Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997

Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997

Verslag van de commissie voor de eerste nationale rapportage over de implementatie in Nederland van het Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen

drs. L.S. Groenman (Voorzitter) mr. C.E. van Vleuten (lid) mr. R. Holtmaat (lid) mr. T.E. van Dijk (lid/secretaris) mr. J.H.J. de Wildt (adviserend lid) met medewerking van mr. L.Th.M. Willems mr. A.M. Mulder

februari 1997

AANBIEDINGSBRIEF Den Haag 18 maart 1997 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 1a 2513 AA 'S-GRAVENHAGE Hierbij zend ik U het rapport "Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997". Het bevat het verslag van de commissie voor de eerste nationale rapportage over de implementatie in Nederland van het Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen. In artikel 3 van de Rijkswet tot goedkeuring van het Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen (Staatsblad 1991, 355) is via een amendement Kalsbeek-Jasperse e.a. een bepaling opgenomen die de Minister van SZW - in diens hoedanigheid van coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid - verplicht vierjaarlijks aan de StatenGeneraal verslag te zenden over de uitvoering van dit verdrag door Nederland. Bij brief van 3 maart 1994 (TK 1993-1994, 18950 [R 1281], nr. 14) hebben de toenmalig coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid, staatssecretaris Wallage van SZW, en de toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans, een schets gegeven van het traject ter voorbereiding en uitvoering van deze Nationale Rapportage Vrouwenverdrag. De leidende gedachte hierbij was dat de door de Kamer gevraagde informatie niet vanuit één perspectief bijeengebracht moest worden in een allesomvattend rapport, maar dat dit materiaal beter zou kunnen worden gespreid over een reeks publikaties. Hierdoor zou de implementatie van het Verdrag vanuit verschillende invalshoeken worden belicht en een meer genuanceerd beeld worden gegeven. In de begrotingsbrief Emancipatiebeleid 1996 (TK 1995-1996, 24406,nr. 1) heb ik aangegeven, te willen nagaan of de voorbereiding van deze rapportage wellicht in handen zou kunnen worden gelegd van een externe commissie. In maart 1996 heb ik een externe rapportagecommissie ingesteld onder voorzitterschap van mevrouw drs. L.S. Groenman. Deze commissie verzamelde en bewerkte informatie die haar werd aangedragen door departementen, niet- gouvernementele organisaties (werkgevers- en werknemersorganisaties, vrouwenorganisaties, andere maatschappelijke instellingen), de Commissie gelijke behandeling en de Emancipatieraad. Zij deed enig eigen (literatuur)onderzoek en maakte voorts gebruik van een tweetal rapporten, die in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waren geschreven: "De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht" en "Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde", die ik bij brieven van 3 juli resp. 28 augustus 1996 aan beide Kamers heb aangeboden. De commissie-Groenman schreef een samenvattend rapport met conclusies en aanbevelingen over de stand van zaken bij de uitvoering van het verdrag. Ik zend dit rapport, dat ik heden in ontvangst nam, hierbij aan u toe, tesamen met twee werkdocumenten, waarin de reacties van de niet-gouvernementele organisaties, resp. die van de zes door de commissie-Groenman aangeschreven departementen, de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling zijn vervat. Ik kan mij gezien het karakter van het rapport, dat enerzijds brede terreinen van wetgeving en beleid bestrijkt en anderzijds specifieke aanbevelingen doet met betrekking tot een aantal

2

actuele wetgevings- en beleidsvraagstukken, thans nog niet over de inhoud, conclusies en aanbevelingen uitlaten. Ik wil alleen in algemene zin opmerken dat mijn eerste indruk bepaald positief is: de conclusies en aanbevelingen zijn helder en duidelijk en blijken gebaseerd op een omvangrijk pakket discussiebijdragen van maatschappelijke organisaties. Ik zeg daarom graag toe dat er een kabinetsreactie komt. Over het tijdstip daarvan (voor of na het zomerreces) beraad ik mij nog, nu de commissie-Groenman in haar verslag heeft aanbevolen dit te laten bespreken op een conferentie voor allen die bij de rapportage betrokken zijn. Bij de kabinetsreactie zou dan mede gebruik kunnen worden gemaakt van de resultaten van deze conferentie. Ik ben bereid een dergelijke conferentie te doen organiseren en zal mij graag met de Kamercommissie(s), waaraan de behandeling van de nationale rapportage wordt opgedragen, verstaan over de wensen terzake van beide kamers. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (A.P.W. Melkert)

3

Inhoudsopgave AANBIEDINGSBRIEF VOORWOORD 1 INLEIDING 1.1 Korte voorgeschiedenis 1.2 Taakopdracht 1.3 Taakopvatting van de rapportagecommissie 1.4 Werkwijze en ervaringen 1.5 Opzet van het rapport 2 DE BETEKENIS VAN HET VROUWENVERDRAG 2.1 Doelstelling en reikwijdte van het Verdrag 2.1.1 Voorgeschiedenis 2.1.2 De doelstelling van het Verdrag 2.1.3 De reikwijdte van het Verdrag 2.1.4 Het Verdrag en de maatschappij in verandering 2.2 Verplichtingen voor de overheid 2.2.1 Alle passende maatregelen 2.2.2 Inspanning en resultaat 2.2.3 Geleidelijke verwezenlijking 2.2.4 Relatie met het EU-recht; het voorbeeld van positieve actie en voorkeursbehandeling 2.2.5 Welke overheid is verantwoordelijk? 2.3 Werking in de rechtsorde 2.3.1 Rechtstreekse werking 2.3.2 Horizontale werking 2.3.3 De invloed van de normstellingen op het Nederlandse recht 2.3.4 Handhaving en naleving 3 HET BELEID TEN AANZIEN VAN DE POSITIE VAN VROUWEN 3.1 Inleiding 3.2 Gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur 3.2.1 Inleiding 3.2.2 De bestrijding van directe discriminatie in de wetgeving 3.2.3 De bestrijding van indirecte discriminatie in de wetgeving 3.2.4 De bestrijding van discriminatie in het openbaar bestuur 3.3 Het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen 3.3.1 Inleiding 3.3.2 Antidiscriminatiewetgeving 3.3.3 Beleid inzake de positieverbetering van vrouwen 3.3.3.1 Inleiding 3.3.3.2 De inhoudelijke samenhang van het beleid 3.3.3.3 De organisatorische voorwaarden - De 'national machinery' - De emancipatieondersteuningsstructuur 3.3.3.4 De onderbouwing van het beleid 3.4 Doorbreking van de dominantie van de huidige genderideologie

4

3.4.1 Inleid ing 3.4.2 Aanpak genderideologie 3.4.3 Genderstereotypen in wetgeving 3.4.4 Beleid ten aanzien van beeldvorming 4 EEN KEUZE UIT DE BELEIDSVELDEN 4.1 Inleiding 4.2 Bevorderen maatschappelijke en politieke participatie 4.2.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.2.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.2.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.2.4 Opvattingen van de rapportagecommissie 4.3 Arbeid en inkomen 4.3.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.3.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.3.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.3.4 Opvattingen van de rapportagecommissie 4.4 Gezondheidszorg 4.4.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.4.2 Be vindingen van het rapport De betekenis van artikel 12 vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht 4.4.3 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.4.4 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.4.5 Opvattingen van de rapportagecommissie 4.5 Familieleven 4.5.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.5.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.5.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.5.4 Opvattingen van de rapportagecommissie 4.6 Vreemdelingenbeleid 4.6.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.6.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.6.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.6.4 Adviezen en literatuur 4.6.5 Opvattingen van de rapportagecommissie 4.7 Sport 4.7.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.7.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.7.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.7.4 Opvattingen van de rapportagecommissie 4.8 Onderwijs 4.8.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.8.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.8.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.8.4 Opvattingen van de rapportagecommissie 4.9 Geweld tegen vrouwen 4.9.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.9.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.9.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.9.4 Opvattingen van de rapportagecommissie

5

4.10

Vrouwenhandel 4.10.1 Inhoud van de verdragsverplichting 4.10.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages 4.10.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages 4.10.4 Opvattingen van de rapportagecommissie

5 ALGEMENE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1 Conclusies 5.2 Algemene aanbevelingen 5.3 Aanbevelingen op deelterreinen 5.4 Aanbevelingen voor de coördinatiestructuur 5.5 Aanbevelingen voor volgende nationale rapportages BIJLAGEN Bijlage 1 Tekst VN-Vrouwenverdrag Bijlage 2 Engelse tekst van de algemene aanbevelingen van het CEDAW Bijlage 3 Bibliografie VN-Vrouwenverdrag Bijlage 4 Inhoudsopgave van de twee werkdocumenten TEKST VAN DE ACHTERFLAP

6

VOORWOORD Dit rapport beoogt antwoord te geven op de vraag waartoe het VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen de Nederlandse overheid verplicht, en in welke mate en op welke wijze de overheid aan deze verplichtingen voldoet. Het rapport, geschreven door een commissie van onafhankelijke deskundigen, is tot stand gekomen op verzoek van minister Melkert van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, tevens belast met de coördinatie van het emancipatiebeleid. Hij gaf hiermee uitvoering aan een bepaling in de goedkeuringswet die een periodieke rapportage aan de Staten-Generaal voorschrijft. Het is de eerste keer dat een dergelijke nationale rapportage verschijnt. Daardoor was het voor ons als rapportagecommissie een kwestie van tasten en zoeken naar de best mogelijke aanpak. Dat moesten wij doen in een relatief kort tijdsbestek en binnen een kader dat allerminst bleek te zijn toegesneden op een dergelijke operatie. Het zal dan ook geen verbazing wekken dat wij ook aanbevelingen doen om het werk van onze opvolgers, bij volgende rapportages, te vergemakkelijken. Het initiatief van de Tweede Kamer om bij amendement-Kalsbeek e.a. in de goedkeuringswet op het Verdrag de verplichting tot een vierjaarlijkse rapportage aan het parlement op te nemen, is in onze opvatting een nuttig besluit geweest. De periodieke presentatie van een overzicht van de uitvoering van het Verdrag kan immers de discussie inspireren en uiteindelijk leiden tot de situatie waarin Nederland geheel en al naar letter en geest voldoet aan de verdragsverplichtingen. De stand van zaken anno 1997, die in deze rapportage wordt beschreven en van aanbevelingen voorzien, toont aan dat die situatie namelijk nog lang niet is gerealiseerd. Implementatie van het Verdrag vraagt permanente aandacht en operationalisering van beleid om met alle passende maatregelen op zo kort mogelijke termijn te kunnen voldoen aan de resultaatsverplichtingen van het Verdrag. De rapportagecommissie constateert dat er reden is voor bezorgdheid. Op deze plaats past een woord van dank aan alle niet-gouvernementele organisaties (NGO's) die op indrukwekkende wijze gehoor hebben gegeven aan ons verzoek om informatie te verstrekken over de stand van zaken. Eenzelfde dank geldt de medewerkers van een aantal departementen en de leden en medewerkers van twee semi- gouvernementele organisaties: de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling. Hun bijdragen aan deze nationale rapportage zijn opgenomen in twee Werkdocumenten. De Nederlandse tekst van het Verdrag en de Engelstalige aanbevelingen van het Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW) zijn als bijlagen in dit rapport opgenomen. Eveneens als bijlage is toegevoegd de integrale tekst van een recent gepubliceerde bibliografie over het Verdrag; wij danken het Clara Wichmann Instituut voor dit vriendelijke gebaar, dat de naslagwaarde van dit rapport kan vergroten. De rapportagecommissie is, ten slotte, blij met het vertrouwen dat de minister in haar heeft gesteld en hoopt dat regering en beide Kamers de nodige aandacht willen geven aan deze rapportage, die de eerste is van wat een 'progressieve' reeks zou moeten worden. Den Haag, februari 1997 Drs. L.S. Groenman voorzitter

7

1

INLEIDING

1.1 Korte voorgeschiedenis Op 18 december 1979 kwam het VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen tot stand. Nederland ondertekende dat Verdrag tijdens de tweede Wereldvrouwenconferentie in Kopenhagen in 1980. Tussen die ondertekening en de uiteindelijke ratificatie in augustus 1991 - waardoor Nederland ook echt partij werd bij het Verdrag - verstreek geruime tijd. Het ontwerp voor de Goedkeuringswet werd in april 1985 ingediend; in juli 1990 en in juli 1991 werd het door respectievelijk de Tweede en Eerste Kamer aanvaard. Reden voor die lange tussenperiode is vooral de moeizame totstandkoming van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB). Bij de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Goedkeuringswet werd voor een verwezenlijking van de verplichtingen uit het Verdrag niet gekozen voor de eindtermijn, maar voor een proces van geleidelijkheid. Het ging om een dynamische interpretatie, "want", zo zei de regering, "opvattingen over de inhoud van de verdragsverplichtingen kunnen met de tijd veranderen en dan een eigentijdse invulling vragen." Bij een mensenrechtenverdrag hoort een periodieke rapportage aan het desbetreffende verdragscomité. Voor het Vrouwenverdrag is dat het Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW). Bij de parlementaire discussie over het Verdrag in 1990 bleek dat de Tweede Kamer niet alleen kennis wilde nemen van de rapportage aan het CEDAW. Ze wilde ook zelf betrokken blijven bij de implementatie van het Verdrag. In artikel 3 van de Goedkeuringswet1 van 1991 werd bij amendement van de leden Kalsbeek-Jasperse, Groenman en Weisglas vastgelegd dat eens in de vier jaar een verslag over de uitvoering van het Verdrag aan de Staten-Generaal zou worden gezonden. De Kamer verlangde een dergelijke nationale rapportage mede met het oog op mogelijke beïnvloeding van de CEDAW-rapportage. De toelichting bij het genoemde amendement gaf aan dat de nationale rapportage een "werkelijk overzicht zou moeten geven van de stand van zaken met betrekking tot de gelijke behandeling van vrouwen op alle denkbare terreinen." Blijkens de verdere parlementaire discussie zou de nationale rapportage vooral een juridisch karakter dienen te dragen - gericht op de problematiek van gelijke behandeling. Daarin onderscheidt deze rapportage zich van het meer op de internationale gemeenschap gerichte rapport voor het CEDAW. Díe rapportage moet immers inzicht bieden in alle maatregelen naar aanleiding van alle verplichtingen uit het Verdrag én over de daarbij geboekte vooruitgang. In november 1992 werd de Eerste Nederlandse rapportage aan het VN-comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen uitgebracht. 2 De tweede zal in de loop van 1997 aan het CEDAW worden toegezonden en aansluitend gepubliceerd worden. Omdat een nationale rapportage aan het parlement over de implementatie van een mensenrechtenverdrag een nieuw verschijnsel is, moest hier allereerst een werkbare vorm gevonden worden. In een brief van 3 maart 1994 stelden de toenmalig coördinerend bewindspersoon voor het emancipatiebeleid, staatssecretaris Wallage van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en minister Kooijmans van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer voor, de complexe vraagstelling van artikel 3 Goedkeuringswet niet te beantwoorden in één rapport, maar de 1

Rijkswet van 3 juli 1991 tot goedkeuring van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (New York, 18 december 1979), Staatsblad 1991, 355. 2 Eerste Nederlandse rapportage aan het VN -comité inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Directie Coördinatie Emancipatiebeleid. Ministerie van SZW. Den Haag, 1992.

8

gevraagde informatie te spreiden over een aantal publicaties die op verschillende tijdstippen binnen de rapportagetermijn aan de Staten-Generaal zouden worden toegezonden. 3 In een schets van deze Nationale implementatie rapportage VN-Vrouwenverdrag noemden zij in dit verband: a. een ambtelijke rapportage; b. een rapportage over de opvattingen van niet-gouvernementele organisaties (NGO's); c. een juridisch onderzoek naar de betekenis van het Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde; d. verdiepend onderzoek op deelterreinen; e. een analyse van het emancipatiebeleid op sociaal-economisch terrein; f. een afsluitende regeringsnotitie. In de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1996 (verschenen in september 1995) bleek deze opzet te zijn bijgesteld. Aan de Kamer werd voorgesteld de nationale rapportage in handen te leggen van een commissie van onafhankelijke deskund igen, de Rapportagecommissie Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen. Deze rapportagecommissie, onder voorzitterschap van mevrouw drs. L.S. Groenman, startte haar werkzaamheden eind maart 1996. 4 Haar werd verzocht vóór 1 september 1996 te rapporteren. Toen bleek dat het inzamelen van informatiemateriaal en het verwerken daarvan binnen een werkbaar kader meer tijd en menskracht vereiste dan beschikbaar was, is in overleg met de coördinerend bewindspersoon voor een latere datum gekozen. Dit had als bijkomend voordeel dat de rapportagecommissie gebruik kon maken van het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde (augustus 1996), de Beleidsbrief Emancipatie 1997 (september 1996), en het ICE-rapport met de evaluatie van de uitvoering van het beleidsprogramma Met het oog op 1995 (juli/augustus 1996). 5 Toch is het achteraf bezien te betreuren dat er twee jaren moesten verstrijken tussen het moment waarop de eerste brief aan de Kamer verzonden werd over een mogelijke aanpak en de start va n de commissie. De rapportagecommissie had zich dan minder beperkingen hoeven op te leggen in verband met het korte tijdpad en de rapportage zou dan veel vollediger geweest kunnen zijn. 1.2 Taakopdracht De rapportagecommissie kreeg als opdracht een rapport te schrijven waarin "een beeld geschetst zou worden van de huidige stand van zaken met betrekking tot de implementatie van het Verdrag in Nederland." Tevens kreeg zij het verzoek de regie op zich te nemen van de ambtelijke rapportage als bedoeld onder (a) hierboven, en van het rapport over de opvattingen van de NGO's (b). Het juridisch onderzoek naar de betekenis van het Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde (c)

3

TK, 1993-1994, 18950 (R1281), nr. 14. Verder bestond de rapportagecommissie uit mevrouw mr. C.E. van Vleuten, mevrouw mr. R. Holtmaat en mevrouw mr. T.E. van Dijk (lid/secretaris). Allen namen op persoonlijke titel deel aan de beraadslagingen en de opstelling van de rapportage. Als ambtelijk lid met een adviserende rol trad op de heer mr. J.H.J. de Wildt. De commissie werd bijgestaan door een adjunct-secretaris: van 1 juli tot 1 oktober 1996 door mevrouw mr. L.Th.M. Willems en van 1 oktober 1996 tot 1 februari 1997 door mevrouw mr. A.M. Mulder. 5 Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE): Uitvoering van emancipatiebeleid. Evaluatie van de wijze waarop van 1993 t/m 1995 de ministeries uitvoering hebben gegeven aan het beleidsprogramma Met het oog op 1995. Ministerie van SZW. Den Haag, juli 1996. Uitvoering van emancipatiebeleid. Rapportage over de uitvoering van de departementale hoofdstukken van het beleidsprogramma emancipatie Met het oog op 1995. Ministerie van SZW. Den Haag, augustus 1996. 4

9

was al eerder uitbesteed en werd in augustus 1996 afgerond. 6 Het onderzoek genoemd onder (d) betrof de betekenis van het Verdrag op het terrein van de gezondheidszorg; het verscheen in juni 1996. 7 Beide onderzoeksrapporten zijn inmiddels aan de Tweede Kamer aangeboden. 8 De analyse van het emancipatiebeleid op sociaal-economisch terrein (e) is buiten de taakopdracht van de rapportagecommissie komen te vallen, omdat de resultaten van het desbetreffende onderzoek - verricht ter voorbereiding van de CEDAW-rapportage over het Verdrag - pas begin 1997 zullen verschijnen. 1.3 Taakopvatting van de rappo rtagecommissie Het Verdrag geeft geen blauwdruk van een ideale, 'geëmancipeerde' samenleving, maar schrijft een groot aantal maatregelen voor ter uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Het Verdrag en de daaraan gekoppelde internationale ideeënontwikkeling dienen leidraad te zijn voor het nationale emancipatiebeleid én zij kunnen dienen als inspiratiebron. Een en ander vereist echter wel een eenduidige en samenhangende visie op de betekenis van het Verdrag. Is die er niet, dan ontbreekt ook het kader om te toetsen of de Nederlandse overheid voldoet aan de verdragsverplichtingen. Aangezien de commissie met deze eerste nationale rapportage 'terra incognita' betrad, kon zij de kans grijpen om de verbinding te leggen tussen de juridische discussie over de betekenis van de diverse verdragsverplichtingen en de algemene discussie over de gevolgen voor vrouwen van diverse vormen van Nederlands overheidsbeleid, het emancipatiebeleid daarbij inbegrepen. De vorige coördinerend bewindspersoon was, ge tuige de brief van 3 maart 1994, eveneens van mening dat juist door die verbinding het Verdrag voor Nederland aan betekenis zou kunnen winnen. De rapportagecommissie heeft het als haar taak gezien voort te bouwen op het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde (hierna kortheidshalve: het rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde). 9 In de inleiding van dit verkennende rapport is te lezen dat één ronde niet toereikend is om een samenhangende visie op het belang van het Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde te bieden ten gevolge van het grote aantal inzichten en betrokken disciplines. Juist omdat er meer dan elf jaren verlopen zijn tussen de totstandkoming van het Vrouwenverdrag (december 1979) en de ratificatie door Nederland, is er, naar de opvatting van de rapportagecommissie, thans een grote behoefte aan een gezaghebbende en eigentijdse visie op het Verdrag. Dit is des te meer van belang, omdat in het rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde betoogd wordt dat in die elf jaar de rechtsontwikkelingen op het internationale niveau groot zijn geweest. Tijdens de goedkeuringsprocedure kon hiermee te weinig rekening worden gehouden. De rapportagecommissie heeft haar taak tweeledig opgevat. Aan de ene kant verduidelijkt zij de hoofdlijnen van het Verdrag; aan de andere kant geeft zij aan de hand van een aantal beleidsterreinen aan waar wetgeving of beleid (nog) niet overeenkomt met de verdragsverplichtingen. 10 Waar nader onderzoek of beleid gewenst is, is dat aangegeven in 6

J.C. Hes en C.E. van Vleuten. Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde. Ministerie van SZW/VUGA. Den Haag, 1996. 7 N. Holtrust, A.C. Hendriks en D.M.J. Bauduin (red.). De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht. Ministerie van SZW/VUGA. Den Haag, 1996. 8 Brieven d.d. 3 juli 1996 resp. 28 augustus 1996 van de minister van SZW aan de Voorzitters van beide Kamers. 9 Zie noot 6 in dit hoofdstuk. 10 De rapportagecommissie heeft ook tijdens haar werkzaamheden de coördinerende bewindspersoon geattendeerd op de wenselijkheid van interventie bij actuele wetgevingsprocessen (bijvoorbeeld bij de

10

conclusies en aanbevelingen. Hoewel vanaf het begin in overleg met de coördinerend bewindspersoon is gekozen voor 'capita selecta' ter illustratie van de betekenis van het Verdrag, heeft de commissie relatief veel tijd en energie besteed aan het brengen van eenheid in de verscheidenheid aan juridische gezichtspunten. Bij volgende rapportages kan dit juridisch kader als gegeven worden aangenomen en kan uitputtender worden ingegaan op de werkelijke naleving van het Verdrag in de praktijk. De rapportagecommissie heeft het, ten slotte, ook tot haar taak gerekend aanbevelingen te doen voor volgende rapportages. De verplichting tot rapporteren veronderstelt immers een zekere infrastructuur, een geheel van voorwaarden om tot een verantwoorde wijze van rapporteren te komen. Dat een aantal van deze voorwaarden niet aanwezig bleek te zijn, heeft de commissie als een duidelijke belemmering ervaren. Wil het instrument van de nationale rapportage echt tot ontwikkeling komen, dan zullen de desbetreffende voorwaarden moeten worden geschapen. 1.4 Werkwijze en ervaringen De rapportagecommissie heeft op 12 april 1996 voor haar plan van aanpak en activiteiten de goedkeuring van de coördinerend bewindspersoon verkregen. Vervolgens begon zij met het aanboren van informatiebronnen bij NGO's en departementen. De rapportagecommissie heeft met instemming van de minister ook gezorgd voor de presentatie van het rapport De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid en recht en het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde. De ervaring leerde dat de materie complex is en dat het aangedragen materiaal fors in omvang en uiteenlopend van kwaliteit was. Onbekendheid met het Verdrag, zowel bij NGO's als soms op departementen, bemoeilijkte het proces van informatieverzameling. Op 3 mei 1996 werd in de Staatscourant een oproep aan de NGO's geplaatst met het verzoek om vóór 15 juni 1996 te reageren. Tegelijkertijd werden 150 potentiële informatiebronnen rechtstreeks benaderd: sociale partners, het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, vakgroepen vrouwenstudies, vrouwenorganisaties en andere maatschappelijke organisaties. Het was de eerste maal dat een dergelijke werkwijze gekozen werd om maatschappelijke geledingen te betrekken bij een rapportage aan de VN. 11 De aangeschreven organisaties toonden zich verheugd dat om hun inbreng werd gevraagd, maar waren minder gelukkig met de korte tijd die daarvoor gegeven werd. Zij hebben zich tot het uiterste ingespannen om de rapportagecommissie van materiaal te voorzien. Van haar kant heeft de rapportagecommissie getracht de inbreng van de NGO's te vergemakkelijken door telefonisch contact en overleg. In het algemeen was men blij met de voorlichting die door de rapportagecommissie werd gegeven over het Verdrag, en met het ter beschikking komen van de teksten van de CEDAW-aanbevelingen - zijnde gezaghebbende interpretaties van het Verdrag, die overigens ook voor de nationale rapportage houvast

Koppelingswet en de aanhangige wijziging van de Wet conflictenrecht echtscheiding). Voor een ander signaal van deze aard zie noot 66 in hoofdstuk 2. 11 Wel heeft in 1993 een tiental NGO's naar aanleiding van de eerste Nederlandse rapportage aan het CEDAW (november 1992) een zogeheten schaduwrapportage geschreven die in Engelse vertaling aan het CEDAW is aangeboden. Deze publicatie heeft merkbare invloed gehad op de behandeling van de Nederlandse rapportage tijdens de CEDAW-bijeenkomst in januari 1994. Bij deze schaduwrapportage was echter een veel beperktere kring van organisaties betrokken. De genoemde schaduwrapportage stond onder redactie van P. Lesquiller en F. van Houwelingen. Nederlands emancipatiebeleid: paradepaardje of slak?. Women's Exchange Programme International. Rotterdam, 1993.

11

boden. 12 Het materiaal dat de NGO's aan de rapportagecommissie zonden, was divers van aard. Sommige NGO's konden niet meer doen dan hun belangrijkste rapporten en verslagen sturen met een korte toelichting, andere leverden doorwrochte commentaren op basis van het Verdrag. Het algemene beeld dat de rapportagecommissie van de NGO-bijdragen heeft overgehouden, is zeer positief. Er is veel belangstelling voor de implementatie van het Verdrag, men wil graag voorgelicht worden over de betekenis en de mogelijkheden van het Verdrag, en de kwaliteit van de NGO- inbreng is over de hele linie hoog. Kennelijk bestaat bij de NGO's deskundigheid op vele uiteenlopende terreinen en is men goed in staat tot improviseren. De NGO-commentaren zijn voor de rapportagecommissie een belangrijke informatiebron geweest. De commentaren zijn gebundeld en als achtergrondinformatie bij dit rapport beschikbaar. 13 Aan de departementen die het meest bij het algemene emancipatiebeleid betrokken zijn, is verzocht informatie te geven over het eigen emancipatiebeleid in relatie tot het Verdrag. Het betrof de ministeries van Binnenlandse Zaken (BiZa), Economische Zaken (EZ), Justitie, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Twee belangrijke instanties in de 'national machinery', de Emancipatieraad en de Commissie Gelijke Behandeling (CGB), ontvingen vergelijkbare verzoeken van de rapportagecommissie. De rapportagecommissie bood waar mogelijk ondersteuning aan de betrokken ambtenaren of raads- of commissieleden door het toezenden van checklists van actuele onderwerpen die te maken hebben met de implementatie van het Verdrag. Ook is - wanneer daartoe aanleiding bestond - informeel overleg gevoerd. Het was niet altijd eenvoudig om binnen een betrokken departement een goed aanspreekpunt te vinden en er was weinig emancipatiedeskundigheid voorhanden. Soms maakte de tijdsdruk de toeschietelijkheid er niet groter op. Ook onervarenheid met een rapportage over de uitvoering van een Verdrag aan het parlement speelde bij de reacties mee. Het beeld dat de rapportagecommissie aan de departementale rapportages heeft overgehouden, is: een gefragmenteerde ambtelijke organisatie zonder voldoende coördinatiepunten, waar emancipatiedeskundigheid niet altijd voorhanden was, en waar van een geïntegreerde aanpak meestal geen sprake was. 14 Op departementen waar een vaste contactpersoon de taak heeft de ambtelijke bijdragen te verzorgen voor rapportages aan internationale organen, liep de informatievoorziening een stuk vlotter. Alle departementale bijdragen en die van de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling zijn opgenomen in Werkdocument II bij dit rapport. 1.5 Opzet van het rapport Hoofdstuk 2 bespreekt de betekenis van het Verdrag volgens de meest recente inzichten. Aan de orde komen de doelstelling en reikwijdte, de verplichtingen die het oplegt aan de overheid, en de werking van het Verdrag in de Nederlandse rechtsorde. Ook komen hier de mogelijkheden tot toetsing en naleving, en de noodzaak tot verspreiding van en voorlichting 12

De CEDAW-aanbevelingen zijn opgenomen in bijlage 2 bij deze rapportage. Bij deze rapportage behoren twee Werkdocumenten. De NGO-bijdragen zijn opgenomen in Werkdocument I, de ambtelijke bijdragen in Werkdocument II. Beide Werkdocumenten zijn op te vragen bij het ministerie van SZW, Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. 14 Dit beeld vertoont enige gelijkenis met dat wat de Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE) schetste in haar evaluatierapport over de departementale uitvoering van het beleidsprogramma Met het oog op 1995. Zie noot 5 in dit hoofdstuk. 13

12

over het Verdrag ter sprake. In dit hoofdstuk wordt de hoofddoelstelling van het Verdrag uiteen gezet in drie subdoelstellingen die in samenhang moeten leiden tot uitbanning van alle discriminatie van vrouwen. 15 In de hoofdstukken 3 en 4 worden de consequenties besproken van het Verdrag voor het beleid dat gevoerd moet worden om het hoofddoel te bereiken. In hoofdstuk 3 wordt het algemene deel van een dergelijk emancipatiebeleid besproken aan de hand van de drie subdoelstellingen. In dit hoofdstuk komt ook de organisatie hiervan aan de orde, als randvoorwaarde voor een effectief beleid. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het beleid dat ten aanzien van verschillende beleidsvelden gevoerd dient te worden. De rapportagecommissie heeft zich, in overleg met de coördinerend minister, moeten beperken tot een aantal relevante beleidsterreinen. Voor dit vierde hoofdstuk heeft de rapportagecommissie mede kunnen putten uit materiaal dat haar is toegezonden door de NGO's. Het rapport besluit (hoofdstuk 5) met algemene conclusies en een reeks aanbevelingen. CONCRETE MAATREGELEN Het VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen staat niet op zichzelf. Het Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW) publiceert daarnaast een reeks gezaghebbende interpretaties van het Verdrag, in dit rapport Aanbevelingen genoemd. Zowel het Verdrag als de Aanbevelingen zijn in bijlagen bij dit rapport opgenomen. Het Verdrag en de Aanbevelingen bevatten - onder veel meer - de volgende concrete maatregelen om de positie van vrouwen te verbeteren: -

quotasystemen ter bevordering van de integratie van vrouwen in onderwijs, economie, het politieke leven en de betaalde arbeid; het recht op gelijke beloning op basis van gelijkheid met mannen; het recht op bankleningen, hypotheken en andere vormen van financieel krediet op basis van gelijkheid met mannen; vrouwen zichtbaar maken in statistieken; het recht op het gebruik van medische zorg op basis van gelijkheid met mannen; wetgeving die beschermt tegen seksueel geweld, seksuele intimidatie en seksuele kindermishandeling in het gezin; het bieden van opvang in geval van seksueel geweld; het verwijderen van stereotiepe opvattingen over mannen en vrouwen in onderwijsprogramma's en lesprogramma's; het ontwikkelen en ingang doen vinden van sekseneutrale functiewaarderingssystemen; het ontwikkelen van voorlichtingsactiviteiten en financiële ondersteuning voor de bestrijding van vrouwenbesnijdenis en andere traditionele, schadelijke praktijken; het garanderen van beloning, sociale zekerheid en voorzieningen voor vrouwen die in familiebedrijven werken; het bevorderen van kinderopvang; het opnemen van de waarde van onbetaalde arbeid in de nationale rekeningen; het verzamelen van statistisch materiaal en het nemen van bijzondere maatregelen om gelijke participatie van gehandicapte vrouwen te verzekeren; maatregelen om gelijkheid van familierelaties en in het huwelijk te bewerkstelligen, met name waar het kerkelijk of burgerlijk recht in strijd is met de principes van het Verdrag; vrouwen het recht verzekeren om in vrijheid een echtgenoot te kiezen; alle vormen van handel in vrouwen en de exploitatie van vrouwen via prostitutie te bestrijden; verspreiding van informatie over het Verdrag in de eigen taal en organisatie van conferenties en seminars over het Verdrag.

15

Veel daarvan wordt doorgaans benoemd als emancipatiebeleid. De term emancipatiebeleid kan echter ook de drie subdoelstellingen omvatten, dus zowel de gelijkheid voor de wet, de positieverbetering van vrouwen en het bestrijden van genderideologie. In deze laatste zin wordt de term in deze rapportage gebruikt. Zie ook hfdstuk 3.

13

2

DE BETEKENIS VAN HET VROUWENVERDRAG

Met dit hoofdstuk beoogt de rapportagecommissie inzicht te geven in de doelstelling en de reikwijdte van het Verdrag (paragraaf 2.1). Vervolgens wordt duidelijk welke verplichtingen er op de overheid rusten (paragraaf 2.2), en op welke wijze het Verdrag doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde, inclusief het toezicht op de naleving van het Verdrag (paragraaf 2.3). Omdat hetgeen over deze onderwerpen in de regeringsstukken over en de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet is gezegd, grotendeels achterhaald is door (nieuwe) wetenschappelijke inzichten en door de Aanbevelingen van het CEDAW, is een tamelijk uitvoerige behandeling op zijn plaats. 16 De rapportagecommissie komt in dit hoofdstuk met duidelijke standpunten op deze terreinen, in de hoop dat deze rapportage mede richtinggevend kan zijn voor een voortgaande juridische en politieke discussie over de inhoud van het Vrouwenverdrag. 17 2.1

Doelstelling en de reikwijdte van het Verdrag

2.1.1 Voorgeschiedenis De stukken met betrekking tot de Goedkeuringswet zijn betrekkelijk summier over doelstelling en reikwijdte van het Verdrag. Zo is het feit dat het Verdrag uitsluitend betrekking heeft op discriminatie van vrouwen nauwelijks onderwerp van discussie geweest. De regering stelt in de Memorie van Toelichting bij de Goedkeuringswet, dat uitbanning van discriminatie op basis van geslacht "(nog) niet haalbaar" was binnen de Verenigde Naties. Deze opvatting is in strijd met de wordingsgeschiedenis van het Verdrag, die doordrenkt is van de visie dat met dit Verdrag de opheffing van de inferieure positie van vrouwen wordt beoogd. Het discriminatieverbod van artikel 1 van het Verdrag is dan ook eerder te beschouwen als een nadere invulling van in andere internationale verdragen voorkomende algemene verboden van discriminatie naar geslacht. 18 De regering beschouwde volledige gelijkheid voor de wet en antidiscriminatiewetgeving als belangrijke doelstellingen van het Verdrag. De ratificatie van het Verdrag heeft lang op zich laten wachten, omdat de wetgever worstelde met de consequenties van de internationaalrechtelijke discriminatieverboden, met name van de EG-richtlijnen voor gelijke behandeling en artikel 26 van het Internationaal verdrag over burgerlijke en politieke rechten (IVBPR). Toen in het midden van de jaren tachtig uit jurisprudentie van nationale en internationale gerechtelijke instanties bleek dat Nederland in gebreke was op het punt van gelijke, 16

De Aanbevelingen van het CEDAW zijn gezaghebbende interpretaties van het Verdrag, die hier in samenhang met de verdragsbepalingen worden besproken. 17 De rapportagecommissie steunt in dit hoofdstuk vooral op de wetenschappelijke analyses, zoals die in de rapporten: - Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde, - De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht, - Zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen en het VN -Verdrag. Emancipatieraad i.s.m. het Clara Wichmann Instituut. Den Haag, 1996. Voorts op de in die rapporten behandelde literatuur, waarvan hier met name genoemd: - Heringa, Hes, Lijnzaad (red), Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag ..., Antwerpen/Apeldoorn, 1996 - R. Cook, State accountibility under the convention on the elimination of all forms of discrimination against women, in: Human rights of women, national and international perspectives, Philadelphia, 1994. 18 Zoals de discriminatieverboden in art. 14 EVRM en art. 26 IVBPR. Een beschrijving van de discussie over de beperking tot discriminatie van vrouwen is te vinden in L.A. Rehof, Guide to the Travaux Preparatoires of the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Dordrecht/Boston/London 1993, pag. 42-49.

14

zelfstandige rechten in de sociale zekerheid, gingen er zelfs stemmen op om het IVBPR op te zeggen. De voorbereidingen voor de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) - waarvan ratificatie van het Verdrag lange tijd afhankelijk is gesteld - verliepen traag als gevolg van de discussie over de botsing van het non-discriminatiebeginsel met de vrijheid van godsdienst en onderwijs. De realisering van een beleid gericht op gelijkheid voor de wet was weliswaar verplicht, maar moeilijker uitvoerbaar dan men zich had gerealiseerd. Nederland liep in de jaren tachtig al aan tegen de internationale, constitutionele en sociaal-economische context. Het non-discriminatiebeginsel had veel verstrekkender gevolgen dan aanvankelijk was voorzien. Tijdens de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet benadrukte de regering dat het Verdrag niet alleen de wetgevende maar ook de besturende overheid aanspreekt. 19 De rapportagecommissie onderschrijft deze interpretatie. De invulling die de regering daar vervolgens aan heeft gegeven, is beperkt. In plaats van de verplichtingen voortvloeiend uit het Verdrag nader uit te werken, verwijst de regering naar het bestaande (regerings)emancipatiebeleid. De eigen intenties en reeds gekozen doelstellingen van de overheid zijn de maatstaf, niet de strekking van het Verdrag of de precieze betekenis van de afzonderlijke verdragsartikelen. Slechts op één punt werd de strekking van het Verdrag expliciet als uitgangspunt genomen voor de goedkeuring, namelijk bij de uitsluiting van vrouwen van de dienstplicht. Aangezien het Verdrag in het teken staat van de positieverbetering van vrouwen, oordeelde de wetgever het overbodig om op dit punt een voorbehoud te maken. 2.1.2 De doelstelling van het Verdrag De doelstelling van het Verdrag is de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Dit is een opdracht tot handelen. Het Verdrag geeft immers geen blauwdruk van de ideale, geëmancipeerde samenleving, maar schrijft een uitgebreid programma van eisen voor. In de Preambule wordt als vertrekpunt genomen dat er een situatie bestaat van wijdverbreide discriminatie van vrouwen, welke onder andere samenhangt met de traditionele rol van mannen en vrouwen in het maatschappelijke leven en in het gezin. De Preambule gaat ervan uit dat discriminatie van vrouwen een schending is van de beginselen van gelijke behandeling en van de menselijke waardigheid, en de toename van de welvaart van maatschappij en gezin belemmert. Anders dan de geldende internationaalrechtelijke discriminatieverboden ten aanzien van geslacht, erkent het Verdrag de structureel achtergestelde positie van vrouwen ten opzichte van mannen en kent het doelbewust uitsluitend bescherming toe aan vrouwen. 20 Teneinde een beter zich te kunnen krijgen op de inhoud van de verplichtingen die het Verdrag met zich meebrengt, is het wenselijk de doelstelling onder te verdelen in drie subdoelstellingen. Deze kunnen worden afgeleid uit de artikelen 2, 3 en 5. De drie subdoelstellingen zijn: 1. Het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur. 2. De positieverbetering van vrouwen. 19

Het gehele bestuurlijk instrumentarium kan worden aangewend ter uitvoering van artikel 5, aldus de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer. EK, 1990-1991, 18 950 (R1281), nr 72a pag 4. 20 In de literatuur wordt dit ook wel aangeduid als een a-symmetrische invulling van het juridische gelijkheidsbeginsel: het beginsel wordt niet puur formeel toegepast op alle gevallen, maar biedt slechts bescherming aan die groepen/personen die in een structureel achtergestelde positie verkeren. Zie daaromtrent met name de dissertatie van T. Loenen. Verschil in Gelijkheid. Zwolle, 1992, en T. Loenen, in: Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag ..., pag. 1-14. Maklu Uitgevers. Antwerpen-Apeldoorn, 1994. Zie ook: Maarseveen, Pessers, Gunning (red.) Internationaal recht en vrouwen. Tjeenk Willink. Zwolle, 1987.

15

3. De bestrijding van de dominante genderideologie. De drie subdoelstellingen moeten als volgt worden begrepen. Ad 1 Gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur Het Verdrag schrijft voor dat verdragsstaten alle vormen van discriminatie in en door wetgeving uitbannen (artikel 2 sub a): vrouwen mogen door de wetgeving niet op directe of indirecte wijze in negatieve zin anders worden behandeld dan mannen. Onder directe discriminatie wordt verstaan het maken van een onderscheid waarbij rechtstreeks verwezen wordt naar het geslacht of naar onverbrekelijk met het geslacht verbonden kenmerken. De juridische doctrine over discriminatie onderschrijft algemeen dat op het verbod van direct onderscheid naar geslacht geen uitzonderingen zijn toegelaten, behoud ens de uitdrukkelijk in de wet of in het Verdrag genoemde gevallen. Deze systematiek is terug te vinden in de richtlijnen van de EG en in de AWGB. In deze gevallen kunnen geen ongeschreven objectieve rechtvaardigingsgronden naar voren worden gebracht. Indien een verdragstekst niet uitdrukkelijk spreekt van bepaalde toegelaten uitzonderingen dient ieder beroep daarop zeer strikt te worden getoetst. Sommige vormen van sekseonderscheid zijn in het Verdrag uitdrukkelijk uitgezonderd van het verbod van directe discriminatie. Zo eist het Verdrag dat maatregelen worden genomen op het terrein van zwangerschaps- en bevallingszorg. De biologische kenmerken van vrouwen kunnen overigens ook noodzaken tot bijzondere maatregelen voor vrouwen. Een uitzondering van een geheel andere orde betreft het voeren van positieve actie of voorkeursbeleid voor vrouwen (artikel 4). Voor zover in wet- of regelgeving op grond daarvan bijzondere rechten aan vrouwen worden toegekend, zijn deze onder voorwaarden geoorloofd. (Zie onder ad 2). 21 Daar het Verdrag een verbetering van de positie van vrouwen beoogt, mag bij het realiseren van gelijkheid voor de wet niet snel worden aangenomen dat een politiek van 'even slecht is ook gelijk' ('levelling down') geoorloofd is. Het komt voor dat een sekseneutrale juridische regeling - als gevolg van bestaande maatschappelijke verschillen tussen mannen en vrouwen - een onevenredig nadelig effect heeft voor vrouwen. Dan is er sprake van indirecte discriminatie, tenzij er objectieve rechtvaardigingsgronden zijn aan te voeren. Van een objectieve rechtvaardigingsgrond kan alleen sprake zijn wanneer (1) het doel van de desbetreffende regeling in zichzelf niet discriminerend is en van voldoende zwaarwegend belang is, en (2) wanneer de gekozen middelen geschikt en noodzakelijk zijn om het doel daadwerkelijk te bereiken. Het is onomstreden dat het discriminatieverbod in het Verdrag ook betrekking heeft op indirecte discriminatie. De opdracht tot gelijke behandeling door de overheid beperkt zich niet alleen tot wetgevingsactiviteiten. Onder deze subdoelstelling valt ook het uitbannen van directe en indirecte discriminatie die ontstaat door feitelijk handelen van de overheid of door overheidsbeschikkingen die op het individuele geval zijn gericht. Ad 2 De positieverbetering van vrouwen Het Verdrag schrijft voor dat de overheid verantwoordelijk is voor het daadwerkelijk realiseren van sociale, burgerlijke, economische, culturele en politieke mensenrechten van 21

Positieve actie kan de vorm aannemen van een wettelijke regeling en van beleidsmaatregelen. Als zodanig is het in verband met de eerste twee subdoelstellingen van het Verdrag van belang.

16

vrouwen (artikel 3). 22 Het non-discriminatiebeginsel van het Verdrag houdt meer in dan een garantie dat vrouwen door de wetgever, het openbaar bestuur en de rechtspraak gelijk worden behandeld (de klassieke component van het gelijkheidsbeginsel). Het houdt ook in dat de overheid alles in het werk stelt om aan discriminatie in de samenleving en aan feitelijk bestaande ongelijkheden tussen mannen en vrouwen een einde te maken (de sociale component van het gelijkheidsbeginsel). 23 Dit betekent dat de overheid op tal van beleidsterreinen - in het Verdrag precies omschreven - actief moet bevorderen dat vrouwen de genoemde rechten in vrijheid kunnen uitoefenen. Dit beleid ter verbetering van de positie van vrouwen kan op twee manieren gestalte krijgen. In de eerste plaats moet de overheid alle vormen van discriminatie in de samenleving verbieden en zorgen voor naleving van dit verbod (artikel 2 sub b en c). In Nederland is dat onder meer gedaan door antidiscriminatiebepalingen op te nemen in het strafrecht, door de wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling bij de arbeid en door de AWGB. De overheid legt zodoende de norm van gelijke behandeling en non-discriminatie dwingend op aan de samenleving, waarmee het Verdrag ook in verhoudingen tussen burgers onderling doorwerkt. In de tweede plaats moet de overheid noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen stimuleren. 24 Dit betekent onder meer het ontwikkelen van beleid, het opzetten en instandhouden van een ondersteuningsstructuur en een 'national machinery' (zie paragraaf 3.3.3.3), en het uitvoeren van emancipatie-effectrapportages (zie hoofdstuk 3). Als deze subdoelstelling leidt tot maatregelen die vrouwen in een gunstige(r) uitzonderingspositie plaatsen, bijvoorbeeld een voorkeursbeleid voor vrouwen in overheidsfuncties, zal zo'n maatregel uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd. 25 Artikel 4 van het Verdrag geeft richtlijnen voor het toepassen van voorkeursbehandeling of positieve actie. Het moet altijd gaan om tijdelijke maatregelen die zijn gericht op versnelling van de feitelijke gelijkstelling van vrouwen. In Aanbeveling 4 van het CEDAW wordt gesproken van voorkeursbehandeling, positieve actie en quotaregelingen. Het Verdrag beperkt de voorkeursbehandeling niet tot doelstellingen die een afspiegeling zijn van de man-vrouw-verhoudingen in de betrokken groep. Evenmin sluit het regelingen uit waarbij uitsluitend vrouwen worden geselecteerd. Het Verdrag laat dus meer toe dan in Nederland gebruikelijk is. 26

22

Onder overheid wordt hier ook de lagere overheden verstaan. Zie paragraaf 2.2.5 in hoofdstuk 2. Deze twee componenten zijn bij vele mensenrechten terug te vinden. Het recht op onderwijs bijvoorbeeld, houdt in dat de overheid garandeert dat er geen ongerechtvaardigde bemoeienis is met het onderwijs, maar tevens en vooral dat iedereen daadwerkelijk onderwijs kan genieten. Zie Coomans, De internationale bescherming van het recht op onderwijs, Dissertatie RU Limburg 1992. Vlemminx maakt in Het juridisch tekort van de sociale grondrechten in de Grondwet, NJB 1996, pag. 1201-1205, een driedeling: vrijheid, bescherming in horizontale relaties, positieve maatregelen. In de literatuur wordt het non-discriminatiebeginsel vaak opgesplitst in het streven naar formele en materiële gelijkheid, waarbij de grens verschillend wordt getrokken. De rapportagecommissie heeft deze begrippen daarom niet willen gebruiken in haar uiteenzetting van de doels tellingen van het Verdrag. 24 Zie noot 15 in hoofdstuk 1. 25 De rapportagecommissie wijst er met klem op dat het onjuist is alle maatregelen onder de tweede subdoelstelling te bestempelen als positieve actie voor vrouwen. Zie over dit punt T. Loenen, Voorkeursbehandeling of gewoon sociaal beleid?, NJB 1993, pag. 403-407. 26 Beleid waarin quota of streefcijfers zich beperken tot een afspiegeling van in de beroepsgroep aanwezige manvrouw-verhouding is dus aan de voorzichtige kant. Een regeling zoals die aan de orde was in het Kalanke -arrest (HvJ EG 17 oktober 1995, Nr. C450/93, gepubliceerd in Nemesis 1995, nr. 6), is vanuit het oogpunt van het Verdrag toelaatbaar. Zie ook hierna in paragraaf 2.2.4. 23

17

Ad 3 De bestrijding van de dominante genderideologie De huidige genderideologie maakt onderscheid tussen mannen en vrouwen door aan hen verschillende waarden en kwaliteiten in gedrag, denkbeelden, gevoelens, waardeoordelen en verwachtingen toe te schrijven. 27 Deze ideologie dient ontmaskerd te worden en de daaruit voortvloeiende uitsluitingsmechanismen dienen effectief bestreden te worden. 28 Deze derde subdoelstelling is af te leiden uit de Preambule en artikel 5 (sub a) en 10 (sub c). In artikel 5 (sub b) wordt tevens gewezen op de sociale functie van het moederschap en de gezamenlijke verantwoordelijkheid van mannen en vrouwen bij het grootbrengen van hun kinderen. Deze verplichting is nieuw: niet eerder is in een juridisch document dat zich richt op bestrijding van discriminatie van vrouwen zoveel nadruk gelegd op de noodzaak van verandering van bestaande ideeën of ideologieën, waarin vrouwen een ongelijkwaardige, ondergeschikte of 'andere' rol krijgen toebedeeld in het menselijk leven in al zijn facetten: zowel op publiek als op privéterrein. Hiermee onderkent het Verdrag dat de ongelijke positie van vrouwen een hardnekkig bestaan leidt en dat hierin alleen verbetering kan komen wanneer op het niveau van de genderideologie wezenlijke veranderingen optreden. Gevestigde of dominante opvattingen over de rol van de vrouw en over wat typisch mannelijk en typisch vrouwelijk zou zijn, zijn diep doorgedrongen in het gehele maatschappelijke, economische, sociale, culturele, politieke en persoonlijke leven van mensen. Zij bepalen niet alleen de identiteit van individuele mensen, maar tevens de vormgeving van vrijwel alle structuren en instituties van de samenleving. 29 De op genderverschillen gebaseerde structurering van het menselijk leven wordt ook wel aangeduid met de termen structurele discriminatie, institutionele discriminatie of systeemdiscriminatie. Een voorbeeld is de organisatie van het arbeidsbestel. Daarin speelt niet alleen een - op basis van genderverschillen geconstrueerde - kloof tussen betaalde en onbetaalde arbeid een rol. Ook de wijze waarop de betaalde arbeid is ingericht, is voor een groot deel gebaseerd op behoeften en mogelijkheden van de traditioneel bepaalde mannelijke rol van het fulltime kostwinnerschap zonder zorgtaken. De inrichting en lengte van de werkdag, de normale arbeidsduur per dag en per week - waarvan deeltijdwerk als afwijking wordt gezien -, de plaatsen waar arbeid kan worden verricht, de rechten en plichten van werkgevers en werknemers, al deze zaken blijken een seksespecifiek karakter te hebben. De betaalde arbeid is nog steeds een terrein dat geheel losstaat van de zorgbehoeften van de samenleving. In het rapport Ongezien onderscheid naar sekse wordt de taak van de overheid op dit gebied als volgt omschreven: "Voor de overheid betekent dit, dat zij de reproductie van deze verschillen in symbolen, taal en normen, in instituties en structuren, en in gedragingen moet proberen te doorbreken." In de Memorie van Toelichting bij de recent aangenomen Wet 27

Interdepartementale projectgroep beeldvorming, Taal en beeldvorming over vrouwen en mannen, ministerie van OC&W en ministerie van SZW (DCE), Den Haag 1996, pag. 5. De projectgroep spreekt van traditionele genderideologie; de rapportagecommissie geeft de voorkeur aan het begrip dominante genderideologie. 28 Het begrip sekse wordt in vrouwenstudies en emancipatiebeleidsstukken vaak vervangen door gender. Daarmee wordt gedoeld op zowel de biologische verschillen als op de sociaal en cultureel geconstrueerde verschillen tussen mannen en vrouwen. Volgens Sevenhuijsen is gender een gelaagd begrip: gender heeft een meervoudige machtswerking: het werkt op het symbolische niveau, op het niveau van de collectieve en individuele identiteit en op dat van de sociale structuren. Zie S. Sevenhuijsen, Oordelen met Zorg, Meppel 1996, pag. 64 en 103. 29 Dit wordt op verschillende plaatsen door de Nederlandse overheid onderkend. De rapportagecommissie wijst hier slechts op de instelling van de projectgroep Beeldvorming in 1993 en op haar in 1996 uitgebrachte rapport: Ongezien onderscheid naar sekse; eindadvies van de projectgroep Doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid. Ministerie SZW. Den Haag, 1996. In de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 (uitgegeven in 1996) onderstreept de regering het belang van dit onderwerp (pag.19). Zie hierover paragraaf 3.4 in hoofdstuk 3. TK 1996-1997, 25 006, nr. 1.

18

gelijke behandeling naar arbeidsduur geeft de Nederlandse regering zelf aan dat een nieuwe terminologie op zijn plaats is: werknemers met een verschillende arbeidsduur komen in de plaats van het onderscheid tussen voltijder en deeltijder. De voltijder zal als ijkpunt moeten verdwijnen. 30 De onderlinge samenhang van de artikelen 2, 3 en 5 In de literatuur wordt geregeld gesproken over de programmatische opzet van het Verdrag. Naar de opvatting van de rapportagecommissie bestaat het programma van het Verdrag uit de uitwerking en realisatie van de drie hiervoor besproken subdoelstellingen. De artikelen 2, 3 en 5 zullen - los van hun zelfstandige betekenis - vooral in onderlinge samenhang optimaal effect sorteren. Immers, het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en het voeren van een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen, kunnen niet effectief bijdragen aan de bestrijding van alle vormen va n discriminatie van vrouwen, wanneer vrouw-onderdrukkende en -uitsluitende ideologieën over mannelijkheid en vrouwelijkheid en over de rol van mannen en vrouwen niet tevens ter discussie worden gesteld. Wanneer deze subdoelstelling wordt veronachtzaamd, zullen uitsluitingsmechanismen ten aanzien van vrouwen blijven bestaan. Anderzijds is weinig effect te verwachten van aandacht voor genderstereotypen of beeldvorming, wanneer dit niet wordt ondersteund door concrete maatregelen. Daarbij kan men denken aan strikte regels voor de man- vrouw- verhouding in adviescolleges of financiële ondersteuning van vrouwengezondheidszorg met het doel haar inzichten te integreren in de reguliere zorg. Het belang van artikel 5 Door de drie subdoelstellingen afzonderlijk te benoemen, wil de rapportagecommissie onderstrepen dat artikel 5 van het Verdrag naast de artikelen 2 en 3 zelfstandige betekenis toekomt. 31 Artikel 5 betekent dat de overheid niet kan ophouden bij de eerste twee subdoelstellingen, maar dat een fundamentele verandering van de samenleving noodzakelijk is: een verandering van opvattingen, waarden en structuren op grond van het vrouwelijk perspectief. Artikel 5 kan gelezen worden als een aansporing om na te gaan wat de precieze inhoud en strekking is van begrippen en vooronderstellingen die in het recht en in het beleid worden gehanteerd. Wanneer dat niet gebeurt, kunnen de invoering van volledige gelijkheid voor de wet en een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen weleens averechtse effecten sorteren. De momenteel gehanteerde begrippen en vooronderstellingen zijn nogal eens gekleurd door genderstereotiepe verhoudingen en verwachtingen. Wanneer zij ongewijzigd worden ingebracht in nieuwe wetgeving of nieuw beleid, leidt dit tot onbewuste en onbedoelde reproductie van genderverschillen. 32 Hetzelfde gevaar dreigt als beleid gericht op de verbetering van de positie van vrouwen niet zorgvuldig en welbewust wordt ondergebracht in het algemene beleid ('mainstreaming'). 30

TK, vergaderjaar 1995 -1996, 24 498, nr. 3 pag 2. Overigens wordt dit niet waargemaakt in de regeling voor overwerktoeslag. Parttimers hoeven volgens de wet geen overwerktoeslag te krijgen als zij minder dan 40 uren werken. Zie over deze problematiek ook R. Holtmaat, Deeltijdwerk, Gelijkheid en Gender. Een beschouwing naar aanleiding van de zaak Helmig inzake overwerktoeslagen voor deeltijdwerkers; Nemesis, jan. 1996, pag. 417. 31 Het Verdrag begint met de verplichting tot gelijkheid voor de wet als gevestigd fundamenteel rechtsbeginsel. Daarna wordt de verplichting tot het voeren van een actief beleid ter verbetering van de positie van vrouwen uitgewerkt. Pas daarna komt de bestrijding van de dominante genderideologie ter sprake. Daarmee is naar de mening van de rapportagecommissie geen rangorde of prioriteitenvolgorde vastgelegd. 32 Zie hierover R. Holtmaat. Naar een Ander Recht. Nemesis 1988, nr. 1, pag. 3-13.

19

Het invoeren van volledige gelijkheid voor de wet of van maatregelen ter verbetering van de positie van vrouwen mag er niet toe leiden dat biologische verschillen worden genegeerd, of dat vrouwen uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld dezelfde positie als mannen te bereiken. Dit miskent ervaringen en behoeften van vrouwen, die niet in het tot nu toe overheersende mannelijk model van leven zijn in te passen. Artikel 5 biedt bij uitstek de gelegenheid pluriformiteit of diversiteit in het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen centraal te stellen. 33 Het artikel geeft geen maatstaf waaraan mannen en vrouwen moeten voldoen - behoudens de doorbreking van een traditionele rolverdeling. Daarmee schept het de mogelijkheid dat niet als vanzelfsprekend wordt uitgegaan van dominante (mannelijke) normen. Dit kan op een aantal punten betekenen dat niet gelijke rechten of gelijke kansen voorop moeten staan, maar dat andere rechten moeten worden ontwikkeld of andere kansen moeten worden geboden. 2.1.3 De reikwijdte van het Verdrag Artikel 1 definieert discriminatie als het maken van onderscheid waardoor de mensenrechten van vrouwen of van hun rechten op welk ander gebied dan ook worden aangetast of teniet gedaan. Zo bezien is de reikwijdte van het Verdrag zeer ruim. De alomvattendheid van het Verdrag impliceert dat vrouwendiscriminatie als een 'total phenomenon' wordt beschouwd, dat zich als complex en structureel probleem in alle onderdelen van het menselijke bestaan voordoet. Het Verdrag grijpt zowel in de verhoudingen tussen overheid en burgers in - de verticale verhoudingen -, als in de verhoudingen tussen burgers onderling - de horizontale verhoudingen. De vakliteratuur 34 en het CEDAW 35 stellen dat het Verdrag ook het privéleven bestrijkt. 36 De rapportagecommissie is het hiermee eens. Hieruit volgt dat de opvatting van de regering ten tijde van de behandeling van de Goedkeuringswet in de Eerste Kamer, namelijk dat het Verdrag geen betrekking heeft op de privésfeer, onjuist is. 37 Er bestaat veel verwarring over het begrip privésfeer of privéleven en over de vraag in hoeverre de overheid daarin zou mogen of moeten ingrijpen op grond van verdragsverplichtingen en de grondrechten. Het onderscheid tussen een publieke en een privésfeer kan op twee verschillende wijzen worden gehanteerd. 38 In de eerste plaats kan het onderscheid worden gebruikt om het verschil en de grens aan te geven tussen de staatssfeer en de burgerlijke samenleving. Bij dit onderscheid gaat het om het verschil tussen overheidsactoren en niet-overheidsactoren. In de tweede plaats kan het onderscheid worden gebruikt om het verschil en de grens aan te geven tussen de markt en het gezin. Onder de markt wordt dan het openbare productieve leven of de wereld van de betaalde arbeid en de handel verstaan. Het gezin staat voor de 33

Zie E. Lijnzaad in: Heringa. Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag... Maklu Uitgevers. AntwerpenApeldoorn, 1994. Sinds 1985 is pluriformiteit de doelstelling van het emancipatiebeleid van de rijksoverheid. Zie ook de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997. 34 Zie noot 6 en noot 7 in hoofdstuk 1, en de literatuurverwijzingen in deze boeken. 35 In Aanbeveling 19 wordt geweld tegen vrouwen binnen het gezin een van de verraderlijkste vormen van geweld tegen vrouwen genoemd; Aanbeveling 21 stelt expliciet aan de orde dat het gezinsleven wordt bestreken door het Verdrag; wettelijke rechten, verantwoordelijkheden en feitelijke verhoudingen in het gezinsleven dienen gevrijwaard te zijn van discriminatie van vrouwen in de brede zin van het Verdrag. 36 In het navolgende worden de termen privésfeer en privéleven door elkaar heen gebruikt. 37 EK, vergaderjaar 1990-1991, 18950 (R 1281), nr. 72a pag. 9. 38 Zie hierover M. van den Brink & T. Loenen: Publiek/Privé Revisited: Internationaal Recht en Vrouwen; Nemesis Essays (Vrouwenrechten, mensenrechten), maart 1996, pag. 25 e.v.

20

private affectieve levens van mensen, de leefwereld thuis, of de persoonlijke levenssfeer. 39 Dat het Verdrag zich ook richt op niet-overheidsactoren - door het beginsel van nondiscriminatie niet alleen voor de overheid zelf te laten gelden, maar ook voor horizontale verhoudingen40 - is niet omstreden. Verschillende verdragsartikelen en sommige algemene aanbevelingen van het CEDAW hebben zonder meer betrekking op de verhoudingen en verantwoordelijkheden binnen het gezin. De discussie gaat over de vraag in hoeverre de overheid bij de uitvoering van het Verdrag mag ingrijpen in de 'private affectieve levens' van haar onderdanen. Met andere woorden: kan de Nederlandse overheid gevolg geven aan deze verdragsnormen zonder daarbij in botsing te komen met de grondwettelijke bescherming van het privéleven? De Nederlandse overheid heeft een toenemende invloed op het privéleven van haar onderdanen door middel van allerlei wetgeving en voorzieningen. Het omgangsrecht, de regulering van werktijden in de Arbeidstijdenwetgeving, de Algemene Bijstandswet en de leerplicht zijn enkele voorbeelden van bemoeienissen van de overheid die diep ingrijpen op het gezinsleven van mensen. 41 De grenzen tussen waar de overheid zich wel en niet mee mag bemoeien, zijn in het verleden vaak op ideologische gronden getrokken. Het kwam er veelal op neer dat vooral de belangen van mannen in de patriarchale samenleving werden ontzien. De vrouwenbeweging heeft deze grenzen de laatste decennia ter discussie gesteld. Door bijvoorbeeld geweld en verkrachting binnen het gezin en de consequenties van economische afhankelijkheid van vrouwen en kinderen aan de orde te stellen, werden verhoudingen binnen het gezin een openbare aangelegenheid. De groei van de kinderopvang, de toenemende politieke belangstelling voor de onbetaalde zorgarbeid en de huidige discussie over de juridisering van onbetaalde zorgarbeid, laten zien dat er grote verschuivingen hebben plaatsgevonden in het denken over de grenzen tussen de publieke en privésfeer. 42 De wijze waarop deze grenzen tot stand kwame n en komen, heeft onder meer te maken met de mate waarin een bepaald probleem als een 'natuurlijk' gegeven wordt gezien. Daardoor lijkt het of de overheid er geen invloed op kan uitoefenen. Een van die factoren die 'natuurlijkerwijze' buiten de invloedssfeer van de overheid zou liggen, is sekse als biologische en sociale determinant van menselijk gedrag. De overheid zou geen invloed kunnen uitoefenen op hoe mannelijk en vrouwelijk mensen zich gedragen. 43 Juist in verband met de derde subdoelstelling is het van belang dat de overheid onderkent dat er in dit opzicht geen 'natuurlijkheid' bestaat, en dat de grenzen tussen wat privé of publiek 'is' (of zou zijn), sociaal en cultureel zijn bepaald. Het Verdrag bevat, via de normstelling in artikel 5, een zwaarwege nde opdracht aan de overheid deze grenzen voortdurend ter discussie 39

Van den Brink & Loenen (noot 22, pag. 25) ontlenen dit onderscheid op haar beurt aan een artikel van de Amerikaanse feministische rechtstheoretica Francis Olson in de bundel Reconceiving Reality: Women and International Law; D.G. Dallmeyer (red.), ASIL, Washington DC, 1993. 40 Zie bijvoorbeeld artikel 2: De Staten ... komen overeen ...(e) alle passende maatregelen te nemen om discriminatie van vrouwen door personen, organisaties of ondernemingen uit te bannen; ... 41 Zie de bijdrage van J. Bussemaker aan de Nemesis Essays, (Publiek geheim) januari 1995: Individualisering als paradox, pag. 31 e.v. 42 De Emancipatieraad heeft daaraan in de afgelopen periode veel aandacht besteed. De Raad is voornemens voorjaar 1997 over dit onderwerp een rapport uit te brengen. Zie over het thema juridisering van onbetaalde zorgarbeid in het familierecht Nemesis 1996 nr 3. 43 Van den Brink & Loenen (noot 22, pag. 27 en 28) noemen het voorbeeld van het ouderschapsverlof: de overheid zou er geen invloed op kunnen uitoefenen of mannen daadwerkelijk dit verlof opnemen, of dat ouders vasthouden aan het stereotiepe rolpatroon. Door echter voor een bepaalde vorm van ouderschapsverlof te kiezen (namelijk een kortdurend en onbetaald verlof), oefent de overheid wel degelijk invloed uit op de wijze waarop in de zogeheten privésfeer de rollen worden verdeeld tussen mannen en vrouwen. Overigens kiest de overheid als werkgever voor een langdurend en (gedeeltelijk) betaald verlof.

21

te stellen. Het Verdrag noemt diverse beleidsterreinen die van invloed kunnen zijn op de wijze waarop mensen in hun persoonlijke betrekkingen tot elkaar (komen te) staan. (Zie ook paragraaf 4.5 Familieleven). Bij wijze van voorbeeld kan het belang dienen dat migrantenvrouwen en - meisjes hebben bij gelijke kansen in het onderwijs, onder andere door het handhaven van de leerplicht. Hoewel hiermee de vaderlijke macht en de ouderlijke vrijheid worden aangetast om - op godsdienstige of culturele gronden - meisjes geen onderwijs te laten volgen, zullen weinigen in Nederland déze inbreuk op de privésfeer als ongerechtvaardigd beschouwen. 44 De begrenzing van de overheidsbemoeienis met het privéleven ligt in de klassieke grondrechten. 45 Deze grondrechten hebben hun oorsprong in de bescherming tegen de macht van de overheid ter voorkoming van machtsmisbruik en van een te grote invloed op individuele keuzen en wijzen van leven. De sociale grondrechten hebben aan de beschermende en terughoudende rol van de overheid een extra dimensie toegevoegd, namelijk die van ondersteuning van het individu bij de eigen ontplooiing. Door de toenemende verwevenheid van de klassieke en de sociale grondrechten is de tegenstelling tussen de publieke en de privésfeer veel minder scherp komen te liggen. 46 Dat wil echter zeker niet zeggen dat het grondrecht van 'bescherming van het privéleven' in de klassieke betekenis van afscherming tegen overheidsbemoeienis, geen betekenis meer zou toekomen. 47 Het voeren van een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen en het uitvaardigen van antidiscriminatiewetgeving - ook wanneer daarbij normen worden gesteld die ingrijpen in het privéleven van mensen - behoeft op zichzelf niet in strijd met deze grondwettelijke bescherming te komen. Pas wanneer de overheid in haar controlerend optreden daarbij bepaalde grenzen overschrijdt, kan van strijdigheid sprake zijn. Een andere grens aan de overheidsbemoeienis met het privéleven heeft te maken met de principiële discussie over de (on)wenselijkheid van een steeds verdergaande juridisering van het menselijk samenleven. Deze discussie wordt ook in de vrouwenbeweging gevoerd. Hierover lijkt in zoverre consensus te bestaan, dat de verschuiving van de grens tussen publiek en privéleven niet zover mag gaan dat publieke normen en publieke verwachtingen het gehele persoonlijke leven gaan bepalen. De normen die gelden voor het maatschappelijk verkeer, zijn niet gelijk te stellen met normen die gelden in de allerpersoonlijkste betrekkingen tussen mensen. 48 Een voorbeeld van een situatie waarin deze frictie bijzonder scherp wordt gevoeld, is het door middel van de bijstandswetgeving opleggen van arbeidsplicht aan alleenstaande ouders met jonge kinderen. 2.1.4 Het Verdrag en de maatschappij in verandering Het Verdrag verplicht tot het invoeren van gelijkheid voor de wet, het werken aan de positieverbetering van vrouwen en het doorbreken van de op de traditionele rolpatronen en 44

Zie L. Mulder: Migrantenrechten en mensenrechten; het maagdenvlies het ziekenfonds uit?; Nemesis Essays, (Publiek geheim) januari 1995, pag. 68: "Culturele gebruiken, normen en waarden en instituties die haaks staan op het principe van de gelijkwaardige behandeling van deze vrouwen, of die hun vrije ontplooiing in de weg staan, moeten daarom categorisch worden afgewezen." 45 Het privéleven van burgers is beschermd door onder meer de artikelen 10-13 GW en artikel 8 EVRM. 46 R. Cook (noot 17 in dit hoofdstuk) geeft het voorbeeld van een positieve overheidsverplichting ter bescherming van het gezinsleven: een scheiding moet bereikbaar zijn met gefinancierde rechtshulp in het geval van een aan alcohol verslaafde echtgenoot (Airey versus Ireland, gebaseerd op artikel 8 EVRM). 47 Rechten als het huisrecht en de bescherming van het briefgeheim hebben niet aan waarde verloren. 48 Prof. dr. T. van Asperen. Dr. J.M. den Uyl-lezing 20 december 1991. Amsterdam, 1991.

