Hoe Savanna de Jeugdzorg veranderde…
Scriptie Sociologie Tjibbe Galama 0604585 1e begeleider: Ali de Regt 2e begeleider: Rineke van Daalen
“Come mothers and fathers throughout the land Don't criticize what you can't understand Your sons and daughters are beyond your command Your old road is rapidly agin' So get out of the new one it can't lend your hand For the times they are a-changin'…” Bob Dylan
2
Voorwoord Voor jullie aan deze scriptie beginnen wil ik eerst nog het een en ander meedelen. Er zijn een paar mensen die ik moet bedanken, zonder hen was deze scriptie namelijk nooit tot een goed einde gekomen. Als eerste mijn ouders, die verantwoordelijk zijn voor een groot deel van de financiering van dit meesterwerk. Joop en Wip, bedankt voor jullie steun in alle opzichten. Daarnaast natuurlijk ook Janneke die mij te allen tijde gemotiveerd heeft proberen te houden (wat niet altijd makkelijk was), mij ladingen koffie en koekjes heeft bezorgd achter mijn computerscherm, op z’n tijd voor de nodige afleiding zorgde en zoveel mogelijk spelvauten uit mijn stukken haalde (ze heeft het voorwoord nog niet onder ogen gekregen). Ook iedereen met wie ik koffie heb gedronken op de universiteit ben ik dankbaar, want gedeelde smart is halve smart! In het speciaal Niels, die, ondanks het feit dat hij al drie jaar gestopt is met roken, toch buiten in de kou kwam staan. Ook ben ik drank verschuldigd aan mijn externe motivators; al mijn collega’s wiens naam met een ‘J’ begint. Zonder jullie had het nog wel maanden kunnen duren! Last but not least mijn eerste begeleider Ali de Regt, zij heeft mij geholpen bij het concretiseren van de plannen in mijn hoofd en is van groot belang geweest voor de stijl van mijn scriptie. Ook mijn tweede begeleider Rineke van Daalen heeft mij met een frisse kijk geholpen deze scriptie tot een goed einde te brengen. Samen hebben zij mij verder geholpen waar ik vastliep en mij voorzien van het nodige opbouwende commentaar. Bedankt allemaal! Tjibbe Galama
3
Samenvatting Dit afstudeeronderzoek gaat over de problemen rondom Bureau Jeugdzorg. Het richt zich specifiek op het uithuisplaatsingproces van jeugdigen en de rol van gezinsvoogden hierbij. Naar aanleiding van de dood van Savanna, een driejarige peuter die door mishandeling om het leven kwam, in september 2004, is er in de media veel kritiek op de hulpverlening rond het gezin gekomen. Deze kritiek richtte zich voornamelijk op Bureau Jeugdzorg en in het bijzonder de gezinsvoogd. Aangezien de gezinsvoogd een grote beslissingsvrijheid heeft in het uithuisplaatsingproces moest zij het ontgelden. De strekking van de kritiek was dat Savanna eerder uithuisgeplaatst had moeten worden en dat de jeugdzorg en de gezinsvoogd hadden gefaald. De gezinsvoogd van Savanna is justitieel vervolgd, zij is de eerste gezinsvoogd die dit is overkomen. Vanaf september 2004 is in alle zaken waar jeugdigen slachtoffer werden de nadruk op de verantwoordelijkheid van Bureau Jeugdzorg en de gezinsvoogd gelegd. Er gingen hoe langer hoe meer stemmen op om jeugdigen in een eerder stadium uit huis te plaatsen, waar van oudsher de opvatting is dat jeugdigen zo lang mogelijk bij de ouders moeten blijven. Over een onderwerp zijn altijd verschillende discoursen aanwezig. Er is echter maar een discours dat dominant is, de overige discoursen zijn afsplitsingen hiervan of zelfs tegenbewegingen. De discoursen zijn dynamisch, ze veranderen door de tijd heen. Ook het dominante discours verandert. Het kan zich stapsgewijs verder ontwikkelen, maar het kan ook volledig omslaan. Het dominante discours over een onderwerp is te zien als de algemene opvatting, de opinie die de norm bepaald over dat onderwerp. In deze scriptie heb ik onderzocht of er naar aanleiding van de zaak Savanna een omslag in het discours, de algemene opinie, rondom uithuisplaatsing heeft plaatsgevonden, en of deze eventuele omslag er voor heeft gezorgd dat gezinsvoogden hun discretionaire ruimte, hun vrije beslissingsruimte, hierdoor anders zijn gaan invullen. Om een uitspraak te kunnen doen over de invloed van het dominante discours op de discretionaire ruimte van de gezinsvoogd heb ik gebruik gemaakt van een discoursanalyse. In mijn theoretisch kader wordt dieper ingegaan op de begrippen “discours” en “discretionaire ruimte”. Het hoofdstuk methode beschrijft de discoursanalyse die ik heb gebruikt om de krantenberichten te analyseren. Ook heb ik de geschiedenis van de jeugdzorg in Nederland in deze scriptie opgenomen. Hierin komt naar voren hoe het huidige Bureau Jeugdzorg gevormd is. Daarnaast volgt ook een beschrijving van de verschillende kinderbeschermingsmaatregelen met speciale aandacht voor uithuisplaatsing. Hier komt de grote vrije beslissingsruimte van de gezinsvoogd in naar voren.
4
Aan de hand van verschillende boeken en artikelen heb ik de algemene opvatting over uithuisplaatsing tot 2004 in kaart gebracht. Hieruit is gebleken dat in Nederland vanaf de jaren zestig van de 20e eeuw een trend is ingezet waarin het biologische gezin steeds belangrijker werd geacht. De overheersende gedachte tot eind 2004 was dat het biologische gezin de belangrijkste factor was voor het goed opgroeien van een kind. Uithuisplaatsing werd vanaf 1960 tot 2004 steeds meer als schadelijk bestempeld. De band tussen ouder en kind werd als onverbrekelijk en vooral onvervangbaar gezien. Voordat ik ben gaan kijken naar het discoursen die speelden rond uithuisplaatsing na 2004 heb ik eerst de opvattingen in de media over Bureau Jeugdzorg en de gezinsvoogden in kaart gebracht. Dit heb ik gedaan om een beeld te geven van de kritiek op Bureau Jeugdzorg en de context waarin de gezinsvoogden werken. Ook komen de medewerkers van Bureau Jeugdzorg en de gezinsvoogden zelf aan het woord in een reactie op de beeldvorming in de media. De opvattingen heb ik in kaart gebracht aan de hand van een discoursanalyse volgens de politicoloog Hajer. Ik heb de berichtgeving in de vier grote landelijke dagbladen, de Volkskrant, Het NRC Handelsblad, De Telegraaf en Trouw, waarin het woord ‘Savanna’ voorkwam van september 2004 tot augustus 2007 geanalyseerd, 471 in totaal. De heersende opinie in de media rond Bureau Jeugdzorg na 2004 is dat zij slecht functioneert. De gezinsvoogden worden minder hard getroffen in de kranten. Er is veel begrip voor de zware functie die zij bekleden. Dat betekent niet dat zij geen kritiek krijgen, ook over de gezinsvoogden worden harde uitspraken gedaan. De gezinsvoogden zelf zijn vooral kwaad over de vervolging van hun collega en de negatieve berichtgeving over hun werk en dat van Bureau Jeugdzorg in het algemeen. De opvattingen rond uithuisplaatsing die na 2004 dominant zijn geworden heb ik op dezelfde manier geanalyseerd als de ideeën die rond Bureau Jeugdzorg en de Gezinsvoogden heersten. Ik heb hiervoor ook gebruik gemaakt van de 471 berichten met het trefwoord Savanna. In de krantenberichten komen niet alleen journalisten aan het woord, maar ook politici, medewerkers van Bureau Jeugdzorg en een groot aantal deskundigen. Aan de hand van de uitspraken in de vier landelijke dagbladen over uithuisplaatsing ben ik tot de conclusie gekomen dat na 2004 steeds meer stemmen opgingen voor snellere uithuisplaatsing. Waar men eerder het gezin zo lang mogelijk intact wilde laten is men na 2004 van mening dat jeugdigen in een eerder stadium uit huis moeten worden geplaatst, om op deze manier het risico op jeugdige slachtoffers in te perken. Uit een vergelijking van het dominante discours vóór 2004 en het discours dat daarna in de media domineerde, heb ik kunnen concluderen dat er een omslag heeft plaatsgevonden in de opvattingen rond uithuisplaatsing. 5
De gezinsvoogden komen veel aan het woord in de media. Omdat zij een grote vrije beslissingsruimte hebben in het aanvragen van een uithuisplaatsing en een zware stem hebben in het uithuisplaatsingproces heb ik van hun opvattingen een aparte analyse gemaakt. Gezinsvoogden zijn opgeleid met het idee dat kinderen alleen in uiterste noodgevallen bij hun ouders mogen worden weggehaald, een opvatting die al vanaf de jaren 60 van de vorige eeuw de overhand heeft. Uit mijn analyse van de gezinsvoogden is gebleken dat zij vasthouden aan deze opvatting. Ook na de zaak Savanna en de vele kritiek die over hen heen is gekomen zijn de gezinsvoogden nog altijd van mening dat jeugdigen zo lang mogelijk bij hun biologische ouders moeten blijven. Ondanks het discours dat binnen de groep gezinsvoogden dominant is geven zij toch angstig te zijn voor persoonlijke vervolging waardoor zij in de toekomst meer uithuisplaatsingen verwachten. Om van de verantwoordelijkheid af te zijn verwachten zij dat kinderen sneller uit huis worden geplaatst. Op basis van de discoursomslag en de gezinsvoogden die aangaven angstiger te worden voor een vervolging, verwachtte ik vanaf 2004 een stijging in het percentage uithuisgeplaatsten. Uit de cijfers hierover van de Raad voor de Kinderbescherming heb ik echter kunnen concluderen dat er juist een daling is waar te nemen, zowel in absoluut aantal als in percentage van het aantal ondertoezichgestelde kinderen. Dit betekent dat de gezinsvoogden op de korte termijn niet zijn beïnvloed door het dominante discours dat in de samenleving heerst, maar juist hebben vastgehouden aan hun eigen discours voor bij het invulling geven aan hun discretionaire ruimte. Uit de cijfers blijkt dat de gezinsvoogden bij het invullen van hun discretionaire ruimte vasthouden aan de ideeën waar zij ook mee zijn opgeleid en dat er naar aanleiding van de discoursomslag tot nu toe nog geen omslag in het aantal uithuisplaatsingen is waar te nemen. Hier moet bij vermeld worden dat het nog erg kort dag is, over 10 jaar zou het beste nog eens naar de gedragingen van de gezinsvoogden gekeken kunnen worden. Ook zijn de cijfers waarvan ik gebruik heb gemaakt niet optimaal. Uiteindelijk ben ik tot de conclusie gekomen dat er inderdaad een omslag in het discours heeft plaatsgevonden, maar dat deze op de korte termijn niet van invloed is geweest op de invulling van de discretionaire ruimte door gezinsvoogden met betrekking tot uithuisplaatsing. De gezinsvoogden zijn nog steeds van mening dat kinderen het best opgroeien bij de biologische ouders, en zij handelen hier ook naar.
6
Inhoudsopgave
Pagina
Voorwoord
3
Samenvatting
4
Inhoudsopgave
7
Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Inleiding 1.2 Probleemstelling 1.3 Methode en theorie 1.4 Opbouw van de scriptie
8 8 11 12 13
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader 2.1 Discours 2.2 Discretionaire ruimte
14 14 16
Hoofdstuk 3: Methode 3.1 Het vaststellen van het dominante discours 3.2 Mijn discoursanalyse 3.3 De cijfers
19 19 20 21
Hoofdstuk 4: Bureau Jeugdzorg, kinderbeschermingsmaatregelen en gezinsvoogden 4.1 Historische beschrijving van de zorg voor jeugdigen 4.2 De kinderbeschermingsmaatregelen 4.3 Uithuisplaatsing 4.4 De gezinsvoogd
23 23 28 30 33
Hoofdstuk 5: Visies op uithuisplaatsing 5.1 Ondertoezichtstelling met of zonder uithuisplaatsing 5.2 Liever thuis
37 37 39
Hoofdstuk 6: Over Bureau Jeugdzorg en gezinsvoogden 6.1 Over Bureau Jeugdzorg 6.2 De reactie van Bureau Jeugdzorg 6.3 Over de gezinsvoogden 6.4 De reactie van de gezinsvoogden
42 42 45 47 52
Hoofdstuk 7: Het discours rondom uithuisplaatsing 7.1 Een terughoudende opstelling 7.2 Bij enige dreiging, zo snel mogelijk uit huis 7.3 Gezinsvoogden over uithuisplaatsing 7.4 Conclusie
56 56 58 62 65
Hoofdstuk 8: Invulling van de discretionaire ruimte
67
Hoofdstuk 9: Conclusie
72
Bijlage: Literatuurlijst 7
Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Inleiding Bureau Jeugdzorg is de afgelopen jaren wekelijks en soms zelfs dagelijks in het nieuws. Veel spraakmakende familiedrama’s worden in verband gebracht met de Jeugdzorg. Zo heeft bijna iedereen wel eens gehoord van het ‘Maas Meisje’, een 12 jarig meisje dat in de zomer van 2006 verdeeld over verschillende sporttassen terug gevonden werd in de rivier de Maas. In december 2006 kwam er het Turkse jongetje Metahan dat door zijn moeder vermoord werd, breed in het landelijke nieuws en waren er dergelijke zaken in Tolbert en Beverwijk. De meest spraakmakende was echter een zaak die in september 2004 speelde, die van Savanna, tot op de dag van vandaag verschijnt deze zaak nog wekelijks in het nieuws. Het imago van Bureau Jeugdzorg is slechter dan ooit. Reden hiervoor is dat deze instelling vaak, terecht of onterecht, in verband wordt gebracht met de bovengenoemde en soortgelijke zaken. De teneur van de berichtgeving is dan dat de jeugdzorg wéér gefaald heeft en dat gezinsvoogden hun werk niet goed doen. Of deze kritiek altijd terecht is blijft de vraag. In 2005 is de Wet op de Jeugdzorg van kracht geworden. De Bureaus Jeugdzorg moeten hun uitvoeringspraktijken nu afstemmen op dit wettelijke takenpakket. Tot 2005 was de Wet op jeugdhulpverlening uit 1989 de maatstaf. Op het stelsel van deze wet was veel kritiek. De voornaamste punten waren de versnipperde en onduidelijke aansturing, de vele verschillende wegen waarlangs jeugdigen binnenkwamen, en de vereiste van telkens een nieuwe intake per instelling. Vanaf 1994 is gewerkt aan een nieuw zorgstelsel voor de jeugd waar uiteindelijk de Wet op de Jeugdzorg uit is gekomen. In deze wet zijn de speerpunten van het zo vroeg mogelijk signaleren van problemen, en één centrale toegang tot het gehele jeugdzorgstelsel, gerealiseerd. De taken van Bureau Jeugdzorg bestaan in de nieuwe wetgeving voornamelijk uit indicatietaken en aansluitingstaken. De indicatietaak bestaat eruit dat Bureau Jeugdzorg beziet of een jeugdige zorg nodig heeft in verband met opgroei-, opvoedings-, of psychiatrische problemen, en of de omgeving waarin de jeugdige1 opgroeit bedreigend is. Als dit het geval is volgt een indicatiebesluit. De aansluitingstaak is gericht op een soepele samenwerking met de lokale voorzieningen, zoals jeugdgezondheidszorg, jeugdmaatschappelijkwerk en onderwijs. Verder is in de nieuwe wet opgenomen dat Bureau Jeugdzorg optreedt bij signalen van derden met betrekking tot opvoedingsproblematiek in 1
In de Wet op de Jeugdzorg gebruikt men de term ‘jeugdigen’, in mijn scriptie gebruik ik jeugdigen, jongeren en kinderen door elkaar
8
welke vorm dan ook. Deze signalen kunnen van het Advies-, en Meldpunt Kindermishandeling en de kindertelefoon, die organisatorisch deel uitmaken van Bureau Jeugdzorg, maar ook van buurtbewoners of familie. Ook de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen, opgelegd door de kinderrechter, en jeugdreclassering vallen onder de verantwoordelijkheid. Via gezinsvoogden wordt hulp en steun gegeven aan jeugdigen die onder toezicht zijn gesteld of uit huis zijn geplaatst. In mijn scriptie wil ik het hebben over het functioneren van de Bureaus Jeugdzorg en met name over een van hun taken, namelijk uithuisplaatsing van kinderen. Een van de beslissingen die door de Bureaus Jeugdzorg genomen moet worden is de beslissing een kind al dan niet uit huis te plaatsen. Dit is een moeilijke beslissing waarvoor geen vaste regels bestaan. Uithuisplaatsingen worden altijd voorafgegaan door een ondertoezichtstelling. Ondertoezichtstelling kan worden aangevraagd bij de kinderrechter door de Raad voor de Kinderbescherming en de Officier van Justitie. Dit kan tegen de wil van de ouders in gebeuren. Bij een ondertoezichtstelling kan de kinderrechter het gezag van één of beide ouders of voogd beperken door een jeugdige onder toezicht van Bureau Jeugdzorg te stellen. Die wijst dan een gezinsvoogd aan. De gezinsvoogd begeleidt de jeugdige en ondersteunt de ouders bij de opvoeding. Adviezen die gezinsvoogden tijdens een ondertoezichtstelling aan ouders geven zijn bindend en dienen opgevolgd te worden. De gezinsvoogd is nu de wettelijke voogd van de jeugdige. Samen met de ouders bewaakt de gezinsvoogd de belangen van de jeugdige. Verder probeert hij de eigen relatie met de ouders en de band tussen jeugdige en ouders zo goed mogelijk te houden. Tijdens de ondertoezichtstelling is de jeugdige woonachtig bij de ouders. In Nederland staan ongeveer 21 duizend jeugdigen onder toezicht. De ondertoezichtstelling wordt jaarlijks geëvalueerd en kan na elke evaluatie met maximaal een jaar worden verlengd. Ondertoezichtstelling loopt maximaal door tot het 18e levensjaar van de jeugdige. Als de thuissituatie gedurende de ondertoezichtstelling niet verbetert of (nog steeds) onveilig lijkt voor de jeugdige, kan echter ook worden overgegaan tot een uithuisplaatsing. Deze wordt aangevraagd door de gezinsvoogd en moet goedgekeurd worden door de kinderrechter. De ouders kunnen worden opgeroepen als getuige, maar kunnen door de ondertoezichtstelling de uithuisplaatsing niet tegenhouden. In de uithuisplaatsing van kinderen is een belangrijke rol weggelegd voor de gezinsvoogd. Deze bepaalt wanneer de uithuisplaatsing aangevraagd wordt bij de rechter en moet hiervoor overtuigende bewijzen aan de Raad van Kinderbescherming leveren. De laatstgenoemde draagt de bewijzen voor aan de 9
kinderrechter die het uiteindelijke besluit neemt. In de praktijk komt het er op neer dat maar zeer weinig aanvragen worden afgewezen. Doordat de regels en protocollen rondom het uithuisplaatsingproces niet waterdicht zijn heeft de gezinsvoogd hierin een hoge mate van beslissingsvrijheid. Deze vrijheid wordt omschreven als discretionaire ruimte. De eerder genoemde zaak Savanna is van grote invloed geweest op de uithuisplaatsingstaak van gezinsvoogden. Savanna, een driejarige peuter, werd door mishandeling en ondervoeding uiteindelijk dood met een paar sokken in haar mond in de achterbak van een auto gevonden. De moeder kreeg zes jaar cel en de stiefvader twee jaar. Het unieke aan de zaak was echter dat ook de gezinsvoogd van het meisje vervolgd is. De tenlastelegging was zware mishandeling en dood door schuld. De gezinsvoogd had volgens het OM eerder signalen moeten oppikken van de mishandeling van Savanna en haar eerder uit huis moeten plaatsen. Uiteindelijk is de strafeis ‘dood door schuld’ veranderd in ‘zwaar lichamelijk letsel door schuld’ en werd geen celstraf maar een voorwaardelijke werkstraf van 150 uur tegen de gezinsvoogd geëist omdat het OM een signaal wilde stellen dat gezinsvoogden eerder zouden moeten ingrijpen en niet onschendbaar zijn. Uiteindelijk is de gezinsvoogd op 16 november 2007 vrijgesproken, op de uitspraak volgde een luid applaus uit de zaal van haar collega’s. In Nederland domineert van oudsher de opinie dat jeugdigen het best opgroeien in een stabiele gezinssituatie, het liefst bij de biologische ouders. Dit kan gezien worden als het heersende discours omtrent het opgroeien van kinderen. Een heersend discours omtrent een bepaald onderwerp kan gezien worden als de meest naar voren komende opinie, als het ware dominante mening die de norm aangeeft, maar discoursen zijn dynamisch en kunnen door de jaren heen veranderen. Dit houdt in dat ook dominante opinies kunnen verschuiven. Aan de zaak Savanna en andere spraakmakende jeugdzorgzaken is veel mediaaandacht besteed. Vanaf die tijd is in alle zaken waar jeugdigen slachtoffer werden de nadruk door de media veelal op de rol van Bureau Jeugdzorg gelegd. Naar aanleiding van deze zaken zijn steeds meer stemmen op gegaan jeugdigen sneller bij hun ouders weg te halen als het gezin niet goed functioneert. Dit om herhaling te voorkomen. Nadat de gezinsvoogd van Savanna in 2004 is aangeklaagd, zijn de gezinsvoogden persoonlijk justitieel aansprakelijk geworden voor het wel en wee van de jeugdigen onder hun hoede. Wettelijk is er niets veranderd, het was echter wel de eerste keer dat een gezinsvoogd persoonlijk vervolgd werd. Dit legt een grote druk op de invulling die gezinsvoogden geven aan hun discretionaire ruimte. 10
Gezinsvoogden hebben veel gezinnen onder hun hoede. Soms draagt een gezinsvoogd wel voor dertig gezinnen verantwoordelijkheid. Als een gezinsvoogd voor een gezin een indicatiestelling moet invullen om in de benodigde zorg te voorzien, kost dat veel tijd. Door deze en vele andere administratieve taken blijft er maar weinig tijd over om ín de gezinnen door te brengen, terwijl dat juist als een van de belangrijkste onderdelen van de werkzaamheden wordt gezien. Gezinsvoogden uit de praktijk geven aan dat er 10 tot 20 procent van hun tijd beschikbaar is voor direct contact met de jeugdige en het gezin. Dit is volgens hen te weinig tijd om een goed beeld te krijgen van het gezin en de zorg die er nodig is. Ondanks dat moeten er zware beslissingen worden genomen die bepalend zijn voor de toekomst van de jeugdige en ook van grote invloed zijn op het leven van de ouders. Dit brengt een grote druk en veel spanning met zich mee. In deze scriptie wil ik onderzoeken of door de nasleep van de zaak Savanna en andere spraakmakende zaken, een omslag heeft plaatsgevonden in het dominante discours rondom de uithuisplaatsing van kinderen en of deze eventuele omslag van invloed is op de beslissingen die de gezinsvoogden nemen op het gebied van uithuisplaatsingen.
