő munkálatok és vizsgálatok után sem készült el, s a kis és közepes intenzitású radioaktív hulladékot mintegy két és fél éve a felszínen, a hulladékok átmeneti tárolására és átrakására kialakított helyiségekben tárolják. Ezekre az aggályokra a JNO nem kapott megnyugtató választ az illetékes hatóságoktól. Utóvizsgálatok Idén olvasható először a JNO beszámolójában az utóvizsgálatokról szóló rész. A korábbi évek alapvizsgálatait követően a JNO a jelentősebb és nagyobb érdeklődésre számot tartó ügyek esetében hivatalból folytatott vizsgálatban értékelte a vizsgálatok eredményeképpen megfogalmazott ajánlások, kezdeményezések és javaslatok figyelembevételével kapcsolatos gyakorlatot. Ezek végrehajtása ugyanis önkéntes, a vizsgált szervek részéről történő teljesítésük pedig a biztosi munka hatékonyságának egyik fokmérője lehet. Az utóvizsgálatok során a JNO azt vette górcső alá, hogy az alapvizsgálatok eredményeként megfogalmazott ajánlások, javaslatok, kezdeményezések megvalósultak-e, a vizsgálatokban érintett szervek eleget tettek-e az állásfoglalásainkban megfogalmazott elvárásoknak. a JNO alapkoncepciója szerint különösen indokolt lehet utóvizsgálatot lefolytatni, ha az ellenőrzött szervnél az ellenőrzés súlyos (akár büntető-, szabálysértési, kártérítési vagy fegyelmi eljárást maga után vonó) mulasztást vagy személyes felelősséget felvető hiányosságokat állapított 187

JNO-115/2010., JNO-128/2010. állásfoglalások.

288

5. Mellékletek

meg. Az utóvizsgálatok szükségességét előzetes információgyűjtés alapozta meg, a panaszosok, valamint a vizsgálatokban érintett hatóságok és egyéb szervek megkérdezése az állásfoglalások megszületése óta az ügyekben bekövetkezett fejleményekről. Az egyik utóvizsgálat Pilisszentkereszt településrendezési eljárása tárgyában indult. Az alapvizsgálat188 során a JNO megállapította, hogy a Pilisszentkereszt Község Önkormányzata által elfogadni tervezett településrendezési eszközök több ponton magasabb szintű jogszabályok előírásaiba ütköznek, továbbá az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülésével összefüggésben visszásságot okoznak. A megtett intézkedésekről nem kaptunk írásbeli tájékoztatást, ugyanakkor az önkormányzat hirdetményt tett közzé honlapján a településrendezési eszközök elfogadásáról, ezért az ügyben a JNO utóvizsgálatot indított. Az utóvizsgálat az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülésével kapcsolatban továbbra is visszásságokat tárt fel a lefolytatott településrendezési eljárással, a környezeti vizsgálattal és a Natura 2000 besorolású területek használatának megváltozásával kapcsolatban. Az alapvizsgálatban megfogalmazott ajánlások nyomán megtett önkormányzati intézkedésekről, illetve a szabályozási terv esetleges elfogadásáról 30 napon belüli tájékoztatást kért a JNO, melynek alapján elmondható, hogy a megállapításokat összességében elfogadták és a megjelölt hiányosságok pótlását jelezték. Az ajánlás eredményeként a kifogásolt településrendezési eszközöket végül nem léptették hatályba. Utóvizsgálatot folytatott irodánk a mezőgazdasági és élelmezési célú növényi genetikai erőforrások megőrzésének hazai gyakorlatával kapcsolatosan is. A hivatalból indított alapvizsgálat az Érdi Gyümölcs- és Dísznövénytermesztő Kutató, Fejlesztő Közhasznú Társaság (a továbbiakban: Kht.) kényszer-végelszámolása elrendelésének körülményeit elemezte.189 Az utóvizsgálat190 során a JNO a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumhoz (a továbbiakban: KIM) fordult jogalkotási javaslattal. A jelenleg hatályos szabályozás alapján ugyanis a kényszer-végelszámolással megszűnt Kht. tulajdonában álló génmegőrzési célú termőföldeket a Nemzeti Földalapról szóló törvény191 általános szabályai szerint csak a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet által kiírt nyilvános pályázat útján lehet vagyonkezelésbe adni, nem pedig a kiemelt nemzeti génmegőrzési célnak megfelelően közvetlenül e célra létrehozott Nonprofit Kft. részére történő vagyonkezelésbe adással. A vonat188

JNO-32/2010. állásfoglalás. JNO-177/2010. állásfoglalás. 190 JNO-331/2011. állásfoglalás. 191 2010. évi LXXXVII. törvény (NFAtv.). 189

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

289

kozó jogszabály192 ugyanis nem tartalmaz rendelkezést a génmegőrzési célú termőföldekre vonatkozó kivétel lehetőségéről, noha a speciális szabályozás megalkotása indokolt volna. A jogszabályi rendelkezések közötti összhang megteremtésére irányuló jogalkotási javaslat tárgyában még nem érkezett tájékoztatás a KIM-től. Összefoglalóan elmondható, hogy az utóvizsgálatokban szinte valamennyi megkeresett szerv együttműködést tanúsított, a vizsgálatokat a jogszabályoknak megfelelően lehetővé tette, elősegítette, és a JNO részére a kért felvilágosítást megadta.

5.1.2. A környezetvédelmi ombudsman tevékenységének adatai 1. A környezetvédelmi ombudsman ügyeinek száma 1000 900

874

800 700

834

694

600 500 400

382

300 200 100 0 2008

192

NFAtv. 21–22. §.

2009

2010

2011

290

5. Mellékletek

2. A környezetvédelmi ügycsoportok Integrált környezetvédelem

15,45%

Víz/vízügy

11,10%

Zaj- és rezgésvédelem

9,27%

Természetvédelem

7,16% 5,76%

Közlekedés Hulladékgazdálkodás

5,20%

Levegőtisztaság-védelem

5,06%

Településrendezés

4,63%

Nevelés, szemléletformálás

3,37% 2,95%

Védnökség-vállalás, előadás Energetika

2,39%

Állattartás

2,25%

Emberiség közös öröksége

1,69%

Társadalmi részvétel, ügyféli jogok

1,54%

Bányászat

1,54%

Egészségvédelem

1,40%

Globális környezeti kérdések

0,84%

Veszélyes anyagok és GMO

0,70%

Nyilvánvalóan JNOB hatáskör hiányos ügy

0,70%

Hatóságok nem Ket. szerinti működése

0,70%

Épített környezet védelme

0,56%

Területrendezés

0,42%

Földvédelem

0,42%

Intézményi kérdések

0,28% 14,61%

Egyéb 0

5

10

15

2

291

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

3. A környezetvédelmi ombudsman intézkedései Nincs észrevétel jogszabály – véleményezés esetén

227

Intézkedést nem igényel – irattárba helyezve

217

Elutasítás (okok szerint)

140

Ajánlás

54

Egyéb

43

Javaslat jogszabálytervezet módosítására

41 35

Áttétel Javaslat jogszabály módosítására

26

Kezdeményezés

25

Hatóság felhívása intézkedésre

17

Nemleges állásfoglalás (állásfoglalás kiadása érdemi észrevétel nélkül)

17

Rendezvény megtartása, vagy azon való részvétel

16

Felügyeleti eljárás kezdeményezése

11

Javaslat jogszabály megalkotására

10

Tájékoztatás küldése

7

Javaslat, hogy a tervezetet ne fogadják el

7

Javaslat jogszabály hatályon kívül helyezésére

7 0

50

100

150

200

250

292

5. Mellékletek

4. A környezetvédelmi ügyek típusai Panaszügy

27,46%

Jogszabály-véleményezés

24,22%

Közmeghallgatás

15,95%

Konferenciák, tanácskozások

8,03%

Hivatalból indított eljárás

6,12%

Organizációs ügyek

3,84%

Sajtóközlemények

2,52%

Stratégiai ügyek

1,56%

Szakmai egyeztetések

0,96%

Védnökség

0,84%

Nemzetközi ügyek

0,72%

Munkabizottságok, szakmai testületek

0,60%

Konzultáció

0,60%

Egyéb dokumentumok véleményezése

0,24%

Kisvizsgálat 0,12% Egyéb

6,24% 0

5

10

15

20

25

30

5.1.3. A környezetvédelmi ombudsman jogalkotást érintő tevékenysége 5.1.3.1. Jogalkotási javaslatok A JNO 2011. évi tevékenysége során irodánk számos esetben fordult a jogalkotóhoz, ha a lefolytatott vizsgálat eredményeként azt állapítottuk meg, hogy az egészséges környezethez fűződő jog sérelmét a nem megfelelő, hiányos vagy hiányzó jogi szabályozás okozta. A vörösiszap-katasztrófával foglalkozó vizsgálatban193 a JNO megállapította, hogy a tározó átszakadásának idején teljes mértékben tisztázatlan volt, melyik hatóság rendelkezik hatáskörrel a létesítmény engedélyezése, illetőleg 193

JNO-619/2010. állásfoglalás.

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

293

működésének felügyelete terén. Erre tekintettel a JNO – az Európai Bizottság által indított PILOT-eljárás eredményének függvényében – javasolta a Magyar Köztársaság Kormányának, hogy készítsen előterjesztést az Országgyűlés részére a bányatörvény módosítása vonatkozásában annak érdekében, hogy a törvényben meghatározott bányászat (bányászati tevékenység) definíció összhangban legyen az uniós előírásokkal, egyben kérte a nemzeti fejlesztési minisztert, hogy gondoskodjon a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal Útmutatójának a hatályos jogszabályoknak megfelelő módosításáról. A természet védelméről szóló törvény felhatalmazása alapján megalkotandó kormányrendelet elkészítésére hívta fel a JNO a jogalkotót az egyik természetvédelmi tárgyú ügyben, mivel a kormány a felhatalmazás ellenére nem alkotta meg a természetvédelmi biztosíték adásával kapcsolatos részletszabályokat.194 A paksi bővítés jogi hátterét elemző állásfoglalás195 konklúziójaként a JNO több jogalkotási javaslattal fordult a jogalkotóhoz, így – többek között – felkérte a kormányt, hogy készítsen előterjesztést az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény módosításához annak érdekében, hogy egyértelmű legyen, az Országgyűlés konkrétan mihez adja hozzájárulását, ha Paks bővítése vonatkozásában határozatot hoz. A Nagyberek-Fehérvíz Természetvédelmi Terület vízleeresztése vonatkozásában a JNO megállapította,196 hogy az elsősorban a miniszteri rendelettel eddig ki nem hirdetett természetvédelmi kezelési terv hiányára vezethető vissza. Ennek megfelelően a vidékfejlesztési miniszterhez fordultunk a terv mielőbbi elfogadása érdekében. A nemdohányzók védelme érdekében a JNO javasolta197 a dohányzást zárt légtérben megtiltó szabályozás gyógyvizes strandokra, gyógyfürdőkre, felsőoktatási intézményekre és kollégiumokra való alkalmazhatóságának egyértelműsítését, illetve azt, hogy a dohányzóhely nyílt légtéren való kijelölésének tilalma a strandok teljes területére terjedjen ki. Egy ügy kapcsán irodánk rámutatott a fák kivágásának engedélyezését is szabályozó önkormányzati rendelet hatásköri szabályainak visszásságára, mivel az a jegyző helyett a polgármester hatáskörébe utalja a közterületen található fák kivágásának engedélyezését. A JNO jogszabály-módosítást javasolt, mellyel az érintett jegyző is egyetértett.198

194

JNO-544/2010. állásfoglalás. JNO-128/2010. állásfoglalás. 196 JNO-400/2011. állásfoglalás. 197 JNO-478/2011. állásfoglalás. 198 JNO-752/2011. állásfoglalás. 195

294

5. Mellékletek

5.1.3.2. Jogszabály-tervezetek véleményezése A JNO fontos feladata, hogy felhívja a jogalkotó figyelmét a jogszabálytervezetekben észlelt hiányosságokra, így 2011-ben is lehetőség nyílt arra, hogy az egyes ágazatok határain túllépve, globális szemlélettel közelítsünk az adott kérdéshez egy-egy jogszabály-véleményezés során. A jövő nemzedékek érdekeinek védelméből pedig következik, hogy az egyes ágazati szabályozások teljes felülvizsgálata vagy szervezetrendszerek átalakítása esetén a JNO rámutasson a jogalkotói döntésekből fakadó jövőbeli negatív, esetlegesen nehezen orvosolható hibákra. Erre a feladatkörre is tekintettel hívta fel a JNO a figyelmet – többek között – a hulladékról szóló törvénytervezet hiányosságaira, a vízügyi szervezetrendszer átalakítása kapcsán készített jogszabálycsomag, a katasztrófavédelmi szabályozás, valamint a díjtörvény koncepcionális hibáira. Véleményezte a JNO ezeken kívül az atomenergiáról, a köznevelésről, a felsőoktatásról, a civil szervezetekről, a szabálysértésekről, az önkormányzatokról, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény tervezetét. A vízügyi szervezetrendszer átalakítása vonatkozásában a vízgazdálkodási törvény módosítását,199 a kapcsolódó kormányrendeletek200 és miniszteri rendeletek201 csomagját is véleményezte a JNO. Mindhárom előterjesztés vonatkozásában jelezte a JNO, hogy a tervezett átszervezéssel nem ért egyet, és rámutatott, hogy a kialakítandó új struktúrában a szervezetrendszer működőképessége kerül veszélybe, nem látja biztosítottnak a hatékony feladatellátást, az árvízi védekezés megfelelő színvonalú kivitelezését, ami – figyelemmel Magyarország speciális földrajzi helyzetére, illetve az árvizek és belvizek által veszélyeztetett területek nagyságára – különösen komoly következményekkel járhat egy rendkívüli árvízi helyzet kialakulása esetén. Jelentősége miatt példaként említendő a hulladékról szóló törvény tervezete, mely több ponton átalakítja a hulladékgazdálkodás rendszerét. Véleményében202 a JNO elsősorban a fogalmi kérdések rendezését javasolta az ágazat többi szabályának is megfelelően, különös tekintettel az új termékdíj-törvény rendelkezéseivel való összhang megteremtésére. 2011 első felében módosította az Országgyűlés a katasztrófavédelmi törvény rendelkezéseit, így a JNO véleményezte mind az alapul szolgáló koncep-

199

JNO-698/2011. ügy. JNO-753/2011. ügy. 201 JNO-810/2011. ügy. 202 JNO-722/2011. ügy. 200

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

295

ciót,203 mind pedig a törvénytervezetet.204 Ennek során a JNO megállapította, hogy a tervezet által szabályozni kívánt feladat- és hatáskörök telepítésének átgondolására, a felelősségi rendszer tisztázására, a hatósági hatáskörök megfelelő meghatározására van szükség annak érdekében, hogy katasztrófahelyzetben biztosítható legyen az állami intézményrendszer hatékony fellépése. Ez csak úgy garantálható, ha a jogszabályi rendelkezések egyértelműen meghatározzák az egyes szervek felelősségét, hatásköreik egyértelműek és elkülöníthetők. Ezzel kapcsolatban irodánk felhívta a figyelmet arra, hogy a tervezet szerinti katasztrófaveszély definíciója nem kellően konkrét, nem derül ki a megfogalmazásból, hogy mikortól meddig tart a „veszélyhelyzetet megelőző folyamat vagy állapot”. Átfogó koncepció született a civil szervezetek helyzetével kapcsolatban is. Az új civiltörvény vonatkozásában a JNO elsősorban üdvözölte a civil szervezetek rendszerének átláthatóságát és az esetleges visszaélések hatékonyabb205 szankcionálását szolgáló szabályozást, azonban felhívta a figyelmet a civil szervezetek működési feltételeivel kapcsolatos szigorú szabályok aggályos jellegére, és rámutatott arra, hogy az állam és a civil szervezetek aktív párbeszédére épülő szabályozást kell kialakítani. 5.1.3.3. Alkotmánybírósági indítványok 2011-ben a JNO mindössze egy AB indítványt készített, mely Dunakeszi város településrendezési eszközeivel kapcsolatos,206 ennek elemeit azonban a 2010-ről szóló beszámolóban már ismertettük. A korábbi években benyújtottakkal együtt tehát összesen négy indítvány volt folyamatban az Alkotmánybíróság előtt 2011-ben. 2012. január 1-jétől a hatásköri szabályok változása miatt az alapvető jogok biztosa a telepengedélyezés rendjéről szóló kormányrendelet, valamint a kulturális fesztiválok zajvédelmi szabályozásáról is szóló miniszteri rendelet alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló biztosi indítványokkal ismételten az Alkotmánybírósághoz fordult, Páty község és Dunakeszi város településrendezési eszközeinek törvényellenességét pedig az illetékes kormányhivatalnál kifogásolta. Egyik ügyben sem született még döntés.