22

vooroordelen gebaseerde cultuur. Het zwaartepunt valt op het creëren van vrijheid om eigen keuzen te maken, op het streven naar een samenleving met gedragsalternatieven voor vrouwen en mannen. De verdragsstaten verplichten zich tot een voortdurende bijdrage aan dit dynamische veranderingsproces. Het Verdrag mag op onderdelen geleidelijk ten uitvoer worden gelegd. De eisen van de tijd maken immers steeds nieuwe analyses en maatregelen noodzakelijk. Het veranderingsproces krijgt een extra dynamiek doordat individuen en groepen in de samenleving een andere invulling aan hun bestaan geven. Zij doen dit in een verschillend tempo en langs verschillende wegen. Generatieverschillen, etnische verschillen, verschillen in sociaal milieu, opleiding en toegang tot de arbeidsmarkt, zijn alle van invloed op de uitgangsposities en de veranderingsmogelijkheden. Dynamiek ontstaat ook door veranderingen in technologische en economische omstandigheden. Er zullen goede kanalen moeten zijn van de samenleving naar de overheid, om te waarborgen dat de positie, behoeften en visies van alle vrouwen bij het beleid worden betrokken. Bovendien blijven onderzoek en internationale uitwisseling belangrijke instrumenten om het veranderingsproces, dat een wereldwijde dimensie heeft, te doorgronden en om adequate overheidsinterventies te bedenken. De complexiteit van de context waarin het Verdrag wordt uitgevoerd, is echter geen vrijbrief voor een uitvoering die zich zou beperken tot het scheppen van minimale voorwaarden en een minimaal tempo. Ze vereist wel een permanente aandacht voor het veranderingsproces dat zich in de samenleving voltrekt. Een voorbeeld is de toenemende aandacht die de afgelopen jaren bij de vrouwenbeweging en bij de overheid is ontstaan voor de ontwikkeling van een beleid voor de vergroting van de gedragsalternatieven van mannen, onder meer door de invoering van ouderschapsverlof en andere loopbaanonderbrekingen en het recht op deeltijdarbeid. Op grond van een dynamische verdragsinterpretatie kan een dergelijke verschuiving van de aandacht leiden tot een nieuw soort uitvoeringsmaatregelen. Voorwaarde voor het voeren van een dergelijk ook op mannen gericht beleid is - in het licht van het Verdrag - dat er een positieverbetering van vrouwen mee wordt beoogd. Een gedifferentieerd beleid ten aanzien van de positie van vrouwen waarin rekening is gehouden met de mogelijkheden van de verschillende generaties, is de zogenoemde 1990maatregel. Datzelfde geldt voor de beoogde afschaffing van kostwinnersvoorzieningen in de belastingwetgeving. 49 Dit type maatregelen vermindert in beginsel de financiële ondersteuning van de traditionele, zorgende rol van de vrouw en is daarom in het licht van het Verdrag alleen aanvaardbaar als het geen verslechtering van de positie van vrouwen oplevert. Dit is alleen het geval wanneer de maatregel aansluit bij gedragsveranderingen van mannen en vrouwen en bij concrete veranderingen in de samenleving, die zich reeds hebben voltrokken. In het voorbeeld van de 1990- maatregel betekent dit dat er sprake moet zijn van feitelijk gelijke kansen op de arbeidsmarkt. In het andere voorbeeld dat er op toereikende wijze in de zorgbehoeften van de samenleving moet zijn voorzien, zonder dat dit blijft leiden tot economische afhankelijkheid voor de zorgverlener van een partner. 50 De laatste decennia is er in Nederland sprake van een toenemend gebruik van leeftijdscriteria in wetgeving en beleid. 49

De discussie is gevoerd naar aanleiding van het initiatiefwetsvoorstel De Korte en Van Rey, TK 1992-1993, 23 231. 50 De Vrouwenalliantie, andere vrouwenorganisaties en de Emancipatieraad stellen zich dan ook kritisch tegenover dit soort maatregelen op. Zie o.a. Arachne: Voetoverheveling. Feiten en Cijfers, 1996, jaargang 4 nummer 2.

23

Uit de literatuur blijkt dat er een samenhang bestaat tussen leeftijd als ordeningsprincipe en de positie van vrouwen in de samenleving. Het gebruik van leeftijdscriteria kan verschillende effecten hebben voor mannen en vrouwen, zodat het gebruik van deze criteria indirecte discriminatie van vrouwen kan opleveren. 51 In de bundel Zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen en het VN-Vrouwenverdrag wordt de emancipatie van vrouwen uit niet-dominante bevolkingsgroepen geplaatst in het kader van het Rassenverdrag en het Vrouwenverdrag gezamenlijk. De menselijke waardigheid is uitgangspunt van beide Verdragen. Een uitvloeisel van deze notie van menselijke waardigheid is een fundamenteel recht op de vorming van de eigen identiteit. De identiteitsvorming van elk individu vindt plaats vanuit de eigen culturele erfenis in relatie tot de gehele samenleving waarbinnen men zich beweegt. 52 De culturele achtergrond van individuen zal medebepalend zijn voor de wijze waarop zij de nieuwe vrijheden in de veranderende samenleving gebruiken. De culturele achtergrond van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen is veel minder bekend en wordt veel minder begrepen dan die van de verschillende, van oudsher bestaande culturele gemeenschappen in een land. Het ontstaan van een multiculturele samenleving, als een niet te verwaarlozen aspect van de context van de verdragsimplementatie, houdt in dat de allochtone culturele gemeenschappen - naast de autochtone - worden erkend en serieus worden genomen. 53 2.2 Verplichtingen voor de overheid De regering stelde tijdens de goedkeuringsprocedure dat verdragspartijen discriminatie met alle hun ter beschikking staande middelen dienen uit te bannen. 54 Uit de toelichting op de Goedkeuringswet is echter geen visie af te leiden op de in te zetten middelen. De regering beschrijft toepasselijke wetgeving, wetsvoorstellen, beleid en beleidsvoornemens aan de hand van de verdragsartikelen. Soms wordt een situatie van ongelijkheid geconstateerd, zonder dat er enig beleidsvoornemen terzake wordt genoemd, zoals de geringere mogelijkheden voor vrouwen om bankleningen, hypotheken en andere vormen van financiële kredieten te krijgen. 55 2.2.1 Alle passende maatregelen De wijze waarop de doelstellingen van het Verdrag dienen te worden verwezenlijkt, is uitgewerkt in een serie verdragsartikelen die steeds betrekking hebben op een of enkele samenhangende beleidsterreinen, zoals arbeid, gezondheidszorg en onderwijs. Elk artikel stelt dat op het desbetreffende terrein alle passende maatregelen genomen dienen te worden. Vervolgens sommen de artikelen concrete maatregelen op, die in een reeks van Aanbevelingen van het CEDAW zijn uitgewerkt. Het Verdrag geeft geen limitatieve opsomming van maatregelen. Uit de steeds terugkerende zinsnede dat alle passende maatregelen genomen dienen te worden, volgt in de eerste plaats dat er een optimale inzet geëist wordt, en in de tweede plaats dat er sprake moet zijn van maatregelen die het beoogde effect sorteren. 51

Zie de bijdrage aan deze rapportage van het Landelijk Bureau Leeftijdsdiscriminatie en het advies van de Emancipatieraad Oudere Vrouwen: Sekse telt. Den Haag, 1995. 52 L. Mulder. Recht voor één is geen recht voor allen. Emancipatierechten voor zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen. In: Nemesis 1997, pag. 4-13. 53 De regering erkent het grote belang van het feit dat we in een pluriforme en multiculturele samenleving leven. Zie de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997. 54 TK 1984-1985, 18950, MvT p.3. 55 TK 1984-1985, 18950 MvT pag. 26, uitgewerkt in: TK 1995-1996, 24 406 nr.2, paragraaf 3 onder b; recent is er beleid op dit punt bekend gemaakt: De economische kracht van vrouwen. Emancipatienota van het ministerie van Economische Zaken 1995-1998. Den Haag, 1996.

24

Een breed scala aan middelen kan daarbij worden ingezet; dat zijn economische instrumenten zoals subsidies en heffingen, het instrument van wet- en regelgeving inclusief handhaving, en het instrument van informatieoverdracht, waaronder alle op communicatie gerichte activiteiten. Dit betekent dat zij in elk geval dienen te worden ingezet, zodra aannemelijk is dat zij noodzakelijk zijn voor een optimaal resultaat. De opvattingen van het CEDAW zijn van groot gewicht voor het antwoord op de vraag welke maatregelen als passend kunnen worden aangemerkt. De CEDAW-opvattingen blijken bijvoorbeeld uit de behandeling van de eerste Nederlandse rapportage. Het CEDAW stelde toen voor dat de Nederlandse overheid zou streven naar meer resultaatgeric hte maatregelen met betrekking tot de werkgelegenheid van vrouwen. Daaronder werden begrepen positieve actie, beloning en kinderopvang. Vervolgens zou Nederland hierover moeten rapporteren, aldus het verslag van deze behandeling aan de Tweede Kamer. 56 Het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde constateert op grond van de behandeling van de eerste Nederlandse rapportage dat de passende maatregelen gebaseerd moeten zijn op een deugdelijke analyse van de positie van vrouwen in de lidstaat en dat er gegevens over de effectiviteit van de genomen maatregelen beschikbaar dienen te zijn. Voor het algemene overheidsbeleid geldt dat het effect van dit beleid op de positie van vrouwen onderkend moet worden. Het CEDAW beveelt in Aanbeveling 6 aan een ‘national machinery’, instituties en procedures in het leven te roepen en te versterken om over te verwachten effecten te adviseren. Met ‘national machinery’ bedoelt het CEDAW infrastructurele voorzieningen binnen het overheidsapparaat voor de ontwikkeling va n beleid ter verbetering van de positie van vrouwen. Ten behoeve van zo'n effectieve, adviserende 'national machinery': - moet er intensieve 'monitoring' van de positie van vrouwen plaatsvinden, - moeten alle oorzaken van discriminatie worden opgespoord en - moeten instituties ondersteund worden bij het ontwerpen van strategieën en maatregelen om discriminatie uit te bannen. Het begrip 'passend' impliceert dus een permanente investering in heel specifiek beleidsvoorbereidend onderzoek en dito evaluaties en advisering (emancipatieeffectrapportages), en bewaking en evaluatie van de resultaten van maatregelen. Streefcijfers zijn een middel bij uitstek om resultaatgericht te opereren. Een ander noodzakelijk middel is een open verbinding en onderlinge wisselwerking tussen de vrouwenbeweging en de overheid teneinde de noodzakelijke voeding en vernieuwing van het beleid te bevorderen. De invloed van de vrouwenbeweging kan de effectiviteit van het beleid vergroten en dient dus onderdeel te zijn van de voorbereiding om te komen tot alle passende maatregelen, zo valt in de eerste Nederlandse rapportage aan het CEDAW te lezen. 2.2.2 Inspanning en resultaat De doelstelling het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen houdt een opdracht tot handelen in. Dit betekent veel meer dan een inspanningsverplichting. Het Verdrag is gericht op het tot stand brengen van concrete resultaten, van verbetering van de positie van vrouwen. Ten onrechte is bij de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet de indruk ontstaan dat het verwezenlijken van het Verdrag in zijn geheel én van de afzonderlijke verplichtingen 56

Bijlage bij TK vergaderjaar 1993-1994, 18950 (R 1281), nr. 14.

25

daaruit, in belangrijke mate wordt overgelaten aan de beleidsvrijheid van de verdragsstaten. 57 Deze opvatting behoeft dringend bijstelling, zowel aan regeringszijde als in het parlement. Het Verdrag bevat meer en concretere verplichtingen dan bij de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet werd aangenomen. De interpretatie van afzonderlijke artikelen en onderdelen van artikelen dient in overeenstemming te zijn met wat wordt genoemd 'object and purpose' van het Verdrag. Het is opvallend dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen burgerlijke en politieke rechten, en sociale, culturele en economische rechten; zij lopen in elkaar over en vullen elkaar aan. Dit hangt samen met het feit dat de rechten beschreven zijn vanuit de positie van vrouwen voor wie dit onderscheid veel minder relevant is. 58 Voor de interpretatie kan men te rade gaan bij de verdragstekst zelf, die de verdragsverplichtingen eerst in hun algemeenheid formuleert (artikelen 1 tot en met 5) en vervolgens thematisch en per beleidsterrein. In de rechtsliteratuur zijn bepaalde verplichtingen inmiddels geconcretiseerd en ook het CEDAW heeft in zijn aanbevelingen enkele verdragsverplichtingen gepreciseerd. 59 Het Verdrag biedt een gebonden beleidsvrijheid die per bepaling varieert en die afhankelijk is van de concreetheid van de bepaling in kwestie. Hoe concreter de bepalingen geformuleerd zijn, hoe kleiner de beleidsvrijheid van de overheid bij de uitvoering en hoe groter de afdwingbaarheid in rechte. Zo zijn - bijvoorbeeld - de bepalingen over participatie (artikel 7) en onderdelen van de bepalingen over onderwijs (artikel 10) en arbeid (artikel 11) zó concreet geformuleerd, dat zij de overheid geen ruimte laten. Dit betekent tegelijkertijd dat deze bepalingen rechtens afdwingbaar kunnen zijn. 2.2.3 Geleidelijke verwezenlijking De verdragsstaten zijn gehouden een aantoonbare vooruitgang te boeken bij de verwezenlijking van het verdrag; periodiek wil het CEDAW weten of van vooruitgang sprake is. De beoordeling is relatief; van een ontwikkeld land wordt meer en ander beleid verwacht dan van een ontwikkelingsland. Verdragsrechtelijk gelden voor de ontwikkelde landen onderling eigen 'standards of comparison'. De positie van vrouwen in Nederland dient - met andere woorden - te worden vergeleken met Scandinavische landen, Engeland, Duitsland en Frankrijk, en niet met Zuid-Amerikaanse of Aziatische landen. 60 Omdat de wetgever zich bewust was van het dynamische karakter van de ontwikkelingen die het Verdrag ten doel stelt, is bij de goedkeuring geen eindtermijn genoemd. Daar staat tegenover dat de tijd die een verdragsstaat is toegemeten om te goeder trouw aan zijn verdragsverplichtingen te voldoen, niet naar willekeur gerekt kan worden met een beroep op dit dynamische karakter. Daar verzet zich het beginsel van 'good faith interpretation' tegen. De mogelijkheid van verwezenlijking moet beoordeeld worden per verdragsbepaling, en met 57

Dit wordt wel afgeleid uit de opvatting dat het Verdrag louter instructienormen zou bevatten, die als richtsnoer voor het overheidsbeleid dienen, waarbij de overheid maximale beleidsvrijheid zou toekomen. 58 Er wordt wel gesproken van een 'Bill of Rights' van vrouwen, die dwars staat op de klassieke categorieën mensenrechten. De afdwingbaarheid is dan ook niet gerelateerd aan de categorie waar het desbetreffende recht toe behoort. 59 We verwijzen naar de in noot 17 van dit hoofdstuk genoemde literatuur. Voorts zijn van belang twee werkdocumenten bij het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde. I. Asscher-Vonk schreef De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale arbeidsrecht (werkdocument A); L. Betten en M. Westerveld schreven De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale socialezekerheidsstelsel (werkdocument B). Beide publicaties zijn op schriftelijke aanvraag kosteloos verkrijgbaar bij de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, ministerie van SZW, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. 60 In dit opzicht kan worden aangesloten bij de praktijk van het ESH. Zie daarover het in noot 6 van hoofdstuk 1 genoemde rapport, pag. 191.

26

het oog op de onderlinge samenhang van de verdragsverplichtingen. Daarover is uiteraard wel enig verschil van inzicht mogelijk, maar in zijn algemeenheid liggen er in het Verdrag duidelijke politieke opdrachten die met gepaste zorgvuldigheid en met gepaste spoed aangevat moeten worden. In ieder geval is een begin van verwezenlijking noodzakelijk. De overheid dient de eerste stappen gezet te hebben op de weg van uitvoering van de verschillende verdragsverplichtingen. Verder dient de minimumnorm, die de kern van de afzonderlijke bepalingen uitmaakt, vanaf het begin gewaarborgd te zijn. Deze beide vereisten zijn in rechte toetsbaar en de Nederlandse Staat kan daarop in een internationaal forum, zoals het Mensenrechtencomité van de VN of het CEDAW worden aangesproken. In concreto betekent dit dat verplichting om discriminatieverboden in de wetgeving op te nemen, in ieder geval opgevolgd moet worden. Dit betekent dat wetgevingsactiviteiten die de uitbanning van directe of indirecte discriminatie in de wetgeving beogen, geen uitstel dulden, zoals de afronding van de exercitie Anders geregeld, en de aanpassing van wetgeving met een indirect discriminerend karakter. Ook dient een onmiddellijke aanvang gemaakt te worden met de uitvoering van die onderdelen die in het Verdrag zó concreet geformuleerd zijn, dat niemand aan de bedoelingen kan twijfelen. Als voorbeelden moge dienen het opzetten van een netwerk van faciliteiten voor de kinderopvang (artikel 12 c) en het opzetten van een adequate 'national machinery' (Aanbeveling 6). Een beroep op schaarse middelen om de verwezenlijking van bepaalde verplichtingen te temporiseren of na te laten, gaat na de goedkeuring van het Verdrag niet meer op. Een verdragsstaat kan aangesproken worden op de maatregelen die hij gezien zijn economische positie had kunnen nemen. Zeker maatregelen die in de praktijk een verslechtering betekenen voor vrouwen, zijn in strijd met het Verdrag. 61 De toetsing van de mate van geleidelijkheid die het Verdrag toestaat, is in wezen van inhoudelijke aard. Veel hangt af van de aard en de bewoordingen van de bepaling en van het kader waarbinnen deze wordt uitgevoerd. Dit betekent dat de rechter het beleid of het ontbreken daarvan onder bepaalde omstandigheden zal kunnen toetsen. De termijn waarbinnen geleidelijke verwezenlijking mogelijk is, zal in ieder geval redelijk moeten zijn. Het is aannemelijk dat de rechter bij het oordeel mede in overweging zal nemen dat Nederland meer dan tien jaar over de goedkeuringsprocedure heeft gedaan. 62 2.2.4

Relatie met het EU-recht; het voorbeeld van positieve actie en voorkeursbehandeling Het Vrouwenverdrag kent een ruim geformuleerde mogelijkheid tot voorkeursbehandeling (artikel 4). Hoewel het verdrag niet in het algemeen verplicht tot voorkeursbehandeling kan onder omstandigheden dit middel wel deel uitmaken van het pakket van 'alle passende maatregelen' dat op een bepaald beleidsterrein of in een bepaalde sector noodzakelijk is. Daarbij is het zaak om de ruimere mogelijkheid van het Vrouwenverdrag en ook het huidige zorgvuldige Nederlandse beleid niet te laten inperken. Het thans lopende EU-debat over een mogelijke wijziging van de tweede EG-richtlijn inzake gelijke behandeling van mannen en 61

A.P.M. Coomans. De internationale bescherming van het recht op onderwijs. Stichting NJCM-boekerij, 20, 1992, pag. 42-43 en Limburg Principles, UN Doc. E/CN 4/1987/17 gepubliceerd in Human Rights Quarterly 9 (1987). 62 Daarbij heeft een rol gespeeld dat men zoveel mogelijk verdragsverplichtingen wilde realiseren alvorens tot goedkeuring over te gaan. Het Kamerlid Kalsbeek in Handelingen II, 26 juni 1990, TK, pag. 4620. Goedkeuringswet: TK 1986-1987, 18 9050 (R 1281).

27

vrouwen - naar aanleiding van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak Kalanke-Bremen - toont aan dat dat gevaar niet denkbeeldig is. 63 De Nederlandse regering heeft bij monde van minister Melkert van SZW uitgesproken dat zij hecht aan het (kunnen) handhaven van het Nederlandse beleid. Een kabinetsnotitie dienaangaande kreeg instemming van de Tweede Kamer. 64 De rapportagecommissie steunt de opstelling van de Nederlandse regering in de Europese discussie, al zou deze nog wat assertiever mogen wezen. 65 In dit verband citeert zij met instemming uit de bijdrage van de Commissie Gelijke Behandeling: "De ontwikkeling op het terrein van gelijke behandeling lijkt op communautair niveau enigszins te stagneren. In een recent onderzoek wordt aangegeven dat de feitelijke handhaving van gelijke behandelingsnormen in de lidstaten veel problemen oplevert. Nederland zou, mede gezien de uit het IVDV voortvloeiende verplichtingen, ook op dit niveau zich dienen in te spannen om hier verandering in te brengen. Deze inspanningsverplichting kan ook nader ingevuld worden door het leveren van een Nederlandse bijdrage aan de rechtsvorming aan het EG-Hof in bij het Hof aanhangige zaken, waar opvallend weinig gebruik van wordt gemaakt. Bij een dergelijke inbreng kan Nederland een bijdrage leveren aan een interpretatie van het communautaire recht die in overeenstemming is met het IVDV, door het IVDV mee in de interpretatie te betrekken". De rapportagecommissie sluit zich hierbij aan. Een actieve opstelling binnen de EU past bij de opdracht van het Vrouwenverdrag om optimale regelgeving voor gelijke behandeling te bewerkstelligen en alle passende maatregelen te nemen die tot de uitbanning van - horizontale - discriminatie kunnen leiden. 66 2.2.5 Welke overheid is verantwoordelijk? Uit de internationale rechtsliteratuur komt naar voren dat de overheid in haar geheel met al haar instellingen en organen verantwoordelijk gesteld en aangesproken kan worden. De rijksoverheid kan haar zorg voor de uitvoering van het Verdrag op vele wijzen vormgeven, onder andere door een deel daarvan concreet in handen te geven van lagere overheden of overheidsorganen. Dit neemt niet weg dat de rijksoverheid als eerste verantwoordelijk is en blijft vanwege het feit dat de rijksoverheid optreedt voor Nederland als verdragsluitende staat. Zo zal de rijksoverheid onder alle omstandigheden de voortgang moeten bewaken, een infrastructuur voor een passende uitvoering in stand moeten houden, moeten sturen en coördineren, en verslag moeten doen aan het CEDAW. De regering meende tijdens de behandeling van de Goedkeuringswet dat er nauwelijks enige verantwoordelijkheid bestaat bij de rijksoverheid voor het emancipatiegehalte van het beleid van lagere overheden. Zij wees een voorstel van D66 af tot overleg inzake de verplichtingen uit het Verdrag met lagere overheden. 63

Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, 17 oktober 1995: Kalanke -Bremen, C450/93, gepubliceerd in Nemesis 1995, nr. 6. 64 Brief van 21 december 1995 van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid e.a. aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, TK 1995-1996, 24564, nr. 1. 65 Zie ook het Verslag van de Socia le Raad van 2 december 1996, bij brief van 13 december 1996 toegezonden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. TK 1996-1997, 21501-18, nr. 60, paragraaf 4: Richtlijn Kalanke (gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de toegang tot de arbeidsmarkt). 66 Vanuit dit perspectief heeft de rapportagecommissie bij de coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid bepleit dat Nederland in maart/april 1997 een mondelinge inbreng levert bij de behandeling door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van de Marschall-zaak, waarin - als vervolg op de Kalanke -zaak - een prejudiciële beslissing met betrekking tot toepassing van voorkeursbehandeling van vrouwen gegeven moet worden.

28

Naar de mening va n de rapportagecommissie was de regering op dit punt te terughoudend. 2.3 Werking in de rechtsorde Sinds de goedkeuringsprocedure in de jaren tachtig en de inwerkingtreding in 1991 is in kringen van internationaalrechtelijke deskundigen en in de rechtspraktijk een aanzienlijke verschuiving opgetreden in de opvattingen over de wijze waarop het Verdrag of afzonderlijke verdragsbepalingen doorwerken in de Nederlandse rechtsorde. In de Memorie van Toelichting op de Goedkeuringswet was de regering nog van mening dat er van rechtstreekse werking nauwelijks sprake kan zijn, gezien het feit dat het Verdrag een geleidelijke verwezenlijking van de doelstellingen vraagt. In de huidige tijd worden aan de rechtstreekse werking veel minder restricties toegekend. 67 Ook over de vraag in hoeverre het Verdrag beoogt in horizontale verhoudingen te werken, is in de afgelopen decennia een aanzienlijke consensus bereikt. 2.3.1 Rechtstreekse werking Is het mogelijk in de (naaste) toekomst bij de rechter op grond van het Verdrag af te dwingen dat de Nederlandse overheid zorgt voor voldoende kinderopvang? 68 Een dergelijke vraag raakt ten diepste het vraagstuk van de directe of rechtstreekse werking van het Verdrag. Of er sprake is van rechtstreekse werking, is uiteindelijk geheel ter beoordeling van de rechter. Deze is geneigd - met name wanneer het tijdsverloop sinds de ondertekening of de inwerkingtreding groter is - fundamentele verdragsnormen rechtstreeks toe te passen of Nederlandse wetgeving buiten toepassing te laten wegens strijdigheid met verdragsrechten. 69 Analyse van de jurisprudentie toont aan dat Nederlandse rechters verschillende wegen hebben ontwikkeld waarlangs zij een ruime toepassing kunnen geven aan de artikelen 93 en 94 GW. 70 De rechter ontleent aanwijzingen aan de jurisprudentie van de Hoge Raad en aan interpretaties die internationale rechters/beoordelaars hebben ontwikkeld. Er wordt ook gebruik gemaakt van inzichten die in de internationaalrechtelijke literatuur zijn ontwikkeld over verschillende typen van normstellingen in internationale verdragen en hun implicaties voor de doorwerking in nationale rechtsstelsels. De aanwijzingen van de Hoge Raad zijn zeer algemeen en staan op zichzelf een toekenning van rechtstreekse werking van (artikelen uit) het Verdrag niet in de weg. De toetsing van de rechter kan zich bewegen van een marginale toetsing, waarbinnen een ruime mate van beleidsvrijheid voor de verdragsuitvoerende overheid wordt aanvaard, tot een zeer strikte toetsing, waarbinnen nauwelijks afwijking van de verdragsrechtelijke norm is toegestaan. Daar in brede kring wordt aanvaard dat het Verdrag resultaatsverplichtingen inhoudt, ligt een strikte toetsing van de rechter voor de hand, ook daar waar beleidsvrijheid bij de keuze van de middelen ter uitvoering van het Verdrag wordt aangenomen. 67

Zie de commentaren op de afzonderlijke verdragsartikelen in: Het Vrouwenverdrag, een beeld van een verdrag, noot 17 in dit hoofdstuk. 68 Zie J. Dierx. Marktgedrag in de kinderopvang. Nemesis 1996, nr 5, blz. 133 e.v. 69 Vergelijk de ontwikkelingen ten aanzien van artikel 26 IVBPR, dat aanvankelijk ook geen rechtstreekse werking had, maar dat gaandeweg in rechterlijke uitspraken wel heeft gekregen. 70 Zie met name A.W. Heringa. In: 40 jaar EVRM: opstellen over de ontwikkeling van het EVRM in Straatsburg en in Nederland 1950-1990. A.W. Heringa et al. Leiden, 1990. Artikel 93 GW: Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt. Artikel 94 GW: Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

29

Naarmate de overheid meer of langer in gebreke blijft of is gebleven met de uitvoering van de verdragsbepalingen, kan zij daarvoor door de rechter meer verantwoordelijk worden gehouden. Deskundigen op het terrein van het interna tionale recht hebben voor verschillende verdragsbepalingen inmiddels wel een inschatting gegeven van de kansen dat deze bepalingen rechtstreeks kunnen of zullen worden toegepast indien zij in juridische procedures worden ingeroepen. 71 Naar verwachting zal in de naaste toekomst meer en meer jurisprudentie worden uitgelokt op grond waarvan de omvang van de verantwoordelijkheden van de overheid beter in kaart kan worden gebracht. 2.3.2 Horizontale werking De mogelijkheid van rechtstreekse werking van bepaalde verdragsbepalingen wordt algemeen onderschreven wanneer de (verticale) verhouding tussen overheid en burgers aan de orde is. Aanzienlijk moeilijker ligt dit bij de (horizontale) verhouding tussen burgers onderling. De meeste verdragsbepalingen richten zich immers qua normstelling tot de overheid. Artikel 2 van het Verdrag bepaalt echter dat op de overheid de plicht rust er actief zorg voor te dragen dat ook in verhoudingen tussen burgers onderling het beginsel van nondiscriminatie wordt nageleefd. Daarmee is de nationale overheid verplicht om het Verdrag waar mogelijk horizontale werking te verlenen. In zoverre het non-discriminatiebeginsel rechtstreeks in het geding is, dient daarom ook tussen burgers onderling rechtstreekse werking te worden verleend aan de normen van het Verdrag. (Zie ook paragraaf 2.1.3 over de reikwijdte van het Verdrag.) 2.3.3 De invloed van de normstellingen op het Nederlandse recht Het is ook mogelijk dat normen uit het Verdrag op directe of indirecte wijze hun invloed uitoefenen op het nationale recht. 72 Dit kan doordat de rechter bij de invulling van begrippen in het Nederlandse recht rekening houdt met de verdragsnormen en deze als het ware 'inleest' in het nationale recht. Een loyale verdragsuitvoering vereist deze openheid van de Nederlandse rechtsorde voor verdragsconforme interpretatie van het eigen recht. Vooral zogeheten open begrippen in het recht, zoals de redelijkheid en billijkheid, of het goed werkgeverschap, kunnen als voertuig dienen waarmee het Verdrag in de rechtspraktijk tot gelding wordt gebracht. De norm, afkomstig uit artikel 11, dat vrouwen recht hebben op bijzondere bescherming tegen schadelijke arbeid tijdens de zwangerschap (artikel 11 lid 2 sub d) zou bijvoorbeeld kunnen bepalen dat een werkgever die nalaat te dien aanzien voldoende maatregelen te treffen, niet voldoet aan de norm van 'goed werkgeverschap' uit het Burgerlijk Wetboek. Een concreet voorbeeld van het effect van de toepassing van het instrument van de verdragsconforme interpretatie is het arrest Dekker-VJV. Daarin werd duidelijk dat het Nederlandse recht met betrekking tot de onrechtmatige daad inhoudelijk mede wordt bepaald door het discriminatieverbod van de tweede EG-richtlijn. 73 Deze vorm van verdragsconforme interpretatie kan zowel in verticale als in horizontale verhoudingen een rol spelen. Wil dit mechanisme zijn werking optimaal kunnen hebben, dan 71

Zie de artikelsgewijze commentaren in Het Vrouwenverdrag, een beeld van een verdrag, noot 33 in dit hoofdstuk. 72 In de literatuur wordt aangenomen dat hetzelfde kan gebeuren ten aanzien van het internationale recht. Dit mechanisme (het inlezen van bepalingen in een ander verdrag) speelt bijvoorbeeld ten aanzien van artikel 26 IVBPR: deze algemene non-discriminatiebepaling kan nader inhoud krijgen door de veel gedetailleerdere bepalingen van het Vrouwenverdrag. 73 HvJ van de EG, Dekker-VJV Centrum, 8 nov. 1990, RN 1991, nr. 132 en HR Dekker-VJV Centrum, 24 juni 1988, NJ 1988, 1002, alsmede HR 13 sept. 1991, RvdW 1991, 193.

30

zal de rechter goed op de hoogte moeten zijn van de normen die het Verdrag stelt. Dit vereist adequate voorlichting van de rechterlijke macht, onder andere over de inhoud van nieuwe aanbevelingen van het CEDAW. 2.3.4 Handhaving en naleving Voor de handhaving van het Verdrag zijn verschillende instrumenten belangrijk: toetsing van wetgeving en beleid, voortgangsrapportages, rechterlijke toetsing en voorlichting. Toetsing van wetgeving en beleid Het Verdrag richt zich in de eerste plaats tot de verdragsstaten. Dit betekent dat de handhaving primair in handen ligt van de overheid zelf, die bij de totstandkoming van wetgeving en beleid steeds een toetsing aan het Verdrag kan inbouwen. De rechtsliteratuur is duidelijk: het gelijkheidsbeginsel, dat door het Verdrag ten aanzien van vrouwendiscriminatie wordt uitgewerkt, is van een dermate zwaar gewicht dat iedere afwijking van dit beginsel in (voorgestelde) wet- of regelgeving in (de memorie van) toelichting moet worden gemotiveerd. 74 De motivering en/of rechtvaardiging van een onderscheid dat gemaakt wordt ten nadele van groepen of personen die systematisch worden gediscrimineerd en mede daardoor extra kwetsbaar zijn, dienen aan zwaardere eisen te voldoen dan de motivering en/of rechtvaardiging van onderscheid ten nadele van dominante groepen (blanken, mannen, hetero's). 75 De rechter is bevoegd wet- en regelgeving op dit punt te toetsen. Door niet (voldoende) te motiveren loopt de wetgever een zeker risico: "Indien een afdoende motivering van ongelijke behandeling in de wetsgeschiedenis niet is te vinden en ten processe niet wordt aangevoerd en indien de rechter bovendien oordeelt dat een dergelijke motivering 'niet valt aan te wijzen' (zie HR 30-9-1992, AB 1993, 2), dan kan de rechter besluiten om de desbetreffende bepaling buiten toepassing te laten (...)". 76 Dit geldt ook voor de afwijkingen van het Verdrag. Daarom zou de Memorie van Toelichting op ieder wetsvoorstel waarbij dat relevant is, een paragraaf moeten bevatten waarin gemotiveerd wordt waarom het voorstel in overeenstemming wordt geacht met onder meer het rechtzekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en andere grondrechten. 77 Deze motiveringsverplichting zou kunnen worden opgenomen in hoofdstuk 4 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (een handboek voor wetgevingsambtenaren). Wat betreft het Vrouwenverdrag zou daarbij verwezen kunnen worden naar de checklist, die is opgenomen aan het slot van he t rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde. 78 Overigens, wanneer van wetgevingsambtenaren wordt verwacht dat zij deze toets uitvoeren is het wel van belang dat de bekendheid met de inhoud en strekking van het Verdrag binnen de rijksoverheid wordt bevorderd. Bij het onderzoek, dat volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving vooraf dient plaats te vinden ten aanzien van de vraag of en hoe regelgeving door de overheid wenselijk is, kan in de Toelichting op enkele plaatsen de wenselijkheid van het (tevoren) uitvoeren van een emancipatie-effectrapportage aan de orde worden gesteld. Ten slotte is het van belang dat bij de ontwikkeling van het beleidsinstrument van monitoring de verplichtingen uit het Verdrag nadrukkelijk worden vertaald in ijkpunten en elementen van 74

Zie K. Waaldijk. Motiveringsplichten van de wetgever. Vermande 1994, p. 157 en p. 345. Zie ook het rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde, p. 116. 75 Waaldijk, a.w., p. 347. 76 Waaldijk, a.w., p. 355. 77 Waaldijk, a.w., p. 382. 78 Rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde, p. 238-239. Tevens is het van belang bij de toelichting op Aanwijzing 18 het Vrouwenverdrag expliciet te noemen.

31

het toetsingskader. 79 Voortgangsrapportages Op internationaal niveau wordt de naleving van het Verdrag bevorderd door de verplichting tot een vierjaarlijkse rapportage aan het toezichthoudende comité CEDAW. Deze verplichting is opgenomen in artikel 18 van het Verdrag. De rapportage aan het CEDAW dient aan te geven welke wetgevende, rechterlijke, bestuurlijke of andere maatregelen zijn genomen ter uitvoering van het Verdrag en welke vooruitgang is geboekt ten opzichte van de vorige rapportage. Nederland heeft zijn eerste rapportage in 1992 uitgebracht. Uit de behandeling van de landenrapportages blijkt dat het CEDAW een concreet overzicht van wetgeving en beleid met de daarbijbehorende (cijfermatige) vooruitgang en effecten verwacht. Het CEDAW vraagt landen, indien er op een of meer terreinen te weinig inzicht wordt verschaft, in een volgende rapportage meer gegevens te verstrekken. In Nederland is op voorstel van de Tweede Kamer in de Goedkeuringswet de verplichting opgenomen om telkens één jaar voorafgaand aan de rapportage aan het CEDAW te rapporteren aan het parlement. De Tweede Kamer wenste betrokken te blijven bij de implementatie van het Verdrag en wilde de mogelijkheid hebben om invloed uit te oefenen op de CEDAW-rapportage (zie ook hoofdstuk 1). Rechterlijke toetsing De nationale rechter speelt bij de handhaving van het Verdrag een belangrijke rol. Het Verdrag schrijft voor dat het beginsel van gelijke behandeling en bescherming tegen discriminatie mede door bevoegde nationale rechterlijke instanties dient te worden verwezenlijkt. De nationale rechter kan bovendien wetgeving en beleid toetsen, en normen uit het Verdrag kunnen in de rechtspraktijk doorwerken. In de literatuur wordt sterk gepleit voor een individueel klachtrecht zoals dit bij veel VNverdragen bestaat. Bijvoorbeeld over schendingen van het Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten kan door individuele burgers geklaagd worden bij het Mensenrechtencomité. Een soortgelijk klachtrecht ten aanzien van het Vrouwenverdrag bij een VN-comité kan het internationale toezicht op de naleving van het Verdrag versterken en bijdragen aan de verdere interpretatie van de verdragsbepalingen. Uitspraken in een dergelijke klachtrechtprocedure kunnen vervolgens rechtstreeks door de nationale rechter worden toegepast. Individuen, groepen en organisaties moeten kunnen opkomen tegen schendingen van het Verdrag. De klachtrechtprocedure dient betrekking te hebben op alle bepalingen van het Verdrag. In het voorjaar van 1996 werd in een aparte werkgroep tijdens de jaarlijkse vergadering van de 'Commission on the status of women' van de VN een ontwerp uitgewerkt voor een facultatief protocol inhoudende een klachtrecht. Nederland zet zich in voor een dergelijk facultatief protocol. 80 Voorlichting De implementatie van het Verdrag staat of valt met kennis van de verdragsverplichtingen. Een goede bekendheid met het Verdrag bij de wetgever, beleidsmakers, praktijkjuristen en het 79

Zie Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997, paragraaf 1.3. en eerdere stukken waarnaar wordt terugverwezen. Volgens het verslag van de Nederlandse delegatie naar de 40-ste CSW-zitting van 11 tot 21 maart 1996 bestaat er in beginsel brede steun voor een klachtenprocedure die alle bepalingen van het Verdrag omvat. Problemen zijn te verwachten ten aanzien van de door het CEDAW voorgestelde onderzoeksprocedure die ook in het facultatief protocol zou worden opgenomen. Naar verwachting wordt in het voorjaar 1997 tijdens de 41-ste zitting van de CSW opnieuw over het facultatief protocol gesproken. Verslagen van de Nederlandse delegaties naar CSW-zittingen kunnen schriftelijk worden opgevraagd bij de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, ministerie van SZW, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. 80

32

publiek is eveneens een vitaal onderdeel van de handhaving. In Aanbeveling 10 vraagt het CEDAW - naar aanleiding van het 10-jarig bestaan van het Verdrag - de bekendheid met het Verdrag te vergroten door conferenties, seminars, publiciteitscampagnes en het verspreiden van teksten in de eigen taal. NGO's moeten worden aangemoedigd informatie over het Verdrag en de implementatie te verspreiden. Nederland heeft tot nu toe geen stappen ondernomen om het Verdrag een grotere publieke bekendheid te geven.

33

3

HET BELEID TEN AANZIEN VAN DE POSITIE VAN VROUWEN

3.1 Inleiding Al het beleid ter uitvoering va n het Verdrag heeft de rapportagecommissie onder de noemer 'beleid ten aanzien van de positie van vrouwen' gebracht. Dit is in overeenstemming met de terminologie van de VN (zoals bijvoorbeeld in Commission on the Status of Women). Het geeft aan dat het Verdrag het gehele overheidsbeleid bestrijkt, voor zover dat de positie van vrouwen raakt. Emancipatiebeleid is op zich een goede naam voor dit beleid, ware het niet, dat de term emancipatiebeleid in de loop der tijden ook vaak in een veel beperktere betekenis gebruikt is: voor beleid ten gunste van vrouwen, of voor stimuleringsmaatregelen afkomstig van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid. Het is belangrijk dat dit misverstand bij de implementatie van het Vrouwenverdrag niet rijst. In dit rapport is emancipatiebeleid dus wel synoniem aan beleid ten aanzien van de positie van vrouwen, maar wordt deze term - in overeenstemming met het heersende spraakgebruik vooral gebruikt om het actieve beleid van de overheid ter verbetering van de positie van vrouwen te beschrijven. 81 Dit hoofdstuk gaat in op het algemene aspect van dat beleid; de specifieke beleidsterreinen komen in hoofdstuk 4 aan de orde. Hier gaat het over vragen als: Wat zijn de gevolgen van het Verdrag voor de wetgeving? Tot welke aanpak verplicht het Verdrag en met welke voorwaarden heeft de overheid rekening te houden? Hoe kan de overheid haar beleidsvrijheid bij de implementatie van het Verdrag het beste ontplooien? Op welke gegevens dient het beleid gebaseerd te zijn? En: Wat kan de overheid doen om vastgeroeste opvattingen en ongezien onderscheid te bestrijden? De denklijn van hoofdstuk 2 wordt in dit hoofdstuk voortgezet. Daarin werd de hoofddoelstelling van het Verdrag, de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, onderverdeeld in drie onderling samenhangende subdoelstellingen: - het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur; - de positieverbetering van vrouwen; en - de bestrijding van de dominante genderideologie. De verschillende soorten maatregelen waartoe het Verdrag verplicht, worden in dit hoofdstuk gegroepeerd rondom deze drie doelstellingen. Allereerst wordt het realiseren van de gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur behandeld. Dat betekent dat de overheid zich actief moet inspannen om alle vormen van directe en indirecte discriminatie uit wetgeving te verwijderen. Daarnaast geldt dat de overheid zelf zich in haar bestuurlijk en feitelijk handelen dient te onthouden van discriminatie van vrouwen. In de daaropvolgende paragraaf komt de tweede subdoelstelling aan de orde: het beleid dat gevoerd moet worden ter verbetering van de positie van vrouwen. Dit beleid krijgt op twee manieren gestalte: - door het tot stand brengen, bijhouden en zonodig bijstellen of initiëren van antidiscriminatiewetgeving en andere relevante wetgeving die de gelijke behandeling van vrouwen verbetert; - door het ontwikkelen van een breed scala van beleidsmaatregelen op alle denkbare terreinen ter verbetering van de positie van vrouwen.

81

Zie noot 15 in hoofdstuk 1.

34

Het bestrijden van de dominante genderideologie, de derde subdoelstelling, vraagt om een innovatief overheidsbeleid dat gericht is op het totstandbrengen van wezenlijke veranderingen in de samenleving. Voor de rapportagecommissie tot deze uitwerking komt, wil zij nog enige opmerkingen maken over de aard van de te nemen beleidsmaatregelen en de aandachtspunten daarbij. Alle passende maatregelen In hoofdstuk 2 werd uiteengezet dat het Verdrag eist dat per verdragsartikel alle passende maatregelen genomen worden. Het gaat, kort gezegd, om een breed scala van maatregelen die door het Verdrag worden voorgeschreven, en die ter uitvoering het Verdrag ook genomen moeten worden, zodra op grond van objectieve gegevens aannemelijk is dat zij noodzakelijk zijn voor een optimaal resultaat. Daarnaast heeft de overheid bij de beleidsvorming bepaalde aandachtspunten in acht te nemen, die ofwel rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeien, ofwel zijn af te leiden uit inzichten die de laatste jaren op het gebied van het internationaal verdragsrecht zijn ontwikkeld. Deze gelden voor het gehele overheidsbeleid en vormen het kader waarbinnen een overheid/verdragspartij zijn beleid dient vorm te geven. De rapportagecommissie noemt als aandachtspunten: 'Levelling down' De overheid heeft er op te letten dat bij het nastreven van gelijkheid voor de wet niet te snel wordt aangenomen dat een politiek van 'even slecht is ook gelijk' ('levelling down') geoorloofd is. Dit vloeit voort uit de strekking van het Verdrag, dat immers gericht is op de positieverbetering van vrouwen; het wil positieverslechtering juist tegengaan. Overigens kan het realiseren van zuiver formele gelijkheid, waarbij de feitelijke positie van vrouwen verslechtert, in voorkomende gevallen indirecte discriminatie opleveren. Afschaffing van of bezuinigingen op bestaande maatregelen ten gunste van vrouwen De overheid heeft er op te letten dat bestaande maatregelen ten gunste van vrouwen slechts kunnen worden verminderd of zelfs afgeschaft als dit expliciet aan de verdragsverplichting wordt getoetst. In geval van bezuinigingen moeten er zwaarwegende belangen gemoeid zijn. Bezuinigingen op bestaande maatregelen ten gunste van vrouwen mogen slechts plaats vinden als daarmee zwaarwegende belangen gemoeid zijn en de betrokken verdragsverplichting expliciet in de motivering betrokken wordt. 82 Aantasting van de bijzondere positie van vrouwen Eveneens op grond van de strekking van het Verdrag om de positie van vrouwen te verbeteren, dient de overheid een grote mate van zorgvuldigheid te betrachten bij he t nemen van maatregelen die afbreuk doen aan de traditioneel beschermde positie van vrouwen. Onder de noemer van emancipatie mogen aan bepaalde categorieën vrouwen niet zonder meer rechten ontnomen worden of eisen worden gesteld die zij op grond van hun maatschappelijke positie niet kunnen waarmaken. Uitsluitend mainstreaming als het effectief is Zowel op internationaal als op nationaal niveau wordt 'mainstreaming' bepleit. Dat wil zeggen: integratie van specifiek beleid ten gunste van vrouwen in algemeen beleid. Deze 82

In het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde (pag. 215-216) wordt verwezen naar de zogeheten Limburg Principles. Zie ook de studie van A.P.M. Coomans, De internationale bescherming van het recht op onderwijs. NJCM boekerij, 20, 1992, pag. 42 43.

35

mainstreaming heeft echter haar eigen dynamiek, en kan bij onjuiste toepassing uitlopen op terugkeer naar op traditionele m/v verhoudingen gebaseerd beleid en op verlies van moeizaam opgebouwde specifieke deskundigheid. Als de nieuwe ontwikkelingen die door een specifieke regeling in gang gezet zijn, nog niet voldoende 'massa' hebben gekregen zullen de verbeteringen die met de specifieke regeling beoogd werden, tenietgedaan worden, en zullen de traditionele genderspecifieke verhoudingen gereproduceerd worden. 83 Het verslag van de VN-vrouwenconferentie in Peking geeft als uitgangspunt "mainstreaming the gender perspective before decisions are taken". Dat wil zeggen: eerst nagaan of de emancipatiedoelstellingen geïntegreerd zijn in het algemene beleid en dan pas het concrete beleid 'mainstreamen'. 84 De coördinerend bewindspersoon heeft in de beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 daaraan als conclusie verbonden dat het emancipatieaspect geïntegreerd moet worden in het kabinetsbeleid en dat hij de voortgang daarvan blijft bewaken. De rapportagecommissie wijst er in dit verband op dat het Verdrag in artikel 5 een aangrijpingspunt biedt tegen voortijdige 'mainstreaming'. 85 Het verdient dan ook aanbeveling de voorwaarden waaronder 'mainstreaming' effectief is, nader te onderzoeken en vast te leggen, bijvoorbeeld als vervolg op de interdepartementale evaluatie van het beleidsprogramma Met het oog op 1995, waarin de bevorderende en belemmerende factoren voor integratie besproken worden. 86 Specifiek beleid ten gunste van vrouwen Emancipatiebeleid is van nature een tweesporenbeleid. Het ene spoor richt zich op integratie en op facetbeleid, en het andere specifiek op de verbetering van de positie van vrouwen. Dit tweesporenbeleid wordt algemeen aanbevolen, zowel internationaal als nationaal. 87 Volgens het Verdrag is specifiek beleid ten gunste van vrouwen toegestaan en soms zelfs verplicht. Dat laatste is het geval als recht gedaan moet worden aan het moederschap, of de biologische conditie van vrouwen daartoe aanleiding geeft. 88 Maar ook positieve actie of voorkeursbeleid kunnen aangewezen zijn om positieverbetering van vrouwen te bewerkstelligen (hoofdstuk 2 paragraaf 2.1.2). 89 'Mainstreaming' en specifiek beleid ten gunste van vrouwen zijn daarom geen tegenstellingen maar elkaar aanvullende principes. 3.2

Gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur

3.2.1 Inleiding Het Verdrag vraagt een actieve opstelling van de overheid bij de uitbanning van ongelijkheid 83

Arachne, Feiten en cijfers, 1996, jaargang 4, nummer 5, pag. 7 Mainstreamen of male streamen? verwijst voor criteria voor effectief mainstreamen naar de criteria van UNIFEM uit 1990: 1. aanwijsbaar begin van het transformatieproces, 2. aanwezigheid van voldoende sterke actoren, 3. ondersteuning van het proces door de overheid, 4. ontwikkeling van indicatoren. 84 Beijing nu en in de toekomst. Ministerie van SZW. Den Haag, 1996, pag. 8 en 10. 85 Zie ook hoofdstuk 2 paragraaf 2.1.2. 86 Uitvoering van Emancipatiebeleid, pag. 12 e.v. Zie noot 5 in hoofdstuk 1. 87 Zie voor de beschrijving en literatuurverwijzingen het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde, pag. 178 e.v. met noten 323 en 324. 88 In opdracht van het ministerie van SZW loopt een onderzoek bij de Katholieke Universiteit Nijmegen over dit onderwerp, dat naar verwachting najaar 1997 opgeleverd zal worden. 89 De rapportagecommissie heeft de minister van SZW geattendeerd op de bijzondere plaats die het positieveactiebeleid in Nederland inneemt temidden van dat van de Europese partners, en hem de suggestie gedaan dat de Nederlandse opvattingen in Europees verband meer worden uitgedragen.

36

voor de wet. Artikel 2 zegt zelfs dat het werk daaraan "onverwijld" dient plaats te vinden. Dat betekent dat de wetgeving geschoond moet worden van discriminerende elementen. In dit hoofdstuk worden eerst de inspanningen van de overheid besproken tot uitbanning van directe discriminatie (3.2.2) en vervolgens die van indirecte discriminatie (3.2.3). In paragraaf 3.2.4 gaat de rapportagecommissie in op de verplichtingen die op het openbaar bestuur rusten om niet te discrimineren. Het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet betekent tevens dat op de overhe id de plicht rust de juiste voorwaarden te scheppen - ook in wettelijke zin - om vrouwen daadwerkelijk van hun rechten gebruik te laten maken. Zo heeft de overheid de taak na te gaan of vrouwen een gelijke toegang hebben tot het rechtssysteem en moet zij gelijke toegang ook bewaken en garanderen. 90 De gelijke beschikbaarheid van rechtshulp voor vrouwen is vanuit de gelijkheid voor de wet een belangrijk aandachtspunt; de plicht deze van overheidswege te verzekeren, volgt rechtstreeks uit artikel 2 a en c. 91 Ook de vraag in hoeverre het bestaande rechtssysteem daadwerkelijk recht doet aan de belangen van vrouwen, moet in dit verband gesteld worden. Bij de bespreking van het belang van artikel 5 (hoofdstuk 2 paragraaf 2.1.2) is reeds gewezen op de noodzaak om rechtsbegrippen kritisch te hanteren en voortdurend de vooronderstellingen die aan interpretatie van rechtsregels ten grondslag liggen, te onderzoeken. Dit om te voorkomen dat door kritiekloze formulering of toepassing van juridische begrippen genderverschillen gereproduceerd worden. In wezen vraagt het Verdrag aan de overheid een beleid voor de lange termijn te voeren om de genderideologie van het rechtssysteem zelf aan te pakken - een uitwerking van de artikelen 2 en 3 die in nauw verband staat met de verplichtingen van artikel 5. In het wetgevingsbeleid kunnen daarvoor procedurele voorwaarden geschapen worden, door toetsing van een wetgevingsvoornemens, of emancipatie-effectrapportage en evaluatie van wetgeving. 3.2.2 De bestrijding van directe discriminatie in de wetgeving De bestrijding van directe discriminatie in de wetgeving heeft in ons land een lange historie die begint in de jaren zeventig. Teneinde deze vorm van discriminatie te bestrijden, dienden alle wetsbepalingen gezuiverd te worden van elementen waarin ten nadele van vrouwen rechtstreeks verwezen wordt naar het geslacht, of naar onverbrekelijk met het geslacht verbonden kenmerken. Door de wetgevingsoperatie Anders geregeld, die in 1977 van start ging, is in de jaren tachtig een belangrijk deel van de direct discriminerende bepalingen uit de wetgeving verdwenen. 92 In 1991 is de Slotnota Anders geregeld aan de Tweede Kamer aangeboden. 93 In de aanbiedingsbrief verklaart de staatssecretaris van SZW dat haar integrale bemoeienis met deze operatie, als coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid, eindigt met de behandeling van deze Slotnota: "De afzonderlijke ministers dienen voortaan rechtstreeks op hun verantwoordelijkheid voor het realiseren van de in deze Slotnota opgenomen voornemens te worden aangesproken. Deze verschuiving past in het bredere kader van ontwikkelingen in het emancipatiebeleid, die erop gericht zijn om waar mogelijk departementen hun eigen verantwoordelijkheid voor het 90

Blijkens een brief van 14 februari 1997 van de Minister van SZW aan de Tweede Kamer (Effectiviteit wetgeving gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, AV/RV 96/2024, bijlage, pag. 5) werkt volgens deskundigen de versobering van de Wet op de rechtsbijstand negatief op de effectiviteit van de WGBa. 91 State accountability. Zie noot 17 in hoofdstuk 2. 92 In deze wetgevingsoperatie is gezocht naar bepalingen waarin onderscheid tussen mannen en vrouwen en tussen gehuwden en ongehuwden werd gemaakt. 93 Slotnota Anders geregeld, TK 1991-1992, 15 401, nr 9.

37

emancipatiebeleid te laten dragen." Met de Slotnota is de wetgevingsoperatie Anders geregeld van de politieke agenda verdwenen. Het werk aan het uitbannen van directe discriminatie in de wetgeving is overgedragen aan de departementen. Het feitelijke werk is echter nog niet afgerond. In antwoord op Kamervragen heeft de coördinerend bewindspersoon in 1992 voor het laatst een cijfermatig overzicht gegeven van het aantal bepalingen per departement dat is vervallen of aangepast. 94 Van de 550 bepalingen die sedert de tweede vervolgnota Anders geregeld (1985) nog restten, waren in 1991 248 bepalingen vervallen of aangepast. Met betrekking tot 204 bepalingen werd aanpassing aangekondigd; van 56 bepalingen werd gemeld dat wijziging niet werd overwogen; over de resterende 42 bepalingen zou nader worden besloten in het kader van een integrale en systematische benadering van de leefvormenproblematiek (advies commissie-Kortmann). 95 Hoeveel waardering de operatie Anders geregeld ook verdient - er zijn weinig lidstaten bij het Verdrag waar de directe discriminatie in de wetgeving zo grondig is aangepakt -, er blijven verschillende punten van aandacht met betrekking tot direct sekseonderscheid in de wetgeving: - in de Anders geregeld-operatie is het reeds in de startnota (1978) overbodig geoordeeld alle bepalingen uit Boek 1 (N)BW betreffende het wettigen en erkennen van kinderen, de afstamming, het vaderschap, het moederschap, onderhoudsplichten van vaders en moeders op te nemen; dat deel van het personen- en familierecht is aldus slechts pro forma meegenomen in de Anders geregeld-operatie; - er is geen centraal overzicht van de voortgang van de aangekondigde werkzaamheden sedert 1991;96 - verder staat niet vast of wetgeving die na 1978 (het tijdstip van de startnota Anders geregeld) tot stand is gekomen, altijd in overeenstemming was met het gelijkheidsbeginsel. Integendeel, in diverse rechterlijke uitspraken is vastgesteld dat het werk van de wetgever die toetsing niet kon doorstaan, bijvoorbeeld bepaalde wetgeving uit de jaren tachtig met betrekking tot de sociale zekerheid; - van enkele wetgevingsoperaties kan worden vastgesteld dat het gelijkheidsbeginsel daarin willens en wetens niet of onvoldoende is gerespecteerd. Twee voorbeelden illustreren deze bewering. Het meest sprekende is het thans bij de Eerste Kamer aanhangige voorstel tot wijziging van het naamrecht, dat als belangrijkste doel heeft het regelen van de gezamenlijke keuze door ouders van de naam van hun kinderen. 97 Uiteindelijk voorstel van de regering was, dat bij gebreke van overeenstemming tussen de ouders het kind van rechtswege de naam van de moeder krijgt. De Tweede Kamer heeft bij amendement een wijziging doorgevoerd: bij gebreke van overeenstemming tussen ouders wordt van rechtswege de naam van de vader gekozen. Deze wijziging, die het primaat van de naam van de vader herbevestigt, is, zoals ook in de literatuur herhaaldelijk is betoogd, manifest in strijd met 94

De rapportagecommissie heeft geen inzicht in deze bepalingen, omdat de regering in de Slotnota Anders geregeld uitsluitend cijfermatige en geen inhoudelijke informatie verschaft. 95 Uit het overzicht uit 1992 blijkt tevens dat er grote verschillen waren in de mate waarin de diverse departementen toen nog 'huiswerk' hadden. 96 Zelfs indien men de beschikking heeft over elektronische databases voor wet- en regelgeving en Kamerstukken, kost het dagen om een compleet beeld te krijgen van de resultaten van de Anders geregeldoperatie. Om deze reden kan de rapportagecommissie hier niet een meer gedetailleerd overzicht geven van de nog in de wetgeving voorkomende ongelijkheden. 97 Eerste Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 22408, nr. 294: Wijziging van de artikelen 5 en 9 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek; tweede nader gewijzigd voorstel van wet.

38

de letter en de geest van het Verdrag. Maatschappelijk minder relevant maar in constitutioneel opzicht even kwestieus, was de weigering van de wetgever om bij de totstandkoming van de Wet op de adeldom het toen gecodificeerde adelsrecht serieus te toetsen aan het beginsel van gelijkheid van mannen en vrouwen. 98 De samenhang met het al aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van het naamrecht werd door de Kamers aangegrepen om een gedegen bespreking van deze problematiek uit te stellen. Blijkens de aanvaarding van een motie-Scheltema-De Nie is de Tweede Kamer inmiddels tot de conclusie gekomen dat de Wet op de adeldom alsnog in overeenstemming moet worden gebracht met het beginsel van gelijkheid van mannen en vrouwen. 99 Het vertoog van de regering dat de adeldom "een historisch instituut" is dat buiten het bereik van het gelijkheidsbeginsel behoort te vallen, gaat niet op. Al was het alleen maar omdat bij de totstandbrenging van de Wet op de adeldom op instigatie van de Kamer de eigentijdse gelijkstelling van wettige, onwettige en adoptiefkinderen in het adelsrecht wettelijk werd vastgelegd. 100 In de Slotnota Anders geregeld is van ten minste 56 bepalingen aangegeven dat wijziging niet wordt overwogen "omdat daarin geen sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid". In de juridische doctrine wordt algemeen onderschreven dat het verbod van directe discriminatie met zich meebrengt, dat uitzonderingen op de regel - geen onderscheid op grond van geslacht - slechts zijn toegestaan in een beperkt aantal, strikt te toetsen, gevallen (zie hoofdstuk 2). Een gedegen motivering voor het in stand laten van een sekseonderscheid is dus noodzakelijk als deze bepalingen inmiddels niet zijn aangepast. Bovendien geldt, dat rechtvaardigingsgronden in de loop van de tijd door maatschappelijke ontwikkelingen veranderen en dergelijke uitzonderingen derhalve regelmatig opnieuw bekeken moeten worden. 101 De conclusie is dat de Nederlandse wetgeving nog niet is ontdaan van direct discriminerende elementen. In bepaalde gevallen is dat duidelijk en is ook aanwijsbaar welke actoren daarvoor primaire politieke verantwoordelijkheid dragen: bij het naamrecht is dat de Tweede Kamer, bij het adelsrecht de regering. In andere gevallen is vaak minder duidelijk of direct onderscheid ook directe discriminatie betekent. Juist dan ligt er een taak voor de regering, de coördinerend bewindspersoon en de betrokken departementen, om regelmatig een stand van zaken te geven, en om rechtvaardigingsgronden aan te wijzen voor de bepalingen waarin nog steeds onderscheid wordt gemaakt. 3.2.3 De bestrijding van indirecte discriminatie in de wetgeving Het besef dat wetgeving discriminerend kan zijn ten aanzien van vrouwen, leeft nog onvoldoende. Hoewel de Kamer zich bij verschillende gelegenheden geïnteresseerd heeft getoond in de effecten van bepaalde wetgevingsvoorstellen voor de positie van vrouwen (sociale zekerheid, arbeidsrecht, familierecht), hebben politiek en beleid tot nu toe weinig greep op deze problematiek gekregen. Toch zijn het waarschijnlijk juist de indirect discriminerende elementen in de wetgeving, die diep ingrijpen in de positie van vrouwen en daardoor belemmerend werken op het maatschappelijk veranderingsproces waartoe het 98

Wet op de adeldom, Stb. 1994, 360. Op 19 december 1996 aanvaardde de Tweede Kamer de motie Scheltema -De Nie c.s. over de overgang van adeldom via de mannelijke en de vrouwelijke lijn. TK 1996-1997, 25039, nr 2. 100 Artikel 3 van de Wet op de adeldom bepaalt: "Adeldom gaat ook volgens de bestaande regelingen met betrekking tot adeldom over op buiten het huwelijk geboren kinderen". 101 Dit beginsel is bijvoorbeeld uitdrukkelijk neergelegd in artikel 9, tweede lid, van de EG-richtlijn van 9 februari 1976 inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen in het arbeidsproces, dat de lidstaten verplicht ten aanzien van door hen als geslachtsbepaald aangemerkte beroepsactiviteiten "op gezette tijden (...) na te gaan of het gezien de sociale ontwikkeling gerechtvaardigd is de desbetreffende uitzondering te handhaven". 99

39

Verdrag uitnodigt. 102 Bij indirecte discriminatie in de wetgeving gaat het om schijnbaar sekseneutrale elementen in de wet- of regelgeving die, als gevolg van de maatschappelijke verschillen tussen mannen en vrouwen, een onevenredig nadelig effect hebben voor vrouwen, terwijl daarvoor geen objectieve rechtvaardigingsgronden aangevoerd kunnen worden. Het begrip indirecte discriminatie is voornamelijk ontwikkeld in de rechtspraak en met name in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, waar nationale wetgeving (Rinner-Kühn103 ), bedrijfsregelingen (Bilka 104 ) en CAO-regelingen (Nimz 105 ) zijn getoetst aan het discriminatieverbod. Het gaat dus om het effect van regelingen, en niet om het aanwijzen van een instantie die met opzet de voor vrouwen nadelige situatie heeft gecreëerd, of die schuld heeft aan die situatie. Belangrijker is te zorgen dat het nadelig effect wordt tenietgedaan en dat er een regeling komt die gelijke effecten heeft voor mannen en vrouwen. De overheid en uitvoerende instanties dienen alert te zijn op mogelijke verschillende effecten van regelingen en deze corrigeren als er geen objectieve rechtvaardiging voor gegeven kan worden. Ook de rechterlijke instanties worden door het Verdrag rechtstreeks aangesproken om daadwerkelijke bescherming te bieden aan vrouwen tegen indirecte discriminatie (artikel 2 sub c). Over de wijze van vaststellen van het onevenredig nadelig effect van regelingen is langzamerhand voldoende bekend. In de rechtsliteratuur en in de jurisprudent ie, zoals ontwikkeld door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en door de Commissie(s) Gelijke behandeling, zijn aanknopingspunten te vinden voor het meten en het interpreteren van het nadelig effect. 106 Moeilijker te formuleren zijn de maatstaven voor objectieve rechtvaardiging als een nadelig effect daadwerkelijk wordt aangetroffen. Duidelijke maatstaven zijn echter wel essentieel voor een goede toepassing. Volgens de jurisprudentie moet beoordeeld worden of het onderscheid gezien het doel va n de regeling gerechtvaardigd is. 107 Of dat het geval is hangt af van (1) de inhoud van het doel en (2) van de vraag of het onderscheid geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken. De inhoud van het doel moet bovendien ook beoordeeld worden aan de ha nd van de vraag of die in zichzelf al niet discriminerend is. In de praktijk heeft de rechtspraak hier moeite mee, wellicht vanwege de dubbele toetsing van het doel. 108 Samengevat komt de in de jurisprudentie gebruikelijke toets neer op het volgende: - is het in zichzelf niet discriminerend om het doel (zo) te stellen? - is het doel van voldoende zwaarwegend belang om inbreuk op het discriminatiebeginsel of op het gebod van gelijke behandeling te rechtvaardigen? Als dit in orde is bevonden, volgen er: - is het onderscheid gezien tegen het licht van het doel wel noodzakelijk? 102

Zie bijvoorbeeld over het belang van het begrip indirecte discriminatie de bijdragen van J. Goldschmidt en I. Sjerps in: C.E. van Vleuten (red.), In concreto. Bijdragen over rechtsvorming gelijke behandeling. Bundel ter gelegenheid van het afscheid van de Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid. Ministerie van SZW. Den Haag, 1994. 103 Rinner-Kühn/FWW 13-7-1989, zaak 171/88. 104 Bilka -Kaufhaus 13-5-1986, zaak 170/84. 105 Nimz-Hamburg 7-2-1991, zaak 184/89. 106 De Commissie Gelijke Behandeling volgt bij haar beslissing een vast stramien, dat wordt ontleend aan de EG-jurisprudentie. 107 Zie noot R. Holtmaat in de zaak-Roks, gepubliceerd in AB 1996, nr. 53. 108 Zoals neergelegd in de Algemene wet gelijke behandeling.

40

-

is het gemaakte onderscheid gezien tegen het licht van het doel geschikt en doelmatig?

In de praktijk wordt over het doel nauwelijks gediscussieerd; in het EG-recht wordt een afweging gemaakt tussen de belangen van de benadeelde en "'zwaarwegende bedrijfsbelangen" (Bilka) of "zwaarwegende sociaal-politieke beleidsdoelen" (Rinner-Kühn). Zo worden regelmatig economische belangen of doelmatigheidsoverwegingen geaccepteerd als rechtvaardiging voor inbreuken op het juridisch gelijkheidsbeginsel. Het gevaar van deze benadering is dat bij de beoordeling al snel opvattingen binnensluipen over maatschappelijk algemeen aanvaarde doelen en rechtvaardigingen die in wezen gebaseerd zijn op de dominante huidige genderideologie. Dan wordt de vraag of er sprake is van discriminatie met behulp van in zichzelf reeds discriminatoire maatstaven beoordeeld. Er is dus grote waakzaamheid nodig bij de aanvaarding van objectieve rechtvaardigingsgronden als het nadelig effect van de regeling eenmaal is vastgesteld. Gezien de strekking van het Verdrag betekent dit dat de toetsing van objectieve rechtvaardiging altijd een strikte toetsing is. 109 Voor de beoordeling van het nadelig effect en voor een kritische beoordeling van het doel en de toegepaste middelen is een deskundig inzicht in de positie van vrouwen vereist (emancipatiedeskundigheid). En dat is niet altijd in het reguliere juridische bedrijf aanwezig. De Commissie Gelijke Behandeling (CGB) spreekt in haar commentaar dan ook over de noodzaak van een kritische herbezinning op alle wetgeving. "Het komt de commissie voor dat het gelijkheidsbeginsel, zoals dat met name is uitgewerkt in het IVDV (het Verdrag) een dergelijke kritische (her)bezinning op alle wetgeving meebrengt ten aanzien van het effect dat deze kan hebben op het bevorderen van gelijke behandeling." Zij acht daarvoor een "deskundig toetsingsorgaan" noodzakelijk. 110 Resumerend: indirecte discriminatie in de wetgeving moet beoordeeld worden naar de maatstave n die tot nu toe in de jurisprudentie ontwikkeld zijn, waarbij goede nota genomen moet worden van bovenstaande kanttekeningen. De wetgever zal het toetsingskader aan de genoemde jurisprudentie kunnen ontlenen. De rechter die geroepen wordt een oordeel te geven over indirecte discriminatie, zal deze zelfde toetsingscriteria (moeten) aanleggen. Over welke wetgeving het in feite gaat, is maar ten dele bekend. Bij de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet is de vraag naar indirecte discriminatie ten gevolge van wetgeving enige malen aan de orde geweest. Aan het einde van de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet heeft de regering een lijst overgelegd van wetgevingsvoornemens die gevolgen (zouden) hebben voor de positie van de vrouw. Ook in de rechtsliteratuur zijn wetten en wetgevingsvoornemens genoemd die vrouwen indirect discrimineren. Ten slotte hebben enkele NGO's gemeld dat zij zich zorgen maken over de nadelige effecten van bepaalde wetten en wetgevingsvoornemens voor de positie van vrouwen. Een overzicht van wetgeving en wetgevingsvoornemens die vrouwen potentieel discrimineren, is niet voorhanden, zodat naar de mogelijke omvang van indirecte discriminatie door het wetgevingssysteem slechts geraden kan worden. De rapportagecommissie beveelt daarom een inventarisatie aan van wetgeving die in de literatuur, in Kamerstukken en door NGO's als discriminerend wordt aangemerkt. Deze moet getoetst worden aan de bestaande criteria. Daaruit kunnen inzichten ontleend worden voor de verdere aanpak van indirecte discriminatie in de wetgeving. De stafafdeling Wetgevingsbeleid van het ministerie van Justitie toetst wetgevingsvoornemens, ook van andere departementen, aan een aantal criteria, waaronder het 109 110

Conclusie 7 in het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde (noot 6 in hoofdstuk 1). Zie de bijdrage van de Commissie Gelijke Behandeling, opgenomen in Werkdocoment II.