1.2 Probleemstelling Mijn probleemstelling bestaat uit een aantal vragen. De hoofdvraag is of het dominante discours rond uithuisplaatsing is veranderd door de zaak Savanna, en zo ja, of deze verandering terug te zien is in invulling van de discretionaire ruimte door gezinsvoogden met betrekking tot uithuisplaatsing. Om deze vraag te kunnen beantwoorden heb ik vier deelvragen opgesteld. De eerste is wat het dominante discours was voordat de zaak Savanna breed in de media werd uitgemeten. Onder het dominante discours versta ik het discours dat het meest prominent aanwezig is en het meeste draagvlak vindt in de krantenberichten die ik ga analyseren. De tweede deelvraag is of, en zo ja, hoe, het discours naar aanleiding van de zaak Savanna veranderd is. Door de discoursen van voor en na de zaak Savanna met elkaar te vergelijken kan ik bepalen of er een discoursomslag heeft plaatsgevonden naar aanleiding van deze zaak. De derde vraag is wat het dominante discours is binnen de groep gezinsvoogden zelf. Omdat de gezinsvoogden een specifieke groep vormen in het uithuisplaatsingproces kijk ik of zij aansluiten bij het algemene discours, of dat zij er een eigen discours op nahouden. Dit is
11
belangrijk om te kunnen zien of de gezinsvoogden beslissingen nemen vanuit het binnen hun groep geldende discours of dat hun beslissingen overeenkomen met het algemene discours. De vierde en laatste deelvraag heeft betrekking op de discretionaire ruimte van de gezinsvoogden. Ik wil nagaan of de gezinsvoogden hun discretionaire ruimte met betrekking tot uithuisplaatsing anders zijn gaan invullen. Door de cijfers van het aantal aanvragen tot uithuisplaatsing van 2000 tot 2006 met elkaar te vergelijken kan ik nagaan of er verschillen zitten in de jaren voor de zaak Savanna en de jaren erna. Dit kan mij een indicatie geven over de vraag of gezinsvoogden hun discretionaire ruimte zijn gaan gebruiken om meer of minder aanvragen tot uithuisplaatsingen te doen. Alle vragen uit mijn probleemstelling moeten gezien worden in de context van het discours over de Jeugdzorg en de rol van de gezinsvoogden in het algemeen. Daarom besteed ik in mijn scriptie niet alleen aandacht aan de gezinsvoogden en aan de uithuisplaatsingstaak, maar ook aan Bureau Jeugdzorg in een bredere context. 1.3 Theorie en Methode In mijn scriptie zijn theorie en methode nauw met elkaar verbonden. Ik bekijk de berichtgeving rond de zaal Savanna in het licht van verschillende ‘storylines’. Deze storylines zijn te zien als verschillende discoursen. Discoursen worden uitgedragen door verschillende discourscoalities. Rond uithuisplaatsing zijn verschillende discoursen aanwezig, aan de hand van de methode van politicoloog Maarten Hajer ga ik onderzoeken welk discours na de zaak Savanna de dominante is geworden. Hajer geeft twee criteria aan de hand waarvan ik dit kan bepalen. De eerste is dat het dominante discours de discursieve ruimte domineert, voor mijn onderzoek betekent dit het discours dat het meest naar voren komt in de krantenberichten. Het tweede criterium is dat het dominante discours wordt omgezet in concreet beleid. Het discours dat aan deze twee criteria voldoet is volgens Hajer dominant. Er is een constante strijd gaande tussen de verschillende discourscoalities die hun eigen discours dominant willen maken. Discoursen zijn dynamisch, ze veranderen door de tijd heen, daardoor verandert ook het dominante discours van tijd tot tijd. Aan de hand van de methode van Hajer ga ik onderzoeken of het discours na de zaak Savanna is omgeslagen. In mijn scriptei komt ook de theorie rond discretionaire ruimte aan de orde. Uiteindelijk wil ik gaan kijken of de discretionaire ruimte van gezinsvoogden rondom uithuisplaatsing wordt beïnvloed door het dominante discours. Dit ga ik staven aan de hand van cijfers van het CBS en de Raad voor de Kinderbescherming.
12
1.4 Opbouw van de scriptie Na het eerste inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk twee het theoretisch kader. Hierin is een beschrijving van de begrippen discours en discretionaire ruimte terug te vinden. In het derde hoofdstuk beschrijf ik hoe ik mijn discoursanalyse heb vormgeven en breng ik in beeld hoe ik de andere vragen uit mijn probleemstelling heb beantwoord. Het vierde hoofdstuk gaat over Bureau Jeugdzorg. Hierin staat een historische beschrijving van de zorg voor jeugdigen in Nederland. Eerst worden de belangrijkste ontwikkelingen op gebied van jeugdzorg beschreven, daarna de totstandkoming van het huidige Bureau Jeugdzorg, vervolgens wordt aandacht besteed aan uithuisplaatsing en tenslotte aan de rol en de taken van de gezinsvoogd. Na dit hoofdstuk volgt in hoofdstuk 5 een beschrijving van het discours rondom uithuisplaatsing van kinderen dat heerste voor de zaak Savanna breed in de media naar voren kwam. In hoofdstuk zes wordt een beeld gegeven van de context waarin de werknemers van Bureau Jeugdzorg dagelijks actief zijn. Eerst wordt het discours over Bureau Jeugdzorg en de gezinsvoogden vanaf dat vanaf het tijdstip dat de zaak Savanna begon te spelen beschreven. Vervolgens komen de reacties die hierop volgen vanuit zowel Bureau Jeugdzorg als de gezinsvoogden naar voren. Het zevende hoofdstuk gaat over het discours dat naar aanleiding van de zaak Savanna op komt. Eerst beschrijf ik het algemene discours dat in de krantenberichten naar voren komt, vervolgens dat wat binnen de groep gezinsvoogden heerst. Het achtste hoofdstuk gaat over de discretionaire ruimte van de gezinsvoogden en hoe deze beïnvloed wordt door het nu heersende discours. Hierin komt aan de hand van de cijfers over uithuisplaatsing en conclusies over het discours een antwoord op de hoofdvraag uit mijn probleemstelling. De scriptie wordt afgesloten met een conclusie.
13
Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader In de probleemstelling is duidelijk geworden dat ik in deze scriptie gebruik ga maken van een discoursanalyse. Daartoe zal ik eerst uitleggen wat het begrip discours inhoudt en hoe ik het in mijn scriptie zal gebruiken. In paragraaf 2 zal ik beschrijven wat het begrip discretionaire ruimte inhoudt, en hoe het in mijn scriptie gebruikt wordt. 2.1 Het begrip discours Een belangrijke bijdrage aan de totstandkoming van de het begrip discours, zoals dit nu in wetenschappelijke kringen gebruikt wordt, is geleverd door Ferdinand de Saussure. In 1915 verscheen zijn boek Cours de linguistique générale. In dit boek beschreef de Saussure dat de betekenis die aan concepten en objecten gegeven wordt berust op sociale conventies, ook wel culturele aannames genoemd. Een woord is niet meer dan een verzameling letters in geschreven taal of een geluid in gesproken taal dat gebruikt wordt om een concept mee aan te duiden. De betekenis van een woord berust op sociale conventies die door leden van een taalgemeenschap geïnternaliseerd zijn. Hiermee bedoelt hij dat ieder lid van een bepaalde taalgemeenschap zich de betekenis van een woord dusdanig eigen heeft gemaakt dat er geen vraagtekens gezet worden bij wat er met een woord bedoeld wordt. Iedereen die de Nederlandse taal beheerst weet bijvoorbeeld wat een ‘boom’ is. Een boom heeft een stam, takken en bladeren. In een andere taal kan het woord boom echter iets totaal anders betekenen. Ook bestaan er woorden die binnen een taal twee of meer betekenissen hebben. Daarom geeft De Saussure aan dat woorden van zichzelf geen betekenis hebben. Deze krijgen ze aan de hand van relaties met andere woorden in een zin of op basis van culturele aannames. Een woord met een dubbele betekenis kan in het zinsverband meestal maar één betekenis hebben. Daarom is de context erg belangrijk voor het geven van een betekenis aan een concept of object. Een voorbeeld hierbij is bijvoorbeeld: Jantje wil meer zakgeld, en Jantje zwemt in het meer. Het zelfde woord krijgt in een andere zin een andere betekenis. Sociale conventies kunnen gezien worden als een soort afspraken die voor iedereen gelden. Wordt er door iemand afgeweken van deze afspraken, dan is de kans groot dat deze persoon niet begrepen wordt. Door middel van die afspraken krijgen objecten betekenis. Als voorbeeld beschrijft de Saussure een situatie waarin een schaakstuk van een paard kwijt is. De twee schakers spreken af dat een lucifersdoosje dient als het missende stuk. Daarmee krijgt het lucifersdoosje dezelfde betekenis als de drie aanwezige paarden op het schaakbord (geciteerd in Berns, 1981). Door de gemaakte afspraken wordt het lucifersdoosje identiek
14
verklaard aan de andere paarden in het spel, terwijl men in het dagelijks leven nooit een lucifersdoosje zou aanzien voor welk schaakstuk dan ook. In het bovenstaande voorbeeld worden er expliciete afspraken gemaakt over het lucifersdoosje. Binnen een discours is het echter vaak zo dat deze afspraken niet expliciet gemaakt worden, maar dat woorden juist een impliciete betekenis hebben. Deze impliciete betekenis krijgt een woord binnen een bepaalde context. De betekenis blijft behouden tot in een nieuwe context de betekenis weer verschuift. De betekenis van concepten of objecten staat niet vast, maar is juist dynamisch. In zijn meest algemene vorm kan men stellen dat een ‘discours’ het geheel van uitingen over een bepaald onderwerp is ofwel, alles dat over een onderwerp gezegd en geschreven. Rond een onderwerp zijn altijd meerdere discoursen aanwezig, verschillende ‘storylines’ die uitgedragen worden door verschillende discourscoalities. Er is een constante strijd gaande over welkt discours dominant is. Het dominante discours is bepalend voor hoe ‘men’ er tegenaan kijkt; de algemene opinie. De discoursen zijn allemaal dynamisch, en ook kan het dominante discours omslaan. Door alles wat binnen een bepaalde context over een onderwerp gezegd wordt krijgt een onderwerp betekenis. David Howarth omschrijft dit als volgt: ‘de betekenis van theoretische objecten wordt geconstrueerd in een discours en is nooit intrinsiek waar of vals’ (Howarth, 1998, p. 271). Hiermee wordt bedoeld dat de betekenis die concepten binnen een discours krijgen niet vast staan, ze zijn veranderlijk. Daardoor is het niet mogelijk om een betekenis als wezenlijk waar of vals te beschouwen, deze hangt van de plaats en tijd waarin het gezegd wordt, de betekenis van concepten is dus contextafhankelijk. Het dominante discours over een bepaald thema of onderwerp dat binnen een samenleving geldt, wordt van oudsher gevormd door dominante groepen in de samenleving. Tegenwoordig spelen de media daar echter ook een belangrijke rol in. Steeds meer media worden voor steeds meer mensen toegankelijk, daardoor wordt de invloed van de media groter en groter. Een dominant discours over een bepaald onderwerp kan mensen beïnvloeden in hun beslissingen. Aan de hand van het heersende discours wordt als het ware de norm bepaald. Beslissingen die conform de norm zijn zullen weinig weerstand oproepen, gaan ze echter tegen het dominante discours in dan kan dit op verzet stuiten. Culturele waarden worden verbonden aan gebeurtenissen. Taal of beelden over bepaalde gebeurtenissen hebben een sociaal-culturele waarde die op haar beurt weer sociaalculturele effecten teweeg brengt. Zo blijft het discours in beweging. Ook kan het zo zijn dat er een beweging tegen het dominante discours ingaat en dat het discours daardoor omslaat. Er 15
zijn altijd meerdere discoursen over een onderwerp aanwezig. Er is echter maar één dominant discours. Alle discourscoalities streven naar deze dominante positie. Samengevat is het discours over een bepaald onderwerp alles wat over dat onderwerp gezegd wordt. Belangrijk voor de betekenisgeving is de context waarin iets gezegd wordt. Betekenissen vanuit het discours staan niet vast maar zijn dynamisch, ze kunnen door de tijd heen veranderen of op een andere plaats een andere betekenis hebben. Discoursen veranderen, en ook het dominante discours kan verschuiven. Volgens Michel Foucault brengen veranderingen in het discours veranderingen in de maatschappij teweeg. Andere discoursanalytici, zoals De Saussure, zijn juist van mening dat verandering in de maatschappij het discours veranderen. In mijn scriptie ga ik op zoek naar discoursen rond uithuisplaatsingen. Hierover is in het verleden veel gezegd en geschreven. Mijn doel is te achterhalen wat het dominante discours over uithuisplaatsing door de jaren heen is geweest, en of dat is omgeslagen door de zaak Savanna. Het dominante discours beschouw ik binnen mijn scriptie als de heersende opinie over het onderwerp. Hoe ik het discours ga analyseren is terug te vinden in het volgende hoofdstuk waarin ik de methode behandel. 2.2 Discretionaire ruimte Het begrip discretionaire ruimte heeft betrekking op de mate van beslissingsvrijheid bij de uitvoering van regels. De vrijheid die functionarissen genieten om over de wijze van toepassing van regels te besluiten wordt discretionaire ruimte genoemd. Het begrip komt veel voor bij de uitvoering van wetten en regels door ambtenaren in overheidsinstellingen. Deze overheidsinstellingen kunnen gezien worden als intermediair tussen overheid en burger. De functionarissen zijn hierin een belangrijke schakel. Zij staan in direct contact met de burgers, daarom worden deze functionarissen ook wel ‘street-level’ bureaucraten genoemd (Lipsky, 1980). De organisatie waar ik mij in mijn scriptie op richt is Bureau Jeugdzorg. De uitvoerende functionarissen zijn de gezinsvoogden. In de toepassing van regels zit altijd een verschil tussen norm en werkelijkheid. Dit gebied is spanningsvol. De functionaris die de regels uitvoert moet afwegen hoe hij in bepaalde situaties de regels toepast. Daardoor kunnen tussen regel en uitvoering discrepanties ontstaan. Discretionaire ruimte ontstaat doordat regels abstract geformuleerd zijn, maar door functionarissen in specifieke situaties moeten worden toegepast. Doordat de regels toegepast moeten worden op specifieke gevallen, moet de functionaris de regels interpreteren. Dit brengt een spanningsveld tussen uniformiteit en flexibiliteit met zich mee. De regels zijn 16
bedoeld om uniform te kunnen toepassen, zonder onderscheid des persoon. Flexibiliteit kan echter nodig zijn om de regels rechtvaardig toe te passen en de effectiviteit te vergroten. Denk hierbij aan het loket dat om vijf uur sluit terwijl er nog een persoon met een nummertje staat. Zonder discretionaire ruimte wordt een effectieve en efficiënte implementatie aanzienlijk bemoeilijkt. Doordat de functionarissen elke keer te maken krijgen met nieuwe situaties en cliënten, is het moeilijk en vaak niet wenselijk de regels uniform toe te passen. Door het strikt naleven van de regels kan dan het doel voorbij worden geschoten. De grootte van de ruimte die uitvoerende functionarissen hebben wordt bepaald door de mate van precisie en detail van de regelgeving, de procedures die voor uitvoering en handhaving voorgeschreven zijn en de sancties die op overtreding staan. Hoe minder precies de regels en de procedures, hoe groter de ruimte die de uitvoerende functionaris heeft om zijn eigen interpretatie er aan te geven. De mate van discretionaire ruimte die de functionaris heeft verschilt per instelling en per regel. (van der Veen, 2005). Discretionaire ruimte is in veel functies noodzakelijk, maar kan tegelijkertijd voor problemen zorgen. Wanneer functionarissen discretionaire ruimte tot hun beschikking hebben kan dit leiden tot nepotisme of fraude. Hebben zij echter geen discretionaire ruimte, en vind er een strikte uitvoering van de regels plaats, dan kan dit leiden tot onredelijkheid, vervreemding tussen burgers en overheid en ineffectiviteit van beleid. De implementatie van regels is bepalend voor het beeld dat de burger van de overheid krijgt: ervaart hij machtsmisbruik en willekeur óf rechtvaardigheid. Voor een goede implementatie van beleid is het belangrijk dat bij de totstandkoming ervan een beroep is gedaan op de groep functionarissen wier gedrag de regelgeving probeert te beïnvloeden. Als vooraf geprobeerd is hierin consensus en samenwerking te bewerkstellingen, mag verwacht worden dat handhaving van de regels gemakkelijker zal verlopen (Bakker en van Waarden 1999). Functionarissen kunnen hun discretionaire ruimte gebruiken ten bate van de organisatie waarvoor zij werkzaam zijn. Door hun beslissingsvrijheid kunnen ze in bepaalde situaties zo handelen dat de uitkomst in de lijn ligt van de instelling waarvoor zij werkzaam zijn. Discretionaire ruimte kan echter ook zo gebruikt worden dat doelstellingen die op een hoger organisatorisch niveau zijn vastgesteld niet worden bereikt, of zelfs tegengewerkt. Ook de mensen die de regels opstellen (politici of leidinggevenden) hebben een zekere mate van discretionaire ruimte waarin zij gelding kunnen geven aan hun persoonlijke preferenties. Uitvoerders kunnen eigen, of met het beleid conflicterende doelstellingen nastreven. Dit wordt ook wel het principal-agent probleem genoemd: hoe zorgt de principal (baas of 17
manager) ervoor dat de agent (zijn ondergeschikten, de uitvoerders van het beleid) het beleid uitvoeren zoals door hem uiteen is gezet? Hoe motiveert de principal zijn agents om de algemene doelstelling na te streven en voorkomt hij dat de discretionaire ruimte gebruikt wordt om het beleid een andere richting te geven om er bijvoorbeeld zelf beter van te worden? Uitvoerende functionarissen laten zich volgens Havinga en Terpstra (1999) niet gemakkelijk sturen door managers of politici, vooral als dit afbreuk doet aan hun beslissingsvrijheid of aan de belangen van hun beroepsgroep. Een bepaalde mate van discretionaire bevoegdheid wordt door de professionals geambieerd, het geeft hen een zekere mate van autonomie. En er kan spanning bestaan tussen de politieke- en beleidsintenties enerzijds, en waarden van de betrokken uitvoerders anderzijds. Ook voor de gezinsvoogden geldt dat de regels aan de hand waarvan zij hun beslissingen nemen in de wet vastliggen. In mijn scriptie concentreer ik mij op het uithuisplaatsingproces. De regel die hiervoor in de Wet op de Jeugdzorg is vastgelegd is: De stichting heeft tot taak te bezien of een cliënt zorg nodig heeft in verband met opgroei-, opvoedings- of psychiatrische problemen, dan wel in verband met problemen van een cliënt, niet zijnde een jeugdige, die het onbedreigd opgroeien van een jeugdige belemmeren. Uitgangspunt bij het uitoefenen van de taak, bedoeld in het eerste lid, is dat zorg het belang van een onbedreigde ontwikkeling van een jeugdige dient en aansluit bij de behoefte van de cliënt. Deze zorg is in verband hiermee niet ingrijpender dan noodzakelijk en wordt geboden zo dicht mogelijk bij de plaats waar de cliënt duurzaam verblijft en gedurende een zo kort mogelijke periode. (Wet op de Jeugdzorg art. 5 lid 1, lid 4)
Dit is een erg diffuse regel die veel ruimte laat voor interpretatie. De vraag die ik wil beantwoorden is in hoeverre de invulling die de gezinsvoogden geven aan hun discretionaire ruimte wordt beïnvloed door verandering van het heersende discours.
18
Hoofdstuk 3 Methode Zoals gezegd zal ik een analyse geven van de verandering in het discours rond uithuisplaatsing sinds de zaak Savanna. In dit hoofdstuk laat ik zien hoe ik mijn analyse vorm heb gegeven. 3.1 Het vaststellen van het dominante discours Het dominante discours vóór de zaak Savanna heb ik afgeleid uit bestaande bronnen, zoals boeken, artikelen en andere scripties. Ook heb ik hierbij gekeken naar het beleid dat tot de zaak Savanna begon te spelen gevoerd werd. Het dominante discours vertaalt zich namelijk ook in concreet beleid. Nadat ik het dominante discours van voor de zaak Savanna in kaart had gebracht ben ik zelf het dominante discours wat ontstaan is naar aanleiding van de zaak Savanna gaan onderzoeken. Dit heb ik gedaan aan de hand van een discoursanalyse. Discoursanalyse houdt zich bezig met de vraag hoe interactieprocessen betekenis geven aan teksten en hoe ze bijdragen aan de constructie van sociale werkelijkheid door het maken van betekenis (Phillips & Hardy, 2002). Door de diverse achtergrond van de discoursanalyse zijn er verschillende manieren waarop de analyse vorm gegeven wordt. Ik zal enkele stromingen hieronder bespreken om vervolgens duidelijk te maken voor welke ik gekozen heb. Jacques Derrida’s manier van discoursanalyse staat bijvoorbeeld bekend als ‘deconstruction’ Volgens Derrida zijn concepten niet homogeen maar hebben zij meerdere dimensies. Om deze te ontdekken gaat hij op zoek naar verschillen en contradicties binnen teksten. Hij ontleedt teksten van binnenuit. Hij demonteert als het ware de constructie van een betoog door de implicaties van de verschillende onderdelen tegenover elkaar uit te spelen (Schrover, 1989). Door dit te doen kan hij bepalen welke betekenis de overhand heeft en daarmee wat het dominante discours in een bepaalde tekst of reeks teksten is. Volgens Derrida genereert discours niet per definitie macht. Volgens Hajer (1993) groeperen mensen zich rond zogenaamde ‘storylines’, die kunnen worden beschouwd als sociale constructies van de werkelijkheid die het medium vormen waarmee verschillende groepen hun eigen interpretaties op anderen proberen over te dragen. Een bepaalde groep die een mening heeft probeert deze over te brengen op andere groepen. Mensen die een bepaalde ‘storyline’ of interpretatie van verschijnselen met elkaar delen vormen tezamen een discourscoalitie. Deze coalities kunnen gezien worden als een groep mensen met verschillende achtergronden en met verschillende functies die dezelfde mening delen. Zij geven uiting aan hetzelfde discours en worden daarom ingedeeld in een 19
discourscoalitie. Rond een bepaald onderwerp zijn verschillende discoursen aanwezig en vormen zich daardoor ook verschillende discourscoalities. Deze coalities proberen elkaar te overtuigen. Aan de hand van een discoursanalyse kan aangetoond worden welke discours en daarmee welke coalitie dominant is. Discoursen zijn dynamisch, en daarom zijn ook de discourscoalities dynamisch. Deze veranderen door de tijd heen van samenstelling en van focus. Er vindt een continue strijd plaats waarin de verschillende coalities elkaar beïnvloeden en proberen dominant te worden. Voor mijn discoursanalyse heb ik mij laten inspireren door de methode van Hajer. Hij beschrijft dat verschillende discourscoalities verschillende standpunten uitdragen. Hajer levert in zijn methode twee duidelijke criteria aan de hand waarvan ik kan toetsen welk de dominante coalitie is. De eerste is dat het dominante discours de discursieve ruimte domineert. Dit houdt in dat een bepaald discours prominenter aanwezig is dan de anderen. Het is een kwantitatief criterium, het dominantere discours komt meer voor en heeft volgens Hajer daarmee een breder draagvlak. Het tweede criterium dat Hajer aanvoert is dat het dominante discours geïnstitutionaliseerd is. Dit houdt in dat het discours zich heeft vertaald in concreet beleid. Als een discours dominant is, dan kan het gezien worden als de algemene opinie. Een discours is volgens Hajer pas echt dominant als het zijn doorgang heeft gevonden in het politieke bestel. Ik wil nagaan of er rond uithuisplaatsing verschillende discourscoalities zijn en wie daar deel van uitmaken 3.2 De bronnen Voor mijn daadwerkelijke analyse heb ik gebruik gemaakt van krantenartikelen die te maken hebben met de zaak Savanna. Ik heb artikelen vanaf september 2004 tot augustus 2007 geselecteerd aan de hand van het trefwoord Savanna, 471 berichten in totaal. Het beginpunt voor mijn analyse was september 2004, Toen werd er voor het eerst over de zaak Savanna geschreven. Met Lexis Nexis heb ik artikelen uit de vier grote Nederlandse kranten: de Volkskrant, Het NRC-Handelsblad, De Telegraaf en Trouw. Ik heb voor deze vier kranten gekozen omdat zij naar mijn idee goed beeld geven van de verschillende discoursen in Nederland. Iedere krant legt zijn eigen nadruk en tezamen laten zij het dominante discours zien. Naast krantenartikelen zijn er natuurlijk ook andere media die bijdragen aan de discoursvorming. beschikbaar zoals fora op internet en televisieprogramma’s. Ik heb ervoor gekozen om mij op enkel op de krantenartikelen te richten, omdat deze goed toegankelijk zijn. Ook geven zij een chronologische en complete weergave van de gebeurtenissen, waar bij
20
andere media de kans groot is dat zij meer incidenteel zijn. Ook zouden meerdere media mijn scriptie te omvangrijk maken. Als zoekterm heb ik ‘Savanna’ gebruikt. Dit houdt in dat alle berichten uit de door mij gekozen kranten waarin het woord ‘Savanna’ zich bevindt automatisch geselecteerd zijn. De zaak Savanna is de belangrijkste zaak als het gaat om uithuisplaatsingen en de rol daarin van de gezinsvoogden, omdat het de eerste zaak is waar de gezinsvoogd justitieel vervolgd is. De berichtgeving over deze zaak sluit daarom goed aan bij mijn onderzoek naar uithuisplaatsing en gezinsvoogden. Daarbij heeft de zaak erg veel media-aandacht gekregen waardoor er veel artikelen over beschikbaar zijn. Jeugdzorgzaken na Savanna zijn ook van belang zijn voor mijn onderzoek. Aan andere zaken, bijvoorbeeld die van Metahan en het Maas Meisje, waar jeugdigen slachtoffer werden van hun ouders is ook veel media-aandacht gegeven. Ook hierin werd vaak de nadruk op de rol van Bureau Jeugdzorg en de gezinsvoogden gelegd. Omdat hierin vrijwel altijd een vergelijking met of een koppeling aan de zaak Savanna wordt gemaakt, zijn deze artikelen ook naar boven gekomen binnen mijn zoekterm. Deze artikelen heb ik meegenomen in mijn analyse. In de geanalyseerde krantenartikelen komen verschillende mensen aan het woord. In de eerste plaats journalisten, zij interviewen of citeren echter vaak politici, hulpverleners, pedagogen en andere deskundigen. Een groep die ook veel aan het woord is gekomen in de artikelen zijn de gezinsvoogden zelf. Zij hebben daardoor een platform waar zij hun mening over het onderwerp kunnen geven. De verschillende discoursen die spelen rond uithuisplaatsing heb ik in kaart gebracht door in eerst alle artikelen te lezen en de relevante te selecteren. Vervolgens heb ik de uitspraken over uithuisplaatsing en over enkele andere onderwerpen, zoals de vervolging van de gezinsvoogd, de werkdruk van gezinsvoogden en over Bureau Jeugdzorg geselecteerd. Deze andere onderwerpen heb ik meegenomen om een beeld te geven over de situatie van de gezinsvoogden en Bureau Jeugdzorg in het algemeen. Dit is belangrijk voor de context waarin de uitspraken zijn gedaan. Nadat de relevante stukken geselecteerd waren heb ik ze naar onderwerp gerangschikt en daarbij vermeld door wie de uitspraken gedaan zijn. De functies van de personen die hierbij vermeld staan gelden voor het moment dat zij de uitspraak deden. 3.3 De cijfers Hoe de gezinsvoogden omgaan met hun discretionaire ruimte rondom uithuisplaatsing moet blijken uit de cijfers over de aanvragen tot uithuisplaatsing vanaf het jaar 2000 tot 2007. Ik heb gebruik gemaakt van de cijfers met betrekking tot uithuisplaatsing van de Raad voor de 21
Kinderbescherming. Door het aantal uithuisplaatsingen van 2001 tot en met 2006 te bekijken als percentage van het aantal ondertoezichtgestelden in het zelfde jaar, heb ik kunnen zien of er een stijgende lijn in zat of niet. De aantallen ondertoezichtgestelden zijn afkomstig van het CBS. Ook heb ik gekeken naar het aantal kinderen dat per jaar nieuw onder voogdij werd geplaatst van 1998 tot en met 2006, dit om te kijken of hier dezelfde lijn in te zien was. Door hiernaar te kijken heb ik kunnen of er een omslagpunt is af te lezen in het aantal aanvragen tot uithuisplaatsing.