203

JNO-656/2010. ügy. JNO-656/2010. ügy. 205 JNO-464/2011. ügy. 206 JNO-35/2010. ügy. 204

296

5. Mellékletek

5.1.4. Környezetstratégiai és környezetpolitikai tevékenység A JNO megalakulásától fogva tevékenysége szerves részének tekintette a konkrét ügyeken túlmutató, azok összefüggéseire építő vizsgálatokat, az alapvető környezeti-fenntarthatósági kérdések megfogalmazását és megoldási javaslatok kimunkálását, a természet, a helyi közösségek, a hatóságok és a gazdaság konfliktusainak megoldását segítő társadalmi kommunikációt, a szemléletformálást, a környezeti tudatosság növelését mind a polgárok életében, mind a kormányzati politikában. 2011-ben e téren irodánk egyik legfontosabb feladata a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Stratégia megalkotásában való részvétel volt. Ennek során szorgalmaztuk a mai fenntarthatatlan erőforrás-gazdálkodáshoz, a természeti értékek sérüléséhez vezető hajtóerők feltárását, így a „szabadpiaci” rendszer és az erőforrás-pazarlás közötti ok-okozati kapcsolat bemutatását. A JNO rámutatott, hogy környezetünk károsításának megállítása aligha lehetséges a fogyasztói civilizáció egészének újragondolása nélkül. A társadalomnak, közösségeinek és egyéneinek kellene eljutniuk arra a belátásra, hogy fogyasztásukat a természet eltartó képességének határain belül kell tartaniuk. A JNO szorgalmazta egy olyan intézmény létrehozását, amely elemzi és nyilvántartja a természeti tőke változását, és felelős annak kezeléséért. A JNO véleményében üdvözölte a stratégiaalkotás összehangolásának igényét, mert ma az ágazati stratégiák és fejlesztési programok gyakran ágazati részérdekeket fejeznek ki, és sem egymáshoz, sem valamiféle keretstratégiához nem igazodnak. Kifejtette, hogy a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Stratégiának határozottabb irányt kellene mutatnia a klímaváltozás elleni fellépés és az alkalmazkodás terén. A közlekedés-szállítás témaköre környezet-egészségügyi, természetvédelmi és erőforrás-gazdálkodási szempontból is a fenntarthatóság megkerülhetetlen eleme. Egy fenntarthatósági stratégiának állást kell foglalnia a mobilitási igények korlátozása, a környezetterhelő közlekedési és szállítási módok visszaszorítása mellett. Javasolta, hogy a stratégia egészüljön ki konkrét célkitűzésekkel az energiabiztonság, a dekarbonizáció, az élelmiszerbiztonság, talajvédelem, a fenntartható vízgazdálkodás, a génmegőrzés, a természeti tőke megőrzése terén, továbbá kerüljön bele a fenntarthatatlan gazdasági és társadalmi folyamatok megváltoztatásának ütemezett „útiterve”, céldátumai. Csak ezzel összefüggésben lehetséges a folyamatok nyomon követését szolgáló indikátorok kijelölése, s ezek segítségével a célok és határidők teljesülésének monitorozása. Kulcsterületként hivatkozott a JNO a vadon élő és mezőgazdasági fajok sokféleségét, a talaj és víz minőségét, a megújuló és nem megújuló erőforrások fenn-

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

297

tarthatósági követelményeknek megfelelő használatát biztosító szabályozás szükségességére. A JNO a fenntartható közösségek kutatása és hálózatba szervezése terén szerzett többéves tapasztalata birtokában, a víz- és talajvédelemmel, a biodiverzitással, az agrár-környezetvédelemmel összefüggő vizsgálatainak eredményeit figyelembe véve fogalmazta meg javaslatait a Nemzeti Vidékfejlesztési Stratégia kidolgozásához. Üdvözölte a hazai és helyi termékek előtérbe helyezésén át az élelmiszer-önrendelkezés erősítésének célkitűzését. Ennek érdekében a családi gazdaságok és kisvállalkozások számára méltányos versenyfeltételeket biztosító értékesítési, hitel- és földbirtok-politikát szorgalmazott. A gyógynövény ágazat fejlesztésével kapcsolatban kifejtette, hogy az egyidejűleg segíti a hagyományos orvoslás, a helyi tudás és a biológiai sokféleség megőrzését, továbbá szolgálja az elszegényedett térségek népességmegtartó képességét. A közigazgatás, a tudomány, az egyházak és a helyi közösségek képviselőinek részvételével Győrött, illetve Pannonhalmán a JNO által rendezett tanácskozáson közös nyilatkozatban fogalmazták meg a résztvevők a fenntartható vidékfejlesztés alapelveit és tekintették át a gyakorlati megvalósítás feltételeit. A táj és a biológiai sokféleség hatékony védelméhez mindenekelőtt a hagyományos tájhasználatban jártas helyi közösségek, köztük a települési önkormányzatok tényleges önrendelkezésének feltételeit kell megteremteni, ideértve gazdasági szerepük megerősítését a helyiek földhasználati jogával és a jövedelmek helyben tartásával. A JNO utalt arra, hogy a legelők, erdők, vizes élőhelyek esetében kívánatosnak tartja a közösségi földtulajdon helyreállítását. A génmegőrzés és a helyi közösségépítés érdekében, a különféle fenntarthatósági programelemek – élelmiszer-önrendelkezés, közétkeztetés, fajtagyűjtemények, megújulóenergia-projektek, oktatási programok, kulturális vállalkozások – összekapcsolásával, egyházi közösségek és települési önkormányzatok bevonásával fajtagyűjteményes gyümölcsöskertek kialakítását célzó programot indított. A termőföld, a vízkészletek és a biológiai sokféleség védelme csak egymással összhangban oldható meg hatékonyan. A talajkímélő és ésszerű vízvisszatartáson alapuló tájbarát mezőgazdasági gyakorlat mennyiségi és minőségi szempontból is a legközvetlenebbül szolgálja a felszíni és felszín alatti vizek jó állapotának megőrzését, egyben óvja az élőhelyeket, és még a klíma stabilizálásához is hozzájárul. A homok- és kavicsbányászat termőföldjeinkre és vízkészleteinkre gyakorolt hatása elválaszthatatlan a hulladékgazdálkodás színvonalától. Az építési hulladék ésszerű hasznosításával és újrahasznosításával megelőzhető a gyakran jó minőségű mezőgazdasági területek termelésből való kivonása, valamint – a keletkező bányató-felület, s így a párolgás mér-

298

5. Mellékletek

séklésével – a talajvízszint csökkenése. Ezt segítheti elő a termőföldet védeni hivatott jogszabályok szigorítása és olyan gazdasági szabályozók, amelyek a bányavállalkozások beruházási költségeiben megjelenítik a használni kívánt földterület valódi értékét. Mindennek keretéül a JNO javasolta, hogy dolgozzák ki Magyarország fenntartható ásványvagyon-gazdálkodási stratégiáját. A környezetegészségügyi problémák megoldása szintén csak holisztikus szemlélettel lehetséges. A levegőszennyezés kérdése elválaszthatatlan az iparés közlekedéspolitika egészétől, a milliós népbetegséggé vált allergia pedig – mint tipikus civilizációs betegség – az emberi szervezet egyensúlyának sok tényező okozta felborulását jelzi. Az allergén gyomok visszaszorítása komplex mezőgazdasági probléma, de maga a betegség szorosan összefügg a városi levegőszennyezéssel, a mesterséges élelmiszeradalékok elterjedésével. A parlagfű elleni harchoz is hozzájárulna a JNO által régóta, több fórumon szorgalmazott folyamatos erdőborításos erdőgazdálkodási stratégia, a zöldfelületek védelme. A JNO dunai hajóút fejlesztéséről, illetve a Duna ökológiai szolgáltatásairól szóló állásfoglalásai hozzájárultak a magyar Duna Régió Stratégia és az ezzel összefüggő kormányprogram kialakításához. Ezen állásfoglalásokban rámutatott arra, hogy a hajóutak paramétereit szabályozó rendelet a nemzetközi egyezmények előírásait hazánk számára előnytelenül ötvözve túlzó követelményeket támaszt. Elegendő csupán a csúcsgázlókat megszüntetni, s így a természeti rendszerek is kevésbé sérülnek. A flottakorszerűsítésben és a modern navigációs módszerekben rejlő lehetőségeket is ki kell használni. Jelentős szerepe volt a JNO-nak abban is, hogy többszöri újratervezés során a tervezők jobban figyelembe vették az ökológiai szempontokat. 2011-ben a JNO az erdőkkel, a lápokkal, a vadászat és a természetvédelem összefüggésével kapcsolatos kérdésekre is összpontosított. Az erdőtörvény esetleges módosításával kapcsolatosan, valamint a miniszteri rendeletek 2011-ben lefolytatott véleményezése során az erdők mint közjavak fenntartható kezelése és haszonvétele mellett következetesen képviselte azt is, hogy a törvényben meghatározott természetvédelmi vállalások, célok ne sérüljenek. A JNO állásfoglalásainak szakmai megalapozását szolgálta a JNO megbízásából az MTA Ökológiai és Botanikai Kutatóintézete által a természetes növénytakaró borítottság változását elemző, 2011-ben befejezett kutatás, és a JNO által szervezett, a fenntartható erdőgazdálkodás hazai hagyományairól és lehetőségeiről szóló előadás és műhelyvita. Az egyes védett madárfajok vadászhatóvá tételéről a vadgazdálkodási és természetvédelmi szervezetek között kirobbant vitában a JNO közvetítő szerepet vállalt az általa rendezett „Monitorozás módszerek a vadgazdálkodásban és a természetvédelemben” című szakmai fórum révén. A JNO a kormány-

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

299

zati szakmai konzultációkon azt az álláspontot képviselte, hogy egységes, a gazdálkodóktól függetlenül végzett állománybecslésből származó adatok birtokában lehetséges az egyes fajok védelmi helyzetét érintő megalapozott döntéseket hozni. A JNO munkatársai részt vettek egy nemzetközi munkacsoport tevékenységében is, amely az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága égisze alatt a fenntarthatóságra nevelés stratégiájának kérdéseivel foglalkozott. A munkacsoport eredményeit felhasználva a JNO szervezte a „Tanulás a fenntarthatóságért, változás a fenntarthatóságért” című konferenciát. Munkatársaink részt vettek továbbá az Országgyűlés Fenntartható Fejlődés Bizottsága által alapított „Fenntarthatóságra Nevelés Kerekasztal” létrehozásában.

5.1.5. Nemzetközi tevékenység Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény széles körű és hatékony hatáskört biztosított a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának. Ennek értelmében a biztos részt vett az uniós tárgyú kormányzati döntéshozatalban, véleményezte a környezetvédelmi és örökségvédelmi nemzetközi szerződések elfogadására irányuló előterjesztéseket, közreműködött a nemzetközi szerződések nemzeti végrehajtási jelentéseinek elkészítésében, valamint figyelemmel kísérte és értékelte a nemzetközi szerződések hazai végrehajtását. A nemzetközi jog megfelelő végrehajtásának előmozdítására irányuló tevékenységünk Irodánk társszervezőként és szakmai partnerként folyamatosan részt vesz az „Aarhusi Egyezmény alkalmazása az atomenergiával kapcsolatos ügyekben Magyarországon” munkacsoport munkájában. A munkacsoport szakmai anyagokat dolgozott ki a témában, melyeket a 2011. május 4-én tartott találkozón vitattunk meg. A megbeszélés főbb témái: a munkacsoport működése, a környezeti adatok nyilvánosságával kapcsolatos kérdések és a civil részvételi lehetőségek egyéb aspektusai az atomenergiával kapcsolatos ügyekben. Az ülések felhatalmazása alapján folytatott munka hatékony párbeszéden alapul, mely az említett terület legtöbb fontos jogi kérdését érinti és kedvezően befolyásolja valamennyi érintett szereplő magatartását a társadalmi részvétel területén. 2012 júniusában, az ENSZ Környezet és Fejlődés Konferenciájának 20. évfordulóján Rio de Janeiróban kerül megrendezésre az ENSZ Fenntartható

300

5. Mellékletek

Fejlődés Konferenciája (Rio+20). A konferencia két fő témája a zöld gazdaság a fenntartható fejlődés és a szegénységmérséklés vonatkozásában, illetve a fenntartható fejlődés intézményi kerete. A konferencia célja a politikai elkötelezettség megújítása a fenntartható fejlődés mellett, az előrehaladás értékelése és a végrehajtás hiányosságainak áttekintése a jelentős nemzetközi fenntartható fejlődési csúcstalálkozók vállalásai tekintetében, valamint az újonnan jelentkező kihívások megvitatása. A konferenciára való hazai felkészülést a Vidékfejlesztési Minisztérium Környezetügyért Felelős Államtitkársága koordinálja, a Külügyminisztériummal és más tárcákkal együttműködve. A Vidékfejlesztési Minisztérium felkérésére irodánk részt vesz a felkészülésen dolgozó munkacsoport tevékenységében. Nemzetközi konferenciák Irodánkat számos külföldi konferenciára, rendezvényre hívták meg előadóként és résztvevőként is. 2011. szeptember 22–23-ig Varsóban rendezték meg a „Megújuló energiaforrások – a modern gazdaság jövője” című konferenciát, ahol irodánk nemzetközi jogi osztályának munkatársa tartott előadást a biztos és az iroda tevékenységéről, valamint a szerencsi szalmatüzelésű erőműhöz kapcsolódó állásfoglalásról. 2011. november 20-án Londonba, a TEDxYouth@Thames szervezésében a jövő nemzedékek sorsa és a nemzetek közötti igazságosság témájával foglalkozó 15–26 év közötti fiatalokat célzó előadásra kapott meghívást a biztos mint a világ egyetlen, a jövő nemzedékek érdekeinek védelmével intézményes keretek között foglalkozó iroda vezetője. Fülöp Sándor a klímaváltozásról, a biodiverzitás változásának hatásairól, a fenntartható fejlődésről és a JNO mintegy három és fél éves működésének eredményeiről beszélt a résztvevőknek. Példákon keresztül szemléltette, hogy mi lenne más Magyarországon irodánk hatékony tevékenysége nélkül. Együttműködésünk kiemelt partnereinkkel 2011. március 4-én tartották New Yorkban az ENSZ fenntartható fejlődéssel foglalkozó konferenciáját előkészítő bizottság második találkozóját, melyre a biztost is meghívták. Fülöp Sándor „A jövő nemzedékek ombudsmanjai mint a fenntarthatóság megvalósítását segítő intézmények” címmel tartott előadásában bemutatta irodánkat, működésünket, valamint összefoglalta a JNO elmúlt három évben elért eredményeit. 2011. április 18-án Ban Ki Mun ENSZ főtitkár budapesti látogatásán találkozott a jövő nemzedékek országgyűlési biztosával. A beszélgetés során az ombudsman elmondta, hogy a jövő nemzedékek intézményesített képviseletét eddig még csak néhány ország kísérelte meg bevezetni. Hozzátette: vala-

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

301

mennyi esetben nagy szükség van a nemzetközi szintű támogatásra, módszertani segítségre, hisz ez segíti a nemzeti szintű kezdeményezések hosszabb távú fennmaradását. Az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága az irodánk jogi főosztályával folytatott egyeztetései alkalmával hívta fel figyelmünket az Európai Közigazgatási Intézet által bírák, ügyészek és jogászok európai uniós környezetjogi képzése, szakmai kompetenciájának fejlesztése céljából szervezett nemzetközi műhelymunkákra. A rendezvények keretében 2011. március 14–16. között a szlovákiai Omsenie-ben a környezeti hatásvizsgálat és a stratégiai környezeti vizsgálat, 2011. október 26–28-ig a svédországi Jönköpingben, valamint november 22–25-ig Lisszabonban a vízjog kérdéseivel foglalkoztunk. A workshopok fontos szerepet játszanak abban, hogy a továbbiakban az iroda nemzetközi munkájának elismertsége növekedjék, tekintettel arra, hogy a képzéseken más tagállamok és az Európai Bizottság képviselői is részt vettek. Az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatóságának felkérésére a 11. alkalommal megrendezett brüsszeli Zöld Hét Konferencia „Környezeti hatásunk felügyelete: az ombudsmanok szerepe” szekcióülésén a JNO tevékenységét, eredményeit és gondjait mutatta be a biztos. E rendezvényt követően a biztos előadást tartott az Európai Parlament Rio+20 konferenciát előkészítő tanácskozásán. Az Európa Tanács az Európai Unió közreműködésével a megosztott társadalmi felelősségről szóló charta elfogadását tűzte ki célul. E nemzetközi dokumentum fő kihívása, hogy választ és megoldási lehetőségeket adjon a jelenleg kiélesedett, többdimenziós – gazdasági, társadalmi, környezeti, politikai – válság által felvetett kérdésekre. Tehát számos környezetvédelmi vonatkozása is van a chartának, melynek alapvető gondolatmenete, hogy a krízis megoldása a társadalmi felelősség újraosztásán keresztül valósulhat meg, különös figyelemmel a generációk közötti kölcsönös függőségre. Az Európa Tanács 2010 októberében irodánkat is felkérte, hogy vegyünk részt a munkacsoport feladatai teljesítésében, a charta előkészítésében. 2011. január 17–18ig Párizsban rendezték meg a hetedik munkacsoportülést, amelyen konkrét szövegszerű javaslatokat fogalmaztunk meg. Ezt követte a 2011. február 28. és március 1. között Brüsszelben megrendezett szeminárium és konferencia. A World Future Council (WFC) ötödik évértékelő közgyűlésére is meghívást kapott a biztos, immár a szervezet hivatalos tagjaként. Az ombudsman a rendezvényen tartott előadásában kifejtette, hogy miért szükséges a jövő nemzedékek érdekeinek intézményes védelme, ismertette az ehhez szükséges intézményi kereteket, a szervezet sajátos feladatait és javasolt munkamódszereit. Az előadás második felében ismertette a JNO legjelentősebb

302

5. Mellékletek

ügyeit és eredményeit. A biztos kiemelte, hogy a jövő nemzedékek intézményes képviselete akkor lehetne hatékonyabb nemzetközi szinten, ha politikától és az adott ország gazdasági nyomásaitól mentes környezetben valósulhatna meg ez a kezdeményezés. A WFC-től 2011 márciusában érkezett felkérés alapján a Rio+20 csúcstalálkozó jegyében nemzetközi jogi tanulmányt készítettünk arra vonatkozóan, hogy az ENSZ szervezetrendszere keretén belül hogyan valósulhatna meg hatékonyabban a jövő nemzedékek érdekeinek képviselete. Találkozók külföldi partnerekkel A nemzetközi szerepléseinknek, hírnevünknek köszönhetően az elmúlt évben két környezetvédelmi ombudsman is találkozót kezdeményezett a jövő nemzedékek országgyűlési biztosával. Fülöp Sándor Peter Daviesszel, a walesi környezetvédelmi ombudsmannal 2011. szeptember 14-én, Julia Frischhuttal, a stájerországi környezetvédelmi biztos munkatársával pedig 2011. október 5-én találkozott irodánkban. Mindkét találkozó alkalmával szó esett a JNO működéséről, fő eredményeiről, irodánk nemzetközi kapcsolatairól, valamint a jövő nemzedékek intézményes képviseletéről. A találkozók során a biztosok áttekintették a lehetséges együttműködési területeket is. 2011. június 28-án az Európai Környezetvédelmi Ügynökség ügyvezető igazgatója, Jacqueline McGlade találkozott a jövő nemzedékek országgyűlési biztosával. A találkozón az intézmények és főbb tevékenységeik kölcsönös bemutatása után szó esett a JNO és az ügynökség lehetséges együttműködéséről. 2011. szeptember 7–13-ig Balatonszemesen került sor a Balaton Csoport éves találkozójára, melyen irodánkból a biztoson kívül a stratégiai és tudományos főosztály munkatársai is részt vettek. Egyetemisták fogadása, kutatási tevékenység segítése Egyetemi csereprogramok során számos külföldi hallgató fordult meg irodánkban, hogy megismerjék a biztos tevékenységét és az intézmény felépítését. Irodánk munkatársai több egyetemi csoport számára tartottak előadást, valamint külföldi hallgatók kutatásához nyújtottak segítséget. 2011. március 16-án a Yale Egyetem hallgatói látogattak irodánkba egy nemzetközi gyakorlat keretében. A Pázmány Péter Katolikus Egyetem a San Franciscó-i Egyetem két építészmérnök cserediákját bízta gondjainkra 2011. tavaszi félévében. A Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ (REC) magyarországi irodája szervezésében a Minnesotai Egyetem hallgatói nyári gyakorlatuk egyik állomásaként látogattak a JNO-ba 2011. május 26-án.