41

gelijkheidsbeginsel. Daarbij wordt zowel naar directe als indirecte discriminatie gevraagd. 111 Of bij deze toetsing de specifieke vereisten van het Verdrag aan de orde komen, is echter de vraag. Wellicht zijn de eisen die het Verdrag stelt onvoldoende bekend, of zijn de criteria die het Verdrag geeft, te weinig toegespitst op ambtelijke toetsing met de Aanwijzingen voor de regelgeving. Bedacht moet worden dat de vraag naar indirecte discriminatie feitelijke aspecten heeft: het is een vraag naar mogelijk nadelige effecten van wetgeving. Deze feitelijke gegevens zijn niet zonder meer bekend of zomaar voorhanden, en zij vereisen een bepaalde deskundigheid bij de interpretatie, die niet het terrein is van de wetgevingsjurist. In vele gevallen kunnen de noodzakelijke gegevens alleen via een specifieke onderzoektechniek, zoals de emancipatieeffectrapportage, boven tafel gebracht worden. De rapportagecommissie juicht daarom het voornemen van de ministers van SZW, van OC&W, en van LNV toe, om bij wijze van experiment een emancipatie-effectrapportage te laten uitvoeren bij enkele wetsvoorstellen. 112 Resumerend: in de praktijk zal er gewerkt moeten worden aan een duidelijker referentiekader voor de wetgever, teneinde wetgevingsvoornemens te kunnen toetsen op hun indirect discriminerende effecten voor vrouwen. Vervolgens en voor een deel parallel daaraan, zal de bestaande wetgeving verder geschoond moeten worden van direct en indirect discriminerende elementen. Procedureel zal de toetsing van wetgeving aan het Verdrag binnen ons rechtssysteem verbeterd dienen te worden. Dat kan onder meer door aanpassing van de Aanwijzingen voor de regelgeving zoals die zijn bijgesteld naar aanleiding van Gelijk in de praktijk. Daarnaast verdient het voorstel van de CGB tot instelling van een deskundig toetsingsorgaan een serieuze overweging. 3.2.4 De bestrijding van discriminatie in het openbaar bestuur Ook het bestuurlijk en het feitelijk handelen van de overheid valt onder de geboden en verboden neergelegd in artikel 2. Dat wil zeggen dat voor alle overheidsorganen de norm geldt dat zij niet mogen discrimineren in regelgeving, bij het geven van beschikkingen en in gedragingen. Ook het geven van op het individuele geval gerichte overheidsbeschikkingen valt onder het gebod van artikel 2. Daarnaast geldt dat alle overheidsorganen zich actief bezig moeten houden met de bestrijding van discriminatie, en dat zij gelijke behandeling dienen te bevorderen. Voor de controle op het gebod aan de overheid om niet te discrimineren, bestaan momenteel geen bijzondere voorzieningen. De werkingssfeer van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) strekt zich niet uit tot het feitelijk handelen van de overheid. Hoewel in rechtsverhoudingen tussen overheid en burger uiteraard het discriminatieverbod van artikel 1 Grondwet geldt, is hier een bijzonder, op de norm toegespitste vorm van toezicht achterwege gebleven. De CGB is in dit soort gevallen niet bevoegd. In haar commentaar meldt de CGB dat zij in de loop van de tijd verscheidene verzoeken om een oordeel over eenzijdige rechtshandelingen van de overheid niet kon honoreren, omdat de AWGB zich beperkt tot de verhoudingen tussen burgers. 3.3

Het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen

3.3.1 Inleiding Het Verdrag vraagt een actieve opstelling van de overheid om de positie van vrouwen te 111

Gelijk in de praktijk, zie noot 96 in dit hoofdstuk. Brief van de minister van SZW van 29 november 1996 waarin een emancipatie-effectrapportage wordt aangekondigd van de Arbeidstijdenwet, de bekostigingssystematiek BVE en de herijking landinrichting. 112

42

verbeteren. Dit beleid krijgt op twee manieren gestalte: - door het tot stand brengen, bijhouden en zonodig bijstellen of initiëren van een wetgevingsinstrumentarium, met name antidiscriminatiewetgeving en andere relevante wetgeving die de gelijke behandeling van vrouwen verbetert; - door het ontwikkelen van een breed scala van beleidsmaatregelen op alle denkbare terreinen ter verbetering van de positie van vrouwen. In de komende paragrafen worden eerst de wetgevingsactiviteiten besproken waartoe het Verdrag verplicht (3.3.2); vervolgens komen de beleidsmaatregelen aan de orde (3.3.3). 3.3.2 Antidiscriminatiewetgeving Het Verdrag eist, kort gezegd, dat het gelijkheidsbeginsel en het antidiscriminatiebeginsel van wettelijke waarborgen worden voorzien. Dat is in ons land ook gebeurd: in het nieuwe Grondwetsartikel (artikel 1), met de strafrechtelijke antidiscriminatieverboden, met de verschillende wetten op het terrein van gelijk loon en gelijke behandeling, en met de AWGB. Het instrumentarium gelijke behandeling voor de rechtspraktijk is in feite omvangrijker. Het is voor een deel afkomstig van het internationale niveau: uit de ILO-verdragen en hun wettelijke vertaling in nationale wetgeving, uit VN-verdragen zoals het IVBPR en het IVESCR, en uit het EG-recht. Het Verdrag voegt door de toespitsing op de discriminatie van vrouwen iets speciaals toe aan de gelijkheid die met deze verdragen beoogd wordt. Algemeen wordt aangenomen dat de bepalingen van het Verdrag een bijzondere uitwerking zijn van de overigens sekseneutrale normen die in deze verdragen worden geformuleerd. Met het Verdrag wordt erkend dat de posities van mannen en vrouwen ongelijk zijn en wordt aan het gelijkheidsbeginsel een bijzonder accent gegeven. De Nederlandse wetgeving gelijke behandeling, in het bijzonder de AWGB en WGB, regelt in hoofdzaak de horizontale gelijke behandeling, dat wil zeggen de doorwerking van het nondiscriminatiebeginsel tussen burgers onderling. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat op die wijze aan de normen van het Verdrag ook rechtstreekse werking kan worden toegekend. Het Verdrag speelt voorts een rol bij de interpretatie van rechtsregels met betrekking tot de verhouding van burgers onderling. Het huidige instrumentarium gelijke behandeling is niet tot stand gekomen als gevolg van he t Verdrag. De wetten gelijk loon en gelijke behandeling zijn gebaseerd en geïnspireerd op dwingende EG-verplichtingen, en de AWGB is een resultaat van een maatschappelijk proces dat in 1973 begon met een initiatief van de actiegroep Man-Vrouw-Maatschappij (MVM). Voor zover bekend, is er geen wetgeving die uitsluitend geïnspireerd werd door het Verdrag. Toch zijn deze verplichtingen zo dwingend geformuleerd dat zij op zich een nieuw onderzoek naar de tekortkomingen van het huidige instrumentarium rechtvaardigen. De AWGB is tijdens de parlementaire behandeling gepresenteerd als de uitvoering van het Verdrag. Zelfs als dit juist zou zijn, dan is de AWGB niet de enig denkbare uitvoeringsmaatregel op wetgevingsgebied en zeker niet de wetgevingsimplementatie van het Verdrag bij uitstek. 113 Vanuit de optiek van het Verdrag ontbreekt er nogal wat aan de AWGB. Wat de bestrijding van vrouwendiscriminatie betreft, is de AWGB beperkter van opzet en werkingssfeer. De AWGB kent een gesloten systeem van normstellingen en uitzonderingen daarop, dat niet spoort met de ruime invulling van het discriminatiebegrip in het Verdrag. Ook vraagt de AWGB geen actieve aanpak, zoals de artikelen 2 en 3 van het Verdrag voorschrijven. 114 113

Zie het rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde, pag. 143. Zie noot 6 in hoofdstuk 1. De rapportagecommissie verwijst met instemming naar het commentaar van de CGB over de beperkingen van de AWGB, dat is opgenomen in Werkdocument II. 114

43

Een met de beperkte werkingssfeer samenhangend probleem vormt de bevoegdheid van de CGB, die een afgeleide is van de AWGB. Deze commissie is bedoeld als een laagdrempelige instantie voor de naleving van de wetgeving gelijke behandeling. Zij kan deze rol alleen waarmaken binnen de bevoegdheid die haar verleend is in de AWGB. In haar commentaar geeft de CGB voorbeelden van gevallen waarin zij van het geven van een oordeel over vragen over gelijke behandeling heeft moeten afzien. Een verbreding van de taken van de CGB is dan ook op zijn plaats. Daarnaast kan de effectiviteit van de wetgeving gelijke behandeling versterkt worden door de rechter een wettelijke instructie te geven om in zijn uitspraak te motiveren waarom hij eventueel afwijkt van het oordeel van de CGB. De bestaande wetgeving gelijke behandeling wordt algemeen als onoverzichtelijk en onhelder beoordeeld; gebrek aan kennis en inzicht komen naar voren als obstakel voor een goede naleving van deze wetgeving in de praktijk. 115 De handhaving en naleving worden te veel overgelaten aan het initiatief van de individuele rechtzoekende, terwijl de bestrijding van discriminatie een structurele aanpak vergt. Het gebruik van de onderzoeksbevoegdheid die de AWGB aan de CGB verleent, zou zeker een voorbeeldfunctie hebben. Daarnaast zouden ook een ruimer gebruik van groepsacties en een actiever beleid van overheidswege tot onderzoek van gevestigde discriminatiepatronen en praktijken een bijdrage kunnen leveren. Van verschillende kanten is erop gewezen dat door de verstrakking van de normen in de Wet op de rechtsbijstand de mogelijkheden voor belangenorganisaties om op toevoeging te procederen, drastisch zijn beperkt. Dit betekent dat als zij niet over (groot) eigen vermogen beschikken of ter zake aanwendbare overheids- of particuliere subsidies ontvangen, het instellen van een groepsactie bij de Nederlandse rechter een onbegaanbare weg wordt. Het Verdrag (artikel 2 b en c) vraagt om daadwerkelijke sancties op de overtreding van het non-discriminatiebeginsel. Daarvoor komt in de eerste plaats in aanmerking de strafbaarstelling van discriminatie op grond van geslacht van 429quater Sr en de daarmee samenhangende artikelen van 90quater Sr en de artikelen 137d, 137f Sr. 116 Van deze artikelen gaat vooral een symbolische werking uit; aan de effectiviteit voor de bestrijding van vrouwendiscriminatie moet worden getwijfeld. 117 Wat de sanctiebepalingen in de wetgeving gelijke behandeling in zijn algemeenheid betreft, valt een duidelijk tekort te constateren. Inbreuk op de normstellingen van gelijke behandeling leidt niet in alle gevallen tot nietigheid en herstel van de oorspronkelijke situatie: een wervings- en selectieprocedure die in strijd is met de AWGB/WGB geeft de benadeelde geen nieuwe mogelijkheden op aanstelling. Evenmin leidt een discriminatoir ontslag tot wederaanstelling. De schade, die vaak moeilijk bewijsbaar is, moet via de weg van het arbeidsrecht of de onrechtmatige-daadactie geclaimd worden. Dat is voor de doorsnee rechtzoekende doorgaans een moeilijk begaanbare en kostbare weg. In de literatuur is uitvoerig gepleit voor specifieke wettelijke sancties, maar tot op heden is de norm van gelijke behandeling voor het overgrote deel zonder effectieve sancties gebleven. 118 Onderzocht zou moeten worden of de AWGB en de WGB m/v in alle opzichten - en in ieder 115

J.A.H. Blom. De effectiviteit van wetgeving gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, brief van de minister van SZW AV/RV/96/2024 met verslag van daarover gehouden conferentie van deskundigen. J.A.H. Blom. De effectiviteit van de Wet gelijke behandeling m/v. Ministerie van SZW. Den Haag, 1994 (eerste deelonderzoek) en 1995 (tweede deelonderzoek). Een verslag van een deskundigenconferentie over dit onderzoek is aan de Tweede Kamer toegezonden als bijlage van de brief van de Minister van SZW, vermeld in noot 90 van dit hoofdstuk. 116 Wet 14 november 1991, Stb. 623. 117 Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde, pag. 146-147. Zie noot 6 in hoofdstuk 1. 118 Zie onder andere Jaspers en Asscher-Vonk in: In concreto (noot 102 in dit hoofdstuk).

44

geval wat de sanctiebepalingen betreft - overeenkomen met de strekking en reikwijdte van het Verdrag. Ontwikkelingen in het internationale recht leiden ertoe dat de verdragsluitende overheid meer dan vroeger verantwoordelijk wordt gesteld voor het toelaten, het laten bestaan va n schendingen van mensenrechten en het nalaten positief beleid te voeren in de gevallen dat dat aangewezen is. Zo heeft het CEDAW er geen twijfel over laten bestaan dat overheden op grond van het Verdrag (artikel 2 sub e en artikel 19) verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor schendingen in de verhoudingen tussen burgers onderling. Deze verantwoordelijkheid ('accountability') van de verdragsluitende overheid betekent een uitbreiding van de verplichtingen van het openbaar bestuur, in de zin van een aanho udende zorg voor non-discriminatoire verhoudingen tussen burgers onderling. 119 Een goede voorlichting aan rechters, uitvoerders en maatschappelijke organisaties is daarom noodzakelijk, evenals de verbetering van de instrumenten voor handhaving en sancties. Het aldus aangeven van de grenzen van de wetgeving gelijke behandeling is tegelijkertijd een pleidooi voor concrete wetgeving op andere terreinen, voor het introduceren en concretiseren van andere wettelijke normen waardoor de belangen van vrouwen beter tot hun recht komen. Wetgeving op het terrein van gelijke behandeling kan nooit de noodzaak van dit soort wetgeving ondervangen. 120 De wetgeving met betrekking tot de arbeidsduur en de voornemens voor een wet loopbaanonderbreking zijn goede voorbeelden van wetgeving die de gelijke behandeling van vrouwen in de praktijk bevorderen. 3.3.3 Beleid inzake de positieverbetering van vrouwen 3.3.3.1 Inleiding In de vormgeving van het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen laat het Verdrag de staten tot op zekere hoogte vrij. Wat in ieder geval op grond van de verdragsluiting en de daarop volgende goedkeuring vastligt, is: - het primaat ligt bij de politiek - de doelstellingen van het Verdrag hebben betrekking op het gehele overheidsbeleid - de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van het Verdrag berust bij de centrale overheid - er dient een infrastructuur te zijn op rijksniveau ('national machinery') voor de verwezenlijking van de verdragsverplichtingen. ad 1. De goedkeuring van het Verdrag impliceert de politieke wil om wezenlijke stappen te zetten op het terrein van de verdragsuitvoering. Dit is niet alleen verdragsrechtelijk zo (de plicht van de verdragsluitende partijen tot 'good faith interpretation'); het betekent vooral dat op het hoogste niveau politieke legitimatie gegeven is aan de uitvoering van de verdragsverplichtingen. In die zin was de goedkeuring van het Verdrag een bevestiging van de noodzaak tot het voeren van een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen en een nieuwe impuls voor het emancipatiebeleid in Nederland. Aan de politieke legitimatie ontleent het ambtelijk apparaat zijn impuls. ad 2. Verdragsrechtelijk gaat het om consequenties voor het gehele regeringsbeleid. Het is de Nederlandse regering die aan het CEDAW rapporteert en die op internationaal niveau verantwoordelijk gesteld kan worden voor het niet of onvoldoende uitvoeren van de 119 120

State accountability, noot 17 in hoofdstuk 2. J. Goldschmidt, in: In concreto. Zie noot 102 in dit hoofdstuk.

45

verdragsverplichtingen. Het Verdrag vraagt om een samenhangende aanpak en stelt voorwaarden aan de wijze waarop deze samenhang in concreto wordt gerealiseerd. ad 3. Op grond van haar eindverantwoordelijkheid moet de centrale overheid zorgdragen voor de inhoudelijke en organisatorische coördinatie van het beleid. Het is denkbaar dat een centrale overheid zich beperkt tot het aangeven aan de hoofdlijnen, en verder een adviserende en stimulerende rol vervult ten opzichte van departementen, lagere organen, en maatschappelijke organisaties. Als centrale sturing van het beleid ten aanzien van de positie van vrouwen wordt afgewezen, moet er een gezamenlijk beleidskader en een gezamenlijk gedragen uitvoeringsbeleid zijn. De bewaking, de bijsturing en de eindverantwoordelijkheid blijven rijkstaak en zullen ergens in het overheidsapparaat gesitueerd moeten worden. In de huidige verhoudingen wijst dit naar eisen die verdragsrechtelijk gesteld worden aan de taken en functies van de coördinerend minister en de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid (DCE). ad 4. De enige concrete eis die het Verdrag stelt aan de wijze waarop het beleid wordt vormgegeven, is de instelling van een 'national machinery' (Aanbeveling 6 van het CEDAW ). Deze 'national machinery' dient op hoog niveau binnen de overheid gepositioneerd te zijn en de beschikking te hebben over voldoende bronnen, 'commitment' en gezag, om te adviseren over het overheidsbeleid en de gevolgen daarvan voor vrouwen. Het is noodzakelijk, zo leert de praktijk, dat een dergelijke 'national machinery' wordt aangehaakt bij de bestaande politieke en bestuurlijke structuren. 121 De 'national machinery' heeft als taken:122 - advisering over de invloed van het regeringsbeleid op vrouwen - bewaking ('monitoring') van de samenhang - hulp bij de beleidsvoorbereiding en het ontwikkelen van effectieve strategieën en maatregelen - periodieke rapportage van de wijze waarop de adviezen van het CEDAW ter harte zijn genomen. Hoewel deze vier vereisten zeer globaal van aard zijn, hebben zij in het licht van het Verdrag toch belangrijke consequenties voor de beoordeling van het emancipatiebeleid in Nederland, zoals hierna blijkt. 3.3.3.2 De inhoudelijke samenhang van het beleid In het emancipatiebeleid is vanaf het midden van de jaren zeventig een verschuiving te zien van het formuleren van doelstellingen en nota's naar concrete beleidsmaatregelen en handelend optreden. De conceptuele fase werd in 1985 afgesloten met het Beleidsplan Emancipatie, waarvan de uitgangspunten nog steeds gelden. De daaropvolgende beleidsprogramma's, speerpunten, projecten, en het beleid voor specifieke doelgroepen zijn idealiter een afgeleide van de uitgangspunten van het Beleidsplan. Hoeveel waardering er ook is voor deze beleidsactiviteiten afzonderlijk, geconstateerd moet worden dat de samenhang ontbreekt. De relatie tussen de analyse van de positie van vrouwen en de maatregelen die genomen worden ter verbetering van die positie, is niet helder. Weinig duidelijk is het verband tussen specifieke maatregelen of projecten gericht op vrouwen, en de 'insluizing' hiervan in de 'mainstream'. Met steun van de overheid wordt vaak grote deskundigheid opgebouwd, die vervolgens niet wordt gekoesterd maar afgebroken. Zo zijn er enkele voortreffelijke rapporten en onderzoeken die in opdracht van de overheid zijn gemaakt 121

L. Rasanen. Establishing, implementing and making use of national machinery to promote equality. Raad van Europa. Straatsburg, 1994. 122 VN DOC (A/41/45) par 362, p. 46 (1987) en General Recommendation no 6 (A43/38) p. 110 (1988).

46

en gefinancierd, waaraan (nog) onvoldoende gevolg is gegeven. 123 Het CEDAW was naar aanleiding van de eerste rapportage (1992) kritisch over het beleid in Nederland. De indruk was dat het beleid te weinig analytisch onderbouwd was, en dat de maatregelen op onderdelen onsamenhangend en weinig resultaatgericht waren. Deze kritiek richtte zich vooral op het sociaal-economisch terrein, maar had, zeker op het punt van samenhang en resultaatgerichtheid, een bredere betekenis. Kort gezegd: het CEDAW verwacht voor de volgende rapportage een betere analyse van het gevoerde beleid en meetbare resultaten. De voorzichtige conclusie kan getrokken worden dat de afstand tussen de uitgangspunten van het regeringsbeleid, neergelegd in het Beleidsplan Emancipatie (1985) en het concrete beleid te groot is. Daardoor is het moeilijk vast te stellen of doelstellingen en implementatie nog steeds in elkaars verlengde liggen. Dit klemt temeer nu de uitgangspunten van het beleid meer dan tien jaar geleden geformuleerd zijn en het voor de politiek en het ambtelijk apparaat moeilijk is daaraan nog steeds inspiratie te ontlenen, laat staan daarop voort te bouwen. Bovendien is er een trend om meer nadruk op departementaal emancipatiebeleid te leggen, zonder dat er sprake is van een toereikend gemeenschappelijk beleidskader. Mede als gevolg daarvan is de DCE zijn oorspronkelijk functie aan het verliezen als inhoudelijk stimulator en expertisecentrum voor de gehele overheid. De rapportagecommissie beveelt de opstelling aan van een geactualiseerd en nader uitgewerkt gezamenlijk beleidskader. De "reflectie op de uitgangspunten van beleid", zoals verwoord in de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997, deze nationale rapportage en de komende CEDAWrapportage bieden een houvast bij uitstek om zo'n gemeenschappelijk kader te formuleren en te voorzien van een concrete uitwerking per departement. Bijkomend voordeel is dat dan tegelijkertijd uitvoering wordt gegeven aan de - ook namens Nederland ondertekende aanbeveling terzake van de VN-vrouwenconferentie in Peking. 124 3.3.3.3 De organisatorische voorwaarden -De 'national machinery' Het Verdrag vraagt om infrastructurele voorzieningen - een 'national machinery' - binnen het overheidsapparaat voor de ontwikkeling van het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen. Dergelijke voorzieningen zijn in de jaren zeventig opgebouwd en hebben in de jaren tachtig volop gefunctioneerd; in de jaren negentig worden ze vooral afgeschaft. Ten tijde van de indiening van de ontwerp-Goedkeuringswet (1985) en zelfs bij de eerste CEDAW-rapportage (1992) was deze 'national machinery' omvangrijker dan thans het geval is, ook wat de politieke pendant van de ambtelijke organisatie betrof. De Ministeriële Commissie Emancipatiebeleid werd opgeheven in 1991, de Vaste Commissie van de Tweede Kamer voor het Emancipatiebeleid verdween in 1994. 125 De Emancipatieraad wordt per 1 mei 1997 opgeheven. Het advies van deze raad om door middel van een 123

Eindadvies van de projectgroep herverdeling onbetaalde arbeid, april 1996; Vrouwen in besluitvorming: de volgende stap, eindadvies van de projectgroep Vergroting van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming, maart 1996; Ongezien onderscheid naar sekse, eindadvies van de projectgroep Doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid, februari 1996, maar ook het rapport Levensverwachting en pensioen: geslachtafhankelijke of sekse-neutrale actuariële factoren van Prof. dr E. Lutjens. FED, Deventer 1995. 124 Zie hoofdstuk 5 van Platform for Action. 125 In 1981 startte het Kamerbreed Vrouwenoverleg, waarin vrouwelijke leden van Tweede en Eerste Kamer jaarlijkse enkele keren bijeenkwamen. Dit overleg had geen formele status en maakte daarom ook geen deel uit van de 'national machinery'. Sinds 1994 vindt het niet meer plaats.

47

onafhankelijk expertcentrum emancipatie de expertise die in 16 jaar met emancipatieadvisering is opgedaan, over te dragen aan de nieuwe adviesorganen is niet overgenomen. 126 De aanvankelijke doelstelling van de regering om in het nieuwe adviesstelsel een 50:50verhouding van mannen en vrouwen te realiseren, wordt bij lange na niet gehaald. Nu tevens onduidelijk is hoe in het nieuwe adviesstelsel wordt voorzien in voldoende emancipatiedeskundigheid, is er gerede twijfel mogelijk met betrekking tot de emancipatiekwaliteit van de externe advisering per afzonderlijk beleidsterrein en het regeringsbeleid als geheel. Tenslotte zijn de sturende taken en ontwikkelingsfunctie van de DCE veranderd en wordt er meer en meer nadruk gelegd op departementaal en decentraal beleid. Het is de vraag of dat wat resteert, toereikend is voor een goed beleid ter verbetering van de positie van de vrouw, en vooral of deze overgebleven structuur voldoet aan de vereisten van het CEDAW zoals neergelegd in Aanbeveling 6. Deze vraag kan niet zonder meer bevestigend worden beantwoord. Er lijkt op dit moment weinig waarde te worden gehecht aan een als zodanig herkenbare instantie binnen het overheidsapparaat, die de samenhang va n het beleid bewaakt en stimuleert, die deskundigheid opbouwt en deskundige ondersteuning verleent, die informatie verzamelt en toegankelijk maakt, die voorlichting geeft en netwerken opbouwt. Juist als de overheid kiest voor een accentverschuiving in de richting van departementaal en decentraal beleid, voor 'mainstreaming' en voor facetbeleid, neemt het belang van een dergelijke coördinerende instantie binnen de overheid toe en niet af, zoals recente beleidsstukken suggereren. 127 Het is duidelijk dat deze ontwikkeling te maken heeft met een algemeen bestaande terughoudendheid om aan bewindslieden coördinatietaken op te dragen, die inbreuk kunnen maken op het beleid van hun collega-bewindslieden. Bevoegdheden voor een coördinerend minister maken deel uit van de bestuurlijke opvattingen van de jaren tachtig die inmiddels zijn verlaten. Echter, een beleid zoals het Verdrag opdraagt, is niet te voeren zonder coördinatie. Daarom is er voor dit probleem een eigentijdse oplossing nodig. Deze oplossing wordt aangereikt in de interdepartementale nota Uitvoering van emancipatiebeleid, die een evaluatie bevat van de wijze waarop van 1993 tot en met 1995 de ministeries uitvoering hebben gegeven aan het beleidsprogramma emancipatie Met het oog op 1995.128 Er wordt een analyse gegeven van een gefragmentariseerd beleid zonder voldoende samenhang. Het rapport doet onder meer voorstellen tot herstel van het politieke primaat in het emancipatiebeleid, vraagt om ontwikkeling van een gemeenschappelijk kader, en noemt de noodzaak van nieuwe vormen van coördinatie. Daarbij krijgen zowel de DCE als de Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE) een nieuwe rol opgedragen. De coördinerend minister wordt gevraagd om meer zichtbaarheid; daaraan moet, zo meent de rapportagecommissie, worden toegevoegd, dat deze daartoe in staat gesteld moet worden door duidelijke uitspraken van het kabinet, dat immers de eerste verantwoordelijkheid draagt.

126

In een brief aan de Tweede Kamer van 17 april 1994 schreven de toenmalige coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid, staatssecretaris Wallage van SZW, en de voor de herstructurering van het adviesstelsel verantwoordelijke minister Van Thijn van Binnenlandse Zaken dat het kabinet zich wilde bezinnen op het voorstel van de Emancipatieraad om de integratie van emancipatie-aspecten in de externe advisering aan de rijksoverheid te ondersteunen via een aparte voorziening. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 24 juni 1996 schreef de huidige coördinerend bewindspersoon, minister Melkert van SZW, dat het kabinet aan deze functie tegemoet wil komen "door middel van het versterken van de facilitaire ondersteuning ten behoeve van vrouwenorganisaties, zonder daarmee afbreuk te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van de nieuwe adviesraden voor de integratie van het emancipatiefacet". 127 Vergelijk de opmerkingen van de toenmalige coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid, staatssecretaris Wallage van SZW, tijdens de UCV emancipatiebeleid van 7 maart 1994, TK 1993-1994 pag.14 e.v. 128 Zie noot 5 in hoofdstuk 1.

48

-De emancipatieondersteuningsstructuur Het Verdrag verplicht niet met zoveel woorden tot het in het leven roepen van een emancipatieondersteuningsstructuur. Formeel is deze geen onderdeel van de 'national machinery'. Wel heeft het CEDAW vanaf het begin grote waarde gehecht aan de inbreng van de vrouwenbeweging (de NGO's) voor de vorming van haar eigen oordeel over de mate waarin de positie van vrouwen in een bepaald land verbetert. Ook hecht het CEDAW groot belang aan het betrekken van de vrouwenbeweging bij de beleidsvorming. Het Platform for Action, slotdocument van de Vrouwenconferent ie in Peking, bevat ook een aanbeveling om de vrouwenbeweging te betrekken bij de beleidsvorming en de concretisering van het beleid. 129 De kwaliteit en de effectiviteit van het emancipatiebeleid in Nederland is altijd sterk afhankelijk geweest van het bestaan van een emancipatieondersteuningsstructuur. Het emancipatiebeleid steunt traditioneel op de inspiratie en de concrete inbreng van de brede vrouwenbeweging en is ook in nauwe samenhang daarmee ontwikkeld. De kwaliteit van de NGO-inbreng voor deze rapportage bevestigt de indruk dat daar onverminderd veel praktische en theoretische deskundigheid voorhanden is, die niet zonder meer binnen departementen of lagere overheden gevonden kan worden. Emancipatiebeleid, zo is al eerder gesteld, is van nature tweesporig. Nieuwe allianties met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, zoals aangekondigd in Emancipatie in uitvoering, zijn op zichzelf nuttig, maar zij dragen weinig bij aan de vernieuwing van de beleidsvorming en -uitvoering, noch lossen zij he t deskundigheidsprobleem op. De vrouwenbeweging is nu eenmaal de eerste alliantie van het emancipatiebeleid, zij is het feministisch geïnspireerde spoor. Het andere spoor, dat van invloed op en contacten met gevestigde instituties en het bedrijfsleven, is nodig, want deze allianties hebben een ander doel. Daar gaat het erom dat de dominante praktijk gevoelig wordt voor emancipatiedoelstellingen en dat deze er bij voorkeur worden geïntegreerd. Terwille van de ontwikkeling van goed emancipatiebeleid en voor de opbouw en het behoud van deskundigheid, kan daarom een emancipatieondersteuningsstructuur in het nationale beleid niet gemist worden. Intussen lijkt de aangekondigde vernieuwing van de emancipatieondersteuningsstructuur beperkt te blijven tot een fusie van vier instituten die door de DCE worden gesubsidieerd. Een uitdrukkelijke, interdepartementale (her)bevestiging van belang en noodzaak van (financiële) continuïteit en verdere ontwikkeling van de emancipatieondersteuningsstructuur is tot nu toe achterwege gebleven. Veel organisaties en instituten die afhankelijk zijn van overheidssteun, zijn inmiddels niet meer zeker van hun voortbestaan. Dat geldt niet alleen voor de landelijk werkende organisaties en instituten, maar ook voor die op gemeentelijk en regionaal niveau. De regering dient - bijvoorbeeld bij de eerder aanbevolen opstelling van een gemeenschappelijk beleidskader - het 'commitment' aan en de (financiële) verzekering van de emancipatieondersteuningsstructuur opnieuw voor de toekomst vast te leggen. Dit biedt tevens een goede basis voor gesprekken over de voortdurende vernieuwing van taken en functies binnen die structuur. 3.3.3.4 De onderbouwing van het beleid In opdracht van de overheid zijn door de jaren heen belangrijke onderzoeken verricht en cijfers verzameld voor de beleidsvoorbereiding en -evaluatie. Het Centraal Bureau voor de Statistiek speelt een grote rol bij het verzamelen van cijfermateriaal over de positie van de vrouw, en het Sociaal en Cultureel Planbureau geeft sinds 1977 onder de titel Sociale atlas van de vrouw overzichtstudies over dit onderwerp uit. Vrouwenstudies en wetenschappelijk 129

Platform for Action, nrs 288, 289, 294.

49

emancipatieonderzoek zijn van overheidswege gestimuleerd. Het instrument van de emancipatie-effectrapportage is op basis van een overheidsopdracht ontwikkeld. 130 De in 1992 gestarte projecten voor de drie speerpunten van algemeen emancipatiebeleid steunden op of leidden tot belangwekkende - in opdracht geschreven - rapporten. 131 De deskundigheid over het Vrouwenverdrag is mede totstandgekomen door gerichte overheidsopdrachten tot onderzoek naar de betekenis van dit Verdrag. De rapportagecommissie heeft hier een vijftal opmerkingen: 1. Er is momenteel geen overzicht van lopend en/of voorgenomen beleidsonderzoek op emancipatiegebied. Een richtinggevend kader ontbreekt. De Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 kondigt aan dat in overleg met de departementen een strategisch onderzoeksplan zal worden opgesteld. Daarbij zal ook consultatie buiten de overheid plaatsvinden. De rapportagecommissie onderstreept de wenselijkheid van deze aanpak die overigens niet nieuw is 132 -, en vestigt de aandacht op een eerdere toezegging dat bij beleidsonderzoek op terreinen die door het Vrouwenverdrag worden bestreken, de betekenis van dit Verdrag in de analyses wordt betrokken. 133 2. De Nederlandse overheid beschikt over veel (onderzoeks)materiaal dat zij zelf heeft gegenereerd. Nederland maakt daarmee indruk op internationaal niveau. Maar de volgende stappen worden te weinig gezet, zoals het scheppen van beleid dat op deze kennis en gegevens is gebaseerd, het vaststellen en bewaken van concrete doelstellingen, het meten van effecten van maatregelen, het evalueren en op grond daarvan bijstellen van beleid. Met gelijke inzet van middelen kan de overheid tot meer kwaliteit komen als de verbindingen tussen de uitkomsten van onderzoek en beleidsvorming beter worden gelegd. 3. De rapportagecommissie heeft zelf ervaren hoe belangrijk het is dat in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling wordt geanticipeerd op de wenselijkheid van (wetenschappelijk) beleidsonderzoek. Zij heeft dan ook grote waardering voor het kabinetsbesluit dat in het kader van de nationale rapportage over het Verdrag "in beginsel jaarlijks een verdiepend onderzoek wordt gestart en/of uitgevoerd op een deelterrein dat door het verdrag wordt bestreken, zoals arbeid en inkomen, sociale zekerheid, gezondheidszorg". 134 Zoals op diverse plaatsen in het nu voorliggende rapport blijkt, heeft zij voor haar eigen werkzaamheden veel profijt gehad van het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde 135 en van het rapport De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht. 136 Dit laatste maakt bijvoorbeeld duidelijk hoe nuttig het is om inzicht te hebben in de feitelijke verschillen tussen mannen en vrouwen als ontvangers van gezondheidszorg. Nadat deze verschillen 130

M. Verloo en C. Roggeband. Emancipatie-effectrapportage: theoretisch kader, methodiek en voorbeeldrapportages. Ministerie van SZW/VUGA, Den Haag, 1994. 131 M.H. Leijenaar en B. Niemöller. Het maatschappelijk tekort. Vrouwen in besturen van maatschappelijke organisaties. SZW/VUGA. Den Haag, 1993. Commissie Toekomstscenario's Herverdeling Onbetaalde Arbeid (de commissie Bruyn-Hundt). Onbetaalde zorg gelijk verdeeld. SZW/VUGA. Den Haag, 1995. M. Schaapman. Ongezien onderscheid. Een analyse van de verborgen machtswerking van sekse. SZW/VUGA. Den Haag, 1995. 132 Zie de op 25 september 1987 door de Ministerraad vastgestelde Nota beleidsonderzoek emancipatie. Ministerie van SZW. Den Haag, oktober 1987. 133 Brief van 3 maart 1994 van de staatssecretaris van SZW en de minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. TK 1993-1994, 18950 (R 1281), nr. 14. 134 Zie vorige noot. 135 Zie noot 6 in hoofdstuk 1. 136 Zie noot 7 in hoofdstuk 1.

50

zijn geanalyseerd, kan een non-discriminatiebepaling op het desbetreffende terrein pas haar werkelijke betekenis krijgen. Heeft een verdragsverplichting betrekking op bijzondere bescherming van vrouwen, dan dient de feitelijke situatie van vrouwen in relatie tot het beschermde belang geanalyseerd te worden, teneinde de werkelijke betekenis in beeld te krijgen. In de jaarlijkse reeks verdiepende studies wordt momenteel een analyse verricht van het emancipatiebeleid op sociaal-economisch terrein en wordt onderzoek gedaan naar de betekenis van het Verdrag als toetsingskader voor wetgeving en beleid met betrekking tot de bescherming van vrouwen in verband met zwangerschap, bevalling en moederschap. Bij het uitzetten van nieuwe onderzoeksopdrachten zou kunnen worden gedacht aan de betekenis van het Verdrag voor de positie van thuiswerksters, van vrouwen op het platteland, of van gehandicapte vrouwen. Ook discriminatie op grond van leeftijd en etniciteit, zowel op theoretisch als op praktisch niveau, moet in nader verband met het Verdrag worden gebracht. 4. De rapportagecommissie sluit aan bij de opvatting van de vakgroepen Vrouwenstudies dat de institutionele garantstelling en de inhoudelijke ontwikkeling van vrouwenstudies een absoluut noodzakelijke voorwaarde vormen voor de verdere ontwikkeling van emancipatiebeleid. Vrouwenstudies leveren immers een wezenlijke bijdrage aan "het verwerven van inzicht in de machtswerking van gender en de invloed hiervan op beleid". 137 Gegevens van de Nederlandse Onderzoeksschool Vrouwenstudies (NOV) laten zien dat vanuit vrouwenstudies bijzonder veel relevant materiaal te verwachten is. Op de volgende terreinen wordt intensief onderzoek verricht: beeldvorming en ident iteit, effecten van emancipatiebeleid, gezondheid en lichamelijkheid, politieke participatie, en combinatie van arbeid en zorg. Binnen juridische vrouwenstudies is systematisch aandacht voor mensenrechten van vrouwen en voorts voor de veelheid van juridische onderwerpen (voornamelijk liggend op het terrein van het vreemdelingenrecht, het strafrecht, het familierecht en het sociaal recht) die raakvlakken hebben met in het Verdrag genoemde onderwerpen. 138 In dit verband verdient het aanbeveling om bij de opstelling van het aangekondigde strategisch onderzoeksplan (zie 1 hierboven) na te gaan of de 'mainstreaming' van vrouwenstudiesonderzoek bij de budgetverdeling van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) in de praktijk recht doet aan de specifieke kenmerken van vrouwenstudies, met name aan hun multidisciplinaire karakter. 139 5. Volgens de aanbevelingen van het CEDAW moet de passendheid van maatregelen mede beoordeeld worden op basis van onderzoeksgegevens, statistieken en ander cijfermateriaal. Dit impliceert een permanente investering in gericht beleidsvoorbereidend onderzoek, advisering, beleidsevaluaties en systematische effectrapportage. Voorts dient er een systematiek ontwikkeld te worden voor de beleidsvoorbereiding om ongelijkheden zo vroeg mogelijk op te sporen: vooraf door mogelijke effecten te voorspellen met behulp van indicatoren en emancipatie-effectrapportages; achteraf door de feitelijke gevolgen voor vrouwen vast te stellen in evaluaties. 140

137

Made in Beijing. Advies Emancipatieraad, deel I p. 14. J.E. Goldschmidt en R. Holtmaat. Trendrapport Vrouw en Recht. DCE/STEO. Den Haag, 1993. 139 Zie: Beijing, nu en toekomst (bijlage bij de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997), hoofdstuk B, Onderwijs en Opleiding, slotpassage. 140 Zie onder meer: J. van Stigt en J. Dierx. Van buitenstaander naar partner; het Nederlandse emancipatiebeleid en het VN-Verdrag. In: Nemesis 1996, nr. 5, p 155. 138

51

3.4

Doorbreking van de dominantie van de huidige genderideologie

3.4.1 Inleiding De derde subdoelstelling van het Verdrag houdt in het doorbreken van de dominantie van de huidige genderideologie en het effectief bestrijden van daaruit voortvloeiende uitsluitingsmechanismen. In de genderideologie wordt onderscheid gemaakt tussen mannen en vrouwen door aan hen verschillende waarden en kwaliteiten in gedrag, denkbeelden, gevoelens, waardeoordelen en verwachtingen toe te schrijven. Deze subdoelstelling sluit aan bij artikel 5 van het Verdrag, waarvan in hoofdstuk 2 reeds het centrale belang is uiteengezet. Voorts is deze doelstelling terug te vinden in artikel 10 sub c, waar het Verdrag de opdracht bevat te zorgen voor uitbanning van elke stereotiepe opvatting van de rol van mannen en vrouwen op alle niveaus en in alle vormen van onderwijs. Het CEDAW heeft in verschillende Aanbevelingen deze doelstelling uitgewerkt. In Aanbeveling 3 gaat het CEDAW in meer algemene zin in op de noodzaak stereotiepe denkwijzen over vrouwen te bestrijden, Aanbeveling 12 en 19 leggen een verband tussen stereotiepe denkbeelden over vrouwen en seksueel geweld, en Aanbeveling 21 wijst op de noodzaak stereotiepe denkbeelden ten aanzien van de rol van mannen en vrouwen in het gezin te veranderen. De Nederlandse regering nam tijdens de behandeling van de Goedkeuringswet een terughoudend standpunt in ten aanzien van dit onderwerp (zie paragraaf 2.1.1). 3.4.2 Aanpak genderideologie De dominante genderideologie is op verschillende niveaus werkzaam en zal daarom ook op verschillende manieren moeten worden bestreden. Vanuit vrouwenstudies is gewezen op het feit dat gender een gelaagd begrip is. 141 Gender heeft een meervoudige machtswerking: het werkt op het symbolische niveau, op het niveau van de collectieve en individuele identiteit en op dat van de sociale structuren. Voor elk van deze drie niveaus zal in het beleid dat zich richt op de realisering van de derde subdoelstelling, aandacht moeten zijn. Aangezien de buitensluitende werking van gender ook op het niveau van de maatschappelijke structuren plaatsvindt, zijn 'zachte' middelen alleen niet voldoende. In het ICE-evaluatierapport Uitvoering van het emancipatiebeleid wordt geconcludeerd dat zogenaamde 'zachte' beleidsinstrumenten het meest worden gebruikt. 142 Naar de mening van de rapportagecommissie zouden meer 'harde' instrumenten zoals wetgeving, richtlijnen en emancipatie-effect-rapportages moeten worden ingezet, ook als het om deze subdoelstelling gaat. Dit houdt in dat niet alleen voorlichtingscampagnes moeten worden gevoerd, gericht op bijvoorbeeld het veranderen van het machismo-zelfbeeld van mannen of het zorgzame zelfbeeld van vrouwen, maar dat de buitensluitende werking van gender ook op het structurele niveau moet worden bestreden. "Het kabinet", zo stelt de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997, "onderschrijft de visie dat 'ongezien onderscheid naar sekse' de kern raakt van het emancipatievraagstuk". 143 Hoewel het belang van het bestrijden van dominante genderideologie daarmee ook door de regering wordt onderschreven, bestaat er over de rol die de overheid hier kan of moet spelen lang geen overeenstemming. Een probleem dat zich in het algemeen voordoet bij de realisering van deze subdoelstelling, is de verhouding tussen deze doelstelling en de in de Grondwet gewaarborgde vrijheidsrechten op het terrein van de meningsuiting, de godsdienst en het onderwijs. Respect voor pluriformiteit in de samenleving kan tot een afwijzende opstelling ten opzichte van 141

Oordelen met Zorg. Pag. 64 en 103. Zie noot 28 in hoofdstuk 2. Uitvoering van emancipatiebeleid, pag. 19. Zie noot 5 in hoofdstuk 1. 143 Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997. Nr. 1, pag. 20. Zie noot 29 in hoofdstuk 2. 142

52

'mentaliteitsbeïnvloeding' leiden. Een terughoudende opstelling van de overheid op dit terrein is ook te verwachten in het huidige tijdperk waarin aan de sturingspotentie van de overheid sterk getwijfeld wordt. Al deze bezwaren zijn de afgelopen jaren te horen geweest naar aanleiding van voorlichtingscampagnes voor het grote publiek, zoals Een slimme meid is op haar toekomst voorbereid en Kies exact. Een campagne ter bevordering van zorgzelfstandigheid van mannen (Een beetje vent strijkt zijn eigen overhemd) werd om die redenen nooit uitgevoerd. Deze problemen stellen grenzen aan de mogelijkheid van de overheid om actief op te treden tegen genderstereotypen die schadelijk zijn voor vrouwen. Aan de andere kant is een volledig afwachtende opstelling van de overheid niet gerechtvaardigd, met name omdat het buitensluitende effect van deze genderstereotyperingen afdoende is onderzocht en het bestaan ervan onomstreden is. Een waarschuwing is ook op haar plaats voor een benadering van dit probleem waarin alleen de (veelal negatieve) stereotyperingen van vrouwen worden benadrukt, en het gedrag, de rollen en de verwachtingspatronen van mannen buiten schot blijven. Verder is voorzichtigheid geboden bij de vraag wanneer 'mainstreaming' van vrouwenonderwerpen op zijn plaats is. Zo lang het seksespecifieke karakter van veel onderwerpen, als gevolg van traditionele beeldvorming, niet wordt onderkend, kan het onderbrengen van deze onderwerpen in algemeen beleid tot gevolg hebben dat ofwel het belang voor vrouwen niet wordt onderkend, ofwel dat wordt doorgegaan met het gebruik van categorieën en begrippen die vrouwen uitsluiten. 3.4.3 Genderstereotypen in wetgeving Tot het structurele niveau behoort ook het recht. Dit betekent dat er niet alleen aandacht moet zijn voor de bestrijding van directe en indirecte discriminatie van vrouwen in het recht, maar dat ook de 'gender bias' van het recht(ssysteem) zelf moet worden onderzocht en doorbroken. Toepassing van het beginsel van gelijkheid voor de wet leidt niet automatisch tot afbraak van in het recht aanwezige genderideologie. Zie ook paragraaf 3.2.1 in hoofdstuk 3, waar is opgemerkt dat het van groot belang is rechtsbegrippen kritisch te hanteren en voortdurend de vooronderstellingen ter discussie te stellen, die aan de interpretatie van rechtsbegrippen ten grondslag liggen. Zo is in het systeem van sociale zekerheid op grond van traditionele sekseverhoudingen (kostwinners/huisvrouwen) een scheiding aangebracht tussen arbeid-gerelateerde uitkeringen en behoefte- uitkeringen zoals de bijstand. Dit onderscheid is terug te vinden in de derde EGrichtlijn (Richtlijn 79/7), die alleen op de eerste groep betrekking heeft. Op grond daarvan valt (indirecte) discriminatie van vrouwen in de bijstand buiten de werkingssfeer van deze Richtlijn en kunnen dergelijke vormen van discriminatie niet met behulp van de Richtlijn worden bestreden. 144 Het verrichten of verricht hebben van zorgtaken leidt in het huidige stelsel van sociale zekerheid nog steeds tot een verlies van rechten of tot het niet kunnen opbouwen van rechten. Het opsporen en bestrijden van de genderideologie die in de structuur van het rechtssysteem is ingebouwd, is niet eenvoudig. Het vereist dat met name de wetgever een 'gendersensitiviteit' ontwikkelt en dat sommige begrippen en structuren in het recht fundamenteel worden heroverwogen. In het gegeven voorbeeld kan dat betekenen dat de buitensluitende werking van het onderscheid tussen sociale verzekeringen en bijstand aan een onderzoek wordt onderworpen en dat de legitimiteit van dit onderscheid, tegen het licht van de functie van het afdekken van alle eigentijdse sociale-inkomensrisico's, wordt heroverwogen. Hierbij worden 144

Zie de zaken van Jackson en Creswell, zaak C.63/91 en C.64/91.

53

naast de traditionele inkomensrisico's van ziekte, ouderdom, et cetera, ook risico's in verband met de combinatie van zorgtaken en betaalde arbeid meegenomen. 3.4.4 Beleid ten aanzien van beeldvorming De term waaronder in het overheidsbeleid de laatste jaren expliciet aandacht wordt besteed aan de derde subdoelstelling van het Verdrag is beeldvorming. In de eerste CEDAWrapportage vanuit Nederland komen slechts enkele activiteiten op dit terrein, zoals mediaprojecten, naar voren. Er wordt een verband gelegd met het probleem van de ondervertegenwoordiging van vrouwen in bepaalde sectoren. Instrumenten zijn vooral gericht op voorlichting van het brede publiek. Beeldvorming is sedertdien als aandachtsgebied binnen het emancipatiebeleid sterk ontwikkeld. In het kader van de uitvoering van het Beleidsplan Emancipatie 1985 is in 1993 een interdepartementale projectgroep aan het werk gegaan die in een periode van ruim drie jaar een groot aantal activiteiten op dit gebied heeft ontplooid. In 1996 kwam de projectgroep met een eindadvies, waarin veel nadruk werd gelegd op de overheid zelf als doelgroep van beleid dat is gericht op doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid. 145 Zweeg de nota Emancipatie in uitvoering vrijwel geheel over beeldvorming, in de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 krijgt dit thema wel ruime aandacht. Op zichzelf is dit een belangrijke verbetering. Er kunnen echter vraagtekens worden gezet bij de wijze waarop in de beleidsbrief uitvoering wordt gegeven aan de aanbevelingen van genoemde projectgroep. Een verantwoording voor het al dan niet overnemen van deze aanbevelingen ontbreekt, en er wordt te fragmentarisch beleid op dit terrein ontwikkeld. De genoemde instrumenten van de emancipatie-effectrapportage, de deskundigheidsbevordering binnen de rijksdienst, het centraal stellen van sekse en etniciteit, en het geven van voorlichting zijn zeker belangrijk. Onduidelijk is waarom andere concrete aanbevelingen van de projectgroep ontbreken, zoals het bevorderen van 'commitment' aan de top van de departementen, het opzetten van een brede communicatieve campagne en de inhoudelijke verdieping van een aantal thema's. De rapportagecommissie vraagt bijzondere aandacht voor de voortzetting van het werk van het Bureau Beeldvorming bij de NOS, waarvan subsidiëring op dit moment nog niet vaststaat, en voor het feit dat de overheid voor het overige slechts op incidentele basis projecten in deze sfeer (mede)financiert. 146 Gezien het belang van de media voor het overbrengen van beelden over mannelijkheid en vrouwelijkheid is structurele professionele aandacht voor dit onderwerp een absoluut vereiste voor de uitvoering van artikel 5 van het Verdrag. Op het terrein va n de beeldvorming blijft een belangrijke rol weggelegd voor het departement dat zich met de coördinatie van het beleid ten aanzien van de positie van vrouwen bezighoudt. Deskundigheidsbevordering, begeleiding van het uitvoeren van emancipatieeffectrapportages, publiekscampagnes en dergelijke kunnen nog niet uitsluitend aan de vakdepartementen worden overgelaten. Tekenend hiervoor is dat behalve in de rapportage van het ministerie van OC&W in slechts enkele van de ambtelijke rapportages iets te vinden is over dit onderwerp (zie de bijdragen van VWS en EZ).

145 146

Ongezien onderscheid naar sekse. Zie noot 29 in hoofdstuk 2. Zie de bijdrage van de Stichting Vrouw en Media opgenomen in Werkdocument I.

54

4

EEN KEUZE UIT DE BELEIDSVELDEN

4.1 Inleiding Dit hoofdstuk behandelt de concrete implementatie van het Verdrag aan de hand van een aantal beleidsvelden. Elk beleidsveld wordt ingeleid met een beschr ijving van de verdragsverplichtingen. Dat gebeurt aan de hand van de relevante verdragsbepalingen en Aanbevelingen van het CEDAW. Er is verder gekeken naar de eerste Nederlandse CEDAWrapportage en - indien beschikbaar - literatuur. Vervolgens is uit de ambtelijke en de NGObijdragen informatie geselecteerd en tot hoofdlijnen gecomprimeerd om te laten zien hoe de implementatie van verschillende kanten wordt beoordeeld. Tot slot volgen de opvattingen van de commissie over de stand van zaken in het desbetreffende beleidsveld. Voor de meeste beleidsvelden geldt overigens dat een verdiepend (wetenschappelijk) onderzoek geboden is om de verdragsverplichtingen in volle omvang te doorgronden. De rapportagecommissie beschouwt deze aanpak als een voorbeeld van de wijze waarop een nationale rapportage kan worden ingericht. Men kan een dergelijke toetsing uitvoeren op het kleinste beleidsonderdeel, per verdragsartikel of, nog ruimer, per beleidsveld. Voor deze rapportage was een globale toetsing van een beperkt aantal beleidsvelden de enige mogelijkheid, gezien het tijdsbestek en de beschikbare menskracht. Volgende rapportagecommissies zouden naar meer volledigheid kunnen streven en ook andere invalshoeken kunnen nemen, zoals de positie van bepaalde categorieën vrouwen als agrarische vrouwen, gehandicapte vrouwen, zwarte, migranten- of vluchtelingenvrouwen. Er is nu veel onderbelicht gebleven, terwijl er goede gronden zijn om aan te nemen dat ook op niet-behandelde beleidsterreinen, zoals het buitenlandse beleid en de ruimtelijke ordening, zeer veel interessante conclusies te trekken zijn. Hetzelfde geldt voor een benadering vanuit de positie van bepaalde vrouwen. De vraagstelling aan de NGO's is heel open geweest; er zijn geen specifieke beleidsonderdelen genoemd. Dit betekent dat in de NGO-bijdragen kritiekpunten voorkomen, die niet verwerkt zijn in dit hoofdstuk. In veel NGO-bijdragen is aandacht gevraagd voor de handhaving en naleving van het Verdrag in het algemeen. NGO's constateren dat het Verdrag onbekend is bij wetgever, bij beleidsmakers en in de juridische praktijk. 147 Het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) onderstreept het belang van een individueel klachtrecht om tot een sterker toezicht te komen en bepleit tevens de vergroting van de genderdeskundigheid van de verschillende toezichthoudende comité's van de Verenigde Naties. De vraagstelling aan de departementen is wél gericht geweest op beleidsonderdelen en specifieke verdragsartikelen. Toch volgden de departementen over het algemeen een eigen koers, waardoor veel beleidsonderdelen onderbelicht zijn gebleven. Dit had tevens tot gevolg dat onderdelen van de ambtelijke rapportages niet in dit hoofdstuk zijn verwerkt. De complete ambtelijke en NGO-bijdragen zijn in aparte werkdocumenten gepubliceerd. 148

147

Zie hierover in het bijzonder de bijdragen van de Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen, het NJCM en het Clara Wichmann Instituut in Werkdocument I. 148 De NGO-bijdragen zijn opgenomen in werkdocument I, de ambtelijke bijdragen zijn opgenomen in werkdocument II. Beide werkdocumenten zijn verkrijgbaar bij het ministerie van SZW, DCE, Postbus 90801, 2509 LV, Den Haag.

55

4.2

Bevorderen maatschappelijke en politieke participatie

4.2.1 Inhoud van de verdragsverplichting Artikel 7 verplicht de overheid om de discriminatie van vrouwen op het terrein van de politieke en openbare besluitvorming te bestrijden, en het recht van vrouwen te verzekeren op deelname aan het politieke en openbare leven op gelijke voet met mannen. Het artikel noemt het actief en passief kiesrecht, de benoeming in overheidsfuncties en openbare ambten, deelname aan de vaststelling van overheidsbeleid en de deelname aan nietoverheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven. In dit kader is ook artikel 2 sub b van belang, waarin staat dat lidstaten passende wettelijke en andere maatregelen dienen te treffen, waar nodig met inbegrip van sancties waarin alle discriminatie van vrouwen wordt verboden. Nederland was reeds gebonden aan verplichtingen op het terrein van politieke participatie op grond van het EVRM, het IVBPR en het Verdrag over de politieke rechten van de vrouw. 149 Het Verdrag gaat echter verder dan deze internationale verdragen. Het CEDAW stelt over de participatie van vrouwen altijd veel vragen en besteedt veel aandacht aan de invloed van vrouwen op de besluitvorming op overheidsniveau. Enerzijds wordt er om statistisch materiaal gevraagd, anderzijds naar maatregelen om de toegang voor vrouwen tot de besluitvorming te vergemakkelijken. 150 De kring van organisaties waarvoor artikel 7 geldt, is ruim. Volgens het CEDAW behoren tot organisaties op het terrein van het openbare leven in elk geval werkgevers-en werknemersorganisaties. In de artikelsgewijze toelichting bij de Goedkeuringswet heeft de Nederlandse regering artikel 7 (c) aldus uitgelegd, dat men hierbij kan denken aan politieke partijen en andere openbare instellingen op politiek terrein, aan organisaties op sociaaleconomisch terrein als vakverenigingen, verenigingen van vrije beroepsbeoefenaren, verenigingen van ondernemers en consumentenorganisaties. Maar ook aan organisaties of verenigingen op cultureel gebied. 151 In de eerste CEDAW-rapportage benadrukte Nederland de methode van de streefcijfers, voor de overheid zelf en voor andere organisaties. Gemeld werd dat de overheid door middel van subsidies tracht politieke partijen te stimuleren om een beleid van positieve actie te voeren. 4.2.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages In het Nederlandse beleid is de verantwoordelijkheid voor participatie zoals het Verdrag die opvat, gespreid. Het ministerie van Binnenlandse Zaken bereidt kabinetsstandpunten en beleid over politiek en openbaar bestuur voor. De coördinerend bewindspersoon voor het emancipatiebeleid bereidt standpunten en het beleid over de maatschappelijke besluitvorming voor. De verantwoordelijkheid voor de aanstelling en deelname van vrouwen in (hogere) overheidsfuncties is gespreid over alle departementen. De verantwoordelijkheid voor invloed van vrouwen op het beleid - participatie in bredere zin - ligt deels bij de departementen, deels bij de coördinerend bewindspersoon voor het emancipatiebeleid. Deze geeft ook in eerste instantie het beleid vorm op het terrein van de 'national machinery' en de emancipatieondersteuningsstructuur. De vertegenwoordiging van vrouwen en emancipatiedeskundigheid in adviesraden is

149

Vrouwenverdrag/Rechtsorde, par. 3.7. Zie noot 6 in hoofdstuk 1. Het Vrouwenverdrag, een beeld van een Verdrag, p. 79. Zie noot 33 in hoofdstuk 2. 151 TK 18950 nr 3 p. 17. 150

56

eveneens een gespreide verantwoordelijkheid. 152 Het ministerie van Binnenlandse Zaken vermeldt in zijn bijdrage dat het publiceren van gegevens over de politieke participatie van vrouwen voortgezet wordt. Door middel van voorlichting over politieke functies wil men de belangstelling van vrouwen vergroten. Het kabinetsstandpunt Vrouwen in politiek en openbaar bestuur van 1992 bevatte streefcijfers en een aantal voorwaardenscheppende en stimulerende maatregelen. In 1995 zou een evaluatie volgen, opdat er voor de periode 1996-2000 vervolgbeleid kon worden geformuleerd. Medio 1995 vroeg de minister van Binnenlandse Zaken hierover advies aan de Emancipatieraad (ER); in november 1995 kreeg hij antwoord. 153 Een jaar later - medio november 1996 - ontving de Kamer het mede op dit advies gebaseerde kabinetsstandpunt Vrouwen in politiek en openbaar bestuur: het vervolg.154 Dit vervolgbeleid strekt zich uit tot alle functies binnen de politiek en het openbaar bestuur en geldt tot eind 2002. Elementen zijn wederom: streefcijfers voor verkiezingen in vertegenwoordigende lichamen en voor benoemingen van burgemeesters en Commissarissen van de Koningin, jaarlijkse rapportages door het ministerie van Binnenlandse Zaken, jaarlijkse gesprekken met voorzitters van politieke partijen over hun mogelijke bijdragen aan de realisering van de doelstellingen, financiële ondersteuning van vernieuwende of aanjagende projecten en evaluatie per eind 2002. Bij de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken over 1997 heeft de Tweede Kamer in december 1996 een motie-De Cloe aangenomen, waarin het kabinet verzocht wordt een half miljoen gulden te besteden aan ondersteuningsbeleid ten aanzien van vrouwen in politiek en openbaar bestuur. 155 Er bleken geen gegevens beschikbaar te zijn over het beleid ter bevordering van vrouwen in (hogere) overheidsfuncties. In de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 van het ministerie van SZW is politieke en maatschappelijke besluitvorming als hoofdaandachtsgebied opgenomen. In de toelichting valt de nadruk op het belang van participatie voor de legitimiteit en kwaliteit van de besluitvorming. Er wordt ook geconstateerd dat uit wetenschappelijk onderzoek inmiddels een veelheid van oorzaken voor de ondervertegenwoordiging van vrouwen naar voren is gekomen. In april 1995 is de landelijke databank van deskundige vrouwen - Toplink - van start gegaan, gesubsidieerd door vier departementen voor de periode van drie jaar. De databank bevat inmiddels een bestand van meer dan 900 deskundige vrouwen. Het kabinet wil de bekendheid van Toplink vergroten. De vraag naar bemiddeling zou moeten worden gestimuleerd, aldus het eindadvies van de interdepartementale projectgroep Vergroting van deelname van vrouwen aan de maatschappelijke besluitvorming (maart 1996). In 1997 vindt een evaluatie plaats.

152

Slechts twee departementen (VWS en OC&W) berichten in hun ambtelijke bijdragen over de m/vverhouding in de adviesraden. Sommige departementen (VWS en Binnenlandse Zaken) berichten over projecten ter bevordering van de participatie op hun beleidsterreinen (cliëntenraden, politie). 153 Een impuls voor meer vrouwen in politiek en openbaar bestuur. Emancipatieraad. Den Haag, 1995. 154 Brief van 13 november 1996 van de minister van Binnenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, TK 1996-1997, 27 777, nrs. 7-8. Het kabinetsstandpunt ging vergezeld van een voortgangsrapportage per 1-1-1996, die tevens een overzicht biedt van de behaalde resultaten over de periode 1992-1995 en van een evaluatie van het beleid in deze periode, van de hand van dr. M. Leijenaar. 155 Motie-De Cloe, TK 1996-1997, 25000, VII, nr. 17. Aangenomen op 10 december 1996.

57

4.2.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages156 Voor het brede terrein van de participatie hebben vrouwenorganisaties altijd grote belangstelling gehad. In de bijdragen worden allerlei maatregelen genoemd, die de NGO's noodzakelijk achten om de participatie te garanderen of te verbeteren. Voorbeelden zijn: - subsidiëring van activiteiten met het oog op verkiezingen; - streefcijfers en een explicieter voorkeursbeleid bij overheids-, politieke en openbare functies; - het garanderen van emancipatiedeskundigheid in adviesraden; - een betere regeling voor zwangerschaps- en bevallingsverlof voor Kamerleden; - het verbeteren van de beeldvorming ten aanzien van besluitvormingsorganen. De NGO's vinden voorts dat op het platteland mannen en vrouwen op gelijkwaardige wijze betrokken moeten worden bij inspraak in processen van landhervorming en landbouwbeleid. Ook in de gezondheidszorg is de invloed van vrouwen op de besluitvorming voor grote verbetering vatbaar, aldus de NGO's. 4.2.4 Opvattingen van de rapportagecommissie Artikel 7 stelt twee duidelijke doelen aan de orde: de evenredige deelname van vrouwen en een evenredige invloed op besluitvorming, in die zin dat de belangen van vrouwen bij de besluitvorming worden meegewogen. Dit betekent dat het beleid gericht moet zijn op: - de toegang voor individuele vrouwen tot overheidsfuncties en organisaties op het terrein van het politieke en openbare leven; - het opsporen en bestrijden van uitsluitingsmechanismen; - representatie van de belangen van vrouwen. De bepaling in artikel 7 van het Verdrag betekent dat geen enkele afzonderlijke organisatie onderscheid mag maken bij de toelating en dus geen vrouwen mag uitsluiten. 157 De overheid kan een eventuele uitsluiting van sancties voorzien volgens artikel 2 sub b van het Verdrag. Tegen deze achtergrond is de rapportagecommissie nagegaan of artikel 7 op adequate wijze wordt nageleefd. De commissie wijst met instemming op het eindadvies van de eerdergenoemde projectgroep Vergroting van deelname van vrouwen aan de maatschappelijke besluitvorming. Daarin 156

Op het onderwerp politieke en maatschappelijke participatie wordt ingegaan door de ABVAKABO, het Humanistisch Overleg Mensenrechten, de Katholieke Plattelandsvrouwen, de Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen, de Nederlandse ChristenVrouwenbond, het NJCM, het Politiek Vrouwen Overleg, TransAct, de Vrouwenpartij. 157 In de parlementaire discussie over de Goedkeuringswet voor het Vrouwenverdrag is zowel schriftelijk als in het plenaire TK-debat van juni/juli 1990 uitvoerig van gedachten gewisseld over de vraag, of deze bepaling de staat verplicht politieke partijen een verbod op te leggen om bij de toelating tot het lidmaatschap of bij de selectie voor bestuursfuncties of bij de keuze van kandidaten voor openbare verkiezingen onderscheid te maken op grond van geslacht. De uitkomst van deze discussie is dat de verdraggoedkeurende wetgever heeft aanvaard dat de overheid moet verzekeren dat individuele vrouwen toegang hebben tot (onder meer) de politieke partij van hun keuze, maar dat zij een beleidsvrijheid heeft bij het vorm geven aan deze verdragsverplichting. In de nota naar aanleiding van het eindverslag van de Tweede Kamer schreef de regering: "Dat er (...) reden tot terughoudendheid kan zijn of zulks in de Nederlandse situatie moet meebrengen dat de wetgever expliciete voorschriften terzake gaat geven, betekent evenwel niet dat aan de bepaling reeds zou worden voldaan indien bepaalde partijen of verenigingen vrouwen toelaten respectievelijk indien het aan vrouwen vrij staat zelf organisaties en verenigingen op het bewuste gebied op te richten. Een dergelijke uitleg lijkt ons niet verenigbaar met doel en strekking van het Verdrag" (TK, 1988-1989, 18950, R 1281, nr. 9, p. 15).

58

worden drie rollen toegekend aan de overheid: een stimulerende rol, een faciliterende rol en een voorbeeldrol. Het is verbazingwekkend dat dit eindadvies niet genoemd wordt in de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997, en dat daarin het genoemde onderscheid slechts impliciet terugkomt. Aan de aanbevelingen van de projectgroep wordt tot nu toe geen beargumenteerd gevolg gegeven. Ditzelfde geldt voor het op initiatief van deze projectgroep gemaakte rapport Bestuurders (v/m) gevraagd.158 In het eindadvies wordt gepleit voor voorlichting en de subsidiering van proefprojecten om tot andere bestuursstructuren te komen. Maar ook wordt de overheid aangespoord haar eigen werkwijze en selectiecriteria kritisch onder de loep te nemen. De rapportagecommissie heeft uit de beschikbare beleidsinformatie onvoldoende overzicht kunnen krijgen van het gehele - grote - terrein van de politieke en maatschappelijke besluitvorming. Het beleid komt traag en fragmentarisch over. Het beeld spoort niet met een beleid dat voldoet aan het vereiste van alle passende maatregelen. Noch op het terrein van de kwantitatieve vertegenwoordiging, noch op het terrein van de kwalitatieve vertegenwoordiging van de belangen van vrouwen is het einddoel in zicht. Verder is het te betreuren dat er geen regels zijn voor de behandeling van adviezen of aanbevelingen uit onderzoeken die in opdracht van de overheid zijn uitgevoerd. De volgende aanbevelingen kunnen verbetering in deze situatie brengen. De overheid dient als basis voor het beleid expliciet de drie in het eindadvies genoemde rollen op zich te nemen: de stimulerende, de faciliterende en de voorbeeldrol. De cijfers over participatie en wetenschappelijke analyses dienen meer expliciet de grondslag voor beleidsmaatregelen te zijn. Er dient een centraal punt te komen binnen de overheid waar informatie over het gehele terrein beschikbaar is, zowel de cijfermatige ontwikkelingen als de wetenschappelijke analyses. Het is niet de bedoeling tegelijkertijd een ge heel gecentraliseerde sturing in het leven te roepen, maar er is nu een grote spreiding van verantwoordelijkheid die wellicht ook de oorzaak is van het trage en fragmentarische beleid. 159 Er is permanente aandacht nodig voor uitsluitingsmechanismen en voor oplossingen - in de vorm van een voorkeursbeleid en projecten - die tot doel hebben uitsluitingsmechanismen te doorbreken. 160 Er dient een beleid ontwikkeld te worden om emancipatiedeskundigheid in belangrijke overheidsorganen, in het bijzonder adviesraden, te waarborgen. Een quotum van 30%, volgens de VN de kritische ondergrens, is niet alleen een instrument om de numerieke aanwezigheid van vrouwen te vergroten, maar ook een minimaal vereiste om veranderingen in werkwijze en cultuur van organisaties te bewerkstelligen. De landelijke databank Toplink verdient - gezien de omvang en de complexiteit van de 158

T. Nederland en W. Portegijs. Bestuurders (v/m) gevraagd. Vrouwen en mannen over maatschappelijke participatie. Ministerie van SZW/VUGA. Den Haag, 1996. 159 De Emancipatieraad spreekt in Een impuls voor meer vrouwen in politiek en openbaar bestuur, ook over de noodzaak van een krachtig (gecoördineerd) beleid, par. 6.3 en 6.4. Zie noot 7 in dit hoofdstuk. 160 Zowel het proefschrift van H. van de Velde, Vrouwen van de partij (politieke partijen) DSWO Press, 1993, als dat van J. Oldersma, De vrouw die vanzelf spreekt (adviesraden), DSWO-press, 1996, geeft een uitvoerige beschrijving van uitsluitingsmechanismen zoals de impliciete eis van volledige beschikbaarheid, en het nieterkennen van expertise op het terrein van man-vrouw-verhoudingen als een deskundigheidsvoordeel. Het rapport Bestuurders (v/m) gevraagd - zie noot 157 in dit hoofdstuk - introduceert de beeldvorming over besturen als knelpunt voor participatie van vrouwen, en bepleit dat de sociale participatie van vrouwen - het meer uitvoerende werk - in maatschappelijke organisaties meer benadrukt wordt en in de participatiediscussie wordt betrokken.