22
Hoofdstuk 4: Bureau Jeugdzorg, kinderbeschermingsmaatregelen en gezinsvoogden In dit hoofdstuk zal ik een historische beschrijving geven van de jeugdzorg in Nederland. Hierbij zal aandacht besteed worden aan de vroegere wetgevingen op het gebied van kinderbescherming en hoe deze uiteindelijk uitmonden in de Wet op de jeugdzorg. Daarnaast zal een uitleg gegeven worden van de uitvoering van deze wet door Bureau Jeugdzorg. Vervolgens beschrijf ik welke kinderbeschermingsmaatregelen de kinderrechter op kan leggen en hoe een uithuisplaatsing daar uit voort kan komen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een paragraaf over de positie van de gezinsvoogden en hun taken. 4.1 Historische beschrijving van de zorg voor jeugdigen Begin negentiende eeuw begon men zich in Nederland in toenemende mate zorgen te maken over verwaarloosde, onverzorgde en misdadige jeugdigen. Men vroeg zich af of de particuliere weeshuizen en gestichten, waarin verwaarloosde en misdadige jeugdigen in die tijd ondergebracht werden, wel geschikt waren. Er gingen stemmen op voor opname in pleeggezinnen waarin deze jeugdigen harmonieus zouden kunnen opgroeien met zorg van betrokken pleegouders in plaats van begeleiders in een instelling. Over dit punt werd veel gediscussieerd. Enerzijds zouden sommige jeugdigen een te zware last zijn voor een pleeggezin en pleitte men voor gestichtopvang, anderzijds zou een inrichting een onnatuurlijke instelling zijn en vond men een pleeggezin beter. Tot op de dag van vandaag is hierover nooit een eenduidige opvatting gevormd. De particuliere opvoedingsgestichten voor verwaarloosde en misdadige jeugdigen opereerden eind negentiende eeuw in een juridisch en financieel vacuüm. De roep om staatstoezicht werd luider en luider. Daarom werden in 1901 de Kinderwetten aangenomen. De wetten werden ingediend door toenmalig Minister van Justitie Cort van der Linden. In totaal bestonden de Kinderwetten uit drie wetten. De eerste van de drie Kinderwetten was bedoeld om jeugdigen waar nodig te beschermen tegen hun ouders. Met deze wet werd een einde gemaakt aan het absolute gezag van de vader; de moeder telde in juridisch opzicht nog niet mee. Vaderlijk gezag ging niet alleen om rechten, maar ook om plichten, waarmee de rechten als het ware verdiend konden worden. De overheid kreeg door deze eerste Kinderwet de mogelijkheid in te grijpen in het gezin. Dit kon in de vorm van ontheffing of ontzetting uit de ouderlijke macht. Bij ontheffing werden de ouders voor onbepaalde tijd ontheven uit het ouderlijke gezag, ze bleven wel zo veel mogelijk bij de opvoeding van het kind betrokken maar hadden geen wettelijk gezag meer. Bij ontzetting werden de ouders niet alleen uit hun gezag ontheven, maar werd ook het 23
actieve en passieve stemrecht ingetrokken. Dit om te benadrukken dat de ouders maatschappelijk tekort schoten. De rechter wees de jeugdigen in kwestie vervolgens toe aan een voogdij-instelling, de ouders waren dan niet meer in staat hun kinderen terug te eisen. De overheid ging subsidie geven aan de heropvoedinggestichten waar de voogdijkinderen terecht kwamen. Op deze manier had de staat ook enige zeggenschap over wat zich afspeelde in deze gestichten. Voor de misdadige jeugdigen volgde een tweede Kinderwet inzake straf- en rechtspleging. Deze wet stelde de rechter in staat drie soorten maatregelen op te leggen: straf in een tuchtschool, dwangopvoeding in een rijks- of particulier opvoedingsgesticht of ter beschikking stelling aan de ouders. De laatstgenoemde kwam in de praktijk niet voor. De tweede maatregel bestond uit straffen door opvoeding. Dit zorgde voor discussie omdat veel politici van mening waren dat straffen en heropvoeden niet gecombineerd dienden te worden door de overheid. Uiteindelijk is besloten dat misdadige jeugdigen allereerst moesten worden beschouwd als opvoedelingen in plaats van misdadigers. Niet iedereen was het er mee eens dat de jeugdigen niet als misdadigers berecht werden. Toch werd in 1901 unaniem voor de Kinderwetten gestemd. Dit omdat iedereen vond dat jeugdigen niet op dezelfde manier berecht dienden te worden als volwassenen. Een goede opvoeding werd als noodzakelijk beschouwd voor een jeugdige. Als ouders daar niet in konden voorzien, moesten vreemden inspringen. Het liefst in de vorm van plaatsing in een pleeggezin, maar in de praktijk gebeurde dit vaker in de vorm van plaatsing in een inrichting. De derde Kinderwet is beter bekend als de Kinderbeginselenwet. Hierin waren naast regels over de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen ook de organisatie van de kinderbescherming vastgelegd. Deze wet maakte subsidiëring van particuliere instellingen op het gebied van jeugdzorg mogelijk. Zo regelde de Kinderbeginselenwet welke straf- en opvoedingsinstellingen de overheid zou inrichten en welke door particulieren ingevuld zouden worden. Iedere instantie die verwaarloosde of misdadige kinderen wilde opnemen kon op basis van de Kinderbeginselenwet aankloppen bij de overheid voor subsidie. Tot op heden wordt vastgehouden aan de principiële keuze die toentertijd is gemaakt voor de inrichting van het stelsel van jeugdzorg: de jeugdzorg wordt voornamelijk uitgevoerd door (semi)particuliere instellingen en de overheid beperkt zich tot het subsidiëren van en toezicht houden op deze instellingen. Het duurde tot 1905 voordat de wetten daadwerkelijk van kracht werden, omdat de benodigde voorzieningen niet eerder aanwezig waren. Op 1 januari 1901 wordt ook de eerste Leerplichtwet in Nederland in van kracht. Men ging er van uit dat wanneer jeugdigen een 24
betere opvoeding zouden genieten en naar school zouden gaan, ze niet hoefden te ontsporen. Deze wetten zouden daaraan moeten bijdragen. Tijdens de Eerste Wereldoorlog ontspoorden er steeds meer jeugdigen, door onder meer smokkelen en voedseldistributie. Ontheffing en ontzetting werden hiervoor als te zware maatregelen beoordeeld. Daarom werd er een middenweg aan het stelsel toegevoegd, de ondertoezichtstelling. Ook werd een gespecialiseerde kinderrechter noodzakelijk gevonden: gewone rechters hadden te weinig ervaring met jeugdigen. De ondertoezichtstelling, ingevoerd in 1921, gaf de rechters de mogelijkheid een gezinsvoogd aan te stellen om de ouders van advies te voorzien. Op deze manier hoefde een jeugdige niet meteen in een gesticht of pleeggezin geplaatst te worden. In eerste instantie was de maatregel ondertoezichtstelling alleen in gebruik om het gezin intact te laten. Echter, al in 1923 werd bij arrest van de Hoge Raad bepaald dat uithuisplaatsing ook onder de vigeur van een ondertoezichtstelling mogelijk was. Ontheffing of ontzetting was daarvoor niet altijd meer noodzakelijk. In 1923 werden er 665 ondertoezichtstellingen uitgesproken, in 1930 al 1899 en de groei bleef erin. In 1950 waren het er al ruim 6000. De praktijk wees echter uit dat het eenvoudiger was een ondertoezichtstelling uit te spreken dan er daadwerkelijk effectief invulling aan te geven. Men kampte met verschillende vragen, zoals hoe gezinsvoogden te selecteren en hoe gezinsvoogden te werk moesten gaan. Na de Tweede Wereldoorlog kwam de kinderbescherming onder druk te staan. Het aantal ontheffingen en ontzettingen was, evenals het aantal ondertoezichtstellingen, gestegen. Jeugdcriminaliteit en verwaarlozing van kinderen leken meer en meer voor te komen. Daarbij moesten 4000 joodse wezen en 20.000 kinderen van politieke delinquenten opgevangen worden. Ook had de oorlog veel schade aangericht aan de voorzieningen. Deze schade wilde men niet alleen herstellen, men wilde de voorzieningen ook vernieuwen en verbeteren. In 1952 verscheen een onderzoek naar de gezinsvoogdij. Het doel van het onderzoek was na te gaan of de gezinsvoogdij nuttige resultaten afwierp. De uitkomsten waren zeer teleurstellend. Er bleek nauwelijks positieve verandering te constateren als gevolg van interventies door gezinsvoogdij. Door de uitkomsten van dit onderzoek was er hernieuwde aandacht voor de jeugdzorg. Daardoor volgde in 1956 een reorganisatie waarin de Voogdijraden werden gereorganiseerd tot Raden voor de Kinderbescherming. Deze nieuwgevormde raden kregen uitbreiding van hun werkterrein. Naast de adviestaken aan de kinderrechter kregen zij ook zeggenschap over voogdijbenoemingen na echtscheiding en 25
scheiding van tafel en bed, van wezen en onwettige kinderen. Verder werden voor de taak van gezinsvoogd professionele krachten ingezet in bezit van een sociaal pedagogisch-diploma. In 1965 werd een nieuw kinderstrafrecht en -strafprocesrecht ingevoerd. Deze invoering kwam tot stand na het advies van een in 1948 ingestelde commissie die moest nagaan in welke richting het rijkstucht- en opvoedingswezen, en in verband daarmee het kinderstrafrecht, zich zou moeten ontwikkelen. De commissie betreurde dat zij niet de opdracht kreeg te komen tot één algemene kinderwet, waarin de maatregelen van het kinderstrafrecht en het civiele kinderrecht zouden samenvloeien tot één hulpverleningspakket. De wettelijke bepalingen voor jongeren bleven deel uitmaken van het algemene strafrecht en het civiele familierecht. Een belangrijk punt bij het nieuwe jeugdstrafrecht van 1965 was de invoering van een leeftijdsgrens waaronder kinderen niet strafrechtelijk vervolgd kunnen worden. Deze grens werd gesteld op twaalf jaar. Zo ontwikkelde het jeugdzorgsysteem zich steeds verder. Het werd een steeds complexer geheel van verenigingen, instellingen en rechters. In de jaren zestig en zeventig organiseerden ouders en jeugdigen zich in belangenverenigingen en cliëntenorganisaties. Talrijke plannen, nota’s en discussiestukken verschenen, zowel van de overheid als vanuit de kinderbescherming zelf. Er kwam een nieuwe lichting beter opgeleide werkers. Zij hadden geen bindingen meer met de oude armenzorg, en een professionelere aanpak. Vrijwilligers werden langzaam vervangen door afgestudeerden van de sociale academie. In de jaren zestig en zeventig groeide de terughoudendheid om in te grijpen in opvoedingssituaties. Veel tehuizen sloten en van andere werd de capaciteit drastisch verkleind. In plaats van institutionele zorg werd veel verwacht van ambulante behandeling op basis van instemming en vrijwilligheid. De veranderde houding tegenover gezag die deze ontwikkelingen met zich mee bracht ten opzichte van het ingrijpen door justitie, is ook af te lezen aan de daling in het aantal uitgesproken ondertoezichtstellingen. In 1955 was sprake van 19.150 ondertoezichtstellingen, in 1960 waren het er 21.459, terwijl in 1978, het aantal was gehalveerd tot 10.725. Hieruit is ook de omslag af te lezen in de moraal die heerste met betrekking tot inmenging in het biologische gezin. Waar eerder de algemene opinie was dat een kind moest opgroeien in een harmonieus gezin en dat dit ook een pleeggezin kon zijn, werd nu het opgroeien in het biologische gezin steeds belangrijker geacht. Maar in de jaren tachtig groeide de bezorgdheid om ontsporende en criminele jeugd; het aandeel van allochtone jongeren in politiestatistieken was relatief groot en het aantal maatregelen dat door de rechter werd uitgesproken verdubbeld sinds de jaren zeventig. Opnieuw werd de koppeling van hulp en recht, en van opvoeding en dwang scherp bekritiseerd. De kritiek van juridische 26
zijde kwam omdat de zuiverheid van het strafrecht in het geding was en van de zijde van de (professionele) opvoeders omdat opvoeden onder juridische dwang niet leidde tot een vertrouwensrelatie. In 1989 werd de Wet op de jeugdhulpverlening ingevoerd werd, die de Beginselenwet voor kinderbescherming uit 1965 verving. Deze wet was het voorlopige sluitstuk van jarenlange inspanning van overheids- en particulier initiatief om tot één samenhangend beleid en één geharmoniseerde regeling te komen voor de vrijwillige en de justitiële jeugdhulpverlening. De wet omvatte regels met betrekking tot organisatie, opzet en uitvoering van de jeugdhulpverlening. Trefwoorden hierbij waren samenwerking, regionalisering, decentralisatie en planmatige aanpak. Maar deze wet was niet het einde van de ontwikkelingen. Ook in de jaren negentig waren er vernieuwingen in het jeugdrecht. De belangrijkste lagen in de wijzigingen van de sanctiemogelijkheden. De tuchtschoolstraf en de in 1965 ingevoerde arreststraf werden vervangen door jeugddetentie, een vrijheidsstraf met een langere maximale strafduur dan voorheen mogelijk was, wisselend naar leeftijd. Naast deze sanctiemogelijkheden werd ook de ondertoezichtstellingmaatregel in 1995 herzien. De nieuwe regeling voor ondertoezichtstellingen werd gekenmerkt door een scheiding tussen rechtspraak en uitvoering van de maatregel. Deze laatste viel nu onder de verantwoordelijkheid van de instelling die hiermee belast werd door de rechter, in plaats van onder de rechter zelf. Een ander punt was de rechtspositie van de minderjarige en zijn ouders. De jeugdigen kregen voor het eerst inspraak, ook mocht hij zich op informele wijze tot de rechter te wenden en het kreeg hij het recht op informatie. Daarnaast kregen de ouders ook een zwaardere stem in het proces, niet alleen de vader, maar ook de moeder. Zo werd de maatregel uit 1921 in overeenstemming gebracht met de huidige opvattingen, waarin inspraak van ouders en mondigheid van de jeugdigen steeds belangrijker werden geacht. Eerder hadden ouder en jeugdige weinig in te brengen bij deze snelle ingrepen in het gezag. Sinds januari 2005 is de Wet op de jeugdzorg van kracht geworden. Deze is in de plaats gekomen van de Wet op de jeugdhulpverlening. De beoogde doelen van de Wet op de jeugdhulpverlening, vergroting van de samenhang in het hulpverleningsaanbod en het centraal stellen van de vraag van de cliënt bij het aanbod van hulpverlening, waren niet bereikt. Om die reden werd in 1994 met het regeringsstandpunt `Regie in de jeugdzorg' een nieuwe weg ingeslagen om tot een oplossing te komen. Deze mondde uiteindelijk uit in de nieuwe wet. In de Wet op de jeugdzorg zijn de aanspraak op en de toegang tot jeugdzorg centraal geregeld. De centrale thema’s van de wet zijn efficiëntie, effectiviteit en versterking van de samenhang. De Bureaus Jeugdzorg zijn de toegangspoort tot de jeugdzorg geworden, ook voor de vormen 27
van jeugdzorg waarvoor de Wet op de jeugdzorg zelf geen aanspraken biedt. De positie van de al een aantal jaren functionerende bureaus is hiermee geformaliseerd. Door één centrale toegang in het leven te roepen en alle losse instanties onder te brengen in Bureau Jeugdzorg is een einde gekomen aan de versnippering. Ook heeft de wet als doel duidelijkheid te scheppen over de financiering van de jeugdzorg. De jeugdzorg in Nederland is een ingewikkeld stelsel gebleven. De jeugdzorg is ondergebracht in zes verschillende ministeries, te weten VWS, Onderwijs, Justitie, Sociale Zaken, Binnenlandse Zaken, VROM en Financiën. In het huidige kabinet, beëdigd op 22 februari 2007, is zelfs een aparte minister aangesteld voor Jeugd en Gezin. Daarbij hebben veel gemeenten een eigen wethouder voor Jeugd en Gezin, die de Centra Jeugd en Gezin die in elk dorp en iedere stadswijk moeten verrijzen aanstuurt. 4.2 De kinderbeschermingsmaatregelen Zoals in de vorige paragraaf duidelijk is geworden, heeft Bureau Jeugdzorg als taak er op toe te zien dat een jeugdige onbedreigd kan opgroeien. Als een jeugdige zich in een bedreigende situatie bevindt, wordt de Raad voor de Kinderbescherming ingeschakeld. Dit kan gebeuren naar aanleiding van informatie waar Bureau Jeugdzorg over beschikt, maar er kan ook een melding uit de omgeving van de jeugdige komen. Het zijn dikwijls familieleden, docenten of het Algemeen Meldpunt Kindermishandeling die de meldingen doen. Ook kunnen ouders vrijwillig de melding doen. De Raad voor de Kinderbescherming doet vervolgens onafhankelijk onderzoek naar de opvoedingssituatie van de jeugdige en kijkt of er ingegrepen dient te worden. Aan de hand van dit onderzoek brengt de Raad een advies uit aan de kinderrechter. Deze kan dan besluiten tot verschillende kinderbeschermingsmaatregelen. Bij alle kinderbeschermingsmaatregelen die de kinderrechter uitspreekt wordt er een gezinsvoogd toegewezen aan de jeugdige. Kinderbeschermingsmaatregelen worden, ook als het om meerdere jeugdigen uit één gezin gaat, altijd per jeugdige uitgesproken. De meest voorkomende kinderbeschermingsmaatregel is de ondertoezichtstelling. Deze maatregel kan behalve door de Raad van Kinderbescherming ook worden aangevraagd door de Officier van Justitie, mocht de jeugdige of zijn ouders daarmee in aanraking zijn gekomen. Een ondertoezichtstelling houdt in dat de kinderrechter het gezag van de ouders beperkt door een jeugdige onder toezicht te stellen van een gezinsvoogd. Dit kan ook tegen de wil van de ouders in. De gezinsvoogd wordt toegewezen door Bureau Jeugdzorg. Een ondertoezichtstelling wordt uitgesproken “indien een minderjarige zodanig opgroeit, dat zijn 28
zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald of, naar is te voorzien zullen falen” (artikel 254, Burgerlijk Wetboek). Als de ondertoezichtstelling van kracht wordt delen de ouders het ouderlijke gezag met de gezinsvoogd. Belangrijke beslissingen moeten de ouders overleggen met de gezinsvoogd. Ook moeten de ouders aanwijzingen die de gezinsvoogd geeft opvolgen. Als dat niet gebeurt kunnen daar consequenties aan verbonden worden. Een ondertoezichtstelling wordt voor de duur van maximaal één jaar uitgesproken. Aan het eind van dat jaar bekijkt de gezinsvoogd samen met jeugdige en ouders of de ondertoezichtstelling beëindigd kan worden. Als dit het geval is wordt de Raad voor de Kinderbescherming geïnformeerd. Deze kan de kinderrechter alsnog verzoeken tot verlenging. Als er geen daadwerkelijke verbetering van de opvoedingssituatie tot stand is gekomen, zal de gezinsvoogd de kinderrechter verzoeken de ondertoezichtstelling te verlengen. Ook bij verlenging van de maatregel geldt een duur van ten hoogste één jaar. Verlengen kan de kinderrechter onder andere doen op verzoek van de gezinsvoogd, de (pleeg-) ouders of de Raad voor de Kinderbescherming. Bij een verlenging vraagt de kinderrechter de mening van alle betrokkenen, inclusief de jeugdige wanneer deze twaalf jaar of ouder is. De ondertoezichtstelling kan op drie manieren stoppen: als niemand na een jaar om verlenging vraagt, wanneer de jeugdige de meerderjarigheid bereikt of bij een uithuisplaatsing, ontheffing of ontzetting. Wanneer een ondertoezichtstelling de kinderrechter geen toereikende maatregel lijkt, heeft hij ook ander maatregelen tot zijn beschikking, namelijk ontheffing of ontzetting uit de ouderlijke voogdij. Ontheffing als er sprake is van onmacht of ongeschiktheid van de ouders tot de verzorging en opvoeding van hun kind(eren), hier ligt niet op de eerste plaats verwijtbaar gedrag aan ten grondslag. De ouders verliezen hierbij alle zeggenschap over hun kind, maar blijven wel onderhoudsplichtig. Ontzetting vindt plaats bij bijvoorbeeld misbruik van ouderlijk gezag of grove verwaarlozing van de verzorging en opvoeding, slecht levensgedrag zoals chronisch alcoholmisbruik en prostitutie, en een onherroepelijke veroordeling wegens het plegen van een misdrijf samen met of tegen de minderjarige. Als één van deze maatregelen wordt uitgesproken wordt een jeugdige onder volledige voogdij van een gezinsvoogd geplaatst. Bureau Jeugdzorg is dan via de gezinsvoogd verantwoordelijk voor het welzijn van de jeugdige. Gevallen waarin een van deze maatregelen uitgesproken wordt, worden vaak gekenmerkt door complexe problematiek, waarbij sprake is van een problematische voorgeschiedenis, zoals gedrags- en opvoedingsstoornissen, kindermishandeling, verslaving, crimineel gedrag en ernstige problemen van ouders die hun 29
weerslag hebben op de kinderen, al dan niet in combinatie met elkaar. Als ontheffing of ontzetting wordt uitgesproken, worden jeugdigen, als ze dat al niet zijn, bijna altijd uit huis geplaatst. Dit gebeurt echter niet altijd meteen. Hier kan tijd over heen gaan om bijvoorbeeld een geschikte plek voor de jeugdige te vinden. In een crisissituatie kan de kinderrechter voorlopige voogdij opleggen. Dit kan gebeuren zonder dat de rechter de jeugdige of diens ouders ooit gesproken heeft op advies van de Raad van Kinderbescherming. Bij deze maatregel voorziet de kinderrechter voorlopig in de gezagsuitoefening. In een later stadium wordt dan bepaald of de jeugdige onder voogdij van de rechter of Bureau Jeugdzorg blijft, of dat hij terug in ouderlijk gezag wordt geplaatst. In deze paragraaf is duidelijk geworden dat de kinderrechter verschillende kinderbeschermingsmaatregelen kan uitspreken en dat dit per jeugdige gebeurt. De maatregelen verschillen in zwaarte. De meest voorkomende is de ondertoezichtstelling, in meer complexere gevallen wordt een ontheffing of ontzetting uitgesproken. 4.3 Uithuisplaatsing Een uithuisplaatsing komt, behalve in crisisgevallen, voort uit een ondertoezichtstelling. De ondertoezichtstelling is ingevoerd in 1921 als tussenmaatregel om jeugdigen niet meteen in een pleeggezin of tehuis te hoeven plaatsen. Vanaf 1923 werd het mogelijk om vanuit een ondertoezichtstelling een jeugdige tijdelijk uit huis te plaatsen. In de praktijk blijkt dat ondertoezicht gestelde jeugdigen tegenwoordig vaak uithuisgeplaatst worden. Ongeveer de helft van de onder toezicht gestelde kinderen en jongeren woont niet meer thuis. Beslissingen tot uithuisplaatsing worden in toenemende mate door gezinsvoogden genomen. In de praktijk worden door de toezichthoudende partijen maar weinig aanvragen tot uithuisplaatsing afgewezen. Omdat er geen heldere regelgeving bestaat voor het uit huis plaatsen van jeugdigen heeft de gezinsvoogd die de machtiging tot uithuisplaatsing aanvraagt een hoge mate van discretionaire ruimte. Of een jeugdige wel of niet uit huis geplaatst wordt is in hoge mate afhankelijk van zijn gezinsvoogd. Wannéér een jeugdige uithuisgeplaatst wordt, is mede afhankelijk van de heersende opvattingen over wat goede jeugdzorg en goede opvoeding is. De context van de besluitvorming is niet statisch, maar voortdurend in ontwikkeling. De huidige opvattingen en interventies van de gezinsvoogden kunnen niet los worden gezien van de historische context (Van Wel & Abma, 2003). Om een jeugdige uit huis te plaatsen is een machtiging tot uithuisplaatsing nodig die door de rechter moet worden afgegeven. Deze maatregel is zeer ingrijpend voor zowel jeugdige als ouders. Daarom komt ze nooit uit het niets. Aan een uithuisplaatsing gaan, tenzij 30
er sprake is van een crisissituatie waarin een de Raad van Kinderbescherming verzoekt om een voorlopige ondertoezichtstelling en de jeugdige direct uit huis geplaatst wordt, verschillende maatregelen vooraf. Het proces dat aan een uithuisplaatsing vooraf gaat ziet staat in het onderstaande schema uitgebeeld. Rechter spreekt ondertoezichtstelling uit
Aanstelling gezinsvoogd
Crisissituatie: Raad van Kinderbescherming vraagt VOTS aan in combinatie met onmiddellijke uithuisplaatsing
Gezinsvoogd geeft adviezen aan ouders
Situatie verbetert niet
Gezinsvoogd waarschuwt ouders voor uithuisplaatsing
Situatie verbetert niet
Gezinsvoogd vraagt uithuisplaatsing aan en informeert ouders hierover
Rechter beslist over machtiging uithuisplaatsing
Gezinsvoogd is verantwoordelijk voor het uithuisplaatsingproces en voor de jeugdige.