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

303

Egy japán PhD-hallgató a környezetvédelmi ombudsmani rendszer Japánban történő meghonosításáról írta dolgozatát, a JNO-t állítva központi példaként. 2011. november 9-én a Magyar Köztársaság Országgyűlésének elnöke és a Németországi Szövetségi Köztársaság Bundestagjának elnöke közötti megállapodás keretében a parlamenti gyakorlatukat töltő német hallgatók látogattak az Országgyűlési Biztosok Hivatalába. Irodánk munkatársa a JNO szervezeti felépítését, működését, az elmúlt évek jelentősebb ügyeit és nemzetközi kapcsolatait mutatta be a hallgatóknak.

5.1.6. A környezetvédelmi ombudsman szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége

DR. FÜLÖP SÁNDOR Született: 1957. október 17. Montreal, Kanada Családi állapot nős (dr. Fülöp Ágnes, bíró, Budapest Környéki Törvényszék), két gyermek apja (Natasa, 27, bírósági fogalmazó, Szentendrei Városi Bíróság és Máté, 24, végzős építészhallgató, BME) Képzettség ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 1977–1982 ELTE Bölcsészettudományi Kar, pszichológus, 1981–1987 A Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának PhD-hallgatója, kutatási témája: környezetvédelmi eljárásjog (a 2011. decemberi nyilvános védésen cum laude minősítést szerzett) Munkahelyek 1984–1991 Fővárosi Főügyészség (ügyész, büntető ügyszak), 1991–1993 Legfőbb Ügyészség (ügyész, személyzeti o., majd államigazgatási jogi o.), 1993–1994 Ruttner and Partners Ügyvédi Iroda (ügyvéd, főként gazdasági ügyek), 1994–2008 Környezeti Management és Jog Egyesület (ügyvéd, a környezetvédelmi jogi adatbank és tanácsadó szolgálat vezetője) 2008 –2011 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa

304

5. Mellékletek

2012-től az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekei védelmét ellátó helyettese Egyéb főbb szakmai megbízatások 2002–2008 Az Aarhusi Egyezmény Jogérvényesítési Bizottságának tagja 1998–2003 Az Országos Környezetvédelmi Tanács tagja, majd elnökhelyettese 1996–Mb. egyetemi adjunktus, ELTE ÁJTK, környezetvédelmi jog 1997– Meghívott előadó (Pázmány Péter Egyetem, Győri Államigazgatási Főiskola, Közép-európai Egyetem, Miskolci Egyetem, Debreceni Egyetem, Gödöllői Egyetem), 1992– Környezetvédelmi jogalkotás (NGO jogi szakértőként részvétel a környezetvédelmi törvény megalkotásában, a környezeti hatásvizsgálat kormányrendelet jogi előkészítése, stratégiai környezeti hatásvizsgálati törvény előkészítése, az Espoo-i Egyezmény ratifikációjának jogi előkészítése, részvétel az Aarhusi Egyezmény megszövegezésében), 2000–2006 Környezeti demokrácia indikátor kifejlesztése és gyakorlati alkalmazása (a World Resource Institute vezette konzorcium tagjaként), 2002–2006 Nemzetközi projektek (környezeti jogalkotás, BiH, tréningek, BiH, Albánia, Macedónia, Horvátország, Kazakhsztán) Publikációk Előzetes vizsgálat – hatásvizsgálat – IPPC. Budapest: Complex – Wolters Kluwer, 2007. Az Aarhusi Egyezmény szellemisége. Fundamentum, 2008 Vers une autorité administrative indépendante? Exemple de l’ombudsman des générations futures de Hongrie. In: Quelle responsabilité juridique envers les générations futures? Párizs, 2012. Előadások Az egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek érdekeinek képviselete a készülő alkotmányban – OBH, Budapest, 2011. február 14. Értékvédelem és városfejlesztés – Fuga Építészeti Központ, Budapest, 2011. február 24. A jövő nemzedékek ombudsmanjai mint a fenntarthatóság megvalósítását segítő intézmények, New York, USA, 2011. március 4. Alkotmányos jogunk az egészséges környezet – Szolnoki Tudás Egyeteme, Megyeháza, Szolnok, 2011. március 16. Európa vizeinek jövője – informális miniszteri ülés – Gödöllő, 2011. március

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

305

25. Környezeti adatok, környezeti indikátorok – KSH, Budapest, 2011. április 21. Éghajlatváltozás és korrupció – a magyar helyzet – Stefánia Park, Budapest, 2011. május 11. A Nemzeti Vidékstratégia alkotmányos keretei és végrehajtásának garanciái – Vidékfejlesztési Minisztérium, Budapest, 2011. május 18. Fenntartható fejlődés az új magyar Alaptörvényben – Pallas Páholy, Budapest, 2011. május 19. Sustainable Development Governance – how can it be improved? – Brüsszel, 2011. május 25. A környezetvédelmi szabályok érvényesülése a hatóságok szemszögéből – Országos Kriminológiai Intézet, Budapest, 2011. június 6. A hazai klímatörvény szükségessége – Aranytíz Kultúrház, Budapest, 2011. június 17. The Young Generation of the Danube Area as a Key to European Integration – kerekasztal-beszélgetés – Andrássy Egyetem, Budapest, 2011. június 19. Justitia Regnorum Fundamentum díj ünnepélyes átadása – OBH, Budapest, 2011. június 29. Non discrimination in assuring access: addressing inequities between present and future generations – Genf, 2011. július 4–5. Sustainability Futures – in Hungary, the region and the world – Közép-Európai Egyetem, Budapest, 2011. szeptember 8. A zöld civil érdekérvényesítés helyzete és lehetséges eszközei Magyarországon – Csopak, 2011. szeptember 9. Nemzeti értékek és a reziliencia szempontjából fontos tényezők, amiket meg kell őriznünk, illetve fejlesztenünk kell – Corvinus Egyetem, Budapest, 2011. szeptember 13. Fenntartható közösségek – tájbarát mezőgazdaság – Győr, 2011. szeptember 16. A civil szféra helye és szerepe a természetvédelemben – Zenta (Szerbia), 2011. szeptember 23. Felelősségvállalás = Pozitív Energia – 4. Fenntarthatósági Nap, Millenáris Park, Budapest, 2011. szeptember 24. The Social Role of Environmental Law and Environmental Law Enforcement – Amerikai Nagykövetség, Budapest, 2011. október 4. „Korrupciós kockázatok Magyarországon” vitafórum – National Stakeholder Workshop, Korona Szálló, Budapest 2011. október 4. Institution for Protection of the Interests of Future Generations – World Future Council, Hamburg, 2011. október 6.

306

5. Mellékletek

The Financial Fallout and the Environmental Disasters – Közép-Európai Egyetem, Budapest, 2011. október 12. Learning to Change for Sustainability – Országház, Budapest, 2011. október 19. Felelősség és együttműködés a környezetvédelemben – civil és állami oldal – Gellért Szálló, Budapest, 2011. október 20. A fenntartható fejlődés társadalmi és jogi kihívásai a JNO szemszögéből – Miskolci Egyetem, 2011. október 27. Energia[Forradalom] Magyarországon: Úton a teljesen fenntartható, megújuló energia alapú rendszer felé – Közép-Európai Egyetem, Budapest, 2011. november 17. A jövő nemzedékek ombudsmanjai – TEDxYouth, London, 2011. november 20. Fejlődés: az erőforrásokat felélő növekedés, vagy sikeres alkalmazkodás a változó feltételekhez?, Sugár Üzletközpont – Budapest, 2011. november 24. Tabuk nélkül az atomenergiáról és egy atomenergiamentes jövőről – Pécs, 2011. november 25. A társadalmi szintű elhárítási folyamatok szociálpszichológiai vetülete – kerekasztal-beszélgetés – OBH, Budapest, 2011. november 29. Környezetvédelem a mindennapokban – Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, Budapest, 2011. december 8. (Jánossy László) A fenntartható erdőgazdálkodás hazai hagyományainak, lehetőségeinek, akadályainak megismerése – OBH, Budapest, 2011. április 7. (Jánossy László, Králl Attila és Zlinszky János) Monitorozási módszerek a vadgazdálkodásban és a természetvédelem – konferencia hozzászólások és előadások – OBH, Budapest, 2011. június 22. (Zlinszky János) Energiabiztonság – biztonságos energia – OBH, Budapest, 2011. április 26. Egyéb tevékenység Bibó István Szakkollégium környezetpolitika és környezetjog szemináriumának előadója 2003–2008 Környezettudományi Központ Alapítvány, a kuratórium elnöke 1994–2008 Budapesti TIT, elnökségi tag 1999–2001 A Közép-Kelet Európai Közérdekű Környezetvédő Jogászok Egyesületének elnöke

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

307

5.1.7. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának munkatársai Dr. Agócs Ilona Dr. Ambrusné Tóth Éva Dr. Babai-Belánszky Tamás Dr. Balásházy László Dr. Barta Eszter Dr. Báthory Mónika Dr. Biczó Imre László Boródi Andrea Czippán Katalin Csernus Dóra Ildikó Dr. Erdei Mónika Dr. Friedrich Ábel Pál Dr. Garaguly István Dr. Gyűrű Attila Zsolt Dr. Herke Miklós Dr. Horvátth Sarolta Dr. Imrő-Horváth Luca Kornélia Dr. Jánossy László Kelen Gábor Dr. Kéri Szilvia

Kocsis Ágnes Dr. Kovács Anikó Králl Attila Dr. Krómer István Dr. Kuslits Béla Dr. Lányi András Imre Menyhárt Judit Dr. Mohos Edit Moldoványi Tibor (külső munkatárs) Monostori Zsolt Radnai Anikó Dr. Rigó Anett Dr. Sárközy István Szabó Viktória Dr. Szecskó-Tóth Zsuzsanna Dr. Szüts Korinna Mária Török Ádám Péter Trombitás Gábor Dr. Ujvári Viola Dr. Zlinszky János

5.1.8. A környezetvédelmi ombudsman munkatársainak tudományos tevékenysége A munkatársak publikációi Babai-Belánszky Tamás – Czippán Katalin – Fülöp Sándor: A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának tevékenysége – eredmények, kudarcok, főbb ügyek. In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2010-ről. Budapest: DKMKA, 2011. Czippán Katalin: (– Szokolyné Kraici M.): Fenntartható fogyasztás a nem-formális és az informális tanulás világában. In: Kerekes S. – Szirmai V. – Székely M. (szerk.): A fenntartható fogyasztás környezeti dimenziói, Budapest: Budapesti Corvinus Egyetem, 2011.

308

5. Mellékletek

(– Szokolyné Kraici M. (szerk.): A fenntartható fogyasztás kérdései, Szöveggyűjtemény oktatóknak és köztisztviselőknek. Budapest: Budapesti Corvinus Egyetem, 2011. A fenntartható fogyasztásra nevelés kérdései, Tanulmányok a képzés és kommunikáció területéről. Budapest: Budapesti Corvinus Egyetem, 2011. (– Szokolyné Kraici M.): Pedagógus szemmel a fenntartható fejlődésre és fogyasztásra nevelés kérdéseiről. Budapesti Nevelő, 2011/3–4. Mérei Ferenc Pedagógiai és Pályaválasztási Intézet, Budapest, 2011. Horváth Luca: A Preliminary Examination of the Possibilities for the Institutional Representation of the Interest of Future Generations and Environmental Protection within the System of the United Nations (Milyen lehetőségek vannak a jövő nemzedékek érdekei és a környezetvédelem intézményes képviseletére az ENSZ rendszerében – előzetes vizsgálat), Stakeholder Forum’s programme on Sustainable Development Governance (SDG) towards Rio+20, http:// earthsummit2012.org/sdg2012/sdg2012-think-pieces#luca Jánossy László – Králl Attila: A jövő nemzedékek és az erdészeti politika (a kőszegi Országos Erdőfórumon 2010. december 2-án tartott előadás írott változata). Múlt és jövő, 3. kötet. 2011. Nyugat-Magyarországi Egyetem. Lányi András: Fenntarthatóság és közpolitika. Magyar Szemle, XX. évf. 2011/5–6. és 7–8. Emberközpontú-e az emberközpontú etika? Valóság, 2011/12. Rigó Anett: A common law elmélete és benthami kritikája. In: Sulyok Gábor – Patyi András – Szoboszlai-Kiss Katalin (szerk.:) Symposium Iubilaei Facultatis Iaurinensis. Jog – Állam – Politika III. 2011. (különszám) 253–262. Előadások Agócs Ilona Az egészséges környezethez való alapvető jog védelme – a JNO működése, eredményei – Városi Kulturális Központ és Könyvtár, Szerencs, 2011. október 18. Babai-Belánszky Tamás Az új alkotmány mint a jövő nemzedékek védelmének alapja – OBH, Budapest, 2011.02.14. Környezetvédelmi és fenntarthatósági elvek érvényesülése az új alkotmányban – Visegrád, 2011. május 26. Környezetvédelmi Világnap – a Teremtés 21. ünnepe, Az önként vállalt csend – Budavári Evangélikus Egyház temploma, Budapest, 2011. május 28.

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

309

A JNO jogalkotási javaslatai a zaj elleni védelem érdekében az Alaptörvény fényében – Pécs, 2011. október 13. Babai-Belánszky Tamás – Fülöp Sándor Civil találkozó – OBH, Budapest, 2011. december 15. Barta Eszter A gyógynövénytermesztés változó feltételei – beszámoló a szekció munkájáról a pannonhalmi konferencián – Bencés Főapátság, Pannonhalma, 2011. szeptember 17. Biczó Imre – Krómer István „Unokáink érdekvédői” – pódiumbeszélgetés, Tokaj, 2011. július 14. Czippán Katalin Tanulás a fenntarthatóságért társadalmi szolgálat révén – Nemzeti Erőforrás Minisztérium, Budapest, 2011. január 22. Az egészséges környezethez való alapvető jog védelme – OBH, Budapest, 2011. február 4. Ellenőrzés és értékelés az iskolában – szülők egy új európai értékelési kultúráért – Tulip Inn Hotel, Budapest, 2011. március 25. Iskolai közétkeztetés – környezeti nevelés – Bencés Főapátság, Pannonhalma, 2011. szeptember 17. Learning for Sustainability – the Collective Challenge – Országház, Budapest, 2011. október 19. Friedrich Ábel Büro des Parlamentsbeauftragten für die künftigen Generationen – OBH, Budapest, 2011. november 9. Jánossy László Donau-Strategie und EU Präsidentschaft in Ungarn (a Duna-Stratégia és az EU-elnökség Magyarországon) – DBU – Donau Workshop, Leányfalu, 2011. április 28. Megújuló gyümölcs kultúra – beszámoló a szekció munkájáról a pannonhalmi konferencián – Bencés Főapátság, Pannonhalma, 2011. szeptember 17. Jánossy László – Králl Attila A Duna-stratégia és a mezőgazdaság – III. Országos Agrárfórum, Kecel, 2011. február 4. Kuslits Béla A JNO bemutatása és működése – OBH, Budapest, 2011. május 24. Lányi András Tudjuk-e, mi az a fenntartható fejlődés? – Fenntartható Fejlődés Bizottsága, Országház, Budapest, 2011. április 13. Sárközy István Office of the Parliamentary Commissioner for Future Generations – OBH, Budapest, 2011. március 16. és 2011. május 26.