59

problematiek - een langer leven dan drie jaar. Het is een middel waarbij de overheid zich niet op het pad van dwang begeeft, maar dat wel op een zeer praktische wijze helpt om de participatie van vrouwen in de maatschappelijke besluitvorming te vergroten. Het beleid als geheel dient in het teken te staan van de verhoging van numerieke vertegenwoordiging van vrouwen en van de bevordering van emancipatiedeskundigheid in de besluitvorming. 161 Om geheel aan de verplichting van artikel 7 te voldoen, zou voor alle gevallen van uitsluiting van vrouwen een uitbreiding van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) moeten plaatsvinden. Verboden zou moeten worden dat in de statuten van niet-overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven onderscheid tussen personen wordt gemaakt op grond van hun geslacht. Aangezien de overheid ook een taak heeft om de horizontale discriminatie - discriminatie tussen burgers onderling - te bestrijden, dient zij op alle mogelijke wijzen ook deze discriminatoire verhoudingen voor zover het in haar vermogen ligt te corrigeren, te compenseren en van sancties te voorzien. 162 In dit verband heeft de vraag of de Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) onderscheid mag maken bij het toelaten van vrouwen tot het lidmaatschap al veel aandacht getrokken. Deze kwestie kwam aan de orde bij de parlementaire behandeling van de AWGB. Vanuit het parlement werd toen gesteld dat de overheid ervoor dient te zorgen dat elke vrouw onbelemmerd toegang kan krijgen tot de politieke partij van haar keuze, welke dat ook is. Het toenmalige kabinet wees erop dat het probleem op dat moment formeel gesproken niet actueel was, en achtte zich mede daarom op dat moment niet geroepen dit toegangsrecht (en dus een verbod op uitsluiting) conform artikel 7 lid c in de AWGB op te nemen. Het kabinet verwees naar de rechter voor het geval zich een geval van formele uitsluiting zou voordoen. 163 Bij verschillende juridische procedures die sedertdien tegen de SGP gevoerd zijn, is toetsing aan artikel 7 van het Verdrag niet of slechts zijdelings aan de orde geweest. Artikel 7 kan niet anders geïnterpreteerd worden dan dat deze uitsluiting in strijd is met he t Verdrag. Dat impliceert niet alleen dat een wettelijk verbod tot uitsluiting aan de orde is, maar tevens dat van de overheid een actief beleid gevraagd wordt om aan deze discriminatoire situatie een einde te maken met de middelen die haar ten dienste staan. Daarbij kan gedacht worden aan de bevoegdheid die de overheid heeft om een ontbindingsvordering in te stellen en aan de mogelijkheid om subsidies te onthouden aan organisaties die handelen in strijd met het Verdrag. Zoals vaker gebeurt als aan de doorwerking van het gelijkheidsbeginsel en het nondiscriminatiebeginsel politieke gevolgen zitten, doet zich de vraag voor naar de afweging (of botsing) van grondrechten. Het Verdrag zelf geeft voor dit soort afwegingen geen beslissingscriteria, maar internationaalrechtelijk hebben het gelijkheidsbeginsel en het nondiscriminatiebeginsel - veelal meer dan in de Nederlandse discussie - een zwaar gewicht. In het geval van de SGP kan een beroep op de vrijheid van godsdienst niet opgaan, omdat het een organisatie betreft die niet in eerste instantie de godsdienstbeoefening beoogt, maar deelname aan het politieke leven, de volksvertegenwoordiging en de regering. Ook de vrijheid van vereniging en vergadering is hier niet in het geding. Er kunnen immers geen functione le argumenten worden aangevoerd tegen toelating van vrouwen (vrouwen worden geweigerd 161

De in vorige noot genoemde proefschriften onderstrepen zowel het belang van representatie in de zin van individuele participatie als het belang van de representatie van 'vrouwenbelangen'. 162 State Accountibility, p. 236 e.v. Zie noot 17 in hoofdstuk 2. 163 Plenair debat in de Tweede Kamer over het voorstel voor een Algemene Wet gelijke behandeling. Zie onder meer de bijdragen van minister Dales in Handelingen II, 10 februari 1993, p. 47-3507, mk-rk en van minister Hirsch Ballin, idem, p. 47-3523, mk-rk.

60

puur vanwege hun geslacht). Voorts betreft het een politieke partij, die als zodanig nu eenmaal een bijzondere rol speelt in het democratische bestel. Tot slot is voor de afweging van belang dat inmiddels duidelijk is dat er geen unanimiteit binnen de organisatie bestaat over de weigering van toelating van vrouwen en er vrouwen bestaan die lid wensen te worden of die dat al waren en het wensen te blijven. 4.3

Arbeid en inkomen164

4.3.1 Inhoud van de verdragsverplichting De kernbepaling over arbeid en inkomen is artikel 11, die de verplichting bevat alle passende maatregelen te nemen om discriminatie van vrouwen in het arbeidsproces uit te bannen. Dit wordt ingevuld door het verzekeren van een gelijk recht op beroepskeuze, loon, sociale zekerheid en pensioen, en door het garanderen van veilige arbeidsomstandigheden, rekening houdend met de voortplantingsfunctie. Lid 2 besteedt aparte aandacht aan het voorkomen van discriminatie van vrouwen op grond van huwelijk of moederschap, en aan het verzekeren van het daadwerkelijk recht van vrouwen op arbeid. Teneinde de combinatie van arbeid en zorg mogelijk te maken, heeft de overheid de plicht te bevorderen dat er een netwerk aan faciliteiten voor kinderopvang komt. Andere bepalingen gaan over het verzekeren van gelijke rechten op gezinsuitkeringen en op financieel krediet, en maatregelen in het kader van positieve actie. Het CEDAW heeft ook in een reeks aanbevelingen het thema arbeid en inkomen aan de orde gesteld. In Aanbeveling 5 roept het CEDAW de staten op meer gebruik te maken van positieve actie, voorkeursbehandeling en quotaregelingen teneinde de participatie van vrouwen op (onder meer) de arbeidsmarkt te bevorderen. Aanbeveling 12 gaat over bescherming tegen geweld op de werkplek. Aanbeveling 13 heeft betrekking op gelijke beloning voor gelijkwaardig werk en vraag aandacht voor functiewaarderingssystemen die niet altijd sekseneutraal zijn. Aanbeveling 16 gaat over het onbetaalde werk van vrouwen op het platteland en in familiebedrijven, en over het recht op inkomen en sociale zekerheid voor deze vrouwen. Aanbeveling 17 gaat over het onbetaalde huishoudelijk werk van vrouwen en de bijdrage die zij op deze wijze leveren aan de ontwikkeling van hun land. Gekwantificeerde gegevens over deze arbeid dienen te worden opgenomen in het Bruto Nationaal Produkt. Aanbeveling 18 behandelt de positie van gehandicapte vrouwen en spoort de overheid aan speciale maatregelen te nemen die gelijke toegang tot (onder andere) arbeid verzekeren. Aanbeveling 19 gaat over seksespecifiek geweld en vraagt om maatregelen ter bescherming van vrouwen tegen seksuele intimidatie op de werkvloer. 4.3.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Het ministerie van Binnenlandse Zaken wijst in zijn bijdrage op de verruimde mogelijkheden om discriminatie tegen te gaan op grond van de AWGB. Deze wet zal in 1999 geëvalueerd worden. 165 Voorts besteedt dit departement aandacht aan de voorwaarden voor het positieve-

164

De commissie vestigt hier graag de aandacht op de twee werkdocumenten bij het rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde: De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale arbeidsrecht (door I.P. Asscher-Vonk) en De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale sociale zekerheidsstelsel (door L. Betten en M. Westerveld). Zie noot 59 in hoofdstuk 2. 165 Bij die evaluatie zullen ook de werkzaamheden van de Commissie Gelijke Behandeling worden betrokken.

61

actiebeleid voor vrouwen bij de arbeid, het voorkeursbeleid binnen de rijksoverheid 166 en het emancipatiebeleid bij de politie. Het ministerie van Economische Zaken (EZ) wijst op de ongelijke arbeidsparticipatie van mannen en vrouwen in de economische sector en het kleine aandeel van vrouwen in besturen en hogere functies. Een reden hiervoor is de dubbele belasting van vrouwen ten gevolge van de combinatie arbeid en zorg. Het beleid van EZ is erop gericht de participatie van vrouwen in de economie te vergroten, en de verticale en horizontale beroepenscheiding te doorbreken. Zo is het actieplan Vrouwen en techniek opgesteld en verder zal EZ het servicepunt voor vrouwen in de bouw medefinancieren. Om de beeldvorming van bankmedewerkers over vrouwelijke ondernemers die een krediet aanvragen, te doorbreken, is begin 1996 een emancipatiewerkersproject gestart in samenwerking met de Rabo-bank en het midden- en kleinbedrijf. Het ministerie van SZW licht enige speerpunten uit zijn beleid: de verbetering van de arbeidsmarktpositie van vrouwen zodat zij economische zelfstandigheid kunnen realiseren, de vergroting van de mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren en de verbetering van de positie van vrouwen in de arbeidsorganisatie. In 1997 komt er een departementale emancipatienota met nieuw beleid voor de jaren 19972000.167 De nota zal niet alleen gaan over de verbetering van de positie van vrouwen, maar ook over een verandering van de organisatie van de arbeid waarin de werknemer met zorgtaken centraal staat. Volgens de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 wil het kabinet eraan bijdragen dat de maatschappelijke waardering van zorg toeneemt. Een van de maatregelen is het verdisconteren van onbetaalde zorgarbeid in economische tabellen en statistieken. Het kabinet onderkent het belang van kinderopvang voor een verantwoorde combinatie van betaalde arbeid met andere verantwoordelijkheden. Het stimuleert bijvoorbeeld werkgevers om kinderopvang te huren voor hun werknemers. Verder heeft het kabinet geld gereserveerd voor de opvang van kinderen van alleenstaande ouders in de bijstand. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) bespreekt in zijn bijdrage de kinderopvang. De regering voerde van 1990 tot en met 1995 een beleid om het aantal kinderopvangplaatsen te vergroten. Dat gebeurde met de Stimuleringsmaatregel kinderopvang, een subsidieregeling die zich richtte op gemeenten en werkgevers. Inmiddels zijn de gelden overgedragen aan de gemeenten. Voor werkgevers zijn na afloop van de Stimuleringsmaatregel de belastingvoordelen uitgebreid. Er wordt momenteel een systeem van kwaliteitszorg en kwaliteitsbeheersing ontwikkeld waarvoor de sector kinderopvang zelf verantwoordelijk is. VWS besteedt ook aandacht aan de positie van werknemers in de welzijnssector, een sector waarin veel vrouwen werkzaam zijn en waarin herintreedsters de laatste jaren sterk zijn gestimuleerd. In de leidinggevende functies zijn verhoudingsgewijs weinig vrouwen te vinden. 168 De beroepsopleidingen in de sector zorg en welzijn hanteren geen beleid om specifiek vrouwen te laten instromen. In de opleidingen voor huisartsen en medisch specialisten, en in de opleiding beleid en management gezondheidszorg is het aantal vrouwen toegenomen. Dit 166

Tot eind 1995 coördineerde het ministerie van Binnenlandse Zaken dit, sedertdien ligt de verantwoordelijkheid hiervoor bij de ministeries zelf. 167 Hierin zullen voor zover mogelijk ook de aanbevelingen van de projectgroepen Herverdeling van onbetaalde arbeid, Doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid en Vergroting van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming worden betrokken. Zie noot 123 in hoofdstuk 3. 168 Dit is des te opmerkelijker, omdat enerzijds het aantal leidinggevende functies is toegenomen met 50%, en anderzijds er instroom- en doorstroombevorderende maatregelen getroffen zijn.

62

zou in de toekomst meer vrouwen in de besluitvorming in de gezondheidszorg kunnen opleveren. Van de Stuurgroep Justitie Emancipatiestimuleringcommissie van het ministerie van Justitie ontving de rapportagecommissie het in juni 1995 verschenen rapport Levensverwachting en pensioen: geslachtafhankelijke of sexeneutrale actuariële factoren? van prof. dr. E. Lutjens. Dit rapport is gemaakt in opdracht van het ministerie van Justitie en in het najaar van 1995 aan de Tweede Kamer gezonden. 169 Het toont aan dat er voor vrouwen veel nadelen verbonden zijn aan het gebruik van geslachtsafhankelijke actuariële berekeningen bij pensioenregelingen en pensioenverevening. Volgens Lutjens zijn sommige nadelige effecten al verboden door de zogenoemde vierde EGrichtlijn, en zijn andere vermijdbaar, niet noodzakelijk. De uitvoering van genoemde richtlijn in een nationale wettelijke regeling tot gelijke behandeling van mannen en vrouwen in aanvullende pensioenregelingen, is overigens ernstig vertraagd. 170 Lutjens beveelt aan in het kader van die wetswijziging een verbod op te nemen om verschillen in levensverwachting tussen mannen en vrouwen tot uitdrukking te laten komen in werkgevers- en werknemerspremies, in of bij afkoopsommen, uitruil van ouderdoms- en nabestaandenpensioen en bij vervroeging van ouderdomspensioen. 171 Ook in geval van conversie van pensioenaanspraken bij echtscheiding moet, aldus Lutjens, het gebruik van geslachtsafhankelijke factoren verboden worden. De huidige mogelijkheid om bij levensverzekeringen wél geslachtsafhankelijke actuariële gegevens te hanteren, wil hij vooralsnog intact laten. 172 Vanwege het individuele karakter van deze verzekeringen is (groeps)solidariteit wat het geslacht betreft niet realiseerbaar. Premie en uitkering worden per verzekerd individu vastgesteld. 4.3.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages173 De NGO's realiseren zich blijkens hun bijdragen welke verstrekkende opdracht aan de overheid vervat ligt in artikel 11 van het Verdrag. In de reacties wordt gesignaleerd dat de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, zeker in combinatie met de geldende regelgeving, niet in de gewenste richting gaan. Veel organisaties dringen aan op meer adequate regelgeving voor een arbeidsmarkt waarin een groeiende groep, voornamelijk vrouwen, werkt op basis van flexibele arbeidsovereenkomsten die minder bescherming bieden. Velen wijzen ook op de 'schaduw-arbeidsmarkt', waarin de arbeidsrelaties nagenoeg onbeschermd zijn. In de meeste reacties wordt met bezorgdheid gewezen op de moeilijkheden die zich voordoen bij het combineren van betaalde arbeid met zorgtaken. De ontwikkelingen in kinderopvang, sociale zekerheid en rechtspositie komen hierbij herhaaldelijk aan de orde. De rol van de 169

TK 1995-1996, 22 695. Zie het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel 20.890 en de bij de Tweede Kamer aanhangige novelle 22.695. De vierde EG-richtlijn behoorde in 1993 in wetgeving te zijn omgezet. Hierin is vertraging ontstaan als gevolg van pensioenjurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG. Een voorstel tot wijziging van de vierde EG-richtlijn is in behandeling bij de Europese Raad. 171 In de Verenigde Staten geldt bijvoorbeeld een algeheel verbod op geslachtsafhankelijke tabellen bij actuariële berekeningen. 172 Zie artikel 1 sub h van het Besluit Gelijke Behandeling (Stbl. 1994, 657), een algemene maatregel van bestuur waarin uitzonderingen op de discriminatieverboden van de Algemene wet gelijke behandeling nader worden omschreven. 173 Op het onderwerp Arbeid wordt ingegaan door de ABVAKABO, Adviesbureau Vrouw en Techniek, Algemene Nederlandse Bond voor Ouderen, de vakcentrales AVC, CNV, FNV en MHP, Clara Wichmann Instituut, Humanistisch Overleg Mensenrechten, Initiatiefgroep vrouwen met een handicap, Instituut Vrouw en Arbeid, de Katholieke Plattelandsvrouwen Nederland, Landelijk Bureau Leeftijdsdiscriminatie, Nederlandse ChristenVrouwenbond, het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, Steunpunt Landelijke Boerinnen Belangen, VNO-NCW en de Vrouwenpartij. 170

63

overheid krijgt uiteraard ook de nodige aandacht. Verder wijzen de NGO's op het belang van positieve actie, van scholing en van de regelgeving in Europees verband. Vele organisaties beschrijven de moeilijkheden waar specifieke groepen vrouwen (extra) mee te kampen hebben. Kwesties die van diverse zijden naar voren worden gebracht, zijn economische zelfstand igheid, beloningsverschillen tussen mannen en vrouwen, en de (ontbrekende) mogelijkheden voor vrouwen om een loopbaan op te bouwen. Arbeid en zorg - De gezamenlijke vakbewegingen FNV, AVC, MHP en CNV bepleiten een betere verdeling van arbeid en zorg. Zij noemen de verhoging van de arbeidsparticipatie, de individuele economische zelfstandigheid en de verbetering van de mogelijkheden om arbeid en zorg daadwerkelijk te combineren. - De regering wijst bij de combinatie arbeid en zorg te eenzijdig de sociale partners als verantwoordelijk aan en geeft te weinig inhoud aan de eigen verantwoordelijkheid voor beleid en voorzieningen. 174 - Een groot knelpunt bij de herverdeling van taken is de onvoldoende mate waarin mannen onbetaalde zorg- en gezinsverantwoordelijkheden overnemen. Emancipatie is een maatschappelijke noodzaak, niet een vrouwenprobleem. De invloed van het beleid op mannen moet dus ook gemeten worden, en er moeten indicatoren komen om de vooruitgang te beoordelen. - Nieuwe arbeidsstructuren zijn nodig, met vloeiende overgangen tussen privéleven, betaalde en onbetaalde arbeid, vrije tijd en scholing. Het desegregatiebeleid moet gericht zijn op het bevorderen van in- en doorstroom in en het beperken van de uitstroom van vrouwen uit mannenberoepen. Door in- en doorstroom van mannen in vrouwenberoepen mag geen verslechtering van de positie van vrouwen optreden. - De nieuwe Algemene bijstandswet legt in beginsel een arbeidsplicht op aan alleenstaande vrouwen met kinderen vanaf vijf jaar. De noodzaak zelf zorg te moeten verlenen, kan inschakeling in het arbeidsproces in de weg staan. Dat geldt des te meer bij onvoldoende mogelijkheden tot kinderopvang. De gemeenten hebben de bevoegdheid om in individuele gevallen vrouwen van de arbeidsplicht te ontheffen. De sanctie op weigering van inschakeling kan zwaar zijn: een uitkering onder het bestaansminimum. Functiewaarderingssystemen en functieomschrijvingen - Functiewaarderingen zijn niet altijd vrij van 'gender bias'. - Bij twintig procent van de vrouwen verschilt de functieomschrijving met de praktijk: vooral in de lagere salarisklassen is er sprake van onvolledige of onjuiste functiebeschrijvingen en van onderwaardering van administratieve functies. Verder komen vooral de mannenfuncties in aanmerking voor inconveniëntietoeslag; het door vrouwen gedane zware werk in de thuiszorg komt daar niet voor in aanmerking. Zwangerschap en bevalling - De Werkloosheidswet (WW) voorziet niet in een afdoende bevallingsregeling. De eerste drie maanden van het wettelijk zwangerschapsverlo f worden gelijk gesteld met ziekte. Dit betekent de facto dat werkloze zwangeren hun WW-uitkeringsrechten met drie maanden bekort zien. - Het is gewenst dat er een uniforme regeling komt voor een flexibel zwangerschaps- en 174

Zie ook het advies van de Sociaal-Economische Raad: Toekomstscenario's onbetaalde arbeid, 96/06.

64

-

bevallingsverlof van minimaal zestien weken in combinatie met betaald ouderschapsverlof van minimaal zes maanden, te verlengen tot negen maanden. Het opnemen van voltijds ouderschapsverlof mag bij werkloosheid nadien niet leiden tot het niet-voldoen aan de referte-eis in de WW. Conform de eis in artikel 11 lid 2 onder a van het Verdrag heeft Nederland een wettelijk verbod van ontslag op grond van zwangerschap, maar de door hetzelfde artikel voorgeschreven sancties ontbreken.

Onbetaald werkend - Er wordt nog veel werk door vrouwen gedaan zonder daar (financiële) waardering voor te krijgen, laat staan dat deze arbeid een behoorlijke rechtspositie oplevert. De waarde van de onbetaalde arbeid dient daarom in het Bruto Nationaal Produkt zichtbaar te worden als aanzet voor de erkenning van deze arbeid. - De betekenis van het begrip sociale partner moet uitgebreid worden. Op dit moment beperkt de betekenis zich tot vertegenwoordigers van betaald werkenden, terwijl wenselijk is dat ook onbetaald werkenden in het begrip sociale partner worden opgenomen. - De dominante positie van de betaalde arbeid moet doorbroken worden; ook in de wetgeving en de collectieve overeenkomsten moeten de belangen van onbetaald werkenden meegenomen worden. - Vrijwilligerswerk moet worden opgewaardeerd door fiscale faciliteiten. Opleidingen - Seksestereotiepe opleidings- en beroepskeuzen resulteren in verschillende uitgangsposities op de arbeidsmarkt en in arbeidsorganisaties, wat logischerwijs een doorwerking heeft in het vervolg van de arbeidsloopbaan. Er bestaat nog steeds behoefte aan maatregelen die seksestereotiepe opvattingen en gedrag moeten uitbannen. - Werkgelegenheidsmaatregelen en mogelijkheden tot om-, her- en bijscholing zijn steeds vaker uitsluitend bedoeld voor uitkeringsgerechtigden. Het voornemen om uitkeringsinstanties meer zeggenschap te geven bij de Arbeidsvoorziening zet de kansen van niet-uitkeringsgerechtigden verder onder druk. Het grootste deel van deze groep wordt gevormd door (aspirant-herintredende) vrouwen met een verdienende partner. - Diverse werkgeversorganisaties en opleidings- en ontwikkelingsfondsen mogen geen (opleidings)gelden voor meewerkende echtgenoten ter beschikking stellen omdat zij niet op de loonlijst staan. Aangezien deze vrouwen vaak een sleutelpositie hebben in de bedrijven, is een he rwaardering van hun positie, ook in het kader van hun voorbeeldfunctie, onontkoombaar. Verschil in beloning - Beloningsverschillen blijven voorkomen, vooral door 'gender bias' in de functiewaarderingssystemen. In Europees verband is het daarom dringend ge wenst dat de 'Code of good practice' van juli 1996 verspreid en onder de aandacht worden gebracht. 175 Hierin staan richtlijnen om vrouwen- en mannenfuncties te inventariseren en opnieuw te waarderen binnen een sekseneutraal functiewaarderingssysteem. - De werkgevers zijn van mening dat het overgrote deel van de beloningsverschillen verklaarbaar is door verschillen in werkzaamheden en persoonskenmerken. Een 175

Gedragscode voor de toepassing van gelijke beloning voor arbeid van gelijke waarde voor mannen en vrouwen op het werk. Mededeling van de Europese Commissie d.d. 17 juli 1996, COM (96) 336 def, catalogusnummer CB-CO-96-336-NL-C.

65

-

verkleining van het verschil in gemiddelde beloning is vooral gebaat bij het doorbreken van seksestereotiepe opvattingen en gedrag. Een positieve ontwikkeling is het verbod op onderscheid naar arbeidsduur; een negatieve ontwikkeling is de voorgenomen dispensatie van het wettelijk minimumloon aangezien deze maatregel vooral vrouwen zal treffen.

Flexibilisering - Er is onvoldoende aandacht van overheidszijde voor de negatieve gevolgen die flexibiliteit kan hebben voor de combineerbaarheid van taken. Onregelmatige arbeidspatronen die niet voorspelbaar zijn, vormen immers juist een belemmering voor deze combineerbaarheid, wat vooral duidelijk is bij de kinderopvang. - De inspanningen die de overheid levert om waarborgen aan de werknemer te bieden tegen de vaststelling van onregelmatige arbeidspatronen, is onder de maat. 176 - Om de rechtspositie van flexwerkers (voornamelijk vrouwen) te verbeteren en flexcontracten te reguleren, zijn ook een aantal ingrepen in de sociale zekerheid gewenst. 177 Kinderopvang - De overheid is medeverantwoordelijk voor kwalitatief voldoende, toegankelijke, betaalbare en bereikbare kinderopvang, maar neemt niet alle passende maatregelen in de zin van het Verdrag. 178 - Er is een blijvend groot tekort aan kinderopvang, waaronder buitenschoolse opvang, ook voor scholieren tot vijftien jaar, terwijl de opvang van nul- tot vierjarigen dreigt af te nemen na de decentralisatie van de gelden voor kinderopvang. - Opvang door ouders zelf of door instellingen wordt onnodig moeilijk gemaakt vanwege te hoge kosten. Een departementale werkgroep heeft voorgesteld om de overheidsbijdragen aan de kinderopvang te verlagen. 179 Invoering van dit voorstel zal tot gevolg hebben dat steeds minder vrouwen met kinderen aan het arbeidsproces zullen deelnemen, omdat dit in financieel opzicht geen enkel voordeel meebrengt. Dit voorstel dient dan ook niet uitgevoerd te worden. - Voor zelfstandigen moet de belastingaftrek ten behoeve van kinderopvang vergroot worden. Positieve actie - De werkgevers geven in hun reactie blijk van "grote aarzelingen" ten aanzien van tijdelijke voorkeursbehandelingen; zij staan afwijzend tegenover de CEDAW-aanbeveling over quota. Zij achten in de voorwaardenscheppende sfeer (tijdelijke) maatregelen specifiek gericht op vrouwen mogelijk, om achterstandssituaties in bepaalde sectoren en 176

Voorbeeld: de Arbeidstijdenwet bevat een verplichting voor de werkgever om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van de werknemers bij de vaststelling van een arbeidspatroon. Deze verplichting is niet met waarborgen omkleed, zodat de werknemer geen enkel recht heeft om het arbeidspatroon te weigeren indien dit niet te combineren is met bestaande zorgtaken. 177 Zo dient de Ziektewet/WUBLZ een vangnet te bieden, moet de weekverzekering uitgebreid worden naar een maandverzekering voor flexwerkers die geen beroep kunnen doen op doorbetaling, en dient er een opbouw-WW ingericht te worden waarin de referte-eis en de arbeidsverledeneis worden losgelaten. 178 De overheidsbijdrage aan de vermindering van het tekort bedroeg 4.700 plaatsen, in de periode van 1990 tot 1994. Het kabinet lijkt vooralsnog niet bereid tot extra inspanningen. Integendeel, de betaalbaarheid van en de toegang tot de voorzieningen dreigt voor grote groepen werkende ouders nog meer in het geding te komen. 179 Voor wat hoort wat, eindrapport van de ambtelijke MDW-werkgroep Eigen betalingen, Den Haag, 1996, p. 7 - 17. Aangeboden aan de Tweede Kamer op 26 april 1996. TK 1995-1996, 24 036 nr.17.

66

functies op te heffen of te verminderen. Zij denken daarbij aan specifieke scholingsfaciliteiten voor vrouwen en aan kinderopvangregelingen die geheel of gedeeltelijk gericht zijn op vrouwelijke werknemers, uiteraard met het oog op het proportionaliteitsbeginsel. Toegang tot de arbeid - Niet-uitkeringsgerechtigden (meestal vrouwen) komen in de praktijk niet of nauwelijks in aanmerking voor additionele arbeid, zoals Melkertbanen. - Uit onderzoek is herhaaldelijk gebleken dat gedeeltelijk arbeidsongeschikte vrouwen, ook als zij wel uitkeringsgerechtigd zijn, veel minder profiteren van reïntegratiemaatregelen dan gedeeltelijk arbeidsongeschikte mannen. Tot dusver heeft er geen correctie van het beleid plaatsgevonden. - De positie van de Vrouw en Werkwinkels, de Migrantenwinkels en de Vrouwenvakscholen wordt bedreigd door de Arbeidsvoorzieningswet. Juist deze instellingen behalen positieve resultaten met betrekking tot de verbetering van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt. De achterstanden van vrouwen op dit terrein zijn nog allerminst ingelopen en de opheffing van de instellingen zal dat proces vertragen. Dit levert dus een verslechtering op vergeleken met de bestaande situatie, wat in strijd is met het Verdrag. Specifieke groepen - Het is noodzakelijk om rekening te houden met de etnische segregatie op de arbeidsmarkt, zodat gericht streefpercentages en -data opgesteld kunnen worden. Trainingen en organisatieadviezen voor de integratie van allochtone werknemers moeten gestimuleerd worden. - De positie van vrouwen met een handicap is uitermate zwak, zowel vergeleken met vrouwen zonder handicap als met mannen met een vergelijkbare handicap. - Tot de groep met de laagste inkomens in Nederland behoort de omvangrijke en groeiende groep vrouwen van vijfenzestig jaar en ouder. Deze vrouwen - en zeker de alleenstaanden - verdienen specifieke aandacht. Gebrek aan economische zelfstandigheid en het ontbreken van een aanvullend pensioen maken dat zij blijvend veroordeeld zijn tot een minimumbestaan. Vrouwen die wel pensioenaanspraken hebben, ondervinden vaak de nadelen van (in)directe discriminatie uit het verleden. Veel maatregelen die de (in)directe discriminatie moeten compenseren, komen te laat of hebben te weinig effect. De al dan niet expliciete norm in wetgeving en beleid is nog altijd de jonge prestatiegerichte betaald werkende. - Boerinnen en tuindersvrouwen verkeren in een zwakke positie. Zij krijgen geen beloning voor hun werk en zijn dubbel belast met bedrijf en gezin. Betaalde arbeid buitenshuis verrichten zij vaak uit noodzaak, vanwege de verarming in land- en tuinbouw. De beeldvorming over mannelijkheid en vrouwelijkheid is zeker op het platteland een factor die de ongelijke machtsverhoudingen in stand houdt. De overheid zou een campagne kunnen opzetten, die speciaal gericht is op het platteland. - Vrouwen met een technische beroep vinden moeilijk een baan in het vak waarvoor zij zijn opgeleid; zij worden nog steeds niet serieus genomen in de uitoefening van hun beroep. Het bestrijden van stereotiepe rolpatronen en vooroordelen blijft dan ook noodzaak. - In de gezondheidszorg wo rdt veel onbetaald werk verricht; deze werkers zouden op zijn minst een onkostenvergoeding moeten krijgen. Verder zouden kinderopvang, verzekering, scholing, ondersteuning en vervanging geregeld moeten zijn.

67

Leeftijdsdiscriminatie - Er is een sterk verband tussen vrouwen- en leeftijdsdiscriminatie. Het arbeidsverleden van vrouwen is in het algemeen tien jaar korter dan dat van mannen. Dat heeft gevolgen voor het inkomen, het persoonlijk vermogen en het pensioen. Ook andere leeftijdsgrenzen, bijvoorbeeld de 1990- maatregel en in de Algemene nabestaandenwet (grens bij personen geboren voor 1950), zullen waarschijnlijk geen sekseneutrale uitwerking blijken te hebben. - Er moet ook aandacht zijn voor de discriminatie naar leeftijd op de arbeidsmarkt; oudere (her)intredende vrouwen verkeren in een dubbele achterstandspositie: zij worden zowel naar sekse als naar leeftijd gediscrimineerd. Het wordt wenselijk geacht nader onderzoek te verrichten naar de feitelijke leeftijdsdiscriminatie van vrouwen. Economische zelfstandigheid - De verplichting tot economische zelfstandigheid zoals neergelegd in de 'achttienjarigenmaatregel' (die in haar uitwerking niet sekseneutraal is), vraagt om adequate voorlichting. - De positie van meewerkende vrouwen in de inkomenstoedeling, de sociale zekerheid en de belasting moet geregeld worden. Hetzelfde geldt voor de algemene gelijkberechtiging van mannen en vrouwen in de sociale zekerheid en de belastingen. - Door stijging van de arbeidsdeelname is het aantal economisch zelfstandige vrouwen gestegen tot dertig procent, wat nog veel te laag is. 180 Omdat het overheidsbeleid gericht is op individualisering wordt het belang van economische zelfstandigheid alleen maar groter. - Omdat vrouwen vaker dan mannen een verdienende partner hebben, leiden regelingen met een partner-inkomenstoets bij vrouwen vaker tot het verlies van een uitkering. Deze toets dient te verdwijnen om vrouwen conform het Verdrag dezelfde rechten als mannen op sociale zekerheid te verzekeren. - De gelijke behandeling van vrouwen is niet voldoende gegarandeerd nu na een arrest van het Europese Hof van Justitie beloning van overwerk door deeltijders niet verplicht is. Dit houdt geen rekening met de extra belasting en kosten (oppas) voor een deeltijder die overwerkt. Loopbaan - Vrouwen zijn oververtegenwoordigd in de lagere salarisklassen en stromen moeizaam door, vooral door het ontbreken van deeltijdwerk op leidinggevende posities. - Vrouwen stromen veel minder dan mannen door naar bestuursfuncties, ondanks hun capaciteiten. Dit blijkt te worden veroorzaakt doordat vrouwen het nut van bestuursfuncties betwijfelen, mannelijke bestuurders nauwelijks streven naar evenwichtige vertegenwoordiging en het stereotiepe beeld van besturen is een mannenzaak, nog steeds bestaat. Het doorbreken van deze beeldvorming is sociaal broodnodig en brengt ook economisch profijt. - Er is onderzoek nodig naar de slechte vertegenwoordiging van vrouwen in werkgevers- en werknemersorganisaties op Europees niveau en vervolgens moeten er maatregelen komen ter stimulering van deelname. Pensioenen - De grootste kwestie op dit moment is, aldus het Instituut Vrouw & Arbeid, vanaf welke datum deeltijdwerkers (c.q. vrouwen) hun recht op gelijke pensioenopbouw kunnen 180

Voortgangsrapportage inzake de positie van vrouwen in arbeid, p. 12. Ministerie van SZW. Den Haag, 1994.

68

-

verwezenlijken. Volgens het Europese Hof van Justitie hebben deeltijdwerkers een aanspraak op pensioen met terugwerkende kracht tot 8 april 1976. Over de verjaringstermijn - waarna geen aanspraak op pensioenopbouw gemaakt kan worden bestaat nog steeds onduidelijkheid. De nationale rechter beslist over verjaring en in de uitspraken tot op dit moment varieert de verjaringstermijn van vijf tot twintig jaar. Het is aan te bevelen deze verjaringstermijn ruim te nemen, aangezien anders het recht op gelijk pensioen alsnog gefrustreerd wordt. De overheid kan maatregelen nemen die bevorderen dat pensioenfondsen zelf rechten toekennen vanaf in elk geval 1976. Een aantal fondsen doet dat al. De toegang tot pensioenvoorzieningen is voor flexibele arbeidscontractanten en uitzendkrachten minder goed gewaarborgd dan voor werknemers met een vast dienstverband.

4.3.4 Opvattingen van de rapportagecommissie Er bestaat een globale overeenstemming over de analyse van de in vergelijking met mannen slechtere sociaal-economische positie van vrouwen. In het zoeken naar oplossingen richt de overheid zich meer op de aanbodzijde van arbeid; de NGO’s richten zich meer op de vraagzijde. De overheid wil vrouwen stimuleren, desnoods met sancties (denk aan arbeidsplicht voor bijstandsgerechtigden), om aan betaalde arbeid deel te nemen. Vrouwenorganisaties menen dat de slechtere werkgelegenheidssituatie voor vrouwen bijzondere maatregelen vergt. De overheid en de NGO’s vinden elkaar op de noodzaak van maatregelen om de combinatie van arbeid en zorg voor mannen en vrouwen te vergemakkelijken, en op de noodzaak om de arbeidsorganisatie aan te passen aan een situatie waarin het traditionele kostwinner- met- huisvrouwmodel is verdwenen. Het OESO-rapport Shaping structural change: the role of women wordt algemeen als een belangrijk richtinggevend document beschouwd. De rapportagecommissie kan hier niet uitvoerig ingaan op het aangedragen materiaal. In de eerste plaats is de aan de Tweede Kamer aangekondigde analyse op sociaal-economisch terrein ter voorbereiding op de tweede CEDAW-rapportage buiten de taakopdracht van rapportagecommissie komen te vallen en nog niet beschikbaar (zie hoofdstuk 1). In de tweede plaats is onderzoek nodig naar de betekenis van het Verdrag voor wetgeving en beleid op het terrein van arbeid en inkomen. Het is wel duidelijk dat het Verdrag op deze terreinen meer eisen stelt dan het Europese recht. Een belangrijke meerwaarde die het Verdrag bijvoorbeeld heeft, is dat de sector informele arbeid - te denken valt aan thuiswerksters, oproepkrachten, alfahulpen, huishoudelijke hulpen - waarin vrouwen zwaar zijn oververtegenwoordigd, ook door het Verdrag wordt bestreken. 181 In de derde plaats ontbrak het de rapportagecommissie aan mogelijkheden voor eigen onderzoek en analyse naar aanleiding van het zeer interessante materiaal dat is aangedragen. Wel kunnen er conclusies worden getrokken over de doelstelling van het sociaal-economisch beleid en over een paar actuele kwesties. De doelstelling van het sociaal-economisch beleid in relatie tot het Vrouwenverdrag Het Instituut Vrouw & Arbeid bracht de doelstelling van het sociaal-economisch beleid heel adequaat onder woorden: "Toetssteen moet zijn of het overheidsbeleid ertoe leidt dat de achterstand van vrouwen van jaar tot jaar afneemt. A fortiori zijn maatregelen die de achterstand van vrouwen vergroten, in strijd met de verdragsverplichting." 181

Het vrouwenverdrag: een beeld van een Verdrag, pag. 142 e.v. Zie noot 33 in hoofdstuk 2.

69

Toekomstige emancipatienota SZW Het aangedragen materiaal is op zinvolle wijze te gebruiken bij de totstandkoming en inhoud van de emancipatienota van SZW die in 1997 het licht zal zien. Datzelfd e geldt voor de aangekondigde nota Zorg voor economische zelfstandigheid. Flexibilisering en emancipatie In de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 kondigt het kabinet aan dat de ministeries van EZ en SZW via onderzoek de voor- en nadelen van flexibilisering in relatie tot emancipatie in kaart willen brengen. Door veel NGO's en ook in de literatuur wordt gesignaleerd dat flexibiliteit in werktijden een voordeel kan zijn voor de combinatie van arbeid en zorg, maar ook een zeer groot nadeel. In de zorgsector bijvoorbeeld worden thans flexibele min/maxcontracten afgesloten waarbij een gemiddeld aantal arbeidsuren van 20 uur per week wordt gegarandeerd, maar waarbij de arbeidsuren van 0 tot 40 uur per week kunnen schommelen. Zorgtaken worden bij dergelijke cont racten heel moeilijk uitvoerbaar; een behoorlijke stabiliteit in beschikbaarheid is daarbij een vereiste. Flexibilisering op de arbeidsmarkt betekent een toename van baanonzekerheid en van inkomensonzekerheid. Vrouwen zijn oververtegenwoordigd in de sectoren waar reeds lang veel flexibele arbeidscontracten worden gesloten; het heeft hen geen economische zelfstandigheid opgeleverd, integendeel. Een ander stelsel van sociale zekerheid en een verbeterde toegang tot de arbeidsmarkt zijn nodig om de inkomenspositie van vrouwen niet te laten verslechteren als gevolg van verdergaande flexibilisering. Het is daarnaast de vraag of mannen in een samenleving met een grote mate van baanonzekerheid bereid en in staat zullen zijn om hun traditionele voltijdse arbeidsparticipatie te veranderen. Onzekerheid en een grotere afhankelijkheid maken mensen over het algemeen niet erg veranderingsgezind en veroorzaken een zwakkere onderhandelingspositie op tegenover werkgevers. Flexibilisering is een maatschappelijke ontwikkeling die overduidelijk interfereert met het emancipatieproces. Het Verdrag omvat de opdracht om dergelijke maatschappelijke ontwikkelingen voortdurend te analyseren met het oog op de verbetering van de positie van vrouwen. Het onderzoek dat de twee departementen hebben aangekondigd, is dan ook noodzakelijk. Positieve actie Positieve actie - een veranderingsstrategie die erop gericht is om het aandeel van vrouwen binnen een organisatie structureel te vergroten - is al in de jaren zeventig op de politieke agenda gekomen. 182 Begin jaren tachtig deed de EG- ministerraad een aanbeveling aan de lidstaten om te komen tot een nationaal beleid voor positieve actie langs drie lijnen: de sociale partners aanmoedigen positieve actie in arbeidsorganisaties te bevorderen, voorbeeldprojecten starten in de overheidssfeer en maatregelen nemen om op nationaal niveau te voorzien in gegevensverzameling, follow- up en evaluatie. In dat kader werd in het Beleidsplan Emancipatie (1985) het instrument positieve actie aangemerkt als een van de belangrijkste beleidsinstrumenten voor de verbetering van de positie van vrouwen in arbeidsorganisaties; de overheid heeft daarbij een voorwaardenscheppende en stimulerende rol. Deze benadering past in de gedachte dat materiële gelijkheid soms moet worden bereikt met compensatie van ongelijkheid. In de jaren negentig heeft de term positieve actie maatschappelijk een negatieve lading 182

Een aantal formuleringen in deze alinea is ontleend aan een rapport van drs. A.M. van Iren: Van positieve actie voor vrouwen naar: vrouw in bedrijf. SZW/VUGA. Den Haag, 1995.

70

gekregen. De overheid heeft de stimulerende en coördinerende rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken met betrekking tot positieve actie voor vrouwen bij de rijksoverheid teruggebracht tot een monitorfunctie. 183 Aan het zelfstandig stimulerend optreden richting arbeidsorganisaties is een einde gemaakt. Gekozen is voor een intermediair. In oktober 1996 is 'Opportunity in bedrijf' gestart. Deze campagne is bedoeld voor het bedrijfsleven, maar wordt vooralsnog vrijwel geheel door de overheid gefinancierd. De missie van deze campagne is te bevorderen dat bedrijven en instellingen vanuit hun eigen economisch belang het potentieel van vrouwen beter benutten. In de voorbereiding en presentatie van deze campagne is de term positieve actie feitelijk taboe verklaard. Kennelijk om de negatieve connotatie van deze term te vermijden. Dat neemt niet weg, dat de doelstellingen in essentie dezelfde zijn gebleven: het streven naar een evenredige arbeidsparticipatie van vrouwen op alle niveaus in arbeidsorganisaties, het bevorderen dat arbeidsorganisaties vrouwelijke talenten beter benutten, het opbouwen van een eigentijds netwerk voor arbeidsorganisaties en het bijdragen aan maatschappelijke erkenning van het economisch potentieel van vrouwen. De rapportagecommissie heeft er op zich geen moeite mee, dat het bedrijfsleven de doelstelling van een kwantitatief en kwalitatief hogere participatie van vrouwen primair benadert vanuit het eigen economische belang. Anders ligt dat voor de overheid, die vanuit het verdragsperspectief een bredere verantwoordelijkheid heeft; zij mag zich daaraan niet onttrekken door deze participatie te reduceren tot een economisch probleem, dat door het bedrijfsleven zelf moet worden opgelost. De commissie wijst er op dat de overheid, door haar ambivalente houding tegenover het gebruik van de term positieve actie, afbreuk doet aan de legitimatie van beleid dat binnen en buiten de overheid nog onder die noemer wordt gevoerd. De rijksoverheid zal daarom opnieuw - zo nodig met gebruikmaking van andere termen - duidelijk moeten maken, dat zij de doelstelling van een hogere kwantitatieve en kwalitatieve participatie van vrouwen in arbeidsorganisaties volop handhaaft en een structurele vertaling in het beleid geeft. Steun voor campagnes als 'Opportunity in bedrijf' behoort daarom een permanent element in het emancipatiebeleid te zijn. Daarnaast dient de voorbeeldfunctie van het overheidspersoneelsbeleid te worden hersteld en moet er ruimte worden gemaakt voor kansrijke initiatieven vanuit de samenleving. Kinderopvang Na afloop van de Stimuleringsmaatregel kinderopvang en de decentralisatie van het kinderopvangbeleid lijkt de rijksoverheid de greep op de uitvoering van deze verdragsverplichting te zijn kwijtgeraakt. Op grond van het Verdrag blijven wetgever en rijksoverheid eindverantwoordelijk voor adequate kinderopvangvoorzieningen zowel in kwantitatief als kwalitatief opzicht. Uit de lange wachtlijsten voor reguliere en flexibele kinderopvang en uit de onvoldoende geregelde opvang rond de schooltijden, blijkt de ontoereikende implementatie van het Verdrag. Er dient een pakket aan maatregelen te worden ingezet om volgens een schema met streefcijfers de tekorten weg te werken. De rijksoverheid blijft hierop aanspreekbaar. Invoering van de in andere Europese landen gebruikelijke continuroosters op basisscholen zou een passende maatregel kunnen zijn. De interesse van de rijksoverheid voor kinderopvangvoorzieningen is overigens niet verdwenen. In het project Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) is nagegaan of er in de kinderopvang meer marktwerking geintroduceerd kan worden. Een 183

De nota Vervolgbeleid positieve actie voor vrouwen bij de rijksoverheid 1991-1995, voorzag in centrale - op kabinetsniveau vastgestelde - streefcijfers.

71

rapport met voorstellen om in het bijzonder de eigen bijdragen zeer drastisch te verhogen, is in het voorjaar van 1996 aangeboden aan de Tweede Kamer. 184 Het kinderopvangbeleid van de rijksoverheid heeft altijd in het teken gestaan van de positieverbetering van vrouwen. In de overwegingen van het MDW-rapport spelen die geen rol. Te verwachten negatieve effecten voor het totaal aan dergelijke voorzieningen bleven daarom buiten beeld, zo ook de vermindering van de mogelijkheden van gemeenten om gesubsidieerde kinderopvangvoorzieningen op hetzelfde peil te handhaven. Het kinderopvangbeleid dient volgens de rapportagecommissie in het teken te blijven staan van positieverbetering van vrouwen. Het moet worden aangemerkt als een verantwoordelijkheid van de gehele samenleving, opdat er een einde komt aan de situatie waarin kinderzorg wordt gezien als een privéprobleem - in praktische en financiële zin - van vrouwen, met als consequentie verminderde ontplooiingsmogelijkheden. 185 Zwangerschapsverlof en werkloosheidsuitkering De WW kent geen zwangerschaps- en bevallingsverlof van drie maanden. Een werkloze vrouw heeft op grond van de Ziektewet recht op een uitkering voor zwangerschaps- en bevallingsverlof. In dat geval wordt haar uitkering op grond van de WW niet opgeschort, waardoor deze vrouw haar WW- uitkering met drie maanden bekort ziet. Hier is sprake is van directe discriminatie, aangezien er een geslachtsafhankelijk nadeel optreedt. De WW dient op dit punt te worden aangepast. Pensioenen voor vrouwen in het algemeen Op het gebied van de aanvullende pensioenen komt veel ongelijke behandeling van vrouwen voor. Het verdient dan ook aanbeveling het systeem van aanvullende pensioenen te onderzoeken op elementen van ongelijke behandeling. Een emancipatie-effectrapportage om de pensioenplannen van het kabinet te toetsen op de effecten voor de pensioenpositie van vrouwen ligt eveneens in de rede. Hierbij kan gedacht worden aan het middelloonpensioen en de decollectivisering van de pensioenregelingen. Geslachtsafhankelijke actuariële berekeningen Het gebruik van geslachtsafhankelijke actuariële factoren (naar geslacht verschillende sterftetabellen) bij pensioenen leidt tot nadelen voor vrouwen. Lutjens noemt het uit algemeen oogpunt van gelijke behandeling onbevredigend en onwenselijk dat een vrouw benadeeld wordt ten opzichte van een man, alleen vanwege haar geslacht. Hij wijst in dit verband op de vierde EG-richtlijn gelijke behandeling die reeds een aantal nadelige effecten verbiedt. Hij beveelt in zijn rapport van juni 1995 wetswijzigingen aan. Het gebruik van geslachtsafhankelijke actuariële factoren is directe discriminatie waarvoor het Verdrag geen uitzonderingsmogelijkheden kent. Het wettelijk toelaten van deze vorm van directe discriminatie en de aarzelingen binnen de ontwikkeling van het Europese gelijkebehandelingsrecht om op dit punt vrouwen volledig gelijke rechten te geven, lijken vooral te zijn ingegeven door traditionele opvattingen van pensioenfondsen en pensioenverzekeraars. 186 184

Zie noot 179 in dit hoofdstuk. Zie noot 123 in hoofdstuk 3. 186 Volgens de rechtspraak van Hof van Justitie van de EG mogen bij pensioenregelingen geen ongelijke premies worden gehanteerd, noch ongelijke uitkeringen aan mannen en vrouwen worden verstrekt. Ongelijkheid in werkgeverspremies is wel toegestaan. Dit maakt vrouwen tot duurdere werknemers. Ook is ongelijkheid bij waarde-overdracht volgens het Hof van Justitie toegestaan. 185

72

Het gebruik van geslachtsafhankelijke actuariële factoren bij de berekening van premies, uitkeringen en daarvan afgeleide prestaties, en bij pensioenverevening dient te worden verboden. De rapportagecommissie steunt Lutjens in zijn aanbeveling om een dergelijk verbod op te nemen in de AWGB. Zij deelt echter niet Lutjens' standpunt dat er een uitzondering mogelijk moet blijven voor levensverzekeringen die individueel bij verzekeringsmaatschappijen worden gesloten. Voor zelfstandige ondernemers, onder wie een groeiende groep vrouwelijke ondernemers, is immers de levensverzekering een belangrijke en vaak de enige mogelijkheid voor een oudedagsvoorziening. Dat het bij individuele levensverzekeringen, zoals Lutjens stelt, niet mogelijk zou zijn voor geslachtsafhankelijke factoren groepssolidariteit te realiseren, overtuigt immers niet. Het gebruik van andere geslachtsafhankelijke factoren als zwangerschap en bevalling is overigens in individuele verzekeringen reeds verboden. Het is ontoelaatbaar om geslachtsafhankelijke factoren te hanteren, ook al is er op korte termijn geen gemakkelijke oplossing voorhanden. 4.4

Gezondheidszorg

4.4.1 Inhoud van de verdragsverplichting Het doel van artikel 12 is het uitbannen van discriminatie van vrouwen op het terrein van de gezondheidszorg. Voorts eist het artikel het waarborgen van passende, zo nodig kosteloze, dienstverlening rond zwangerschap en bevalling. Het CEDAW stelt in Aanbeveling 14 dat staten adequate maatregelen moeten nemen om vrouwenbesnijdenis uit te bannen en dat dit onderdeel van het nationale gezondheidsbeleid behoort te zijn. In Aanbeveling 15 staat dat staten speciale maatregelen dienen te treffen inzake de bedreigingen van aids voor vrouwen. In de eerste Nederlandse CEDAW-rapportage wordt bij de behandeling van artikel 12 volstaan met een korte beschrijving van het Nederlandse beleid, waarin de gelijke toegankelijkheid van gezondheidszorgvoorzieningen geacht wordt te zijn geregeld via het stelsel van ziektekostenverzekeringen. Er wordt niet ingegaan op de ongelijke gezondheidstoestand van vrouwen en mannen. Wel worden er enige bijzondere projecten genoemd, zoals die ter bevordering van de toegankelijkheid voor allochtone vrouwen, en projecten die de afstemming van hulpverlening en gezondheidszorg op de behoeften van vrouwen beogen. Seksueel geweld komt in de eerste Nederlandse CEDAW-rapportage ook aan de orde. Genoemd wordt de financiering van instellingen en projecten die zich bezig houden met onderzoek, deskundigheidsbevordering van hulpverleners, en het voorkomen van seksueel misbruik door hulpverleners. Over lid 2, ten slotte, wordt vermeld dat medische hulpverlening bij zwangerschap en bevalling via collectieve financiering kosteloos is, evenals psychosociale hulp bij zwangerschap en alleenstaand ouderschap. In samenhang met artikel 5 dient de overheid vooroordelen ten aanzien van vrouwen in de gezondheidszorg onmiddellijk te bestrijden. De verdragsverplichting bestrijkt de organisatie van de lichamelijke en geestelijke gezondheidszorg en het aanbod van alle vormen van gezondheidszorg ('cure' en 'care'). Een moeilijkheid bij de toetsing van de naleving van deze verplichtingen is het gebrek aan statistische gegevens over sekseverschillen in de gezondheidszorg. Het systematisch verzamelen en beschikbaarstellen van registratiegegevens inzake sekseverschillen met betrekking tot de gezondheidstoestand en de consumptie van de

73

gezondheidszorgvoorzieningen is dus een vereiste. 187 4.4.2

Bevindingen van het rapport De betekenis van artikel 12 vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht In dit rapport (voortaan in dit hoofdstuk: Vrouwenverdrag/Gezondheidszorg188 ) wordt de conclusie getrokken dat de uitbanning van discriminatie van vrouwen op het terrein van de gezondheidszorg inhoudt dat steeds gekeken dient te worden naar de feitelijke positie van vrouwen. Vrouwen dienen in materieel opzicht dezelfde positie te verkrijgen als mannen. Dat betekent dat in het beleid rekening gehouden dient te worden met de specifieke behoeften van vrouwen als gevolg van hun biologische kenmerken, hun rol bij de voortplanting en hun positie in de samenleving. De behoeften van vrouwen in een extra kwetsbare positie dienen apart in het beleid te worden betrokken. Gedoeld wordt op onder meer oudere, allochtone en illegale vrouwen en vrouwen met een chronische ziekte of handicap. Enkele conclusies over het gebruik van de gezondheidszorg - Vrouwen hebben een grotere en andere ziektelast dan mannen. De hogere levensverwachting speelt hierbij een grote rol, maar blijkt niet de enige verklaring te zijn. - Er is sprake van ondervertegenwoordiging van vrouwen in de medisch-specialistische zorg, terwijl vrouwen vaker dan mannen lijden aan chronische aandoeningen. Soms is bij deze aandoeningen medisch-specialistische zorg niet de oplossing en zijn vrouwen aangewezen op alternatieven waaraan vaak eigen bijdragen zijn verbonden, zoals fysiotherapie. Er zijn ook ernstige aandoeningen die bij vrouwen onvoldoende worden onderkend door de eerstelijnszorg, zoals hart- en vaatziekten en diabetes. - De dienstverlening aan zwangere vrouwen en jonge moeders voldoet niet aan de eisen van artikel 12; diverse vormen van zorgverlening zijn geen onderdeel van het standaard verstrekkingenpakket, en als ze dat wel zijn, dienen er vaak eigen bijdragen te worden betaald. 189 - Vrouwen hebben - gezien het vaker voorkomen van langdurige aandoeninge n en beperkingen - meer behoeften aan 'care'. De productiviteit van de 'care'sector heeft geen gelijke tred gehouden met de vergrijzing. De thuiszorg kan niet voldoen aan de vraag. Particuliere thuiszorg is voor vrouwen, gezien hun lagere inkomen, minder toegankelijk dan voor mannen. De informele zorg, die voor een onevenredig deel door vrouwen wordt verricht, verdient meer ondersteuning en beloning. Het aandeel van mannen dient te worden gestimuleerd. (Op dit punt legt het rapport een verband met het emanc ipatiebeleid.) - De voorgestelde Koppelingswet waarborgt aan illegale en onverzekerde vrouwen alleen toegang tot collectief gefinancierde zorg in het geval van een acute medische noodsituatie. Dit wetsvoorstel staat op gespannen voet met het Verdrag. 190

187

Ook het CEDAW heeft in zijn Aanbeveling 9 (1989) de nadruk gelegd op de absolute noodzaak van statistische gegevens om de positie van vrouwen adequaat te kunnen beoordelen. 188 De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht. Het onderzoek is uitgevoerd door een multidisciplinair onderzoeksteam van juristen en sociaal-wetenschappers in opdracht van de rijksoverheid. Het rapport is in het kader van deze nationale rapportage gepubliceerd. Zie noot 7 in hoofdstuk 1. 189 Zie ook W.C. Monster, Medische zorg bij zwangerschap en bevalling, in: hoofdstuk 13 (Capita selecta, caput 1) van het rapport: De betekenis van artikel 12 vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht. Zie noot 7 in hoofdstuk 1. 190 Wat de zorg rond zwangerschap en bevalling betreft, lijkt deze vrees inmiddels te zijn ondervangen door de toezegging van de regering dat de zorg rond zwangerschap en geboorte ook voor illegaal verblijvende vrouwen toegankelijk zal blijven. Medische opvang na seksueel geweld wordt vooralsnog niet genoemd, maar het

74

Enkele conclusies over seksespecifieke gezondheidszorg - Preventieve programma's, preconceptionele en prenatale diagnostiek hebben vrouwen gezondheidswinst opgeleverd. Wel signaleert het rapport een schaduwzijde: het zelfbeschikkingsrecht van vrouwen kan in ge vaar komen als het verwachtingspatroon ontstaat dat vrouwen alle mogelijke preventieve onderzoeken moeten ondergaan rond de voortplanting. Op dit moment betekent dit vooral aandacht voor de houding van de aanbieders van deze zorg en voor de voorlichting. - Het gemiddeld aantal huisartsbezoeken van vrouwen ligt hoger dan dat van mannen. Dit is deels toe te schrijven aan de slechtere gezondheidstoestand van vrouwen. Verder hangt frequent bezoek samen met vragen rond anticonceptie, kinderwens, zwangerschap, aandoeningen van de geslachtsorganen, psychische problemen, gevolgen van seksueel geweld en sociaal-demografische kenmerken. Verder worden vrouwen minder snel doorverwezen en vaker terugbesteld. Bezuinigingen op de huisartsenzorg treffen vrouwen daarom meer dan mannen en zijn dus in hun effect niet sekseneutraal. De nadelige effecten voor vrouwen dienen in kaart te worden gebracht en er dient onderzocht te worden of compensatie mogelijk is. - In de geestelijke gezondheidszorg is een seksespecifieke benadering geboden. De achtergrond en problematiek van vrouwen en mannen met een psychiatrische stoornis zijn zeer verschillend. - Tweemaal zoveel vrouwen als mannen gebruiken benzodiazepinen als slaap- en kalmeringsmiddelen. Er kleven nogal wat nadelen aan deze middelen. Medicalisering en communicatieproblemen tussen vrouwen en artsen vormen een voor de hand liggende verklaring. Voorlichting aan artsen en publiek is wellicht een van de oplossingen. - Gesignaleerd wordt de noodzaak van seksedifferentiatie bij geneesmiddelenonderzoek. - Er bestaat nog steeds een beeld dat vrouwen onnodig gebruik maken van de gezondheidszorg. Van deze beeldvorming ondervinden vrouwelijke patiënten nadelige gevolgen in de behandeling en bejegening van artsen. Bovendien blijkt uit onderzoek dat vrouwen juist minder vaak naar de huisarts gaan dan op grond van hun gezondheidstoestand verwacht mag worden. - Huisartsen signaleren onevenredig veel psychische en sociale problemen bij vrouwen. - Tussen vrouwelijke patiënt en mannelijke arts is vaak sprake van slechte communicatie. 4.4.3 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Van de kant van het ministerie van VWS wordt uitgebreid ingegaan op een aantal artikelen van het Verdrag waar dit departement in zijn totaliteit raakvlakken mee heeft en beleid op voert. Aan de orde komen artikel 5 vooroordelen ten aanzien van de positie van oudere en gehandicapte vrouwen en gezinseducatie, artikel 6 bestrijding van vrouwenhandel en exploitatie van prostitutie, artikel 7 participatie in het politieke en openbare leven, artikel 11 arbeid, en artikel 13 economisch en maatschappelijk leven. Voor dit hoofdstuk is vooral gekeken naar de inbreng van VWS op het gebied van artikel 12, gezondheidszorg en bijzondere maatregelen bij zwangerschap. VWS verklaart het verschil in consumptie van gezondheidszorgvoorzieningen tussen mannen en vrouwen vooral uit het feit dat vrouwen langer leven. De regering hecht groot belang aan een inhaalmanoeuvre om artsen, onderzoekers en beleidsmakers meer bewust te maken van hiaten in de kennis over hart- en vaatziekten en de gevaren die vrouwen op dit punt bedreigen. Er wordt geen verklaring gegeven voor de ministerie van Justitie heeft reeds te kennen gegeven dat hulp bij seksueel geweld zeker tot de uitzonderingen op het beginsel van uitsluiting van voorzieningen behoort.

75

achterstand in kennis en aandacht voor hart- en vaatziekten bij vrouwen. Een doelstelling van het beleid is de integratie van vrouwenhulpverlening in de reguliere gezondheidszorg. Van 1992-1997 loopt het Werkprogramma Vrouwenhulpverlening dat via speerpunten (huisartsen, seksueel geweld, ervaringsdeskundigheid, geestelijke gezondheidszorg, vrouwenzelfhulp en voorlichting) de integratie moet bevorderen. VWS onderkent het belang van vrouwenzelfhulp en verstrekt een basissubsidie aan de Federatie Vrouwenzelfhulp. Het beleid hieromtrent is erop gericht om samenwerking met de reguliere zorg tot stand te brengen. In 1995 heeft het Nederlands centrum Geestelijke Volksgezondheid een onderzoek verricht naar de situatie van seropositieve vrouwen in Nederland, waaruit naar voren kwam dat er geen sociale gemeenschap voor vrouwen met hiv/aids bestaat. Vrouwen zijn meer geïsoleerd. Thans is het project Vrouwen en aids geïntegreerd in Aletta, het landelijk centrum voor vrouwengezondheidszorg, waardoor de aandacht voor vrouwen in het preventie- en zorgprogramma is verbeterd. Het fenomeen geslachtskeuze op niet- medische gronden krijgt aparte aandacht van VWS; het ministerie verwijst onder meer naar het in juni 1995 uitgebracht rapport van de Gezondheidsraad hierover. Hoewel de minister van VWS geslachtskeuze op niet-medische gronden een ongewenste ontwikkeling vindt, staan haar vooralsnog geen instrumenten ter beschikking een kliniek voor geslachtskeuze te verbieden. Komende wetgeving inzake bijzondere medische verrichtingen kan de mogelijkheid bieden om in te grijpen. 191 In juli 1996 heeft de Tweede Kamer een rapport van VWS ontvangen over gezondheidseffectscreening. 192 Het ministerie van VWS neemt het initiatief tot een aantal experimenten met als doel beleidsvoornemens te toetsen op effecten voor de volksgezondheid. 193 4.4.4 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages194 De NGO-rapportages stellen voor een deel dezelfde problemen aan de orde als de opsteller van het rapport Vrouwenverdrag/Gezondheidszorg. Daarnaast noemen zij de volgende knelpunten. Gebruik van de gezondheidszorg - Het toewijzingssysteem bij opname in het verpleeghuis is gebaseerd op stereotiepe beeldvorming; voor mannen gelden andere normen die een grotere kans op indicatiestelling voor opname bieden dan de normen die voor vrouwen gelden. - De ontwikkeling van voorrangsbeleid voor zieke en arbeidsongeschikte werknemers treft 195 vrouwen in het bijzonder vanwege hun lage arbeidsparticipatie. Bezuinigingen in de gezondheidszorg - De gezondheidszorg heeft de laatste jaren in het teken gestaan van kostenbesparing en 191

Voorstel voor een Wet op de bijzondere medische verrichtingen, TK 1995-1996, 24 788. K. Putters. Gezondheidseffectscreening, rationele modellen in hun bestuurlijke context. TK 1995-1996, 24126, nr.14. 193 Brief van de minister van VWS aan de Tweede Kamer met kenmerk GZB/GZ 96-1774. 194 Op het onderwerp gezondheid wordt ingegaan door Aletta, Initiatiefgroep Vrouwen met een Handicap, Katholieke Plattelandsvrouwen Nederland, Koninklijke Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst, Landelijk Bureau Leeftijdsdiscriminatie, Nederlandse ChristenVrouwenbond, Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten en TransAct. 195 De opkomst van de zogeheten weekendklinieken voor zieke en arbeidsongeschikte werknemers. Zolang vrouwen minder aan het arbeidsproces deelnemen, zullen mannen meer baat bij deze klinieken hebben. Mensen zonder baan zullen aangewezen blijven op lange wachtlijsten. 192

76

-

-

terugdringen van het beroep op zorg. Doordat de ziektelast in onevenredige mate bij vrouwen ligt, worden vrouwen door bezuinigings- en efficiëncymaatregelen harder getroffen dan mannen. Vrouwenhulpverlening, tegenwoordig aangeduid als seksespecifieke hulpverlening, is een vorm van hulpverlening waarbij bij uitstek rekening wordt gehouden met verschillen tussen mannen en vrouwen. De overheid ziet vrouwenhulpverlening ten onrechte als een tijdelijke vernieuwingsimpuls, waar zij slechts tijdelijk verantwoordelijkheid voor hoeft te dragen. Het subsidiebeleid voor de vrouwenhulpverlening staat onder toenemende druk. Zo heeft het ministerie van VWS, aldus WEMOS, in zijn begroting voor 1997 het emancipatiebudget weggestreept. Emancipatieprojecten dienen voortaan gefinancierd te worden uit de reguliere budgetten. Er is echter geen enkele garantie dat dit gebeurt. Gezien het grote belang en de verdiensten tot nog toe van de vrouwenhulpverlening is het geboden dat deze beter ondersteund wordt en dat deze erkend wordt als een noodzakelijk onderdeel van het zorgaanbod. De ontoereikendheid van de thuiszorg en de bezuinigingen die er plaatsvinden, verzwaren de taken van de meestal vrouwelijke mantelzorgers die, zeker op het platteland, onder grote druk staan om mantelzorg te verlenen. Deze ontwikkeling belemmert individualisering en economische zelfstandigheid, en vraagt om ingrijpen door de overheid. Informele zorg dient alleen een aanvullende functie te hebben.

De positie van werkenden in gezondheidszorg - De toegang tot en de beoefening van het artsenberoep lijken in een aantal opzichten strijdig met het Verdrag. Bij het artsenberoep zijn tot nog toe deeltijdwensen, ouderschapsverlof en bevallingsverlof moeilijk inpasbaar. Voor wie de opleiding tot medisch specialist volgt, is de combinatie van gezinsvorming en voldoen aan de eisen van de opleiding zeer moeilijk. Bij de toelating tot de opleiding lijkt overigens de mogelijkheid van zwangerschap(pen) al een rol te spelen bij de selectie. - De arbeidsvoorwaarden in de gezondheidszorg, inclusief de thuiszorg, zijn niet afgestemd op de eisen van deze tijd wat kinderopvang, loopbaanplanning en -begeleiding, en parttime leidinggeven betreft. Bovendien is uitbreiding van het aantal beroepskrachten noodzakelijk. - De samenstelling van patiënten-consumentenorganisaties is niet evenredig, onafhankelijk van de zeer diverse samenstelling en taakverdeling. Er zijn meer vrouwen dan mannen actief, maar op alle niveaus - uitvoerend en bestuurlijk - hebben de mannen de verantwoordelijkheid voor het beleid en dragen de vrouwen zorg voor de ziektespecifieke activiteiten. Beleid - Er is te weinig aandacht voor gezondheidsbeleid als facetbeleid. Gezondheidszorg heeft immers raakvlakken met gezondheidsbescherming en milieuhygiëne (VROM, Landbouw, Justitie), met volkshuisvesting (VROM), met scholing en opleiding (OC&W), met het sociaal-economische beleid - verarming onder vrouwen (EZ en SZW), en met de samenwerking op Europees en internationaal niveau (Ontwikkelingssamenwerking en BuZa). 4.4.5 Opvattingen van de rapportagecommissie Het rapport Vrouwenverdrag/Gezondheidszorg neemt in feite afstand van de benadering die de regering nog koos in de CEDAW-rapportage van november 1992. Omdat de VWS-bijdrage werd vastgesteld kort na verschijning van genoemd rapport, is het begrijpelijk dat dit departement niet expliciet op de conclusies ingaat. De

77

rapportagecommissie doet dat wel. Zij onderschrijft de conclusie dat de verschillen tussen mannen en vrouwen in gezondheidstoestand en in de consumptie van voorzieningen met zich meebrengen dat het beleid van de overheid en het beleid in de gezondheidszorg als zodanig voortdurend dient te worden afgestemd op deze verschillen. Van daaruit dient rekening gehouden te worden met biologisch en sociaal bepaalde specifieke behoeften van vrouwen. De vrouwenhulpverlening en de vrouwengezondheidszorg - thans verbreed tot seksespecifieke hulpverlening - hebben in het rapport genoemde problemen, zoals de communicatie tussen arts en vrouwelijke patiënt, medicalisering en tekortschietend preventiebeleid, adequaat opgepakt en van oplossingen voorzien. Er moeten derhalve goede redenen zijn om van overheidssteun op deze terreinen af te zien. Thans wordt nog te vaak van de veronderstelling uitgegaan dat algemeen gezondheidsbeleid neutraal zou zijn. Te constateren valt dat nog onvoldoende in kaart wordt gebracht wat de gevolgen voor vrouwen zijn van (voorgenomen) beleid. Zo kan een systeem van eigen bijdragen of aanvullende verzekeringspakketten vrouwen harder treffen dan mannen. 196 Ook de maatregelen op het gebied van de thuiszorg hebben effecten voor vrouwen. Bij afwezigheid van voldoende thuiszorg wordt de druk op een mantelzorg, vooral verleend door vrouwen, groter. 197 Met nadruk zij erop gewezen dat de toenemende vergrijzing, met de daaruit voortvloeiende groeiende zorgvraag, haaks staat op het beleid gericht op arbeidsparticipatie van tot nu toe niet betaald werkende vrouwen. Daardoor wordt immers het tot nu toe vooral door vrouwen geleverde zorgaanbod voor ouderen, kleiner. Thans wordt op dit verschijnsel onvoldoende geanticipeerd. Geslachtskeuze op niet-medische gronden is in strijd met het Verdrag wanneer hier 'gender bias' aan ten grondslag ligt. Ten slotte vraagt de rapportagecommissie aandacht voor het fenomeen vrouwenbesnijdenis. Hoewel dit in Nederland strafbaar is, blijkt uit publicaties dat vrouwenbesnijdenis hier toch voorkomt. 198 Aan deze verboden mag niet getornd worden; het is van groot belang dat er streng op wordt toegezien. 4.5

Familieleven

4.5.1 Inhoud van de verdragsverplichting Aan de uitbanning van discriminatie op het terrein van het familieleven besteedt het Verdrag in verschillende artikelen aandacht. De belangrijkste bepaling is artikel 16 dat betrekking heeft op gelijkheid in het personen- en familierecht. In artikel 5 komt de traditionele rolverdeling in het ge zin aan de orde. Voor alleenstaande moeders is artikel 3 van belang, aangezien daarin ontplooiingsmogelijkheden van vrouwen centraal staan. Voor lesbische moeders is artikel 15 van belang, aangezien het feit dat de niet-biologische moeder op geen enkele wijze familierechtelijke betrekkingen met de kinderen kan krijgen - zoals de Nederlandse wetgeving stelt - op gespannen voet staat met de in dat artikel vereiste gelijkheid voor de wet. Artikel 16 vereist onder andere gelijke rechten bij het aangaan en beëindigen van een huwelijk; gelijke rechten en verantwoordelijkheden als ouder; gelijke rechten binnen het huwelijk met betrekking tot eigendom en de keuze voor beroep of werkkring. 196

Vermeldenswaardig is in dit verband de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 juli 1996, waarin een regeling voor eigen bijdrage voor kraamhulp in het ziekenhuis ingeval van opname bij bevalling op medische indicatie buiten toepassing werd verklaard op grond van de ILO-verdragen 102 en 103. 197 Nationale Commissie Chronisch Zieken. Advies Mantelzorg voor chronisch zieken. Zoetermeer, 1996. 198 Op grond van opzettelijke mishandeling én op grond van het onbevoegd uitoefenen der geneeskunst.