31
Nadat een jeugdige een gezinsvoogd toegewezen heeft gekregen deelt de gezinsvoogd de voogdij met de ouders. De gezinsvoogd maakt een inschatting van de situatie. Wanneer de gezinsvoogd van mening is dat de jeugdige zich in een bedreigende en/of zijn ontwikkeling belemmerende situatie begeeft, geeft hij de ouders adviezen. Deze adviezen zijn bindend en dienen opgevolgt te worden. Als de gezinsvoogd van mening is dat de adviezen niet opgevolgd worden of dat de situatie niet verbeterd, dient hij de ouders hiervan op de hoogte te stellen en hen te waarschuwen voor eventuele consequenties. Ziet de gezinsvoogd aan de hand van deze maatregelen geen verbetering, dan kan hij na overleg met collega’s en met goedkeuring van zijn leidinggevende een machtiging tot uithuisplaatsing aanvragen. De gezinsvoogd dient in zijn verzoekschrift aan te geven waarom een uithuisplaatsing noodzakelijk is en in welke voorziening hij de jeugdige wil plaatsen. Hiervan moeten de ouders en jeugdigen boven de twaalf jaar op de hoogte gesteld worden. Als deze het hier niet mee eens zijn dienen zij dat op schrift te zetten. De gezinsvoogd levert dit document dan samen met de aanvraag machtiging tot uithuisplaatsing aan de kinderrechter. Vervolgens is het aan de rechter om te bepalen of de machtiging afgegeven wordt of niet. Als de machtiging afgegeven wordt is het vaak niet zo dat de jeugdige meteen het ouderlijk huis verlaat. Daarvoor moet er een beschikbare plaats zijn. Gedurende de uithuisplaatsing regelt de gezinsvoogd het contact tussen ouder en jeugdige. Hij stelt hiervoor een omgangs- of bezoekregeling op. Voordat de gezinsvoogd de machtiging tot uithuisplaatsing aanvraagt dient hij op zoek te gaan naar een geschikte plek voor de jeugdige. In de ideale situatie heeft de gezinsvoogd een plek voor de jeugdige waar hij direct terecht kan. Dit kan zijn bij familie of vrienden in een pleeggezin. Mocht een dergelijke plek niet voor handen zijn dan wordt gezocht naar een pleeggezin buiten de intieme kring, een tehuis voor jeugdhulpverlening (leefgroep), een gezinshuis, een gesloten inrichting, een kliniek voor kinder- en jeugdpsychiatrie of in een psychiatrische afdeling van een algemeen ziekenhuis (Van der Linden e.a., 2001). Officieel mag de aanvraag voor een machtiging tot uithuisplaatsing pas in gang worden gezet als deze aanvraag voor een plaats is goedgekeurd. In de praktijk gebeurt dit niet altijd. Waar de jeugdige geplaatst wordt is afhankelijk van de problematiek en van de aanwezige plaatsen. Aangezien er een groot tekort is aan plaatsen komt het ook voor dat jeugdigen die nergens terecht kunnen, worden opgevangen in penitentiaire inrichtingen. Niet omdat hun problematiek hierom vraagt, maar enkel omdat elders geen plaats is. Hoe lang een jeugdige op een plek moet wachten is wisselend. In de regio Rotterdam zoekt men momenteel bijvoorbeeld voor 69 jeugdigen een geschikt onderkomen. In sommige gevallen verblijven de 32
jeugdigen dan in crisisopvang, soms wachten zij ook in het ouderlijk huis op een geschikte plek. Een machtiging tot uithuisplaatsing vervalt, indien deze gedurende drie maanden niet ten uitvoer is gelegd (art. 1: 262 BW). De gezinsvoogd dient dan indien noodzakelijk een nieuwe machtiging aan te vragen bij de kinderrechter. Uithuisplaatsing wordt vaak als iets negatiefs gezien voor de ontwikkeling van een jeugdige. De intentie van een uithuisplaatsing is echter een verbetering voor de jeugdige te bewerkstelligen door deze weg te nemen uit een bedreigende of voor zijn ontwikkeling belemmerende situatie (Van Ooyen-Houben, 1991). In de praktijk is het vaak zo dat jeugdigen worden verplaatst van instelling naar instelling tot er een geschikt onderkomen is gevonden. Dit kan jaren duren. Voor een uithuisplaatsing is altijd, ook in crisissituaties, een machtiging van de kinderrechter nodig. Voor het beëindigen is dit niet het geval. De uithuisplaatsing wordt jaarlijks geëvalueerd en eventueel met een jaar verlengd, door de kinderrechter. Wordt de machtiging niet verlengd, dan eindigt de uithuisplaatsing. De ouder, de jeugdige van twaalf jaar of ouder dan wel de pleegouder kan de gezinsvoogd verzoeken de uithuisplaatsing tussentijds te beëindigen, of om de duur van de uithuisplaatsing te bekorten. Zij kunnen hun verzoek ook bij de kinderrechter neerleggen. De gezinsvoogd kan op last van de gezinsvoogdij-instelling een uithuisplaatsing ook uit eigen beweging beëindigen. Hier komt geen kinderrechter aan te pas. Indien de gezinsvoogdij-instelling de uithuisplaatsing beëindigt, brengt zij de Raad voor de kinderbescherming hiervan op de hoogte (art. 1: 262, tweede lid, BW). In de praktijk wordt de Raad van Kinderbescherming echter lang niet altijd geïnformeerd. Zo heeft de gezinsvoogd ook bij het beëindigen van een uithuisplaatsing een hoge mate van discretionaire ruimte. 4.4 De gezinsvoogd De gezinsvoogd speelt een belangrijke rol in de jeugdzorg. Het werk van de gezinsvoogd is er altijd op gericht ouders te ondersteunen. Gezinsvoogden worden aangesteld naar aanleiding van kinderbeschermingsmaatregelen uitgesproken door de kinderrechter. De taken van een gezinsvoogd zijn in principe bij alle kinderbeschermingsmaatregelen gelijk. Het verschil zit in de verantwoordelijkheid. Als de kinderrechter een ondertoezichtstelling uitspreekt ligt de verantwoordelijkheid voor de jeugdige zowel bij de ouders als gezinsvoogd, wordt er een ontheffing, ontzetting of voorlopige voogdij uitgesproken dan is de gezinsvoogd volledig verantwoordelijk. De gezinsvoogd is dan de voogd. De ouders blijven wel belangrijk, maar hebben geen opvoedingsverantwoordelijkheid of bevoegdheden om beslissingen over de 33
jeugdige te nemen. Gezinsvoogden zijn vaak werkzaam voor een gezinsvoogdij-instelling en worden ingeschakeld door Bureau Jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg draagt volledige verantwoordelijkheid voor de acties van de gezinsvoogd. Vaak is een gezinsvoogd ook voor een aantal gezinnen voogd. In mijn scriptie spreek ik van gezinsvoogden en doel ik daarmee op beide functies. Na aanstelling door de kinderrechter neemt de gezinsvoogd binnen uiterlijk vijf werkdagen contact op met de betrokkenen om de problemen te bespreken en de situatie te onderzoeken. De betrokkenen zijn de jeugdige, de ouders, de raad van kinderbescherming en de kinderrechter. De gezinsvoogd start met het doen van een onderzoek ten behoeve van de probleemanalyse. Dit doet hij door middel van het afleggen van een huisbezoek, gesprekken met ouders en jeugdige en informatie-inwinning bij derden. Hierbij zal hij alert moeten zijn op signalen van verwaarlozing, mishandeling of misbruik. Op basis van de gegevens die de gezinsvoogd verzamelt en het onderzoek van de Raad voor de Kinderbescherming stelt de gezinsvoogd een hulpverleningsplan op. Dit gebeurt zoveel mogelijk in overleg met ouders en jeugdige. In dit plan beschrijft de gezinsvoogd hoe de opvoedingssituatie verbeterd kan worden en wat daarvoor moet gebeuren. Er wordt vermeld wat de taken van ouders, van jeugdige en van de gezinsvoogd zijn. De laatstgenoemde bepaalt hoe het plan er uit ziet. De gezinsvoogd heeft tijdens het opstellen van het plan een grote discretionaire ruimte, dit houdt in dat hij een hoge mate van beslissingsvrijheid geniet. Het plan dient binnen zes weken na de ingang van de kinderbeschermingsmaatregel klaar te zijn. De betrokkenen krijgen een kopie van het plan. Het plan wordt jaarlijks opgesteld en geëvalueerd. Veranderingen in het plan moeten worden besproken met jeugdige en ouders. De hulp die een gezinsvoogd aan een gezin verstrekt bestaat in ieder geval uit een aantal gesprekken met ouders en jeugdige, en uit het regelen van hulp door andere instellingen. Dit kan hulp thuis zijn of een vorm van dagbehandeling. De gezinsvoogd coördineert de hulp die de jeugdige ontvangt. Hij moet meer gezien worden als case-manager dan als directe hulpverlener. Hij onderhoudt contacten met betrokken partijen zoals ouders, pedagogisch medewerkers en gedragswetenschappers in opnemende voorzieningen. De gezinsvoogd is een spil in het netwerk. Hij legt verantwoording af aan de gezinsvoogdijinstelling waarvoor hij werkzaam is. Het verantwoorden van keuzes en het afleggen van verantwoording voor beslissingen rond individuele cases is geen structureel onderdeel van de taak van de gezinsvoogd (Wouters en Konijn, 2006). Het overleg met collega’s en de goedkeuring van de leidinggevende bij belangrijke beslissingen zijn samen met de rapportage
34
de enige controle op het werk van de gezinsvoogd. Dit laat een grote ruimte van beslissingsvrijheid voor de gezinsvoogd. Belangrijke beslissingen over de jeugdige neemt de gezinsvoogd niet alleen. Deze worden overlegd met collega’s, en de leidinggevende moet zijn goedkeuring geven. Dit betreft het hulpverleningsplan, aanwijzingen die aan de ouders gegeven worden, verzoek aan de rechtbank de gedragsregeling te wijzigen, medische behandelingen aanvragen, machtiging tot uithuisplaatsing aanvragen en verlenging van de kinderbeschermingsmaatregel aanvragen. Ondanks het overleg met collega’s en de benodigde toestemming van de leidinggevende houdt de gezinsvoogd in de besluitvorming een hoge mate van discretionaire ruimte. De gezinsvoogd kan schriftelijke aanwijzingen aan de ouders gegeven, jeugdigen boven de twaalf jaar ontvangen de aanwijzing mogelijk zelf. Voordat er een schriftelijke aanwijzing gegeven wordt, moet de gezinsvoogd het betreffende advies eerder mondeling aan jeugdige en ouder hebben voorgelegd. Wanneer dit advies niet goed is opgevolgd volgt een schriftelijke maatregel. Deze wordt persoonlijk overhandigd of opgestuurd en is bindend. Als ook dit advies niet wordt opgevolgd kan de gezinsvoogd vergaande maatregelen nemen, tot zover als uithuisplaatsing. Wanneer een gezinsvoogd de situatie van de jeugdige bedreigend vindt of van mening is dat een jeugdige in zijn ontwikkeling belemmerd wordt, kan hij besluiten een aanvraag voor een machtiging tot uithuisplaatsing te doen. De gezinsvoogd dient jeugdige, mits boven de twaalf jaar, en ouders hier altijd bij te betrekken. Elk jaar schrijft de gezinsvoogd een rapport over de opvoedingssituatie en samenwerking met de betrokkenen. Dit is een tussentijdse evaluatie van het hulpverleningsplan. Daarnaast is het een uitgangspunt voor de hulpverlening in de toekomst en kan het bij verzoek om verlenging van de ondertoezichtstelling of een verzoek van de ouders de voogdij terug te krijgen aan de kinderrechter overlegd worden. Gezinsvoogden hebben doorgaans te kampen met een grote caseload. Velen van hen hebben 25 jeugdigen onder hun hoede, en sommigen zelfs nog meer. Doordat de jeugdigen vaak een complexe problematiek met zich mee brengen is dit erg veel. De gezinsvoogden zijn (mede)verantwoordelijk voor het welzijn van deze jeugdigen. Er gaat veel tijd zitten in het maken van verslagen en het aanvragen van verschillende hulpdiensten en rechterlijke maatregelen. Ook moet de gezinsvoogd contacten onderhouden met de hulpverleners van de jeugdige om goed op de hoogte te blijven van de situatie. Daarnaast is het wenselijk om de jeugdige en diens ouders face-to-face te zien in de thuissituatie om inzicht te krijgen in de 35
veiligheid en ontwikkeling van de jeugdige, waarvoor de gezinsvoogd zorg draagt. Wanneer een jeugdige uit huis geplaatst is, is de gezinsvoogd verantwoordelijk voor de bezoekregeling. Vaak moet hij ook bij de bezoeken aanwezig zijn. Door alle administratieve werkzaamheden heeft de gemiddelde gezinsvoogd minder dan twintig procent van zijn tijd beschikbaar voor direct contact met de jeugdigen. Daarbij komt dat ouders vaak niet op bemoeienissen van gezinsvoogden zitten te wachten, omdat deze niet vrijwillig maar opgelegd zijn door de rechter. Mede daardoor komen de gezinsvoogden soms in schrijnende situaties terecht waarin zij zich geen raad weten met de jeugdigen. Dit in combinatie met de vele wachtlijsten waar de voogden de jeugdigen op moeten plaatsen voor zij in aanmerking komen voor de geschikte vorm van hulp of de geschikte verblijfplaats, maakt het werk van een gezinsvoogd behoorlijk zwaar. Momenteel worden alleen al in Amsterdam meer dan tien nieuwe gezinsvoogden gezocht. Met onvervulde vacatures neemt de werkdruk op de overgeblevenen toe. Velen haken af vanwege de zwaarte van het werk, met als gevolg dat er veel jonge, onervaren mensen rondlopen. Het volgens de regels bijhouden van alle administratie vergt meer tijd dan er is. Het gevolg hiervan is dat geen gezinsvoogd het precies doet zoals het hoort en iedereen anders werkt. Naar aanleiding van veel klachten van gezinsvoogden over werkdruk en onderzoeken naar de kwaliteit van de jeugdzorg zijn een aantal pilots uitgevoerd met een andere manier van werken. Dit heeft geresulteerd in Het Delta Plan. Het plan heeft als uitgangspunt dat een werknemer maximaal 15 tot 17 cliënten in zijn werklast kan hebben. Daarnaast wordt er een andere werkwijze nagestreefd die de administratieve lasten zou moeten verlichten. De beoogde invoeringsdatum van het Delta Plan was 1 januari 2006. Het plan is echter anno 2007 nog lang niet overal in werking getreden.