310

5. Mellékletek

Zlinszky János Az egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek érdekeinek képviselete a készülő magyar alkotmányban – OBH, Budapest, 2011. február 14. Bölcs laikusok – társadalmi részvétel a környezetpolitikában – OBH, Budapest, 2011.04.29. Ökopolitikai Nyári Egyetem panelbeszélgetések – Vallás és ökopolitika, Horány, 2011. augusztus 12. Unconventional analysis of relations between design and sustainability, covering the prominent roles of cultural-creative industries – Moholy-Nagy Művészeti Egyetem, Budapest, 2011. október 6. Passzívházak és Energiahatékony Épületek – konferenciamegnyitó, Francia Intézet, Budapest, 2011. november 25. Oktatás, vizsgáztatás Agócs Ilona A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Babai-Belánszky Tamás A Bibó István Szakkollégium környezetpolitika és környezetjog szemináriumának egyik előadója. A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Balásházy László Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Természettudományi Karának földtudományi és környezettudományi szakán a vizek és a talaj védelmére vonatkozó EU-s és hazai jogszabályi ismereteket oktat. Czippán Katalin A Budapesti Corvinus Egyetem által vezetett „Fenntartható termelés, fogyasztás és kommunikáció” című projekt „Kommunikáció és képzés” alprojektjének szakmai vezetője. Az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsa Európai Gazdasági Bizottságának (UNECE) Környezetpolitikai Bizottsága Fenntarthatóságra nevelés stratégiájához az oktatói kompetenciákat kidolgozó szakmai munkacsoport tagja. Friedrich Ábel A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója.

5.1. A j ö vő n e m z e d é k e k o r s z á g g y ű l é s i b i z t o s á n a k t e vé k e n y s é g e

311

A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Gyűrű Attila A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Herke Miklós A Budapesti Corvinus Egyetem Továbbképző Intézete megbízásából környezetvédelmi igazgatást oktat. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által szervezett jogi szakvizsgák lebonyolításában cenzorként közreműködik, alkotmányjog és közigazgatási jog részterületen. A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Horváth Luca A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Kovács Anikó A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Lányi András Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Társadalomtudományi Karán a Humánökológia Mesterképző Szak vezetője, tantárgyai: politikai ökológia, környezet és etika, fenntartható vidékfejlesztés, média és környezet, utak az ökofilozófiához. A Bibó István Szakkollégium környezetpolitika és környezetjog szemináriumának egyik előadója. Radnai Anna A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Rigó Anett Egyetemi adjunktus, a Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Karának Jogelméleti Tanszékén jog- és állambölcseletet oktat. Sárközy István A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója.

312

5. Mellékletek

Szecskó-Tóth Zsuzsa A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Szüts Korinna Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékének megbízott oktatója. A Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Nyelvi Intézete nemzetközi fordító és tolmácsképző szakának megbízott oktatója. A Budapesti Kommunikációs Főiskola felkért oktatója. A Szent István Egyetem Állattani és Állatökológiai Tanszéke által az Ökotoxikológus Msc-képzés keretében szervezett környezetjog tantárgy egyik előadója. Zlinszky János A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kara Környezetjogi és Versenyjogi Tanszékének docense. A Bibó István Szakkollégium környezetpolitika és környezetjog szemináriumának egyik előadója. Részvétel PhD-képzésben Gyűrű Attila Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Jogtudományi Doktori Iskolájának doktorandusza, kutatási témája: terrorizmus és emberi jogok. Kuslits Béla A Budapesti Corvinus Egyetem Gazdálkodástudományi Doktori Iskolájának hallgatója, kutatási témája: fenntarthatósági és társadalmi indikátorrendszerek. Rigó Anett Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Jogtudományi Doktori Iskolájának PhD-hallgatója (abszolutórium), kutatási témája: szuverenitásproblémák állam- és jogelméleti aspektusból. Szüts Korinna Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Jogtudományi Doktori Iskolájának PhD-hallgatója (abszolutórium), kutatási témája: az Alkotmánybíróság. Zlinszky János A Közép-Európai Egyetem Doktori Iskolájának külső konzulense, PhD-témavezető (Környezetpolitikai Tanszék)

5.2. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának tevékenysége A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának 2011. évi tevékenysége két fő feladatkörhöz kapcsolódott. Egyrészt vizsgálatokat folytatott a nemzetiségek önkormányzati, oktatási, kulturális és nyelvi jogaival, valamint egyenlő bánásmódhoz fűződő jogának érvényesülésével kapcsolatban. Másrészt javaslatokat fogalmazott meg annak érdekében, hogy az Alaptörvény, valamint a kapcsolódó törvények maradéktalanul biztosítsák a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokat.

5.2.1. A kisebbségi jogok helyzetének értékelése 5.2.1.1. A nemzetiségi jogok újraszabályozása az Alaptörvényben és a kapcsolódó sarkalatos törvényekben Az Alkotmány több mint húsz éven át alapvető jogként ismerte el a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseleti, önkormányzati, nyelvi, kulturális és oktatási jogait. A kisebbségi közösségek ezért nemcsak a már eddig is biztosított jogaik megőrzését, hanem azok továbbfejlesztését várták az alkotmányozás folyamatától. Az Alkotmányelőkészítő eseti bizottság felkérésére a kisebbségi ombudsman kifejtette véleményét, amelyben a kisebbségi jogok bővítését és pontosítását, a nemzetiség terminológia bevezetését, valamint a kisebbségi biztosi intézmény függetlenségének fenntartását szorgalmazta. Az Alkotmány szabályozási elveiről szóló országgyűlési határozat olyan kereteket jelölt ki, amelyek összhangban lettek volna ezekkel a javaslatokkal. Az Alaptörvényről szóló törvényjavaslat azonban más megközelítésben kívánta szabályozni a kisebbségi jogokat és az ombudsman intézményét.

314

5. Mellékletek

A kisebbségi biztos és az országos kisebbségi önkormányzatok meglévő jogaik csorbításaként értékelték a törvényjavaslat egyes rendelkezéseit. A közösen megfogalmazott álláspontot és javaslatokat a kisebbségi ombudsman az Országgyűlés plenáris ülésén ismertette. Ezek a szakmai ellenérvek hozzájárultak ahhoz, hogy több kérdésben is módosították az Alaptörvény végleges szövegét. Az egyeztetések hatására elfogadott rendelkezések között említhető a nemzeti és etnikai kisebbségek azonos jogállását jobban kifejező nemzetiség fogalomra való áttérés. A Nemzeti Hitvallásban nem a magyar nemzet, hanem a magyar politikai közösség részeként határozták meg a nemzetiségeket. A sarkalatos törvények közé emelték a nemzetiségi törvényt. Az egységes ombudsmani intézmény részeként nevesítették a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyetteseket. A kisebbségi biztos részvételével működő II. Kisebbségi Kerekasztal 2011. május 6-i ülésén áttekintette és értékelte az Alaptörvény rendelkezéseit.207 Az Országgyűlésnek és a Kormánynak megküldött állásfoglalás előremutatónak minősítette, hogy a nemzetiségi jogok katalógusa az önazonosság szabad vállalásának és megőrzésének jogával bővült. Megállapította azt is, hogy az Alaptörvény egyes nemzetiségi jogokat változtatás nélkül átvett az Alkotmányból, így továbbra is államalkotó tényezőként ismeri el a nemzetiségeket, biztosítja számukra az oktatási és kulturális jogokat, a saját nyelven való névhasználatot, valamint a helyi és országos önkormányzatok létrehozásának jogát. Az értékelés szerint mindez nem ellensúlyozza a fontos nemzetiségi kérdésekben történt visszalépéseket. Így különösen az kifogásolható, hogy nem szerepel alkotmányos szinten az az előírás, amely szerint Magyarország védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket (nemzetiségeket), valamint biztosítja kollektív részvételüket a közéletben. Az állásfoglalás nem értett egyet a kisebbségi biztos intézményének megszüntetésével, és emlékeztetett arra, hogy a magyar nemzetiségpolitika korábban követendő példaként állította a környező országok számára a hazai ombudsman rendszert. Indokolatlannak tartotta, hogy az Alaptörvény az alkotmányos jogként elismert képviselet helyett az Országgyűlés munkájában való részvételről szól. Elfogadhatatlan különbségtételnek tekintette, hogy az Alaptörvény biztosítja ugyan a nemzetiségek számára az anyanyelvhasználat jogát, ám a magyar nyelv és jelnyelv esetében azok állami védelmét is vállalta. Hiányosságként említette, 207 NEK-537/2011. sz. ügy, valamint a II. Kisebbségi Kerekasztal 2011. május 6-án kelt állásfoglalása.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

315

hogy Alaptörvény csak a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeinek biztosítását fogalmazza meg, miközben az Alkotmány a közszolgálati műsorszolgáltatás főbb feladataként határozta meg a kisebbségi nyelvek és kultúra ápolásában, gazdagításában, a nemzeti és etnikai közösségek igényeinek kielégítésében való közreműködést is. A II. Kisebbségi Kerekasztal úgy ítélte meg, hogy az alkotmányos keretek továbbra sem biztosítják maradéktalanul a nemzetiségi jogok érvényesülését. Megfogalmazta ezért azt az igényt, hogy az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvények kidolgozása során az országos kisebbségi önkormányzatok, valamint a kisebbségi biztos lehetőséget kapjanak szakmai álláspontjuk kialakítására és a jogalkotóval való egyeztetésére. Ennek érdekében felkérte a Kormányt arra, hogy a nemzetiségi jogokról, a nemzetiségi országgyűlési képviseletről, a nemzetiségi önkormányzatok választásáról, valamint az alapvető jogok biztosáról és helyetteseiről szóló törvények kapcsán ne csak a már kidolgozott javaslatok véleményezésére nyíljon mód, hanem rendszeres szakmai párbeszéd kezdődjön meg a normaszöveg kidolgozása során is. A felkérést követően a közigazgatási és igazságügyi miniszter stratégiai partnerségi megállapodást kötött az országos kisebbségi önkormányzatokkal, amelyben meghatározták, hogy milyen tárgyú jogszabályok előkészítésében, módosításában, felülvizsgálatában fognak együttműködni. Az új nemzetiségi törvényt az országos kisebbségi önkormányzatokkal egyeztetve dolgozták ki. A kisebbségi biztost nem vonták be a normaszöveg kidolgozásába, azonban a korábban készített szakmai anyagainak, javaslatainak egy részét felhasználták a törvényjavaslat előkészítése során. Az új nemzetiségi törvényt 2011. december 19-én hirdették ki, és 2012. január 1-jén lépett hatályba.208 Átfogó értékelésére ezért e beszámoló keretei között még nincs lehetőség. Általánosságban azonban elmondható, hogy egyes rendelkezései előremutatóak, kiküszöbölik a jogi szabályozás hiányosságait. Ezek közé sorolható, hogy meghatározza, illetve pontosítja a nemzetiségi műsor, valamint a kulturális intézmény fogalmát. Meghatározza a települési kisebbségi önkormányzat számára biztosítandó helyiséghasználat minimális kereteit. Továbbra is maradtak azonban nem kielégítően szabályozott kérdések, így a népszámlálási adatoktól teszik függővé a nemzetiségi önkormányzati választás kitűzését, miközben ezek nem képezik le egy település nemzetiségi lakosságát, hiszen adatvédelmi okok miatt úgynevezett „szenzitív adatokról” szóló önkéntes nyilatkozatokon alapulnak. A törvényből hiányoznak a nemzetiséghez tartozás megítélését szolgáló objektív kritériumok definíciói, így 208

A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény.

316

5. Mellékletek

ezek hiányában továbbra sem lehet kizárni a nemzetiségi jogokkal való viszszaélés lehetőségét az esélyegyenlőségi programok, illetve a választási eljárás során. A települési nemzetiségi önkormányzat egyetértési jogát a nemzetiségi lakosságot e minőségében érintő, a nemzetiségi jogok, különösen a kollektív nyelvhasználat, a helyi köznevelés, hagyományápolás és kultúra, a helyi sajtó, az esélyegyenlőség, társadalmi felzárkózás és a szociális ellátás kérdéskörében hozott helyi önkormányzati határozatok kapcsán gyakorolhatja. Nem gyakorolható tehát egyetértési jog, ha ezt a döntést rendeleti formában hozzák meg. Az Országgyűlés 2011-ben új törvényt alkotott az országgyűlési képviselők választásáról, amely a mandátumszerzés érdekében kedvezményt biztosít a nemzetiségi közösségeknek.209 A magyar nemzetiségpolitika ezzel egy két évtizede fennálló mulasztást orvosolt. A kisebbségek országgyűlési képviselethez való jogát az állampárti parlament építette be az Alkotmányba működése utolsó hónapjában, 1990 márciusában. Még abban az évben ezt a rendelkezést képviseletre módosították az Országgyűlésre való utalás elhagyásával. Az Alkotmánybíróság 1992-ben hozott, majd 1994-ben megerősített határozatai mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek minősítették, hogy a törvényhozás nem alkotta meg a kisebbségek országgyűlési képviseletéről szóló törvényt. Az Alkotmánybíróság felhívásának közel két évtizeden át nem tudott eleget tenni a magyarországi nemzetiségpolitika. Az Országgyűlés Választási Rendszer Reformját Előkészítő Eseti Bizottsága 2000 őszén a kisebbségek önálló országgyűlési képviselethez jutásának lehetőségeit elemezve arra a megállapításra jutott, hogy a képviselőcsoportok egyetértésének hiányában a kétharmados parlamenti többség nem biztosítható. Ezt követően éveken át sem a Kormány, sem az Országgyűlés nem tűzte napirendjére ezt a kérdést. Egy idő után az Alkotmánybíróság is kezdte átértékelni korábbi álláspontját és a kisebbségi képviseletet már fel sem tüntette a jogalkotói mulasztásokról vezetett jegyzékében. A kisebbségi biztos 2008-ban az országos kisebbségi önkormányzatokkal együttműködve kidolgozta azt a koncepciót, amely a választási eljárás szabályainak módosításával és a mandátumszerzéshez szükséges szavazatszám leszállításával mind a 13 kisebbségi közösség számára biztosíthatta volna az országgyűlési képviselet reális esélyét. A Kormány azonban úgy ítélte meg, hogy továbbra sem teremthető meg a törvényalkotáshoz szükséges politikai konszenzus, ezért nem kezdte meg a koncepcióról való egyeztetést. A 2010-ben megalakult Országgyűlés új alkotmányos keretek között kí209

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

317

vánta megalkotni a kisebbségek parlamenti képviseletéről szóló törvényt. Az Alkotmány módosított, ám végül hatályba nem lépett rendelkezései alapján a kisebbségek jogosulttá válhattak volna arra, hogy a törvényhozás létszámán felül további legfeljebb 13 képviselőt juttassanak mandátumhoz. Az Alaptörvény nem vette át ezt a megoldást, és képviselet helyett az Országgyűlés munkájában való részvételre jogosítja fel a nemzetiségeket. Ez a megfogalmazás az eddigi alkotmányos rendelkezéshez képest szélesítette a törvényhozás lehetőségeit a nemzetiségek választójogi kedvezményeinek meghatározásakor. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló új törvény az országos nemzetiségi kisebbségi önkormányzatok által állított listák számára nemzetiségenként egy kedvezményes mandátum kiosztását teszi lehetővé, ha elérték a kisebbségi kvóta szerinti szavazatszámot.210 Ez ugyan jelentős kedvezményt jelent, azonban a kisebbségi biztos számításai szerint a kvóta még így is annyi szavazatot feltételez, amelyet valószínűsíthetően nem tudnak majd elérni a pártok jelöltjeivel versengő nemzetiségi listák. Az új választási törvény arról is rendelkezik, hogy ha a nemzetiségi lista nem szerez mandátumot, úgy az első helyen feltüntetett jelölt nemzetiségi szószólóvá válik. Az eddig megalkotott törvények a szószóló jogai közül mindössze azt rögzítik, hogy az Országgyűlésben anyanyelvét használhatja. Miután nem képviselőről van szó, a törvényhozás feltehetőleg nem fog számára szavazati jogot biztosítani. A kisebbségi biztos értékelése szerint a csak tanácskozási joggal felruházott szószólói intézmény bevezetése nemcsak visszalépést jelent a szavazati joggal járó teljes jogú képviselet korábbi ígéretéhez képest, hanem hangzatos deklarációvá fokozza le a nemzetiségek alkotmányos jogként elismert államalkotó tényező státusát. 5.2.1.2. A kisebbségi önkormányzati rendszerrel kapcsolatos vizsgálatok Az Alkotmány 68. § (4) bekezdése értelmében a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhattak létre. Ezt a rendelkezést változatlan tartalommal átvette az Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdése is. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának szabályozása több alapvető alkotmányos rendelkezéssel függ 210

A kisebbségi kvóta a törvényben meghatározott 5%-os – közös pártlista esetén 10%, illetve 15%-os – küszöböt elért pártokra, valamint a nemzetiségi listákra leadott szavazatok és töredékszavazatok összegének az országos listán megszerezhető mandátumok számával, azaz 93-mal, majd további néggyel való osztásával kapott hányados.