78

In Aanbeveling 19 en Aanbeveling 21 over gelijkheid in het huwelijk en familierelaties, worden de verdragsstaten erop gewezen dat ook binnen het gezin vrouwen gevrijwaard dienen te zijn van seksespecifiek geweld. Voorts wordt aanbevolen om wetgeving aan te passen die discriminerende maatregelen, gebaseerd op normen, gewoonten en sociaal-culturele vooroordelen bevat, en om wetgeving in overeenstemming met artikelen 9 (nationaliteitsrecht), 15 en 16 te creëren en te handhaven. De eerste Nederlandse CEDAW-rapportage maakt melding van de inspanningen om het onderscheid tussen mannen en vrouwen in het personen- en familierecht op te heffen. 199 Die uitbanning van directe discriminatie van vrouwen op dit terrein is op een paar "thans nog resterende ongelijkheden" na voltooid. Een deel daarvan wordt momenteel aangepast (naamrecht en ontkenning vaderschap); een ander deel blijft voortbestaan omdat de desbetreffende bepalingen volgens de regering niet discriminerend zijn. Het is niet haalbaar in deze rapportage het brede terrein van het familieleven geheel te beschrijven. Er is meer studie nodig om de inhoud van de verplichtingen op dit terrein in volle omvang vast te stellen. 4.5.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Het ministerie van Justitie vermeldt in zijn bijdrage dat de zorg voor de kwaliteit van wetgeving een belangrijke taak is van dit departement. Internationaalrechtelijke toetsing wordt daaronder begrepen. Het ministerie besteedt aandacht aan de wetsvoorstellen die momenteel op bovengenoemde terreinen in behandeling zijn. De mogelijkheid van blijvende strijdigheid met het Verdrag komt daarbij niet aan de orde. Over het voorstel tot wijziging van de Wet conflictenrecht echtscheiding (zie hierna uitgebreider in 4.5.3) wordt opgemerkt dat de aanleiding voor de verdergaande erkenning van de verstoting ligt in enige honderden naturalisatiedossiers. Deze worden niet afgewikkeld omdat (in de praktijk vooral) de hertrouwde Marokkaanse aanvrager niet kan aantonen dat zijn eerdere echtgenote zich heeft neergelegd bij de door hem uitgesproken verstoting. 4.5.3 Uitvoe ring van de verplichting volgens de NGO-rapportages200 Naamrecht In het huidige naamrecht heeft een vrouw die getrouwd is of haar kind laat erkennen, wettelijk niet de mogelijkheid om haar kind haar eigen naam te geven. Dat dit anno 1997 nog steeds geldend recht is, getuigt niet van daadkrachtig optreden van de overheid, aldus de NGO's. In 1984 verscheen een voorontwerp tot herziening van het naamrecht, de Hoge Raad heeft in 1988 bepaald dat het huidige naamrecht in strijd is met het beginsel van gelijkheid van mannen en vrouwen. Thans ligt een wetsvoorstel bij de Eerste Kamer dat bij afwezigheid van een keuze door de ouders automatisch de naam van de man aan het kind toedeelt. 201 Dit wetsvoorstel is in strijd met artikel 16 lid 1 sub d van het Verdrag, dat verplicht tot gelijke rechten van ouders bij het kiezen van een geslachtsnaam voor hun kinderen. Wetsvoorstel conflictenrecht echtscheiding In de huidige Wet conflictenrecht echtscheiding van 1981 is erkenning van verstoting slechts mogelijk als blijkt dat de vrouw ermee heeft ingestemd. Op 7 mei 1996 is bij de Tweede Kamer een wijzigingsvoorstel ingediend, dat beoogt de mogelijkheid van erkenning van een 199

Slotnota, Anders geregeld. TK 1991-1992, 15 401, nr. 9. Op de hier behandelde onderwerpen van Familieleven wordt ingegaan in de rapportages van het Clara Wichmann Instituut, de Marokkaanse Vrouwen Vereniging Nederland, het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, de Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen. 201 Zie hoofdstuk 3, noot 97. 200

79

verstoting uit te breiden voor die gevallen waarin de buitenlandse vrouw in het land van herkomst verblijft. Instemming is dan niet langer een vereiste. 202 Het wijzigingsvoorstel ontlokte aan een van de NGO's de opmerking: "Het indienen van zo'n voorstel laat wel duidelijk zien dat zelfs ministeries niet op de hoogte zijn van verdragsverplichtingen, dat is zorgwekkend." De NGO's voeren een groot aantal bezwaren aan. - De belangenafweging achter het wetsvoorstel is onbegrijpelijk. - Het is voor de verstoten vrouw wel degelijk van belang op de hoogte te zijn van het einde van haar huwelijk, zodat ze de bruidsschat kan opeisen en kan hertrouwen; bovendien zal in een aantal gevallen een echtscheidingsprocedure in Nederland voor haar belangrijk kunnen zijn. - Het argument dat de vrouw niet te achterhalen is om bewijs van instemming met de verstoting te verkrijgen, roept ernstige twijfels op. - Van een in Nederland wonende man mag verwacht worden dat hij weet of nagaat welke eisen in Nederland aan een erkenning van een ontbinding van een huwelijk worden gesteld (sinds 1981) en hij kan zorgen dat daaraan wordt voldaan. Doet hij dit niet, dan heeft hij eventuele problemen daaromtrent aan zichzelf te danken; er kan altijd nog een reguliere echtscheidingsprocedure gevoerd worden. - Het verblijfplaatscriterium beschermt vrouwen onvoldoende tegen situaties waarin zij naar het land van herkomst worden teruggebracht, of daar na een vakantie worden achtergelaten en vervolgens na enige tijd worden verstoten. - Nederlandse echtscheidingsvonnissen worden door een aantal islamitische landen niet erkend. Met het wijzigingsvoorstel wordt geen onderhandelingspositie gecreëerd om deze wel te laten erkennen. Vooral Marokkaanse vrouwen ondervinden veel nadelen van het feit dat de Nederlandse echtscheiding niet wordt erkend in Marokko. - Tegenover de tegemoetkoming aan Marokkaanse mannen die willen naturaliseren, staan de problemen van 5000 in Nederland gescheiden Marokkaanse vrouwen die moeilijker dan voorheen kunnen naturaliseren. Bij het ophalen van de benodigde papieren lopen zij het risico te worden opgepakt wegens overspel. Nederland stelt namelijk sinds twee jaar de eis dat bepaalde papieren gelegaliseerd worden in het land van herkomst. - De mensenrechtenbeweging en de vrouwenbeweging in Marokko ijveren voor aanpassing van het personen- en familierecht ter verbetering van de rechten van vrouwen. De verstoting zonder betrokkenheid van de vrouw is een instituut dat in Marokko inmiddels aan betekenis verliest. - De eenzijdige verstoting is in strijd met artikel 16 lid 1 sub c van het Verdrag. - Erkenning van de eenzijdige verstoting is in strijd met de fundamentele beginselen van de Nederlandse rechtsorde. - Op de Wereldvrouwenconferentie is het zelfbeschikkingsrecht van vrouwen erkend; onderdeel daarvan is het niet-verbreken van het huwelijk tegen haar zin. 203 Wet limitering alimentatie De Wet limitering alimentatie stelt in principe een maximum (12 jaar) aan de duur van alimentatiebetalingen na echtscheiding. Deze wet gaat uit van de - thans nog niet bereikte situatie van een volledig geëmancipeerde samenleving en is vooral nadelig voor vrouwen die tijdens hun huwelijk niet of nauwelijks buitenshuis hebben gewerkt in een tijd dat dat niet 202

TK 1995-1996, 24 709, nrs. 1-3: voorstel tot wijziging van de Wet van 25 maart 1981 (Wet conflictenrecht echtscheiding). Op 21 november 1996 heeft de Tweede Kamer een zeer kritisch voorlopig verslag vastgesteld. 203 Nederlandstalig verslag van de vierde wereldvrouwenconferentie te Peking, 4-15 september 1995, Den Haag, 1996.

80

ongewoon was. Momenteel wordt er door Divortium, de bond van gescheiden vrouwen, en de Stichting Rechtenvrouw een procedure gevoerd over deze wet. Volgens eiseressen is deze in strijd met artikel 2 van het Verdrag, omdat de wet vrouwen op een achterstandspositie zet en een verslechtering van de positie van vrouwen ten opzichte van die van mannen bewerkstelligt. Ouderschap en afstamming - Het Clara Wichmann Instituut pleit voor verzorgend ouderschap als genererend criterium voor juridisch ouderschap. Het vasthouden door de regering aan de "fundamentele uitgangspunten" van het familierecht heeft als gevolg dat met name sociale moeders en homoparen uitgesloten worden van juridisch ouderschap. Het sociale ouderschap houdt in dat de (mede)verzorgende ouder geen biologische band heeft met het kind, waardoor belangrijke rechtsgevolgen niet intreden voor zowel ouder als kind: de onderhoudsplicht, het gezag, erfrechtelijke regelingen, het recht op naam en nationaliteit en omgangsrecht. Maar binnen de grote groep sociale ouders wordt onderscheid gemaakt: sociale moeders worden niet gelijk behandeld aan sociale vaders, en homoseksuele paren niet hetzelfde als heteroseksuele paren. Zo kunnen vaders en hetero's wel juridische ouders worden, maar sociale moeders en homoparen nooit. 204 Door het vasthouden aan (fictieve) afstamming komt het huidige afstammingsrecht in strijd met internationale rechtsregels in de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens en in het Verdrag. 205 - Het wetsvoorstel medevoogdij en gezamenlijke voogdij legt de ongelijkheid vast en is daarmee eveneens strijdig met het recht op eerbiediging van het gezinsleven en gelijke behandeling in de Europese Conventie. - Er wordt momenteel een proefproces gevoerd om stiefouderadoptie te verkrijgen voor een sociale moeder in een lesbische relatie. Dit is afgewezen door de rechtbank en het Hof te Amsterdam; nu buigt de Hoge Raad zich hierover. 4.5.4 Opvattingen van de rapportagecommissie De rapportagecommissie beperkt zich hier tot drie onderwerpen uit de actualiteit: het naamrecht, het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet conflictenrecht echtscheiding (verdergaande erkenning van de verstoting) en het afstammings/ouderschapsrecht. De ongelijkheid tussen man en vrouw in het adelsrecht is behandeld in paragraaf 3.2.2. De traditionele rolverdeling tussen mannen en vrouwen, die vrouwen vooral in het domein van het familieleven positioneert, vormt een belemmering voor de volledige gelijkheid van mannen en vrouwen. Deze rolverdeling staat de ontplooiing van vrouwen in de weg en heeft geleid tot een - ook in juridisch opzicht - inferieure positie in de samenleving. Het Verdrag richt zich zowel op de verbetering van deze inferieure positie als op de verandering van de traditionele rolverdeling. De verwezenlijking van de mensenrechten door vrouwen is nauw verbonden met de inrichting van het familieleven. Naamrecht Op grond van het Verdrag had gelijkheid in het naamrecht reeds lang ve rwezenlijkt behoren te zijn. 206 Het laatste regeringsvoorstel hield in dat bij gebreke van een keuze de kinderen de 204

De Emancipatieraad heeft hier eerder al op gewezen in een brief aan de betrokken bewindspersonen over het Nederlands rapport inzake de implementatie van het Vrouwenverdrag, adv.nr. ER-93/50, 2 december 1993. 205 A.A.M. Mattijssen, Sociaal Ouderschap in juridisch perspectief, lezing symposium Clara Wichmann Instituut, 15 juni 1995. 206 De rechterlijke macht schuift inmiddels de nationale wet opzij. Rechtbank Zwolle, d.d. 8 juli 1996: het verzoek van de ouders, inhoudende dat hun kind de achternaam van de vrouw (moeder) zou krijgen, werd

81

naam van de moeder krijgen. Dit is in het verleden door talloze maatschappelijke organisaties, waaronder vrouwenorganisaties, bepleit. Bij de doorbreking van de traditie dat kinderen de naam van de vader krijgen, is een wat sterkere positie van vrouwen opportuun te achten. Daarnaast zijn er veel alleenstaande moeders wier kinderen haar naam dragen, en er is geen onzekerheid over de biologische band tussen een kind en zijn moeder. Het Verdrag laat een sterkere positie van vrouwen op dit punt toe. Het huidige door de Tweede Kamer geamendeerde wetsvoorstel tot wijziging van het naamrecht is in strijd met artikel 16 lid 1 sub d. Dit artikel verplicht tot gelijkheid in de rechten als ouder. Het wetsvoorstel zoals het thans bij de Eerste Kamer ligt, verleent het kind bij afwezigheid van een keuze de geslachtsnaam van de vader. Dit betekent in feite dat de vader kan beslissen. Als hij meewerkt, kan het de naam van de moeder worden. Werkt hij niet mee, dan is er geen keuze en krijgt het kind (en eventueel volgende kinderen) zijn naam. De vrouw blijft voor het toewijzen van haar geslachtsnaam dus afhankelijk van de man, terwijl de man voor de toewijzing van zijn geslachtsnaam niet afhankelijk is van de vrouw. Dit is in strijd met de gelijkheid waar het Verdrag om vraagt. Het feit dat de Tweede Kamer dit wetsvoorstel in zijn huidige vorm heeft aanvaard en andere mogelijkheden heeft afgewezen, doet daar niet aan af. Werkelijk gelijke behandeling houdt ten minste in dat bij gebreke van overeenstemming het geschil aan de rechter wordt voorgelegd. De wetgever dient het wetsvoorstel in ieder geval op dit punt bij te stellen. Wetsvoorstel conflictenrecht echtscheiding Dit wetsvoorstel wekt bevreemding in het licht van de expliciete bezwaren die Nederland heeft aangetekend tegen de voorbehouden op artikel 16 die een aantal staten heeft gemaakt. 207 Het is daarnaast moeilijk te begrijpen waarom het advies is genegeerd va n de Raad van State, die tot heroverweging adviseerde in verband met de gelijkberechtiging van vrouwen. In de Memorie van Toelichting wordt een toetsing aan het Verdrag niet vermeld. Uit contacten met het ministerie van Justitie is bekend dat men er neigt naar een nieuwe onderbouwing van het wetsvoorstel: elke verstoting in welke vorm dan ook moet worden erkend op grond van het internationaal privaatrecht en het recht op gezinsleven van artikel 8 van het EVRM. In het licht van de bestaande wetgeving zou dit een merkwaardig standpunt zijn. Er is geen aanleiding om het tot nog toe gekozen uitgangspunt van een beperkte erkenning van de verstoting te verlaten; de fundamentele beginselen van de Nederlandse rechtsorde vereisen nog steeds dat er bescherming wordt geboden tegen een dergelijke asymmetrische vorm van huwelijksontbinding. Daarbij blijft het van belang dat alle landen waar het om gaat, andere vormen van huwelijksontbinding kennen die aan vrouwen meer rechten geven. De gedachte wordt wel geopperd dat het zou gaan om vrouwen die geen band hebben met de Nederlandse rechtssfeer. De vrouwen in kwestie zijn bekend in Nederland als echtgenote van (bijvoorbeeld) de betrokken Marokkaan. Dat wil zeggen dat hij ooit bij vestiging in Nederland of later deze vrouw als zijn echtgenote bij de Nederlandse overheid heeft geïntroduceerd. Vanaf dat moment krijgen allerlei Nederlandse rechtsregels gevolgen voor de echtgenote. Te denken valt aan kostwinnersvoorzieningen, kinderbijslag, recht op gezinshereniging, en onderdelen van het Nederlandse personen- en familierecht. Als de verstoting heeft plaatsgevonden vóór de vestiging in Nederland, dan kent de Nederlandse overheid haar niet gehonoreerd (zaaknr. 95-2539). Gerechtshof Den Haag, d.d. 8 maart 1996: het verzoek van de vader om de kinderen te laten erkennen, terwijl zij wel de naam van de moeder zouden behouden, werd gehonoreerd (rekestnr. 575-H-95). 207 Zoals Marokko, Koeweit, Maleisië, Egypte, Turkije en Irak.

82

want de Marokkaan reisde ongehuwd binnen - en kan er dus ook geen probleem zijn met de naturalisatie. Het is derhalve onduidelijk hoe vrouwen, die hier wel bekend zijn, toch geen enkele band zouden hebben met de Nederlandse rechtssfeer. Nederland handelt in strijd met het Verdrag, in het bijzonder met artikel 16, als dit wetsvoorstel wordt gehandhaafd. Verder zegt Aanbeveling 21: "Lidstaten moeten resoluut alle noties van ongelijkheid van mannen en vrouwen die zijn bevestigd door wetgeving dan wel door religieuze wetten, dan wel door burgerlijke wetten of gewoonten ontmoedigen ...". Afstammingsrecht/ouderschapsrecht Er zijn verschillende wijzigingsvoorstellen in behandeling op het terrein van de betrekkingen tussen ouders en kinderen zoals adoptie, medegezag en afstamming. Deze wetgevingsvoorstellen dienen te worden getoetst aan het Verdrag. Daarbij dient bijzondere aandacht uit te gaan naar een versterking van de juridische gevolgen in het geval van sociaal ouderschap, met een groot accent op het belang van de feitelijke verzorging voor het toekennen van rechten. 4.6

Vreemdelingenbeleid

4.6.1 Inhoud van de verdragsverplichting Het verdrag kent één bepaling die in het bijzonder betrekking heeft op de positie van vrouwelijke vreemdelingen en op vrouwen met een buitenlandse partner. Artikel 9 schrijft in de eerste plaats gelijkheid in het nationa liteitsrecht voor en beschermt vrouwen tegen een automatische koppeling van haar nationaliteit aan die van de echtgenoot. Daarnaast heeft het gehele verdrag betekenis voor het vreemdelingenrecht. Vrouwen met een vreemde nationaliteit, anders dan die van het land van vestiging, hebben een afwijkende rechtspositie, omdat zij aan de bijzondere rechtsregels van het vreemdelingenrecht onderworpen zijn. Deze rechtsregels en de uitvoeringspraktijk dienen te voldoen aan de doelstelling en de eisen van het verdrag. Overeenkomstig de onderverdeling die gemaakt is in hoofdstuk 2, betekent dit dat het vreemdelingenrecht en de uitvoeringspraktijk dienen te voldoen aan het vereiste van gelijkheid voor de wet, aan het recht voor vrouwen op ontplooiing en verwezenlijking van alle mensenrechten, en verschoond dienen te zijn van de dominante genderideologie. Ten slotte geldt dat het gehele Verdrag betekenis heeft voor de positie van vrouwen met een vreemde nationaliteit, in die zin, dat bij de implementatie van de meeste verdragsbepalingen niet voorbijgegaan kan worden aan de bijzondere positie die deze vrouwen in een samenleving innemen. De meeste vrouwen met een vreemde nationaliteit behoren tot een etnische of culturele minderheid. Vrouwen uit etnische en culturele minderheden hebben andere uitgangsposities en andere behoeften. Dit betekent dat bij de implementatie van de meeste verdragsbepalingen aandacht zal dienen te worden besteed aan deze bijzondere categorieën. Daarbij geldt overigens dat de totale groep vrouwen uit etnische en culturele minderheden doorgaans ook veel vrouwen omvat die geen vreemdeling (meer) zijn. De preambule van het Verdrag spreekt uit dat de uitbanning van racisme en rassendiscriminatie van essentieel belang zijn voor de volledige verwezenlijking van de mensenrechten. Het verband tussen de uitbanning van rassendiscriminatie en vrouwendiscriminatie dient derhalve gestalte te krijgen in het beleid ter uitvoering van het Verdrag. In de eerste Nederlandse CEDAW-rapportage wordt erkend dat naast gelijke rechten in het nationaliteitsrecht en vreemdelingenrecht ook bijzondere aandacht voor de positie van vrouwen geboden kan zijn. Voorbeelden die genoemd worden, zijn het feit dat de verzorging

83

van kleine kinderen een rol kan spelen bij de verlenging van verblijfsvergunningen, aandacht voor seksueel geweld bij het opnemen van het vluchtverhaal van vrouwelijke asielzoekers en de noodzaak van extra voorlichting over naturalisatie en verblijfsvergunningen aan buitenlandse vrouwen. Bijzondere aandacht voor de positie van vrouwen is volgens de eerste Nederlandse CEDAWrapportage eveneens geboden binnen het minderhedenbeleid. Genoemd worden projecten om de participatie van vrouwen uit minderheden aan alle terreinen van het maatschappelijk leven te vergroten, en subsidiëring van organisaties en van ontmoetingscentra van zwarte en migrantenvrouwen. Vermeld wordt dat er sprake is van vergaande decentralisatie van minderhedenbeleid en van integratie van op vrouwen gerichte projecten en voorzieningen in de algemene ondersteuningsvoorzieningen voor minderheden. 4.6.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages De ambtelijke bijdrage van het ministerie van Justitie gaat in op het vreemdelingenbeleid en het naturalisatiebeleid. In plaats van de aanduiding vreemdelingenbeleid geeft het ministerie van Justitie de voorkeur aan de term immigratiebeleid, omdat het beleid niet alleen gericht is op toelating maar ook versterking van de rechtspositie van vreemdelingen. Voor zover er extra aandacht uitgaat naar een van beide seksen is dat naar vrouwen. De procedures rond afhankelijke verblijfstitels worden toegelicht. Een vrouw kan bijvoorbeeld na het verbreken van haar relatie een verblijfsvergunning op humanitaire gronden verkrijgen. Dat geldt voor situaties waarin niet voldaan wordt aan de algemene eisen voor een zelfstandige verblijfsvergunning, als is komen vast te staan dat het - gelet op de positie van gescheiden vrouwen - niet verantwoord is haar terug te sturen naar het land van herkomst. Vrouwen die hun partner hebben verlaten vanwege geweldgebruik, worden tijdens de opvangfase verblijfsrechtelijk met rust gelaten. Over de vroegtijdige toekenning van een zelfstandige verblijfsvergunning schrijft het ministerie van Justitie: "Justitie is een overtuigd tegenstander van het in een vroeg stadium toekennen van zelfstandig verblijf. Niet vanwege de potentiële aanzuigende werking, want de inkomenseisen blijven in dat geval ook onverkort gelden, maar om een andere reden die te maken heeft met de bescherming van vrouwen. Justitie vreest (...) gedwongen huwelijken met het oog op een zelfstandig verblijf voor mannen met malafide bedoelingen (...). Het heeft weinig zin een beleid te voeren tegen geweld tegen vrouwen, tegen schijnhuwelijken en tegen gedwongen prostitutie, als via een achterdeur geknoei mogelijk wordt. Overigens zal bij de evaluatie van de Wet voorkoming schijnhuwelijken als onderzoeksvraag worden betrokken of de wet positieve effecten heeft gehad voor de positie van de vrouw." Over het naturalisatiebeleid rapporteert het ministerie van Justitie dat er gelijke eisen aan mannen en vrouwen worden gesteld en dat de beoordeling van de verzoeken van echtparen is geïndividualiseerd. De vrouw moet aan alle inburgeringseisen voldoen. Wel geldt de afspraak met de Tweede Kamer dat bijgehouden wordt of de eerste generatie buitenlandse vrouwen onevenredig uit de boot valt. Mocht dit het geval blijken te zijn, dan zal er beleid volgen om vrouwen van de eerste generatie buitenlanders extra onderwijs te geven. Over de inkomenseis bij gezinshereniging en gezinsvorming wordt het standpunt ingenomen dat er geen aanwijzingen zijn dat vrouwen hierdoor indirect worden gediscrimineerd omdat zij hieraan gezien hun slechtere arbeidsmarktpositie moeilijker zouden kunnen voldoen. Het ministerie van Justitie erkent het belang van vrouwelijke contactambtenaren voor vrouwelijke asielzoekers. De staatssecretaris van Justitie heeft bij brief van 8 mei 1995 een adviesaanvraag ingediend bij de Emancipatieraad over deskundigheidsbevordering van ambtenaren van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) met oog op het beter kunnen herkennen van het vrouwelijk element in de asielaanvraag.

84

De Emancipatieraad heeft zijn advies na de ambtelijke rapportage van het ministerie van Justitie uitgebracht. 208 De staatssecretaris van Justitie heeft zeer positief gereageerd op het advies van de Emancipatieraad en aangekondigd op basis hiervan de opleiding van INDambtenaren te verbeteren. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft in de ambtelijke rapportage geen aandacht besteed aan het minderhedenbeleid. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft bij brief van 20 september 1996 aan het Clara Wichmann Instituut gereageerd op de bezorgdheid over de verstrekking van bijstand en kinderbijslag aan vrouwen die - na verlies van hun afhankelijke verblijfsvergunning wachten op een beslissing over een zelfstandige verblijfsvergunning in het licht van de in de Tweede Kamer aanhangige Koppelingswet. 209 Mits er tijdig een zelfstandige verblijfsvergunning wordt aangevraagd, bestaat er voor elke buitenlandse vrouw een aanspraak op bijstand en kinderbijslag. Dit geldt ook als de vrouw een beslissing afwacht op een bezwaar- of beroepsprocedure tegen een eerste weigering van voortgezet verblijf. De Koppelingswet zal evenmin wijziging aanbrengen in de mogelijkheden van eerste opvang in opvangvoorzieningen van vrouwen die hun echtgenoot vanwege geweldgebruik hebben verlaten, aldus de minister. In de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 kondigt het kabinet aan de mogelijkheden te onderzoeken voor versterking van het zogenaamd zelfstandig verblijfsrecht van migrantenvrouwen. In het in deze beleidsbrief aangekondigde emancipatiebeleid zal apart aandacht worden besteed aan de belangen van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen. Op dit terrein wordt onderzoek aangekondigd en een 'denktank-groep' om ideeën te ontwikkelen op uiteenlopende beleidsterreinen. De uitgangspunten van het emancipatiebeleid, waarbinnen dus een beleid wordt ontwikkeld ten behoeve van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen, zijn pluriformiteit, gelijkheid, zelfstandigheid en sociale verantwoordelijkheid (het vraagstuk van de onderlinge zorg). 4.6.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages210 Beleid in het algemeen - Er is geen eenduidigheid in het overheidsbeleid. Vanuit verschillende beleidsterreinen worden verschillende benaderingen gehanteerd: in het emancipatiebeleid staat economische zelfstandigheid centraal, in het minderhedenbeleid inburgering en in het vreemdelingenbeleid toegang en verblijfsstatus. - Het beleid generaliseert met betrekking tot zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen. Door onvoldoende differentiatie naar sociale klasse en opleidingsniveau is er onvoldoende steun voor vrouwen met een adequate opleiding en vaardigheden. - Een koppeling tussen artikel 3 van het Vrouwenverdrag en het Verdrag tegen rassendiscriminatie kan aanknopingspunten bieden voor een geïntegreerd beleid. Toelating - Inzicht in sociaal-culturele achtergronden van vrouwen en genderdiscriminatie dient 208

Deskundigheidsbevordering bij de IND: naar een 'genderinclusieve' benadering. Emancipatieraad. Den Haag, augustus 1996, adv.nr. IV/46/96. 209 TK 1993-1994, 23715. De zogenoemde Koppelingswet beoogt door de wijziging van een groot aantal wetten en door een praktijk van koppeling van gevensbestanden van overheidsadministraties het verstrekken van voorzieningen aan personen zonder geldige verblijfsvergunning uit te sluiten. 210 Op het onderwerp vreemdelingenbeleid wordt ingegaan door de Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen, Tiye International, Humanistisch Overleg Mensenrechten, Forum, Politiek Vrouwen Overleg en Instituut Vrouw en Arbeid.

85

-

-

-

-

geïntegreerd te zijn in de ambtsberichten die de leidraad vormen bij de beoordeling van asielaanvragen, en in de opleiding van immigratie- en naturalisatieambtenaren. De erkenning van genderdiscriminatie en seksueel geweld jegens vrouwen als schendingen van de mensenrechten van vrouwen door de Wereldconferentie over Mensenrechten in 1993, dient een vertaling te vinden in maatregelen op Europees en nationaal niveau; in de procedure voor toekenning van de vluchtelingenstatus dienen deze vrouwelijke vluchtmotieven erkend te worden. De afhankelijke verblijfsvergunning maakt vrouwen kwetsbaar voor huiselijk geweld, aangezien een verbreking van de relatie tot uitzetting kan leiden. Dit type verblijfsvergunning maakt vrouwen afhankelijk in allerlei opzichten. Immers, verlating door de partner kan tot uitzetting leiden. Vrouwen kunnen daarom belemmerd worden bij de verwezenlijking van hun behoeften, zoals scholing, werk, bewegingsvrijheid en sociale contacten. De afhankelijke verblijfsvergunning druist in tege n de doelstellingen van het emancipatiebeleid van zelfstandigheid en de bestrijding van seksueel geweld in de privésfeer. Bij de beoordeling van een aanvraag om voortgezet verblijf kan de zorg voor jonge kinderen van invloed zijn op de beslissing; dit is echter een 'geheim' beleid; omwille van rechtszekerheid en -gelijkheid is formalisering van dit beleid gewenst. De verscherpte inkomenseis bij gezinshereniging leidt vanwege de slechte arbeidsmarktpositie van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen tot indirecte discriminatie.

Arbeid en inkomen - Een vrouw kan in moeilijkheden komen bij een afwijzende beslissing op een aanvraag van een zelfstandig verblijfsrecht waarbij direct een last tot uitzetting is gegeven. Tijdens de bezwaar- en beroepsprocedures kan deze vrouw maanden van een bijstandsuitkering verstoken zijn, omdat de plaatselijke politie weigert een zogenoemde ABW-verklaring af te geven; er moet meer rekening gehouden worden met goede verklaringen voor het 'niet tijdig' aanvragen van voortgezet verblijf, zoals onzekerheid over herstel van de relatie en een verblijf in een opvanghuis. - Vreemdelingen kunnen zich alleen als werkzoekende inschrijven met een verblijfsdocument. De beslissingen over voortgezette toelating kunnen maanden uitblijven, wat inschrijving als werkzoekende onmogelijk maakt. Het hebben van werk is echter vervolgens van doorslaggevende betekenis voor het recht op voortgezet verblijf. Dit is extra nadelig voor vrouwen die voortgezet verblijf wensen en tijdens het huwelijk geen betaald werk hebben verricht. - Er zijn nieuwe creatieve ideeën nodig voor de ontplooiing en emancipatie van vrouwen van niet-Nederlandse afkomst. Om te komen tot een krachtige bestrijding van discriminatie van vrouwen op de arbeidsmarkt lijkt een strategische alliantie met het bedrijfsleven aanbevelenswaardig. De bestrijding van de achterstand van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen op de arbeidsmarkt kan pas effectief zijn, als rekening gehouden wordt gehouden met de verschillende posities van de verschillende groepen. 4.6.4 Adviezen en literatuur In 1996 zijn twee adviezen van de Emancipatieraad over de positie van zwarte, migranten- en vluchtelingen vrouwen en het vreemdelingenbeleid verschenen, namelijk - Eigen-machtig. De maatschappelijke zelfstandigheid van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen en Deskundigheidsbevordering bij de IND: naar een 'genderinclusieve' benadering. In februari 1996 verscheen het onderzoeksrapport Het VN-vrouwenverdrag en het Nederlands

86

vreemdelingenrecht van het Clara Wichmann Instituut. De knelpunten die de NGO's signaleren, zijn ook te vinden in deze adviezen en het onderzoeksrapport. Daarnaast worden talloze ideeën aangedragen voor verbetering van de positie van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen en het vreemdelingenrecht die grondslag kunnen zijn voor nieuw beleid mede in het licht van de implementatie van het Verdrag. Het Clara Wichmann Instituut dringt aan op emancipatie-effectrapportages bij wijzigingen van het vreemdelingenbeleid, harmonisatie van het Europese immigratiebeleid overeenkomstig resoluties van het Europees parlement en beleidsvorming gebaseerd op de betekenis en samenhang van een aantal VN-verdragen die de positie van vreemdelingen en minderheden betreffen. De Emancipatieraad beveelt onder andere aan om aan partners die zich hier willen vestigen, een keuzemogelijkheid te bieden van verschillende verblijfsvergunningen, afgestemd op de wens en mogelijkheden tot maatschappelijke integratie. 4.6.5 Opvattingen van de rapportagecommissie Het is de rapportagecommissie niet gegeven om over alle onderdelen van het vreemdelingen-, minderheden- en ten behoeve van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen gevoerde emancipatiebeleid conclusies te formuleren. In ieder geval kan geconcludeerd worden dat er een waardevolle hoeveelheid aan ideeën over verbeteringen van deze beleidsterreinen beschikbaar is. 211 Belangrijk is het daarbij om deze beleidsterreinen meer met elkaar in verband te brengen. Ten aanzien van een aantal actuele knelpunten die de positie van vrouwelijke vreemdelingen betreffen, heeft de rapportagecommissie voldoende inzicht gekregen om tot beleidsaanbevelingen te komen. Emancipatie-effectrapportages zijn een zinvol instrument om te voorkomen dat sekseneutraal geformuleerd beleid voorbijgaat aan het overduidelijke verschil in positie tussen vrouwelijke en mannelijke vreemdelingen. Niet te ontkennen vallen de nadelen van de afhankelijke verblijfsvergunning voor vrouwen. De kwetsbaarheid die deze verblijfsrechtelijke positie oplevert in geva l van huiselijk geweld, en de belemmeringen die vrouwen ondervinden bij hun integratie en streven naar zelfstandigheid, zijn in strijd met de eisen die het Verdrag aan het beleid ten aanzien van deze categorie van vrouwen stelt. De bezwaren die het ministerie van Justitie tegen een vroegtijdige zelfstandige verblijfsvergunning naar voren brengt, hebben niet betrekking op de vrees voor een aanzuigende werking, althans voor zover het vrouwen betreft. Men vreest wel een toename van naar Nederland migrerende ma nnelijke partners die malafide bedoelingen hebben. De mogelijkheden om een dergelijke toename te verhinderen, zouden in andere maatregelen moeten worden gevonden dan in een beleid dat bonafide migrerende vrouwelijke partners bij hun ontplooiing in de zin van het Verdrag belemmert. Nog in 1997 heeft de rapportagecommissie klachten ontvangen, onder andere van het Clara Wichmann Instituut en opvanghuizen over het niet-verstrekken van bijstand en kinderbijslag na het vervallen van een afhankelijke verblijfsvergunning en het te weinig rekening houden 211

Concrete voorstellen voor nieuw beleid ten behoeve van de integratie van vrouwen uit minderheidsgroepen wordt gedaan door mr. L. M. Mulder in: Emancipatierechten voor zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen, Nemesis, 1997 nr. 1, zoals de oprichting van vrouwenwinkels in stadswijken waar veel vrouwen van nietNederlandse afkomst wonen.

87

met de bijzondere situatie van een verblijf in een opvangvoorziening. Vrouwen genieten op deze wijze onvoldoende bescherming tegen geweld in de privésfeer. Het is geboden dat bij de beslissing over de toelating van vrouwen als vluchteling of op humanitaire gronden meer aandacht besteed wordt aan de specifieke positie van vrouwen en genderideologisch bepaalde opvattingen. Zo dienen 'vrouwelijke' activiteiten als het verrichten van hand- en spandiensten ten behoeve va n verzetsgroepen erkend te worden als grond voor toelating als vluchteling. Ernstige discriminatoire opvattingen over vrouwen en seksueel geweld door overheden, militairen en gewapende burgers dienen als vervolgingsgrond te worden erkend, althans tot een toelating op humanitaire gronden te kunnen leiden. 4.7

Sport

4.7.1 Inhoud van de verdragsverplichting Het thema sport wordt genoemd in twee verdragsartikelen: artikel 10 gaat over gelijke deelname aan sport en lichamelijke opvoeding in het kader van onderwijs, en artikel 13 verzekert gelijke kansen aan mannen en vrouwen om deel te nemen aan het maatschappelijke leven en noemt daarbij expliciet deelname aan sport (sub c). Aanbeveling 18 gaat over de gelijke toegang van gehandicapte vrouwen tot, onder meer, sport. 4.7.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Het ministerie van VWS ondersteunt financieel diverse projecten die zich richten op vergroting van het aandeel van vrouwen in de sport. Na enkele jaren van nadruk op de actieve participatie van vrouwen, is het beleid nu meer gericht op vervulling van bestuurlijke en sporttechnische kaderfuncties door vrouwen. Het ministerie van SZW maakt melding van een meerjarenplan (1996-1999) om seksueel geweld in de sport aan te pakken via preventieve en curatieve instrumenten. 4.7.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages212 De beeldvorming van vrouwen en mannen, van jongeren en ouderen, met name over het vervullen van leidinggevende posities, moet worden bijgesteld. Voor het voorkomen van seksuele intimidatie zijn voorlichting, preventie en voorkeursacties van belang. Het vele vrijwilligerswerk in de sport wordt voornamelijk door mannen gedaan. Dit houdt verband met het gegeven dat vrouwen meestal de zorgtaken thuis vervullen: vrouwen houden te weinig tijd over voor vrijwilligerswerk en zijn niet beschikbaar op de tijdstippen dat veelal vergaderd wordt. Flexibilisering van de arbeidsmarkt en economische zelfstandigheid van vrouwen hebben gevolgen voor de vrije tijd en de invulling daarvan. De vraag is of de sportwereld in staat zal zijn een voldoende flexibel aanbod te realiseren. Door privatisering, het afstoten van overheidstaken en bezuinigingen, neemt de druk op besturen en kader van sportverenigingen en -organisaties steeds verder toe. Daar komt de vraag bij naar realiseren van maatschappelijke doelen als integratie en emancipatie. Professionalisering van de sport is noodzakelijk, maar vergt ook tijd en financiële ondersteuning. Het inzetten en gebruiken van de kennis en ervaring van professionele krachten is van groot belang voor een emancipatiebeleid binnen organisaties. De deelname aan sportbeoefening van allochtonen, en zeker van allochtone vrouwen, blijft 212

Op het onderwerp sport is ingegaan door NOC*NSF.

88

achter bij die van autochtonen. Er wordt gewerkt aan een ve rgroting van die deelname. 4.7.4 Opvattingen van de rapportagecommissie Op het gebied van sport als onderdeel van het maatschappelijk leven hebben twee elementen te maken met de verdragsverplichtingen. In de eerste plaats de gelijke kansen van vrouwen om deel te nemen aan sportbeoefening zelf en het vrijwillige kaderwerk daaromheen, en in de tweede plaats de beeldvorming. Daarnaast valt seksuele intimidatie in de sport onder de definitie van discriminatie in de zin van artikel 1 van het Verdrag, conform Aanbeveling 19. Beleid voor het bestrijden van seksuele intimidatie dient zich ook op de sportwereld te richten. Als het gaat om deelname aan sport door meisjes is er een taak weggelegd voor de onlangs ingestelde projectgroep Jeugd in beweging. Deze projectgroep zal ook kunnen ingaan op de mogelijke belemmeringen die meisjes ondervinden en die kunnen samenhangen met beeldvorming. Aandacht voor allochtone en gehandicapte meisjes is daarbij van belang. Het gegeven dat meer dan vroeger rondom het twaalfde jaar wordt afgezien van verdere deelname aan sportactiviteiten, verdient nader seksegespecificeerd onderzoek, met aandacht voor beeldvorming als: stoer is mannelijk en fragiel is vrouwelijk. De belemmeringen die vrouwen ondervinden om aan het vrijwillige kaderwerk deel te nemen, moeten onder de aandacht komen van de Commissie Dagindeling van de samenleving. Als immers zorgtaken thuis, die nog steeds vooral door vrouwen worden verricht, blijven interfereren met bezigheden buitenshuis, blijft de sportwereld een door mannen gedomineerde wereld. En dat is weer slecht voor de beeldvorming. De toenemende flexibilisering van de arbeidsmarkt is ook een factor die deelname aan vrijwilligerswerk bemoeilijkt. 4.8

Onderwijs

4.8.1 Inhoud van de verdragsverplichting De verplichting tot uitbanning van discriminatie op het gebied van onderwijs, vorming en scholing inclusief beroepsopleidingen is in de artikelen 10 en 11 sub c uitgewerkt tot een serie voorschriften. Deze hebben betrekking op toelating tot opleidingen, exame ns, docenten, studietoelagen, volwassenenonderwijs, herziening van leerboeken en ander lesmateriaal, en roldoorbrekende onderwijsprogamma's. Het CEDAW benadrukt in Aanbeveling 3 de noodzaak van educatieve programma's ter bestrijding van vooroordelen ten aanzien van de positie en rollen van mannen en vrouwen in de maatschappij, zoals ook voorgeschreven door artikel 5. Hoewel de eerste Nederlandse CEDAW-rapportage over deze verdragsverplichtingen veel cijfermateriaal bevat, in het bijzonder over de deelname aan het onderwijs, is er niet een uitgesproken visie op de betekenis van de verdragsverplichtingen uit af te leiden. Evenmin bevatte de Onderwijsemancipatienota 1993-1996 een verwijzing naar het Verdrag. In de literatuur wordt geconstateerd dat het onderdeel onderwijs van het Verdrag weinig aandacht krijgt. 213 4.8.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Het ministerie van OC&W was aanvankelijk voornemens om de vijfde Onderwijsemancipatienota, die betrekking zal hebben op de periode 1997-2000, als bijdrage 213

A.P.M. Coomans, in Het vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag. Zie noot 18 in hoofdstuk 33.

89

aan te leveren. Deze was echter nog niet verschenen in november 1996. In de ambtelijke bijdrage die de commissie daarna alsnog van OC&W ontving, wordt op veel van de voorgelegde aandachtspunten niet ingegaan. OC&W stelt dat op het punt van deelname aan het onderwijs de segregatie het belangrijkste probleem is. Het beleid op dit punt wordt niet beschreven. Voorts laat de bijdrage zien dat het ministerie een aantal bijzondere onderdelen van het onderwijsbeleid tot de verplichtingen van het Verdrag rekent, namelijk de bevordering van deelname van vrouwen aan het onderwijsmanagement, een beleid tegen seksuele intimidatie op school en emancipatieeffectrapportages. 214 Het ministerie van SZW heeft in 1993 de projectgroep Doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid ingesteld. In het eindadvies uit 1996 verwijst de projectgroep naar onderzoek waaruit blijkt dat sekseverschil in het onderwijs wordt bevestigd in de interactie leerkracht- leerling. 215 Er is geëxperimenteerd met een cursus voor leerkrachten om dit soort onbedoelde effecten te vermijden. De Gehandicaptenraad voert met overheidssteun een project uit om docenten en begeleiders in het voortgezet onderwijs bewust te maken van de beeldvorming omtrent gehandicapte meisjes. Voorts vermeldt het eindadvies dat een emancipatie-effectrapportage zeer nuttig kan zijn. In een voorbeeld bleek dat de voorstellen onbedoeld tot gevolg zouden hebben dat het sekseonderscheid zou worden versterkt in plaats van afgezwakt of opgeheven. 216 De projectgroep stelt voor om een actieprogramma 'gendergevoeligheid in het onderwijs' op te zetten, dat gericht is op bewustmaking van stereotiepe beeldvorming over vrouwen en mannen in het onderwijs. Daarnaast beveelt de projectgroep aan een onafhankelijk centraal punt voor gendergevoeligheid in leermiddelen op te zetten. Dat zou een motorfunctie moeten krijgen om de diverse actoren in het veld gevoeliger te maken ten aanzien van beeldvorming over mannelijkheid en vrouwelijkheid. De eveneens door het ministerie van SZW ingestelde projectgroep Herverdeling onbetaalde arbeid beveelt in haar eindadvies van 1996 aan in het onderwijs aandacht te besteden aan de toekomstoriëntatie van jongens en meisjes. Voorgesteld wordt bij de evaluatie van de basisvorming expliciet aandacht te besteden aan de effecten van het vak verzorging en het vak techniek. 4.8.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages217 - Binnen het onderwijs dienen vrouwen meer leidinggevende posities in te nemen. - In het onderwijs spelen leeftijdsgrenzen een voor vrouwen nadelige rol. De Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek hanteert de grens van vijfendertig jaar voor post-doc-plaatsen en van veertig jaar voor promotieplaatsen. Dit belemmert de doorstroom van vrouwen naar hogere functies in het wetenschappelijk onderwijs, omdat zij vaak pas op een latere leeftijd aan een hogere opleiding zijn toegekomen. Leeftijd is ook een extra belemmering voor vrouwen bij de toegang tot om-, her- en bijscholing. Het is los van leeftijd al moeilijk voor vrouwen om toegang tot dergelijke scholing te krijgen, omdat zij minder band hebben met de arbeidsmarkt. Voor oudere vrouwen is het nog moeilijker. 214

Uit de Toelichting op het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel Evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in onderwijsmanagement blijkt dat de overheid aan een betere vertegenwoordiging van vrouwen ook een opvoedkundige waarde toekent in de zin van doorbreking van stereotiepe rollen van mannen en vrouwen.TK 1995-1996, 241149, nr. 3 (MvT) p. 3. 215 Ongezien onderscheid naar sekse, pag. 15. Zie noot 123 in hoofdstuk 3. 216 Recht doen aan verscheidenheid, advies van de Commissie MAVO/VBO-Aansluitend onderwijs, 1995. 217 Op het onderwerp Onderwijs wordt ingegaan door de Katholieke Plattelandsvrouwen Nederland, de Stichting Vriom en het Landelijk Bureau Leeftijdsdiscriminatie.

90

-

-

Er dient meer aandacht te zijn voor onderwijs en beroepsopleidingen voor vrouwen met een handicap. De in Peking gemaakte afspraken om discriminatie bij toegang tot onderwijs voor vrouwen met een handicap uit te bannen, en om vrouwen met een handicap toegang te bieden tot kwaliteitsonderwijs en -opleidingen teneinde hun kansen op werk te verbeteren, moeten dan ook uitgevoerd worden. 218 Het aanleren van andere gedragspatronen op jonge leeftijd is zeer belangrijk; het vak verzorging is daarvoor nuttig, ook in het agrarisch onderwijs. Van de plattelandsvrouwen heeft meer dan 50% alleen lager beroepsonderwijs genoten; de rol van plattelandsvrouwenorganisaties op het terrein van scholing en vorming dient erkend en beloond te worden.

4.8.4 Opvattingen van de rapportagecommissie Het belang van onderwijs voor gelijke kansen voor vrouwen spreekt vanzelf. Bijzonder is de betekenis die het Verdrag aan het onderwijs toekent bij de doorbreking van stereotiepe opvattingen over de rol van mannen en vrouwen. De verzamelde gegevens geven een onvolledig beeld van het onderwijsveld. Zo ontbreekt een beschrijving van de feitelijke maatregelen die zijn genomen om de segregatie binnen het onderwijs te bestrijden, te meer daar in de NGO-bijdragen deze segregatie wordt aangewezen als de voornaamste bron van arbeidssegregatie. 219 Een feitelijk gegeven dat niet onvermeld mag blijven, is het lage aantal vrouwen binnen het wetenschappelijk personeel. Zo'n 31 procent van de wetenschappelijk opgeleiden is vrouw, terwijl slechts vier procent van de hoogleraren vrouw is. 220 Hiermee staat Nederland, na Botswana, onderaan de wereldranglijst van de 'Gender related index'. 221 Volgens de Unesco verdienen vrouwelijke wetenschappers in bijna in alle gevallen minder dan hun mannelijke collega's en hebben zij minder invloed op het beleid. 222 Het is noodzakelijk dat er een grondige analyse wordt uitgevoerd van de verdragsverplichtingen op het terrein van het onderwijs. Daarbij dienen zowel de strekking van de voorschriften als de feitelijke situatie in Nederland waarop het voorschrift betrekking heeft, onderzocht te worden. een dergelijk onderzoek dient zich uit te strekken tot het scala van organisatorische zaken en het uitgebreide veld van alle onderwijsvoorzieningen. Er hebben experimenten plaatsgevonden die de erkenning vormen van het verschijnsel ongezien onderscheid in het onderwijs, waarmee de meer implicietere vormen van sekseonderscheid worden bedoeld, zoals traditionele verwachtingspatronen. De rapportagecommissie gaat ervan uit dat op basis van deze experimenten concreet beleid is of wordt ontwikkeld. Een actieprogramma 'gendergevoeligheid' en een onafhankelijk centraal punt voor 'gendergevoeligheid' in leermiddelen - zoals aanbevolen door de projectgroep Doorbreking van beeldvorming - zijn goede startpunten voor de verwezenlijking van een aantal verdragsverplichtingen. De voorstellen van de projectgroep behelzen geen dwang ten aanzien van de inhoud van leermiddelen en staan dus niet op gespannen voet met de vrijheid van onderwijs. Hetzelfde geldt voor de aanbevelingen van de projectgroep Herverdeling onbetaalde arbeid. Er dient uitvoering gegeven te worden aan de verdragsverplichtingen tot aanpassing van 218

Nederlandstalig verslag van de Vierde Wereldvrouwenconferentie te Peking, p. 40, 41, 42. Zie noot 203 in dit hoofdstuk. 219 Zie de bijdrage van VNO-NCW in Werkdocument I. 220 Emancipatie in cijfers 1995, uitgave van het CBS en het ministerie van SZW, pag. 26. 221 Jaarrapport 1995 van het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties. 222 Unesco, World Science Report 1996, Moore, Clément, Murugaiyan (red.), Unesco Publishing, Paris.

91

rolbevestigend onderwijsmateriaal en roldoorbrekend onderwijs. In het voorgestelde onderzoek kan bezien worden welke mogelijkheden de overheid heeft, uiteraard ook in haar rol van bewaakster van de kwaliteit van het onderwijs. 4.9

Geweld tegen vrouwen

4.9.1 Inhoud van de verdragsverplichting Het Verdrag bevat geen algemene bepaling over bestrijding van geweld tegen vrouwen. Wel heeft het CEDAW er twee uitgebreide Aanbevelingen over gepubliceerd. In Aanbeveling 12 wordt staten gevraagd om, in lijn met de verdragsartikelen 2, 5, 11, 12 en 16, te rapporteren over wetgeving en andere maatregelen die van kracht zijn, om vrouwen te beschermen tegen alle vormen van (seksueel) geweld in het dagelijks leven, binnen het gezin, op het werk en op elk ander gebied. In Aanbeveling 19 wordt geweld als gevolg van sekseverschillen ('gender based violence') gebracht onder de definitie van discriminatie in de zin van artikel 1 van het Verdrag. Geweld als gevolg van sekseverschillen wordt omschreven als "geweld dat is gericht tegen een vrouw uitsluitend omdat zij vrouw is, of geweld dat vrouwen buitenproportioneel treft. Het bevat daden die fysieke, psychische of seksuele schade of lijden teweegbrengen, dreigingen van zulke daden, dwang en andere vrijheidsberovingen." Dit is dus breed geformuleerd zodat ook seksuele intimidatie, geestelijke mishandeling, fysieke mishandeling en verkrachting eronder vallen. Geweld als gevolg van sekseverschillen betekent een inbreuk op alle specifieke bepalingen van het Verdrag, ongeacht of deze bepalingen deze vorm van geweld al dan niet met name noemen. De artikelen 2, 3, 5, 10, 11, 12, 14 en 16 worden in Aanbeveling 19 besproken voor specifieke onderdelen van het bestrijden van geweld. Zo wordt bijvoorbeeld bij artikel 16 gesproken over gedwongen sterilisatie en abortus, en bij artikel 11 over seksuele intimidatie op de werkvloer. Voorts wordt er een groot aantal aanbevelingen gedaan om geweld tegen vrouwen in al zijn vormen te bestrijden. Het gaat om adequate wetgevende maatregelen en beleid, en om het tegengaan van gewoonten die geweld tegen vrouwen in stand houden. Tevens moeten er voorzieningen voor slachtoffers zijn. De maatregelen dienen niet alleen op de overheid gericht te zijn, maar ook op individuen, organisaties en bedrijven. 4.9.2 Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Het ministerie van Binnenlandse Zaken maakt melding van maatregelen binnen de politiekorpsen ter voorkoming en bestrijding van seksuele intimidatie. Het ministerie van Justitie maakt melding van de Richtlijn slachtofferzorg (ter nadere uitvoering van de Wet Terwee), waarin als uitgangspunt geldt dat bij slachtofferzorg door politie en openbaar ministerie altijd op een redelijke manier de belangen van een slachtoffer van een strafbaar feit worden meegewogen. 223 Op het Schadefonds Geweldsmisdrijven van het ministerie van Justitie kunnen slachtoffers een beroep doen in gevallen waarin de geleden schade niet op de dader kan worden verhaald. Ten slotte worden een opvanghuis voor meisjes met islamitische achtergrond in Amsterdam (Darha) en een opvanghuis voor islamitische vrouwen in Rotterdam genoemd. Het ministerie van VWS heeft zijn beleid Bestrijding seksueel geweld 1991-1995 laten evalueren. Enkele conclusies zijn: er is een aanzienlijk gat tussen de hulpvraag en het aanbod 223

Staatscourant 31 maart 1995, nr 65.

92

van hulp, de behandelmogelijkheden voor ernstig getraumatiseerde slachtoffers van seksueel geweld schieten tekort, er is onvoldoende structurele aandacht voor seksueel geweld binnen relevante beroepsopleidingen, er is behoefte aan samenhangend beleid op het gebied van preventie. De conclusies en aanbevelingen betrekt VWS bij zijn standpuntbepaling voor verder beleid. 4.9.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages224 De NGO's rapporteren over diverse aspecten van geweld tegen vrouwen; hier komen twee hoofdthema's aan de orde. (Uitvoering van) opvang aan slachtoffers van seksueel geweld - De cliënt dient uitgangspunt te zijn bij het bieden van zorg, ongeacht of deze zorg de verwerking betreft of de lichamelijke of juridische aspecten. Hiervoor is specialistische en kwalitatief hoogwaardige aandacht vereist bij de politie, het Openbaar Ministerie en de hulpverlening. Momenteel is er geen garantie meer voor de aanwezigheid van dergelijke specialistische aandacht. - De opvang van en hulpverlening aan mishandelde vrouwen is niet op het gewenste niveau en er dreigen na de decentralisatie nog grotere tekorten te ontstaan omdat de gemeenten beperktere aandacht hebben voor de - onzichtbare - problematiek van vrouwenmishandeling en daarmee voor de vrouwenopvang. 225 Thans moet al een op de drie mensen die zich hiervoor aanmelden, worden geweigerd wegens onvoldoende capaciteit. Bezuinigingen zullen leiden tot verdere inkrimping van de capaciteit, die nu de vraag al niet aan kan. Door systematische registratie kunnen knelpunten gelokaliseerd en opgelost worden. - Bij de noodzakelijke decentrale aanpak dient het risico van rechtsongelijkheid onderkend te worden. Binnen de hulpverlening dient samenwerking voorop te staan; de overheid dient die te stimuleren en te ondersteunen. (Gebruik van) instrumenten tot bestrijding van seksegebaseerd geweld - Door informatieprojecten kan een bijdrage geleverd worden aan de kennis van vrouwen over aard en omvang van seksueel geweld. - Het opheffen van de anonimiteit van melders in hulpverleningsrelaties met betrekking tot incest in het gezin, heeft de meldingsbereidheid drastisch verlaagd. Seksueel geweld - Bij de bestrijding en preventie van seksueel geweld is aandacht voor deze vorm van geweld als een uitingsvorm van machtsverschillen noodzakelijk. Beleid terzake dient dan ook ingebed te zijn in een breder emancipatiebeleid, waarin maatschappelijke stereotypen over vrouwelijkheid en mannelijkheid ter discussie staan. 4.9.4 Opvattingen van de rapportagecommissie Indachtig Aanbeveling 19 van het CEDAW die alle vormen van seksegebaseerd geweld onder de werkingssfeer van het Verdrag brengt en aan staten de verplichting oplegt om dit geweld te bestrijden en voorzieningen te treffen voor slachtoffers, constateert de rapportagecommissie dat, vooral als het gaat om slachtofferhulp, onvoldoende recht wordt gedaan aan de 224

Op het onderwerp Geweld tegen vrouwen wordt ingegaan door de ABVAKABO, de Federatie Opvang, Humanistisch Overleg Mensenrechten, Nederlands ChristenVrouwenbond, Tiye International en TransAct. 225 Per 1 januari 1994 is de Maatschappelijke Opvang gedecentraliseerd naar de centrumgemeenten.

93

verdragsverplichtingen. Bezuinigingen mogen er niet toe leiden dat niet aan de vraag naar hulp kan worden voldaan. Ook bij gedecentraliseerd beleid houdt de centrale overheid eindverantwoordelijkheid bij de tenuitvoerlegging van de verdragsverplichtingen. 226 De opheffing van de gespecialiseerde zedenpolitie is daarom niet in lijn met het Verdrag, zeker niet als er onvoldoende garantie is voor specialistische aandacht voor seksueel geweld bij de regionale politiekorpsen. Bij de voorzieningen voor maatschappelijke opvang van de slachtoffers van seksueel geweld dient door een vorm van systematische registratie duidelijk te worden waar zich welke knelpunten bevinden en hoe die opgelost kunnen worden. Ten slotte moet worden nagegaan of er op korte termijn een landelijk incestonderzoek kan komen. 4.10

Vrouwenhandel

4.10.1 Inhoud van de verdragsverplichting Vrouwenhandel is in Nederland vanaf begin jaren tachtig een steeds terugkerend onderwerp op de politieke agenda en ook internationaal is het een onderwerp dat steeds meer in de belangstelling staat. Artikel 6 van het Verdrag verplicht de overheid tot het nemen van alle passende maatregelen ter bestrijding van vrouwenhandel en de exploitatie van prostitutie. In Aanbeveling 19 over geweld op grond van geslacht zegt het CEDAW: "Naast bestaande vormen van vrouwenhandel ontwikkelen zich nieuwe vormen van seksuele uitbuiting zoals sekstoerisme, het ronselen van huishoudelijke hulp vanuit ontwikkelingslanden naar de ontwikkelde landen, en georganiseerde huwelijken tussen vrouwen uit ontwikkelingslanden en buitenlanders. Deze praktijken zijn onverenigbaar met de gelijke uitoefening van rechten door vrouwen en met respect voor hun rechten en waardigheid. Zij brengen vrouwen onder het risico van geweld en misbruik." Het CEDAW beveelt lidstaten aan om "adequate bescherming aan alle vrouwen te geven, en hun integriteit en waardigheid te respecteren. Geschikte beschermende en ondersteunende diensten moeten aan slachtoffers worden verleend. Speciale preventieve en straffende maatregelen zijn nodig om vrouwenhandel en seksuele exploitatie te voorkomen. Effectieve klachtprocedures en remedies, met inbegrip van schadevergoeding, moeten in het leven worden geroepen". Volgens de eerste Nederlandse rapportage aan het CEDAW treedt Nederland strafrechtelijk op tegen het overbrengen van vrouwen voor prostitutie en de exploitatie van prostitutie indien er sprake is van enigerlei dwang of misleiding, waarbij misbruik wordt gemaakt van een afhankelijke situatie van de vrouw. De nieuwe strafbepaling artikel 250ter (mensenhandel227 ) en de voorgenomen wijziging van artikel 250 bis (opheffing bordeelverbod 228 ) worden genoemd als aanpassingen van dit beleidsuitgangspunt. Er zijn volgens de rapportage aan het CEDAW maatregelen genomen om de opsporing en vervolging van vrouwenhandel te bevorderen, zoals richtlijnen voor de politie en centrale informatieverzameling. Er kan een tijdelijke verblijfsvergunning worden verleend om te voorkomen dat slachtoffers geen aangifte durven te doen (Vreemdelingencirculaire B17). In de periode van het tijdelijk toegestane verblijf dient het slachtoffer de gelegenheid te krijgen in alle rust te besluiten of zij wel of geen aangifte wil doen en of zij zich medisch wil laten 226

Zie paragraaf 2.2.5 in hoofdstuk 2. In werking getreden op 1 februari 1994. 228 Een nieuw wetsvoorstel ligt momenteel voor advies bij de Raad van State. Het is aangekondigd bij brief van de minister van Justitie van 31 maart 1995, EK 1994/1995, 21 027, nr 238 en bij brief van de minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 29 oktober 1996. 227

94

onderzoeken. Desgewenst kan zij een advocaat raadplegen omtrent het instellen van civiele acties tegen de daders. Via subsidies aan enkele stichtingen wordt specifieke hulpverlening aan prostituees en slachtoffers van vrouwenhandel ondersteund. Het gaat om De Rode Draad (subsidie inmiddels beëindigd door VWS), Mr. A. de Graaf Stichting (subsidie van VWS wordt met ingang van 1998 met 25% verlaagd) en de Stichting tegen Vrouwenhandel. Deze organisaties worden beschouwd als een informatiebron voor de overheid ten behoeve van nieuwe beleidsmaatregelen en zij worden geacht een zelfstandige rol te vervullen bijvoorbeeld via publiciteit en voorlichting aan politie en andere hulpverleners in de bestrijding van vrouwenhandel en gedwongen prostitutie. Preventie wordt in de eerste Nederlandse rapportage voor het CEDAW niet expliciet genoemd. 4.10.2 Uitvoering van de verplicht ing volgens de ambtelijke rapportages Volgens het ministerie van Justitie heeft het beleid tegen vrouwenhandel nog steeds prioriteit bij politie en Openbaar Ministerie. Nederland heeft volgens het ministerie in vergelijking tot andere landen binnen de Europese Unie een goede wetgeving en dito vervolgingspraktijk. Het ministerie hoopt dat de opheffing van het bordeelverbod een extra mogelijkheid biedt tot bestrijding van vrouwenhandel. Justitie erkent dat de aangiftebereidheid bij vrouwenhandel laag is. Het ministerie stelt voor dat er enige verruiming komt van het vreemdelingenbeleid ten aanzien van slachtoffers van vrouwenhandel en dat er nagegaan wordt of het toekennen van een actie tot schadevergoeding de positie van slachtoffers kan versterken. In de nabije toekomst zal een wetsvoorstel opheffen bordeelverbod bij de Tweede Kamer worden ingediend. 229 In de brief aan de Tweede Kamer van 29 oktober 1996 waarin de minister van Justitie dit wetsvoorstel aankondigt, wordt gesproken van uitdrukkelijke strafbaarstelling van exploitatie van onvrijwillige prostitutie en verhoging van de sancties als middel om effectiever strafrechtelijk optreden tegen exploitatie van onvrijwillige prostitutie mogelijk te maken. 230 Het ministerie van VWS rapporteert dat Nederland het voortouw heeft genomen om tot Europese samenwerking en richtlijnen te komen ter bestrijding van vrouwenhandel. Het zal een van de thema's zijn tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie in 1997. Ook het ministerie van SZW kondigt in zijn Beleidsbrief Emancipatie 1997 aan dat tijdens het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie in 1997 bijzondere aandacht zal worden geschonken aan de preventie en bestrijding van internationale vrouwenhandel en aan de hulpverlening aan slachtoffers daarvan. Het is de bedoeling dat er een gedragscode voor overheden van ontvangende landen wordt opgesteld met onder meer maatregelen ter voorkoming en bestrijding van vrouwenhandel. 4.10.3 Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages231 Uitvoeringspraktijk van Vreemdelingencirculaire B17 - De politie geeft vrouwen geen of onvoldoende bedenktijd, met name bij vrouwen die zijn aangehouden bij controles en invallen. Vrouwen worden soms onder druk gezet om te getuigen, terwijl de voorlichting over procedures en consequenties bij aangifte vaak inadequaat is. De Stichting tegen Vrouwenhandel (die het slachtoffer hulp biedt) wordt 229

Artikel 250bis Strafrecht. Het kenmerk van Justitie van deze brief is 587299/96/6. 231 Op het onderwerp vrouwenhandel wordt ingegaan door het Nederland Juristen Comité voor de Mensenrechten, de Stichting tegen Vrouwenhandel en de Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen. 230

95

-

-

-

-

niet altijd in een vroeg stadium ingeschakeld. In het algemeen wordt het belang van het slachtoffer ondergeschikt gemaakt aan het opsporings- en vervolgingsbeleid. Tijdens het strafproces wordt soms onzorgvuldig omgegaan met de gegevens van de aangeefster (bijvoorbeeld haar verblijfplaats wordt in het proces- verbaal vermeld) en zij wordt niet altijd op de hoogte gebracht van de datum van vrijlating van de verdachte. Sommige politiekorpsen stellen, niet conform het standpunt van het ministerie van Justitie, aan het opnemen van een aangifte of een aanvraag voor een tijdelijke verblijfsvergunning op grond van Vreemdelingencirculaire B17 de voorwaarde dat de vrouw stopt met werken in de prostitutie. Deze voorwaarde heeft geen wettelijke basis. De toegang tot voorzieningen blijft problematisch. Naar aanleiding van een actie door de Stichting tegen Vrouwenhandel is recent het recht op bijstand van slachtoffers van vrouwenhandel tijdens de bedenktijd en na de aangifte bevestigd door het ministerie van SZW, of de vrouwen nu wel of niet papieren hebben. Ook is toegezegd dat de noodzakelijke stappen ter effectuering genomen zullen worden. In een Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV 15 april 1996) wijst het ministerie van Justitie onder andere vreemdelingendiensten er nadrukkelijk op dat zij desgewenst een bijstandsverklaring aan de betrokken sociale diensten dienen af te geven. Het is nog niet vast te stellen of daarmee de problemen opgelost zijn of dat nieuwe problemen opdoemen als de voorgestelde Koppelingswet doorgaat. De mogelijkheden tot vergoeding van de schade aan de slachtoffers van vrouwenhandel worden niet benut. Door de Wet Terwee zijn er meer mogelijkheden voor schaderegelingen en vergoedingen, maar politie en justitie lijken zich niet in te spannen deze te benutten.