36
Hoofdstuk 5 Visies op uithuisplaatsing In dit hoofdstuk zal ik beschrijven hoe men voor 2004 tegen uithuisplaatsing van kinderen in een bedreigende of belemmerende situatie aankeek. Uithuisplaatsing is een van de mogelijke interventies die de overheid kan toepassen bij problemen in het gezin. Sinds jaar en dag is er echter al onenigheid over wat de gewenste vorm van interventie is. De ene keer gaan er stemmen op om jeugdigen zo lang mogelijk bij de ouders te houden, de andere keer pleit men voor snel en hard ingrijpen in probleemgezinnen. Welke van de opvattingen dominant is wisselt door de jaren heen. De bemoeienis met gezinnen is historisch gezien een complex vraagstuk waarin veel verschillende belangen spelen en wisselende actoren figureren. Het is een spanningsveld tussen ouders, kinderen, verschillende organisaties en de overheid. In wisselende mate en op verschillende momenten komen alle actoren op voor hun belangen (Wouters, 2005). Voor het bepalen van het discours rondom uithuisplaatsing zal ik kijken naar de ontwikkelingen op het gebied van de interventiepraktijken. Daaruit blijkt wat de dominante opvatting in een bepaalde periode is: het gezin bij elkaar houden of direct ingrijpen bij gevaar. Ik zal het discours tot 2004, het jaar waarin de zaak Savanna ging spelen, baseren op artikelen, boeken en scripties. Ik laat zien hoe het discours met betrekking tot uithuisplaatsing schommelt. Ik beschrijf het discours vanaf het moment dat de ondertoezichtstelling in 1921 werd ingevoerd, tot vlak voor de zaak Savanna. Ik kies voor dit beginpunt omdat vanaf dat moment uithuisplaatsing veel besproken is. 5.1 Ondertoezichtstelling met of zonder uithuisplaatsing Zoals in het vorige hoofdstuk over de geschiedenis van Bureau Jeugdzorg is gebleken, zijn er veel veranderingen geweest in de organisatie van de jeugdzorg. Deze veranderingen zijn het resultaat van een jarenlange strijd over de juiste koers. De veranderingen in de jeugdzorg hebben onder andere betrekking op het beleid rond interventies in het gezin, en daarmee ook op uithuisplaatsing. De interventiepraktijken ontwikkelen zich echter binnen een bredere institutionele en maatschappelijke achtergrond. Het dominante discours over goede jeugdzorg in een bepaalde periode, is van invloed op hoe het beleid wordt aangepast. De geschiedenis laat zien dat bij elk interventieperspectief vele belangen spelen die de keuze voor een bepaalde interventie bepalen (Van Montfoort 1994). Een voorbeeld hiervan is de verschuiving van de juridische naar de pedagogische invalshoek. Lange tijd is er een spanning geweest tussen de juridische en de pedagogische benadering. De particuliere instellingen vonden de juridische benadering achterhaald. Zij stelden vast dat de strafrechterlijke, juridische aanpak niet werkte en dat het oude stelsel moest worden 37
vervangen door een meer opvoedkundige aanpak. Het eigen belang van de particuliere instellingen speelde hierin echter ook een rol. Opvoeding in plaats van straffen was meer op het terrein van de particuliere instellingen, terwijl de juridische aanpak meer het terrein van de overheid was. De particuliere instellingen zorgen op deze manier voor meer werkverschaffing. Hieruit blijkt ook de machtsdimensie van discours. Vanuit de pedagogische invalshoek werden na de eerste wereldoorlog speciale kinderrechters aangesteld. Deze moesten de zaken van jeugdigen en gezinnen behandelen, omdat gewone rechters te weinig ervaring hadden met deze specifieke gevallen. De algemene opinie was dat er te vaak en te snel gezinnen uit elkaar werden gehaald. Tot dan toe was het zo dat iedere kinderbeschermingsmaatregel gecombineerd werd met een uithuisplaatsing. In veel gevallen vond men dit een te zware maatregel. Het leek een betere optie de jeugdigen in de gaten te houden in de gezinssituatie. Daarom werd in 1921 de ondertoezichtstelling ingevoerd. Ondertoezicht gestelde jeugdigen kregen een gezinsvoogd toegewezen, die het gezag met de ouders deelde. De ondertoezichtstelling was preventief bedoeld en niet alleen op de jeugdige, maar op het gezin gericht. Het uitgangspunt was dat de band tussen ouders en kind niet verbroken hoefde te worden, wat bij een uithuisplaatsing wel het geval was. Wel werd het gezag van ouders beperkt, maar de jeugdige kon thuis blijven wonen. Uit de invoering van deze maatregel blijkt dat de druk om het gezin intact te houden toenam. De opvatting dat jeugdigen beter in het eigen gezin kunnen opgroeien vond een steeds breder draagvlak. Hierbij moet vermeld worden dat de invoering van deze maatregel niet alleen bedoeld was omdat jeugdigen beter zouden opgroeien in het eigen gezin, ook om het aantal uithuisplaatsingen te verminderen vanwege de hoge kosten die uithuisplaatsingen met zich meebrachten. Vanaf 1923 werd het voor gezinsvoogden mogelijk om een uithuisplaatsing aan te vragen bij de kinderrechter. Hierover bestond veel onenigheid tussen de kinderrechters. Sommigen waren van mening dat de ondertoezichtstelling juist ingevoerd was om het gezin intact te kunnen laten, anderen waren van mening dat per zaak gekeken moest worden wat de meest wenselijke oplossing was en dat jeugdigen in gevaar, groot of klein, uit huis moesten worden geplaatst. Ondanks veel verzet was vanaf 1930 uithuisplaatsing in het kader van ondertoezichtstelling een geaccepteerde zaak (Roeland, 1980). Over het succes van de invoering van de ondertoezichtstelling verschillen de meningen. De maatregel werd aanvankelijk aanbevolen door mensen die uithuisplaatsingen wilden voorkomen en jeugdigen en hun ouders wilden ondersteunen. Maar dit doel werd niet bereikt. In een soort tegenbeweging volgde er een uitbreiding van de residentiële zorg en kon er juist 38
gemakkelijker uit huis geplaatst worden. Hieruit blijkt dat er een soort getouwtrek plaatsvond over wat de juiste opvatting was: jeugdigen in het gezin laten of juist uit huis plaatsen. Hoewel alle partijen hun argumenten aandroegen met ‘het belang van het kind’, liepen de meningen over wat dat belang is sterk uiteen. Naar aanleiding van de maatregel van ondertoezichtstelling werden na 1923 steeds meer jeugdigen uit huis geplaatst. Interventie van de overheid in probleemgezinnen werd meer en meer als normaal gezien. De toen heersende opvatting was dat uithuisplaatsing beter was dan opgroeien voor galg en rad. 5.2 Liever thuis In de jaren zestig sloeg het discours echter om. Er kwam veel kritiek op de overheid die zich het recht had verworven ouders uit de ouderlijke macht te ontzetten en minderjarigen via dwang in toom te houden. Verder nam het geloof in overheidsinterventie en heropvoeding als misdaadpreventie af. Ook kwam er veel kritiek op hulpverlening in tehuizen en pleeggezinnen, omdat dit niet de plek leek waar kinderen het best konden opgroeien. Als gevolg van deze discoursomslag ontstonden er verschillende ambulante alternatieven. Hierdoor konden jeugdigen in het gezin blijven en kon vanuit de thuissituatie gewerkt worden aan de problemen in het gezin. Deze trend zette door in de jaren zeventig, tachtig en negentig. De roep om dwang nam in de jaren zeventig verder af en er gingen steeds meer stemmen op voor hulp op vrijwillige basis. Hulpverleners waren van mening dat problemen in het gezin ook het beste binnen het gezin opgelost konden worden, en dat ouders zelf het best in staat zouden zijn om te bepalen of zij daar hulp bij nodig hadden. Uithuisplaatsing vond alleen nog in extreme gevallen plaats, al dan niet vrijwillig. In de jaren tachtig vond men nog steeds dat jeugdigen ‘beter in een slecht gezin, dan in een goed tehuis’ konden wonen. Veel tehuizen werden gesloten en er werd gepleit voor hulp in de gezinssituatie. Dit was volgens velen de moeilijkere, maar betere oplossing (Roeland, 1983). Deze ontwikkeling reflecteert een overgang van residentiële zorg naar lichtere vormen van hulp. Deze overgang had zowel ideologische als financiële redenen. Naast de overgang naar ambulante zorg werd er ook veel geïnvesteerd in meer preventieve en vrijwillige hulpverlening om gedwongen hulp te voorkomen. Eind jaren tachtig werd de Wet op de jeugdhulpverlening ingevoerd. Hierin pleitte men voor een planmatige aanpak. Per kind moest bekeken worden wat de meest geschikte zorg was. Uithuisplaatsing gold nog altijd als laatste redmiddel, lichtere vormen van hulp waren beter. Er werd veel waarde gehecht aan opgroeien in het biologische gezin. Veel mensen waren van mening dat uithuisgeplaatste kinderen nogal eens overgeplaatst werden en
39
vaak niet terecht kwamen op de plek waar zij het best geholpen konden worden. In plaats van de residentiele zorginstellingen werd daarom meer ingezet op ambulante hulp. In de jaren negentig zette de trend dat kinderen, ondanks problemen in het gezin, beter bij de eigen ouders konden opgroeien dan in een instelling of pleeggezin zich verder voort. Er was in die tijd een sterk geloof in het individu. Vanuit die opvatting moest de hulpverlening vraaggericht plaatsvinden. De rechten van ouders ontwikkelden zich steeds verder, hulpverleners moesten toestemming aan de ouders vragen voor hun plannen. Ook de gedwongen hulp die door de kinderrechter was opgelegd moest zoveel mogelijk in overleg plaatsvinden. Als de ouders geen zelf geen hulpvraag konden formuleren, dan moest deze in samenwerking met de gezinsvoogd worden opgesteld. Hieruit blijkt dat samenwerking met de ouders hoog stond aangeschreven. Probleemgezinnen werd geleerd zelf verantwoordelijk te zijn voor de aanpak van hun problemen. Deze invalshoek zorgde echter voor een hardere opstelling tegen degenen die deze kans onbenut lieten, zij waren immers zelf verantwoordelijk (Matthijs & Vincken, 2002). Vraaggericht werken en klantvriendelijkheid werden speerpunten van het beleid rond jeugdzorg. Het ging hierbij niet alleen om de jeugdige, maar vooral ook om de ouders. Tegemoetkomen aan de vraag van en samenwerken met de ouders ten behoeve van de jeugdige was het ideaal. Het uit huis plaatsen van een jeugdige tegen de wil van ouders in is daar moeilijk mee te rijmen. Ook in de plannen voor een nieuwe Wet op de Jeugdzorg, stond centraal dat gezinsvoogden niet tegenover ouders, maar juist naast hen staan. Samenwerken was het toverwoord. Het beleid dat in de jeugdzorg gevoerd werd was er op gericht gezinnen intact te laten. Het uitgangspunt was dat tussen ouders en kind een onverbrekelijke band bestaat, die door geen enkele andere opvoeder vervangen kan worden. Kinderen blijven loyaal aan hun ouders en vervangende opvoeders dienen erkenning te geven aan de onvervangbare plaats van de biologische ouders (van Dam & ten Haaf. 1999). Vanuit deze visie zijn de gezinsvoogden ook sinds jaar en dag opgeleid. Zij dragen niet alleen zorg voor de jeugdigen, maar ook voor de band tussen ouders en hun kinderen. Het gezin staat centraal en uithuisplaatsing is een laatste redmiddel. Een ander discoursen rond uithuisplaatsing, dat ook altijd aanwezig is geweest, is dat niet het gezin maar de kinderen binnen de Jeugdzorg centraal zouden moeten staan. Beslissingen tot uithuisplaatsing zouden primair vanuit de jeugdige bekeken moeten en niet vanuit het gezin. Vanuit dit discours is vaak geprobeerd om de wetgeving te veranderen. Maar bezwaren vanuit de rechten van ouders hielden het verscherpen van wettelijke bepalingen ter bescherming van het kind steeds tegen. Ondanks de stemmen die opgingen voor meer dwang 40
op ouders en snellere interventie, bleef de algemene opvatting dat jeugdigen het beste opgroeien in het eigen gezin en uithuisplaatsing een uiterst middel was. Dat dit discours tot in de 21e eeuw dominant is gebleven, blijkt onder andere uit de Wet op de jeugdzorg die in 2005, een jaar nadat zij gepland was, werd ingevoerd. In deze wet is het zo-zo-zo beleid opgenomen. Hulp moet zo kort mogelijk, zo licht mogelijk en zo dicht mogelijk bij huis worden aangeboden. Dit idee zat ook al in de Wet op de Jeugdbescherming. Met het zo-zo-zobeleid ligt de gezinsgerichte benadering van de gezinsvoogden, en de gehele Jeugdzorg, in de wet verankerd. Vanaf de jaren zestig is dus een trend ingezet waarin de waarde van het biologische gezin centraal staat. Hoewel deze trend golfbewegingen kende is hij duidelijk doorgezet. De overheersende gedachte, tot eind 2004, was dat het biologische gezin prioriteit heeft en uithuisplaatsing schadelijk is.
41
Hoofdstuk 6 De pers over Bureau Jeugdzorg en de gezinsvoogden Naar aanleiding van de zaak Savanna zijn er in de media veel negatieve berichten gekomen over Bureau Jeugdzorg en ook de gezinsvoogden, die deel uitmaken van Bureau Jeugdzorg moesten hieraan geloven. Voordat ik in het volgende hoofdstuk de discoursen rond uithuisplaatsing zal beschrijven, zal ik in dit hoofdstuk eerst een beeld geven van het discours rondom Bureau Jeugdzorg en de gezinsvoogden. In de eerste paragraaf beschrijf ik de algemene opinie over Bureau Jeugdzorg die in de kranten naar voren komt. Daarin komen journalisten, een politiewoordvoerder, politici en verschillende specialisten aan het woord. In de geanalyseerde artikelen reageren ook woordvoerders van het Bureau Jeugdzorg op de kritiek die zij krijgen. Hun reacties komen in paragraaf twee aan de orde. In de derde paragraaf breng ik de algemene opinie over het werk van de gezinsvoogden in beeld. Hun reacties komen in de vierde en laatste paragraaf aan bod. 6.1 Over Bureau Jeugdzorg Zaken waarin jeugdigen slachtoffer worden krijgen doorgaans veel media-aandacht. Sinds de zaak Savanna is er in dergelijke zaken meer en meer aandacht voor de rol van de jeugdzorg. Als een gezin waarin dergelijke drama’s zich afspelen bekend is bij de Jeugdzorg, wordt er meteen een beschuldigende vinger in de richting van de Jeugdzorg gewezen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een citaat uit Trouw waarin de journalist naar aanleiding van een gezinsdrama schrijft dat het gezin niet bekend was bij Bureau Jeugdzorg. Hij is van mening dat als dat wel het geval was geweest Jeugdzorg en de hulpverleners meteen verdacht waren geweest. “De Haarlemse politie wist meteen te vertellen dat het gezin niet bekend stond bij de hulpverlening. Bij Bureau Jeugdzorg Noord-Holland zullen ze waarschijnlijk opgelucht hebben ademgehaald. Daar weten ze inmiddels maar al te goed welk scenario wacht als het betreffende gezin al wél geregistreerde problemen had. De betrokken hulpverleners zouden linea recta in de beklaagdenbank zijn beland” (Trouw, 15 maart 2007) De algemene teneur in de berichtgeving over de Bureaus Jeugdzorg is dat de verschillende jeugdhulpverleners langs elkaar heen werken, en er daardoor slachtoffers vallen. Zo schrijft een journalist van de Volkskrant dat na bestudering van de gezinsdrama’s is gebleken dat de jeugdhulpverleners niet goed met elkaar communiceren, en dat hier snel een einde aan moet komen.
42
“In tragische zaken als die van Savanna en het Maasmeisje (beiden overleden na mishandeling van ouders) bleek steeds dat de hulpverleners langs elkaar heen werkten. Dat moet nu voorbij zijn.” (de Volkskrant, 16 juli 2007) Net als in het citaat hierboven wordt ook in andere kranten vaak gezegd dat probleemgezinnen vele hulpverleners hebben die ieder aan een eigen stukje van de problematiek werken. De journaliste van het volgende artikel deelt deze menig. Volgens haar zijn de hulpverleners niet op de hoogte van elkanders werkzaamheden. “Probleemgezinnen hebben vaak vele hulpverleners die aan een eigen onderdeeltje werken, maar van elkaar niet weten wat ze doen.” (NRC Handelsblad, 21 juni 2007) Uit dit citaat blijkt dat de journalist van mening is dat er te weinig informatie uitwisseling is tussen de hulpverleners. Job Cohen, burgermeester van Amsterdam, poneert een soortgelijke stelling waarin hij aangeeft dat binnen de Jeugdzorg genoeg financiële middelen en deskundigheid aanwezig zijn om adequaat te reageren op problemen in een gezin, maar dat dit door een gebrek aan communicatie tussen de hulpverleners niet gebeurt. “Gemeten naar hun financiële mogelijkheden en de deskundigheid die zij in huis hebben, zouden betrokken instanties samenspel moeten leveren. Ze zouden snel, adequaat en doeltreffend moeten reageren op signalen dat er iets mis is in een gezin. Maar de realiteit is dat nauwelijks informatie wordt uitgewisseld.” (Trouw, 5 juni 2007) De mening dat er een slechte uitwisseling van gegevens is tussen de hulpverleners en hulpverlenende organisaties wordt ook gedeeld door Wim Slot, hoogleraar kinderbescherming in Amsterdam: "De uitwisseling van gegevens tussen instanties is zwak." (Trouw, 14 oktober 2006) Volgens De onderzoekster Mieke Komen is de kwaliteit van de communicatie tussen de hulpverleners en instanties bepalend voor de kwaliteit van de zorg die zij kunnen leveren. “De kwaliteit van de zorg voor jeugdigen die echt hulp nodig hebben, staat en valt dus bij de kwaliteit van de interactie tussen de betrokken professionals en cliënten.” (NRC Handelsblad, 6 oktober 2004) 43
In haar artikel schrijft Komen dat het treurig gesteld is met de communicatie tussen de verschillende instanties en hulpverleners. Zij is bovendien van mening dat met de kwaliteit van de Jeugdzorg überhaupt droevig is gesteld. Zij is niet de enige die deze mening ventileert. Bij monde van Joke de Vries deelt de Inspectie Jeugdzorg in NRC Handelsblad op 1 oktober 2004 mee dat de kwaliteit van de Jeugdzorg te wensen overlaat. In het zelfde artikel haalt de journalist de Amsterdamse psychiater Van Dantzig aan, die zich ook negatief uitlaat over de Jeugdzorg. Hij is van mening is dat “de Jeugdzorg nog in de Middeleeuwen verkeert”. In een ander artikel doet Steven van Eijck verslag van zijn bevindingen naar aanleiding van een onderzoek naar de kwaliteit van de Jeugdzorg. Hij concludeert dat men binnen de Jeugdzorg niet transparant en niet slagvaardig werkt. “De jeugdbescherming werkt traag, is ondoorzichtig en durft geen beslissingen te nemen” (de Volkskrant, 25 april 2005). Een journalist van De Telegraaf heeft alleen de zaak Savanna nodig om tot hetzelfde oordeel te komen. Volgens de journalist hebben de instanties het af laten weten en is er te laat of niet goed gereageerd op signalen van stelselmatige mishandelingen. “De Raad voor de Kinderbescherming, de jeugdzorg in Noord-Holland en de betrokken gezinsvoogd hebben hopeloos gefaald. Op signalen dat haar moeder en stiefvader het meisje stelselmatig mishandelden, werd te laat, te traag of verkeerd gereageerd.” (De Telegraaf, 11 maart 2005) Deze journalist van De Telegraaf is van mening dat de Jeugdzorg traag reageert. Deze mening wordt gedeeld door wethouder Leonard Geluk uit Rotterdam. Hij vindt dat de hulpverleners minder vrijblijvend en afwachtend te werk moeten gaan, de probleemgevallen moeten opzoeken en zich niet moeten laten afpoeieren. “Hulpverleners moeten de ouders meer op de huid zitten. Gewoon die wijk in, aanbellen!” (NRC Handelsblad, 6 juni 2007). Staatssecretaris Ross (Welzijn, CDA) is het met hem eens. Zij poneert de stelling dat hulpverleners wanneer ouders niet willen meewerken niet vrijblijvend moeten optreden, maar juist voor een aanpak van dwang moeten kiezen. “Weigeren ouders hulp of zijn ze ongemotiveerd, dan moet een niet-vrijblijvende 'aanpak van drang en dwang' geoorloofd zijn.” (NRC Handelsblad, 25 april 2007) Volgens een journalist van De Telegraaf is het zo erg dat er veel jeugdigen onder de ogen van de hulpverleners worden vermoord. Volgens hem worden “per jaar 24 kinderen doodgeslagen onder toezicht van Jeugdzorg” (De Telegraaf, 28 september 2004). Opvallend 44
is dat Herman Baartman, emeritus hoogleraar Preventie en Hulpverlening inzake Kindermishandeling (VU), hier een kritische kanttekening bij plaatst. Dat jeugdigen overlijden terwijl ze ondertoezicht van de Jeugdzorg staan is volgens hem niet goed te praten. Maar hij is van mening dat het pas echt erg zou zijn als Jeugdzorg níét op de hoogte was van de probleemgezinnen waar kinderen sterven. Dat zou volgens hem echt niet goed te praten zijn. "Stel dat een kind overlijdt door mishandeling van een ouder en er is geen contact geweest met de jeugdzorg. Het consultatiebureau heeft het kind wel gezien, heeft dat dan altijd de ogen in de zak gehad? Kan je dat zeggen?" (Trouw, 30 mei 2005) Nog iets positiever dan Baartman is zijn collega hoogleraar Wim Slot. Hij is van mening dat de Jeugdzorg niet ondermaats is. "De jeugdzorg hoeft zichzelf echt geen onvoldoende te geven." (Trouw, 23 februari 2007). Buiten deze twee hoogleraren zijn er weinig reacties te vinden met een positieve ondertoon. De algemene opinie over Bureau jeugdzorg is negatief. In de kranten komen uitgesproken veroordelende en gematigd negatieve reacties naar voren. Maar echt positieve verhalen zijn niet terug te vinden in de artikelen. De teneur is dat het slecht gestelds is met de jeugdzorg is negatief en er is weinig vertrouwen in Bureau Jeugdzorg. Hoewel de critici verschillende achtergronden hebben, komen zij samen in één discourscoalitie. De journalisten, wetenschappers en specialisten komen samen in een groep die uitdraagt dat de communicatie tussen de hulpverleners van de verschillende instanties die onder Jeugdzorg vallen niet goed is, dat er te traag wordt gereageerd op signalen en dat het slecht gesteld is met de kwaliteit van de Jeugdzorg. Een journalist van Trouw ziet voorlopig ook nog geen einde komen aan de malaise bij Bureau Jeugdzorg, hij besluit met de woorden: “de versnippering en bureaucratie zijn nog niet ten einde” (Trouw, 22 juni 2007). 6.2 De reactie van Bureau Jeugdzorg Het is niet verwonderlijk dat de medewerkers van Bureau Jeugdzorg zich aangevallen voelen door deze kritiek. Zij zijn het niet eens met de negatieve beeldvorming. Een goed voorbeeld daarvan wordt gegeven in Trouw. Hierin vertelt Hans Nieukerke, voorzitter van de branche Jeugdzorg van de MO-groep, dat hij het meer dan zat is dat iedere keer als er iets mis gaat met een jeugdige, Jeugdzorg de schuld krijgt.
45
"We zijn het spuugzat dat bijna automatisch als er is misgaat, de verantwoordelijkheid bij de jeugdzorg wordt gelegd" (Trouw, 22 december 2006) Meerdere medewerkers van de Bureaus Jeugdzorg geven aan dat er maar weinig hoeft te gebeuren of er wordt op het falen van de Jeugdzorg gewezen. Wiel Janssen, directeur van Bureau Jeugdzorg Amsterdam, deelt deze mening. Hij benadrukt dat zaken als die van Savanna natuurlijk vreselijk zijn, maar dat het in het overgrote deel van de gevallen wel goed gaat. Hij baalt ervan dat de Jeugdzorg het imago heeft van een sector waar niets goed gaat. “Gruwelijke feiten over kinderen als peuter Savanna, die telkens weer de samenleving shockeren, geven een ander beeld van de jeugdzorg. Dat zijn vreselijke incidenten, maar het gaat bij 95 procent van de kinderen die in aanraking met jeugdzorg komen, met vallen en opstaan, wél goed, dat hoor je nooit. We hebben het imago van de sector die altijd alles fout doet.” (Trouw, 6 januari 2007) Janssen wordt in zijn opvatting gesteund door de voorzitter van de gezamenlijke Bureaus Jeugdzorg, Hans Lomans. Hij vertelt dat er iedere week een jeugdige overlijdt aan mishandeling. Keer op keer is dat een klap voor de Jeugdzorg. Daarnaast voorkomt de Jeugdzorg volgens Lomans echter dat er iedere dag jeugdigen sterven of slachtoffer worden van mishandeling. "Elke week gaat er een kind dood als gevolg van mishandeling. Elke keer raakt het ons verschrikkelijk. Maar elke dag redden we kinderen en voorkomen we dat ze worden mishandeld of vermoord." (Trouw, 22 december 2006) Aan de andere kant benadrukken de medewerkers van Bureau Jeugdzorg echter dat slachtoffers nooit uit te sluiten zijn. In Trouw geeft Pieter van Vollenhoven, voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, aan dat het niet zou moeten kunnen dat kinderen die aan jeugdzorg zijn toevertrouwd toch worden gedood door hun ouders. De reeds eerder geciteerde Wiel Janssen is dit niet met hem eens. "Een breed gehoorde misvatting: dat is namelijk wél zo en zal ook zo blijven." (Trouw, 6 januari 2007). Volgens Janssen zijn de risico’s wel in te perken, maar nooit helemaal weg te nemen. Er blijft volgens hem altijd het gevaar bestaan dat ouders hun kinderen iets aan doen.
46
Ook Ton Molenaar, de voorzitter van de vereniging voor gezinsvoogden stoort zich aan het feit dat de media en politici nu allemaal over de Jeugdzorg heen vallen. Volgens hem weten de beleidsmakers en bestuurders al jaren dat er van alles mis is met de Jeugdzorg. Er is een tekort aan goed opgeleid en ervaren personeel, er zijn te weinig financiële mogelijkheden en er is te veel papierwerk. Hij vindt dat de overheid daar eerder iets aan had moeten doen in plaats van na elk gezinsdrama te roepen dat het verschrikkelijk is en niet zou moeten kunnen. “Maar politici en bestuurders weten al jaren dat er van alles mis is in de jeugdzorg. Er is te weinig personeel, te weinig geld en er is heel veel bureaucratie. Dan moet je geen krokodillentranen huilen als er iets misgaat” (de Volkskrant, 11 december 2006) Bij de medewerkers van Bureau Jeugdzorg die aan het woord worden gelaten in de kranten heerst de opvatting dat zij van ieder drama dat zich voltrekt in een gezin waarvan zij de gegevens in hun systeem hebben staan, de schuld krijgen. Ze voelen zich in het nauw gedreven en onterecht bekritiseerd. Hun uitspraken vormen echter maar een heel klein deel van het totale discours dat in de kranten naar voren komt rond Bureau Jeugdzorg. In 22 berichten verdedigen de medewerkers van Bureau Jeugdzorg zich. Het overgrote gedeelte van de mensen die zich over Jeugdzorg uitlaten zijn journalisten, deskundigen en politici. Die groep schetst een negatief beeld, dit komt naar voren in bijna tweehonderd berichten. Ook al heerst onder de medewerkers van Bureau Jeugdzorg de opvatting dat zij veel goed doen en dat er maar af en toe iets mis gaat, zij vinden hierin weinig medestanders in de media. De medewerkers van Jeugdzorg vinden geen aansluiting bij de algemene opvatting die het dominante discours vormt. Ze worden overvleugeld door de coalitie die een negatief beeld over Bureau Jeugdzorg uitdraagt. 6.3 Over de gezinsvoogden In de vorige paragraven is naar voren gekomen hoe er naar aanleiding van de zaak Savanna in de verschillende kranten over Bureau Jeugdzorg geschreven is. In deze paragraaf zal ik nagaan hoe er over gezinsvoogden, die een centrale positie innemen binnen de Jeugdzorg, geschreven wordt. Belangrijk voor mijn analyse is dat de gezinsvoogd van Savanna is vervolgd, in eerste instantie met als tenlastelegging dood door schuld, later bijgesteld naar zware mishandeling door schuld. Deze vervolging komt vrijwel altijd naar voren in de artikelen die over gezinsvoogden gaan.