318

5. Mellékletek

össze, amelyek között különösen fontos szerepe van a választási rendszernek, de nagy jelentőséggel bír az önkormányzatok felépítése, hatásköre, más állami szervekkel való kapcsolata is. A kisebbségi önkormányzatokat érintő ombudsmani vizsgálatok három fő kérdéskörhöz, a választáshoz, a testületi működés feltételeihez, valamint a feladatellátáshoz kapcsolódtak. A kisebbségi biztos hivatalból vizsgálta a 2011. évi területi és az országos kisebbségi önkormányzati képviselők választását.211 Megállapítása szerint a választás minden szakasza – így a választói jegyzék összeállítása, a választás kitűzése, a jelöltállítás, a kampány, a szavazás, a választási eredmények megállapítása és a jogorvoslat – felülvizsgálatra szorul. A feltárt hiányosságok jelentős részben azzal függtek össze, hogy a képviselt közösséghez nem tartozók továbbra is részt vehettek a választás folyamatában. A területi és az országos kisebbségi önkormányzatokat az elektorok, vagyis a települési kisebbségi önkormányzati képviselők választották meg, ám ez a metódus nem volt alkalmas a visszaélések kizárására, ugyanakkor a közvetlen választáshoz képest jelentősen torzította az eredményeket. További hátránya volt ennek a szabályozásnak, hogy egyes kisebbségi szervezeteket elektoraik számának növelése érdekében olyan településeken is a választói kör megszervezésére és jelöltállításra ösztönözte, ahol ezt a kisebbségi közösség jelenléte nem indokolta. A települési „álkisebbségi” önkormányzatokat tehát nem kizárólagosan azért hozták létre, mert a képviselőjelöltek helyi szinten visszaélésszerűen próbáltak előnyökhöz jutni, hanem ez az országos – vagy akár a területi – önkormányzatokban való „pozícióharc” eszköze is volt. A kisebbségi biztos számos jogalkotási javaslatot tett a visszásságok orvoslása érdekében. Ezek egy részét a jogalkotó elfogadta, köztük a közvetlen választásra való áttérést is. A kisebbségi biztos fellépett a kisebbségi önkormányzatok pénzügyi támogatásának csökkentése ellenében. A Kormány – részben az ombudsman választási vizsgálata által feltárt visszaélésekre hivatkozással – a települési és területi kisebbségi önkormányzatok finanszírozási rendszerének átalakításáról döntött. Az általános működési támogatás összegének közel 63%-os csökkentése értetlenséget, sőt felháborodást váltott ki a kisebbségi önkormányzati vezetők körében. Egyöntetűen az volt a véleményük, hogy az egész évre biztosított mintegy 210 000 forint összegű támogatásból nem lehet fenntartani a kisebbségi önkormányzatokat. A kisebbségi biztos a politikai döntéshozókhoz, valamint a nyilvánossághoz fordult,212 és kifejtette, hogy a pénzügyi támogatások jelentős elvonása miatt veszélybe került a magyarországi nemzetiségpolitika 211 NEK-155/2011. sz. ügy, valamint Nyilatkozat a magyarországi kisebbségi közösségek jogainak megőrzéséről. 212 NEK-331/2011. sz. ügy.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

319

egyik legfontosabb vívmányának, a kisebbségi önkormányzati rendszernek a működése. A nemzetiségi ügyekért felelős államtitkár válaszában arra hívta fel a figyelmet, hogy a működési célú támogatást nem elvonták, hanem átcsoportosították, és a kieső összeg feladatalapú támogatás formájában igényelhető. Ezzel a változtatással az akarták elérni, hogy ne érje meg pusztán anyagi megfontolások miatt „álkisebbségi” önkormányzatokat létrehozni. A kisebbségi biztos ezt a magyarázatot nem tartotta elfogadhatónak, mert nem adott választ arra, hogy miért csökkent a valós és érdemi képviseleti munkát végző kisebbségi önkormányzatok működési célú és a feladatalapú támogatásának együttes összege. Számos kisebbségi önkormányzat a nem megfelelő működési feltételei miatt fordult a kisebbségi ombudsmanhoz. A gazdasági nehézségekkel küzdő helyi önkormányzatok sok településen csökkentették vagy akár teljesen megszüntették pénzügyi támogatásukat. Emiatt egyes kisebbségi önkormányzatok kénytelenek voltak visszaadni a rendelkezésükre bocsátott iroda használati jogát, mert nem tudták fizetni a rezsiköltséget. Visszatérő problémaként jelentkezett, hogy a kisebbségi önkormányzatok gyakran a testületi működéshez szükséges minimális feltételeket – így különösen a helyiséghasználat, a sokszorosítási és a postai költségek viselése – is hiába igényelték az ennek biztosítására törvényben kötelezett helyi önkormányzatoktól. Ezekben az ügyekben a kisebbségi biztos a törvényi előírások betartásra hívta fel a helyi önkormányzatokat.213 A helyiséghasználattal kapcsolatos panaszok kapcsán ugyanakkor figyelembe vette az érintett települések lehetőségeit, és javaslatait a polgármesteri hivatalok irodáinak számát és kihasználtságát figyelembe véve fogalmazta meg. Ezek az intézkedések többnyire eredményre vezettek, a helyi önkormányzatok vállalták a testületi működéshez szükséges feltételek biztosítását. Azokon a településeken azonban, ahol valamilyen okból elmérgesedett a viszony a két testület között – különösen, ha ennek hátterében személyes ellentétek is álltak – a kisebbségi önkormányzatok kiszolgáltatott helyzetbe kerültek. Emiatt is üdvözlendő, hogy a jogalkotó eleget tett a kisebbségi ombudsman javaslatának, és az új nemzetiségi törvényben pontosította a helyiséghasználati jog szabályozását. A kisebbségi biztos áttekintette a 2011. évi népszámlálás nemzetiségi kérdéseit is. A jövő évtől kezdődően a népszámlálási adatok alapján állapítják meg a kisebbségi önkormányzatok működési támogatását. A választást pedig azokon a településeken lehet kitűzni, ahol ezen adatok alapján igazolható a legalább 30 fős kisebbségi közösség jelenléte. Alapvető jelentősége volt tehát annak, hogy a kisebbségi közösségek tagjai az önkéntes válaszadás során meg213

NEK-181/2011. sz. ügy.

320

5. Mellékletek

vallották-e nemzetiségi identitásukat, kulturális és nyelvi kötődésüket. Ennek elősegítése érdekében a Központi Statisztikai Hivatal által kiadott Népszámlálási Útmutató felhívta a jegyzőket arra, hogy lehetőleg olyan számlálóbiztosokat bízzanak meg, akik a számlálókörzetekben jelentősebb számban élő nemzetiség nyelvét beszélik, szokásait ismerik. Tartalmazta továbbá azt is, hogy a számlálóbiztosok kiválasztásába célszerű bevonni a kisebbségi önkormányzatokat vagy civil szervezeteket. A kisebbségi biztos tapasztalatai szerint a kisebbségi önkormányzatokkal való együttműködés azonban gyakran csak formális volt, a jegyzőket ugyanis semmi nem kötelezte arra, hogy figyelembe vegyék az esetleges személyi javaslatokat.214 A kisebbségi ombudsman figyelemmel kísérte a bírósági ülnökök négyévente esedékes választását.215 A helyi bíróságok ülnökei megválasztásának joga az adott bíróságok székhelye szerint illetékes települési, illetőleg települési kisebbségi önkormányzatok testületét illette meg. Ez a rendelkezés azonban a gyakorlatban nehezen volt végrehajtható, mert egyes bíróságok esetében a megválasztható ülnökök kevesebben voltak, mint a választásukra jogosult önkormányzatok. A kisebbségi biztos e probléma áttekintése érdekében egyeztetést kezdeményezett az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal. Az OIT arról tájékoztatta, hogy összesítő statisztikai kimutatást készít az ülnököket választó önkormányzati testületek megoszlásáról, amelyet meg fog küldeni részére. Ez a kimutatás azonban nem érkezett meg a biztoshoz. 5.2.1.3. A nemzetiségi oktatással kapcsolatos vizsgálatok A nemzetiségi lét jövője nagymértékben függ a kisebbségi nevelés, oktatás hatékonyságától. E kérdés jelentősége miatt a kisebbségi biztos azt tervezte, hogy 2010 és 2014 között vizsgálatot folytat a kisebbségi óvodai nevelés, általános iskolai, középiskolai és szakiskolai nevelés-oktatás, valamint a felsőfokú oktatás helyzetének áttekintése érdekében. Ombudsmani megbízatása alatt a kisebbségi köz- és felsőoktatás teljes spektrumát bemutató vizsgálatsorozat három elemét sikerült megvalósítania. Elkészült a kisebbségi óvodai nevelés,216 az általános iskolai oktatás,217 valamint a felsőoktatás helyzetét feltáró jelentés,218 nem volt azonban már lehetőség a középiskolai szegmens vizsgálatára. Az óvodai nevelésről szóló jelentést a kisebbségi biztos előző évi beszámo214

NEK-1085/2011. sz. ügy. NEK-391. sz. ügy. 216 Ügyiratszám: NEK-368/2010. 217 Ügyiratszám: NEK-411/2011. 218 Ügyiratszám: NEK-1246/2011. 215

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

321

lójában már ismertette. A 2011-ben hivatalból indított vizsgálatok alapvető célja annak tárgyilagos értékelése volt, hogy a hazai nemzeti és etnikai kisebbségi általános iskolai oktatás és nevelés, valamint a felsőoktatás mennyire felel meg a jogszabályi követelményeknek, illetve a jogi elvárások mennyiben alkalmazhatóak a gyakorlatban. A vizsgálatok további célja az volt, hogy az eredmények nyilvánosságra hozatalával, jobbító szándékú javaslatok megfogalmazásával a jogalkotók és a jogalkalmazók – elsődlegesen az intézményfenntartók és az intézményvezetők – munkáját segítse. Az általános iskolákra irányuló vizsgálat kiterjedt a kisebbségi nyelv- és hagyományátadás személyi/tárgyi feltételeinek, hatékonyságának, az igényfelmérés és igényjogosultság szerteágazó problémakörének, a kisebbségi nevelés, oktatás kötelező feladatát ellátó helyi önkormányzatok tevékenységének, ezen belül kiemelten a kisebbségi önkormányzatokkal való együttműködésének az értékelésére, a kisebbségi nevelés, oktatás statisztikai jellemzőinek, formáinak a bemutatására. A vizsgálat egyik fontos megállapítása volt, hogy a teljes hazai tanulólétszám drasztikus, mintegy 35%-os csökkenése mellett az elmúlt húsz évben számottevően, mintegy 24%-kal nőtt a kisebbségi nevelésben részt vevők száma és aránya. Ez a tendencia nem magyarázható demográfiai okokkal, különösen, ha azt is figyelembe vesszük, hogy a nemzetiségi hovatartozású tanulók egy része nem a nemzetiségi nevelést-oktatást választja. Ezek az adatok is azt támasztják alá, hogy egyértelműen tisztázni kell, kik vehetnek részt a kisebbségi nevelésben-oktatásban. Jelenleg ugyanis a kisebbségi oktatást folytató intézmények jelentős mértékben idegennyelv-oktatási feladatokat látnak el a nem kisebbségi hovatartozásúk számára. A nemzetiségi felsőoktatás helyzetét értékelő vizsgálat olyan fontos kérdésekre kereste a választ, hogy a hazai nemzetiségi felsőoktatás képes-e a nemzetiségi közoktatás szakemberigényét folyamatosan kielégíteni, mi tekinthető a pedagógusképzésben részt vevő hallgatók utánpótlásbázisának, valamint a hallgatók milyen anyanyelvi kompetenciákkal rendelkeznek a képzésük kezdetén és végén? A kisebbségi biztos a minél alaposabb tájékozódás érdekében, az érintett intézmények gyakorlatának megismerése céljából tudományos konferenciát szervezett „A nemzetiségi felsőoktatás és kutatás helyzete határokon innen és túl” címmel. A tanácskozáson a felsőoktatás elismert hazai és határon túli magyar szakértői tartottak előadásokat, valamint műhelybeszélgetésekre is sor került.219 219 A konferencia előadásainak anyaga a tervek szerint elérhető lesz a http://kisebbsegikonferencia.ektf.hu weboldalon.

322

5. Mellékletek

A vizsgálat kimutatta, hogy a magyar állam a nemzetiségi pedagógusképzés területén vállalt feladatainak csak részben tesz eleget közvetlen módon. A nemzetiségi pedagógusképzés hiányterületeinek vonatkozásában így nagyobb szerepet kellene kapnia a közvetett feladatellátás eszközeként a nemzetközi egyezmények alapján kialakított anyaországi kapcsolatoknak. A nemzetiségi felsőoktatást jellemző általános – bár nemzetiségenként és képzőhelyenként eltérő – probléma, hogy a képzés során a nemzetiségi nyelv megismertetése nem éri el a kívánatos szintet. A felsőoktatásban a nemzetiségi népismereti tartalmak átadására is nagyon kevés lehetőség van. A kisebbségi ombudsman a három átfogó vizsgálat eredményei alapján öszszességében 13 jogalkotási javaslattal és 18 ajánlással fordult a Nemzeti Erőforrás Minisztériumot vezető miniszterhez, aki a javaslatok zömét elfogadta. A kisebbségi biztos oktatást érintő további eljárásai két, markánsan elkülöníthető ügycsoportba sorolhatóak. A nemzetiségi oktatást érintő beadványok egy része jogérvényesítő jellegű volt, vagyis a kisebbségi oktatás megszervezésének a jogi feltételeiről, a kisebbségi önkormányzatokat megillető egyetértési jogok tartalmáról és eljárási rendjéről kértek jellemzően jogértelmezést, állásfoglalást.220 A beadványok másik csoportja a cigány tanulók iskolai hátrányaihoz kapcsolódott és vizsgálatot kezdeményezett. Rendhagyó esetként említhető,221 amikor egy kisebbségi önkormányzat úgy sérelmezte a helyi önkormányzat magatartását, hogy egyúttal a másik kisebbségi önkormányzathoz viszonyított hátránya, megkülönböztetése miatt is szót emelt. Egy német nemzetiségi önkormányzat azt panaszolta, hogy a helyi önkormányzat nem biztosítja számára a működéséhez szükséges helyiséghasználatot és ügyviteli segítséget, míg a szlovák önkormányzat mindezt megkapta. Kifogásolta továbbá, hogy a helyi önkormányzat a német nemzetiségi nevelés iránti igények felmérése során nem működött vele együtt. A kisebbségi biztos az együttműködés érdekében több kezdeményezést fogalmazott meg a helyi önkormányzatnak, amelynek képviselő-testülete vállalta azok megvalósítását. A kisebbségi jogok igényjogosultságának a kérdése a nemzetiségi oktatás megszervezése körében többnyire adatkezelési kérdésként vetődött fel.222 A szülők igényjogosultságát bejelentő nyilatkozat formai és tartalmi előírásai ugyanis – bár a jogszabályok értelmezése útján kikövetkeztethetőek – nem kellően egyértelműek, a joggyakorlat pedig rendkívül szerteágazó. A cigány tanulóknak okozott közoktatásbeli hátrányok közül a legsúlyosabbak közé tartoznak a jogellenes elkülönítés esetei. E vizsgálatok egyik 220

Ilyen esetet mutat be például a NEK-402/2011. sz. ügy. NEK-498/2011. 222 Ilyen esetről volt szó például a NEK-69/2011. sz. ügyben is. 221

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

323

kulcsproblémája az, hogy a rasszjegyeik által egyébként meglehetősen jól felismerhető hazai kisebbség, a roma közösség a jog számára „láthatatlan”. Pontosabban fogalmazva, mivel az érintetteknek a kisebbségi identitásukról való nyilatkoztatása az eljárásban nem mindig lehetséges, a származás szerinti elkülönítés megállapítását, megállapíthatóságát más síkra kell helyezni.223 Az alapkérdés az tehát, hogy ombudsmani vizsgálat útján kimutathatóak-e a vélt vagy valós identitásnak mint belső tudati állapotnak a külvilág számára felismerhető azon megnyilvánulásai, amelyek alapján bizonyítható a jogellenesen intézkedő szegregálási szándéka. A kisebbségi ombudsman a probléma megoldására egy jól használható eljárási gyakorlatot dolgozott ki, amely a közvetett bizonyítékok rendszerére épül.224 Az elmúlt években egyes jogvédő szervezetek az oktatási diszkriminációt érintő közérdekű keresetindítás során felhasználták ezt a bizonyítási metódust. A kisebbségi ombudsman hatásköre nem terjedt ki a bíróságok eljárásának, határozatainak vizsgálatára, bírálatára. A bírói függetlenség tiszteletben tartása mellett azonban a kisebbségi biztos lehetőséget látott arra, hogy a magyar törvényi szabályozás értelmezése szempontjából jelentős hazai, nemzetközi és európai uniós dokumentumokban rögzített, illetve az ezek érvényesítéséért felelős szervek gyakorlatában megjelenő megállapításokat ajánljon az igazságszolgáltatás figyelmébe. Az amicus curiae levél célja ugyanis nem az ítélkezés befolyásolása konkrét ügyekben, hanem egy lehetséges és a benyújtó által helyesnek tartott jogértelmezés kifejtése. 2011-ben a biztos egy jogvédő szervezet által kezdeményezett perben néhány objektív és kifejezetten nem az adott ügyhöz, illetve az abban született ítélethez kapcsolódó információt tárt a Legfelsőbb Bíróság elé.225 Részben talán az amicus curiae levélben foglaltaknak is köszönhetően a közel egy évtizede húzódó ügyben a Legfelsőbb Bíróság kimondta: Jászladányban jogellenesen különítették el a rossz társadalmi helyzetű roma gyermekeket. 5.2.1.4. A nyelvi jogok érvényesülése A nemzetiségi hovatartozás kifejezésében, a kisebbségi identitás, illetve a kisebbségi csoport kohéziójának megőrzésében különösen nagy jelentősége van az anyanyelvnek, ez ugyanis a legfontosabb generáló és megtartó erő. A 223

A bizonyítási nehézségek példájaként lehet felhozni a NEK-445 és 558/2011-es ügyeket. 224 Ezt az eljárást alkalmazta például a 356/2011-es sz. ügyben. 225 NEK-11/2011. sz. ügy.