Beleid De Stichting tegen Vrouwenhandel en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten dringen aan op specifiek beleid voor de bescherming van slachtoffers van vrouwenhandel en het bieden van mogelijkheden om naar eigen land terug te keren. - Slachtoffers worden nu onvoldoende beschermd tegen represailles van handelaren, tegen (al dan niet formele) represailles van de autoriteiten in eigen land (waaronder eventuele strafrechtelijke vervolging op grond van prostitutie of illegale grensoverschrijding), en tegen sociale uitsluiting in eigen land als gevolg van prostitutie. Er is geen beleid met betrekking tot het verlenen van verblijfsvergunningen op humanitaire gronden, wat rekening houdt met de specifieke positie van slachtoffers van vrouwenhandel. Bij een beslissing over terugkeer moet getoetst worden aan artikel 3 EVRM, dat verbiedt om personen bloot te stellen aan (mogelijke) wrede of onmenselijke behandeling. Dit kan met zich brengen dat uitzetting niet is geoorloofd. - Er is een gebrek aan voorzieningen voor slachtoffers om een nieuw bestaan op te bouwen in Nederland. De vergunning tijdelijk verblijf op grond van de Vreemdelingencirculaire B17 geeft geen toegang tot de arbeidsmarkt. Als vrouwen aangifte doen, zijn zij soms jarenlang aangewezen op bijstand en niets doen. Een werkvergunning geeft de mogelijkheid tot het opbouwen van een bestaan, ook in verband met eventuele terugkeer naar eigen land. Ook zou het voor vrouwen mogelijk moeten zijn om na een aangifte in de prostitutie te blijven werken wanneer zij dat zelf willen. - Er bestaat geen mogelijkheid een tijdelijke vergunning tot verblijf te verkrijgen ten behoeve van een civiele procedure. Dit zou tegemoet komen aan de belangen van slachtoffers die een civiele procedure tot schadevergoeding willen voeren. Regelgeving - Arbeid in de prostitutie en aanverwante sectoren is in het kader van de Wet arbeid

96

vreemdelingen (WAV) nadrukkelijk uitgesloten van de legale arbeidsmarkt. 232 Zo zijn praktisch alle mogelijkheden voor niet-EU-onderdanen om legaal in de prostitutie te werken, afgesloten. Er lijkt geen bereidheid aanwezig om de arbeid van vreemdelingen in de prostitutie hetzelfde te behandelen als arbeid van vreemdelingen in andere sectoren; er lijkt hoogstens een gedoogregeling mogelijk. Juist door het illegale karakter van het werk zijn vrouwen extra kwetsbaar voor vrouwenhandel en andere vormen van geweld en uitbuiting. Juist vrouwen zijn aangewezen op de informele arbeidsmarkt en deels niet als arbeid erkende vormen van werk. Bij arbeidsmigratie zijn zij aangewezen op informele migratiekanalen; het risico van vrouwenhandel is hier groot. Juist de sectoren waar voornamelijk (migranten)vrouwen werkzaam zijn, worden uitgesloten van legalisering. Dit is strijdig met het Verdrag. Bij de beantwoording van Kamervragen erkenden bewindslieden Melkert (SZW) en Sorgdrager (Justitie) dat het verbod van de WAV op gespannen voet staat met de doelstellingen van het vrouwenhandelbeleid: "Vermeden dient te worden dat na de inwerkingtreding van de voorgenomen wijziging van artikel 250 bis van het Wetboek van strafrecht het voor niet-EU-onderdanen nog steeds onmogelijk is om op legale wijze in de prostitutie te werken."233 Preventie In 1995 heeft de Stichting tegen Vrouwenhandel het preventieprogramma La Strada opgezet in Polen en Tsjechië. 234 Er werd gewerkt op velerlei gebied: - het fenomeen vrouwenhandel onder de aandacht van het publiek brengen - voorlichting en informatie geven aan potentiële slachtoffers - de politiek en andere instituties stimuleren maatregelen te nemen tegen vrouwenhandel - hulp bieden aan slachtoffers - een trainingsseminar organiseren voor bestrijders van vrouwenhandel. Het project is een groot succes en wordt in 1997 uitgebreid naar Oekraïne. Vrouwenhandel op andere terreinen dan prostitutie De Stichting tegen Vrouwenhandel benadrukt dat er ook vrouwenhandel is waarbij het niet om prostitutie gaat. Er zijn vrouwen en meisjes die verhandeld worden als dienstmeisje, au pair of animeermeisje. Voor deze groep biedt artikel 250ter Strafrecht, dat alleen gaat over mensenhandel ten behoeve van de prostitutie, geen oplossing. Verminderde aandacht voor het sekseaspect van vrouwenhandel De formulering 'mensenhandel' in artikel 250ter Strafrecht is bezwaarlijk omdat hierdoor het seksespecifieke karakter van vrouwenhandel uit het zicht verdwijnt. Het zijn namelijk vooral vrouwen die verhandeld worden, en de handel speelt zich vooral af in de sfeer van de informele arbeid: prostitutie, entertainment, huishoudelijk werk en de commerciële huwelijksmarkt. Deze sector is overbevolkt door vrouwen en overigens arbeidsrechtelijk volkomen onbeschermd. 232

Op 1 september 1995 trad in werking de Wet arbeid vreemdelingen. Volgens deze wet moet voor niet-EUonderdanen door de werkgever een tewerkstellingsvergunning worden aangevraagd. Bij algemene maatregel van bestuur bij deze wet is echter bepaald dat een tewerkstellingsvergunning voor werkzaamheden geheel of ten dele bestaande in het verrichten van seksuele handelingen met derden of voor derden wordt geweigerd. Stb. 1995, 406. 233 Antwoorden van de minister van SZW, mede namens de bewindslieden van Justitie op 14 juli 1995, op de vragen van GroenLinks van 5 juli 1995. 234 In samenwerking met The Young Women's Christian Association of Poland, the Polish Feminist Association en de Czech Central European Consulting Center for Women's Projects ProFem.

97

Illegale migratie versus vrouwenhandel Het verschil tussen vrouwenhandel en illegale migratie dreigt te verdwijnen: het bestrijden van vrouwenhandel als vorm van geweld tegen vrouwen en schending van mensenrechten wordt ondergeschikt gemaakt aan vreemdelingenbeleid. Maatregelen richten zich dan eerder op het bestrijden van illegaliteit dan op het versterken van de positie van de betrokken vrouwen en de bescherming tegen geweld en uitbuiting. Dit resulteert in verdere criminalisering en marginalisering van de betrokken vrouwen. 4.10.4 Opvattingen van de rapportagecommissie Wil Nederland daadwerkelijk aan de verdragsverplichting ex artikel 6 voldoen, dan zullen de haperingen welke thans nog in de uitvoeringspraktijk bestaan, moeten worden aangepakt. Betere opvang, bescherming en begeleiding van slachtoffers van seksueel geweld is hiervoor een eerste vereiste, inclusief uitbreiding van verblijfsmogelijkheden. De uitvoering van de toezegging van de ministers Melkert en Sorgdrager, dat het na wijziging van 250bis Strafrecht voor niet-EU-onderdanen mogelijk moet zijn legaal in de prostitutie te werken, zal de positie van slachtoffers van vrouwenhandel kunnen versterken. 235 Uit het project La Strada van onder andere de Stichting tegen Vrouwenhandel blijkt dat preventieprojecten een belangrijk wapen kunnen zijn in de strijd tegen vrouwenhandel. Door middel van overheidsfinanciering van dergelijke preventieprojecten in landen waar vrouwen geronseld worden, wordt uitvoering gegeven aan artikel 6. In dit kader is het toe te juichen dat in de voorgenomen gedragscode in EU- verband ook aandacht aan preventie zal worden besteed. De verschuiving van de aandacht naar mensenhandel waarbij het vrouwenaspect naar de achtergrond verdwijnt, is ook waar te nemen in de bestrijding van vrouwenhandel. Daar verschuift de prioriteit naar de bestrijding van de georganiseerde misdaad en naar bestrijding van illegalen. Zo verdwijnen de elementen geweld en seksespecificiteit van vrouwenhandel. De bestrijding van illegale migratie resulteert vooral in verdere criminalisering en marginalisering van de betrokken vrouwen als illegale vreemdelingen. In het algemeen is er een tendens tot versterking van de repressieve maatregelen in plaats van maatregelen ter versterking van de positie van vrouwen als migrant en slachtoffer van een misdrijf. Dit wekt bevreemding aangezien bij alle andere vormen van seksueel geweld de versterking van de positie van de vrouw wel erkend en aanvaard wordt als strategie. Het is belangrijk dat het sekseaspect van vrouwenhandel niet naar de achtergrond verdwijnt nu de term vrouwenhandel in artikel 250ter Strafrecht is vervangen door de term mensenhandel. Het fenomeen vrouwenhandel heeft immers een sterke relatie met de specifieke zwakke positie van vrouwen in de landen van herkomst en het primaat van de mannelijke seksuele behoefte in de ontvangende landen. De rapportagecommissie is bezorgd over het oneigenlijke gebruik van het beleid ter bestrijding van vrouwenhandel, namelijk niet om slachtoffers van vrouwenhandel op te vangen en te begeleiden, maar om ongewenste immigratie te bestrijden. Ten slotte beveelt de rapportagecommissie aan dat het ministerie van Justitie een inventarisatie maakt van de groepen vrouwen die naar Nederland worden gebracht om hier gedwongen te werken in andere sectoren dan de prostitutie. Tevens moet onderzocht worden welke strafbepalingen op dit fenomeen van toepassing zijn of welke strafbepaling er zou moeten komen.

235

Zie noot 233 in dit hoofdstuk.

98

5

ALGEMENE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

5.1 Conclusies In deze Nationale Rapportage Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen - het Verdrag - is getracht helderheid te brengen in de juridische discussie over de betekenis van de diverse verdragsverplichtingen. Voorts is aan de hand van een aantal geselecteerde beleidsterreinen bezien of en in hoeverre sprake is van een juiste implementatie van het Verdrag. In dit concluderend hoofdstuk zal deze tweeslag terugkomen en wordt ingegaan op de stand van zaken bij het algemene beleid gericht op de verbetering van de positie van vrouwen - de omschrijving van de rapportagecommissie van het begrip emancipatiebeleid -, en op de coördinatietaken die daarbij horen. Verwant aan dat laatste zijn de aanbevelingen voor volgende nationale rapportages. Alleen bij een gedeelde visie op de betekenis van het Verdrag en de verdragsverplichtingen, en een adequate structuur om deze visie in beleid te concretiseren, kan de implementatie onderwerp zijn van politieke en maatschappelijke discussie. Ook de rechtsontwikkeling is gebaat bij eenduidigheid in de interpretatie van het Verdrag. De rapportagecommissie hoopt dat deze eerste nationale rapportage niet alleen de politiek de mogelijkheid geeft langs democratische weg haar sturende invloed te doen gelden. Zij hoopt daarnaast dat dit verslag in brede kring besproken wordt, om te beginnen op een conferentie voor allen die bij de rapportage zijn betrokken. Het is immers voor het eerst dat informatie vanuit verschillende relevante bronnen bijeen is gebracht. In die zin kan deze rapportage dienen als instrument voor de noodzakelijke communicatie tussen de belangrijke actoren op het gebied van het emancipatiebeleid en het emancipatieproces in de samenleving. De rapportagecommissie wijst met klem op het belang van het feit dat dit verdrag de discriminatie van vrouwen beoogt te bestrijden. Dit betekent dat het discriminatieverbod van artikel 1 van het Verdrag is te beschouwen als een aanscherping van in andere internationale verdragen voorkomende algemene verboden van discriminatie naar geslacht. Het Verdrag bevat meer en concretere verplichtingen dan in 1990 ten tijde van de plenaire behandeling in de Tweede Kamer werd verondersteld. Bij het verwezenlijken van het Verdrag in zijn geheel en van de afzonderlijke verplichtingen is de vrijheid van de verdragsstaten qua inhoud en tijdpad beperkter dan werd aangenomen. De doelstellingen van het Verdrag zijn ruimer dan uitsluitend het bewerkstelligen van gelijkheid voor de wet en het invoeren van antidiscriminatiewetgeving. Het Verdrag erkent het structurele karakter van de achtergestelde positie van vrouwen ten opzichte van mannen, en het kent doelbewust bescherming toe aan vrouwen. Het Verdrag richt zich ook op het bestrijden van vooroordelen en daarmee samenhangende onjuiste beeldvorming. De rapportagecommissie heeft de hoofddoelstelling van het Verdrag, het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen, opgedeeld in drie subdoelstellingen: bevordering van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur, positieverbetering van vrouwen en doorbreking van de dominantie van de huidige genderideologie. Ook in Nederland zijn er nog voorbeelden van directe discriminatie. De operatie Anders geregeld is in de praktijk nog niet afgerond en een actueel overzicht van de stand van zaken ontbreekt. Over de indirecte discriminatie kan gesteld worden dat tot op heden te weinig systematisch en deskundig wordt nagegaan wat de mogelijk onevenredig nadelige effecten voor vrouwen zijn van beleidsmaatregelen, en of het begrip objectieve rechtvaardigingsgrond, dat indirecte discriminatie toelaat, strikt genoeg wordt toegepast. Dat is te meer te betreuren omdat juist de indirect discriminerende elementen in de wetgeving diep ingrijpen in de positie van vrouwen. Bestrijding daarvan is een essentieel onderdeel van het maatschappelijk veranderingsproces

99

waartoe het Verdrag uitnodigt. De rapportagecommissie heeft op grond van onder meer het commentaar van de Commissie Gelijke Behandeling geconstateerd dat er behoefte bestaat aan effectieve sancties bij het realiseren van de norm van gelijke behandeling. De subdoelstelling van gelijkheid voor de wet dient in samenhang met de andere twee subdoelstellingen beschouwd te worden. Als de drie subdoelstellingen niet in samenhang worden nagestreefd, wordt in feite tekortgedaan aan de hoofddoelstelling. Zo kan het invoeren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur gericht op het verbeteren van de positie van vrouwen toch een averechts effect sorteren, wanneer niet nagegaan wordt wat de precieze inhoud en strekking is van de in het recht ssysteem en in het beleid gehanteerde begrippen en vooronderstellingen. Deze kunnen immers op zichzelf berusten op de huidige genderideologie. Ze zijn dan niet per definitie sekseneutraal en kunnen uitsluitingsmechanismen in stand houden. Artikel 5 dat de verandering van de sociale en culturele gedragspatronen voorschrijft, heeft niet alleen een zelfstandige betekenis. Het is ook van centraal belang voor een juiste interpretatie van doelstelling en reikwijdte van het Verdrag. Artikel 5 betekent dat de overheid niet kan ophouden bij de eerste twee subdoelstellingen, maar dat een fundamentele verandering van de samenleving noodzakelijk is: een verandering van opvattingen, waarden en structuren op grond van het vrouwelijk perspectief. Dit kan op een aantal punten betekenen dat niet gelijke rechten of gelijke kansen voorop moeten staan, maar dat andere rechten moeten worden ontwikkeld of andere kansen moeten worden geboden. De rapportagecommissie is van oordeel dat het Verdrag ook betrekking heeft op het privéleven. Het Verdrag erkent dat de volledige verwezenlijking van de mensenrechten van vrouwen staat of valt met andere machtsverhoudingen tussen mannen en vrouwen en een andere inrichting van de samenleving, waarin ook het eertijds afgeschermde terrein van de privésfeer betrokken wordt. De hoofddoelstelling van het Verdrag houdt een opdracht tot handelen in, die meer een resultaatsverplichting dan een inspanningsverplichting impliceert. Deze resultaatsverplichting staat onder voorwaarden een geleidelijke verwezenlijking toe en mag uitgaan van een dynamische verdragsinterpretatie. Dat laatste wijst op de eisen van de tijd die niet alleen noodzaken tot nieuwe analyses en maatregelen, maar ook overgangsmaatregelen, doordat individuen en groepen door allerlei factoren, als leeftijd, etnische afkomst en sociaal milieu, in een verschillend tempo bezig zijn hun bestaan een eigen invulling te geven. Ten aanzien van de geleidelijke verwezenlijking moeten de beleidsmakers en in laatste instantie de rechter kijken naar de aard van de verplichtingen, de bewoordingen van de bepaling en naar het kader waarin maatregelen worden uitgevoerd. Het feit dat Nederland het Verdrag al in 1980 ondertekende, in 1991 tot ratificatie overging en het inmiddels 1997 is, zal tevens een factor in de beoordeling zijn van de mate waarin het begrip geleidelijkheid nog van toepassing mag zijn. Ten slotte verplicht het Verdrag per verdragsartikel tot het nemen van alle passende maatregelen. Dit betekent dat de beschikbare instrumenten ook ingezet dienen te worden zodra op grond van objectieve gegevens aannemelijk is dat zij noodzakelijk zijn voor een optimaal resultaat in het licht van de verdragsverplichtingen. Passende maatregelen moeten gebaseerd zijn op een deugdelijke analyse van de positie van vrouwen. Het belang van statistische gegevens over de feitelijke positie van vrouwen kan niet genoeg benadrukt worden. Het nemen van passende maatregelen veronderstelt tevens dat vooraf en achteraf de te verwachten, respectievelijk de in de praktijk optredende effecten van beleid gemeten worden en tot eventuele bijstellingen leiden. In het algemeen dient de overheid bij de beleidsvorming daarbij op bepaalde aandachtspunten te letten, die ofwel rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeien, ofwel zijn af te leiden uit

100

algemene inzichten die de laatste jaren op het gebied van het internationaal verdragsrecht ontwikkeld zijn. Het gaat dan om aandacht voor 'levelling down'-effecten (formele gelijkstelling die leidt tot positieverslechtering), om een motiveringseis bij eventuele bezuinigingen op maatregelen ten gunste van vrouwen, om aandacht voor de traditioneel beschermde positie van vrouwen, en om aandacht voor de voorwaarden waaronder 'mainstreaming' effectief is. Resultaatgericht werken met behulp van alle passende maatregelen impliceert een permanente investering in onderzoek voor, advisering over en evaluatie van beleidsmaatregelen. Een adequate organisatie van het beleid (de 'national machinery') en een open contact met de vrouwenbeweging zijn daarbij onontbeerlijk. Hoewel de rijksoverheid de eindverantwoordelijkheid draagt, worden ook de lagere overheden regelmatig met de verdragsverplichtingen geconfronteerd. De rapportagecommissie heeft slechts een aantal deelterreinen nader onder de loep genomen. De departeme ntale bijdragen waren niet altijd toegesneden op het Verdrag, ondanks de toegezonden checklist. Waar de inbreng wel aan de bedoeling beantwoordde, bleek het niet eenvoudig, gezien het aantal door de rapportagecommissie geselecteerde deelterreinen, volledig recht te doen aan die bijdragen. In het laatste decennium van het Nederlandse emancipatiebeleid, ruwweg lopend van het Beleidsplan Emancipatie (1985) via het Beleidsprogramma Met het oog op 1995 (1992) tot en met de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 (1996), valt op dat de regering thema's als de relatie tussen betaald en onbetaald werk, seksueel geweld, beeldvorming en de participatie in besluitvorming vroegtijdig op de agenda heeft gezet. Dat betekende een erkenning van de structurele dimensies van het emancipatiebeleid. Die erkenning kreeg in het beleidsprogramma van 1992 onder meer gestalte in drie speerpunten van algemeen emancipatiebeleid. De daarvoor ingestelde projectgroepen leverden in 1996 belangwekkende eindadviezen: Ongezien onderscheid naar sekse (projectgroep Doorbreking beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid), Vrouwen in besluitvorming: de volgende stap (projectgroep Vergroting van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming) en Herverdeling onbetaalde arbeid (de gelijknamige projectgroep). 236 Op basis van de aanbevelingen in deze adviezen zijn echter nog nauwelijks passende maatregelen genomen; de uitkomsten van deze en andere relevante rapporten worden niet systematisch bij de beleidsvorming betrokken. Toch is dit nodig: het Verdrag verplicht lidstaten in hun beleid ten aanzien van de positie van vrouwen te komen tot concrete en meetbare doelstellingen. 'Mainstreaming' en decentralisatie van beleid dragen, bij onvoldoende bekendheid met de inhoud, reikwijdte en verplichtingen van het Verdrag, het risico in zich dat beleid dat bedoeld moet zijn om de positie van vrouwen te verbeteren, ofwel stagneert in telkens nieuwe analyses zonder daar altijd de positieve en negatieve ervaringen met eerder beleid bij te betrekken, ofwel blijft bij het wegwerken van de achterstandpositie van vrouwen. In de ICEevaluatie van het beleidsprogramma Met het oog op 1995 wordt ook met zoveel woorden geconstateerd dat de implementatie van emancipatiedoelstellingen in het overheidsbeleid nog onvoldoende is gerealiseerd, onvoldoende prioriteit geniet binnen de verkokerde departementale structuren, en dat nog te vaak de associatie met achterstandsbeleid wordt gemaakt. Waar het Verdrag noopt tot beleid gericht op de verbetering van de positie van vrouwen, maar tevens wijst op de op genderverschillen gebaseerde ordening van de samenleving als geheel, 236

Zie ook noot 123 in hoofdstuk 3. Het eindadvies van de projectgroep Herverdeling onbetaalde arbeid, wordt uiteraard overschaduwd door het rapport Onbetaalde zorg gelijk verdeeld, van de onder haar auspiciën werkende Commissie Toekomstscenario's Onbetaalde Arbeid (de Commissie Bruijn-Hundt).

101

is er dus niet alleen een taak weggelegd voor de coördinerend bewindspersoon (het geven van de politieke legitimatie door middel van algemene beleidskaders), maar ook voor de vakdepartementen (de integratie van emancipatiedoelstellingen in het eigen beleid). De rapportagecommissie meent - anders dan de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 suggereert dat niet zozeer het emancipatieproces stagneert als wel het emancipatiebeleid zelf, omdat een gemeenschappelijk gedragen en te operationaliseren beleidskader ontbreekt. Verbreding van het draagvlak voor beleid ten aanzien van de positie van vrouwen, verbetering van de politieke legitimatie, kortom, gaat gepaard met concretisering en operationalisering van beleid, vanuit een visie en de bedoeling tot resultaten te komen. Dit geldt voor de rijksoverheid, de lagere overheden, maar ook voor sociale partners. In die zin is het jammer dat er geen plannen bestaan om opnieuw, als vervolg op het beleidsprogramma Met het oog op 1995 (1992-1995), een regeringsbreed emancipatieprogramma op te stellen, dat het zo noodzakelijke gemeenschappelijk kader kan verschaffen. Uit het Verdrag vloeit de noodzaak voort een 'national machinery' in stand te houden, die de regering ondersteunt in het signaleren van maatschappelijke ontwikkelingen, adviseert over de te verwachten effecten van voorgenomen beleid op de positie van vrouwen, en genomen maatregelen toetst op hun effectiviteit. Ook 'mainstreaming' op dit terrein, zoals het overdragen van de functie van de binnenkort op te heffen Emancipatieraad aan andere adviesorganen, draagt een risico in zich. Expertise kan verdwijnen en de politieke en maatschappelijke legitimatie van beleid in de zin van de verdragsverplichtingen, wordt zwakker in plaats van sterker. De rapportagecommissie concludeert dat er ondanks goede analyses, rapporten en nota's nog een belangrijke rol is weggelegd voor de coordinerend bewindspersoon bij de werkelijke concretisering van het beleid. Bekendmaking van de verdragsverplichtingen in brede kring is dan een eerste vereiste. Dit versterkt op zichzelf de politieke legitimatie om knelpunten te helpen oplossen, die nu de voortgang op weg naar de verwezenlijking van de verdragsverplichtingen in de weg staan. Het screenen van algemeen beleid op nietsekseneutrale vooronderstellingen, het aangeven van het kader waarbinnen concrete en meetbare resultaten verwacht worden, en het maken van emancipatie-effectrapportages zijn daarbij onmisbaar. Voort blijkt dat er op elk gekozen beleidsveld veel te verbeteren valt aan de implementatie van het Verdrag. De rapportagecommissie trof wetgeving en wetsvoorstellen aan, die in strijd zijn met het Verdrag, zoals het wetsvoorstel tot wijziging van het naamrecht en het voorstel tot wijziging van de Wet conflictenrecht echtscheiding. Een omvangrijke vorm van directe discriminatie is ten onrechte tot op heden buiten de antidiscriminatiewetgeving gehouden, namelijk het gebruik van geslachtsafhankelijke sterftetabellen bij pensioenen en levensverzekeringen. Naar het oordeel van de rapportagecommissie is de algemene conclusie gerechtvaardigd dat het Verdrag tot nu toe onvoldoende is geïntegreerd in het wetgevingsproces en in de beleidsvorming. De rapportagecommissie is gezien dit alles van mening dat de regering gehoor moet geven aan de opdracht tot handelen van het Verdrag en doet de volgende aanbevelingen. 5.2 1.

Algemene aanbevelingen Geef brede bekendheid aan de inhoud, strekking en reikwijdte van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens vrouwen, inclusief de CEDAW-aanbevelingen, onder diegenen die betrokken zijn bij de implementatie van het Verdrag (Kamerleden, departementen, lagere overheden, wetenschap, rechterlijke macht en advocatuur, vrouwenbeweging, sociale partners en ander relevante

102

2. 3.

4.

5.

6. 7. 8.

9.

10. 11. 12.

13. 14.

15.

16.

17.

maatschappelijke organisaties). Richt een centraal informatie- en ondersteuningspunt op dat aanwijzingen kan geven over de betekenis van de verdragsve rplichtingen. Pas de aanwijzingen voor de regelgeving zodanig aan dat systematisch getoetst wordt aan de verdragsverplichtingen, waarbij het zowel om directe als mogelijke indirecte discriminatie gaat. Verricht verkennend onderzoek naar de indirect discriminerende effecten van bestaande wetgeving en op genderideologie gebaseerde vooronderstellingen in het Nederlandse rechtssysteem. Rapporteer aan de Kamers over de feitelijke afronding van de operatie Anders geregeld, en geef vervolgens eens in de vijf jaar een overzicht van alle bepalingen waarin nog onderscheid op grond van geslacht wordt gemaakt. Motiveer van al die bepalingen waarom zij niet kunnen worden gemist. Verzamel systematisch gegevens over de positie van de vrouwen op alle relevante terreinen. Mobiliseer de benodigde deskundigheid om het instrument van de emancipatie-effect rapportage vanaf het begin effectief te laten zijn. Toets maatregelen die beogen specifiek beleid ten gunste van vrouwen in algemeen beleid te integreren ('mainstreaming') vooraf op hun effectiviteit en ontwikkel hiervoor een toetsingskader. Voorzie recente rapporten met aanbevelingen die direct of indirect uit de verdragsverplichtingen voortvloeien, van standpunten die ook tot concrete en meetbare doelstellingen leiden. (Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde en De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht, en rapporten over verdeling arbeid en zorg, beeldvorming, politieke en maatschappelijke participatie.) Voorzie lopend emancipatiebeleid op verschillende terreinen van concrete en meetbare doelstellingen. Zet op deelterreinen onderzoeksopdrachten uit die à la het rapport De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag nagaan of er aan de verdragsverplichtingen voldaan wordt. Erken het belang en de noodzaak van een emancipatieondersteuningsstructuur opdat de vrouwenbeweging betrokken blijft bij politieke en ambtelijke beleidsvorming en concretisering, zowel op landelijk als op lokaal niveau. Faciliteer structurele professionele aandacht voor de rol van de media bij de beeldvorming omtrent mannelijkheid en vrouwelijkheid. Kom in alle gremia in internationaal verband op niet mis te verstane wijze op voor de verbetering en handhaving van het recht op gelijke behandeling. Twee voorbeelden: (voortzetting van de actieve) inspanningen voor een facultatief protocol bij het Verdrag met betrekking tot een individueel klachtrecht en de voorbereiding van prejudiciële beslissingen van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in gelijke-behandelingszaken. Onderzoek in het kader van de eerste evaluatie van de Algemene wet gelijke behandeling of deze wet en de Wet gelijke behandeling m/v in alle opzichten, en in ieder geval qua sanctiebepalingen, overeenkomen met de strekking en reikwijdte van het Verdrag. Neem een bepaling in de Algemene wet gelijke behandeling op die het mogelijk maakt effectieve sanctiemaatregelen te treffen tegen organisaties met een publieke functie die in hun statuten discriminerende bepalingen hebben opgenomen. Ga na of de Commissie Gelijke Behandeling een sterkere positie behoeft mede in het licht van toetsing aan de verdragsverplichtingen.

103

18.

Waarborg de emancipatiekwaliteit van de externe advisering aan de rijksoverheid.

5.3

Aanbevelingen op deelterreinen

Maatschappelijke en politieke participatie (zie hoofdstuk 4, § 4.2) 19. Breng op het terrein van de maatschappelijke en politieke participatie van vrouwen meer eenheid in stimulerende, faciliterende en 'voorbeeldige' beleidsmaatregelen en doe dat op basis van centraal beschikbare cijfers en wetenschappelijke analyses. Arbeid en inkomen (zie hoofdstuk 4, § 4.3) 20. Neem de (resultaats)verplichtingen van het Verdrag mede in beschouwing bij de in het regeerakkoord aangekondigde geïntegreerde aanpak van werkgelegenheid, sociale zekerheid en fiscale wetgeving. 21. Ga in de komende emancipatienota van SZW en de aangekondigde SZW-nota Zorg voor economische zelfstandigheid expliciet in op de eisen van het Verdrag. 22. Leg opnieuw vast - zonodig met een andere term dan 'positieve actie' - dat de rijksoverheid zich actief inzet voor een hogere kwantitatieve en kwalitatieve participatie van vrouwen in alle arbeidsorganisaties en mede daarom zelf een voorbeeldfunctie heeft. Steun campagnes als 'Opportunity in bedrijf', niet alleen vanwege hun economisch belang, maar ook vanwege hun algemeen maatschappelijk belang. 23. Toets de flexibilisering van de arbeidsmarkt op effecten op de positie van vrouwen. 24. Zorg ervoor dat kinderopvang, inclusief naschoolse opvang, ook bij gedecentraliseerd beleid terzake, gericht blijft op de positieverbetering van vrouwen. 25. Neem in de Algemene wet gelijke behandeling een uitdrukkelijk verbod op van het gebruik van geslachtsgebonden actuariële berekeningen die voor vrouwen nadelige effecten hebben. Schrap de bestaande uitzond ering in het Besluit gelijke behandeling voor individuele levensverzekeringen. 26. Onderzoek het terrein van de aanvullende pensioenen op ongelijke behandeling van mannen en vrouwen; voer een emancipatie-effectrapportage uit voor de pensioenplannen van het kabinet. 27. Pas de Werkloosheidswet aan zodat zwangerschaps- en bevallingsverlof niet nadelig uitwerkt voor werkloze zwangere en pas bevallen vrouwen. 28. Voer een emancipatie-effectrapportage uit naar de Algemene nabestaandenwet. Gezondheidszorg (zie hoofdstuk 4, § 4.4) 29. Stel een ambtelijke werkgroep in die de aanbevelingen uit het rapport De betekenis van artikel 12 vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht concreet vorm geeft. 30. Stem het beleid in de gezondheidszorg permanent af op de verschillen tussen mannen en vrouwen in gezondheidstoestand en in de consumptie van voorzieningen. 31. Verzamel systematisch gegevens over de sekseverschillen met betrekking tot de gezondheidstoestand en de toegang tot de gezondheidszorg. Laat seksedifferentiatie aandachtspunt zijn bij geneesmiddelenonderzoek en de registratie van geneesmiddelen. 32. Voorkom dat bezuinigingen op de gezondheidszorg vrouwen onevenredig treffen, in het bijzonder als het gaat om het heffen van eigen bijdragen of het verschuiven van kosten naar aanvullende verzekeringen. 33. Zorg ervoor dat de kosten van de voortplantingszorg niet eenzijdig op vrouwen worden afgewenteld: diverse vormen van zorgverlening vormen geen onderdeel van

104

34. 35. 36.

37.

het standaard verstrekkingenpakket en vaak moeten vrouwen eigen bijdragen betalen. Gebruik emancipatie-effectrapportages binnen de gezondheidszorg. Breng seksedifferentiatie aan in de verdere uitwerking van de gezondheidseffectscreening. Realiseer op korte termijn voldoende professionele thuiszorg. Los op langere termijn de paradox op die ontstaat door een toenemende vergrijzing, naast een beleid dat de arbeidsdeelname bevordert van tot nu toe niet betaald werkende vrouwen. Plaats dit in het kader van de herverdeling van betaalde arbeid en onbetaalde zorgtaken tussen mannen en vrouwen, en de aanbevelingen van de Commissie Toekomstscenario's Onbetaalde Arbeid. Weeg de aanbevelingen van het rapport Gezondheid als recht mee bij de beleidsbepaling naar aanleiding van de evaluatie van de vrouwenhulpverlening en de integratie daarvan in het beleid. Zet de financiering van vrouwenhulpverlening en de vrouwengezondheidszorg voort.

Familieleven (zie hoofdstuk 4, § 4.5) 38. Neem het standpunt inzake de aanvaardbaarheid van het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van het naamrecht, alsmede de afwijzing van de Tweede-Kamermotie Scheltema-De Nie inzake de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in het adelsrecht in heroverweging. 39. Neem het wetsvoorstel Conflictenrecht echtscheiding dat verdergaande erkenning van verstoting mogelijk maakt, in heroverweging, aangezien het in strijd is met artikel 16 van het Verdrag en niet overeenkomt met Aanbeveling 21 van het CEDAW. 40. Toets in behandeling zijnde dan wel te verwachten wetsvoorstellen op het gebied van adoptie, medegezag en afstamming aan het Verdrag. Vreemdelingenbeleid (zie hoofdstuk 4, § 4.6) 41. Voer een emancipatie-effectrapportage uit ten aanzien van het bestaande gezinsherenigings- en gezinsvormingsbeleid; betrek hierbij de departementale voorstellen tot versoepeling van de inkomenseis. 42. Vervang de afhankelijke verblijfsvergunning door een vergunning die optimaal recht doet aan de ontplooiingsmogelijkheden van vrouwen, de verwezenlijking door vrouwen van alle mensenrechten, de doelstellingen van het emancipatiebeleid en van het integratiebeleid. 43. Verzamel informatie over de uitvoering van beleid met betrekking tot de ABWverklaring, de AKW-uitkeringen en de toegang tot voorzieningen voor vrouwen die hun partner hebben verlaten vanwege het feit dat deze geweld gebruikt. 44. Erken bij de afweging tot toelating van vrouwelijke asielzoekers als vluchteling of op humanitaire gronden a. de nood van vrouwen die slachtoffer zijn geworden van seksueel geweld door autoriteiten, militairen en gewapend verzet van burgers; b. de nood van vrouwen die slachtoffer zijn van ernstige discriminatoire opvattingen over vrouwen. Erken 'vrouwelijke' activiteiten als het verrichten van hand- en spandiensten voor verzetstrijders als grond voor de vluchtelingenstatus. Sport (zie hoofdstuk 4, § 4.6) 45. Besteed speciale aandacht aan de bestrijding van seksuele intimidatie in de sport. Dit is niet alleen een taak voor de sportwereld, maar ook voor de Projectgroep Jeugd in beweging.

105

46.

Bevorder - mede in het kader van de beeldvorming - deelname door vrouwen aan het vrijwillige kaderwerk in de sportwereld. Dit is niet alleen een taak voor de sportwereld, maar ook voor de Commissie Dagindeling.

Onderwijs (zie hoofdstuk 4, § 4.7) 47. Ga in de vijfde onderwijsemancipatienota in op de verdragsverplichtingen en voorzie die waar mogelijk van concrete resultaatsverplichtingen. Daarbij gaat het om de bestrijding van segregatie in de onderwijsdeelname, de verplichting tot aanpassing van rolbevestigend onderwijs en de verplichting tot roldoorbrekend onderwijs. 48. Betrek de aanbevelingen over onderwijs, gedaan door de drie projectgroepen voor de speerpunten van algemeen emancipatiebeleid (1992-1996) bij het beleid van OC&W (in het bijzonder die van de projectgroep Herverdeling Onbetaalde Arbeid, en van de projectgroep Beeldvorming). Geweld tegen vrouwen (zie hoofdstuk 4, § 4.8) 49. Zorg ervoor dat bij de regionale politiekorpsen de gespecialiseerde zedenpolitie terugkomt, en dat de maatschappelijke opvangvoorzieningen over genoeg middelen beschikken om het aanbod van hulp en opvang af te stemmen op de vraag van slachtoffers van geweld tegen vrouwen. Vrouwenhandel (zie hoofdstuk 4, § 4.10) 50. Verbeter de opvang, bescherming en begeleiding van de slachtoffers van vrouwenhandel door de politie en justitie in het kader van het strafproces en door de vreemdelingendiensten. 51. Creëer meer mogelijkheden tot het verlenen van verblijfsvergunningen in verband met het voeren van civiele procedures door het slachtoffer. 52. Schep duidelijkheid over het verlenen van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden in verband met represailles door handelaren of autoriteiten in het land van herkomst. Toets artikel 3 EVRM expliciet bij de beslissing over een dergelijke verblijfsvergunning. 53. Plaats het al dan niet tijdelijke verblijf van slachtoffers in Nederland in het teken van het opbouwen van een nieuw leven. Waarborg toegang tot uitkerings-, medische en opleidingsvoorzieningen en de verstrekking van een werkvergunning. 54. Zet de subsidiëring van preventieprojecten voort. 55. Verlies het genderaspect van vrouwenhandel niet uit het oog. 56. Onderzoek het vóórkomen van niet op prostitutie gerichte vrouwenhandel en de mogelijke strafbaarstelling daarvan. 5.4 57.

58.

59.

Aanbevelingen voor de coördinatiestructuur Geef de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid ten aanzien van de aanbevelingen 19 tot en met 56 een initiërende en informatieve functie ter ondersteuning van de vakdepartementen. Leg de doelstellingen van het Verdrag vast in een regeringsbreed programma, opdat een operationeel kader ontstaat waarop vakdepartementen, sociale partners en andere relevante actoren, kunnen worden aangesproken. Geef uitvoering aan de aanbevelingen die de Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE) medio 1996 deed in het rapport Uitvoering van emancipatiebeleid, waarin zij de uitvoering van het beleidsprogramma Met het oog op 1995 (1992-1995) evalueerde.

106

5.5 60.

61.

62. 63. 64. 65.

Aanbevelingen voor volgende nationale rapportages Draag zorg voor de samenstelling en het up-to-date houden van een goed en actueel informatiesysteem - voor zover mogelijk raadpleegbaar via Internet - omtrent het emancipatiebeleid van de rijksoverheid en andere overheden, en omtrent ontwikkelingen op het gebied van gelijke behandeling (AWGB, WGB m/v, strafrechtelijke discrimatieverboden, EU-regelgeving, EVRM, VN- en ILO-verdragen, enzovoort, uiteraard met inbegrip van de jurisprudentie terzake). Let bij de inrichting van departementale coördinatiestructuren mede op de noodzaak tot optimale informatieverstrekking in het kader van nationale rapportage over het Verdrag. Draag er zorg voor dat vanuit de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid heldere lijnen lopen naar vaste aanspreekpunten op andere departementen. Laat - in de tijd gezien - de nationale rapportage structureel vooruitlopen op de CEDAW-rapportage, opdat politieke beïnvloeding daarvan mogelijk is. Investeer door middel van een ruim tijdpad en voldoende deskundige ondersteuning in de voorbereiding en uitvoering van nationale rapportages. Stel de inschakeling van externe deskundigen bij volgende nationale rapportages afhankelijk van de vraag of aan de aanbevelingen 57 tot en met 64 is voldaan.

107

BIJLAGE 1: TEKST VN-VROUWENVERDRAG Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, New York, 18 december 1979 De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, Erop wijzend dat het Handvest van de Verenigde Naties opnieuw het vertrouwen in de fundamentele rechten van de mens, in de waardigheid en de waarde van de mens en in de gelijke rechten van mannen en vrouwen bevestigt, Erop wijzend dat de Universele Verklaring van de rechten van de mens het beginsel van de ontoelaatbaarheid van discriminatie bevestigt en verkondigt dat alle mensen vrij en gelijk in waardigheid en in rechten zijn geboren en dat een ieder aanspraak heeft op alle daarin genoemde rechten en vrijheden, zonder enig onderscheid van welke aard ook, waaronder begrepen ieder onderscheid naar geslacht, Erop wijzend dat de Staten die partij zijn bij de Internationale Verdragen inzake de rechten van de mens verplicht zijn het gelijke recht van mannen en vrouwen op het genot van alle economische, sociale, culturele, burgerlijke en politieke rechten te verzekeren, In aanmerking nemend de internationale overeenkomsten gesloten onder auspiciën van de Verenigde Naties en de gespecialiseerde organisaties ter bevordering van de gelijkgerechtigdheid van mannen en vrouwen, Tevens wijzend op de resoluties, verklaringen en aanbevelingen aangenomen door de Verenigde Naties en de gespecialiseerde organisaties ter bevordering van de gelijkgerechtigdheid van mannen en vrouwen, Evenwel verontrust over het feit dat ondanks deze verschillende akten wijdverbreide discriminatie van vrouwen nog steeds bestaat, Eraan herinnerend dat discriminatie van vrouwen schending van de beginselen van gelijkgerechtigdheid en eerbied voor de menselijke waardigheid is, de deelneming van vrouwen op gelijke voet met mannen aan het politieke, sociale, economische en culturele leven van hun land in de weg staat, de toename van de welvaart van de maatschappij en het gezin belemmert en de volledige ontplooiing van de mogelijkheden van vrouwen bij het dienen van hun land en van de mensheid ernstig bemoeilijkt, Verontrust over het feit dat vrouwen in situaties van armoede worden achtergesteld bij de verkrijging van voedsel, gezondheidszorg, onderwijs, opleiding en werkgelegenheid, alsmede van andere mogelijkheden om in hun behoeften te voorzien, Ervan overtuigd dat de invoering van de nieuwe internationale economische orde, gebaseerd op billijkheid en rechtvaardigheid, een aanzienlijke bijdrage zal leveren aan de bevordering van de gelijkheid van mannen en vrouwen, Met nadruk erop wijzend dat de uitbanning van apartheid, van alle vormen van racisme, van rassendiscriminatie, van kolonialisme, van neo-kolonialisme, van agressie, van buitenlandse bezetting en overheersing en van inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van Staten, van essentieel belang is voor het volledige genot van rechten door mannen en vrouwen, Bevestigend dat de versterking van de internationale vrede en veiligheid, de internationale ontspanning, de onderlinge samenwerking tussen alle Staten ongeacht hun sociaal en economisch stelsel, de algemene en volledige ontwapening, in het bijzonder nucleaire ontwapening onder streng en doeltreffend internationaal toezicht, de bevestiging van de beginselen van rechtvaardigheid, gelijkheid en wederzijds belang in de betrekkingen tussen de landen, en de verwezenlijking van het recht van volken, levend onder vreemde en koloniale overheersing en buitenlandse bezetting, op zelfbeschikking en onafhankelijkheid, alsmede de eerbiediging van de nationale soevereiniteit en de territoriale integriteit, de maatschappelijke vooruitgang en ontwikkeling zullen bevorderen en derhalve zullen bijdragen tot het bereiken van volledige gelijkheid van mannen en vrouwen, Ervan overtuigd dat voor de volledige ontwikkeling van een land, het welzijn van de wereld en de zaak van de vrede is vereist dat zoveel mogelijk vrouwen, op gelijke voet met mannen, op alle gebieden deelnemen, Indachtig de belangrijke, tot dusverre niet volledig erkende bijdrage van vrouwen aan het welzijn van het gezin en aan de ontwikkeling van de maatschappij, alsmede de maatschappelijke betekenis van het moederschap en de rol van beide ouders in het gezin en bij de opvoeding van kinderen, en beseffend dat de functie van vrouwen bij de voortplanting geen basis voor discriminatie mag zijn, maar dat de verantwoordelijkheid voor de opvoeding van kinderen door mannen, vrouwen en samenleving als geheel gezamenlijk moet worden gedragen. Zich ervan bewust dat een verandering in de traditionele rol zowel van mannen als van vrouwen in de maatschappij en in het gezin noodzakelijk is om tot volledige gelijkheid van mannen en vrouwen te komen. Vastbesloten de beginselen, genoemd in de Verklaring inzake de uitbanning van discriminatie van vrouwen, te verwezenlijken en te dien einde de maatregelen die ten behoeve van de uitbanning van zodanige

108

discriminatie in al haar vormen en uitingen zijn vereist, aan te nemen, Zijn overeengekomen als volgt:

DEEL I Artikel 1 Begripsbepaling discriminatie van vrouwen Voor de toepassing van dit Verdrag wordt onder 'discriminatie van vrouwen' verstaan elke vorm van onderscheid, uitsluiting of beperking op grond van geslacht, die tot gevolg of tot doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening door vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander gebied dan ook, ongeacht hun huwelijkse staat, op de grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen aan te tasten of teniet te doen.

Artikel 2 Veroordeling vrouwendiscriminatie; statenplicht tot wetgeving en beleid De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, veroordelen discriminatie in alle vormen van vrouwen, komen overeen onverwijld met alle passende middelen een beleid te volgen, gericht op uitbanning van discriminatie van vrouwen, en verbinden zich tot dit doel: a. het beginsel van gelijkheid van mannen en vrouwen in hun nationale grondwet of in andere geëigende wetgeving op te nemen, indien dit nog niet is geschied, en de praktische verwezenlijking van dit beginsel door middel van wetgeving of met andere passende middelen te verzekeren; b. passende wettelijke en andere maatregelen te treffen, met inbegrip van waar nodig sancties, waarin alle discriminatie van vrouwen wordt verboden; c. wettelijke bescherming in te voeren van de rechten van vrouwen op gelijke voet met mannen en door middel van bevoegde nationale rechterlijke instanties en andere overheidsinstellingen de daadwerkelijke bescherming van vrouwen tegen elke vorm van discriminatie te verzekeren; d. zich te onthouden van ieder discriminerend handelen, eenmalig of voortdurend, jegens vrouwen en te verzekeren dat de overheidsorganen en -instellingen handelen overeenkomstig deze verplichting; e. alle passende maatregelen te nemen om discriminatie van vrouwen door personen, organisaties of ondernemingen uit te bannen; f. alle passende maatregelen, waaronder wetgevende, te nemen om bestaande wetten, voorschriften, gebruiken en praktijken, die discriminatie van vrouwen inhouden, te wijzigen of in te trekken, onderscheidenlijk af te schaffen; g. alle nationale strafbepalingen die discriminatie van vrouwen inhouden, in te trekken.

Artikel 3 Verzekeren ontplooiing en ontwikkeling vrouwen De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen op alle gebieden, in het bijzonder op politiek, sociaal, economisch en cultureel gebied, alle passende maatregelen, waaronder wetgevende, om de volledige ontplooiing en ontwikkeling van vrouwen te verzekeren, ten einde haar de uitoefening en het genot van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op gelijke voet met mannen te waarborgen.

Artikel 4 Positieve actie 1. Wanneer de Staten die partij zijn bij dit Verdrag, tijdelijk bijzondere maatregelen treffen die zijn gericht op versnelling van feitelijke gelijkstelling van mannen en vrouwen wordt dit niet beschouwd als discriminatie, als omschreven in dit Verdrag, maar het mag geenszins leiden tot handhaving van ongelijke of afzonderlijke normen; deze maatregelen dienen buiten werking te worden gesteld zodra de doelstellingen ter zake van gelijke kansen en gelijke behandeling zijn verwezenlijkt. Bescherming moederschap 2. Wanneer de Staten die partij zijn bij dit Verdrag, bijzondere maatregelen treffen, met inbegrip van de in dit Verdrag vervatte maatregelen, die zijn gericht op bescherming van het moederschap wordt dit niet beschouwd als discriminerend.

109

Artikel 5 De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om: Uitbanning vooroordelen a. het sociale en culturele gedragspatroon van de man en de vrouw te veranderen ten einde te komen tot de uitbanning van vooroordelen, van gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van de minderwaardigheid of meerderwaardigheid van één van beide geslachten of op de stereotiepe rollen van mannen en vrouwen; Gezinseducatie b. ervoor zorg te dragen dat onderwijs over het gezin een juist begrip van het moederschap als sociale functie, en de erkenning van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van mannen en vrouwen bij het grootbrengen en de ontwikkeling van hun kinderen bevat, met dien verstande dat het belang van de kinderen in alle gevallen vooropstaat.

Artikel 6 Bestrijding van vrouwenhandel en exploitatie van prostitutie De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen, waaronder wetgevende, ter bestrijding van alle vormen van handel in vrouwen en van het exploiteren van prostitutie van vrouwen.

DEEL II Artikel 7 Participatie in het politieke en openbare leven De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen in het politieke en openbare leven van het land uit te bannen, en verzekeren vrouwen in het bijzonder het recht om op gelijke voet met mannen: a. hun stem uit te brengen bij alle verkiezingen en volksstemmingen, en verkiesbaar te zijn in alle openbaar gekozen lichamen; b. deel te nemen aan de vaststelling van het overheidsbeleid en aan de uitvoering hiervan, alsook openbare ambten te bekleden en alle openbare functies op alle overheidsniveaus te vervullen; c. deel te nemen aan niet-overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land.

Artikel 8 Vertegenwoordiging regering op internationaal niveau De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om te verzekeren dat vrouwen, op gelijke voet met mannen en zonder enig onderscheid, de mogelijkheid hebben hun regering op internationaal niveau te vertegenwoordigen en deel te nemen aan de werkzaamheden van internationale organisaties.

Artikel 9 Nationaliteit 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, verlenen vrouwen gelijke rechten als mannen om een nationaliteit te verkrijgen, van nationaliteit te veranderen of deze te behouden. Zij waarborgen in het bijzonder dat noch een huwelijk met een buitenlander, noch een wijziging van nationaliteit van de echtgenoot staande huwelijk, automatisch de nationaliteit van de echtgenote verandert, haar staatloos maakt of haar dwingt de nationaliteit van haar echtgenoot aan te nemen. 2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, verlenen vrouwen gelijke rechten als mannen wat de nationaliteit van hun kinderen betreft.

DEEL III Artikel 10 Gelijke rechten op onderwijs De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen uit te bannen ten einde vrouwen rechten te verzekeren die gelijk zijn aan die van mannen op het gebied van onderwijs en vorming, en in het bijzonder, op basis van gelijkheid van mannen en vrouwen, het volgende te garanderen: Loopbaan- en beroepskeuze a. dezelfde mogelijkheden inzake loopbaan- en beroepskeuze en inzake toelating tot het onderwijs en inzake

110

het verwerven van diploma's aan alle categorieën onderwijsinstellingen zowel op het platteland als in stedelijke gebieden; deze gelijkheid dient te worden verzekerd in de aan de school voorafgaande vorming, het algemeen vormend en het technisch onderwijs, het hoger beroepsonderwijs en het hoger technisch onderwijs, zowel als in alle andere soorten beroepsopleiding; Toegang tot onderwijs b. toegang tot dezelfde onderwijsprogramma's, dezelfde examens, tot onderwijs door leerkrachten met dezelfde soort bevoegdheden, en tot schoolgebouwen en uitrusting van dezelfde kwaliteit; Uitbanning stereotiepe in onderwijs c. uitbanning van elke stereotiepe opvatting van de rol van mannen en vrouwen op alle niveaus en in alle vormen van onderwijs, door het aanmoedigen van gemengd onderwijs en andere soorten onderwijs die zullen bijdragen tot het bereiken van dit doel, en in het bijzonder door de herziening van leerboeken en onderwijs - programma's en door de aanpassing van onderwijsmethodes; Studietoelagen d. dezelfde mogelijkheden gebruik te maken van beurzen en andere studietoelagen; Volwasseneneducatie e. dezelfde mogelijkheden inzake toegang tot programma's voor wederkerend onderwijs met inbegrip van programma's voor volwassenen om te leren lezen en schrijven en om te leren lezen en schrijven toegespitst op de praktijk, in het bijzonder programma's die erop zijn gericht in een zo vroeg mogelijk stadium ieder verschil in genoten onderwijs dat mocht bestaan tussen mannen en vrouwen te verkleinen; f. vermindering van het aantal meisjes en vrouwen die hun studie opgeven en organisatie van programma's voor meisjes en vrouwen die voortijdig de school hebben verlaten; Sport e.d. g. dezelfde mogelijkheden om actief deel te nemen aan sport en lichamelijke opvoeding; Informatie van opvoedkundige aard h. toegang tot bijzondere informatie van opvoedkundige aard, die kan bijdragen tot het waarborgen van de gezondheid en het welzijn van het gezin, met inbegrip van informatie en advies inzake geboortenregeling.

Artikel 11 Gelijke rechten op arbeid 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen in het arbeidsproces uit te bannen, ten einde vrouwen, op basis van gelijkheid van mannen en vrouwen, dezelfde rechten te verzekeren, in het bijzonder: a. het recht op arbeid, als onvervreemdbaar recht van alle mensen; b. het recht op dezelfde arbeidsmogelijkheden met inbegrip van toepassing van dezelfde selectiemaatstaven in het arbeidsproces; c. het recht op vrije keuze van beroep en werk, het recht op bevordering, behoud van de werkkring en alle aan de desbetreffende arbeid verbonden uitkeringen en voorwaarden, alsmede het recht om een beroepsopleiding te volgen en te worden herschoold; hieronder zijn begrepen leerlingstelsels, voortgezette beroepsopleidingen en wederkerend onderwijs; Recht op gelijke beloning d. het recht op gelijke beloning, met inbegrip van uitkeringen, en op gelijke behandeling met betrekking tot arbeid van gelijke waarde, alsmede gelijke behandeling bij de beoordeling van de kwaliteit van het werk; Recht op sociale zekerheid e. het recht op sociale zekerheid, in het bijzonder in geval van pensionering, werkloosheid, ziekte, invaliditeit en ouderdom, en arbeidsongeschiktheid om andere redenen, alsmede het recht op betaald verlof; Arbeidsomstandigheden f. het recht op bescherming van de gezondheid en op veilige arbeidsomstandigheden, met inbegrip van de zorg voor het behoud van de voortplantingsfunctie. Maatregelen ter verwezenlijking, rechten 2. Ten einde discriminatie van vrouwen op grond van huwelijk of moederschap te voorkomen en het daadwerkelijke recht van vrouwen op arbeid te verzekeren, nemen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag passende maatregelen om: Verbod ontslag o.g.v. zwangerschap a. ontslag op grond van zwangerschap of verlof wegens bevalling, en discriminatie bij ontslag in verband met huwelijkse staat te verbieden en sancties op overtreding van deze maatregelen te stellen; Zwangerschapsverlof b. verlof wegens bevalling in te voeren met behoud van loon of met vergelijkbare sociale voorzieningen, zonder dat dit leidt tot verlies van de vroegere werkkring, de behaalde anciënniteit of de hun

111

toekomende sociale uitkeringen; Kinderopvang c. de verlening aan te moedigen van de noodzakelijke ondersteunende diensten voor sociale zorg, om ouders in staat te stellen verplichtingen jegens het gezin te combineren met verantwoordelijkheden in het werk en deelneming aan het openbare leven, in het bijzonder door het opzetten en ontwikkelen van een netwerk van faciliteiten voor kinderopvang te bevorderen; d. bijzondere bescherming tijdens de zwangerschap te bieden aan vrouwen wier soort arbeid schadelijk voor hen is gebleken. Periodieke herziening maatregelen 3. De beschermende wetgeving met betrekking tot de in dit artikel bedoelde aangelegenheden wordt met geregelde tussenpozen opnieuw bezien in het licht van de wetenschappelijke en technologische kennis en wordt indien nodig gewijzigd, ingetrokken of uitgebreid.

Artikel 12 Recht op gezondheidszorg 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen op het gebied van de gezondheidszorg uit te bannen, ten einde te verzekeren dat vrouwen, op basis van gelijkheid van mannen en vrouwen, gebruik kunnen maken van medische zorg, met inbegrip van die welke verband houden met geboortenregeling. Bijzondere maatregelen bij zwangerschap 2. Niettegenstaande het bepaalde in het eerste lid van dit artikel waarborgen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag aan vrouwen passende, zonodig kosteloze dienstverlening in verband met zwangerschap, bevalling en de hierop volgende periode, alsmede passende voeding gedurende de zwangerschap en de tijd waarin zij hun zuigelingen voeden.

Artikel 13 Uitbanning discriminatie in economisch en maatschappelijk leven De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie jegens de vrouw op andere gebieden van het economische en maatschappelijke leven uit te bannen, ten einde vrouwen, op basis van gelijkheid van mannen en vrouwen, dezelfde rechten te verzekeren, in het bijzonder: a. het recht op gezinsuitkeringen; b. het recht op bankleningen, hypotheken en andere vormen van financieel krediet; c. het recht deel te nemen aan activiteiten op het gebied van vrijetijdsbesteding, aan sport en aan alle aspecten van het culturele leven.

Artikel 14 Vrouwen in plattelandsgebieden 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, houden rekening met de bijzondere problemen waarvoor vrouwen op het platteland worden gesteld en met de belangrijke rol die zij spelen bij het economisch voortbestaan van hun gezin, met inbegrip van hun werk in de niet door geld beheerste sectoren van de economie, en nemen alle passende maatregelen om de toepassing te verzekeren van het bepaalde in dit Verdrag ten aanzien van vrouwen in plattelandsgebieden. Waarborging rechten 2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie jegens de vrouw in plattelandsgebieden uit te bannen, ten einde te verzekeren dat vrouwen op basis van gelijkheid van mannen en vrouwen, deel nemen aan en voordeel genieten van de ontwikkeling van het platteland, en in het bijzonder garanderen zij zodanige vrouwen het recht: a. deel te nemen aan de uitwerking en uitvoering van ontwikkelingsplanning op alle niveaus; b. te kunnen beschikken over toereikende faciliteiten op het gebied van de gezondheidszorg, met inbegrip van informatie, advies en dienstverlening op het gebied van geboortenregeling; c. rechtstreeks voordeel te genieten van programma's voor sociale zekerheid; d. alle soorten zowel officiële, als inofficiële opleiding en vorming te ontvangen, met inbegrip van die welke verband houden met het kunnen lezen en schrijven toegespitst op de praktijk zowel als gebruik te kunnen maken van alle gemeenschapsdiensten en diensten op voorlichtingsgebied, onder andere ten einde hun technische vaardigheden te vergroten; e. zelfhulpgroepen en samenwerkingsverbanden te stichten, ten einde te bereiken dat zij gebruik kunnen maken van gelijke mogelijkheden op economisch gebied door middel van arbeid in dienstverband of arbeid voor eigen rekening; f. deel te nemen aan alle gemeenschapsactiviteiten;

112

g.

h.

te kunnen beschikken over landbouwkrediet en landbouwleningen, faciliteiten voor de afzet van hun produkten, de nodige technologie en gelijke behandeling bij land- en landbouwhervormingen alsook bij programma's voor herindeling van landbouwgrond; onder behoorlijke omstandigheden te leven, in het bijzonder wat huisvesting, sanitaire voorzieningen, elektriciteits- en watervoorziening, vervoer en verbindingen betreft.

DEEL IV Artikel 15 Gelijkheid voor de wet 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, verlenen de vrouw gelijkheid aan de man voor de wet. Rechtsbevoegdheid 2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, verlenen aan vrouwen in burgerlijke aangelegenheden rechtsbevoegdheid die gelijk is aan die van mannen, en dezelfde mogelijkheden om die bevoegdheid uit te oefenen. In het bijzonder verlenen zij vrouwen gelijke rechten om overeenkomsten te sluiten en bezittingen te beheren, en behandelen hen in alle stadia van gerechtelijke procedures op dezelfde wijze. 3. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag komen overeen dat iedere overeenkomst en ieder ander particulier document van welke aard ook, waaraan een rechtsgevolg is verbonden, gericht op beperking van de rechtsbevoegdheid van vrouwen, als nietig dient te worden beschouwd. Vrijheid woon- en verblijfplaats 4. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, verlenen mannen en vrouwen dezelfde rechten met betrekking tot de wetgeving inzake de bewegingsvrijheid van personen en de vrijheid hun woon- en verblijfplaats te kiezen.

Artikel 16 Gelijke rechten inzake huwelijks- en familiebetrekkingen 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie jegens de vrouw in alle aangelegenheden betreffende huwelijk en familiebetrekkingen uit te bannen, en verzekeren in het bijzonder, op basis van gelijkheid van de man en de vrouw: a. hetzelfde recht om een huwelijk aan te gaan; b. hetzelfde recht om in vrijheid een echtgenoot te kiezen en alleen met vrije en volledige toestemming een huwelijk aan te gaan; c. dezelfde rechten en verantwoordelijkheden tijdens het huwelijk en bij de ontbinding ervan; d. dezelfde rechten en verantwoordelijkheden als ouder, ongeacht de huwelijkse staat, in aangelegenheden met betrekking tot hun kinderen; in alle gevallen staat het belang van de kinderen voorop; e. dezelfde rechten om in vrijheid en bewust een beslissing te nemen over het aantal van hun kinderen en het tijdsverloop tussen de geboorten daarvan en te kunnen beschikken over de informatie, vorming en middelen om hen in staat te stellen deze rechten uit te oefenen; f. dezelfde rechten en verantwoordelijkheden met betrekking tot gezag over en de adoptie van kinderen, of soortgelijke instellingen waar deze begrippen in de nationale wet bestaan; in alle gevallen staat het belang van de kinderen voorop; g. dezelfde persoonlijke rechten als echtgenoot en echtgenote, met inbegrip van het recht een geslachtsnaam, een beroep en een werkkring te kiezen; h. dezelfde rechten voor beide echtgenoten met betrekking tot eigendom, verwerving, beheer, bestuur en genot van en beschikking over bezittingen, hetzij om niet hetzij onder bezwarende titel. Minimumleeftijd voor huwelijk 2. Verlovingen en huwelijken van kinderen dienen geen rechtsgevolg te hebben en alle noodzakelijke maatregelen, met inbegrip van wetgevende, dienen te worden genomen om een minimumleeftijd voor het aangaan van een huwelijk vast te stellen en de registratie van huwelijken in een officieel register verplicht te stellen.

DEEL V Artikel 17 Commissie uitbanning vrouwendiscriminatie 1. Ten behoeve van de beoordeling van de voortgang die wordt gemaakt bij de uitvoering van dit Verdrag wordt een Commissie voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen (hierna te noemen de Commissie) ingesteld, die op het tijdstip van inwerkingtreding van dit Verdrag zal bestaan uit 18, en na de bekrachtiging hiervan of de toetreding hiertoe door de vijfendertigste Staat die partij is bij dit Verdrag, uit 23 deskundigen

113

van hoog zedelijk aanzien en uitzonderlijke bekwaamheid op het terrein dat door dit Verdrag wordt bestreken. De deskundigen worden door de Staten die partij zijn bij dit Verdrag, gekozen uit hun onderdanen en hebben zitting in hun persoonlijke hoedanigheid, waarbij rekening wordt gehouden met een billijke geografische verdeling en met de vertegenwoordiging van de verschillende beschavingsvormen en de belangrijkste rechtsstelsels. Kandidaatstelling 2. De leden van de Commissie worden bij geheime stemming gekozen uit een lijst van door de Staten die partij zijn bij dit Verdrag, voorgedragen personen. Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag, kan uit zijn eigen onderdanen één persoon voordragen. Voordracht 3. De eerste verkiezing wordt gehouden zes maanden na de datum van inwerkingtreding van dit Verdrag. De Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties zendt ten minste drie maanden voor de datum van iedere verkiezing de Staten die partij zijn bij dit Verdrag een brief waarin hun wordt verzocht binnen twee maanden een voordracht te doen. De Secretaris -Generaal stelt een alfabetische lijst op van alle aldus voorgedragen personen, onder vermelding van de Staten die hen hebben voorgedragen, en legt deze voor aan de Staten die partij zijn bij dit Verdrag. Verkiezing leden 4. Verkiezing van de leden van de Commissie heeft plaats op een door de Secretaris -Generaal op de zetel van de Verenigde Staten te beleggen vergadering van de Staten die partij zijn bij dit Verdrag. Op die vergadering, waarvoor twee derde van het aantal Staten die partij zijn bij dit Verdrag een quorum vormen, zijn die voorgedragen personen in de Commissie gekozen, die het grootste aantal stemmen op zich verenigen en die een volstrekte meerderheid verkrijgen van de stemmen van de aanwezige, hun stem uitbrengende vertegenwoordigers van de Staten die partij zijn bij dit Verdrag. Ambtstermijn 5. De leden van de Commissie worden gekozen voor een tijdvak van vier jaar. De ambtstermijn van negen van de bij de eerste verkiezing gekozen leden loopt evenwel na twee jaar af; onmiddellijk na de eerste verkiezing worden deze negen leden bij loting aangewezen door de voorzitter van de Commissie. 6. Verkiezing van de vijf extra leden van de Commissie heeft plaats overeenkomstig het bepaalde in het tweede, derde en vierde lid van dit artikel na de vijfendertigste bekrachtiging of toetreding. De ambtstermijn van twee van de bij die gelegenheid gekozen extra leden loopt na twee jaar af; deze beide leden worden bij loting aangewezen door de voorzitter van de Commissie. Tussentijdse vacature 7. Om te voorzien in tussentijds ontstane vacatures benoemt de Staat die Partij is bij dit Verdrag en wiens deskundige niet langer optreedt als lid van de Commissie uit zijn onderdanen een andere deskundige, onder voorbehoud van de goedkeuring van de Commissie. Onkostenvergoeding 8. De leden van de Commissie ontvangen, met goedkeuring van de Algemene Vergadering, uit de middelen van de Verenigde Naties emolumenten op door de Algemene Vergadering vast te stellen voorwaarden waarbij rekening wordt gehouden met de belangrijkheid van de taken van de Commissie. Personeel 9. De Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties zorgt voor het personeel en de andere voorzieningen, benodigd voor een doelmatige uitoefening van de taken van de Commissie krachtens dit Verdrag.

Artikel 18 Statenrapporten 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen de verplichting op zich aan de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties ter bestudering door de Commissie, een verslag over te leggen betreffende de wetgevende, rechterlijke, bestuurlijke of andere maatregelen die zij hebben genomen ter uitvoering van de bepalingen van dit Verdrag en met betrekking tot de in dit opzicht geboekte vooruitgang: a. binnen een jaar na de inwerkingtreding voor de desbetreffende Staat; b. vervolgens ten minste eenmaal in de vier jaar en voorts telkens wanneer de Commissie dit verzoekt. 2. In de verslagen kunnen de factoren en moeilijkheden worden vermeld, die van invloed zijn op de mate waarin aan de in dit Verdrag vervatte verplichtingen wordt voldaan.

Artikel 19 Huishoudelijk reglement 1. De Commissie stelt haar eigen huishoudelijk reglement vast. Functionarissen 2. De Commissie kiest haar functionarissen voor een tijdvak van twee jaar.

114

Artikel 20 Vergaderduur 1. De Commissie komt in de regel bijeen gedurende een periode van ten hoogste twee weken per jaar ten einde de overeenkomstig artikel 18 van dit Verdrag overgelegde verslagen te bestuderen. 2. De vergaderingen van de Commissie worden in de regel gehouden op de zetel van de Verenigde Naties of op een andere passende, door de Commissie te bepalen plaats.

Artikel 21 Jaarverslag 1. De Commissie brengt door tussenkomst van de Economische en Sociale Raad jaarlijks aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties verslag uit omtrent haar werkzaamheden en kan voorstellen en algemene aanbevelingen doen, gebaseerd op de bestudering van de verslagen en de inlichtingen die zij heeft ontvangen van de Staten die partij zijn bij dit Verdrag. Zodanige voorstellen en algemene aanbevelingen worden opgenomen in het verslag van de Commissie, te zamen met de eventuele commentaren van de Staten die partij zijn bij dit Verdrag. Commissie rechtspositie van de vrouw 2. De Secretaris -Generaal zendt de verslagen van de Commissie ter informatie door aan de Commissie inzake de rechtspositie van de vrouw.

Artikel 22 Gespecialiseerde organisaties De gespecialiseerde organisaties hebben het recht vertegenwoordigd te zijn tijdens de bestudering van de uitvoering van die bepalingen van dit Verdrag die binnen het kader van hun werkzaamheden liggen. De Commissie kan de gespecialiseerde organisaties uitnodigen verslagen over te leggen omtrent de uitvoering van het Verdrag op de gebieden die binnen het kader van hun werkzaamheden liggen.

DEEL VI Artikel 23 Voorrangsregel Geen enkele bepaling van dit Verdrag maakt inbreuk op bepalingen die in sterkere mate bijdragen tot de verwezenlijking van gelijkheid van mannen en vrouwen, en die kunnen zijn vervat: in de wetgeving van een Staat die partij is bij dit Verdrag; of in enig ander internationaal verdrag, dat of in enige andere internationale overeenkomst die voor die Staat van kracht is.

Artikel 24 Statenplicht De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen de verplichting op zich, op nationaal niveau alle noodzakelijke maatregelen te nemen om te komen tot volledige verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten.

Artikel 25 Ondertekening 1. Dit Verdrag staat open voor ondertekening door alle Staten. 2. De Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties is aangewezen als depositaris van dit Verdrag. 3. Dit Verdrag dient te worden bekrachtigd. De akten van bekrachtiging dienen te worden neergelegd bij de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties. Toetreding 4. Dit Verdrag staat open voor toetreding door alle Staten. Toetreding vindt plaats door neerlegging van een akte van toetreding bij de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties.

Artikel 26 Verdragsherziening 1. Iedere Staat kan te allen tijde een verzoek tot herziening van dit Verdrag indienen door middel van een schriftelijke kennisgeving gericht aan de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties. 2. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties beslist welke stappen eventueel dienen te worden

115

genomen naar aanleiding van een zodanig verzoek.

Artikel 27 Inwerkingtreding 1. Dit Verdrag treedt in werking op de dertigste dag na de datum van neerlegging van de twintigste akte van bekrachtiging of toetreding bij de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties. 2. Voor iedere Staat die dit Verdrag bekrachtigt of hiertoe toetreedt na de neerlegging van de twintigste akte van bekrachtiging of toetreding, treedt het Verdrag in werking op de dertigste dag na de datum van neerlegging van de akte van bekrachtiging of toetreding door die Staat.

Artikel 28 Voorbehouden 1. De Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties neemt de tekst van op het tijdstip van de bekrachtiging of toetreding door de Staten gemaakte voorbehouden in ontvangst en zendt deze rond aan alle Staten. Geen onverenigbare voorbehouden 2. Een voorbehoud dat onverenigbaar is met het doel en de strekking van dit Verdrag wordt niet toegestaan. Intrekking voorbehouden 3. Voorbehouden kunnen te allen tijde worden ingetrokken door een hiertoe strekkende kennisgeving, gericht aan de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties, die vervolgens alle Staten hiervan in kennis stelt. Een zodanige kennisgeving wordt van kracht op de datum van ontvangst.

Artikel 29 Interpretatie verschillen en arbitrage 1. Ieder geschil tussen twee of meer Staten die partij zijn bij dit Verdrag betreffende de uitleg of toepassing van dit Verdrag, en dat niet wordt beslecht door onderhandelingen, wordt op verzoek van één van hen onderworpen aan arbitrage. Indien de partijen er binnen zes maanden na de datum van het verzoek tot arbitrage niet in zijn geslaagd overeenstemming te bereiken over de vorm van arbitrage, kan een van die partijen het geschil voorleggen aan het Internationale Gerechtshof door middel van een verzoek overeenkomstig het Statuut van het Hof. 2. Iedere Staat die partij is van dit Verdrag, kan op het tijdstip van ondertekening of bekrachtiging van dit Verdrag of van toetreding daartoe verklaren zich niet gebonden te achten door het eerste lid van dit artikel. De andere Staten die partij zijn bij dit Verdrag, zijn niet gebonden door het eerste lid van dit artikel tegenover een Staat die partij is bij dit Verdrag en die een zodanig voorbehoud heeft gemaakt. 3. Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag, en die een voorbehoud heeft gemaakt overeenkomstig het bepaalde in het tweede lid van dit artikel kan dit voorbehoud te allen tijde intrekken door middel van een kennisgeving aan de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties.