47
Net als op Bureau Jeugdzorg is er ook op de gezinsvoogden veel kritiek. Opvallend is echter dat de gezinsvoogden in de krantenartikelen ook vaak verdedigd en beschermd worden. De kritiek gaat vooral naar Bureau Jeugdzorg en naar de overheid. Een van de opmerkingen die over gezinsvoogden is te horen is dat zij een erg gecompliceerde baan hebben. Er worden dingen van hen verwacht die ze niet kunnen waarmaken: “van de gezinsvoogd wordt het onmogelijke verlangd.” (de Volkskrant, 6 maart 2007) aldus een journalist van de Volkskrant. Deze onmogelijke taak komt volgens de journalist tot stand door de hoge werkdruk en de lastige situaties waar de gezinsvoogden doorgaans in terecht komen. Volgens psychiater en traumatoloog Carla Rus toont het OM door het vervolgen van de gezinsvoogd aan dat men bij het ministerie van justitie geen idee heeft met wat voor complexe casussen de gezinsvoogden op dagelijkse basis in aanraking komen. “Door het strafrechtelijk vervolgen van de hulpverlener toont het OM dat bij justitie weinig idee bestaat van de ingewikkelde problematiek waarmee een gezinsvoogd te maken heeft.” Rus beschrijft daarnaast dat een gezinsvoogd in een gezin een tweeslachtige rol vervult aan moet nemen. Aan de ene kant steunt de gezinsvoogd de ouders en moedigt hen aan om in hun ouderrol te groeien. De gezinsvoogd probeert een vertrouwensband met de ouders op te bouwen om dat te bereiken. Aan de andere kant geeft de gezinsvoogd de ouders te kennen dat zij niet in staat zijn hun kind goed op te voeden en treedt de gezinsvoogd als politieagent op wanneer er iets niet goed gaat. Soms staat de gezinsvoogd naast de ouder om deze te ondersteunen, in een volgende situatie kunnen zij echter lijnrecht tegenover elkaar staan. Ouders kunnen zich verraden voelen en daardoor kwaad op de gezinsvoogd worden. Maar ook voor de gezinsvoogd is het moeilijk deze twee houdingen te combineren. “Enerzijds moet de gezinsvoogd namelijk een vertrouwensband met de ouders opbouwen, zodat ze hen zo goed mogelijk kan begeleiden bij de opvoeding; anderzijds moet zij als een politieagent in de gaten houden of er ingegrepen moet worden. Dit vergt twee verschillende attitudes. In plaats van náást de ouder te staan, komt de hulpverlener tegenóver de ouder te staan. Even daarvoor was de houding van de hulpverlener ten opzichte van de ouder: 'toe maar, het lukt wel, ik zal je helpen om in de ouderrol te groeien'. Maar in de tweede houding geeft de hulpverlener de ouder een brevet van onvermogen en wordt die zelfs (tijdelijk) uit zijn functie ontheven. Dit is niet alleen heel moeilijk voor de ouder, die zich verraden voelt en die
48
hier soms agressief op kan reageren, maar dit is ook moeilijk voor de hulpverlener.” (Trouw 20 december 2006) Ook hoogleraar Wim Slot is van mening dat het werk van de gezinsvoogd complex is en dat de positie die de gezinsvoogd ten opzichte van de ouders inneemt, moeilijk is. Hij stelt dat gezinsvoogden de fout kunnen maken hulpverlener van de ouders te worden, in plaats van de jeugdige te beschermen. “Voogden kunnen snel in de valkuil trappen dat ze hulpverlener van de ouder worden. Het moet altijd om het kind blijven gaan.” Maar in hetzelfde artikel benadrukt hij dat ouders ook belangrijk zijn. In het wettelijke takenpakket van de gezinsvoogden is vastgelegd dat zij zorg moeten dragen voor de band tussen ouder en kind. Hiermee komen zij in een lastige situatie. "Je hebt de ouders toch nodig. Behalve toezicht en ondersteuning hebben voogden ook de wettelijke taak om de gezinsband te verstevigen. Het is en blijft een dilemma." (Trouw, 15 maart 2005) Veel deskundigen zijn bovendien van mening dat de gezinsvoogden weinig tijd wordt gelaten om in het gezin door te brengen, deze zijn ze kwijt aan administratieve werkzaamheden door het grote aantal jeugdigen onder hun hoede. Om de veiligheid van een jeugdige te kunnen waarborgen moeten zij een goed beeld hebben van de situatie waarin de jeugdige verkeert. Dit beeld vormen zij door informatie in te winnen bij andere hulpverleners en mensen die in direct contact met de jeugdige staan, maar ook door tijd in het gezin door te brengen en te zien hoe de jeugdige in bijzijn van de ouders functioneert. In Trouw wordt Steven van Eijck geciteerd. Hij heeft onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de Jeugdzorg en concludeert daarin dat gezinsvoogden te weinig tijd hebben om de jeugdigen in het gezin te zien. Hij trekt daaruit de conclusie dat “Gezinsvoogden moeten meer tijd krijgen om direct contact met hun pupillen te hebben” (Trouw, 23 april 2007). Daarnaast zijn veel van de mensen die aan het woord worden gelaten in de krantenartikelen van mening dat de gezinsvoogden te weinig opleiding hebben genoten om hun kinderbeschermingstaak naar behoren uit te kunnen voeren. Annematt Collot d'Escury, verbonden aan de Vakgroep Ontwikkelingspsychologie van de Universiteit van Amsterdam, meent dat gezinsvoogden niet in staat zijn om goed in te schatten wanneer voor een jeugdige in de thuissituatie gevaar dreigt. Dit is geen gebrek aan ervaring maar te wijten aan een tekort
49
aan kennis en opleiding. Volgens haar moeten gezinsvoogden beslissingen nemen die te zwaar zijn voor hun functie. “Gezinsvoogden zijn ongekwalificeerd om in te kunnen schatten wanneer een kind bij de ouder in gevaar is. Ze beschikken simpelweg niet over de kennis van psychische aandoeningen. Het is geen kwestie van ervaring, maar een kwestie van onvoldoende kennis hebben. De gezinsvoogden moeten soms loodzware besluiten nemen, die in een rechtszaal zelfs door drie verschillende rechters zou worden genomen" (De Telegraaf, 22 december 2007) Een van de loodzware beslissingen waar Collot d’Escury op doelt, is bijvoorbeeld de beslissing tot het aanvragen van een uithuisplaatsing. Volgens haar is dit niet een beslissing die een gezinsvoogd kan nemen. Zij verwijt de gezinsvoogden niets, maar constateert dat zij simpelweg niet genoeg kennis hebben om hun taak naar behoren uit te voeren. Met deze uitspraak pleit zij de gezinsvoogden min of meer vrij en is ze van mening dat de instelling hen beter zou moeten opleiden. Evelien Tonkens is het met haar eens dat het niet zozeer de hulpverlener is die tekort schiet: “Niet die ene hulpverlener maar het systeem faalt.” (de Volkskrant, 13 december 2007). Tonkens is dan ook van mening dat het gehele systeem op de schop zou moeten. De psychiaters, hoogleraren en journalisten die tot nu toe aan het woord zijn gelaten behoren tot een groep die uitdraagt dat de taak van de gezinsvoogden erg zwaar is. Zij dragen dit aan als excuus voor dingen die mis gaan. Zij leggen de schuld van de problemen niet bij de gezinsvoogd, maar een of twee niveaus hoger: bij Bureau Jeugdzorg en bij de beleidsmakers. Volgens hen hebben de gezinsvoogden het te druk met alle paperassen en komen zij in te complexe situaties terecht waar in plaats van een gezinsvoogd, hoger gekwalificeerde mensen over zouden moeten beslissen. Het is duidelijk dat er vanuit deze groep veel begrip is voor de situatie van de gezinsvoogden. In de geanalyseerde krantenartikelen ben ik echter ook een discours tegen gekomen dat hier haaks op staat. Hoofdofficier Henk Korvinus van het Openbaar Ministerie Rotterdam is bijvoorbeeld van mening dat gezinsvoogden te vaak denken dat ze de situatie zelf wel op kunnen lossen en daarom geen informatie delen. Volgens hem doen de gezinsvoogden dit omdat ze bang zijn voor justitie en hun eventuele nalatigheid willen verbloemen om vervolging te voorkomen. 50
"De politie moet eerder geïnformeerd worden. Hulpverleners hebben de neiging te denken: we lossen het wel op. Dat lukt dus vaak niet. De informatie moet worden gedeeld. Hulpverleners zijn huiverig voor inmenging van justitie, door de kans op vervolging na eventuele nalatigheid” (NRC Handelsblad, 9 februari 2007) De Amstelveense advocaat Carlo Liefting is ook van mening dat gezinsvoogden niet op tijd hulp inroepen. Liefting noemt de gezinsvoogden zelfs arrogant. Volgens hem denken de gezinsvoogden alleen aan het eigen belang en verwaarlozen zij dat van de jeugdigen. Ze laten de jeugdigen in levensbedreigende situaties aan hun lot over, terwijl zij juist voor de jeugdigen klaar zouden moeten staan. "De arrogantie bij deze zogenaamde jeugdbeschermers is zo groot dat zij kinderen in levensgevaarlijke situaties aan hun lot overlaten. We hebben het over instanties die er voor de kinderen zijn. Maar het belang van al die kinderen lijkt totaal ondergeschikt aan het eigen belang." (De Telegraaf, 28 september 2004) De advocaat is van mening dat gezinsvoogden problemen met ouders liever uit de weg gaan dan dat zij ze oplossen en door de weinig transparante werkwijze binnen Bureau Jeugdzorg is er geen haan die hiernaar kraait. Ook professor A. van Dantzig uit ongezouten kritiek op de gezinsvoogden. Hij heeft geen goed woord over voor de medewerkers van de Jeugdzorg, en in het bijzonder voor de gezinsvoogden van Bureau Jeugdzorg Noord-Holland, die hij omschrijft als ‘monumentale stukken stom’. Volgens Van Dantzig is het onacceptabel dat de gezinsvoogd na de dood van Savanna durfde te verklaren dat het steeds beter ging met het gezin. Maar aan wat ik over die ver voorbije tijden wel eens heb gelezen, heb ik nooit de indruk over gehouden dat er toen onder mensen die een vak beoefenden zulke monumentale stukken stom rondliepen als hedentendage blijkbaar bij het Bureau Jeugdzorg Noord-Holland, bij de Jeugdgezondheidszorg van de GGD, bij de Gezinszorg, bij de Geestelijke Gezondheidszorg en ook nog in de persoon van een gezinsvoogd die er met z'n neus bovenop moet hebben gestaan, en achteraf met droge ogen verzekerde dat het steeds beter ging (de Volkskrant, 27 september 2004).
51
Van Dantzig staat dan ook volledig achter de justitiële vervolging van de gezinsvoogd. Uit een lezersonderzoek van De Telegraaf blijkt dat hij niet de enige is. Van de 2495 deelnemers aan het lezersonderzoek is bijna negentig procent van mening dat de gezinsvoogden verantwoordelijk zijn voor het welzijn van de jeugdigen onder hun toezicht. Als daar iets mee gebeurt zou volgens hen de gezinsvoogd daarop voor de rechtbank ter verantwoording moeten worden geroepen. Ook zijn de deelnemers aan het onderzoek van mening dat gezinsvoogden hun werk beter zullen doen wanneer ze weten dat hen, als het fout gaat, een justitiële vervolging te wachten staat. “Volgens hen zullen gezinsvoogden hun werk beter doen wanneer ze weten dat hun een strafrechtelijke vervolging boven het hoofd hangt bij incidenten. In overgrote meerderheid (86 procent) vinden zij dat een gezinsvoogd medeverantwoordelijk is voor wat er gebeurt met een kind uit een aan hen toevertrouwd gezin.” (De Telegraaf, 12 december 2006) De deelnemers aan het lezersonderzoek zijn zeer kritisch over de gezinsvoogden. Zij sluiten zich aan bij de eerder genoemde deskundigen. Naast deze personen zijn er in de krantenartikelen nog veel meer mensen te vinden die tot dezelfde coalitie behoren: zij laten zich kritisch uit over het functioneren van de gezinsvoogden. Maar, in tegenstelling tot Bureau Jeugdzorg, dat het voornamelijk moest hebben van zijn eigen medewerkers, zijn er ook veel deskundigen en journalisten te vinden die het opnemen voor de gezinsvoogd. De opinie dat de gezinsvoogd niet te hard moet worden aangepakt vanwege de hoge werkdruk en de complexe taak die zij hebben, vindt een breder draagvlak in de krantenartikelen dan de mening dat de gezinsvoogden hun werk niet goed doen. De discourscoalitie die de gezinsvoogden verdedigt, is prominenter aanwezig dan de coalitie die hun functioneren bekritiseert. 6.4 De reactie van de gezinsvoogden In de vorige paragraaf is gebleken dat hoewel de gezinsvoogden veel kritiek op hun bord krijgen, er ook veel mensen zijn die hen verdedigen. In de kranten krijgen de gezinsvoogden bovendien veel ruimte om hun kant van het verhaal te vertellen. Met betrekking tot de dood van Savanna en de vervolging van haar gezinsvoogd zijn veel gezinsvoogden geïnterviewd. De gezinsvoogden maken zich tijdens de interviews vooral druk om de vervolging van hun collega, niet zozeer om wat er fout is gegaan bij de hulpverlening aan Savanna. Tijdens het analyseren van de artikelen blijkt al snel dat de gezinsvoogden gepikeerd zijn door de 52
vervolging en de doorgaans negatieve berichtgeving over Bureau Jeugdzorg. Velen van hen zijn van menig dat de vervolging onterecht is. Ze geven aan dat niet zij jeugdigen om het leven brengen, maar de ouders. Door de vervolging is hierover bij sommige mensen verwarring ontstaan. In een interview met de advocaat van de gezinsvoogd in een actualiteitenprogramma moest hij vier keer de interviewer corrigeren: niet de gezinsvoogd had Savanna om het leven gebracht, dat was de moeder. Door alle commotie die is ontstaan rond de zaak zouden sommige mensen in de veronderstelling zijn geraakt dat de gezinsvoogd de jeugdige had vermoord. In een artikel in Trouw benadrukt een gezinsvoogd nogmaals dat het de ouders zijn die de kinderen om het leven brengen. “Niet wij vermoorden de kinderen, maar de ouders!” (Trouw, 6 januari 2007). Naar aanleiding van de vervolging van hun collega zeggen de gezinsvoogden dat zij vogelvrij zijn verklaard. De gezinsvoogden zijn boos dat een van hun collega’s als individu verantwoordelijk wordt gehouden. Ze vinden dat niet alleen de gezinsvoogd verantwoordelijkheid draagt, maar dat de gehele jeugdzorg mede schuldig is. In een gesprek met een journalist geeft een gezinsvoogd aan dat voorkomen moet worden dat er jacht gemaakt gaat worden op de gezinsvoogden. Zij is van mening dat niet de gezinsvoogden aansprakelijk zijn, maar de instelling waarvoor zij werkzaam is: daar wordt de jeugdige immers ondertoezicht gesteld, niet bij een specifieke gezinsvoogd. “Ik denk dat we, nu het handelen van de voogd van Savanna wordt onderzocht, moeten voorkomen dat we in een situatie terechtkomen waarin de voogden vogelvrij worden verklaard. Dat er jacht op ons wordt gemaakt. Wij moeten ons werk naar behoren kunnen doen. Ik vind niet dat de voogd van Savanna moet worden aangesproken, eerder de instelling waar zij werkt. Een kind wordt nooit onder toezicht gesteld bij een persoon, maar bij een bureau. Dat is verantwoordelijk voor de gang van zaken." (Trouw, 25 maart 2005) Op een protestdag tegen de hoge werkdruk van gezinsvoogden in de Rai, riepen de gezinsvoogden in koor: 'Wij zijn vogelvrij’ (De Volkskrant, 24 maart 2005). Ook zijn de gezinsvoogden van mening dat er meerdere hulpverleners rond een gezin zijn en dat het daarom niet kan dat een gezinsvoogd alleen verantwoordelijk wordt gehouden. Veel gezinsvoogden die zich uitlaten over dit onderwerp vinden dat als er al vervolgd moet worden, Bureau Jeugdzorg vervolgd moet worden in plaats van de gezinsvoogd: "Het is belachelijk dat justitie één individu verantwoordelijk houdt. De hele organisatie is natuurlijk verantwoordelijk” (NRC Handelsblad, 21 december 2006). 53
Veel gezinsvoogden geven aan moeite te hebben met het beeldvorming in de media over hun beroepsgroep en over Bureau Jeugdzorg in het algemeen en zich te ergeren aan de negatieve berichtgeving in de media, terwijl er naar hun mening ook genoeg positief nieuws te melden is. In een interview met twee gezinsvoogden stelt de journalist een vraag over de zaak Savanna. Een van hen geeft aan dat dit een vreselijk incident was, maar dat hij liever eens zou praten over de jeugdigen die wel goed terecht komen door de hulp van de Jeugdzorg. Die zaken blijven naar zijn mening onderbelicht. "Dat zijn vreselijke incidenten, maar het gaat bij 95 procent van de kinderen die in aanraking met jeugdzorg komen, met vallen en opstaan, wél goed, dat hoor je nooit. We hebben het imago van de sector die altijd alles fout doet." (Trouw, 25 maart 2005) Zijn collega vult hem vervolgens aan met de opmerking dat in de media een beeld gevormd wordt waaruit blijkt dat de Jeugdzorg de fouten maakt. Daarnaast had dit volgens hem iedere gezinsvoogd kunnen overkomen: "In de media is het beeld ontstaan dat een gezinsvoogd en een bureau hebben gefaald. Alle gezinsvoogden en bureaus in Nederland doen hetzelfde werk; dit had zich ook elders kunnen afspelen.” (Trouw, 25 maart 2005) Eenzelfde soort statement wordt door veel gezinsvoogden gegeven. Zij geven aan mee te voelen met hun collega en zeggen dat deze situatie een ieder van hen had kunnen treffen. Veel van de gezinsvoogden hebben het idee dat zij ook kinderen onder hun hoede hebben waar iets mis kan gaan, en dat dan ook zij een vervolging tegemoet kunnen zien. Door de vervolging van hun collega voelen de gezinsvoogden zich in de steek gelaten door hun werkgever. "Door de vervolging van deze gezinsvoogd realiseer ik me dat ik er toch vaak alleen voor sta.” (Trouw, 23 april 2007). Twee gezinsvoogden geven expliciet aan dat iedereen verantwoordelijk is voor zijn eigen daden en dat vervolging van een individu daarom voor kan komen. Toch geeft het hen geen gerust gevoel. “Wij zijn niet onschendbaar. Maar het geeft geen prettig gevoel.” (De Volkskrant, 16 december 2006). Ondanks het begrip dat sommige voogden tonen voor de vervolging, geven ook zij aan dat het gevoel dat justitie over de schouder meekijkt, en de vervolging die bij een eventuele foute beslissing op de loer ligt, onprettige gedachten zijn. Dit legt volgens hen nog meer druk op het al ingewikkelde proces van uithuisplaatsing. 54
Al met al zijn de gezinsvoogden kwaad om de vervolging van hun collega. Zij voelen zich vogelvrij verklaard. Ondanks mijn bevinding dat de berichtgeving in de media rond de gezinsvoogden lang niet alleen maar negatief was, voelen zij zich toch zwart gemaakt. Dit komt ook doordat zij onderdeel uitmaken van Bureau Jeugdzorg, waarover veel meer negatieve berichten in de media zijn verschenen.