324

5. Mellékletek

nyelv a nemzetiségi hovatartozás objektív dimenziója, legfőbb ismertetőjegye, a nemzetiségi önazonosság lényege. A 2001. évi népszámlálás alkalmával közel 136 000 fő nyilatkozott arról, hogy nemzetiségi anyanyelvű. A Központi Statisztikai Hivatal önbevalláson alapuló adatai szerint a kisebbségi nyelvet családi, baráti körben használók száma ennél is nagyobb, mintegy 165 000 fő. Az általános iskolai oktatás, nevelés helyzetének felmérésére irányuló vizsgálat226 azonban azt igazolta, hogy a magyarországi kisebbségeket erőteljes nyelvi asszimiláció jellemzi. Kisebbségenként eltérő arányban, de többen vallják anyanyelvüknek a magyart, mint a nemzetiségi nyelvet. Eltűnőben van a nyelvtudás generációs rétegzettsége, amely szerint a nemzetiségi anyanyelv ismerete a fiatalabb korosztályok felé csökken, ehelyett a másodnyelv-domináns kétnyelvűséget egyre inkább felváltja az egynyelvűség. A kisebbségi közösségek nyelvhasználata annak ellenére is visszaszorulóban van, hogy védelmét számos jogszabály biztosítja. Törvényi előírás, hogy a kisebbségi törvény hatálya alá tartozó személy vagy szervezet a közigazgatási hatóságnál mind szóban, mind írásban használhatja saját kisebbségének nyelvét, és kérheti a kérelme tárgyában hozott döntés lefordítását.227 A közigazgatási hatósági eljárások azonban jellemzően akkor is magyar nyelvűek, ha az ügyfél magas szinten beszéli nemzetisége nyelvét. Ez összefügg azzal, hogy a nemzetiségek által lakott településeken sem vált általános gyakorlattá az ügyfelek tájékoztatása a nyelvi jogok gyakorlásának lehetőségéről. A kisebbségi biztos évek óta szorgalmazza a kisebbségi képviselőket érintő nyelvi cenzus alkalmazását. A kisebbségi önkormányzatok alapvető feladata ugyanis a kisebbségi kultúra és nyelv átörökítése érdekében való tevékenység. Ez a feladat azonban nem látható el maradéktalanul akkor, ha a kisebbségi önkormányzatok tagjai maguk sem beszélik a képviselni kívánt közösség nyelvét. Ez a helyzet állt elő az Országos Ukrán Önkormányzat közgyűlésében, amelynek egyes képviselői az alakuló ülésen az eskü szövegét is csak magyar nyelven tudták elmondani. A kisebbségi ombudsman visszásnak tartja, hogy semmilyen jogkövetkezménnyel nem kell számolniuk azoknak a képviselőknek, akik a választási eljárás során valótlan tartalmú nyilatkozatot tettek nyelvismeretükről a jelöltként való nyilvántartásba vételük érdekében.228 Ebben az évben is érkeztek panaszok az anyakönyvezéssel kapcsolatban. Egy lengyel nemzetiségű férfi László utónevének a lengyel Wladyslaw névre történő kijavítását kérte, az anyakönyvvezető azonban ezt azzal hárította el, 226

NEK-411/2011. sz. ügy. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 9. § (3) bekezdés. 228 NEK-167/2011. sz. ügy. 227

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

325

hogy nem tudja, van-e erre lehetőség. A kisebbségi törvény, valamint az anyakönyvi jogszabályok rendelkezései alapján a kisebbséghez tartozó személyek kérhetik saját és gyermekük családi és utónevének anyanyelvük szabályai szerinti anyakönyveztetését és annak hivatalos okmányokban való feltüntetését. Ez a panasz is arra hívta fel azonban a figyelmet, hogy egyes anyakönyvvezetők nincsenek tisztában a vonatkozó jogi szabályozással. A kisebbségi ombudsman ezért egy olyan tájékoztató közzétételét javasolta, amely segíti az anyakönyvvezetők munkáját, illetve részletes felvilágosítást ad az ügyfeleknek.229 A Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó polgárok nevének anyanyelvük szabályai szerinti anyakönyvezésével, illetőleg utónevének nemzetiségi utónévre történő javításával kapcsolatos eljárásokat segítő szakmai tájékoztató kiadása érdekében megkereste a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Hatósági Főosztály Anyakönyvi Osztályát. A kisebbségi biztos már számos alkalommal, így 2011-ben is felhívta a figyelmet arra, hogy a nemzetiségi törvény személyi hatályának kiterjesztése a nem magyar állampolgárokra szükségszerűen erősíteni fogja a nyelvi jogok érvényesítése iránti igényeket. A kisebbségi közösségek fennmaradása szempontjából kulcskérdés, hogy az állam milyen intézkedésekkel fogja a jövőben segíteni a nemzetiségi nyelvek megőrzését, ápolását, adott esetben újratanulását. Ehhez a megfelelő jogi környezet mellett az intézményi és pénzügyi feltételek megteremtése is szükséges. 5.2.1.5. Szociális jogokkal kapcsolatos tevékenység Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy a szociális ellátáshoz való jog minimumának elvont alkotmányos mércéje az élethez és emberi méltósághoz való jog sérthetetlensége. A szociális intézményrendszer keretében nyújtandó támogatásoknak tehát legalább olyan minimumot kell nyújtaniuk, amely biztosítja az emberi méltósághoz való jog megvalósulását. A kisebbségi biztoshoz forduló panaszosok között évről évre egyre nagyobb arányban voltak azok, akik kilátástalan helyzetük megoldásához kértek segítséget más együttműködő hatóságok, szervezetek hiányában. A kisebbségi ombudsman és munkatársai részvételével szervezett országjárásoknak, megyelátogatásoknak ezért is volt az egyik fő célja, hogy megismerjék a gyakran szegregált körülmények között élő, magukra hagyott cigány közösségek problémáit. A telepeken előadott panaszok jellemzően a megélhetéssel függ229

NEK-1105/2011. sz. ügy.

326

5. Mellékletek

tek össze, és vizsgálatukra a biztosnak nem volt hatásköre. Ettől függetlenül minden esetben jelezte a tapasztalt nehézségeket a helyi önkormányzatoknak, és intézkedéseket kért azok megoldása vagy legalább enyhítése érdekében. Egyes településeken az ombudsmani megkeresést követően az önkormányzat elhordatta a szemetet a lakások közeli közterületről, kőzúzalékkal töltette fel az útkátyúkat, de előfordult az is, hogy az évek óta elhanyagolt patak környezetét takarították ki. Az egyik felkeresett telepen az épületek statikai állapotát tovább rontotta a rendszeresen megjelenő belvíz, amely közegészségügyi szempontból is veszélyeket hordozott.230 Az önkormányzat arról tájékoztatta a kisebbségi biztost, hogy a község komplex vízrendezésének megvalósítása érdekében folyamatosan pályáznak állami és európai uniós támogatásokra. Egy folyamatban lévő program segítségével a településen lévő három telep közül kettő lakóházainak védelmét meg tudják oldani. A kisebbségi ombudsman a projekt által nem érintett romatelep belvízvédelmének biztosítása érdekében felkérte a képviselő-testületet, hogy fordítson kiemelt figyelmet a természeti katasztrófák megelőzésére és elhárítására. A biztos mulasztást állapított meg amiatt, hogy a település nem rendelkezett hatályos helyi esélyegyenlőségi programmal. A képviselő-testület úgy döntött, hogy kezdeményezni fogja a többcélú kistérségi társulásnál az esélyegyenlőségi program megalkotását. Egy panaszos azt sérelmezte, hogy lakóhelyén a helyi önkormányzat olyan döntést hozott, melynek értelmében a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő gyermekek az iskolában csak ebédet kapnak, tízórait és uzsonnát nem.231 A biztos a nemzeti erőforrás miniszter álláspontját kérte arról, hogy milyen módon értelmezhető a gyermekétkeztetés fogalma. A miniszter válaszlevele szerint a hatályos jogszabályok nem határozzák meg egyértelműen, hogy az iskolában hányszor kell étkezést biztosítani a gyermekek számára. A jogalkotói szándék azonban – és egészen az utóbbi időkig az önkormányzatok gyakorlata is – az volt, hogy az egész nap az iskolában tartózkodó gyermekek igény esetén napi háromszori étkezésben és ne csupán ebédben részesülhessenek. A biztos ebben az ügyben a képviselő-testület intézkedését kezdeményezte annak érdekében, hogy a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő tanulók is ugyanabban az ellátásban (tízórai, uzsonna) részesüljenek, mint azok a gyermekek, akiknek a szülei fizetik az intézményi térítési díjat. Kérte továbbá, hogy a képviselő-testület tekintse át a vonatkozó önkor230 231

NEK-429/2011. sz. ügy. NEK-682/2011. sz. ügy.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

327

mányzati rendelet szabályait, és tegye egyértelművé a gyermekétkeztetés szabályait. A képviselő-testület válasza a beszámoló készítésekor még nem érkezett meg. 5.2.1.6. A hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatos ügyek Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése általános diszkrimináció-tilalmi rendelkezésként rögzítette, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. A kisebbségi törvény előírja, hogy a kisebbségek tekintetében tilos az egyenlő bánásmód követelményének bármilyen megsértése. E követelmény a kötelezettektől azt kívánja meg, hogy tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely nemzeti vagy etnikai kisebbségi hovatartozásuk miatt egyes személyek vagy személyek csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, megtorlást, zaklatást vagy jogellenes elkülönítést eredményez. A kisebbségi biztoshoz 2011-ben számos olyan panasz érkezett, melyekben a hatóságok egyenlő bánásmód követelményét sértő eljárásának vizsgálatát kérték. A rendőrséggel szembeni panaszok egy részében a sérelmezett hátrányokozás olyan súlyú volt, hogy – bizonyítottság esetében – nem a diszkrimináció, hanem valamely hivatali bűncselekmény megállapítására adhatott alapot. Ezekben az ügyekben a beadványban foglaltak vizsgálatára a nyomozati jogkörrel rendelkező ügyészséget kérte fel a biztos. Egy település roma közösségének 26 tagja – konkrétumok megjelölése nélkül – azt állította, hogy egy helyi rendőr diszkriminatív módon jár el a cigány származásúakkal szemben.232 A vizsgálatra felkért megyei rendőrfőkapitány válasza szerint az ellenőrzési szolgálat áttekintette az őrmester több mint 300 intézkedését, és ennek alapján a panaszt megalapozatlannak minősítette. A kisebbségi ombudsman arra hívta fel a rendőri vezető figyelmét, hogy egy ilyen konfliktusos légkörben nemcsak az adott rendőrre, hanem általánosságban a testület egészére kihatóan is megnehezülhet az intézkedések végrehajtása. Annak áttekintését javasolta ezért a főkapitánynak, hogy milyen módon lehet javítani a településen élő roma közösség és a rendőri állomány kapcso232

NEK-505/2011.

328

5. Mellékletek

latát. Kifejtette azt is, hogy tapasztalatai szerint ehhez segítséget jelenthet, ha a felmerülő problémák megvitatásába bevonják a helyi cigány kisebbségi önkormányzatot vagy a lakossági támogatottsággal bíró roma szervezeteket, a helyi közösség bizalmát bíró személyeket. Egyfajta „közeledést” ajánlott tehát – természetesen a rendőri testület tekintélyét megtartva –, amely alkalmas lehet a jelentkező feszültség oldására, csökkentésére. A főkapitány konkrét programokat ismertető válaszleveléből az tűnik ki, hogy fontosnak tartja és érdemi tartalommal képzeli el a rendőrség és a helyi roma közösség tagjai közötti együttműködést. Egy cigány kisebbségi önkormányzat testülete azt panaszolta, hogy egy szórakozóhelyen egy helyi rendőr látja el az őrzés-védelmet, aki nem engedi be a romákat.233 A kisebbségi biztos a megyei rendőr-főkapitányság vezetőjéhez fordult a sérelem kivizsgálása érdekében. A főkapitány álláspontja szerint a panasz valótlannak bizonyult. A vizsgálat során meghallgatták a szórakozóhely tulajdonosát, aki elmondta, hogy nem foglalkoztatja az érintett rendőrt, aki szabadidejében havonta mindössze néhány alkalommal jelenik meg a zenés rendezvényeken. A kisebbségi ombudsman úgy ítélte meg, hogy egy ilyen jellegű panasz eredményes tisztázásához nem elegendő pusztán az érintettek meghallgatása, valamint a nyílt bizonyítási eszközök. 2011. január 1-jétől lehetővé vált a rendőri állomány tagjaival szemben a megbízhatósági vizsgálat elrendelése. Ennek keretében – a tesztelés módszeréhez hasonlóan – a munkakör ellátása során a valóságban is előforduló vagy feltételezhető élethelyzeteket hoznak létre mesterségesen annak megállapítására, hogy az érintett eleget tesz-e a jogszabályban előírt hivatali kötelezettségének. A biztos azt javasolta, hogy a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv határozata alapján végezzék el – elsődleges figyelemmel a szórakozóhely hétvégi rendezvényein való részvételére és ottani magatartására – az érintett rendőr megbízhatósági vizsgálatát. Az Országos Rendőr-főkapitányság tájékoztatása szerint a megkeresést a Nemzeti Védelmi Szolgálathoz továbbították, arról azonban nem adtak felvilágosítást, hogy indult-e vizsgálat. A kisebbségi ombudsman a gyöngyöspatai események kapcsán folytatott komplex, több jogterületet is érintő vizsgálata az etnikai diszkrimináció különböző szegmenseit tárta fel.234 A magát polgárőrként meghatározó társadalmi szervezet tevékenysége kapcsán elsődlegesen azt vizsgálta, hogy az állami szervek, hatóságok, így 233 234

NEK-652/2011. NEK-356/2011; NEK-425/2011.; NEK-476/2011.; NEK-1145/2011. sz. ügyek.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

329

különösen a rendőrség megfelelően jártak-e el, és mindent megtettek-e a helyi roma lakosság békés életkörülményeinek biztosítása és emberi méltóságuk védelme érdekében. Az április hónap folyamán zárult vizsgálat megállapítása szerint a rendőrség téves jogfelfogást követett, mert egy félkatonai szervezet megfélemlítő jellegű jelenléte, illetve vonulása egy településen nem minősíthető rendészeti értelemben vett „őrködésnek”, figyelő-jelző szolgálatnak, veszélyelhárításnak. A jogi szabályozás ellentmondásai és hézagai ellenére is lett volna arra lehetőség, hogy a rendőrség határozottabb fellépést tanúsítson az etnikai feszültség oldása érdekében. Gyöngyöspata képviselő-testülete a település kizárólagosan vagy jelentős arányban romák által lakott utcáiban álló egyes lakóingatlanok esetében építési, illetve átalakítási tilalmat rendelt el. Ezt a lakásépítési kedvezménnyel, a „szocpollal” való visszaélés megakadályozásának szándékával indokolták. A jogellenesen, az építésügyi jogszabályokba ütköző módon fenntartott tilalmak megnehezítették a helyi cigányság lakhatási helyzetét, így nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás miatti közvetett hátrányos megkülönböztetést is megvalósítottak. A kisebbségi ombudsman kezdeményezésére a helyi önkormányzat képviselő-testülete megszüntette a változtatási tilalmat. Ez a vizsgálat kimutatta azt is, hogy a helyi általános iskolában a párhuzamos osztályok között szignifikáns különbségek vannak a cigány tanulók számarányában. Az intézményben cigány tanulókból álló, szegregált osztályokat is létrehoztak. A jogellenes, etnikai származáson alapuló elkülönítés szándékos volt, mert ez a rendszer semmiképpen nem magyarázható a véletlenszerűséggel. A „cigány osztályokat” egymás közelében, a nem romák által használt tantermektől távolabb helyezték el. A kisebbségi biztos a feltárt visszásságok megszüntetése és jövőbeli megelőzése érdekében a képviselő-testület és az iskolaigazgató intézkedéseit kezdeményezte, ám a címzettek e javaslatokból semmit nem valósítottak meg. Egy jogvédő szervezet időközben közérdekű keresetet indított az iskola egyenlő bánásmódot sértő gyakorlatának felszámolására. A novemberi utóvizsgálat újabb visszásságokat tárt fel a településen, így megállapította, hogy a rendőrség által kiszabott és önként meg nem fizetett bírságok címzettjei között lényegesen nagyobb arányban voltak gyöngyöspatai romák, mint a településen élő nem roma lakosok. A jegyzői szabálysértési határozatokból kitűnt, hogy a felelősségre vont elkövetői körben a településen belüli arányukhoz képest jelentősen felülreprezentáltak voltak a helyi roma közösség tagjai. A kisebbségi biztos a rendőrség és a jegyzői szabálysértési hatóság gyakorlatát úgy értékelte, hogy az a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot idézett elő. A kisebbségi ombudsman nem tudta átte-

330

5. Mellékletek

kinteni a településen egy adott időszakban elkövetett és feltárt valamennyi szabálysértés ügyében folytatott eljárásokat, ezért a viszonylag szűk minta alapján nem megállapította, hanem valószínűsítette az egyenlő bánásmódhoz fűződő jog sérelmét. Ennek tisztázására az országos rendőrfőkapitányt és a megyei főügyészséget kérte fel. Ezek a vizsgálatok a beszámoló elkészítésekor még folyamatban vannak. Az egyik megyelátogatás alkalmával a kisebbségi ombudsman munkatársai egy kórházi elhelyezéssel összefüggő panaszt rögzítettek.235 Többen állították, hogy az intézmény hosszabb ideje diszkriminatív gyakorlatot folytat a szülészeti-nőgyógyászati fekvőbeteg-ellátást igénybe vevő cigány származású emberekkel szemben. A kórházba érkező roma nőket a nem romáktól elkülönítve helyezik el gyógykezelésük idejére. A kisebbségi biztos vizsgálatra kérte fel a kórház igazgatóját. Az intézmény vezetője azt a tájékoztatást adta, hogy a betegek elhelyezésnél nem vesznek figyelembe etnikai szempontokat, de szakmai okok miatt az egyik szobába gyakran kizárólag roma nők kerülnek. Indoklása szerint a komplikáltabb esetek jelentős számban a roma nők köréből kerülnek ki, akiket aztán az állapotukra figyelemmel helyeznek el az erre kijelölt szobában. A kisebbségi ombudsman fontos körülményként értékelte, hogy a többi kórteremben cigány és nem cigány asszonyok egyaránt feküdtek. Ebben az ügyben nem volt egyértelműen megállapítható a jogellenes elkülönítés gyakorlata. A kisebbségi biztos azonban a jövőre nézve felhívta a kórház igazgatóját arra, hogy kövesse fokozott figyelemmel a szülészeti-nőgyógyászati osztály betegbeosztási gyakorlatát, és tegye meg a szükséges intézkedéseket az egyenlő bánásmód elvének teljes körű érvényesítése érdekében. Az intézmény válasza a beszámoló elkészítéséig nem érkezett meg.