Artikel 30 Neerlegging van het Verdrag Dit Verdrag, waarvan de Arabische, de Chinese, de Engelse, de Franse, de Russische en de Spaanse tekst gelijkelijk authentiek zijn, wordt neergelegd bij de Secretaris -Generaal van de Verenigde Naties. Ondertekening Ten blijke waarvan de ondergetekenden, hiertoe behoorlijk gemachtigd, dit Verdrag hebben ondertekend.

116

BIJLAGE 2: ENGELSE TEKST VAN DE ALGEMENE AANBEVELINGEN VAN HET CEDAW

GENERAL RECOMMENDATIONS adopted by the Committee on the Elimination of Discrimination against Women According to article 21, paragraph 1, of the Convention on the Elimination of Discrimination against Women, the Committee may make suggestions and general recommendations based on the examination of the reports and information received from the States parties. Such suggestions and general recommendations shall be included in the report of the Committee together with comments, if any, from States parties. The Committee has so far (1996) adopted a total of 22 general recommendations. General Recommendation 1 (1986) Reporting by States parties "Initial reports submitted under article 18 of the Convention should cover the situation up to the date of submission. Thereafter, reports should be submitted at least every four years after the first report was due and should include obstacles encountered in implementing the Convention fully and the measures adopted to overcome such obstacles." General Recommendation 2 (1987) Reporting by States parties The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Bearing in mind that the Committee had been faced with difficulties in its work because some initial reports of States parties under article 18 of the Convention did not reflect adequately the information available in the State party concerned in accordance with the guidelines, Recommends: (a) That the States parties, in preparing reports under article 18 of the Convention, should follow the general guidelines adopted in August 1983 as to the form, content and date of reports; (b) That the States parties should follow the general recommendation adopted in 1986 in these terms: "Initial reports submitted under article 18 of the Convention should cover the situation up to the date of submission. Thereafter, reports should be submitted at least every four years after the first report was due and should include obstacles encountered in implementing the Convention fully and the measures adopted to overcome such obstacles." (c) That additional information supplementing the report of a State party should be sent to the Secretariat at least three months before the session at which the report is due to be considered. General Recommendation 3 (1987) Education and public information campaigns The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Considering that the Committee on the Elimination of Discrimination against Women has considered 34 reports from States parties since 1983, Further considering that, although the reports have come from States with different levels of development, they present features in varying degrees showing the existence of stereotyped conceptions of women, owing to sociocultural factors, that perpetuate discrimination based on sex and hinder the implementation of article 5 of the Convention, Urges all States parties effectively to adopt education and public information programmes, which will help eliminate prejudices and current practices that hinder the full operation of the principle of the social equality of women. General Recommendation 4 (1987) Reservations The Committee on the Elimination of Discrimination against women, Having examined reports from States parties at its sessions, Expressed concern in relation to the significant number of reservations that appeared to be incompatible with the object and purpose of the Convention.

117

Welcomes the decision of the States parties to consider reservations at its next meeting in New York in 1988, and to that end suggests that all States parties concerned reconsider such reservations with a view to withdrawing them. General Recommendation 5 (1988) Temporary special measures The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Taking note that the reports, the introductory remarks and the replies by States parties reveal that while significant progress has been achieved in regard to repealing or modifying discriminatory laws, there is still a need for action to be taken to implement fully the Convention by introducing measures to promote de facto equality between men and women, Recalling article 4.1 of the Convention, Recommends that States parties make more use of temporary special measures such as positive action, preferential treatment or quota systems to advance women's integration into education, the economy, politics and employment. General Recommendation 6 (1988) Effective national machinery and publicity The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Having considered the reports of States parties to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Noting United Nations General Assembly resolution 42/60 of 30 November 1987, Recommends that States parties: 1. Establish and/or strengthen effective national machinery, institutions and procedures, at a high level of Government, and with adequate resources, commitment and authority to: (a) Advise on the impact on women of all government policies; (b) Monitor the situation of women comprehensively; (c) Help formulate new policies and effectively carry out strategies and measures to eliminate discrimination; 2. Take appropriate steps to ensure the dissemination of the Convention, the reports of the States parties under article 18 and the reports of the Committee in the language of the States concerned; 3. Seek the assistance of the Secretary-General and the Department of Public Information in providing translations of the Convention and the reports of the Committee; 4. Include in their initial and periodic reports the action taken in respect of this recommendation. General Recommendation 7 (1988) Resources The Committee on the Elimination of Discrimination of Women, Noting General Assembly resolutions 40/39, 41/108 and in particular 42/60, paragraph 14, which invited the Committee and the States parties to consider the question of holding future sessions of the Committee at Vienna, Bearing in mind General Assembly resolution 42/105 and, in particular, paragraph ll, which requests the Secretary-General to strengthen coordination between the United Nations Centre for Human Rights and the Centre for Social Development and Humanitarian Affairs of the secretariat in relation to the implementation of human rights treaties and servicing treaty bodies, Recommends to the States parties: 1. That they continue to support proposals for strengthening the coordination between the Centre for Human Rights at Geneva and the Centre for Social Development and Humanitarian Affairs at Vienna, in relation to the servicing of the Committee; 2. That they support proposals that the Committee meet in New York and Vienna: 3. That they take all necessary and appropriate steps to ensure that adequate resources and services are available to the Committee to assist it in its functions under the Convention and in particular that full-time staff are available to help the Committee to prepare for its sessions and during its session; 4. That they ensure that supplementary reports and materials are submitted to the Secretariat in due time to be translated into the official languages of the United Nations in time for distribution and consideration by the Committee.

118

General Recommendation 8 (1988) Implementation of article 8 of the Convention The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Having considered the reports of States parties submitted in accordance with article 18 of the Convention, Recommends that States parties take further direct measures in accordance with article 4 of the Convention to ensure the full implementation of article 8 of the Convention and to ensure to women on equal terms with men and without any discrimination the opportunities to represent their Government at the international level and to participate in the work of international organizations. General Recommendation 9 (1989) Statistical data concerning the situation of women The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Considering that statistical information is absolutely necessary in order to understand the real situation of women in each of the States parties to the Convention. Having observed that many of the States parties that pres ent their reports for consideration by the Committee do not provide statistics, Recommends that States parties should make every effort to ensure that their national statistical services responsible for planning national censuses and other social and economic surveys formulate their questionnaires in such a way that data can be disaggregated according to gender, with regard to both absolute numbers and percentages, so that interested users can easily obtain information on the situation of women in the particular sector in which they are interested. General Recommendation 10 (1989) Tenth anniversary of the adoption of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Considering that 18 December 1989 marks the tenth anniversary of the adoption of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Considering further that in those 10 years the Convention has proved to be one of the most effective instruments that the United Nations has adopted to promote equality between the sexes in the societies of its States Members, Recalling general recommendation No. 6 (1988) on effective national machinery and publicity, Recommends that, on the occasion of the tenth anniversary of the adoption of the Convention, the States parties should consider: 1. Undertaking programmes including conferences and seminars to publicize the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women in the main languages of and providing information on the Convention in their respective countries; 2. Inviting their national women's organizations to cooperate in the publicity campaigns regarding the Convention and its implementation and encouraging non-governmental organizations at the national, regional and international levels to publicize the Convention and its implementation; 3. Encouraging action to ensure the full implementation of the principles of the Convention, and in particular article 8, which relates to the participation of women at all levels of activity of the United Nations and the United Nations system; 4. Requesting the Secretary-General to commemorate the tenth anniversary of the adoption of the Convention by publishing and disseminating, in cooperation with the specialized agencies, printed and other materials regarding the Convention and its implementation in all official languages of the United Nations, preparing television documentaries about the Convention, and making the necessary resources available to the Division for the Advancement of Women, Centre for Social Development and Humanitarian Affairs of the United Nations Office at Vienna, to prepare an analysis of the information provided by States parties in order to update and publish the report of the Committee, which was first published for the World Conference to Review and Appraise the Achievements of the United Nations Decade for Women: Equality, Development and Peace, held at Nairobi in 1985. General Recommendation 11 (1989) Technical advisory services for reporting obligations The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Bearing in mind that, as at 3 March 1989, 96 States had ratified the Convention on the Elimination of All Forms

119

of Discrimination against Women, Taking into account the fact that by that date 60 initial and 19 second periodic reports had been received, Noting that 36 initial and 36 second periodic reports were due by 3 March 1989 and had not yet been received, Welcoming the request in Ge neral Assembly resolution 43/115, paragraph 9, that the Secretary-General should arrange, within existing resources and taking into account the priorities of the programme of advisory services, further training courses for those countries experiencing the most serious difficulties in meeting their reporting obligations under international instruments on human rights, Recommends to States parties that they should encourage, support and cooperate in projects for technical advisory services, including training seminars, to assist States parties on their request in fulfilling their reporting obligations under article 18 of the Convention. General Recommendation 12 (1989) Violence against women The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Considering that articles 2, 5, 11, 12 and 16 of the Convention require the States parties to act to protect women against violence of any kind occurring within the family, at the workplace or in any other area of social life, Taking into account Economic and Social Council resolution 1988/27, Recommends to the States parties that they should include in their periodic reports to the Committee information about: 1. The legislation in force to protect women against the incidence of all kinds of violence in everyday life (including sexual violence, abuses in the family, sexual harassment at the workplace, etc.); 2. Other measures adopted to eradicate this violence; 3. The existence of support services for women who are the victims of aggression or abuses; 4 Statistical data on the incidence of violence of all kinds against women and on women who are the victims of violence. General Recommendation 13 (1989) Equal remuneration for work of equal value The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Recalling International Labour Organisation Convention No. 100 concerning Equal Remuneration for Men and Women Workers for Work of Equal Value, which has been ratified by a large majority of States parties to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Recalling also that it has considered 51 initial and 5 second periodic reports of States parties since 1983, Considering that although reports of States parties indicate that, even though the principle of equal remuneration for work of equal value has been accepted in the legislation of many countries, more remains to be done to ensure the application of that principle in practice, in order to overcome the gender-segregation in the labour market, Recommends to the States parties to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women that: 1. In order to implement fully the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, those States parties that have not yet ratified ILO Convention No. 100 should be encouraged to do so; 2. They should consider the study, development and adoption of job evaluation systems based on gender-neutral criteria that would facilitate the comparison of the value of those jobs of a different nature, in which women presently predominate, with those jobs in which men presently predominate, and they should include the results achieved in their reports to the Committee on the Elimination of Discrimination against Women; 3. They should support, as far as practicable, the creation of implementation machinery and encourage the efforts of the parties to collective agreements, where they apply, to ensure the application of the principle of equal remuneration for work of equal value. General Recommendation 14 (1990) Female circumcision The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Concerned about the continuation of the practice of female circumcision and other traditional practices harmful to the health of women, Noting with satisfaction that Governments, where such practices exist, national women's organizations, nongovernmental organizations, specialized agencies, such as the World Health Organization, the United Nations Children's Fund, as well as the Commission on Human Rights and its Sub-Commission on Prevention of

120

Discrimination and Protection of Minorities, remain seized of the issue having particularly recognized that such traditional practices as female circumcision have serious health and other consequences for women and children. Noting with interest the study of the Special Rapporteur on Traditional Practices Affecting the Health of Women and Children, as well as the study of the Special Working Group on Traditional Practices, Recognizing that women are taking important action themselves to identify and to combat practices that are prejudicial to the health and well-being of women and children, Convinced that the important action that is being taken by women and by all interested groups needs to be supported and encouraged by Go vernments, Noting with grave concern that there are continuing cultural, traditional and economic pressures which help to perpetuate harmful practices, such as female circumcision, Recommends to States parties: (a) That States parties take appropriate and effective measures with a view to eradicating the practice of female circumcision. Such measures could include: (i) The collection and dissemination by universities, medical or nursing associations, national women's organizations or other bodies of basic data about such traditional practices; (ii) The support of women's organizations at the national and local levels working for the elimination of female circumcision and other practices harmful to women; (iii) The encouragement of politicians, professionals, religious and community leaders at all levels including the media and the arts to cooperate in influencing attitudes towards the eradication of female circumcision; (iv) The introduction of appropriate educational and training programmes and seminars based on research findings about the problems arising from female circumcision; (b) That States parties include in their national health policies appropriate strategies aimed at eradicating female circumcision in public health care. Such strategies could include the special responsibility of health personnel including traditional birth attendants to explain the harmful effects of female circumcision; (c) That States parties invite assistance, information and advice from the appropriate organizations of the United Nations system to support and assist efforts being deployed to eliminate harmful traditional practices; (d) That States parties include in their reports to the Committee under articles 10 and 12 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women information about measures taken to eliminate female circumcision. General Recommendation 15 (1990) Avoidance of discrimination against women in national strategies for the prevention and control of acquired immunodeficiency syndrome (AIDS) The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Having considered information brought to its attention on the potential effects of both the global pandemic of acquired immunodeficiency syndrome (AIDS) and strategies to control it on the exercise of the rights of women, Having regard to the reports and materials prepared by the World Health Organization and other United Nations organizations, organs and bodies in relation to human immunodeficiency virus (HIV), and, in particular, the note by the Secretary-General to the Commission on the Status of Women on the effects of AIDS on the advancement of women and the Final Document of the International Consultation on AIDS and Human Rights, held at Geneva from 26 to 28 July 1989, Noting World Health Assembly resolution WHA 41.24 on the avoidance of discrimination in relation to HIVinfected people and people with AIDS of 13 May 1988, resolution 1989/11 of the Commission on Human Rights on non-discrimination in the field of health, of 2 March 1989, and in particular the Paris Declaration on Women, Children and AIDS, of 30 November 1989, Noting that the World Health Organization has announced that the theme of World Aids Day, 1 December 1990, will be "Women and Aids", Recommends: (a) That States parties intensify efforts in disseminating information to increase public awareness of the risk of HIV infection and AIDS, especially in women and children, and of its effects on them; (b) That programmes to combat AIDS should give special attention to the rights and needs of women and children, and to the factors relating to the reproductive role of women and their subordinate position in some societies which make them especially vulnerable to HIV infection; (c) That States parties ensure the active participation of women in primary health care and take measures to enhance their role as care providers, health workers and educators in the prevention of infection with HIV; (d) That all States parties include in their reports under article 12 of the Convention information on the effects of AIDS on the situation of women and on the action taken to cater to the needs of those women who are infected and to prevent specific discrimination against women in response to AIDS.

121

General recommendation No. 16 (1991) Unpaid women workers in rural and urban family enterprises The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Bearing in mind articles 2 (c) and 11 (c), (d) and (e) of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women and general recommendation No. 9 (eighth session, 1989) on statistical data concerning the situation of women, Taking into consideration that a high percentage of women in the States parties work without payment, social security and social benefits in enterprises owned usually by a male member of the family, Noting that the reports presented to the Committee on the Elimination of Discrimination against Women generally do not refer to the problem of unpaid women workers of family enterPrises. Affirming that unpaid work constitutes a form of women's exploitation that is contrary to the Convention, Recommends that States parties: (a) Include in their reports to the Committee information on the legal and social situation of unpaid women working in family enterprises: (b) Collect statistical data on women who work without payment, social security and social benefits in enterprises owned by a family member, and include these data in their report to the Committee: (c) Take the necessary steps to guarantee payment, social security and social benefits for women who work without such benefits in enterprises owned by a family member. General recommendation 17 (1991) Measurement and quantification of the unremunerated domestic activities of women and their recognition in the gross national product The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Bearing in mind article 11 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Recalling paragraph 120 of the Nairobi Forward-looking Strategies for the Advancement of Women, 1/ Affirming that the measurement and quantification of the unremunerated domestic activities of women, which contribute to development in each country, will help to reveal the de facto economic role of women, Convinced that such measurement and quantification offers a basis for the formulation of further policies related to the advancement of women, Noting the discussions of the Statistical Commission, at its twenty-fifth session, on the current revision of the System of National Accounts and the development of statistics on women, Recommends that States parties: (a) Encourage and support research and experimental studies to measure and value the unremunerated domestic activities of women; for example, by conducting time-use surveys as part of their national household survey programmes and by collecting statistics disaggregated by gender on time spent on activities both in the household and on the labour market: (b) Take steps, in accordance with the provisions of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women and the Nairobi Forward-looking Strategies for the Advancement of Women, to quantify and include the unremunerated domestic activities of women in the gross national product: (c) Include in their reports submitted under article 18 of the Convention information on the research and experimental studies undertaken to measure and value unremunerated domestic activities, as well as on the progress made in the incorporation of the unremunerated domestic activities of women in national accounts. General recommendation No. 18 (1991) Disabled women The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Taking into consideration particularly article 3 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Having considered more than 60 periodic reports of States parties, and having recognized that they provide scarce information on disabled women, Concerned about the situation of disabled women, who suffer from a double discrimination linked to their special living conditions, Recalling paragraph 296 of the Nairobi Forward-looking Strategies for the Advancement of Women, 1/ in which disabled women are considered as a vulnerable group under the heading "areas of special concern", Affirming its support for the World Programme of Action concerning Disabled Persons (1982), Recommends that States parties provide information on disabled women in their periodic reports, and on measures taken to deal with their particular situation, including special measures to ensure that they have equal

122

access to education and employment, health services and social security, and to ensure that they can participate in all areas of social and cultural life. General recommendation 19 (1992) Violence against women Background 1. Gender-based violence is a form of discrimination that seriously inhibits women's ability to enjoy rights and freedoms on a basis of equality with men. 2. In 1989, the Committee recommended that States should include in their reports information on violence and on measures introduced to deal with it (General recommendation 12, eighth session). 3. At its tenth session in 1991, it was decided to allocate part of the eleventh session to a discussion and study on article 6 and other articles of the Convention relating to violence towards women and the sexual harassment and exploitation of women. That subject was chosen in anticipation of the 1993 World Conference on Human Rights, convened by the General Assembly by its resolution 45/155 of 18 December 1990. 4. The Committee concluded that not all the reports of States parties adequately reflected the close connection between discrimination against women, gender-based violence and violations of human rights and fundamental freedoms. The full implementation of the Convention required States to take positive measures to eliminate all forms of violence against women. 5. The Committee suggested to States parties that in reviewing their laws and policies, and in reporting under the Convention, they should have regard to the following comments of the Committee concerning gender-based violence. General comments 6. The Convention in article 1 defines discrimination against women. The definition of discrimination includes gender-based violence, that is, violence that is directed against a woman because she is a woman or that affects women disproportionately. It includes acts that inflict physical, mental or sexual harm or suffering, threats of such acts, coercion and other deprivations of liberty. Gender-based violence may breach specific provisions of the Convention, regardless of whether those provisions expressly mention violence. 7. Gender-based violence, which impairs or nullifies the enjoyment by women of human rights and fundamental freedoms under general international law or under human rights conventions, is discrimination within the meaning of article 1 of the Convention. These rights and freedoms include (a) The right to life: (b) The right not to be subject to torture or to cruel, inhuman or degrading treatment or punishment; (c) The right to equal protection according to humanitarian norms in time of international or internal armed conflict: (d) The right to liberty and security of person: (e) The right to equal protection under the law (f) The right to equality in the family: (g) The right to the highest standard attainable of physical and mental health (h) The right to just and favourable conditions of work. 8. The Convention applies to violence perpetrated by public authorities. Such acts of violence may breach that State's obligations under general international human rights law and under other conventions, in addition to breaching this Convention. 9. It is emphasized, however, that discrimination under the Convention is not restricted to action by or on behalf of Governments (see articles 2 (e), 2 (f) and 5). For example, under article 2-(e) the Convention calls on States parties to take all appropriate measures to eliminate discrimination against women by any person, organization or enterprise. Under general international law and specific human rights covenants, States may also be responsible for private acts if they fail to act with due diligence to prevent violations of rights or to investigate and punish acts of violence, and for providing compensation. Comments on specific articles of the Convention Articles 2 and 3 10. Articles 2 and 3 establish a comprehensive obligation to eliminate discrimination in all its forms in addition to the specific obligations under articles 5 to 16. Articles 2 (f) 5 and 10 (c) 11. Traditional attitudes by which women are regarded as subordinate to men or as having stereotyped roles perpetuate widespread practices involving violence or coercion, such as family violence and abuse, forced marriage, dowry deaths, acid attacks and female circumcision. Such prejudices and practices may justify genderbased violence as a form of protection or control of women. The effect of such violence on the physical and

123

mental integrity of women is to deprive them of the equal enjoyment, exercise and knowledge of human rights and fundamental freedoms. While this comment addresses mainly actual or threatened violence the underlying consequences of these forms of gender-based violence help to maintain women in subordinate roles and contribute to their low level of political participation and to their lower level of education, skills and work opportunities. 12. These attitudes also contribute to the propagation of pornography and the depiction and other commercial exploitation of women as sexual objects, rather than as individuals. This in turn contributes to gender-based violence. Article 6 13. States parties are required by article 6 to take measures to suppress all forms of traffic in women and exploitation of the prostitution of women. 14. Poverty and unemployment increase opportunities for trafficking in women. In addition to established forms of trafficking there are new forms of sexual exploitation, such as sex tourism, the recruitment of domestic labour from developing countries to work in developed countries and organized marriages between women from developing countries and foreign nationals. These practices are incompatible with the equal enjoyment of rights by women and with respect for their rights and dignity. They put women at special risk of violence and abuse. 15. Poverty and unemployment force many women, including young girls, into prostitution. Prostitutes are especially vulnerable to violence because their status, which may be unlawful, tends to marginalize them. They need the equal protection of laws against rape and other forms of violence. 16. Wars, armed conflicts and the occupation of territories often lead to increased prostitution, trafficking in women and sexual assault of women, which require specific protective and punitive measures. Article 11 17. Equality in employment can be seriously impaired when women are subjected to gender-specific violence, such as sexual harassment in the workplace. 18. Sexual harassment includes such unwelcome sexually determined behaviour as physical contact and advances, sexually coloured remarks, showing pornography and sexual demands, whether by words or actions. Such conduct can be humiliating and may constitute a health and safety problem; it is discriminatory when the woman has reasonable grounds to believe that her objection would disadvantage her in connection with her employment, including recruitment or promotion, or when it creates a hostile working environment. Article 12 19. States parties are required by article 12 to take measures to ensure equal access to health care. Violence against women puts their health and lives at risk. 20. In some States there are traditional practices perpetuated by culture and tradition that are harmful to the health of women and children. These practices include dietary restrictions for pregnant women, preference for male children and female circumcision or genital mutilation. Article 14 21. Rural women are at risk of gender-based violence because traditional attitudes regarding the subordinate role of women persist in many rural communities. Girls from rural communities are at special risk of violence and sexual exploitation when they leave the rural community to seek employment in towns. Article 16 (and article 5) 22. Compulsory sterilization or abortion adversely affects women's physical and mental health, and infringes the right of women to decide on the number and spacing of their children. 23. Family violence is one of the most insidious forms of violence against women. It is prevalent in all societies. Within family relationships women of all ages are subjected to violence of all kinds, including battering, rape, other forms of sexual assault, mental and other forms of violence, which are perpetuated by traditional attitudes. Lack of economic independence forces many women to stay in violent relationships. The abrogation of their family responsibilities by men can be a form of violence and coercion. These forms of violence put women's health at risk and impair their ability to participate in family life and public life on a basis of equality. Specific recommendation 24. In light of these comments, the Committee on the Elimination of Discrimination against Women recommends that: (a) States parties should take appropriate and effective measures to overcome all forms of gender-based violence, whether by public or private act; (b) States parties should ensure that laws against family violence and abuse, rape, sexual assault and other gender-based violence give adequate protection to all women, and respect their integrity and dignity. Appropriate protective and support services should be provided for victims. Gendersensitive training of judicial and law enforcement officers and other public officials is essential for the effective implementation of the Convention; (c) States parties should encourage the compilation of statistics and research on the extent, causes and effects of violence, and on the effectiveness of measures to prevent and deal with violence;

124

(d) Effective measures should be taken to ensure that the media respect and promote respect for women; (e) States parties in their reports should identify the nature and extent of attitudes, customs and practices that perpetuate violence against women and the kinds of violence that result. They should report on the measures that they have undertaken to overcome violence and the effect of those measures; (f) Effective measures should be taken to overcome these attitudes and practices. States should introduce education and public information programmes to help eliminate prejudices that hinder women's equality (recommendation No. 3, 1987); (g) Specific preventive and punitive measures are necessary to overcome trafficking and sexual exploitation; (h) States parties in their reports should describe the extent of all these problems and the measures, including penal provisions and preventive and rehabilitation measures, that have been taken to protect women engaged in prostitution or subject to trafficking and other forms of sexual exploitation. The effectiveness of these measures should also be described; (i) Effective complaints procedures and remedies, including compensation, should be provided; (j) States parties should include in their reports information on sexual harassment, and on measures to protect women from sexual harassment and other forms of violence or coercion in the workplace; (k) States parties should establish or support services for victims of family violence, rape, sexual assault and other forms of gender-based violence, including refuges, specially trained health workers, rehabilitation and counselling; (1) States parties should take measures to overcome such practices and should take account of the Committee's recommendation on female circumcision (recommendation No. 14) in reporting on health issues; (m) States parties should ensure that measures are taken to prevent coercion in regard to fertility and reproduction, and to ensure that women are not forced to seek unsafe medical procedures such as illegal abortion because of lack of appropriate services in regard to fertility control; (n) States parties in their reports should state the extent of these problems and should indicate the measures that have been taken and their effect; (o) States parties should ensure that services for victims of violence are accessible to rural women and that where necessary special services are provided to isolated communities; (p) Measures to protect them from violence should include training and employment opportunities and the monitoring of the employment conditions of domestic workers; (q) States parties should report on the risks to rural women, the extent and nature of violence and abuse to which they are subject, their need for and access to support and other services and the effectiveness of measures to overcome violence; (r) Measures that are necessary to overcome family violence should include: (i) Criminal penalties where necessary and civil remedies in cases of domestic violence; (ii) Legislation to re move the defence of honour in regard to the assault nr murder of a female family member; (iii) Services to ensure the safety and security of victims of family violence, including refuges, counselling and rehabilitation programmes; (iv) Rehabilitation programmes for perpetrators of domestic violence; (v) Support services for families where incest or sexual abuse has occurred; (s) States parties should report on the extent of domestic violence and sexual abuse and on the preventive, punitive and remedial measures that have been taken; (t) States parties should take all legal and other measures that are necessary to provide effective protection of women against gender-based violence, including, inter alia : (i) Effective legal measures, including penal sanctions, civil remedies and compensatory provisions to protect women against all kinds of violence, including inter alia violence and abuse in the family, sexual assault and sexual harassment in the workplace; (ii) Preventive measures, including public information and education programmes to change attitudes concerning the roles and status of men and women; (iii) Protective measures, including refuges, counselling, rehabilitation and support services for women who are the victims of violence or who are at risk of violence; (u) States parties should report on all forms of gender-based violence, and such reports should include all available data on the incidence of each form of violence and on the effects of such violence on the women who are victims; (v) The reports of States parties should include information on the legal, preventive and protective measures that have been taken to overcome violence against women and on the effectiveness of such measures. General recommendation 20 (1992) Reservations to the Convention 1. The Committee recalled the decision of the fourth meeting of States parties on reservations to the Convention

125

with regard to article 28.2, which was welcomed in general recommendation 4 of the Committee. 2. The Committee recommended that, in connection with preparations for the world conference on Human Rights in 1993, States parties should: (a) Raise the question of the validity and the legal effect of reservations to the Convention in the contest of reservations to other human rights treaties: (b) Reconsider such reservations with a view to strengthening the implementation of all human rights treaties: (c) Consider introducing a procedure on reservations to the Convention comparable with that of other human rights treaties. General recommendation 21 (1994) Equality in marriage and family relations l. The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women affirms the equality of human rights for women and men in society and in the family. The Convention has an important place among international treaties concerned with human rights. 2. Other conventions and declarations also confer great significance on the family and woman's status within it. These include the Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Civil and Political Rights, the Convention on the Nationality of Married Women, the Convention on Consent to Marriage, Minimum Age for Marriage and Registration of Marriages, and the subsequent Recommendation thereon and the Nairobi Forward-looking Strategies for the Advancement of Women. 3. The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women recalls the inalienable rights of women which are already embodied in the above-mentioned conventions and declarations, but it goes further by recognizing the importance of culture and tradition in shaping the thinking and behaviour of men and women and the significant part they play in restricting the exercise of basic rights by women. Background 4. The year 1994 has been designated by the General Assembly in its resolution 44/82 as the International Year of the Family. The Committee wishes to take the opportunity to stress the significance of compliance with women's basic rights within the family as one of the measures which will support and encourage the national celebrations that will take place. 5. Having chosen in this way to mark the International Year of the Family, the Committee wishes to analyse three articles in the Convention that have special significance for the status of women in the family: Article 9 1. States parties shall grant women equal rights with men to acquire, change or retain their nationality. They shall ensure in particular that neither marriage to an alien nor change of nationality by the husband during marriage shall automatically change the nationality of the wife, render her stateless or force upon her the nationality of the husband. 2. States parties shall grant women equal rights with men with respect to the nationality of their children. Comment 6. Nationality is critical to full participation in society. In general, States confer nationality on those who are born in that country. Nationality can also be acquired by reason of settlement or granted for humanitarian reasons such as statelessness. Without status as nationals or citizens, women are deprived of the right to vote or to stand for public office and may be denied access to public benefits and a choice of residence. Nationality should be capable of change by an adult woman and should not be arbitrarily removed because of marriage or dissolution of marriage or because her husband or father changes his nationality. Article 15 1. States parties shall accord to women equality with men before the law. 2. States parties shall accord to women, in civil matters, a legal capacity identical to that of men and the same opportunities to exercise that capacity. In particular, they shall give women equal rights to conclude contracts and to administer property and shall treat them equally in all stages of procedure in courts and tribunals. 3. States parties agree that all contracts and all other private instruments of any kind with a legal effect which is directed at restricting the legal capacity of women shall be deemed null and void. 4. States parties shall accord to men and women the same rights with regard to the law relating to the movement of persons and the freedom to choose their residence and domicile. Comment 7. When a woman cannot enter into a contract at all, or have access to financial credit, or can do so only with her husband's or a male relative's concurrence or guarantee, she is denied legal autonomy. Any such restriction prevents her from holding property as the sole owner and precludes her from the legal management of her own business or from entering into any other form of contract. Such restrictions seriously limit the woman's ability to

126

provide for herself and her dependents. 8. A woman's right to bring litigation is limited in some countries by law or by her access to legal advice and her ability to seek redress from the courts. In others, her status as a witness or her evidence is accorded less respect or weight than that of a man. Such laws or customs limit the woman's right effectively to pursue or retain her equal share of property and diminish her standing as an independent, responsible and valued member of her community. When countries limit a woman's legal capacity by their laws, or permit individuals or institutions to do the same, they are denying women their rights to be equal with men and restricting women's ability to provide for themselves and their dependents. 9. Domicile is a concept in common law countries referring to the country in which a person intends to reside and to whose jurisdiction she will submit. Domicile is originally acquired by a child through its parents but, in adulthood, denotes the country in which a person normally resides and in which she intends to reside permanently. As in the case of nationality, the examination of States parties' reports demonstrates that a woman will not always be permitted at law to choose her own domicile. Domicile, like nationality, should be capable of change at will by an adult woman regardless of her marital status. Any restrictions on a woman's right to choose a domicile on the same basis as a man may limit her access to the courts in the country in which she lives or prevent her from entering and leaving a country freely and in her own right. 10. Migrant women who live and work temporarily in another country should be permitted the same rights as men to have their spouses, partners and children join them. Article 16 1. States parties shall take all appropriate measures to eliminate discrimination against women in all matters relating to marriage and family relations and in particular shall ensure, on a basis of equality of men and women: (a) The same right to enter into marriage; (b) The same right freely to choose a spouse and to enter into marriage only with their free and full consent; (c) The same rights and responsibilities during marriage and at its dissolution; (d) The same rights and responsibilities as parents, irrespective of their marital status, in matters relating to their children; in all cases the interests of the children shall be paramount; (e) The same rights to decide freely and responsibly on the number and spacing of their children and to have access to the information, education and means to enable them to exercise these rights; (f) The same rights and responsibilities with regard to guardianship, wardship, trusteeship and adoption of children, or similar institutions where these concepts exist in national legislation; in all cases the interests of the children shall be paramount: (g) The same personal rights as husband and wife, including the right to choose a family name, a profession and an occupation; (h) The same rights for both spouses in respect of the ownership, acquisition, management, administration, enjoyment and disposition of property, whether free of charge or for a valuable consideration. 2. The betrothal and the marriage of a child shall have no legal effect, and all necessary action, including legislation, shall be taken to specify a minimum age for marriage and to make the registration of marriages in an official registry compulsory. Comment Public and private life 11. Historically, human activity in public and private life has been viewed differently and regulated accordingly. In all societies women who have traditionally performed their roles in the private or domestic sphere have long had those activities treated as inferior. 12. As such activities are invaluable for the survival of society, there can be no justification for applying different and discriminatory laws or customs to them. Reports of States parties disclose that there are still countries where de jure equality does not exist. Women are thereby prevented from having equal access to resources and from enjoying equality of status in the family and society. Even where de jure equality exists, all societies assign different roles, which are regarded as inferior, to women. In this way, principles of justice and equality contained in particular in article 16 and also in articles 2, 5 and 24 of the Convention are being violated. Various forms of family 13. The form and concept of the family can vary from State to State, and even between regions within a State. Whatever form it takes, and whatever the legal system, religion, custom or tradition within the country, the treatment of women in the family both at law and in private must accord with the principles of equality and justice for all people, as article 2 of the Convention requires. Polygamous marriages 14. States parties' reports also disclose that polygamy is practised in a number of countries. Polygamous marriage contravenes a woman's right to equality with men, and can have such serious emotional and financial consequences for her and her dependents that such marriages ought to be discouraged and prohibited. The Committee notes with concern that some States parties, whose constitutions guarantee equal rights, permit

127

polygamous marriage in accordance with personal or customary law. This violates the constitutional rights of women, and breaches the provisions of article 5 (a) of the Convention. Article 16 (1) (a) and (b) 15. While most countries report that national constitutions and laws comply with the Convention, custom, tradition and failure to enforce these laws in reality contravene the Convention. 16. A woman's right to choose a spouse and enter freely into marriage is central to her life and to her dignity and equality as a human being. An examination of States parties' reports discloses that there are countries which, on the basis of custom, religious beliefs or the ethnic origins of particular groups of people, permit forced marriages or rema rriages. Other countries allow a woman's marriage to be arranged for payment or preferment and in others women's poverty forces them to marry foreign nationals for financial security. Subject to reasonable restrictions based for example on a woman's youth or consanguinity with her partner, a woman's right to choose when, if, and whom she will marry must be protected and enforced at law. Article 16 (1) (c) 17. An examination of States parties' reports discloses that many countries in their legal systems provide for the rights and responsibilities of married partners by relying on the application of common law principles, religious or customary law, rather than by complying with the principles contained in the Convention. These variations in law and practice relating to marriage have wide-ranging consequences for women, invariably restricting their rights to equal status and responsibility within marriage. Such limitations often result in the husband being accorded the status of head of household and primary decision maker and therefore contravene the provisions of the Convention. 18. Moreover, generally a de facto union is not given legal protection at all. Women living in such relationships should have their equality of status with men both in family life and in the sharing of income and assets protected by law. Such women should share equal rights and responsibilities with men for the care and raising of dependent children or family members. Article 16 (1) (d) and (f) 19. As provided in article 5 (b), most States recognize the shared responsibility of parents for the care, protection and maintenance of children. The principle that "the best interests of the child shall be the paramount consideration", has been included in the Convention on the Rights of the Child and seems now to be universally accepted. However, in practice, some countries do not observe the principle of granting the parents of children equal status, particularly when they are not married. The children of such unions do not always enjoy the same status as those born in wedlock and, where the mothers are divorced or living apart, many fathers fail to share the responsibility of care, protection and maintenance of their children. 20. The shared rights and responsibilities enunciated in the Convention should be enforced at law and as appropriate through legal concepts of guardianship, wardship, trusteeship and adoption. States parties should ensure that by their laws both parents, regardless of their marital status and whether they live with their children or not, share equal rights and responsibilities for their children. Article 16 (1) (e) 21. The responsibilities that women have to bear and raise children affect their right of access to education, employment and other activities related to their personal development. They also impose inequitable burdens of work on women. The number and spacing of their children have a similar impact on women's lives and also affect their physical and mental health, as well as that of their children. For these reasons, women are entitled to decide on the number and spacing of their children. 22. Some reports disclose coercive practices which have serious consequences for women, such as forced pregnancies, abortions or sterilization. Decisions to have children or not, while preferably made in consultation with spouse or partner, must not nevertheless be limited by spouse, parent, partner or Government. In order to make an informed decision about safe and reliable contraceptive measures, women must have information about contraceptive measures and their use, and guaranteed access to sex education and family planning services, as provided in article 10 (h) of the Convention. 23. There is general agreement that where there are freely available appropriate measures for the voluntary regulation of fertility, the health, development and well-being of all members of the family improves. Moreover, such services improve the general quality of life and health of the population, and the voluntary regulation of population growth helps preserve the environment and achieve sustainable economic and social development. Article 16 (1) (g) 24. A stable family is one which is based on principles of equity, justice and individual fulfilment for each member. Each partner must therefore have the right to choose a profession or employment that is best suited to his or her abilities, qualifications and aspirations, as provided in article 11 (a) and (c) of the Convention. Moreover, each partner should have the right to choose his or her name, thereby preserving individuality and identity in the community and distinguishing that person from other members of society. When by law or custom a woman is obliged to change her name on marriage or at its dissolution, she is denied these rights.

128

Article 16 (1) (h) 25. The rights provided in this article overlap with and complement those in article 15 (2) in which an obligation is placed on States to give women equal rights to enter into and conclude contracts and to administer property. 26. Article 15 (1) guarantees women equality with men before the law. The right to own, manage, enjoy and dispose of property is central to a woman's right to enjoy financial independence, and in many countries will be critical to her ability to earn a livelihood and to provide adequate housing and nutrition for herself and for her family. 27. In countries that are undergoing a programme of agrarian reform or redistribution of land among groups of different ethnic origins, the right of women, regardless of marital status, to share such redistributed land on equal terms with men should be carefully observed. 28. In most countries, a significant proportion of the women are single or divorced and many have the sole responsibility to support a family. Any discrimination in the division of property that rests on the premise that the man alone is responsible for the support of the women and children of his family and that he can and will honourably discharge this responsibility is clearly unrealistic. Consequently, any law or custom that grants men a right to a greater share of property at the end of a marriage or de facto relationship, or on the death of a relative, is discriminatory and will have a serious impact on a woman's practical ability to divorce her husband, to support herself or her family and to live in dignity as an independent person. 29. All of these rights should be guaranteed regardless of a woman's marital status. Marital property 30. There are countries that do not acknowledge that right of women to own an equal share of the property with the husband during a marriage or de facto relationship and when that marriage or relationship ends. Many countries recognize that right, but the practical ability of women to exercise it may be limited by legal precedent or custom. 31. Even when these legal rights are vested in women, and the courts enforce them, property owned by a woman during marriage or on divorce may be managed by a man. In many States, including those where there is a community-property regime, there is no legal requirement that a woman be consulted when property owned by the parties during marriage or de facto relationship is sold or otherwise disposed of. This limits the woman's ability to control disposition of the property or the income derived from it. 32. In some countries, on division of marital property, greater emphasis is placed on financial contributions to property acquired during a marriage, and other contributions, such as raising children, caring for elderly relatives and discharging household duties are diminished. Often, such contributions of a non-financial nature by the wife enable the husband to earn an income and increase the assets. Financial and non-financial contributions should be accorded the same weight. 33. In many countries, property accumulated during a de facto relationship is not treated at law on the same basis as property acquired during marriage. Invariably, if the relationship ends, the woman receives a significantly lower share than her partner. Property laws and customs that discriminate in this way against married or unmarried women with or without children should be revoked and discouraged. Inheritance 34. Reports of States parties should include comment on the legal or customary provisions relating to inheritance laws as they affect the status of women as provided in the Convention and in Economic and Social Council resolution 884 D (XXXIV), in which the Council recommended that States ensure that men and women in the same degree of relationship to a deceased are entitled to equal shares in the estate and to equal rank in the order of succession. That provision has not been generally implemented. 35. There are many countries where the law and practice concerning inheritance and property result in serious discrimination against women. As a result of this uneven treatment, women may receive a smaller share of the husband's or father's property at his death than would widowers and sons. In some instances, women are granted limited and controlled rights and receive income only from the deceased's property. Often inheritance rights for widows do not reflect the principles of equal ownership of property acquired during marriage. Such provisions contravene the Convention and should be abolished. Article 16 (2) 36. In the Vienna Declaration and Programme of Action 2/ adopted by the World Conference on Human Rights, held at Vienna from 14 to 25 June 1993, States are urged to repeal existing laws and regulations and to remove customs and practices which discriminate against and cause harm to the girl child. Article 16 (2) and the provisions of the Convention on the Rights of the Child preclude States parties from permitting or giving validity to a marriage between persons who have not attained their majority. In the context of the Convention on the Rights of the Child, "a child means every human being below the age of eighteen years unless, under the law applicable to the child, majority is attained earlier". Notwithstanding this definition, and bearing in mind the provisions of the Vienna Decla ration, the Committee considers that the minimum age for marriage should be 18 years for both man and woman. When men and women marry, they assume important responsibilities. Consequently, marriage should not be permitted before they have attained full maturity and

129

capacity to act. According to the World Health Organization, when minors, particularly girls, marry and have children, their health can be adversely affected and their education is impeded. As a result their economic autonomy is restricted. 37. This not only affects women personally but also limits the development of their skills and independence and reduces access to employment, thereby detrimentally affecting their families and communities. 38. Some countries provide for different ages for marriage for men and women. As such provisions assume incorrectly that women have a different rate of intellectual development from men, or that their stage of physical and intellectual development at marriage is immaterial, these provisions should be abolished. In other countries, the betrothal of girls or undertakings by family members on their behalf is permitted. Such measures contravene not only the Convention, but also a woman's right freely to choose her partner. 39. States parties should also require the registration of all marriages whether contracted civilly or according to custom or religious law. The State can thereby ensure compliance with the Convention and establish equality between partners, a minimum age for marriage, prohibition of bigamy and polygamy and the protection of the rights of children. Recommendations Violence against women 40. In considering the place of women in family life, the Committee wishes to stress that the provisions of general recommendation 19 (eleventh session) 3/ concerning violence against women have great significance for women's abilities to enjoy rights and freedoms on an equal basis with men. States parties are urged to comply with that general recommendation to ensure that, in both public and family life, women will be free of the gender-based violence that so seriously impedes their rights and freedoms as individuals. Reservations 41. The Committee has noted with alarm the number of States parties which have entered reservations to the whole or part of article 16, especially when a reservation has also been entered to article 2, claiming that compliance may conflict with a commonly held vision of the family based, inter alia, on cultural or religious beliefs or on the country's economic or political status. 42. Many of these countries hold a belief in the patriarchal structure of a family which places a father, husband or son in a favourable position. In some countries where fundamentalist or other extremist views or economic hardships have encouraged a return to old values and traditions, women's place in the family has deteriorated sharply. In others, where it has been recognized that a modern society depends for its economic advance and for the general good of the community on involving all adults equally, regardless of gender, these taboos and reactionary or extremist ideas have progressively been discouraged. 43. Consistent with articles 2, 3 and 24 in particular, the Committee requires that all States parties gradually progress to a stage where, by its resolute discouragement of notions of the inequality of women in the home, each country will withdraw its reservation, in particular to articles 9, 15 and 16 of the Convention. 44. States parties should resolutely discourage any notions of inequality of women and men which are affirmed by laws, or by religious or private law or by custom, and progress to the stage where reservations, particularly to article 16, will be withdrawn. 45. The Committee noted, on the basis of its examination of initial and subsequent periodic reports, that in some States parties to the Convention that had ratified or acceded without reservation, certain laws, especially those dealing with family, do not actually conform to the provisions of the Convention. 46. Their laws still contain many measures which discriminate against women based on norms, customs and socio-cultural prejudices. These States, because of their specific situation regarding these articles, make it difficult for the Committee to evaluate and understand the status of women. 47. The Committee, in particular on the basis of articles 1 and 2 of the Convention, requests that those States parties make the necessary efforts to examine the de facto situation relating to the issues and to introduce the required measures in their national legislations still containing provisions discriminatory to women. Reports 48. Assisted by the comments in the present general recommendation, in their reports States parties should: (a) Indicate the stage that has been reached in the country's progress to removal of all reservations to the Convention, in particular reservations to article 16; (b) Set out whether their laws comply with the principles of articles 9, 15 and 16 and where, by reason of religious or private law or custom, compliance with the law or with the Convention is impeded. Legislation 49. States parties should, where necessary to comply with the Convention, in particular in order to comply with articles 9, 15 and 16, enact and enforce legislation. Encouraging compliance with the Convention 50. Assisted by the comments in the present general recommendation, and as required by articles 2, 3 and 24, States parties should introduce measures directed at encouraging full compliance with the principles of the

130

Convention, particularly where religious or private law or custom conflict with those principles. General recommendation 22 (1995) Amending article 20 of the Convention The Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Noting that the States parties to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, at the request of the General Assembly, will meet during 1995 to consider amending article 20 of the Convention, Recalling its previous decision, taken at its tenth session, to ensure effectiveness in its work and prevent the building up of an undesirable backlog in the consideration of reports of States parties, Recalling that the Convention is one of the international human rights instruments that has been ratified by the largest number of States parties, Considering that the articles of the Convention address the fundamental human rights of women in all aspects of their daily lives and in all areas of society and the State, Concerned about the workload of the Committee as a result of the growing number of ratifications, in addition to the backlog of reports pending consideration, as reflected in annex I, Concerned also about the long lapse of time between the submission of reports of States parties and their consideration, resulting in the need for States to provide additional information for updating their reports, Bearing in mind that the Committee on the Elimination of Discrimination against Women is the only human rights treaty body whose meeting time is limited by its Convention, and that it has the shortest duration of meeting time of all the human rights treaty bodies, as reflected in annex II, Noting that the limitation on the duration of sessions, as contained in the Convention, has become a serious obstacle to the effective performance by the Committee of its functions under the Convention, 1. Recommends that the States parties favourably consider amending article 20 of the Convention in respect of the meeting time of the Committee, so as to allow it to meet annually for such duration as is necessary for the effective performance of its functions under the Convention, with no specific restriction except for that which the General Assembly shall decide; 2. Recommends also that the General Assembly, pending the completion of an amendment process, authorize the Committee to meet exceptionally in 1996 for two sessions, each of three weeks' duration and each being preceded by pre-session working groups; 3. Recommends further that the meeting of States parties receive an oral report from the chairperson of the Committee on the difficulties faced by the Committee in performing its functions; 4. Recommends that the Secretary-General make available to the States parties at their meeting all relevant information on the workload of the Committee and comparative information in respect of the other human rights treaty bodies.

131

BIJLAGE 3: BIBLIOGRAFIE VN-VROUWENVERDRAG Herkomst bibliografie De hier volgende bibliografie is ontleend aan de in oktober 1996 verschenen publicatie van het Clara Wichmann Instituut (CWI), "VN-Vrouwenverdrag, een geannoteerde bibliografie". De commissie is het CWI zeer erkentelijk dat zij haar toestemming heeft gegeven om uit bovengenoemde publicatie de bibliografie over te nemen. De uitgave van het CWI is uitgebreider van opzet: zij bevat een thematische indeling van de publicaties, een lijst van ratificerende landen, een overzicht van de Europese landenrapportages, een overzicht van belangrijke Internetbronnen, een auteursregister, een trefwoordenregister, een tijdschriftenregister, een verdragsregister en een overzicht van bronnen en instellingen. "VN-Vrouwenverdrag, een geannoteerde bibliografie" kost 10,00 en is verkrijgbaar bij: het Clara Wichmann Instituut Ambonplein 73 1094 PW Amsterdam Tel: 020 - 668 40 60 Fax: 020 - 668 43 71 Criteria bibliografie De publicaties die in deze bibliografie zijn opgenomen zijn verschenen in Nederland, (West) Europa en de Verenigde Staten, en zijn in het Nederlands, Engels of Duits geschreven. Voorts is er, met enige uitzonderingen, een beperking in de tijd tot publicaties die verschenen zijn vanaf 1990. Dit, omdat het verdrag in 1991 voor Nederland in werking is getreden, en het merendeel van de (Nederlandse) publicaties van vóór 1990 gaan over de noodzaak het verdrag te ratificeren. Voorts zijn er na elke publicatie enige trefwoorden opgenomen die verwijzen naar de inhoud van de publicatie. Brochure Het CWI heeft ook een brochure over het VN-Vrouwenverdrag gepubliceerd, geschreven door Mr L.Th.M. Willems. Deze brochure is met name bedoeld voor praktijkjuristen, kost 12,50, en is ook verkrijgbaar bij het CWI. BIBLIOGRAFIE VN-VROUWENVERDRAG Alkema, E.A. De reikwijdte van het Vrouwenverdrag / E. A. Alkema en B. Zaaijer In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes, L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 15-29 Bespreking van de artikelen 2, 3 en 24 van het VN-vrouwenverdrag. Artikel 2 richt zich met name op de verplichting tot het initiëren van wetgeving in de verdragsstaten. Artikel 3 geeft opdracht aan de verdragspartijen om, op bepaalde terreinen, alle passende maatregelen te nemen ter bevordering van de emancipatie van vrouwen. Artikel 24 stelt dat partijen de verplichting op zich nemen om op nationaal niveau alle noodzakelijke maatregelen te nemen om te komen tot een verwezenlijking van de in het Verdrag erkende rechten. Deze bepaling heeft daarmee een 'vangnet'-functie. Trefwoorden: Wetgeving, Emancipatiebeleid Asscher-Vonk, I.P. De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale arbeidsrecht / I.P. Asscher-Vonk. - Den Haag : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1996. - 15 p. Rapport voor de projectgroep Vrouw en Recht van de Vakgroep Publiekrecht Rijksuniversiteit Limburg in het kader van het onderzoeksproject met als onderwerp de implementatiemogelijkheden van het VNvrouwenverdrag in Nederland en meer specifiek met betrekking tot het arbeidsrecht. Geschreven in opdracht van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

132

Trefwoorden: Arbeid Betekenis De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland : Gezondheid als recht / N. Holtrust, A.C. Hendriks en D.M.J. Bauduin (red.) . - Den Haag : VUGA, 1996. - 310 p. Onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het rapport is het eerste in een reeks waarin verslag wordt gedaan van onderzoek naar de juridische betekenis die het VN vrouwenverdrag op een bepaald beleidsterrein kan hebben. Artikel 12 van het VN-vrouwenverdrag legt de overheid verplichtingen op ter bevordering en bescherming van de gezondheid van vrouwen. Het recht op gezondheid betekent volgens het VN-vrouwenverdrag dat sekseverschillen in gezondheidstoestand en in maatschappelijke positie steeds in overweging moeten worden genomen bij het vaststellen en uitvoeren van beleid. In het rapport staan twee vragen centraal : waartoe verplicht artikel 12 VN-vrouwenverdrag en wat heeft het door de Nederlandse overheid gevoerde beleid op het gebied van regelgeving en de gezondheidszorg opgeleverd. Trefwoorden: Gezondheid, Overheidsbeleid Betten, L. De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale sociale zekerheidsstelsel / L. Betten en M. Westerveld. - Den Haag : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1996. - 32 p. Door toedoen van communautaire en overige internationale normgeving is het Nederlandse stelsel van Sociale Zekerheid in de laatste jaren op een aantal punten ingrijpend gewijzigd. Toch hebben deze wijzigingen nog niet geleid tot een totale verbanning van ongelijke behandeling van mannen en vrouwen. In deze bijdrage staat de vraag centraal in hoeverre het VN-vrouwenverdrag extra inspanningen vereist met betrekking tot de sociale zekerheid. Een drietal elementen worden onder de loep genomen: de gezinsinkomenbescherming versus de (wens) tot individualisering; het hieraan gelieerde vraagstuk van de kostwinnerstoeslagen; en de op de equivalentie gebaseerde werknemersverzekeringen die door hun nadruk op het verrichten/verricht hebben van betaalde arbeid steevast uitvallen ten gunste van mannen en ten nadele van vrouwen die nog steeds het leeuwedeel van de onbetaalde (zorg)taken voor hun rekening nemen. Trefwoorden: Sociale zekerheid, Gelijke behandeling, Gezinsinkomen, Individualisering, Kostwinners, Werknemersverzekeringen, Zorgarbeid Biesheuvel-Vermeijden, J.E. Loon naar werken / J.E. Biesheuvel-Vermeijden In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 201-220 Artikel 14 VN-vrouwenverdrag handelt over bijzondere problemen waarvoor vrouwen op het platteland worden gesteld. Waarom aparte aandacht voor deze vrouwen in het VN-vrouwenverdrag? Hiervoor zijn twee redenen aan te geven, allereerst de bijzondere positie van vrouwen op het platteland ten opzichte van vrouwen in stedelijke gebieden. Ten tweede de bijzondere positie van (mee)werkende vrouwen in (gezins)bedrijven op het platteland ten opzichte van mannen werkzaam in die bedrijven. Trefwoorden: Plattelandsvrouwen, Meewerkende vrouw Bleijenbergh, I. Gelijkheid als mensenrecht : de discussie over het gelijkheidsbeginsel tijdens het ontwerp en de aanvaarding van het VN-Verdrag ter uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens vrouwen (1979) / Inge Bleijenbergh. [s.l.] : [s.n.], 1995. - 103 p. : bijlagen Doctoraalscriptie beleid, cultuur en sexevraagstukken van de Vrije Universiteit Amsterdam. Onderzocht wordt welke opvattingen over het begrip gelijkheid zichtbaar zijn in de discussie over mensenrechten van vrouwen tijdens het ontwerp en de aanvaarding van het VN -Verdrag ter uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens vrouwen (1979). Tevens wordt nagegaan welke veronderstellingen over mannen en vrouwen en mannelijkheid en vrouwelijkheid aan deze opvattingen ten grondslag liggen. Trefwoorden: Gelijkheid, Mensenrechten Boerefijn, I. Rapportage binnen de VN : Mogelijkheden en tekortkomingen / Ineke Boerefijn In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg 7 (1991), nr. 2 (maart/april), p. 31-37 Bijdrage aan Nemesis -special over het VN-vrouwenverdrag. In deze bijdrage wordt aandacht besteed aan rapportageprocedures, het functioneren van de verdragsorganen, de mogelijkheden om daar als organisatie invloed op uit te oefenen en de Nederlandse praktijk. Trefwoorden: Rapportage, Nederland

133

Bos, A.M. 'The world has won' : Vrouwenverdrag in oorlogstijd / Anne Marie Bos In : Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg 7 (1991), nr. 2 (maart/april), p. 3-5 Inleidend artikel voor deze Nemesis -special over het VN -vrouwenverdrag. Kernvraag is het gewicht van het VN vrouwenverdrag in de internationale rechtsorde van de Verenigde Naties. Welke rechtskracht heeft het Verdrag. Hoe strikt is het toezicht op naleving ervan? Heeft het Verdrag enige relatie met de vredes- en veiligheidsaspecten van de Verenigde Naties. Trefwoorden: Werking VN-vrouwenverdrag Brink, M. van den Aan den lijve : over het Vrouwenverdrag en lichamelijke integriteit / Marjolein van den Brink. - Utrecht : Universiteit van Utrecht, april 1993. - 68 p. ; lit.opg. - (Utrecht Papers on International, Social and Economic Law ; 16) Centraal staat de vraag waarom een bepaling met betrekking tot het recht op bescherming van lichamelijke integriteit in het VN-vrouwenverdrag ontbreekt. Aan de hand van de 'travaux preparatoires' en de verslagen van de zittingen van de CEDAW wordt geanalyseerd in hoeverre het recht op lichamelijke integriteit impliciet toch door het Verdrag wordt beschermd. Trefwoorden: Lichamelijke integriteit Brink, M. van den Het recht op lichamelijke integriteit en het Vrouwenverdrag / M. van den Brink In: NJCM-Bulletin, 1993, nr. 6 (september), p. 660-673 Het VN-vrouwenverdrag bevat geen expliciete bepaling omtrent het recht op bescherming van lichamelijke integriteit, terwijl dat recht juist essentieel is voor vrouwen. Aan de hand van de 'travaux preparatoires' en de aanbevelingen van de CEDAW wordt bekeken in hoeverre het Verdrag, ondanks het ontbreken van een expliciete bepaling, eventueel toch openingen biedt om verschillende vormen van inbreuken op lichamelijke integriteit aan de orde te stellen. Trefwoorden: Lichamelijke integriteit Brink, M. van den 'The wonderful way they are dealing with women in the Netherlands' : Nederland en het Vrouwenverdrag / M. van den Brink en M. Jacobs In: NJCM-Bulletin, Jrg. 19 (1994), nr.6, p. 742-750 In januari 1994 presenteerde Nederland zijn eerste rapport over de implementatie van het VN -vrouwenverdrag aan het Comité. In deze bijdrage wordt ingegaan op de discussie die in New York gevoerd werd over de Nederlandse rapportage en het Nederlandse emancipatiebeleid. Ter sprake komen onder meer de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt en het emancipatie-ondersteuningsbeleid. Ook wordt aandacht besteedt aan de rapportage zelf en de totstandkoming daarvan. Trefwoorden: Rapportage, Emancipatiebeleid, Nederland, Arbeidsmarkt, Emancipatie-ondersteuningsbeleid Brink, M.van den Eerste Nederlandse rapportage bij CEDAW / Myriam Jacobs en Marjolein van den Brink In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 10 (1994) nr. 4 (juli/augustus), Actualiteitenkatern Wetgeving, p. 31-32 Verslag van de dertiende zitting van het Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW). Op de agenda stond ondermeer de bespreking van het eerste Koninkrijksrapport over de uitvoering van het Verdrag in Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Trefwoorden: CEDAW, Rapportage, Nederland Brink, M. van den Vrouwen en de gezondheidszorg / M. van den Brink en A.C. Hendriks In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 163-184 Artikel 12 van het VN -vrouwenverdrag heeft tot doel een gelijke toegankelijkheid van vrouwen tot de gezondheidszorg te realiseren. De aandacht voor vrouwen en gezondheid heeft zich van oudsher grotendeels beperkt tot de sexe -specifieke hormonale of anatomische verschillen tussen mannen en vrouwen. Voor het overige heeft de geneeskunde, alsmede het gezondheids(zorg)onderzoek, lange tijd de pretentie gehad sexe neutraal te zijn. Critici zijn van mening dat de geslachtsonbepaaldheid van de mens, waar de geneeskunde vanuit gaat, nadelige effecten heeft voor de gezondheid en het welzijn van vrouwen.

134

Trefwoorden: Gezondheid, Gezondheidszorg, Sexeverschil Brünott, L. Mensenrechten als vrouwenrechten / Loes Brunott In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 7 (1991), nr. 2 (maart/april), p. 27-30 Naschrift bij het artikel van Andrew Byrnes Het 'andere' mensenrechtenverdragslichaam in deze Nemesis -special over het VN-vrouwenverdrag. De ontwikkelingen van het CEDAW worden geschetst, die sinds het verschijnen van het artikel van Byrnes (1989) nog twee maal bijeen zijn gekomen. Trefwoorden: CEDAW, Mensenrechten Bustelo, C. Reproductive health and CEDAW / Carlotta Bustelo In: The American University Law Review, Jrg. 44 (1995), nr. 4, p. 1145-1156 Door middel van ratificatie van het VN-vrouwenverdrag verplichten verdragsstaten zich om passende maatregelen te nemen om de gezondheid van vrouwen met betrekking tot de voortplanting te garanderen. Schrijfster bepleit het uitwerken van een Algemene Aanbeveling door de CEDAW over het recht van vrouwen op goede gezondheidszorg, inclusief eerder genoemde voortplanting. Ook pleit ze voor een verheldering van de strekking van dit begrip en voor het doen van aanbevelingen voor de implementatie van meer concrete en passende maatregelen. Achter het artikel bevindt zich een bijlage van het Facultatief Protocol. Trefwoorden: Gezondheid, Gezondheidszorg, Voortplanting Byrnes, A.C. The 'other' human rights treaty body : the work of the Committee on the Elimination of Discrimination Against Women / Andrew C. Byrnes. - Hong Kong : Faculty of Law, University of Hong Kong, 1989. - 115 p. Het VN-vrouwenverdrag trad in 1980 in werking en het toezichthoudend Comité, de CEDAW, begon in 1982 met haar werkzaamheden. Het doel van deze analyse van het werk van de CEDAW is om zicht te krijgen op de belangrijkste problemen en uitdagingen en op basis daarvan enkele aanbevelingen te doen die de effectiviteit van dit comité kunnen verhogen. Sleutelpublicatie Trefwoorden: CEDAW Byrnes, A.C. Het 'andere' mensenrechtenverdragslichaam : Het werk van de CEDAW / Andrew C. Byrnes In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 7 (1991), nr. 2 (maart/april), p. 18-26 Bijdrage aan Nemesis -special over het VN-vrouwenverdrag. Het VN-vrouwenverdrag belast het CEDAW met het toezicht op de vooruitgang in de verdragsimplementatie in de verdragsstaten. Het werk van de CEDAW wordt geanalyseerd en er worden suggesties gedaan hoe de CEDAW haar toezichthoudende rol kan versterken teneinde meer internationaal begrip te kweken voor de mensenrechten van vrouwen. Trefwoorden: CEDAW, Mensenrechten Byrnes, A.C. CEDAW's Tenth Session / Andrew Byrnes In: Netherlands Quarterly of Human Rights, Jrg. 9 (1991), nr. 3, p. 332-358 Herziene versie van een verslag gemaakt voor de International Women's Right Action Watch (IWRAW) over de tiende bijeenkomst van de Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW) in Wenen van 21 januari tot 1 februari 1991. Artikel bevat bijlage met een kort overzicht van de door de CEDAW aangenomen aanbevelingen van de vijfde (1986) tot en met de tiende (1991) zitting. Trefwoorden: CEDAW Byrnes, A.C. The adoption of a petition procedure under the Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against Women / Andrew Byrnes and Jane Connors. - Maastricht : University of Limburg, 1994. - 52 p. In dit document wordt de wenselijkheid en uitvoerbaarheid van de uitbreiding van het VN -vrouwenverdrag met een Facultatief Protocol besproken. De aanvaarding van een Facultatief Protocol zou het toezichthoudend comité, het CEDAW, de mogelijkheid verschaffen om klachten van individuen, groepen en organisaties te aanvaarden en te beoordelen met betrekking tot Verdragsstaten die de hen middels het VN-vrouwenverdrag opgelegde verplichtingen niet zijn nagekomen. Trefwoorden: Facultatief Protocol, Individueel klachtrecht, CEDAW

135

Clark, B. The Vienna Convention Reservations Regime and the Convention on Discrimination against Women / Belinda Clark In: The American Journal of International Law, Jrg. 85 (1991), p. 281-321 De wetgeving waarin de aanvaardbaarheid van voorbehouden met betrekking tot verdragen is vastgelegd, heeft zich de afgelopen zestig jaar sterk ontwikkeld. Dit blijkt uit het Weense Verdragenverdrag, waarin regels met betrekking tot voorbehouden zijn opgenomen die een belangrijke verandering betekenen ten opzichte van de wetgeving zoals die in de eerste helft van de eeuw over het algemeen werd gehanteerd. De toepassing van deze regels op de voorbehouden gemaakt door staten op het VN-vrouwenverdrag, had tussen 1986 en 1988 grote verdeeldheid tot gevolg in en buiten de Verenigde Naties. In dit artikel worden de voorbehouden onderzocht die aanleiding gaven tot dit debat en worden deze voorbehouden getoetst aan de bepalingen van het Weense Verdragenverdrag. Trefwoorden: Voorbehouden Convention Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against women / UNICEF, UNIFEM. - New York : UNICEF ; UNIFEM, 1995. - 48 p. Map met achtergrondmateriaal over het VN-vrouwenverdrag. Aandacht voor vrouwen-/mensenrechten in historisch perspectief, het VN -vrouwenverdrag in de praktijk, samenvatting van de hoofdpunten van het Verdrag, een lijst van landen die het Verdrag ondertekend hebben. Tevens een aantal factsheets over de betekenis van het VN -vrouwenverdrag ten aanzien van de thema's van de Vierde Wereldvrouwenconferentie zoals politieke participatie, geweld, vrouwen en gewapende conflicten, bevolkingspolitiek en sexualiteit, cultuur, rechten van meisjes, economische rechten en de rechtspositie van vrouwen. Trefwoorden: Vrouwenrechten, Mensenrechten, Geschiedenis, Politiek, Geweld, Demografie, Sexualiteit, Jongeren, Economische zelfstandigheid Cook, R.J. Reservations to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women / Rebecca J. Cook In: Virginia Journal of International Law, Jrg. 30 (1990), p. 643-712 Strekking en voorwerp van het VN-vrouwenverdrag behelzen dat alle verdragspartijen streven naar gelijkheid tussen mannen en vrouwen en de geleidelijke uitbanning van alle vormen van discriminatie van de vrouw. Voorbehouden met betrekking tot essentiële bepalingen van het verdrag vormen echter een bedreiging voor de verwezenlijking van deze doelstelling. Verdragstaten hebben de verplichting om middelen te verschaffen om de doelstelling van het VN-vrouwenverdrag op termijn te verwezenlijken. Voorbehouden met betrekking tot de verstrekking van middelen ter verwezenlijking van de doelstelling zijn daarom onverenigbaar met strekking en voorwerp van het verdrag zoals verwoord in artikel 28 (2) van het VN-vrouwenverdrag en artikel 19 (c) van het Weense Verdragenverdrag. Strijdig met strekking en voorwerp van het verdrag zijn eveneens voorbehouden die blijvende onverenigbaarheid veroorzaken tussen de gewoonten en wetgeving van een staat en de verplichtingen van het VN -vrouwenverdrag. Sleutelpublicatie. Trefwoorden: Voorbehouden Cook, R.J. Women's International Human Rights Law : The Way Forward / Rebecca J. Cook In: Human Rights Quarterly, Jrg. 15 (1993), p. 230-261 Verslag van een bijeenkomst van juristen uit Afrika, Noord en Zuid-Amerika, Azië, Australië en Europa georganiseerd door de Rechtenfaculteit van de Universiteit van Toronto in augustus 1992. De deelnemers aan dit overleg voeren voorbeelden aan uit de juridische theorie en praktijk om de relatie tussen internationale mensenrechten en de rechten van vrouwen te benadrukken. Er wordt herhaaldelijk aan het VN-vrouwenverdrag gerefereerd. Trefwoorden: Mensenrechten, Vrouwenrechten Cook, Rebecca J. Enforcing Women’s International Human Rights / Rebecca J. Cook In: Women's Rights : Human Rights / Edited by Alice Yotopoulos. - Marangopoulos Publications : Estia, Athens, copyright Marangopoulos Foundation for Human Rights, 1994. - p. 29- 52, ISBN 960-05-0592-6 Aanleiding voor publicatie van het artikel is de viering van het negentigste jaarfeest van International Alliance of Women. De tenuitvoerlegging van het VN-vrouwenverdrag is tot onderwerp gekozen. In kort bestek wordt een

136

overzicht gegeven van de geschiedenis, totstandkoming en betekenis van het Verdrag. Internationale, regionale en nationale systemen ter bescherming van mensenrechten komen ter sprake om aan te tonen hoe verbeteringen van de rechten van vrouwen tot stand gekomen zijn en manieren om deze rechten in de toekomst veilig te stellen. Trefwoorden: Mensenrechten, Geschiedenis Cook, R.J. A select bibliography of women's human rights / Rebecca J. Cook In: The American University Law Review, Jrg. 44 (1995), nr. 4. - p. 1429-1471 Deze bibliografische verwijzingen zijn een selectie van werken die gaan over de ontwikkeling, interpretatie en implementatie van de internationale rechten van vrouwen zoals vastgelegd in het VN-vrouwenverdrag en andere internationale en regionale mensenrechtenverdragen. De bibliografie beperkt zich tot internationaal recht en bevat geen materiaal over nationaal of vergelijkende wetgeving op het gebied van sexediscriminatie, met uitzondering van artikelen die binnenlandse mensenrechten kwesties combineren met een discussie over internationale mensenrechten van vrouwen. Trefwoorden: Mensenrechtenverdragen, Internationaal recht Coomans, A.P.M. Emancipatie en onderwijs : over inhoud en betekenis van artikel 10 IVDV / A.P.M. Coomans In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L.Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 107-120 Artikel 10 van het VN -vrouwenverdrag heeft de gelijke behandeling en emancipatie van de vrouw op het terrein van het onderwijs tot onderwerp. Er wordt aandacht besteedt aan de effecten van ratificatie van het VNvrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde, de eerste Nederlandse rapportage betreffende artikel 10. Een enkel onderdeel van het Nederlandse onderwijsemancipatiebeleid wordt tegen het licht gehouden van de normen van artikel 10 en er wordt stilgestaan bij het Nederlandse beleid inzake onderwijsemancipatie van allochtone meisjes. Ook wordt een vergelijking gemaakt met andere relevante internationale bepalingen. Trefwoorden: Gelijke behandeling, Onderwijs, Emancipatiebeleid, Allochtonen, Jongeren Dierx, J. Verslag van de workshops van het Symposium 'Handen en Voeten aan het Vrouwenverdrag', Rijksuniversiteit Limburg, 4 november 1994 / J. Dierx ... et al. In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 11 (1995), nr. 1 (januari/februari), p. 19-22 Verslag van de workshops georganiseerd door de Rijksuniversiteit Limburg tijdens het Symposium Handen en Voeten aan het VN-vrouwenverdrag, waarin onder andere aan de orde komen : De rol van de rechter, een Facultatief Protocol met individueel klachtrecht bij het VN-vrouwenverdrag, de implementatie van het VNvrouwenverdrag middels beleid. Trefwoorden: Facultatief Protocol, Individueel Klachtrecht, Werking VN-vrouwenverdrag Dierx, J. Handen, voeten en tanden : Meer bewegingsvrijheid voor het VN-vrouwenverdrag / Janny Dierx In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 11 (1995) nr. 1 (januari/februari), p. 3-4 Deze aflevering van Nemesis, tijdschrift over vrouwen en recht, staat in het teken van het VN-vrouwenverdrag. De doorwerking van het VN-vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde is na bijna vijf jaar niet spectaculair te noemen. Om het gewenningsproces een zetje te geven organiseerde de Rijksuniversiteit Limburg op 4 november 1994 het symposium Handen en Voeten aan het VN-vrouwenverdrag. De inleiding, Handen, voeten en tanden, is van J. Dierx, waarin zij pleit voor meer bewegingsvrijheid voor het VN-vrouwenverdrag. Trefwoorden: Werking VN-vrouwenverdrag Dongen, M. van De afhankelijke verblijfspositie van buitenlandse vrouwen en het Vrouwenverdrag / Annet Koopsen en Mischa van Dongen. - Utrecht : Nederlands Centrum Buitenlanders, 1991. - 69 p. : lit. opg. In deze scriptie wordt uitgegaan van de vraag in hoeverre het vreemdelingenbeleid indirect discriminerend is ten aanzien van buitenlandse vrouwen wier (huwelijks)relatie verbroken wordt. Hierbij is alleen gekeken naar de juridische aspecten van de verblijfsrechtelijke positie van deze vrouwen. Daarnaast is de vraag gesteld welke invloed het VN -vrouwenverdrag heeft op de verblijfsrechterlijke positie van buitenlandse vrouwen. Trefwoorden: Indirecte discriminatie, Buitenlandse vrouwen, Verblijfsrecht Donner, L.A. 'Gender Bias in Drafting International Discrimination Conventions : The 1979 Women's Convention Compared with the 1965 Racial Convention' / Laura A. Donner