55
Hoofdstuk 7 Het discours rondom uithuisplaatsing Zoals in het vorige hoofdstuk is gebleken is de berichtgeving over Bureau Jeugdzorg zeer kritisch. De algemene opinie is dat de Jeugdzorg niet goed functioneert. In dit hoofdstuk kijk ik naar één specifieke taak van Bureau Jeugdzorg, de uithuisplaatsing. Ik breng de verschillende opvattingen rondom uithuisplaatsing in kaart. De heersende opvatting kan worden gezien als het dominante discours. Rondom uithuisplaatsing zijn meerdere discoursen aanwezig. In de eerste paragraaf zal ik het discours voor een terughoudende opstelling met betrekking tot uithuisplaatsing beschrijven. In de tweede paragraaf komen de voorstanders van zo snel mogelijk uit huis plaatsen aan bod. In de derde paragraaf beschrijf ik de opvatting die heerst binnen de groep gezinsvoogden die aan het woord zijn gekomen in de kranten. Zij vormen een specifieke groep binnen het uithuisplaatsingdiscours. Aan de hand van mijn analyse zal ik in de concluderende paragraaf bepalen welk discours dominant is, en daarmee wat de algemene opvatting over uithuisplaatsing is. In deze paragraaf zal ik ook een vergelijking maken met het discours dat heerste voor de zaak Savanna breed in de media werd belicht, om te bepalen of er een discoursomslag heeft plaatsgevonden. 7.1 Een terughoudende opstelling Zoals in hoofdstuk vijf over de visies op uithuisplaatsing gebleken is, wordt sinds lange tijd het discours gehanteerd dat jeugdigen het best opgroeien in het eigen gezin. Inmenging van derden in de huiselijke sfeer wordt afgekeurd. Jeugdigen kunnen beter in een slecht gezin dan in een goed tehuis of pleeggezin opgroeien. Deze opvatting is ook in de krantenartikelen terug te vinden. Wiel Jansen, voorzitter van de belangenvereniging van medewerkers Bureau Jeugdzorg, is van mening dat jeugdigen die in de thuissituatie enig risico lopen, niet beter af zijn in een pleeggezin. Ten eerste is er geen plek voor al deze jeugdigen, ten tweede is het niet de bedoeling dat jeugdigen bij het minste of geringste uit huis moeten worden geplaatst, aldus Janssen. Volgens hem kunnen zelfs ouders die kampen met grote problemen in staat zijn jeugdigen groot te brengen. "Je kunt ouders die depressief zijn of die af en toe veel drinken, maar die dit ten opzichte van hun kinderen wel aantoonbaar kunnen hanteren, toch niet ontzeggen om kinderen op te voeden? Dat is onhaalbaar en onwenselijk. Ook ouders die een licht verstandelijke handicap hebben of drugs gebruiken, kunnen kinderen opvoeden." (Trouw, 6 januari 2007)
56
Uit de woorden van Janssen blijkt dat hij van mening is dat met betrekking tot uithuisplaatsing een voorzichtige houding moet worden aangenomen. Hij vindt het niet wenselijk dat jeugdigen bij problemen direct uit huis worden geplaatst. In andere artikelen wordt ook gesteld dat uithuisplaatsing lang niet altijd de juiste oplossing is. Uithuisplaatsing zou de jeugdige zelfs schade toe kunnen brengen. Een journalist van Trouw is van mening dat op het eerste gezicht uithuisplaatsing een goede oplossing lijkt voor een jeugdige die problemen ondervindt binnen het gezin. Als hierop echter een zwerftocht langs verschillende pleeggezinnen en tehuizen volgt is dit volgens de journalist zelfs eerder schadelijk dan goed voor de jeugdige. “Bij problemen is uithuisplaatsing, oppervlakkig gezien, een goede oplossing. Vaak volgt echter een schadelijke zwerftocht langs pleeggezinnen, tehuizen en instanties.” (Trouw, 5 oktober 2004) Carla Rus, de reeds eerder geciteerde psychiater en traumatoloog, meent dat in Nederland voor een benadering gekozen is waarin jeugdigen zolang mogelijk in het biologische gezin worden gehouden. Aan deze benadering kleven volgens haar gevaren, door er aan vast te houden, nemen we deze op de koop toe. “Kinderen willen we zolang mogelijk bij hun biologische ouders laten. Politiekmaatschappelijk hebben wij in Nederland - in tegenstelling tot bijvoorbeeld de VS - voor deze benadering gekozen. Daarmee hebben we de hier onlosmakelijk mee verbonden extra veiligheidsrisico's op de koop toegenomen.” (Trouw, 20 december 2006) Hiermee zegt zij dat door de filosofie dat jeugdigen zo lang mogelijk bij de biologische ouders moeten blijven, de veiligheidsrisico’s die de kinderen lopen niet kunnen voorkomen. Ze wordt in deze mening bijgevallen door een journalist van de Volkskrant, die schrijft dat het niet gemakkelijk is jeugdigen uit huis te plaatsen in een samenleving die daar doorgaans niet welwillend tegenover staat. De journalist benadrukt ook dat veel pedagogen van mening zijn dat jeugdigen beter opgroeien in het biologische gezin, ook als dit gezin grote problemen zijn. “Het is niet eenvoudig kinderen weg te halen bij hun ouders, in een samenleving die de individuele autonomie zo hoog in het vaandel heeft staan. Bovendien geloven veel pedagogen
57
dat het doorgaans beter is om kinderen bij hun ouders te laten opgroeien, ook al is de opvoedingssituatie verre van optimaal.” (De Volkskrant, 18 december 2006) De journalist geeft in deze uitspraak twee redenen waarom uithuisplaatsing niet vanzelfsprekend is. De eerste is de macht die ouders hebben in een samenleving met veel individuele autonomie. De tweede is dat veel deskundigen van mening zijn dat jeugdigen beter opgroeien in het biologische gezin. Wiel Janssen, Carla Rus en de hierboven geciteerde journalisten stellen vast dat de opvatting dat met uithuisplaatsing terughoudend moet worden omgegaan en dat jeugdigen het beste opgroeien in hun eigen gezin, nog volop aanwezig is. Ook als een jeugdige zich in een situatie bevindt die niet optimaal is zou deze niet zomaar uit huis geplaatst moeten worden. In de volledige krantenartikelen maken Rus en Janssen duidelijk hier ook achter te staan. Deze sprekers reken ik tot de discourscoalitie die uitdraagt dat met uithuisplaatsing terughoudend moet worden omgegaan. Binnen dit discours wordt de kanttekening geplaatst dat een terughoudende opstelling rondom uithuisplaatsingen wel de nodige risico’s met zich mee brengt. 7.2 Bij enige dreiging, zo snel mogelijk uit huis Een ander discours dat in de artikelen naar voren komt bestaat uit stellingen waarin gepleit wordt voor een snellere uithuisplaatsing om risico’s te verminderen. Naar aanleiding van de zaak Savanna zijn er veel stemmen opgegaan voor een kordate opstelling van Jeugdzorg. Minister Donner van Justitie geeft bijvoorbeeld aan dat hij jeugdigen sneller uit huis geplaatst wil zien worden om de risico’s in te perken. In de Telegraaf laat hij zich als volgt uit: “Niet eerst afwachten en ouders steeds opnieuw kansen geven, maar het is beter om eerst in te grijpen, het kind te beschermen en dan pas met de ouders aan de slag te gaan. Geef ouders duidelijke opdrachten en zeg dat hun kind veel sneller uit huis wordt geplaatst als ze zich daar niet aan houden" (Telegraaf, 1 december 2005) Donner was een van de beleidsbepalers van het toenmalige kabinet en gaf hier aan dat de te varen koers veranderd is: van jeugdigen ook in probleemsituaties zo lang mogelijk bij de ouders houden naar bij problemen zo snel mogelijk bij hun ouders vandaan halen. Deze mening wordt gedeeld in De Telegraaf, waarin de een journalist het volgende stelt: “we moeten meer durven sturen en we moeten minder terughoudend zijn met het uithuisplaatsen.” 58
(De Telegraaf, 1 december 2005). Deze journalist vindt dat men niet moet proberen de problemen op te lossen terwijl het gezin nog intact is, maar juist de jeugdige in veiligheid moet brengen. Daarna kan gewerkt worden aan een oplossing. Vanuit verschillende hoeken wordt gevraagd om meer daadkracht met betrekking tot uithuisplaatsing. Staatssecretaris Ross van VWS probeert bijvoorbeeld de gezinsvoogden aan te sporen jeugdigen sneller uit huis te plaatsen. Volgens haar moet lering worden getrokken uit wat er met Savanna is gebeurd. De risico’s van een foute beslissing waarmee jeugdigen gedupeerd worden moeten volgens haar maar aanvaard worden. “Jeugdzorg moet sneller besluiten om kinderen wier welzijn gevaar loopt, uit huis te plaatsen. Dat is de les die moet worden getrokken uit de dood van Savanna uit Alphen aan den Rijn. Het risico dat sommige kinderen ten onrechte uit huis worden geplaatst, moet op de koop toe worden genomen” (Trouw, 29 december 2004) De meningen die politici als Donner en Ross formuleren zijn behoorlijk radicaal. Zij geven aan dat jeugdigen beter te vroeg uit het gezin moeten worden gehaald dan te laat. Hiermee wijken zij af van het standpunt dat een jeugdige vaak het beste af is in het eigen gezin, hoeveel problemen daar ook zijn. Staatssecretaris Ross zegt in hetzelfde artikel dat zij pal achter de jeugdbeschermers zal staan wanneer deze besluiten een jeugdige in een vroeg stadium uit huis te plaatsen, "ook als achteraf blijkt dat de uithuisplaatsing niet nodig was". Ross wil niet alleen aan de gezinsvoogden het signaal geven dat jeugdigen sneller uit huis geplaatst moeten worden, maar zij wil ook een boodschap meegeven aan de ouders. Zij zegt dat ouders moeten beseffen dat als zij niet meewerken, uithuisplaatsing de consequentie zal zijn. "De boodschap aan de ouders is duidelijk: als u uw best niet doet, dan kan de consequentie zijn dat u uw kinderen niet kunt houden." (Trouw, 29 december 2004) In een ander artikel, in NRC Handelsblad, geeft zij nogmaals haar opvatting over uithuisplaatsing, en zegt dat ‘kinderen bij de geringste twijfel aan hun veiligheid uithuisgeplaatst moeten worden.’ Ross laat hier geen twijfel over wat ze bedoelt. Bij enige vorm van dreiging moeten jeugdigen zo snel mogelijk bij hun ouders worden weggehaald. De journalist in kwestie interpreteert haar woorden als het einde van het ‘zo-zo-zo beleid’, een
59
beleid waarin hulp aan jeugdigen zo snel mogelijk, zo dicht mogelijk bij huis, en zo kort en licht mogelijk. ‘Dat betekende feitelijk het einde van de tot dan toe heersende opvatting dat er alleen wordt ingegrepen als het écht niet anders kan. En dan nog zo licht mogelijk, zo dicht mogelijk bij huis en zo kort mogelijk.” (NRC Handelsbad, 9 december 2006) De journalist constateert met deze uitspraak dat er een omslag in het discours heeft plaatsgevonden. Hoofdinspecteur van Bureau Jeugdzorg, Joke de Vries, deelt die mening en vat de omslag van het zo-zo-zo beleid naar zo snel mogelijk ingrijpen voor ons samen: ‘hulp moest bij voorkeur zo licht mogelijk zijn, zo dicht mogelijk bij huis, zo snel mogelijk. Na de dood van Savanna is dit gewijzigd in: bij risico zo snel mogelijk ingrijpen.’ (Trouw, 14 juni 2006) De in deze paragraaf aan bod gekomen sprekers dragen hetzelfde standpunt uit. Zij hanteren hetzelfde discours en vormen samen een discourscoalitie. Binnen de discourscoalitie voor snellere uithuisplaatsing zijn echter ook verschillen aan te wijzen. Pedagoge Tonny Weterings gaat bijvoorbeeld tegen minister Donner in, hoewel ze toch in dezelfde coalitie thuis hoort. Weterings stelt zelfs dat Donner niet weet waar hij over praat wanneer hij zegt dat jeugdigen snel uit huis moeten worden geplaatst, maar daarna ook snel weer terug moeten naar de ouders. Volgens Weterings is Donner dus nog steeds van mening dat jeugdigen het beste opgroeien in het eigen gezin. Rond uithuisplaatsing hanteren Weterings en Donner hetzelfde discours: sneller uit huis plaatsen. Donner is echter van mening dat daarna de jeugdigen ook weer zo snel mogelijk terug moeten naar de biologische ouders. Dit is volgens Weterings echter een foute opvatting. Volgens haar is het vaak zo dat jeugdigen beter af zijn zonder de biologische ouders. Sommige van die ouders zijn namelijk niet in staat om een goede opvoeding aan hun kind te bieden. “Minister Donner weet niet goed waar hij het over heeft. Hij zei wel: belangen van het kind centraal. Maar hij zei ook meteen dat kinderen die uit huis zijn geplaatst zo vlug mogelijk terug moeten naar hun eigen gezin. Het is een "fundamentele fout" om te denken dat kinderen altijd het beste af zijn bij hun ouders. Er zijn ouders die niet in staat zijn om hun kinderen een duurzame emotionele hechtingsrelatie te bieden.” (NRC Handelsblad, 29 maart 2005) 60
Weterings benadrukt dat jeugdigen lang niet altijd het best op hun plek zijn in het eigen gezin en dat jeugdigen niet te snel weer terug naar huis moeten. Huub van ’t Hek, redacteur van het boek Kinderen eerst, deelt deze mening. Ook hij stelt dat Bureau Jeugdzorg jeugdigen te vaak en te snel terugbrengt naar de ouders, soms tegen beter weten in. Dit gebeurt volgens hem onder het mom van het herstellen van de relatie tussen ouder en kind. Maar hulpverleners brengen hiermee de jeugdige in gevaar. “De dagelijkse praktijk laat zien dat Bureau Jeugdzorg - ook tegen alle beter weten in - er altijd voor kiest om kinderen terug te brengen naar de biologische ouders. Het bureau is er heilig van overtuigd dat het moet werken aan het herstel van de relatie van het kind en de biologische ouders - hoe gestoord deze ouders ook zijn. Daarom werd Savanna teruggeplaatst bij haar biologische moeder en haar vriend.” (NRC Handelsblad, 16 december 2006) Ook al willen Weterings en van ’t Hek een iets radicalere aanpak dan de eerder genoemde sprekers, toch streven zij hetzelfde doel na: een snellere uithuisplaatsing om risico’s te voorkomen. Uit deze paragraaf blijkt dat er naast het discours van erughoudendheid ook een ander discours naar voren is gekomen in de krantenartikelen. De vraag is nu of er sprake is van een discoursomslag. Volgens Evelien Tonkens, hoogleraar actief burgerschap aan de Universiteit van Amsterdam, is dit het geval. Zij stelt in een artikel in de Volkskrant met een ironische ondertoon dat het Openbaar Ministerie nu uitdraagt dat de bescherming van de jeugdige de belangrijkste taak van de gezinsvoogden is, belangrijker dan contact met de ouders. Tot voor kort was echter de insteek dat uithuisplaatsing zoveel mogelijk voorkomen moest worden omdat dit schadelijk zou zijn voor de jeugdige. “Behalve de wet speelt ook de gewoonte de voogd parten. Het kind moet te allen tijde worden beschermd tegen risico's van mishandeling. Dat is belangrijker dan het contact met de ouders, roept het OM triomfantelijk als ware dit een eeuwige wijsheid. Een paar jaar geleden luidde de diepste wijsheid nog dat het kind beschermd moest worden tegen de uitzichtloosheid van schadelijke uithuisplaatsing. Zowel thuis als uithuisplaatsing zijn zowel waardevol als zeer riskant.” (De Volkskrant, 13 december 2006) 61
Volgens Tonkens draagt het OM het nieuwe standpunt uit alsof het een eeuwige wijsheid is, terwijl zij tot voor kort nog een heel ander standpunt uitdroeg, waarin de band met de ouders en uithuisplaatsing voorkomen prioriteit had. Of hier werkelijk sprake is van een discoursomslag komt in paragraaf 7.4 aan de orde. 7.3 Gezinsvoogden over uithuisplaatsing De Bureaus Jeugdzorg gaan verschillend te werk met betrekking tot uithuisplaatsing. Er zijn geen richtlijnen die bij alle Bureaus gevolgd worden. De regel waar zij zich aan vasthouden is dat een kind uit huis geplaatst dient te worden wanneer de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van de jeugdige belemmerd wordt of wanneer hij zich in een dreigende omgeving bevindt. Deze regel wordt op verschillende manieren geïnterpreteerd. Naast de verschillende aanpakken van de Bureaus Jeugdzorg, hebben de gezinsvoogden als individu ook nog een grote discretionaire ruimte. Zij hebben een hoge mate van beslissingsvrijheid in het uithuisplaatsingproces. Hierdoor gaan niet alleen de Bureaus Jeugdzorg verschillend te werk, maar houden ook de gezinsvoogden er verschillende werkwijzen op na. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de opmerking van een gezinsvoogd in de Volkskrant. Zij is van mening dat er geen vaste criteria of goede rapportages over uithuisplaatsing zijn, en dat het afhangt van de gezinsvoogd die een jongere toegewezen krijgt of hij al dan niet uithuisgeplaatst wordt. "Bij alle Bureaus Jeugdzorg wordt heel subjectief besloten of iemand uit huis wordt geplaatst of niet, zonder duidelijke criteria, onderlinge discussie en goede rapportage. Als je vraagt of een kind uit huis wordt geplaatst is het maar net welke gezinsvoogd je zaak behandelt." (De Volkskrant, 17 maart 2005) Volgens alle gezinsvoogden die aan het woord zijn gekomen in de kranten, is uithuisplaatsing een uiterst middel. Veel van hen zetten hun vraagtekens bij een uithuisplaatsing als oplossing voor problemen in een gezin. In een interview met twee gezinsvoogden trekt een van hen de uithuisplaatsingmaatregel in twijfel. "Het is nog maar de vraag of het een goed middel is.” Zijn collega vult hem aan door te vertellen dat de identiteit van jeugdigen in gevaar kan komen wanneer zij bij hun ouders worden weggehaald.
62
"Een uithuisplaatsing is een uiterst middel. Kinderen lijden als ze niet bij hun ouders zijn Vooral in de puberteit gaan ze op zoek naar hun identiteit, als ze die niet vinden, gaan ze slecht functioneren." (NRC Handelsblad, 21 december 2006) Beide gezinsvoogden vragen zich hardop af of uithuisplaatsing jeugdigen ten goede komt of dat het hen alleen maar meer problemen oplevert. Zij zijn niet de enigen die er zo over denken. Een andere gezinsvoogd ventileert een soortgelijke mening: 'Een uithuisplaatsing kan schadelijker zijn dan een kind in huis laten met extra voorwaarden en zorg' (Trouw, 7 juni 2005) Het is opvallend hoeveel van de gezinsvoogden de uithuisplaatsingmaatregel in twijfel trekken, of deze zelfs als schadelijk bestempelen. Veel gezinsvoogden spreken van een traumatisch effect dat door een uithuisplaatsing teweeg gebracht kan worden. Dit geldt zowel voor jeugdigen als voor hun ouders. Gezinsvoogden twijfelen dan ook vaak of zij wel de juiste beslissing nemen wanneer zij een jeugdige uit huis plaatsen. “Een kind uit huis plaatsen ís traumatisch. Dat adviseer je alleen als het echt niet anders kan. Maar je weet nooit helemaal zeker of je de juiste beslissing neemt." (NRC Handelsblad, 7 augustus 2006) In tegenstelling tot veel van de beleidsmakers en journalisten zijn de gezinsvoogden van mening dat hoeveel kinderen zij ook uit huis plaatsen, de risico’s voor jeugdigen die slachtoffer worden van hun ouders nooit helemaal uitgesloten kunnen worden. Ook al zou de werkdruk van de gezinsvoogden worden verlaagd en de financiële tekorten waar de Bureaus Jeugdzorg mee te kampen hebben worden opgelost, dan nog is volgens de gezinsvoogden het risico op slachtoffers niet weg te nemen. Een van hen geeft aan dat in de Jeugdzorg net als bij defensie en verkeer, rekening gehouden moet worden met een aantal slachtoffers. "We kunnen niet alle kinderen redden. Ook niet als we meer geld, tijd en mensen hebben. Het risico dat een gestoorde ouder zijn of haar kind iets aandoet zal wel kleiner worden, maar voorkomen doe je het nooit. In het leger begroten en accepteren ze een x aantal doden per jaar, dat zouden ze in ons vak ook moeten doen. Reken op vijf dode kinderen per jaar, hoe hard het ook klinkt." (NRC Handelsblad, 21 december 2006)
63
Uit de uitspraak van deze gezinsvoogd is op te maken dat hij van mening is dat de financiële en personele problemen niet de hoofdoorzaak van de risico’s voor de jeugdigen zijn, maar deze wel verhogen. Deze mening wordt gedeeld door een van zijn collega’s. “Zelfs als er voldoende geld en personeel is, gaan er dingen mis. En zeker als er zo'n werkdruk is en er wachtlijsten zijn.” (De Volkskrant, 11 december 2006) Volgens de gezinsvoogden is het een misverstand te denken dat incidenten met jeugdige slachtoffers kunnen worden voorkomen. Volgens de gezinsvoogden is er, tenzij je ze 24 uur per dag in de gaten houdt, nooit honderd procent zekerheid te bieden dat een jeugdige veilig is. “Dat kan alleen als je bij een gezin gaat inwonen.” (De Volkskrant, 9 december 2006) Op de vraag of gezinsvoogden niet sneller jeugdigen uit huis zouden moeten plaatsen antwoorden zij allemaal hetzelfde: dat zou niet goed zijn. De gezinsvoogden dragen hier verschillende redenen voor aan. Sommigen zouden niet weten waar alle jeugdigen opgevangen zouden moeten worden en zijn bang dat ze daardoor nog verder in de problemen komen. Het tekort aan plaatsen en de lange wachtlijsten die daardoor zouden ontstaan worden door veel gezinsvoogden aangegeven als reden om terughoudend te zijn in het uit huis plaatsen van jeugdigen: “er zijn nu al te weinig internaten en pleeggezinnen om uit huis geplaatsten op te vangen, dus waar zouden al die kinderen heen moeten?” (Trouw, 6 januari 2007). Andere gezinsvoogden geven aan dat ze soms jeugdigen wel sneller uit huis zouden willen halen, maar dat dit wegens gebrek aan bewijs niet mogelijk is. "Ik ben al enige maanden gezinsvoogd van meerdere kinderen uit een gezin en ik heb het gevoel dat de situatie voor de kinderen niet helemaal veilig is. Ik maak dat op uit signalen van de buurt, uit signalen van de school, maar ik kan het niet hard maken." (Trouw, 19 maart 2005) Ondanks het feit dat de gezinsvoogden zich betrekkelijk negatief uitlaten over uithuisplaatsing, verwachten velen dat er naar aanleiding van de zaak Savanna meer uithuisplaatsingen zullen volgen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen komen doordat de gezinsvoogd van Savanna justitieel vervolgd is. Dit zou gezinsvoogden volgens hen angstig maken en zij zouden hierdoor sneller jeugdigen uit huis plaatsen om op die manier de verantwoordelijkheid over de ondertoezicht gestelde jeugdige door te schuiven. Een van de voogden zegt hierover het volgende: 64
“Straks kan ik mijn werk niet meer normaal doen omdat ik bang moet zijn dat ik word vervolgd. Mijn collega's voelen dat net zo. Het gevolg: voogden plaatsen kinderen eerder uit huis." (NRC Handelsblad, 21 december 2006) Veel van zijn collega’s geven eveneens aan niet blij te zijn met deze verantwoordelijkheid en de dreigende vervolging. Toch zijn er ook gezinsvoogden die zeggen dat de zaak Savanna hen scherper en bewuster van hun verantwoordelijkheid heeft gemaakt. Een van de gezinsvoogden geeft in Trouw aan dat zij en haar collega’s scherper toezicht houden en daardoor sneller ingrijpt. “We zijn nog alerter geworden op hoe het loopt in een gezin, en als je denkt dat de situatie onveilig is, grijp je sneller in.” (Trouw, 1 september 2005) Desondanks kunnen de gezinsvoogden die in de krantenartikelen aan het woord zijn gekomen gezamenlijk in een discourscoalitie worden ingedeeld. Deze discourscoalitie draagt uit dat uithuisplaatsing een uiterste noodgreep is en dat deze zoveel mogelijk voorkomen moet worden. Dat neemt niet weg dat een deel van hen wel meer uithuisplaatsingen verwacht. 7.4 Conclusie In de vorige paragraaf is duidelijk geworden dat de gezinsvoogden van mening zijn dat een terughoudende opstelling ten opzichte van uithuisplaatsing gewenst is. Dit discours is ook terug te vinden bij een deel van de journalisten, wetenschapper, onderzoekers en specialisten die in de kranten aan het woord komen. Toch is de dominante discourscoalitie in de kranten de coalitie die bestaat ui groepen die pleiten voor een snellere uithuisplaatsing van jeugdigen. In hoofdstuk drie heb ik twee criteria beschreven aan de hand waarvan het dominante discours bepaald kan worden. Het eerste is dat het dominante discours de discursieve ruimte domineert. Als ik kijk naar het aantal berichten waarin een snellere uithuisplaatsing wordt bepleit, is dat ongeveer het driedubbele van het aantal artikelen waarin gepleit wordt voor een terughoudende opstelling. Veel deskundigen, politici, journalisten en een aantal hulpverleners bepleiten een snellere uithuisplaatsing en maar een beperkte groep pleit voor een terughoudende opstelling rondom uithuisplaatsing. Deze laatste groep bestaat voornamelijk uit gezinsvoogden en andere medewerkers van Bureau Jeugdzorg. Het tweede criterium voor het bepalen van het dominante discours is dat zij geïnstitutionaliseerd is. Hiermee wordt 65
bedoeld dat het discours zijn weg heeft gevonden in het politieke bestel, dat de heersende opvatting vertaald wordt in beleid. Uit de uitspraken van minister Donner en staatssecretaris Ross is af te leiden dat er veranderingen in het beleid aankomen die inspelen op dit nieuwe discours waarin kinderen sneller uit huis geplaatst dienen te worden. Donner en Ross spreken harde woorden over een de trage uithuisplaatsing, en zeggen de gezinsvoogden te zullen steunen als zij te vroeg ingrijpen, terwijl er bij te laat ingrijpen een justitiële vervolging wacht. De heersende opvatting met betrekking tot uithuisplaatsing is dus ook in het politieke bestel dat bij dreiging zo snel mogelijk uithuisgeplaatst moet worden! Vóór de zaak Savanna groot in de media kwam, overheerste een discours waarin de uithuisplaatsing werd gezien als een (ongewenste) inmenging in het gezin en als schadelijk voor de jeugdige. Met uithuisplaatsing moest terughoudend worden omgegaan. Hieruit blijkt dat er een omslag in discours heeft plaatsgevonden. Enkele sprekers die in de kranten aan het woord zijn gekomen zagen ook deze omslag in discours. De gedachte dat jeugdigen het beste opgroeien in het biologische gezin heeft aan kracht verloren. Daar is een nieuwe filosofie voor in de plaats gekomen waarin jeugdigen juist sneller uit huis moeten worden geplaatst. Onder de gezinsvoogden die aan het woord komen in de kranten heerst evenwel nog steeds de oude opvatting. Zij zijn nog altijd van mening dat terughoudend met uithuisplaatsing moet worden omgegaan omdat dit de jeugdige schade toe kan brengen. Het is niet zo vreemd dat de gezinsvoogden er zo over denken. De meeste van hen zijn opgeleid in de veronderstelling dat uithuisplaatsing zo veel mogelijk voorkomen moest worden. Daarnaast staat in hun taakomschrijving dat zij de band tussen ouder en jeugdige moeten beschermen en zo mogelijk verbeteren. Ook het zo-zo-zo beleid dat voor de gezinsvoogden is uitgestippeld, roept niet direct op tot uithuisplaatsing. Duidelijk is dat enerzijds een discoursomslag heeft plaatsgevonden in de algemene opinie die in de kranten naar voren komt, maar dat gezinsvoogden zich blijven vasthouden aan het oude discours. De vraag is of de gezinsvoogden zich zullen neerleggen bij het nieuwe discours of dat zij zullen vasthouden aan het discours dat in hun beroepsgroep nog altijd dominant is. Zullen zij hun discretionaire ruimte anders gaan invullen onder druk van de algemene opinie of houden zij vast aan de standaard waarmee zij zijn opgeleid? Dit zal eventueel kunnen blijken uit de cijfers over het aantal aanvragen tot uithuisplaatsing in het volgende hoofdstuk
66
Hoofdstuk 8: Invulling van de discretionaire ruimte In dit hoofdstuk zal ik aan de hand van de cijfers over uithuisplaatsing nagaan of de gezinsvoogden naar aanleiding van de zaak Savanna hun discretionaire ruimte anders zijn gaan invullen. In het vorige hoofdstuk is gebleken dat er een omslag heeft plaatsgevonden in het discours rond uithuisplaatsing. De algemene opinie is omgeslagen van terughoudendheid naar een snellere uithuisplaatsing. Daarnaast is echter ook duidelijk geworden dat gezinsvoogden zelf nog steeds van mening zijn dat met uithuisplaatsing terughoudend moet worden omgegaan. Aan de hand van de beschikbare cijfers zal ik proberen na te gaan of er na de zaak Savanna een toename te zien is in het aantal uithuisplaatsingen. Dit zou een aanwijzing kunnen zijn dat gezinsvoogden bij het invullen van hun discretionaire ruimte beïnvloed zijn door het nieuwe discours. In hoofdstuk vier over Bureau Jeugdzorg is duidelijk geworden dat de gezinsvoogden een hoge mate van discretionaire ruimte hebben in het aanvragen van een uithuisplaatsing. Wanneer zij van mening zijn dat een jeugdige gevaar loopt of in zijn ontwikkeling belemmerd wordt, kunnen zij met goedkeuring van hun leidinggevende een uithuisplaatsing aanvragen. Ook in het proces waarin bepaald wordt of een machtiging tot uithuisplaatsing wordt afgegeven geeft de kinderrechter de gezinsvoogd vaak een zware stem. In het gezin van Savanna waren meerdere hulpverleners actief. Daarom werd in eerste instantie verbaasd gereageerd toen alleen de gezinsvoogd vervolgd werd. De gezinsvoogd is echter vervolgd omdat zij de enige was met de mogelijkheid Savanna uit huis te plaatsen. De andere hulpverleners hadden dit op zijn hoogst kunnen aanbevelen aan de gezinsvoogd, en hebben dat volgens verschillende bronnen ook gedaan. Door de zaak Savanna heeft de uithuisplaatsingstaak van de gezinsvoogden veel aandacht gekregen en is er veel nadruk gelegd op de vrijheden die zij daarin hebben. Zoals uit mijn discoursanalyse is gebleken, is het discours na eind 2004 omgeslagen, maar dat de gezinsvoogden vasthouden aan het oude standpunt. Toch geven een aantal gezinsvoogden aan dat zij meer uithuisplaatsingen verwachten. Zij baseren dit deels op de aankondigingen van de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van VWS dat de wet aangepast zal worden. Andere redenen zijn dat gezinsvoogden denken dat hun collega’s en zij zelf angstig zullen worden voor vervolging en dat de maatschappelijke druk tot uithuisplaatsing zal toenemen. In de geanalyseerde krantenberichten wordt een aantal keer nadrukkelijk vermeld dat het aantal uithuisplaatsingen is toegenomen na de zaak Savanna. Of dit inderdaad het geval is zal ik proberen na te gaan aan de hand van de beschikbare cijfers.