235

NEK-674/2011.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

331

5.2.2. A kisebbségi biztos tevékenységének adatai

1064

1000

1012

1033

1200

1248

1. A kisebbségi biztos ügyeinek száma évente

738

645

545

473

455

432

440

400

412

600

712

673

800

200 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

2. Az ügyek megoszlása nemzetiségek szerint

Bolgár (1) Cigány (951) Görög (0) Horvát (4) Lengyel (4)

Német (17) Örmény (1) Román (4) Ruszin (2) Szerb (2)

Szlovák (2) Szlovén (0) Ukrán (2) Minden kisebbséget érintő (73)

Nektv. hatálya alá nem tartozó (26) Nem megállapítható (148) Több kisebbséget érintő (11)

332

5. Mellékletek

3. Az ügyek megoszlása a beadvány típusa szerint

Felkérés, meghívó (24) Hivatalból indított eljárás (17) Jogszabály véleményezése (61) Működés, koordináció (25) Egyéb (26)

Panasz (1025) Állásfoglalás/tájékoztatás kérése (37) Beszámoló (1) Együttműködés (állandó) (16) Előkészítő anyag (16)

4. A beadványozók megoszlása 838

900 800 700 600 500 400 300 141

200 100

24

9

35

27

9

48

8

2

88 12

6

1 Egyéb

Sajtó, média

Névtelen beadvány

Nemzetközi intézmény

Minisztérium

Más hatóság

Magánszemély – Esélyek Háza útján

Magánszemély

Közszolgáltatást végző szerv

Központi és területi államigazgatási szerv

Kisebbségi önkormányzat

Hivatalból indított

Helyi önkormányzat

Civil szervezet

0

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

333

5. A kisebbségi biztos intézkedései

Állásfoglalás (48) Alkotmánybírósági indítvány (1) Ajánlás (25) Kezdeményezés (105) Jogalkotási javaslat (17) Fegyelmi eljárás kezdeményezése (3) Feljelentés (8) Sikeres közbenjárás (29) Személyes közvetítés (12)

Tájékoztatás vizsgálat nélkül (245) Tájékoztatás vizsgálatot követően (443) Vizsgálatra felkérés (72) Program szervezése, rendezvényen való részvétel (18) Háttéranyag készítése (15) Áttétel (14) Ügyintézést nem igényel (27) Folyamatban lévő ügy (36) Egyéb (28)

5.2.3. A kisebbségi biztos jogalkotással összefüggő tevékenysége 5.2.3.1. Jogalkotási javaslatok A kisebbségi biztos 2011-ben számos javaslatot fogalmazott meg a hiányos, nem egyértelmű vagy nem megfelelő jogi szabályozásra visszavezethető viszszásságok orvoslása érdekében. Felkérte az Országgyűlést, hogy alkossa meg az országos és a helyi (települési és területi) kisebbségi önkormányzatok létrehozására vonatkozó alkotmányos jog érvényesülése érdekében szükséges törvényi rendelkezéseket. Kiemelte, hogy ennek szükségszerű eleme a nemzeti és etnikai kisebbségi identitáshoz, származáshoz kapcsolódó objektív szempontrendszer és az azok érvényesítéséhez fűződő eljárási rend kialakítása. A kisebbségi biztos azzal a jogalkotási javaslattal fordult a Kormányhoz, hogy – a hatáskörrel rendelkező miniszterek közreműködésével – készítse elő azon törvénymódosítások tervezetét, amelyek biztosítják: • a kisebbségi közösségek közvetlenül, a települési kisebbségi önkormány-

334

5. Mellékletek

zati képviselőkkel egyidejűleg választhassák a területi és az országos kisebbségi önkormányzatok tagjait; • a területi és az országos kisebbségi önkormányzat tagjai ténylegesen a képviselni kívánt kisebbséghez tartozzanak, ahhoz nyelvi és kulturális értelemben kötődjenek; • azokban a megyékben lehessen kitűzni a területi kisebbségi önkormányzati választást, ahol ezt a létrejött települési kisebbségi önkormányzatok száma indokolja; • a vagyoni és jövedelmi helyzet ne akadályozhassa meg a választási bizottsági határozatok bírósági felülvizsgálatának kezdeményezését. A válaszadó államtitkár kilátásba helyezte, hogy a javaslatokat figyelembe fogják venni a választási szabályok felülvizsgálata során. Ez részben meg is valósult. Az új nemzetiségi törvény közvetlen választáshoz kötötte a területi és országos kisebbségi önkormányzatok létrehozását. A választási eljárás törvényi szabályainak kidolgozása folyamatban van, így lehetőség nyílhat az objektív szempontrendszer bevezetésére. A kisebbségi ombudsman felkérte a Nemzeti Erőforrás Minisztériumot vezető minisztert, hogy az országos kisebbségi önkormányzatokkal és az Országos Kisebbségi Bizottsággal együttműködve • tegyen javaslatot a kisebbségi nevelési-oktatási igényeket felmérő helyi és az ebben közreműködő kisebbségi önkormányzat jogainak és kötelességeinek a jogszabályi rendezésére; • tegye meg a szükséges lépéseket a NAT és az irányelv rendelkezései közötti ellentmondások feloldása érdekében; • tegyen javaslatot a kisebbségi nevelési-oktatási igények felmérése körében átadandó információk jogszabályi rendezésére, illetve a kisebbségi nevelési-oktatási igények bejelentésére szolgáló szülői nyilatkozat formai és tartalmi elemeinek törvényben való rendezésére; • tekintse át a népismeret tantárgy jelenlegi szabályozását és követelményrendszerét, különös tekintettel az integrált formában való oktatásra; • vizsgálja meg egy olyan külső minőségirányítási rendszer bevezetésének és szabályozásának az indokoltságát, amely a nemzetiségi iskolákban folyó szakmai munkát egységesen átfogná. A miniszter a javaslatok többségét elfogadta, és azt hangsúlyozta, hogy azok segítséget nyújtanak a küszöbön álló jogszabályi változások szakszerű előkészítéséhez. A kisebbségi biztos azzal a jogalkotási javaslattal fordult a Nemzeti Erőforrás Minisztériumot vezető miniszterhez, hogy tegyen javaslatot a nemzetiségi pedagógusképzés egységes és kétszakos képzési szisztémához való visszatérésére.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

335

A miniszter a javaslattal egyetértett, és válaszlevelében kifejtette, hogy azt a későbbi jogalkotás során figyelembe kívánják venni. A kisebbségi ombudsman a nemzeti erőforrás miniszter intézkedését kérte annak érdekében, hogy a kötelezően biztosítandó iskolai étkezések számának jogszabályban való rögzítése során a napi háromszori étkezést határozzák meg. Javasolta továbbá, hogy a gyermekvédelmi törvény tervezett módosítása során rendezésre kerüljön a halmozottan hátrányos helyzet feltételrendszere, és a jövőben ne csupán a törvényes felügyeletet ellátó szülő iskolai végzettségét rendelje vizsgálni, hanem a gyermek törvényes felügyeletet ellátó más hozzátartozó, így például a gyám iskolai végzettségét is. A miniszter a jogalkotási javaslatokkal egyetértett. A kisebbségi biztos felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert a Büntető Törvénykönyv különös részének áttekintésére abból a szempontból, hogy egyes személyi, vagyoni, illetve hivatali bűncselekmények esetében a nemzeti, etnikai, faji, vallási csoporthoz tartozás (vagy vélt tartozás) miatt történő elkövetés minősítő körülményként szerepeljen. A miniszter azt válaszolta, hogy az új Btk. megalkotása során megfontolják ezt a felvetést. A kisebbségi ombudsman azzal a javaslattal fordult a belügyminiszterhez, hogy kezdeményezze: • a szabálysértési törvény olyan tartalmú módosítását, mely szerint feloszlatott társadalmi szervezet tevékenységében való részvételt valósít meg, aki közterületen jogszabály vagy jogerős hatósági döntés alapján betiltott, feloszlatott szervezet egyenruháját (formaruháját) vagy ahhoz hasonló egyenruhát (formaruhát) visel; • a szabálysértési törvény olyan tartalmú módosítását, melynek alapján egy új közrend elleni tényállást valósít meg, aki közterületen, adott társadalmi csoporttal szemben, annak valós vagy vélt tulajdonsága miatt olyan magatartást tanúsít, amely alkalmas arra, hogy a csoporttal szemben ellenséges, kirekesztő, megalázó, megszégyenítő vagy támadó környezet alakuljon ki; • a polgárőrségről szóló törvény módosítását, amely meghatározza a polgárőr tevékenység folytatásának további feltételeit; • polgárőrségről szóló törvény módosítását annak érdekében, hogy a polgárőr szervezet csak akkor végezhessen bűnmegelőzési feladatot, ha az adott település önkormányzatával és a helyi rendőrséggel érvényes együttműködési megállapodást köt. A Kormány a biztos javaslatával összhangban módosította a szabálysértésekről szóló kormányrendeletet. Az új polgárőr törvény megalkotásakor is figyelembe vették a kisebbségi ombudsman megállapításait. A kisebbségi biztos felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy

336

5. Mellékletek

kezdeményezze az egyesülési jogról szóló törvény olyan módosítását, amely értelmében a bíróságok gyorsított eljárásban döntsenek az egyesületek törvénysértő tevékenységének felfüggesztéséről szóló indítványokról. A javaslatra nem érkezett érdemi válasz. 5.2.3.2. Alkotmánybírósági indítvány A kisebbségi biztos 2011 februárjában azzal az indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, hogy az Alkotmány értelmezésével adjon választ arra a kérdésre: a kisebbségek államalkotó tényező státusa csak a jogalkotást érintő véleményezési jogot foglalja magába vagy az egyetértésig eljutó kötelező egyeztetésre (ennek hiányában a vétójog gyakorlására) is feljogosítja a kisebbségi önkormányzatokat. Az indítvány megfogalmazásának az volt az előzménye, hogy 2010-ben az Országgyűlés elfogadta az új jogalkotási törvényt. A törvényhozás az Alkotmánybíróság egy 2008-ban hozott határozatát vette alapul, amely úgy foglalt állást, hogy az egyetértési jog útján történő részvétel a jogalkotásban olyan hatáskör, amivel kizárólag az Alkotmány ruházhat fel egy szervet.236 Ennek megfelelően a jogalkotáshoz kötődő egyetértési jogokat általános jelleggel véleményezési joggá átalakították át. Módosították a nemzetiségi törvény azon rendelkezését is, amely egyetértési jogot biztosított az országos kisebbségi önkormányzatoknak a kisebbségi oktatási és nevelést érintő jogalkotási kérdésekben. A kisebbségi biztos álláspontja szerint az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatát nem lehet a kisebbségi önkormányzatokat megillető egyetértési jogra is kiterjesztve értelmezni. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az országos kisebbségi önkormányzatok közjogi jogállásával, valamint feladataival, azonban az e testületeket megillető egyetértési jog mindenkire kötelező értelmezését nem fejtette ki. Megválaszolásra vár tehát az a kérdés, hogy az államalkotó tényezőként való elismerés tartalmi szempontból magában foglalja a nemzetiségek – illetve a képviseletüket ellátó kisebbségi önkormányzatok – társjogalkotói minőségét a kisebbségi kulturális autonómia megvalósíthatósága, érvényesülése érdekében. Az Alkotmánybíróság az indítványt 2011. december 31-ig nem bírálta el. Az Alaptörvény és az Alkotmánybíróságról szóló új törvény hatálybalépését követően az ombudsman már nem jogosult alkotmányértelmezést kérni, az eljárás ezért megszűnt. 236

124/2008 (X. 14.) AB határozat.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

337

5.2.3.3. Jogszabályok véleményezése A kisebbségi biztos nem volt állandó résztvevője a kormány-előterjesztések tárcaközi egyeztetésének, azonban számos jogszabály előkészítését segítette szakértői, szakmai álláspontjával. Észrevételeit a szűkebb értelemben vett kisebbségi joganyagon túlmenően a legkülönbözőbb életviszonyokat szabályozó törvények megalkotásnál is figyelembe vették. Az új nemzetiség törvény előkészítésébe nem vonták be a kisebbségi ombudsmant. Az előterjesztő pusztán formális jelleggel, néhány munkanapos határidővel küldte meg részére a törvényjavaslatot véleményezés céljából. Az előzetes egyeztetés elmaradása azért is érthetetlen volt, mert korábban megfogalmazott jogalkotási javaslatai közül többet is felhasználtak a normaszöveg kidolgozásakor. A biztos a törvényjavaslat társadalmi vitára bocsátott szövegváltozatát nem támogatta, azonban a szűk véleményezési határidő ellenére részletes elemzéssel és javaslatokkal kívánta segíteni a törvényalkotást. A kisebbségi ombudsman nem támogatta a közoktatási törvényről szóló törvényjavaslat benyújtását. Úgy ítélte meg, hogy hatástanulmányok és széles körű szakmai, társadalmi vita nélkül felelőtlenség a magyar társadalom jövőjét alapjaiban érintő köznevelési szabályokat alkotni. Hiányolta továbbá az egyenlő bánásmód valódi biztosításának, és az esélyegyenlőség hatékony előmozdításának a szabályait is. Felajánlotta ugyanakkor szakmai együttműködését a törvényjavaslat átdolgozásához. A kisebbségi biztos nem támogatta a felsőoktatási törvény tervezetét. Kifogásait a jogelvek szintjén, a roma kisebbséget érintő szabályok kapcsán, valamint a nemzetiségi felsőoktatást érintően fogalmazta meg. Kifejezte azonban készségét a további egyeztetésre. A biztos a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási és Roma Stratégia tervezetének átfogó, a teljesség igényére törekvő értékelésére a szűk időkeret miatt nem vállalkozhatott, így az alapelvek és néhány főbb pont kapcsán fogalmazta meg elvi és gyakorlati megállapításait. Véleménye szerint a tervezet alapos elemzéseket tartalmazott, és sok, önmagában jó célt rögzített. Az önmagukban jó célok azonban a megközelítésmód komplexitása ellenére sem álltak össze egységes egésszé. Felhívta a figyelmet arra is, hogy nem világos a megvalósítás módja, ezért úgy tűnt, mintha ez egy alapos, részletes háttéranyag lenne egy, a későbbiekben készülő stratégiához. Annak érdekében, hogy ez a stratégia ne jusson az elmúlt 15 év intézkedéscsomagjainak sorsára, a kisebbségi biztos szerint szükség lenne arra, hogy a társadalom- és gazdaságtudományok képviselőivel közös munkában kerüljön sor a valóban

338

5. Mellékletek

koherens, egymással és a társadalmi-gazdasági mutatókkal összhangban álló intézkedéscsomag kidolgozására. Az egyes ingatlanok műemlékké nyilvánításáról, valamint műemléki jelentőségű területté nyilvánításáról, illetve műemléki védettségének megszüntetéséről készült előterjesztéssel kapcsolatban a kisebbségi ombudsman megismételte azt a korábbi javaslatát, hogy a jogi szabályozás útján biztosítani kell a 13 magyarországi kisebbséghez köthető kulturális örökség nemzetiségi jellegének rögzítését. A kulturális javak digitalizálási koncepciójának megvalósításáról szóló jelentés tervezetével kapcsolatban a kisebbségi biztos hiányolta az arra való utalást, hogy milyen módon kívánják bevonni a megőrzendő értékek körébe a hazai nemzeti és etnikai kisebbségek kulturális alkotásait. Az I. kategóriába besorolt zenekarok és énekkarok központi költségvetési támogatása igénybevételének rendjéről szóló NEFMI rendelet tervezete kapcsán a kisebbségi ombudsman megismételte a vonatkozó korábbi javaslatát. Kifejtette, hogy a jogalkotónak úgy indokolt az előadó-művészeti szervezetként való besorolás törvényi feltételeit módosítania, hogy e kritériumoknak a kisebbségi zenekarok és énekkarok is eleget tudjanak tenni. A kisebbségi biztos a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény felülvizsgálatának koncepciójáról szóló kormányelőterjesztéssel kapcsolatban hiányolta az újraszabályozás általános céljainak megjelenítését, egy olyan összefoglalót, amelyből kiderülne, hogy az előterjesztő milyen szakpolitikai, jogalkalmazási, jogirodalmi véleményekre, illetve statisztikai adatokra támaszkodva alakította ki álláspontját. Kifogásolta, hogy a törvény tárgyi hatályát illetően az előterjesztő nem foglalt állást a privilegizált ügyfajták és eljárások jelenlegi számának indokoltságáról. Álláspontja szerint érdemes lenne felülvizsgálni a privilegizált ügyfajtákat, hiszen a Ket. előkészítésekor az egyik alapvető célkitűzés volt ezek áttekinthetetlen tömegének és további burjánzásának a megszüntetése, de legalábbis visszaszorítása. A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvény végrehajtására készített előterjesztéssel kapcsolatban a kisebbségi ombudsman üdvözölte, hogy több ponton is figyelembe vették a korábban általa javasolt szempontokat. Hangsúlyozta azonban, hogy indokolt lehet a kisebbségi önkormányzatok szélesebb körű bevonása a katasztrófahelyzetekkel kapcsolatos eljárásba, így például a veszélyelhárítási terv kidolgozásához és kommunikációjához, illetve a riasztás és veszélyhelyzeti tájékoztatás, vagy a ki- és visszatelepítés végrehajtása közben.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

339

5.2.4 A kisebbségi biztos rendezvényei, programjai A kisebbségi biztos 2011. január 5-én sajtótájékoztató keretében értékelte az előző évi ombudsmani tevékenységét, valamint bemutatta A jövevényektől az államalkotó tényezőkig című kötetet. 2011. január 9-én tartották a területi és az országos kisebbségi önkormányzati képviselők választását, amelynek lebonyolítását a kisebbségi ombudsman hivatalból indított vizsgálat keretében értékelte. A kisebbségi biztos és munkatársai 2011. február 21–23. között Baranya megyébe látogattak, és több településen tájékozódtak a megyében élő kisebbségi közösségek helyzetéről. A kisebbségi ombudsman 2011. március 1-jén felszólalt az Országgyűlés plenáris ülésén és a 2010-ben és 2011-ben lezajlott kisebbségi önkormányzatok választásokkal kapcsolatban feltárt visszásságokat, valamint az orvoslásuk érdekében megfogalmazott javaslatait ismertette. Az országos kisebbségi önkormányzatok elnökeinek közreműködésével működő egyeztető fórum, a II. Kisebbségi Kerekasztal 2011. március 4-én tartott ülésén a biztos áttekintette Baranya megyei látogatásának tapasztalatait, valamint a kisebbségi önkormányzati választásokról szóló jelentéseket, továbbá megvitatta az új önkormányzati ciklus megoldásra váró kérdéseit. A kisebbségi biztos 2011. március 21-én felszólalt az Országgyűlés plenáris ülésén, és arra kérte az alkotmányozót, hogy módosítsa az Alaptörvényben meghatározott nemzetiségi jogokat, és fogalmazza meg az érvényülésükhöz szükséges intézményi garanciákat. A köztársasági elnök 2011. április 25-én kihirdette Magyarország Alaptörvényét, amely átalakítja, egységessé teszi az ombudsman intézményét. A kisebbségi ombudsman és munkatársai 2011. május 3–4. között BácsKiskun megyébe látogattak, ahol több településen folytattak megbeszéléseket, tartottak vizsgálatot, és nyújtottak segítséget a hozzájuk forduló ügyfelek számára. A kisebbségi biztos 2011. május 6-án az általa alapított Kemény István-díjjal ismerte el Szarka László úrnak a kisebbségkutatás területén végzett kimagasló tudományos tevékenységét. 2011. május 6-án összeült a II. Kisebbségi Kerekasztal, hogy értékelje az új Alaptörvény nemzetiségi jogi rendelkezéseit. A kisebbségi ombudsman, a Magyar Szociológiai Társaság, valamint a Belvedere Meridionale Kiadó közös szervezésében 2011. június 14-én mutatták be Kemény István: Előadások a magyar társadalomfejlődés szociológiájáról című kötetét.

340

5. Mellékletek

A kisebbségi biztos és munkatársai 2011. június 20–22. között Borsod-Abaúj-Zemplén megyébe látogattak, ahol 18 településen tájékozódtak a kisebbségi közösségek helyzetéről. A kisebbségi ombudsman 2011. június 29-én a „Justitia Regnorum Fundamentum”-díjjal ismerte el Sólyom László köztársasági elnök úrnak az alkotmányos alapjogok több területén is példaértékű munkáját. 2011. november 16–17-én Egerben rendezték meg a kisebbségi ombudsman, az Eszterházy Károly Főiskola Tanárképzési és Tudástechnológiai Kara, a Nyugat-magyarországi Egyetem Benedek Elek Pedagógiai Kara, valamint az MTA Magyar Akkreditációs Bizottság Neveléstudományi Szakbizottság Kisebbségtudományi Munkabizottságának szervezésében „A nemzetiségi felsőoktatás és kutatás helyzete határokon innen és túl” című tudományos konferenciát. 2011. december 15-én a kisebbségi biztos bemutatta a Megszüntetve című kötetet, amelyben az általa vezetett intézmény megszűnése okán összegző jelleggel foglalta össze ombudsmani szerepfelfogását, valamint legjelentősebbnek tartott 50 vizsgálatát.

5.2.5. A kisebbségi biztos szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége DR. K ÁLLAI ERNŐ PHD Született: 1969. december 1. Budapest Tanulmányok 2008 PhD – Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola 1997–2002 Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar – jogász 1994–1998 Eötvös Loránd Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar – középiskolai történelem szakos tanár 1990–1994 Eszterházy Károly Tanárképző Főiskola történelem – ének szakos tanár 1994–1995 Újságíró Iskola – okleveles újságíró 1995 Magyar Rádió – okleveles hírszerkesztő, rádiós újságíró

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

341

Munkakörök 2007 – a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 2010 – tanszékvezető főiskolai tanár, Eszterházy Károly Főiskola, TKTK 2009 – vendégoktató, Debreceni Egyetem, AJK, Alkotmányjogi Tanszék 2009 – főiskolai tanár, Apor Vilmos Katolikus Főiskola 2008 – állandó vendégoktató, „Esélyegyenlőség és kisebbségvédelmi igazgatás” képzés szakmai mentora, Budapesti Corvinus Egyetem 2002 – intézetvezető főiskolai docens, Apor Vilmos Katolikus Főiskola Romológia és Alkalmazott Társadalomtudományi Intézet 1998 – Romológiai Kutatócsoport vezetője, MTA Etnikai-nemzeti Kisebbségkutató Intézet 1999–2002 egyetemi oktató, Miskolci Egyetem Szociológia Tanszék 1996–1998 RPA munkatárs 1988–1997 tanár különböző oktatási intézményekben Ösztöndíjak 2000–2002 Civic Education Project 1997–1999 Soros Alapítvány 1998–2002 European Roma Rights Center 1997–1999 RPA Láthatatlan Kollégium Közéleti-szakmai tevékenység 2007 Egyenlő Bánásmód Szakmai Tanácsadó Testület tagja 2002–2005 Autonómia Alapítvány kuratóriumának tagja 1998–2004 Gandhi Közalapítvány kuratóriumának tagja Szakmai szervezeti tagság Magyar Szociológiai Társaság elnökségének a tagja Magyar Tudomány Akadémia Köztestületének tagja Magyar Jogász Egylet Magyar Politikatudományi Társaság Magyar Néprajzi Társaság Elismerések 2006 – Kisebbségekért Díj 2005 – kiemelkedő kutatási tevékenységért az Országos Cigány Önkormányzat kitüntetése Jelentősebb, empirikus adatfelvétellel zajló kutatások A kisebbségi közösségek kulturális jogainak érvényesülése

342

5. Mellékletek

Az etnikai adatok kezelésének új paradigmája Roma vállalkozók Magyarországon Helyi cigány kisebbségi önkormányzatok vizsgálata A cigányzenészek múltja és jelene A magyarországi romák társadalomtörténete a 20. században A romák esélyegyenlősége Magyarországon. Az önkormányzatiság, a pozitív diszkrimináció és az oktatás szerepe a romák helyzetének javításában – elméleti és gyakorlati modellek A helyi cigány kisebbségi önkormányzatok elméleti modelljei és magyarországi gyakorlata A kisebbségek kulturális autonómiája Oktatás Tanszékvezető főiskolai tanár az Eszterházy Károly Főiskola Tanárképzési és Tudástechnológiai Kar Kisebbségtudományi Tanszékén. A Corvinus Egyetem Esélyegyenlőségi és Kisebbségvédelmi igazgatás szakirányú továbbképzési szakán állandó vendégoktató. Publikációk Szerkesztett kötetek magyar nyelven (szerk. Gyulavári Tamással): A jövevényektől az államalkotó tényezőkig. A nemzetiségi közösségek múltja és jelene Magyarországon. Budapest: OBH, 2010. 448. (szerk. Kovács Lászlóval): Megismerés és elfogadás. Pedagógiai kihívások és roma közösségek a 21. század iskolájában. Budapest: Nyitott Könyvműhely, 2009. 264. Tanulmányok, kötetfejezetek magyar nyelven (Varjú Gabriellával): A kisebbségi törvény. In: Kállai Ernő – Gyulavári Tamás (szerk.): A jövevényektől az államalkotó tényezőkig. A nemzetiségi közösségek múltja és jelene Magyarországon. Budapest: OBH, 2010. 178–205. (Bindorffer Györgyivel és Dóczé Nikolettel): A magyarországi nemzetiségi közösségek történelme és jelene In: Kállai Ernő – Gyulavári Tamás (szerk.): A jövevényektől az államalkotó tényezőkig. A nemzetiségi közösségek múltja és jelene Magyarországon. Budapest: OBH, 2010. 49–144. A meg nem valósult kulturális autonómia – Cigány kisebbségi önkormányzatok Magyarországon Egyenlítő, 2010. október. (Kovács László) A cigány/roma nemzetiségi képzés a váci Apor Vilmos Katolikus Főiskolán. Képzés és gyakorlat, 2010/1. 87–91. Cigányok/romák és a magyar társadalom In: Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2009-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2010.

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

343

Tehet-e valamit egy cigány kisebbségi önkormányzat a romák esélyegyenlősége érdekében? In: Majtényi Balázs (szerk.): Lejtős pálya. Antidiszkrimináció és esélyegyenlőség. Budapest: L’Harmattan, 2009. 200–209. Cigányok/romák Magyarországon. Társadalomtörténeti vázlat. In: Kállai Ernő – Kovács László (szerk.): Megismerés és elfogadás. Pedagógiai kihívások és roma közösségek a 21. század iskolájában. Budapest: Nyitott Könyvműhely, 2009. 156–175. A kisebbségi ombudsman tevékenysége és a roma közösségek. Rendészeti Szemle, 2008/5. 3–23. Cigányok/romák Magyarországon. In: Romák a történelemtanításban. Budapest: Történelemtanárok Egylete, 2008. 5–17. A kisebbségi ombudsman lehetőségei napjainkban. In: Heizerné Hegedűs Éva (szerk.): Az ombudsman intézménye és az emberi jogok védelme Magyarországon. Budapest: Országgyűlési Biztosok Hivatala, 2008. 20–28. Cigányok/romák Magyarországon. In: Mazzag Éva – Kárpáti Árpád (szerk.): Kezdeményezés az összetartó társadalomért. Pécs: Pécsi Tudományegyetem Felnőttképzési és Emberi Erőforrás Fejlesztési Kar, 2008. 14–22. Kormányzati romapolitika az elmúlt négy évben. In: Kállai Ernő – Törzsök Erika (szerk.): Átszervezések kora. Cigánynak lenni Magyarországon. Jelentés 2002–2006. Budapest: EOKIK, 2007. 187–203. Előadások Az értelmiségi romák társadalmi érvényesülésének lehetőségei – Romaversitas Szabadegyetem, 2011. február 11. A kisebbségi önkormányzatiság időszerű kérdései – találkozó a Baranya megyében élő kisebbségi önkormányzatok elnökeivel, Pécs, 2011. február 22. A magyarországi kisebbségi önkormányzatok – A romák helyzete Finnországban és Magyarországon című konferencia a Finnagora, a Finn Köztársaság Budapesti Nagykövetsége, valamint a Pécsi Tudományegyetem Romológia és Nevelésszociológiai Tanszék szervezésében, Budapest, 2011. március 18. Mi történt Gyöngyöspatán? És Pesten? – Szolidaritás Nap a gettókba szorított és rasszista megfélemlítésnek– erőszaknak kitett cigány emberek és közösségek mellett a Roma Polgárjogi Mozgalom, a Wesley János Lelkészképző Főiskola, Társulás a Cigány Méltóság Védelméért szervezésében, Budapest, 2011. március 21. A romák helyzete Magyarországon – A Berlini Magyar Nagykövetség szervezésében megrendezésre kerülő „Nemzetközi Roma Nap”, Berlin, 2011. április 4. A kisebbségi önkormányzatiság időszerű kérdései – találkozó a Bács-Kiskun

344

5. Mellékletek

megyei találkozó a megyében élő kisebbségi önkormányzatok elnökeivel, Kecskemét, 2011. május 3. A társadalmi integráció lehetséges állomásai a kisebbségi közösségek életében az Egyesült Államokban és Magyarországon – Nyári Egyetem a Roma Szakkollégium szervezésében, Kamarás István felkérése, Lakitelek, 2011. június 6. Az etnikai konfliktusok új dimenziói Magyarországon – Kollektív traumák, határhelyzetek, természeti és társadalmi katasztrófák – A Magyar Szociológiai Társaság konferenciája, Miskolc, 2011. november 12. Látni, amit mindenki lát, és gondolni, amit még senki sem gondolt. Nemzetiségi oktatás és kisebbségkutatás Magyarországon – A nemzetiségi felsőoktatás és kutatás helyzete határokon innen és túl – Nemzetközi konferencia, Eger 2011. november 16. A roma stratégia a hazai gyakorlatban – Európai és magyar roma stratégia – tények, tervek, dilemmák – Az MTA Szociológiai Kutatóintézet konferenciája, Budapest, 2011. november 24.

5.2.6. A kisebbségi jogok országyűlési biztosának munkatársai Dr. Dóczé Nikolett Dr. Fórika László Dr. Bindorffer Györgyi Juhász Hajnalka Dr. Kántás Péter Dr. Kutassy-Nagy Noémi Dr. László Boglárka Leveszy Zsuzsa Dr. Magicz András Magyarné dr. Vuk Katalin Dr. Móricz-Nagy Diána Némedi Erika

Dr. Regényi Eszter Rózsás István Starkné Osvát Anna Dr. Szabó Orsolya Dr. Szajbély Katalin Tar Éva Dr. Tóth Judit Dr. Török Tamás Dr. Varjú Gabriella Dr. Vass Veronika Dr. Weinbrenner Ágnes

5.2. A nem zet i és et n i k a i k isebbség i jogok bi ztosá n a k tevékenysége

345

5.2.7. A kisebbségi biztos munkatársainak tudományos tevékenysége Publikáció Szajbély Katalin Kállai Ernő – Szajbély Katalin: A romaintegráció dilemmái. Európai Tükör, 2011/3. 58–69. Kántás Péter A méltánytalanul elnyomott méltányosság; Közjogi Szemle, 2011/2. 33–36. Szükség van új szabálysértési törvényre? Belügyi Szemle, 2011/12. 5–21. Négy tézis a közigazgatási jogsértések hatékonyabb szankcionálásához. Kriminológiai Közlemények, 69. sz. 54–64. Tóth Judit Az európai romabefogadás és -stratégia integrálási esélyei: csak hosszabb távon. Európai Tükör, 2011/3. 20–32. A kisebbségek kulturális jogai Magyarországon a nemzetközi vállalások tükrében. Kisebbségkutatás, 2011/1. 47–72. A rendészet alkotmányossági minimumai és az alaptörvény. Közjogi Szemle, 2011/2. 15–27. Az uniós munkavállalók mozgása és annak néhány akadálya. Föld-rész, (referált nemzetközi és jogi folyóirat), 2011/1. 47–70. Chronowski, Nóra – Drinóczi, Tímea – Takács, Tamara (eds.): Governmental Systems of Central and Eastern European States. Oficyna, Warsawa 2011. Közjogi Szemle, 2011/4. 70–71. Az idegen Magyarország. – Magyar Tudomány, 2011/5. 636–639. Előadások Bindorffer Gyöngyi Nemzetiségi oktatás a statisztika és az identitás szemszögéből – A nemzetiségi felsőoktatás és kutatás helyzete határokon innen és túl – Nemzetközi konferencia, Eger 2011. november 16. Dóczé Nikolett Az ombudsmani jogvédelem – Előadás gyöngyösi hátrányos helyzetű fiataloknak, Budapest, 2011. október 18. Fórika László Ki és hogyan méri fel a kisebbségi nevelés-oktatás iránti igényeket? (A szülői igénybejelentő nyilatkozatok problematikája) – A nemzetiségi felsőoktatás és kutatás helyzete határokon innen és túl – Nemzetközi konferencia, Eger 2011. november 17.

346

5. Mellékletek

Magicz András A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok időszerű kérdései – Aktualitások a kisebbségi önkormányzatok működéséről – Szakmai továbbképzés, Kaposvár 2011. június 1. Vass Veronika Az ombudsmani jogvédelem – Előadás gyöngyösi hátrányos helyzetű fiataloknak, Budapest, 2011. október 18. Weinbrenner Ágnes Az ombudsmani jogvédelem – Előadás gyöngyösi hátrányos helyzetű fiataloknak, Budapest, 2011. február 3. Kerekasztal-beszélgetés – Egy kisebbség perspektívái Magyarországon és Európában – Lehetőségek és kötelezettségek az európai roma-keretstratégia elfogadása után– Szeged, 2011. október 13. Oktatás, vizsgáztatás Kántás Péter A Jogi Szakvizsga Bizottság tagjaként részt vett a vizsgáztatásban Magicz András A Corvinus Egyetem Esélyegyenlőségi és Kisebbségvédelmi igazgatás szakirányú továbbképzési szakán meghívott oktató. Szajbély Katalin A Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék meghívott oktató. A Corvinus Egyetem Esélyegyenlőségi és Kisebbségvédelmi igazgatás szakirányú továbbképzési szakán meghívott oktató. Tóth Judit A Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszékén tanszékvezető-helyettesként vesz részt az oktatásban. Varjú Gabriella A Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar alkotmányjogi záróvizsga bizottságának tagja.

6.

A Beszámoló CD melléklete

6.1. Katasztrófavédelmi Projekt 6.2. Betegjogi Projekt 6.3. Gyermekjogi Projekt 6.4. Kállai Ernő: Megszüntetve 6.5. Példatár: Az állampolgári jogok biztosának jelentései