67
Cijfers met betrekking tot uithuisplaatsing zijn moeilijk te verkrijgen. Door de weinig transparante organisatie van Bureau Jeugdzorg is het lastig te achterhalen wie in bezit zijn van de juiste cijfers. Om de vergelijking tussen de uithuisplaatsingen vóór en na de zaak Savanna te kunnen maken heb ik veel cijfers gevonden in verschillende bronnen. De cijfers zijn echter allemaal op een andere manier geregistreerd en verschillen sterk van elkaar. Sinds de invoering van de Wet op de Jeugdzorg zijn de cijfers met betrekking tot kinderbeschermingsmaatregelen geregistreerd bij de MO-groep. (Maatschappelijke Ondernemersgroep) en is de brancheorganisatie voor Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening, Jeugdzorg en Kinderopvang. Deze groep beschikt over cijfers met betrekking tot het aantal afgegeven machtigingen over 2005 en 2006. Het gaat hier zowel om nieuw afgegeven machtigingen als om verlenging van eerder afgegeven machtigingen. De MO-groep weet echter niet waar de cijfers vóór 2005 te vinden zijn. Het Ministerie van Justitie beschikt wel over uithuisplaatsingcijfers van voor 2005. Deze zijn echter op andere wijze geregistreerd en daardoor niet te vergelijken met de cijfers van de MO-groep en ook zijn ze niet van elk jaar bekend. Tot en met 2005 zijn ook cijfers te verkrijgen bij het Centraal Bureau voor de Statistiek. Deze cijfers zijn echter weer op een andere manier weergegeven dan die van de MO-groep en Justitie. Bureau Jeugdzorg zelf is ook niet in bezit van een eenduidige reeks cijfers over de verschillende jaren. Wanneer de cijfers van de verschillende instanties naast elkaar gelegd worden blijkt dat hierin enorme verschillen zitten. Zo meldt het Ministerie van Justitie in 2002 26.383 ondertoezichtgestelde kinderen, waar het CBS er 20.429 telt. Ook in de cijfers rondom uithuisplaatsing zitten dergelijke verschillen. Door de grote verschillen in de cijfers van de verschillende instanties is het van belang een cijferreeks te gebruiken die zowel de periode vóór september 2004 als daarna bestrijkt. Wanneer er geen eenduidige cijfers over de periode vóór en de periode na Savanna gebruikt worden is het niet mogelijk een conclusie over een eventuele omslag in de invulling van de discretionaire ruimte door gezinsvoogden te formuleren. Daarom heb ik er uiteindelijk voor gekozen om gebruik te maken van cijfers die mij toegezonden zijn door de Raad voor de Kinderbescherming die lopen van 2001 tot 2006, en de cijfers van het CBS van 1998 tot 2005. Om de vraag of de gezinsvoogden hun discretionaire ruimte anders zijn gaan invullen te kunnen beantwoorden, moet gekeken worden naar het aantal nieuw afgegeven machtigingen. De verlengingen zeggen niet of gezinsvoogden eerder geneigd zijn jeugdigen uit hun gezin weg te halen. De cijfers van de Raad voor de Kinderbescherming hebben betrekking op het aantal verzoeken van de raad van kinderbescherming tot uithuisplaatsing 68
aan de rechtbank. Over de beslissing tot aanvraag door de gezinsvoogd zijn nergens cijfers bekend maar de aanvraag tot dit verzoek komt altijd bij de gezinsvoogd vandaan en het verzoek van de Raad wordt in 99 van de 100 gevallen overgenomen. Deze cijfers kunnen dus in grote lijnen beschouwd worden als het aantal nieuwe jeugdigen waarvoor een gezinsvoogd uithuisplaatsing aanvraagt.
Aanvraag machtiging uithuisplaatsing Jaar eindbesluit 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Bron: Raad voor de Kinderbescherming Tabel 1
Aantal Aanvragen Raad voor Kinderbescherming 1.180 1.482 1.574 1.603 1.546 1.357
Uit deze tabel blijkt dat er tot 2004 een lichte stijging is waar te nemen in het aantal aangevraagde machtigingen uithuisplaatsing. In het jaar 2004 is dit aantal op zijn hoogtepunt, om in 2005 en 2006 weer te dalen. Hier moet bij vermeld worden dat het cijfer voor 2006 niet geheel betrouwbaar is omdat er in dat jaar voor het eerst met een nieuw registratiesysteem is gewerkt. Uit deze absolute aantallen kan nog geen conclusie worden getrokken. Het is belangrijk om te kijken naar het percentage ondertoezichtgestelden dat uit huis wordt geplaatst. Als er namelijk minder kinderen onder toezicht zijn gesteld zullen er bijna automatisch ook minder uit huis geplaatst worden. De Raad voor de Kinderbescherming beschikt niet over het aantal jeugdigen dat onder toezicht staat. Hiervoor heb ik gebruik gemaakt van de cijfers van het CBS. Gecombineerd met de Tabel I levert dit de volgende tabel op: Aanvraag machtiging uithuisplaatsing Aantal Aanvragen Raad voor de Kinderbescherming 2001 1.180 2002 1.482 2003 1.574 2004 1.603 2005 1.546 2006 1.357 Bron: Raad voor de Kinderbescherming en CBS Tabel 2 Jaar Eindbesluit
Aantal ondertoezichtgestelden
Percentage uithuisgeplaatsten
20 605 20 429 21 415 22 243 23 979 24 265
5,73% 7,25% 7,35% 7,20% 6,44% 5,59%
69
In de tabel II is duidelijk te zien dat de uithuisplaatsingen vanaf 2004 niet alleen in aantal maar ook als percentage van het totaal naar beneden gaan. Waar de ondertoezichtstellingen in de periode van 2001 tot 2006 toenemen, nemen de uithuisplaatsingen af. Omdat deze conclusie ingaat tegen wat ik verwachtte, heb ik mijn verwachting nogmaals getoetst met cijfers van het CBS met betrekking tot het aantal jeugdigen dat onder voogdij wordt geplaatst. Deze cijfers geven aan hoeveel kinderen er per jaar ingestroomd zijn in de voogdij. Dit houdt in dat de kinderen niet alleen ondertoezicht gesteld zijn, maar onder volledige voogdij zijn geplaatst. Dit is niet hetzelfde als een uithuisplaatsing, maar de twee gaan wel vaak samen. Ik vind het gerechtvaardigd van deze cijfers gebruik te maken. De cijfers van het CBS lopen van 1998 tot en met 2005. Jaar 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: CBS Tabel 3
Nieuwe pupillen onder voogdij 4 193 5 721 7 361 6 164 4 351 2 241 1 368 1 284
Uit de cijfers van het CBS blijkt dat het aantal jeugdigen dat per jaar onder volledige voogdij wordt geplaatst al vanaf 2001 aan het dalen is. Deze daling heeft zich na de zaak Savanna doorgezet. Hoewel beide cijferreeksen op verschillende feiten berusten geven zij dezelfde trend aan: na 2004 zijn er minder kinderen uit huis en onder volledige voogdij geplaatst. Dit betekent dat er minder gezinnen uit elkaar zijn gehaald. Ouders hielden langer zeggenschap over hun kinderen en ook bleven zij langer bij elkaar. De daling die het CBS in de instroom van voogdij vindt is veel groter dan de daling die door de Raad voor de Kinderbescherming in het aantal uithuisplaatsingen wordt geconstateerd. Op basis van de discoursomslag had ik verwacht dat vanaf 2004 een forse stijging in het percentage uithuisgeplaatsten waarneembaar zou zijn. Uit de cijfers van de Raad voor de Kinderbescherming en het CBS concludeer ik echter dat er juist een daling is te zien, zowel in het absolute aantal als in het percentage van de ondertoezichgestelde kinderen. Dit afnemende
70
percentage is in lijn met het discours dat binnen de groep gezinsvoogden dominant is: hulp in het gezin is gewenst, maar gezinnen uit elkaar halen juist niet. Uit de cijfers blijkt dat de gezinsvoogden bij het invullen van hun discretionaire ruimte vasthouden aan de ideeën waar zij ook mee zijn opgeleid en dat er naar aanleiding van de discoursomslag tot nu toe nog geen omslag in het aantal uithuisplaatsingen is waar te nemen.
71
Hoofdstuk 9: Conclusie In deze scriptie heb ik onderzoek gedaan naar één van de problemen binnen de Jeugdzorg. Het thema Jeugdzorg is nog steeds actueel. Dat blijkt ook uit het nieuwe Ministerie voor Jeugd en Gezin dat bij de beëdiging van het huidige kabinet is opgericht. Minister Rouvoet is nog veel bezig met uithuisplaatsing. Plannen om het voor Burgermeesters en Wethouders mogelijk te maken om zonder tussenkomst van de rechter kinderen uit huis te kunnen plaatsen heeft hij gesmoord. Rouvoet is van mening dat eerder ingegrepen moet worden in gezinnen, niet met uithuisplaatsing, maar al in een veel eerder stadium. Op die manier ontstaat er geen dreigende situatie denkt hij. Mocht er toch een dreigende situatie ontstaan, dan wil Rouvoet wel dat er snel uithuisgeplaatst wordt. Het zal mij persoonlijk benieuwen of dit de juiste aanpak is. Ik heb mij toegelegd op het uithuisplaatsingproces in de periode voor het huidige kabinet. Naar aanleiding van de zaak Savanna is er in de media veel kritiek op Bureau Jeugdzorg en op de gezinsvoogden gekomen. Bureau Jeugdzorg en in het bijzonder de gezinsvoogd werden medeverantwoordelijk gehouden voor de moord op een kind. Ook in andere zaken waar jeugdigen slachtoffer werden van hun ouders, werd de nadruk op de rol en de verantwoordelijkheid van Jeugdzorg en de gezinsvoogd in kwestie gelegd. De kritiek betrof onder andere het trage signaleren van problemen, de slechte communicatielijnen en het gebrek aan kennis. Aan de hand van de berichten die in de vier grote landelijke dagbladen zijn verschenen, heb ik een analyse gemaakt van het discours rondom uithuisplaatsing. Uiteindelijk heb ik gekeken of de algemene opvatting over uithuisplaatsing is veranderd en of de gezinsvoogden hierdoor hun discretionaire ruimte anders zijn gaan invullen. De eerste deelvraag ging over de ideeën die men over uithuisplaatsing had voordat de zaak Savanna breed in de media werd uitgemeten. Deze vraag heb ik beantwoord aan de hand van verschillende boeken en artikelen. Ik ben tot de conclusie gekomen dat er vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw een trend is ingezet waarin de waarde van het biologische gezin steeds centraler kwam te staan. Deze trend heeft zich, ook al zijn er golfbewegingen in terug te vinden, doorgezet tot in de 21e eeuw. De overheersende gedachte tot eind 2004 was dat het biologische gezin het belangrijkst was voor het goed opgroeien van een kind. Uithuisplaatsing werd in de periode tussen 1960 tot 2004 steeds meer als schadelijk gezien. De band tussen ouder en kind werd als onverbrekelijk en vooral onvervangbaar gezien. Daarnaast waren veel mensen van mening dat kinderen na een uithuisplaatsing vaak op een plek terecht kwamen die schadelijker voor hun ontwikkeling zou zijn dan de problemen in het eigen gezin. 72
De tweede deelvraag betrof het discours dat vanaf de zaak Savanna is ingezet. Aan de hand van een analyse van de berichtgeving in de vier grote landelijke dagbladen, de Volkskrant, Het NRC Handelsblad, De Telegraaf en Trouw heb ik het discours vanaf de zaak Savanna in kaart gebracht. Zoals ik verwacht had, kwam er in de periode na 2004 een ander dominant discours naar voren. De opvatting dat het biologische gezin een belangrijke factor is bij het opgroeien van een jeugdige bleef weliswaar aanwezig, maar de opvatting dat met uithuisplaatsing terughoudend moet worden omgegaan, werd overvleugeld door het discours waarin gepleit wordt voor een snellere uithuisplaatsing. Dit wil natuurlijk niet zeggen dat er geen waarde meer wordt gehecht aan het biologische gezin, maar de opvatting dat jeugdigen in een dreigende situatie sneller uit huis geplaatst moeten worden wordt sterker. Dit is de dominante opinie zoals die in de media na 2004 naar voren is gekomen. Omdat de gezinsvoogden een belangrijke schakel vormen in het uithuisplaatsingproces en zijn opgeleid in de lijn van het eerdere discours, heb ik van hun opvattingen een aparte discoursanalyse gemaakt. Hieruit is gebleken dat de gezinsvoogden niet zijn meegegaan in de discoursomslag. Zij geven nog altijd prioriteit aan het biologische gezin, een gedachte waarmee zij opgeleid zijn. Ondanks de verandering van de algemene opinie en de pleidooien voor een snellere uithuisplaatsing in dreigende situaties, zijn de gezinsvoogden uithuisplaatsing blijven zien als uiterst redmiddel en als minstens zo schadelijk als een disfunctioneel gezin. Voor hen is uithuisplaatsing een noodgreep die zoveel mogelijk voorkomen moet worden. De vierde en laatste deelvraag had betrekking op de discretionaire ruimte die de gezinsvoogden hebben tijdens het uithuisplaatsingproces. Door de omslag die in het heersende discours plaats heeft gevonden, verwachtte ik dat de gezinsvoogden hun vrije beslissingsruimte zouden gebruiken om jeugdigen al in een eerder stadium uit huis te plaatsen. In de grote hoeveelheid media-aandacht voor de zaak Savanna is veel kritiek geuit op het functioneren van gezinsvoogden: zij zouden te terughoudend optreden en te lang de kinderen in gevaarlijke situaties laten rondlopen. Mijn verwachting was dat deze kritiek, samen met de justitiële vervolging die de gezinsvoogd van Savanna boven het hoofd hing, de druk voor gezinsvoogden om sneller uit huis te plaatsen zou opvoeren. Hiermee zouden zij zichzelf vrijstellen van kritiek en vervolging wanneer de situatie in het gezin escaleert. Uit de cijfers van de Raad voor de Kinderbescherming en het CBS blijkt echter dat gezinsvoogden na de zaak Savanna helemaal niet eerder zijn over gegaan tot uithuisplaatsing. Het aantal kinderen dat uit huis wordt geplaatst na de zaak Savanna is niet alleen in absoluut aantal omlaag gegaan, maar ook als percentage van het aantal kinderen dat onder toezicht is gesteld. 73
Er heeft dus geen stijging plaatsgevonden, maar eerder een daling van het aantal uithuisplaatsingen. Gezinsvoogden zijn na 2004 dus niet sneller geneigd om over te gaan tot een uithuisplaatsing. Bij deze cijfers moet echter wel een kanttekening worden geplaatst. De cijfers over uithuisplaatsing die de verschillende instanties bezitten lopen erg uiteen. Het is moeilijk te bepalen welke het meest betrouwbaar zijn omdat lang niet overal bekend is wat er precies gemeten is. Ook is het erg vroeg om te concluderen dat er geen omslag heeft plaatsgevonden. De zaak Savanna speelde in 2004, het discours dat daarna is opgekomen is daarom nog erg vers. Pas in een later stadium kan echt hard gemaakt worden of er al dan niet een toename van het aantal uithuisplaatsingen is opgetreden. Dat de organisatie van Bureau Jeugdzorg nog steeds niet je van het is, blijkt bijvoorbeeld ook uit het feit dat niemand een idee heeft waar cijfers over uithuisplaatsing te vinden zijn. De organisatie bestaat nog steeds uit veel verschillende segmenten die van elkaar lang niet altijd weten wat ze aan het doen zijn. De zaak Savanna is van grote invloed geweest op de gehele jeugdzorg, zowel op het discours rond jeugdzorg als op de beslissing tot uithuisplaatsing. In de media werd veel aandacht besteed aan gruwelijke details rondom de mishandeling van het meisje Savanna en haar lotgenoten, maar de nadruk lag op het falen van de Jeugdzorg en de gezinsvoogd. De gezinsvoogd Mieke A. is uiteindelijk vrijgesproken. Na de uitspraak barstte in de rechtzaal een applaus los. Ik, en velen met mij kreeg hier een beetje een wrang gevoel bij. Dat gezinsvoogden blij zijn dat de vervolging op niets is uitgelopen kan ik begrijpen, maar dat zij als een soort volksheld werd onthaald gaat te ver. In het geval van Savanna zijn door veel mensen fouten gemaakt, en zeker ook door de gezinsvoogd. Het lijkt me daarom onterecht om dit besluit toe te juichen. Uiteindelijk heeft de dood van Savanna veel teweeg gebracht. Het lijkt me dat het vergrootglas dat over de werkzaamheden van de Jeugdzorg is gelegd ook zijn positieve kanten heeft. Hopelijk verandert er het een en ander in het takenpakket en de caseload van de gezinsvoogden en nemen zij op hun beurt ook hun eigen verantwoordelijkheid. Dan heeft Savanna namelijk toch nog de jeugdzorg veranderd.
74
Literatuurlijst: Baartman, H.E.M. (2002). Wie maakt de dienst uit? Ouder en hulpverlener als rivalen, partners, of een paar apart, Lezing studiedag bubbels & babbels Bakker, W. en Van Waarden, F. (1999). Ruimte rond regels. Beleid en Maatschappij Jaarboek 1999/2000. Amsterdam: Boom. Berge, I. ten (1998). Besluitvorming in de kinderbescherming. Delft: Eburon. Berger, P L & Luckmann, T (1967). The social construction of reality: A treatise in the sociology of knowledge. New York: Anchor Books. Berns, E., (1981). Jacques Derrida en de taalfilosofie. In: Denken in Parijs. Taal en Lacan, Foucault, Althusser, Derrida. E. Berns, Ijsseling, Samuel, Moyaert, Paul (ed.). Alphen aan den Rijn/Brussel, Samsom: p. 139-169 Bouw, T. & Dijk, L. van (2002). Verantwoord beslissen: besluitvorming binnen de gezinsvoogdij. Amsterdam: SWP. Dam, C. van & Haaf, N. ten (1999). Besluitvorming bij uithuisplaatsing: een evaluatieonderzoek naar het functioneren van een instrument om de kwaliteit van besluitvorming bij uithuisplaatsing te verbeteren. Utrecht: SWP. Dijk, T van. (1988) News as Discourse. New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates. Eijgenraam, K. & Steege, M. van der & Metselaar, J. (2003). Beslissen in het Bureau Jeugdzorg: bronnenstudie voor het project Ontwikkeling Samenhangend Instrumentarium. Utrecht: NIZW Jeugd. Gelles, J.R. (1996). The Book of David. How preserving families can cost children’s lives. (idem, p.150). New York, Basic Books. Hajer, Maarten (1993): Discourse Coalitions and the Institutionalisation of Practice: The Case of Acid Rain in Great Britain. Hall, S. (1993) Discourse and Power. London: Polity Press. Havinga, T., & Terpstra, J.B. (1999). Uitvoering tussen traditie en management: Structuratie en stijlen van beleidsuitvoering, in Bakker. In van Waarden W.F. (Ed.), Ruimte rond regels: Stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken (pp. 40-67 ). Amsterdam: Boom. Howarth, D., (1998). Discourse theory and political analysis. In: Research strategies in the social sciences. E. Scarbrough, Tanenbaum, Eric (ed.). Oxford, Oxford University Press Jong, de (2007). Wettelijke basis jeugdzorg deugt niet. 6 juni 2007; Nederlands Dagblad Knorth, E.J. (1991). Besluitvorming over plaatsing en opname in de jeugdhulpverlening: een gecompliceerde en ondergewaardeerde taak. Jeugd en samenleving, 10, 619-628.
75
Linden, A.P. van der, Siethoff, F.G.A. ten & Zeijlstra-Rijpstra, A.E.I.J. (2001). Jeugd en recht. Houten/Diegem: Bohn Stafleu Van Loghum. Lipsky, M., (1980) Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation. Locht, Ellen van de en Annemarie Zander (2004), Hoe beleven onder toezicht gestelde jongeren het feit dat zij uit huis geplaatst zijn?, Doctoraalscriptie Pedagogiek, Utrecht. Matthijs, M. & Vincken, M. (1997). De zorg voor de jeugd: jeugdzorg in vogelvlucht. Utrecht: NIZW. Ooyen-Houben, M.M.J., van (1991). De ontwikkeling van jonge kinderen na een uithuisplaatsing. Maastricht: Datawyse Philips, N. & Hardy, C. (2002) Discourse analysis: Investing processes of social construction. London / New Dehli: Sage Publications. Schrover, E., (1989). De taal van Oedipus. Lacan, Derrida en het 'Unheimliche' van literatuur. Nijmegen. Veen, van der, R (2005), Interventie en organisatie: Een sociologische analyse van de veranderingen in het gezondheidszorgbeleid Wel, F. van & R. Abma (2003). Cultuur, Zorg en Welzijn: reader sociale interventies ASW en collegestof. Universiteit Utrecht. Wouters, Jolanda en Carolien Konijn (2006), Dilemma’s bij uithuisplaatsing in Nederland en Zweden Wouters, Jolanda (2005) Uithuisplaatsing in Nederland en Zweden, Een vergelijkend onderzoek naar overwegingen in de jeugdzorg, scriptie Universiteit Utrecht
Internet artikelen: Carpentier, N en S. Spee. Discoursanalyse. http://homepages.vub.ac.be/-ncarpent/disc.html Koster, K. de (2006), Als rozen in de wijngaard en andere verhalen: discoursanalyse van het project Integrale Jeugdhulpverlening. Proefschrift Vrije Universiteit, Brussel. (http://www.vub.ac.be/PE/Documenten/doctoraat_Katrien_De_Koster.pdf Alinea II)
76