137

In: California Western International Law Journal, Jrg. 24 (1994), p. 241-254 In dit artikel wordt het relatief geringe succes onderzocht van het VN-vrouwenverdrag in vergelijking tot het Verdrag tot Uitbanning van Rassendiscriminatie. Verschillen tussen deze twee verdragen zijn onder andere de preambules, definities van discriminatie, implementatiemechanismen, rechten met betrekking tot voorbehouden en verdragsverplichtingen van staten. De conclusie luidt dat met name in vergelijking tot het Verdrag tot Uitbanning van Rassendiscriminatie de bepalingen en mechanismen in het VN-vrouwenverdrag onvoldoende zijn. Hieruit blijkt volgens de auteur dat een geringere prioriteit aan vrouwenrechten wordt toegekend dan op basis van de doelstellingen van het verdrag zou mogen worden verwacht. Trefwoorden: Verdrag tot Uitbanning van Rassendiscriminatie, Discriminatie Driessen, M.J.A.C. Vrouwen, sociale zekerheid en pensioenen / M.J.A.C. Driessen In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 135-148 In deze bijdrage komt een zeer beperkt onderdeel van het VN -vrouwenverdrag aan de orde, te weten artikel 11 lid 1 sub e. Het handelt over gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid en de pensioenen. Voegt de bepaling iets toe aan de andere internationale verplichtingen die Nederland al heeft op dit gebied? En als dit al zo is, heeft een justitiabele hier iets aan? Deze vragen staan centraal en komen aan de orde nadat in meer algemene zin over de bepaling is gesproken. Trefwoorden: Gelijke behandeling, Sociale zekerheid, Pensioen Evatt, E. Eliminating discrimination against women : the impact of the UN Convention / Elizabeth Evatt In: Melbourne University Law Review, Jrg. 18 (1991), (december), p. 435-449 De werking van het toezichthoudend comité bij het VN-vrouwenverdrag, de CEDAW, wordt beschreven en de beperkingen die de effectiviteit ervan belemmeren. Er worden suggesties gedaan die het potentieel van het comité zouden kunnen verbeteren. Recente voorstellen om een nieuw internationaal instrument dat geweld tegen vrouwen behandeld te ontwikkelen, worden gebruikt om deze onderwerpen te illustreren. Trefwoorden: CEDAW, Geweld Flinterman, C. Het recht tot klagen : Totstandkoming van een Facultatief Protocol bij het Vrouwenverdrag / Cees Flinterman In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 11 (1995), nr. 1 (januari/februari), p. 5-11 Er wordt een scenario ontvouwen voor de mogelijke totstandkoming van een Facultatief Protocol bij het VNvrouwenverdrag voor een klachtrecht van individuen, groepen en organisaties bij het CEDAW (het toezichthoudend orgaan van het VN-vrouwenverdrag). Het opnemen van een klachtrecht zal ook in Nederland de impact en de rechtstreekse werking van het Verdrag vergroten. De tekst van het ontwerp-protocol is na het artikel opgenomen. Trefwoorden: Facultatief Protocol, Individueel klachtrecht, Rechtstreekste werking, CEDAW Forder, C.J. In het gezinsleven : 'Different but equal' / C.J. Forder In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 239-253 Artikel 16 van het VN -vrouwenverdrag beoogt in het eerste lid vrouwen te beschermen tegen discriminatie inzake het huwelijk en gezinsleven. Het tweede lid ontneemt alle effect aan een 'betrothal' of uithuwelijking van een kind. De lidstaten nemen verplichtingen op zich actie te ondernemen om een minimum leeftijd vast te leggen voor het sluiten van een huwelijk en om verplichte registratie van huwelijken in te voeren. Trefwoorden: Huwelijk, Gezinsleven Frauenrechte Frauenrechte und Menschenrechte : Menschenrechtskonferenz der Vereinten Nationen, 14. Bis 25. Juni 1993, Wien : Positionspapier eines Expertinnenkomittees der osterreichischen Frauenministerin / Erstellt von Susanna Boigner et. al. In: STREIT : Feministische Rechtszeitschrift, Jrg. 11 (1993), nr. 4 (oktober), p. 167-171 Oostenrijk ratificeerde het VN-vrouwenverdrag in 1982. Naar aanleiding van de mensenrechtenconferentie van de Verenigde Naties in Wenen in juni 1993 stelde de Oostenrijkse minister van Vrouwenzaken een comité van experts samen om aanbevelingen te doen voor de verbetering van de rechtspositie van vrouwen. Om het VNvrouwenverdrag concreet in het Oostenrijkse rechtssysteem te zien weerspiegelt doet het comité aanbevelingen voor juridische maatregelen. Het comité pleit voor aanpassingen in de grondwet van de verschillende

138

bondsstaten, op het gebied van onder andere het burgerlijk- en procesrecht, het strafrecht en het sociale recht. Trefwoorden: Oostenrijk Freeman, M.A. Women, Development and Justice : Using the International Convention on Women's Rights / Marsha A. Freeman In: Ours by Right : Women's Rights as Human Right’s / Edited by Joanna Kerr. - London : Zed Books in association with The North-South Institute, 1993. - p. 93-105, ISBN 1-85649-227-3 Het VN-vrouwenverdrag vormt een krachtige waarborg voor rechtvaardige ontwikkeling. Vanuit internationaal juridisch oogpunt, is het een wettelijk document waarin fundamentele internationale gelijkheidsbeginselen zijn vastgelegd. Vanuit het oogpunt van ontwikkeling is het een beleidsdocument op basis waarvan regeringen kunnen worden aangesproken op hun inspanningen om de wettelijke, economische en sociale status van vrouwen te bevorderen. Auteur bespreekt het VN -vrouwenverdrag als een instrument. Trefwoorden: Gelijkheidsbeginsel Goldschmidt, J.E. De WAO en het Vrouwenverdrag ; twee problemen met een oplossing ? / J.E. Goldschmidt In: SMA, 1991, nr. 11 (november), p. 627-629 Wie werk heeft, werkt zich kapot, terwijl een steeds groter aantal mensen geen (betaald) werk heeft. Er worden voorstellen gedaan voor een gezonder arbeidsstelsel, dat de inzet vormt van de WAO-voorstellen en het in juli 1991 in Nederland in werking getreden Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (VN-vrouwenverdrag). Trefwoorden: Arbeid, WAO Goldschmidt, J.E. Participatie in binnen- en buitenland / J.E. Goldschmidt en B. Verhage In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 75-88 Nu het vergroten van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming op nationaal en internationaal niveau tot speerpunt van het emancipatiebeleid is verheven, zal de implementatie van de artikelen 7 en 8 uit het VN-vrouwenverdrag de komende jaren vorm moeten krijgen. Trefwoorden: Politiek Groot, G.R. de De positie van de vrouw in het Nederlandse nationaliteitenrecht / G.R. de Groot In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 89-106 Artikel 9 van het VN-vrouwenverdrag bepaalt, dat de staten die partij zijn bij het Verdrag vrouwen gelijke rechten als mannen verlenen om een nationaliteit te verkrijgen, van nationaliteit te veranderen of deze te behouden. De bedoeling van artikel 9 wordt onderzocht en de inhoud van dit artikel wordt afgezet tegen bepalingen uit andere verdragen. Ook wordt nagegaan in hoeverre het Nederlandse nationaliteitsrecht voldoet aan het bepaalde in artikel 9. Trefwoorden: Nationaliteit Gunning, M.J. Discriminatie in de gezondheidszorg. Eigen bijdrage in strijd met het Vrouwenverdrag / Marjet M. Gunning In: NJB, 1996, nr. 33 (20 september 1996), p. 1362-1367 In dit artikel, naar aanleiding van het verschijnen van het rapport 'Gezondheid als recht', wordt ingegaan op de voorgestelde, schijnbaar sekse-neutrale eigen bijdrage maatregel, die feitelijk vrouwen onevenredig zwaar treft. Pleidoor voor een niet-discriminerend eigen bijdragesysteem, dat zou moeten worden ontleend aan de specifieke behoeften van vrouwen. Happel, E. Het vrouwenverdrag te kijk gezet : Commentaar op de interpretatie van de Nederlandse wetgever te aanzien van de materiële bepalingen van het Verdrag inzake uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (New York, 18 december 1979) / Evelien Happel. - Amsterdam : [s.n.], 1991. - 49 p. : lit.opg. In deze doctoraalscriptie Nederlands Recht wordt ingegaan op de gevolgen van de door de wetgever gehanteerde scheiding tussen openbaar en privé. Er wordt duidelijk gemaakt waarom bij de bestrijding van vrouwendiscriminatie de privé sfeer niet langer buiten schot dient te blijven. Aan de hand van de bespreking van de artikelen 1 en 2 van het VN -vrouwenverdrag blijkt dat de wetgever op alle gebieden faalt. Er wordt een

139

overzicht gegeven van het standpunt van de wetgever betreffende de interpretatie van de artikelen 3 t/m 16 van het VN-vrouwenverdrag. Trefwoorden: Privé openbaar debat Haveman, R. Vrouwenhandel en exploitatie van prostitutie / R. Haveman en J. C. Hes In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 59-74 In deze bijdrage wordt nagegaan tot wat voor beleid de nationale overheid op basis van artikel 6 van het VN vrouwenverdrag gehouden is ten aanzien van exploitatie van prostitutie en vrouwenhandel volgens haar eigen nationale en internationale gehanteerde maatstaven. Trefwoorden: Vrouwenhandel, Prostitutie Haveman, R. Slavernij of reguliere arbeid : Prostitutie en vrouwenhandel in internationaal perspectief / R. Haveman In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 11 (1995), nr. 4 (juli/aug.), p. 97-102 Een nieuw verdrag over vrouwenhandel en exploitatie van prostitutie staat op de internationale agenda. De discussie spitst zich toe op een verschil tussen de 'abolitionisten' en 'laboristen'. Is prostitutie op zichzelf een verderfelijk kwaad of moeten alleen de uitwassen worden bestreden, zoals vrouwenhandel en andere vormen van uitbuiting. Het Nederlandse beleid wordt onder de loep genomen ook met betrekking tot het door Nederland geratificeerde VN-vrouwenverdrag. Trefwoorden: Vrouwenhandel, Prostitutie Heerma van Voss, G.J.J. Vrouwenverdrag en de arbeid / G.J.J. Heerma van Voss In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 123-134 Artikel 11 van het VN -vrouwenverdrag heeft ondermeer betrekking op het arbeidsrecht (de onderdelen a tot en met d en f van het eerste lid hebben betrekking op het thema arbeid). In eerste instantie lijkt het artikel weinig nieuws te brengen ten opzichte van in Nederland reeds langer geldende regels met betrekking tot gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, die vooral op basis van Europese regelgeving tot stand zijn gekomen. Toch biedt uitleg van deze bepaling door het CEDAW wel aanknopingspunten voor de verwachting dat het Verdrag op onderdelen een nuttige functie kan vervullen. Trefwoorden: Arbeid, Gelijke behandeling Hendriks, A. Vormt de AWGB een bedreiging voor de vrouwengezondheidszorg ? / A. Hendriks In: NJCM-Bulletin, 1993, nr. 8 (december), p. 879-897 De Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB) verbiedt het maken van sexe -onderscheid. In Nederland is inmiddels sprake van een stelsel van vrouwengezondheidsvoorzieningen. In een Australische zaak heeft de rechter beslist dat dergelijke voorzieningen niet aangemerkt kunnen worden als discriminerend jegens mannen. Een analyse van de AWGB leert dat deze wet de Nederlandse rechter minder aangrijpingspunten biedt om een vergelijkbare invulling te geven aan het materiële gelijkheidsbeginsel. De AWGB gaat bijvoorbeeld voorbij aan bepalingen met betrekking tot de gezondheidszorg van vrouwen zoals vastgelegd in het VN-vrouwenverdrag, alsof Nederland niet gehouden is aan dit Verdrag. Trefwoorden: Algemene Wet Gelijke Behandeling, Discriminatie, Gelijkheidsbeginsel, Gezondheidszorg Hendriks, A. Promotion and protection of women's right to sexual and reproductive health under international law: The economic convenant and the women’s convention / Aart Hendriks In: The American University Law Review, Jrg. 44 (1995), nr. 4, p. 1123-1144 Het oorspronkelijke ontwerp van het VN -vrouwenverdrag bevatte geen apart artikel waarin het recht op gezondheid werd beschouwd als een onafhankelijk recht. Pas op het laatste moment werd een artikel van deze strekking toegevoegd. Het duurde nog tot na 1985 - en merkbaar beïnvloed door de algemene verspreiding van HIV - dat er internationale erkenning kwam voor de relatie tussen gezondheid en mensenrechten en de rechten van vrouwen op bescherming met betrekking tot sexualiteit en zwangerschap. Trefwoorden: Gezondheid, Mensenrechten, Sexualiteit, Zwangerschap Hendriks, A.C. Vrouwen en de gezondheidszorg / M. van den Brink en A.C. Hendriks

140

In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 163-184 Artikel 12 van het VN -vrouwenverdrag heeft tot doel een gelijke toegankelijkheid van vrouwen tot de gezondheidszorg te realiseren. De aandacht voor vrouwen en gezondheid heeft zich van oudsher grotendeels beperkt tot de sexe -specifieke hormonale of anatomische verschillen tussen mannen en vrouwen. Voor het overige heeft de geneeskunde, alsmede het gezondheids(zorg)onderzoek, lange tijd de pretentie gehad sexe neutraal te zijn. Critici zijn van mening dat de geslachtsonbepaaldheid van de mens, waar de geneeskunde vanuit gaat, nadelige effecten heeft voor de gezondheid en het welzijn van vrouwen. Trefwoorden: Gezondheid, Gezondheidszorg, Sexeverschil Heringa, A.W. Voorkeursbehandeling en moederschap / A. W. Heringa In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 31-42 Het gaat in artikel 4 van het VN-vrouwenverdrag om twee verschillende kwesties. In het eerste lid komt de kwestie van de voorkeursbehandeling aan de orde. In het tweede lid wordt aandacht gevraagd voor speciale, moederschap beschermende bepalingen. Trefwoorden: Moederschap, Positieve actie Heringa, A.W. Botsende systemen ... : Algemene Wet Gelijke Behandeling en Vrouwenverdrag / Aalt Willem Heringa In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 11 (1995), nr. 1 (januari/februari), p. 16-18 De op 1 september 1994 in werking getreden Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB) wordt aangemerkt als een implementatie van het VN -vrouwenverdrag. Volgens de auteur maakt het gesloten systeem van de AWGB het niet gemakkelijk om de normen van het VN -vrouwenverdrag te laten doorklinken in de interpretatie van de AWGB. Trefwoorden: Algemene Wet Gelijke Behandeling Hes, J. Vrouwenhandel en exploitatie van prostitutie / R. Haveman en J. C. Hes In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 59-74 In deze bijdrage wordt nagegaan tot wat voor beleid de nationale overheid op basis van artikel 6 van het VN vrouwenverdrag gehouden is ten aanzien van exploitatie van prostitutie en vrouwenhandel volgens haar eigen nationale en internationale gehanteerde maatstaven. Trefwoorden: Vrouwenhandel, Prostitutie Hes, J. De betekenis van het Vrouwenverdrag voor de Nederlandse rechtsorde / J. Hes en C.E. van Vleuten met medewerking van C. Flinterman e.a. - Den Haag : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1996. 252 p.; bijlage, ISBN 9052503435 Het rapport is het tweede in een reeks waarin verslag wordt gedaan van onderzoek naar de juridische betekenis die het VN-vrouwenverdrag op een bepaald beleidsterrein kan hebben. De vakgroep Publiekrecht van de Rijksuniversiteit Limburg heeft onderzoek gedaan naar het belang ofwel de meerwaarde van het vrouwenverdrag voor de Nederlandse rechtsorde. In hoeverre kan het vrouwenverdrag een functie vervullen bij de ontwikkeling van het (bestaande) recht ter wille van de verbetering van de (rechts)positie van vrouwen? Het onderzoek begint met een inventariserend gedeelte waarin een schets wordt gegeven van de invloed van het verdrag op beleid, wetgeving en rechtsspraak tot nu toe. In het tweede gedeelte wordt opnieuw de betekenis van het vrouwenverdrag aan de orde gesteld, ditmaal tegen de achtergrond van de internationaalrechtelijke ontwikkelingen. Trefwoorden: Emancipatiebeleid; Rechtspraak: Wetgeving; Nederland; Internationaal recht; Rechtspositie Hoekzema, M. Geweld tegen vrouwen in de privé-sfeer : een zaak van de Verenigde Naties?! : Een onderzoek naar het gebruik van de bevoegdheden van de Commissie voor de Uitbanning van Discriminatie van Vrouwen / Machteld Hoekzema. - Utrecht : [s.n], 1993. - 73 p.: bijlagen : lit. opg. Doctoraalscriptie Faculteit Bestuurskunde, Universiteit Twente, Enschede. Onderzocht wordt welke de bevoegdheden zijn van de Commissie voor de Uitbanning van Discriminatie van Vrouwen om staten te stimuleren geweld tegen vrouwen in de privé-sfeer te bestrijden en in hoeverre deze bevoegdheden worden toegepast. Daarbij wordt ingegaan op de vraag welke juridische aanknopingspunten het

141

VN-vrouwenverdrag biedt. Trefwoorden: Vrouwenmishandeling Human Human Rights of Women : National and International perspectives / Rebecca J. Cook (ed.). - Philadelphia : University of Pennsylvania Press, 1994. - 634 p. : index : lit. opg. (Pennsylvania studies in human rights) Internationale en regionale benadering van mensenrechten van vrouwen, het VN-vrouwenverdrag en de interpretatie daarvan in de nationale situatie, zoals het beleid ten aanzien van geweld tegen vrouwen, privaatrecht, recht op landbezit, reproductieve rechten. Vooral de situatie in Zuid-Amerika, Afrika en Azië wordt besproken. Trefwoorden: Mensenrechten, Geweld, Privaatrecht, Eigendom, Voortplanting, Zuid-Amerika, Afrika, Azië Internationaal Internationaal verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, New York 1979 : Eerste Nederlandse rapportage aan het VN-Comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen / Directie Coördinatie Emancipatiebeleid. - Den Haag : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, november 1992 De rapportage is ingericht volgens de richtlijnen van het CEDAW (Committee on the Elimination of Discrimination Against Women). In een algemeen deel wordt informatie verschaft over de algemene, sociale, economische, politieke en wettelijke structuren van Nederland. Daarna wordt de implementatie van het Verdrag in Nederland artikelsgewijs besproken. Een aantal onderdelen worden extra belicht waaronder het Nederlandse beleid ter bestrijding van (sexueel) geweld tegen vrouwen en meisjes en het emancipatie-ondersteuningsbeleid. Trefwoorden: Rapportage, Nederland, Sexueel geweld, Emancipatie-ondersteuningsbeleid Jacobs, M. Recht : een kwestie van cultuur ? : De politisering van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, 1979 / Myriam Jacobs. - Nijmegen : Katholieke Universiteit Nijmegen, Centrum voor Europese en Internationale Studies, juli 1992. - 132 p. : lit. opg. : bijlagen. - (Publicatiereeks voor Internationale betrekkingen, ISNN 01676199 ; 21) Het centrale thema in dit onderzoek wordt gevormd door de vraag naar de mate van politisering van het Verdrag inzake de uitbanning van discriminatie van vrouwen als gevolg van culturele en religieuze verschillen binnen de verdragspartijen, die zich afspiegelen in de voorbehouden. Als theoretisch kader is voor de regimebenadering gekozen. Een inleiding tot de regimebenadering, de bestuurlijke en juridische context van het VN vrouwenverdrag, wordt gevolgd door een schets van de internationale context. Tenslotte is de organisatorische context, de gedragingen van CEDAW en de bijeenkomst van verdragspartijen met betrekking tot de voorbehouden bestudeerd. In de bijlagen o.a. de tekst van het VN -vrouwenverdrag. Trefwoorden: Voorbehouden, Religie, Cultuur, Politiek, CEDAW Jacobs, M. Onder voorbehoud : verdergaande politisering van het Vrouwenverdrag / Myriam Jacobs In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 9 (1993), nr. 3 (mei/juni), p. 81-88 De vele voorbehouden bij het VN -vrouwenverdrag geven de verschillen tussen landen weer. In dit artikel wordt weergeven hoe het verdragscomité, de CEDAW, vaak niet bij machte bleek de uiteenlopende opvattingen van islamitische landen en westerse landen bij te sturen. Het zwakke toezichtsinstrumentarium bij dit verdrag verhindert soms zelfs een (constructieve) dialoog. Oorlog onthult steeds opnieuw het mineure belang van het Verdrag in de rechtsorde van de Verenigde Naties. Myriam Jacobs bepleit - onder andere voor de gemartelde en verkrachte vrouwen op de Balkan - voor een verdragscomité dat de bestaande mogelijkheden van het VNvrouwenverdrag zonder pardon gaat toepassen. Regionale verdragen zijn volgens haar een groter zwaktebod dan bij het huidige universele concept blijven. Trefwoorden: CEDAW, Religie, Voorbehouden Jacobs, M. A conditional promise / Miriam Jacobs In: Netherlands Quarterly of Human Rights, Jrg. 12 (1994), nr. 3, p. 271-285 Een van de problemen van het VN -vrouwenverdrag zijn de voorbehouden die staten kunnen maken en waardoor zij zich kunnen onttrekken aan hun verdragsverplichtingen. De auteur analyseert de redenen die achter deze voorbehouden schuil gaan om daarmee de discussie over de universaliteit van mensenrechten voor vrouwen te bevorderen. Trefwoorden: Mensenrechten; Universalisme; Voorbehouden

142

Jacobs, M. 'The wonderful way they are dealing with women in the Netherlands' : Nederland en het Vrouwenverdrag / M. van den Brink en M. Jacobs In: NJCM-Bulletin, Jrg. 19 (1994), nr.6, p. 742-750 In januari 1994 presenteerde Nederland zijn eerste rapport over de imp lementatie van het VN -vrouwenverdrag aan het Comité. In deze bijdrage wordt ingegaan op de discussie die in New York gevoerd werd over de Nederlandse rapportage en het Nederlandse emancipatiebeleid. Ter sprake komen onder meer de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt en het emancipatie-ondersteuningsbeleid. Ook wordt aandacht besteedt aan de rapportage zelf en de totstandkoming daarvan. Trefwoorden: Rapportage, Emancipatiebeleid, Nederland, Arbeidsmarkt, Emancipatie-ondersteuningsbeleid Jacobs, M. Eerste Nederlandse rapportage bij CEDAW / Myriam Jacobs en Marjolein van den Brink In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 10 (1994) nr. 4 (juli/augustus), Actualiteitenkatern Wetgeving, p. 31-32 Verslag van de dertiende zitting van het Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW). Op de agenda stond ondermeer de bespreking van het eerste Koninkrijksrapport over de uitvoering van het Verdrag in Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Trefwoorden: CEDAW, Rapportage, Nederland Jacobs, M.H.M. Het functioneren van het verdragscomité CEDAW / M.H.M. Jacobs In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 287-302 Ten behoeve van de beoordeling van de voortgang die wordt gemaakt bij de uitvoering van het VNvrouwenverdrag werd via artikel 17 een Commissie voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen (CEDAW) ingesteld. De ontwikkeling en inhoud van het artikel worden besproken. Evenals de taken en bevoegdheden van het CEDAW, de rapportageprocedure en de effecten van de bepaling voor de Nederlandse rechtsorde. Trefwoorden: CEDAW, Rapportage, Nederland Jacobson, R. The Committee on the Elimination of Discrimination against Women / Roberta Jacobson In: The United Nations and Human Rights : a critical appraisal / Philip Alston (ed.). - Oxford : Clarendon Press, 1991. - p. 444- 472 Over het algemeen worden vrouwenrechten beschouwd als een apart onderdeel van de mensenrechten. Met de bescherming van mensen- en vrouwenrechten zijn dan ook verschillende lichamen belast. De Commissie tot Uitbanning van de Discriminatie van de Vrouw (CEDAW) is in veel opzichten een bewijs van wat de VN kan bereiken als er maar voldoende politieke wil bestaat. Veel landen die in het verleden niet of nauwelijks aandacht besteedden aan vrouwenrechten, doen dit nu wel. Deze omslag is grotendeels te danken aan het verdrag op basis waarvan de Commissie is ingesteld: het VN -vrouwenverdrag. Het is de voornaamste doelstelling van dit artikel om een kritische beschouwing van het werk van de CEDAW te leveren en aanbevelingen voor verbetering te doen. Trefwoorden: CEDAW Jenefsky, A. Permissibility of Egypt’s reservations to the Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against Women / Anna Jenefsky In: Maryland Journal of International Law and Trade, Jrg. 15 (1991), Fall, p. 199-233 In de meeste landen van het Midden-Oosten worden de verhoudingen tussen de sexen bepaald door Islamitische wetten en tradities. Zoals bij elk rechtssysteem is de Islamitische wetgeving (Shari’a) echter onderhevig aan voortdurende herinterpretatie en herformulering. Egypte is een van de weinige Arabische landen die het VNvrouwenverdrag heeft geratificeerd. Omdat de Egyptische gezinswetgeving echter hoofdzakelijk op de Islamitische wetgeving is gebaseerd, heeft Egypte voorbehouden gemaakt met betrekking tot het VN vrouwenverdrag. In dit artikel wordt de rechtmatigheid van deze voorbehouden getoetst aan het internationale recht. De conclusie luidt dat hoewel de voorbehouden van Egypte met betrekking tot de artikelen 2 en 9 van het VN-vrouwenverdrag onrechtmatig zijn, het Egyptische voorbehoud met betrekking tot artikel 16 geoorloofd is. Trefwoorden: Islam, Egypte, Voorbehouden, Internationaal recht

143

Kim Sun-u k The UN convention on the elimination of all forms of discrimination against women and positive actions for its implementation / Kim Sun-uk In: Women's Studies Forum, Jrg, 9 (1993), p. 5-40 Dit artikel wil een bijdrage leveren aan het bevorderen van meer begrip met betrekking tot het VN vrouwenverdrag. Staten worden op hun verantwoordelijkheid gewezen en worden opgeroepen positieve maatregelen te nemen in verband met de implementatie van het verdrag. Hierbij wordt met name ingegaan op de situatie in Korea. Trefwoorden: Zuidkorea Klachtrecht Klachtrecht bij het Vrouwenverdrag / NJCM. - Leiden : NJCM, november 1995. - 16 p. : bijlagen Als non-gouvernementele organisatie (NGO) op het gebied van de rechten van de mens levert het NJCM (Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten) een bijdrage aan de discussie over de wenselijkheid van een individueel klachtrecht (het zogenaamde Facultatief Protocol) bij het VN-vrouwenverdrag. Het commentaar is voorbereid door de werkgroep Internationale Bescherming Mensenrechten door Ineke Boerefijn. Het commentaar is ook verschenen in een Engelse bewerking onder de titel 'Views of the Netherlands Jurists Committee for Human Rights on the adoption of an Optional Protocol under the Women's Convention : NJCM submission to the Secretary-General'. Bevat een ratificatie -overzicht (per 1 maart 1995). Niet verschenen in NJCM-Bulletin. Trefwoorden: Facultatief Protocol, Individueel klachtrecht Koopsen, A. De afhankelijke verblijfspositie van buitenlandse vrouwen en het Vrouwenverdrag / Annet Koopsen en Mischa van Dongen. - Utrecht : Nederlands Centrum Buitenlanders, 1991. - 69 p. : lit. opg. In deze scriptie wordt uitgegaan van de vraag in hoeverre het vreemdelingenbeleid indirect discriminerend is ten aanzien van buitenlandse vrouwen wier (huwelijks)relatie verbroken wordt. Hierbij is alleen gekeken naar de juridische aspecten van de verblijfsrechtelijke positie van deze vrouwen. Daarnaast is de vraag gesteld welke invloed het VN -vrouwenverdrag heeft op de verblijfsrechterlijke positie van buitenlandse vrouwen. Trefwoorden: Indirecte discriminatie, Buitenlandse vrouwen, Verblijfsrecht Ladin, S. A report on the thirteenth session of the Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW) / Sharon Ladin. - Minneapolis : IWRAW, april 1994. - 22, xxv p. Rapport in opdracht van de International Women's Rights Action Watch over de dertiende bijeenkomst van het CEDAW. De IWRAW is een organisatie die dient als een internationaal 'clearinghouse' en informatiebron over het VN-vrouwenverdrag en de implementatie van het verdrag. Dit verslag geeft een beeld van het door de verschillende verdragsstaten gevoerde beleid en bereikte en nog te bereiken doelstellingen. Trefwoorden: CEDAW Lijnzaad, E. Het kussen van een kikker : De werkelijke betekenis van het Vrouwenverdrag / Liesbeth Lijnzaad In: Nemesis, tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 7 (1991), nr. 2 (maart/april), p. 5-17 Bijdrage aan Nemesis -special over het VN-vrouwenverdrag. Na lang wikken en wegen gaat Nederland in 1991 over tot ratificatie van het VN -vrouwenverdrag. Er wordt ingegaan op de inhoud van het Verdrag en de mogelijke betekenis voor Nederland. Daarnaast wordt de internationaalrechterlijke dimensie geschetst en wordt het Verdrag in het perspectief van de bescherming van de rechten van de mens geplaatst. Trefwoorden: Werking VN-vrouwenverdrag, Internationaal recht, Mensenrechten Lijnzaad, E. Teleurstellende vrijheid / Liesbeth Lijnzaad In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 9 (1993), nr. 1 (jan./febr.), p. 15-23 Het rapport Hidden Victims over de positie van vrouwen in Polen sinds de democratisering schetst een troosteloos beeld. De achterstelling van vrouwen is toegenomen sinds het wegvallen van de opgelegde gelijkheid in de communistische periode. De herwonnen vrijheid lijkt vooral door vrouwen te worden betaald. In dit artikel worden enkele internationaalrechterlijke kanttekeningen geplaatst bij deze ontwikkelingen. Relevante mensenrechtenverdragen (waaronder het VN-vrouwenverdrag) komen aan de orde. Ook wordt ingegaan op de CVSE-afspraken en hun mogelijke relevantie voor de bescherming van vrouwenrechten. Trefwoorden: Polen

144

Lijnzaad, E. Reservations to UN-Human Rights Treaties : Ratify and Ruin ? / Liesbeth Lijnzaad. - Dordrecht : Martinus Nijhoff, 1994. - 449 p. : bijlagen - (International Studies in Human Rights ; 38), ISBN 0792332563 De problemen betreffende de voorbehouden bij vier VN Mensenrechtenverdragen worden in dit proefschrift behandeld. De besproken Verdragen zijn het Internationaal Verdrag inzake uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (7 maart 1966), het Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (19 december 1966), het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van Vrouwen (18 december 1979) en het Verdrag tegen Foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (10 december 1984). De vraag wordt gesteld hoe het internationale recht reageert op het schijnbaar tegenstrijdige gedrag van staten, die bij het ratificeren van een verdrag tegelijkertijd de gelding van een deel van het verdrag uitsluiten. Trefwoorden: Mensenrechtenverdragen, Internationaal recht, Voorbehouden Lijnzaad, L. Inleidingen 8 maart : Internationaal verdrag tegen discriminatie van vrouwen. - Implementatie van Vrouwenverdrag in Nederland / Jeroen de Wildt en Liesbeth Lijnzaad In: Nieuwsbrief Werkgroep Vrouw en Recht (1994), nr. 3 (mei), p. 14-21. Weergave van twee op 8 maart 1994 gehouden lezingen voor de Werkgroep Vrouw en Recht over het VN vrouwenverdrag. De Wildt geeft een globale introductie op dit Verdrag. Lijnzaad gaat in op de factoren die de implementatie van het VN -vrouwenverdrag beïnvloeden. Trefwoorden: Totstandkoming VN-vrouwenverdrag, Werking VN-vrouwenverdrag Lijnzaad, E. Over rollenpatronen en de rol van het Verdrag / E. Lijnzaad In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 43-57 Rollenmodellen spelen een centrale rol in het doorgeven van vrouwelijkheid en mannelijkheid, de stereotypen in de cultuur werken als carbonpapier in het socialisatieproces. Het is tegen deze rolpatronen dat artikel 5 van het VN-vrouwenverdrag het opneemt. Een onderzoek naar de inhoud en betekenis van deze regel, en de mogelijkheden voor de implementatie daarvan. Trefwoorden: Rolpatronen Linde, M.R. van der De problematiek van zwarte en migrantenvrouwen / M.R. van der Linde en S. van Walsum In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 273-286 Internationale migratie vindt tegenwoordig op zeer grote schaal plaats. Ook vrouwen nemen deel aan dit verkeer. Alhoewel geen enkele bepaling van het VN-vrouwenverdrag specifiek op zwarte, migranten- of vluchtelingenvrouwen is gericht, zijn bijna alle artikelen uit de eerste vier delen van het Verdrag van belang voor deze vrouwen. De nadruk in dit artikel ligt op het Nederlandse beleid met betrekking tot de gezinshereniging, en de daarvoor meest relevante Verdragsartikelen. Trefwoorden: Allochtonen, Gezinshereniging, Buitenlandse vrouwen Loenen, T. Het discriminatiebegrip / T. Loenen In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 1-13 Inhoud, strekking en oogmerk van artikel 1 van het VN-vrouwenverdrag komen aan de orde. Er wordt ingegaan op Algemene Aanbeveling nummer 19 van het toezichthoudend comité bij het Verdrag, het CEDAW, dat betrekking heeft op dit artikel. Vervolgens wordt ingegaan op de effecten van de bepaling voor Nederland en op de samenhang met andere internationale gelijkheids- c.q. non-discriminatiebepalingen. Trefwoorden: Gelijkheidsbeginsel, Discriminatie Loenen, T. Handhaving van de mensenrechten van vrouwen : geïntegreerd of apart ? : Enkele vragen bij het Facultatief Protocol bij het Vrouwenverdrag / Titia Loenen In: NJCM-Bulletin, Jrg. 20 (1995), nr. 5, ALV-Katern, p. 712-720 Het VN-vrouwenverdrag dient gezien te worden als een nadere specificatie van de mensenrechten van vrouwen.

145

Het belang van dit verdrag ligt in het gender-specifieke perspectief dat het biedt ter invulling van en aanvulling op de in de 'main-stream'-mensenrechtenverdragen neergelegde normen. De initiatieven voor het opnemen van een Facultatief Protocol bij het VN-vrouwenverdrag om te voorzien in een individueel klachtrecht zijn niet onomstreden. In dit artikel wordt ingegaan op een aantal van de voor- en nadelen van een Facultatief Protocol en wordt er gekeken in hoeverre aan eventuele bezwaren tegemoet kan worden gekomen. Trefwoorden: Facultatief Protocol, Individueel klachtrecht Mai Chen Protective laws and the Convention on the elimination of all forms of discrimination against women / Mai Chen In: Women's Rights Law Reporter, Jrg. 15 (1993), nr. 1 (herfst), p. 1-37 Dit artikel gaat in op de discussie in hoeverre er speciale voorrechten voor vrouwen moeten zijn of juist gelijke rechten. Bescherming van vrouwen in de uitoefening van werk kan hun vrijheid van beroepskeuze beperken. Landen kunnen beschermende maatregelen gebruiken om vrouwen uit te sluiten voor bepaalde arbeid. Specifieke artikelen van het verdrag worden behandeld die beschermende wetgeving toelaten. Met name wordt gekeken naar maatregelen op het gebied van de bescherming van zwangere vrouwen, het moederschap, nachtwerk en zwangerschapsverlof. Als voorbeeld wordt gekeken naar de situatie in Nieuw-Zeeland. Trefwoorden: Nieuwzeeland; Arbeid; Zwangerschap; Moederschap; Nachtarbeid; Zwangerschapsverlof Minor, J.A. An analysis of structural weaknesses in the Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against Women / Julie A. Minor In: Georgia Journal of International and Comparative Law, Jrg. 24 (1994), nr. 1, p. 137-154. Een analyse van de structurele zwakheden van het VN -vrouwenverdrag. Het VN-vrouwenverdrag is in de Verenigde Staten nooit door middel van wet bekrachtigd. President Carter tekende het document in 1980 en legde het ter beoordeling voor aan de Senaat. Het Congres en de regeringen ten tijde van Reagan en Bush negeerden het VN-vrouwenverdrag vrijwel gedurende de tachtiger jaren. De Senaat hield geen enkele hoorzitting over het Verdrag tot 1988. De Verenigde Staten is het enige geïndustrialiseerde land dat het VN-vrouwenverdrag niet heeft geratificeerd, hoewel president Clinton zijn intentie tot ratificatie heeft bekendgemaakt. Trefwoorden: Verenigde Staten Nederlands Nederlands rapport inzake implementatie Vrouwenverdrag / Emancipatieraad. - Den Haag : Emancipatieraad, 2 december 1993. - 5 p. Met Engelse vertaling. Een aanvulling op de eerste Nederlandse rapportage aan het VN- comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen (CEDAW) en de zogenaamde 'schaduwrapportage' die werd samengesteld door het Clara Wichmann Instituut, WEP International en Arachne. Hierbij wordt ondermeer ingegaan op de positie van lesbische vrouwen in Nederland. Trefwoorden: Rapportage, Homosexualiteit, Nederland Nederlands Nederlands emancipatiebeleid : paradepaardje of slak ? : Eerste Nederlandse NGO schaduwrapportage aan het VN-Comité voor de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen / Peggy Lesquillier en Flora van Houwelingen (red.). - Rotterdam : Women's Exchange Programme International (WEP International), november 1993. - 45 p. : bijlagen Om de CEDAW experts te informeren over de uitwerking van het Nederlandse regeringsbeleid in de praktijk is in dit rapport een analyse gemaakt van het emancipatievraagstuk. Aan de hand van de verdragsartikelen wordt ingegaan op verschillende terreinen zoals: wetgeving, emancipatie-ondersteuningsbeleid, geweld tegen vrouwen, arbeid en sociale zekerheid, politiek en openbaar bestuur, internationale vertegenwoordiging, gezondheid en hulpverlening. Trefwoorden: Wetgeving, Emancipatie-ondersteuningsbeleid, Geweld, Arbeid, Sociale zekerheid, Politiek, Gezondheid, Hulpverlening, Nederland Pessers, D. Een nieuwe transnationale : Van een internationaal naar een transnationaal Vrouwenverdrag / Dorien Pessers In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 11 (1995), nr. 1 (januari/februari), p. 12-15 Met het verdwijnen van de natie-staten en van de aan grond gebonden economie, zullen de democratische wetten hun basis verliezen. In deze ontwikkeling plaatst de auteur het VN-vrouwenverdrag. Wie zal de verdragsrechten voor vrouwen afdwingen nu het internationale recht een anachronisme lijkt en juist vrouwen tot een groeiende

146

groep armen moeten worden gerekend? Trefwoorden: werking VN-vrouwenverdrag Rehof, L.A. Guide to the travaux preparatoires of the United Nations Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against Women / Lars Adam Rehof. - Dordrecht : Martinus Nijhoff, 1993. - 385 p. : index. (International Studies in Human Rights ; 29), ISBN 0792322223 Dit boek laat een beeld zien van de discussies en onderhandelingen met betrekking tot de totstandkoming van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Toegevoegd zijn een aantal recentere documenten zoals de General Recommendations (Algemene Aanbevelingen) van de CEDAW. Standaardwerk. Trefwoorden: Totstandkoming VN-vrouwenverdrag Russell, J. Reproductive Health : the United Nations Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against Women as a Catalyst for Change in Colombia / Jim Russell In: University of Toronto Faculty of Law Review, Jrg. 49 (1991), nr. 2 (Spring), p. 106-146 Onvoldoende toegang tot zwangerschapszorg en geboortenbeperking is een van de schrijnende voorbeelden van sexuele discriminatie in ontwikkelings- en industrielanden. Hoewel het VN-vrouwenverdrag bepaalde waarborgen op dit gebied bevat, maken vrouwenorganisaties hier onvoldoende gebruik van. De heersende overtuiging dat formele wettelijke bescherming niet of nauwelijks effect sorteert, is hier debet aan. Er zijn echter aanwijzingen dat deze houding in Colombia geleidelijk verandert. In dit land worden sinds kort pogingen ondernomen om de kloof tussen wettelijke en werkelijke gelijkheid te overbruggen. Hierbij hebben Colombiaanse vrouwengroepen de waarde van het VN-vrouwenverdrag als politiek middel ontdekt. Het VNvrouwenverdrag functioneert in dit proces als een katalysator voor lokale sociale verandering met betrekking tot zwangerschapszorg en geboortenbeperking. De auteur onderzoekt dit proces en concludeert dat het succes in Colombia erop duidt dat het VN -vrouwenverdrag een bijdrage kan leveren bij het opzetten en uitbreiden van internationale politieke netwerken voor vrouwenrechten. Trefwoorden: Zwangerschap, Hulpverlening, Gezondheid, Colombia Rutten, S.W.E. Vrouwen en het internationaal privaatrecht / S.W.E. Rutten In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 255-272 Artikel 16 van het VN -vrouwenverdrag beoogt discriminatie jegens vrouwen in alle aangelegenheden betreffende huwelijks- en familiebetrekkingen uit te bannen. Nederland is partij bij het VN-vrouwenverdrag en daarmee gehouden de in artikel 16 neergelegde doelstelling te verwezenlijken. In Nederland is echter ook regel dat privaatrechterlijke verhoudingen met een internationaal karakter worden onderworpen aan regels van Internationaal Privaatrecht (IPR). Bij het volgen van het IPR kan een ongelijke positie tussen man en vrouw tot uiting komen. Kan artikel 16 aan vrouwen bescherming bieden wanneer het IPR zou leiden tot een ongelijke behandeling van de vrouw? Trefwoorden: IPR, Nederland, Huwelijk, Personen- en familierecht Schneider, H. Zwangerschapsverlof - ouderschapsverlof - kinderopvang : geen gemakkelijke bevalling! / H. Schneider In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 149-162 Artikel 11 lid 2 beoogt discriminatie van vrouwen op grond van huwelijk of moederschap te voorkomen en het recht van vrouwen op arbeid daadwerkelijk te verzekeren. De bepalingen van dit artikel worden met andere internationaalrechtelijke en Europeesrechtelijke regelingen vergeleken, die een zelfde soort doelstelling nastreven. Ook wordt onderzocht op welke wijze men in Nederland sinds het ondertekenen van het Verdrag op dit gebied legislatief actief is geweest en of deze wetgevingsmaatregelen op grond van de ratificatie van het VNvrouwenverdrag zijn genomen, of dat de aanleiding voor deze hervormingen een andere waren. Trefwoorden: Zwangerschapsverlof, Ouderschapsverlof, Kinderopvang, Huwelijk, Moederschap Semafumu, R. Do united nations human rights instruments matter? Lessons from the experience of Uganda with CEDAW / Rosemary Semafumu. - Den Haag: [s.n.], 1996. - 40 p.: lit.opg. Bestudering van de relatie tussen het VN-vrouwenverdrag en de positie van vrouwen in Uganda. Getracht wordt aan te geven wat de invloed van het verdrag is en op welke manier het zo effectief mogelijk kan worden

147

gebruikt. Trefwoorden: Uganda Uncovering Uncovering reality : excavating women’s rights in African family law / Alice Armstrong ... et al. . - Harare : WLSA, 1993. - 62 p.: lit. opg. (Women and Law in Southern Africa Working Paper ; 7) Dit document is het resultaat van een seminar van een week georganiseerd in het kader van het onderzoeksproject Women and Law in Southern Africa. Tijdens het seminar werd het Afrikaanse gewoonterecht vergeleken met het VN-vrouwenverdrag. Er wordt vooral ingegaan op de thema's huwelijk en familie in relatie met artikelen 15 en 16 van het VN-vrouwenverdrag. De deelnemers aan het seminar hadden twee hoofddoelen, het verstrekken van informatie aan het toezichthoudend comité van het VN-vrouwenverdrag, het CEDAW, in het kader van de bijeenkomst in januari 1993 met betrekking tot het familierecht en het ontwikkelen van een kader voor het analyseren van de rechten van vrouwen in de context van het Afrikaans gewoonterecht. Trefwoorden: Zuid-Afrika, Familierecht Venkatraman, B.A. Islamic states and the United Nations Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against Women : Are the Shari’a and the Convention compatible ? / Bharati Anandhi Venkatraman In: The American University Law Review, Vol. 44 (1995), nr. 5, p. 1949-2014 Het VN-vrouwenverdrag heeft niet alleen betrekking op het gedrag van staten maar ook op particulier, nietgouvernementeel handelen. Onder de landen die het VN-vrouwenverdrag hebben geratificeerd, bevindt zich een aantal landen met een bevolking die overwegend uit Moslims bestaat. Het merendeel van deze landen heeft voorbehouden gemaakt met betrekking tot de bepalingen van het verdrag. Veel van deze voorbehouden waren gebaseerd op het feit dat de Islamitische landen een aantal verdragsbepalingen in strijd achtten met de Shari'a, de Islamitische wetgeving. In dit artikel wordt onderzocht in hoeverre deze voorbehouden noodzakelijk zijn in het licht van de Islamitische wetgeving en gewoonten. De auteur pleit voor de nastreving van de verdragsdoelstellingen vanuit een cultuurgebonden perspectief en doet aanbevelingen om een evenwicht tot stand te brengen tussen de doelstellingen van het VN-vrouwenverdrag en godsdienstige tradities. Trefwoorden: Islam, Voorbehouden Verhage, B. Artikel 11 van het Vrouwenverdrag : meer van hetzelfde? : Een onderzoek naar de meerwaarde van artikel 11 van het Vrouwenverdrag in vergelijking met het overige voor Nederland geldende internationale arbeidsrecht / Brigitte Verhage. - Leiden : [s.n.], 1994. - 73 p. : lit. opg. Via een vergelijking met ander internationaal arbeidsrecht wordt gezocht naar de mogelijke meerwaarde van het VN-vrouwenverdrag voor Nederland op het gebied van het arbeidsrecht. De twee voornaamste soorten internationaal recht waarmee vergeleken wordt zijn het EG-recht en de Conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). Daarnaast wordt gekeken of de meerwaarde wellicht ligt bij de eventuele horizontale/rechtstreekse werking. Trefwoorden: Arbeid, EG-recht, ILO, Horizontale werking, Rechtstreekse werking Verhage, B. Participatie in binnen- en buitenland / J.E. Goldschmidt en B. Verhage In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 75-88 Nu het vergroten van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming op nationaal en internationaal niveau tot speerpunt van het emancipatiebeleid is verheven, zal de implementatie van de artikelen 7 en 8 uit het VN-vrouwenverdrag de komende jaren vorm moeten krijgen. Trefwoorden: Politiek Verhey, L.F.M. Horizontale werking van het Vrouwenverdrag / L.M.F. Verhey In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 185-200 Er wordt stilgestaan bij de vraag of en in hoeverre aan de rechten uit het VN-vrouwenverdrag horizontale werking toekomt. Onder horizontale werking wordt dan verstaan de werking van grondrechten in de rechtsverhoudingen van burgers onderling. Het vraagstuk van de horizontale werking in het algemeen en van het gelijkheidsbeginsel in het bijzonder komt aan de orde, en ten slotte wordt bezien hoe de werking van artikel 13 van het VN -vrouwenverdrag via wetgeving en rechtspraak verder geïmplementeerd kan worden. Trefwoorden: Horizontale werking, Gelijkheidsbeginsel

148

Vleuten, C.E. van De betekenis van het Vrouwenverdrag voor de Nederlandse rechtsorde / J. Hes en C.E. van Vleuten met medewerking van C. Flinterman e.a. - Den Haag : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1996. 252 p.; bijlage, ISBN 9052503435 Het rapport is het tweede in een reeks waarin verslag wordt gedaan van onderzoek naar de juridische betekenis die het VN-vrouwenverdrag op een bepaald beleidsterrein kan hebben. De vakgroep Publiekrecht van de Rijksuniversiteit Limburg heeft onderzoek gedaan naar het belang ofwel de meerwaarde van het vrouwenverdrag voor de Nederlandse rechtsorde. In hoeverre kan het vrouwenverdrag een functie vervullen bij de ontwikkeling van het (bestaande) recht ter wille van de verbetering van de (rechts)positie van vrouwen? Het onderzoek begint met een inventariserend gedeelte waarin een schets wordt gegeven van de invloed van het verdrag op beleid, wetgeving en rechtsspraak tot nu toe. In het tweede gedeelte wordt opnieuw de betekenis van het vrouwenverdrag aan de orde gesteld, ditmaal tegen de achtergrond van de internationaalrechtelijke ontwikkelingen. Trefwoorden: Emancipatiebeleid; Rechtspraak: Wetgeving; Nederland; Internationaal recht; Rechtspositie Vrouwenverdrag Het vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie Aalt Willem Heringa, Joyce Hes en Liesbeth Lijnzaad. - Antwerpen : MAKLU, 1994. - 317 p.: bijlagen, ISBN 90 6215 435 2 Deze bundel gaat in op de inhoud en betekenis van de verschillende bepalingen van het VN-vrouwenverdrag waarbij gekozen is voor een artikelsgewijze behandeling. De diverse bepalingen van het Verdrag worden aan een nadere analyse onderworpen ter bepaling van de meerwaarde en relevantie voor de Nederlandse wetgever, beleidsmakers, rechters en praktijkjuristen. In iedere bijdrage wordt ook een schets gegeven van de juridische stand van zaken aangaande verwante internationaalrechtelijke regelingen. De Engelse Verdragstekst is als bijlage toegevoegd. De afzonderlijke bijdragen zijn apart opgenomen in deze bibliografie. Standaardwerk Trefwoorden: Werking VN-vrouwenverdrag Wadstein, M. Implementation of the UN Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women / Margareta Wadstein In: SIM Newsletter, 1988, nr. 4, p. 5-21 Zo'n tien jaar na de inwerkingtreding van het VN -vrouwenverdrag is dit artikel een algemene introductie tot het Verdrag en het systeem van toezicht. De verplichtingen die een staat op zich neemt met de ratificatie van het Verdrag worden behandeld. De reikwijdte van het VN-vrouwenverdrag wordt aan de hand van de verdragsartikelen nagegaan. Trefwoorden: Werking VN-vrouwenverdrag Walsum, S. van De problematiek van zwarte en migrantenvrouwen / M.R. van der Linde en S. van Walsum In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 273-286 Internationale migratie vindt tegenwoordig op zeer grote schaal plaats. Ook vrouwen nemen deel aan dit verkeer. Alhoewel geen enkele bepaling van het VN-vrouwenverdrag specifiek op zwarte, migranten- of vluchtelingenvrouwen is gericht, zijn bijna alle artikelen uit de eerste vier delen van het Verdrag van belang voor deze vrouwen. De nadruk in dit artikel ligt op het Nederlandse beleid met betrekking tot de gezinshereniging, en de daarvoor meest relevante Verdragsartikelen. Trefwoorden: Allochtonen, Gezinshereniging, Buitenlandse vrouwen Walsum, S. van Het VN-vrouwenverdrag en het Nederlandse vreemdelingenrecht : Een onderzoek naar de relevantie van het VN-vrouwenverdrag voor het Nederlands vreemdelingenrecht / Sarah van Walsum. - Amsterdam : Clara Wichmann Instituut, 1996. - 119 p., ISBN 90-802349-3-1 Een terugkerende vraag binnen dit rapport is in hoeverre het VN-vrouwenverdrag de Nederlandse staat verplicht ongelijkheid tussen mannen en vrouwen in de verdeling van sociale risico’s te verminderen of te compenseren, ook daar waar het buitenlandse vrouwen of vrouwen met een buitenlandse partner betreft. Er wordt een inventarisatie gemaakt van de specifieke gevolgen van het Nederlandse vreemdelingenrecht voor vrouwen met een buitenlandse partner; vrouwen die zijn toegelaten in het kader van gezinshereniging; vrouwelijke vluchtelingen en ongedocumenteerde vrouwen (inclusief slachtoffers van vrouwenhandel). Er wordt kort aangegeven welke betekenis het VN-vrouwenverdrag kan hebben voor de Nederlandse rechtsorde, en er wordt

149

onderzocht in hoeverre het VN -vrouwenverdrag relevant is voor het Nederlandse vreemdelingenrecht. Trefwoorden: Allochtonen, Buitenlandse vrouwen, Vreemdelingenrecht, Gezinshereniging, Vluchtelingen Weerepas, M.J.G.A. (Gehuwde) vrouw en fiscus / M.J.G.A. Weerepas In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 221-236 Centrale vraag is in deze bijdrage hoe de positie van de gehuwde vrouw in de inkomstenbelasting zich tot het VN-vrouwenverdrag verhoudt; met name het kostwinnersvoordeel is in deze belangrijk. Deze vraag springt het meest in het oog als de effecten van het VN-vrouwenverdrag voor het Nederlandse belastingrecht worden bezien. De visie van het toezichthoudend comité, het CEDAW, wordt weergeven en aan de hand van de fiscale behandeling van de inkomens en vermogens van gehuwden en een dienaangaande voorgestelde wettelijke maatregel worden de effecten van artikel 15 lid 1 voor de Nederlandse rechtsorde aangetoond. Trefwoorden: Huwelijk, Inkomstenbelastingen, Kostwinners, Belastingen Welch, C.E. Human Rights and African Women : A comparison of protection under two major treaties / Claude E. Welch In: Human Rights Quarterly, Jrg. 15 (1993), nr. 3 (augustus), p. 549- 574 Een van de manieren om de discriminatie van vrouwen in Afrika tegen te gaan is het ratificeren van internationale verdragen, die de verdragsstaten verplichten tot het rapporteren van bereikte doelstellingen en ze internationale kritiek oplevert als het gevoerde beleid onvoldoende wordt geacht. Maar verbetert de rechtspositie van Afrikaanse vrouwen in de praktijk eigenlijk wel door de in internationale verdragen vastgelegde richtlijnen. Zijn de verschillende nationale wettelijke systemen en de druk van binnenlandse non-gouvernementele organisaties (NGO’s) eigenlijk niet even doeltreffend of zelfs doeltreffender? Er wordt een vergelijking gemaakt tussen het VN-vrouwenverdrag en het Afrikaans Handvest. Trefwoorden: Afrika Westerveld, M. De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale sociale zekerheidsstelsel / L. Betten en M. Westerveld. - Den Haag : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1996. - 32 p. Door toedoen van communautaire en overige internationale normgeving is het Nederlandse stelsel van Sociale Zekerheid in de laatste jaren op een aantal punten ingrijpend gewijzigd. Toch hebben deze wijzigingen nog niet geleid tot een totale verbanning van ongelijke behandeling van mannen en vrouwen. In deze bijdrage staat de vraag centraal in hoeverre het VN-vrouwenverdrag extra inspanningen vereist met betrekking tot de sociale zekerheid. Een drietal elementen worden onder de loep genomen: de gezinsinkomenbescherming versus de (wens) tot individualisering; het hieraan gelieerde vraagstuk van de kostwinnerstoeslagen; en de op de equivalentie gebaseerde werknemersverzekeringen die door hun nadruk op het verrichten/verricht hebben van betaalde arbeid steevast uitvallen ten gunste van mannen en ten nadele van vrouwen die nog steeds het leeuwedeel van de onbetaalde (zorg)taken voor hun rekening nemen. Trefwoorden: Sociale zekerheid, Gelijke behandeling, Gezinsinkomen, Individualisering, Kostwinners, Werknemersverzekeringen, Zorgarbeid Willems, L. Geweld tegen vrouwen, CEDAW Algemene Aanbeveling nr. 19 / Lucy Willems In: Nemesis : tijdschrift over vrouwen en recht, Jrg. 11 (1995), nr. 5 (september/oktober), p. 27-30 Er wordt nergens in het VN-vrouwenverdrag expliciet verwezen naar sexueel geweld. Artikel 21, lid 1 van het Verdrag geeft het CEDAW de bevoegdheid om algemene aanbevelingen te doen. De auteur bespreekt Aanbeveling 19 waarin gesteld wordt dat 'gender-based violence' een ernstige beperking vormt voor de mogelijkheden die vrouwen hebben om op basis van gelijkheid met mannen hun rechten en vrijheden te genieten, wat nu juist de kern is van wat het VN-vrouwenverdrag beoogt. Achter het artikel is de volledige tekst van General Recommendation 19: Violence against women, opgenomen. Trefwoorden: Sexueel geweld Willems, L. Brochure VN-vrouwenverdrag / Lucy Willems. - Amsterdam : Clara Wichmann Instituut, 1996, 60 p. Het doel van deze brochure is bekendheid te geven aan de betekenis van het VN -vrouwenverdrag en het inventariseren van de toepassingsmogelijkheden. De kenmerken van het VN-vrouwenverdrag worden beschreven, vervolgens komt de uitvoering van de verdragsverplichtingen aan de orde en de wijze waarop het toezicht functioneert. Een beschrijving van het Nederlandse emancipatiebeleid vormt de verbinding tussen het internationale verdrag en de Nederlandse praktijk. Om deze verbinding vast te houden wordt de inhoud van het

150

verdrag niet artikelsgewijs behandeld, maar thematisch, zoals de kwesties zich in de dagelijkse praktijk ook aandienen. Trefwoorden: Emancipatiebeleid, Beeldvorming, Politiek, Herverdeling betaalde en onbetaalde arbeid, Leefvormen, Kinderen, Veiligheid, Gezondheid, Allochtonen, Nederland Willems, L. Vechten om de grenzen : Vrouwenrechten zijn mensenrechten / Lucy Willems In: Vechten om de grenzen : Vrouwenrechten, mensenrechten : Beschouwingen bij het Joegoslavië Tribunaal / Amsterdam : Nemesis, maart 1996, p. 7-22 (Nemesis Essays ; 3) Dit artikel biedt een globaal overzicht van de theoretische kant van de discussie over de mensenrechten van vrouwen. Deze discussie kan gesystematiseerd worden tot een feministisch perspectief, een visie die verstrekkende gevolgen kan hebben voor het hele internationale recht. Tot een van de instrumenten van het internationaal recht ter verbetering van de rechtspositie van vrouwen hoort het VN -vrouwenverdrag. Trefwoorden: Mensenrechten, Internationaal recht Wildt, J.H.J. de Het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van Discriminatie van Vrouwen (IVDV) / J.H.J. de Wildt In: Ars Aequi, Jrg. 41 (1992), nr. 5 (mei), p. 259-266 De voorgeschiedenis en de totstandkoming van het verdrag worden besproken alsmede de hoofdzaken van de verdragsinhoud en de goedkeuring van het verdrag voor Nederland. Daarnaast wordt ingegaan op het toezicht en de naleving van het verdrag. Trefwoord: Nederland Wildt, J.H.J. de Inleidingen 8 maart : Internationaal verdrag tegen discriminatie van vrouwen. - Implementatie van Vrouwenverdrag in Nederland / Jeroen de Wildt en Liesbeth Lijnzaad In: Nieuwsbrief Werkgroep Vrouw en Recht (1994), nr. 3 (mei), p. 14-21. Weergave van twee op 8 maart 1994 gehouden lezingen voor de Werkgroep Vrouw en Recht over het VN vrouwenverdrag. De Wildt geeft een globale introductie op dit Verdrag. Lijnzaad gaat in op de factoren die de implementatie van het VN -vrouwenverdrag beïnvloeden. Trefwoorden: Totstandkoming VN-vrouwenverdrag, Werking VN-vrouwenverdrag Women Women, law and human rights : forward from Beijing In: The women's watch (IWRAW), Jrg. 9 (1995), nr. 2 (september), p. 1-8 Betekenis van het VN -vrouwenverdrag in het kader van de Vierde VN-Wereldvrouwenconferentie in Beijing. Bereikte en nog te bereiken doelstellingen in verband met de implementatie van richtlijnen in verschillende verdragsstaten zoals geformuleerd in het VN-vrouwenverdrag worden onder de aandacht gebracht. Trefwoorden: Beijing, Wereldvrouwenconferentie Weerelt, P. van Voorbehouden bij mensenrechtenverdragen ; een nieuw dieptepunt ! / P. van Weerelt In: NJCM-Bulletin, Jrg. 20 (1995), nr. 8, p. 996-1004 De oproep van de internationale gemeenschap tijdens de Tweede Wereldconferentie Mensenrechten tot universele ratificatie van de VN -mensenrechtenverdragen lijkt vruchten af te werpen. De vele ratificaties gaan evenwel gepaard met evenzoveel voorbehouden. Discussie over legitimiteit en acceptatie van voorbehouden bij mensenrechtenverdragen vindt regelmatig plaats. Tot op heden heeft deze discussie betrekking gehad op voorbehouden bij materiële bepalingen van mensenrechtenverdragen. De ruimte die staten zichzelf toedichten bij het maken van voorbehouden blijkt echter nog groter. Procedurele aspecten, zoals bijvoorbeeld de rol van de toezichthoudende comités, blijken ook voor discussie vatbaar te zijn. Een nieuw dieptepunt lijkt bereikt. Trefwoorden: Voorbehouden, Mensenrechtenverdragen Zaaijer, B. De reikwijdte van het Vrouwenverdrag / E. A. Alkema en B. Zaaijer In: Het Vrouwenverdrag : een beeld van een verdrag ... / redactie A.W. Heringa, J. Hes, L. Lijnzaad. Antwerpen : MAKLU, 1994. - p. 15-29 Bespreking van de artikelen 2, 3 en 24 van het VN-vrouwenverdrag. Artikel 2 richt zich met name op de verplichting tot het initiëren van wetgeving in de verdragsstaten. Artike l 3 geeft opdracht aan de verdragspartijen om, op bepaalde terreinen, alle passende maatregelen te nemen ter

151

bevordering van de emancipatie van vrouwen. Artikel 24 stelt dat partijen de verplichting op zich nemen om op nationaal niveau alle noodzakelijke maatregelen te nemen om te komen tot een verwezenlijking van de in het Verdrag erkende rechten. Deze bepaling heeft daarmee een 'vangnet'-functie. Trefwoorden: Wetgeving, Emancipatiebeleid Zalm, L. van der Vrouwenverdrag: met of zonder gezag? / Liv van der Zalm. - 1996. - 61 p.: lit.opg.: bijlagen Er wordt geprobeerd een antwoord te geven op de vraag waarom het toezichtsmechanisme van het vrouwenverdrag, in tegenstelling tot een aantal andere mensenrechtenverdragen, niet is versterkt met een individueel klachtrecht. De aard van de Commission on the Status of Women (CSW) en die van de klachtprocedure aldaar worden besproken. Trefwoorden: Klachtrecht Zearfoss, S.C. The Convention for the Elimination of all forms of Discrimination against Women : Radical, Reasonable or Reactionary ? / Sarah C. Zearfoss In: Michigan Journal of International Law, Jrg. 12 (1991), Summer, p. 903-942 Vele landen hebben het VN -vrouwenverdrag geratificeerd, maar de Verenigde Staten van Amerika behoort daar niet toe. Politieke tegenstand heeft dit tot nu toe verhinderd. Auteur vraagt zich af wat er zou gebeuren als er aan de politieke strategieën voorbij zou worden gegaan en welke veranderingen het resultaat zouden zijn van ratificatie door de VS en de mogelijk positieve effecten voor A merikaanse vrouwen. Trefwoorden: Verenigde Staten

152

BIJLAGE 4: INHOUDSOPGAVE VAN WERKDOCUMENTEN Bij deze rapportage behoren twee werkdocumenten. Werkdocument I bevat de bijdragen van niet- gouvernementele organisaties (NGO's). Werkdocument II bevat de bijdragen van een aantal departementen en twee semigouvernementele organisaties (de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling). Beide werkdocumenten zijn op te vragen bij het Ministerie van SZW, Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. Inhoudsopgave werkdocument I: bijdragen van niet-gouvernementele organisaties - Voorwoord - Bijdragen 1. ABVA KABO 2. Adviesbureau Vrouw en Techniek 3. Aletta 4. Algemene Nederlandse Bond voor Ouderen (ANBO) 5. Arachne 6. AVC, CNV, FNV, MHP (gecombineerd) 7. Clara Wichmann Instituut (CWI) 8. Divortium, bond van gescheiden vrouwen 9. Europees Juristen Netwerk Gelijke Behandeling 10. Federatie Opvang 11. FORUM, instituut voor multiculturele ontwikkeling 12. Humanistisch Overleg Mensenrechten (HOM) 13. Initiatiefgroep van Vrouwen met een Handicap 14. Instituut Vrouw en Arbeid 15. Katholieke Universiteit Brabant / Vrouwenstudies 16. Katholieke Universiteit Nijmegen / Vrouwenstudies 17. Katholieke Plattelandsvrouwen Nederland 18. Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst 19. Landelijk Bureau Leeftijdsdiscriminatie 20. Marokkaanse Vrouwen Vereniging Nederland 21. Nederlandse ChristenVrouwenbond 22. Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen, Vrouwenarbeid en Gelijk Staatsburgerschap 23. Nemesis, tijdschrift over vrouwen en recht 24. Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) 25. Nederlands Olympisch Comité - Nederlandse Sport Federatie (NOC*NSF) 26. Politiek Vrouwen Overleg 27. Steunpunt Landelijke Boerinnen Belangen (Steunpunt LBB) 28. Stichting tegen Vrouwenhandel 29. Stichting Vrouwen in OnderwijsManagement (Stichting VrIOM) 30. Stichting Vrouw en Media 31. Tiye International, Platform of the National Organisations of black, migrant and refugee women 32. TRANSACT, Nederlands centrum sekse-specifieke zorgvernieuwing en bestrijding seksueel geweld 33. Universiteit van Utrecht / Vrouwenstudies

153

34. VNO NCW 35. Vrouwenpartij 36. Werkgroep Adel en Familierecht Appendix 1: oproep Staatscourant 3 mei 1996 Appendix 2: verzoek om informatie aan NGO's Appendix 3: lijst van niet in dit werkdocument opgenomen stukken Inhoudsopgave werkdocument II: bijdragen van departementen en semigouvernementele organisaties -Voorwoord -Brief met verzoek om informatie zoals verzonden aan zes departementen -Checklists van beleidsonderwerpen per departement -Reacties van de zes benaderde departementen: 1. Ministerie van Binnenlandse Zaken 2. Ministerie van Economische Zaken 3. Ministerie van Justitie 4. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 5. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 6. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport - Reacties semi- gouvernementele organisaties: 7. Commissie Gelijke Behandeling 8. Emancipatieraad.

154

TEKST VAN DE ACHTERFLAP Nederland beschouwt de mensenrechtenverdragen als een belangrijk onderdeel van de internationale rechtsorde. Maar hoe zit het met de naleving in Nederland zelf? Dat is niet altijd gemakkelijk na te gaan: de inhoud van verdragsverplichtingen is geen statisch gegeven. Neem het VN-Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen: dat verplicht de lidstaten niet alleen alle vormen van discriminatie van vrouwen uit te bannen. Het gaat verder: op alle gebieden, in het bijzonder op politiek, sociaal, economisch en cultureel gebied moet beleid en wetgeving tot stand komen om de volledige ontplooiing en ontwikkeling van vrouwen te verzekeren, opdat hun mensenrechten en fundamentele vrijheden worden gewaarborgd. Wie zulke verplichtingen aangaat, behoort regelmatig te onderzoeken of ze ook in de praktijk worden nageleefd. De Tweede Kamer besefte dat: via een amendement in de Goedkeuringswet op het Vrouwenverdrag verlangde zij van de regering vierjaarlijkse nationale rapportages, voorafgaand aan de internationale rapportages aan het verdragscomité. Op verzoek van minister Melkert van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, tevens coördinerend bewindspersoon voor het emancipatiebeleid, schreef een commissie van onafhankelijke deskundigen de eerste rapportage. Zij kreeg daarbij de medewerking van ambtenaren, adviesorganen en maatschappelijke organisaties. Haar rapport Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997 toont aan dat Nederland noch naar de letter noch naar de geest voldoet aan dit Verdrag. De rapportagecommissie meent daarom dat er reden is voor bezorgdheid. Uitvoering en naleving van het Verdrag vragen permanente aandacht en operationalisering van beleid, kortom: alle passende maatregelen om op zo kort mogelijke termijn te voldoen aan de resultaatsverplichtingen van het Verdrag. De commissie sluit haar verslag dan ook af met een groot aantal conclusies en aanbevelingen. Het rapport is interessant voor iedereen die betrokken is bij emancipatiebeleid, mensenrechten en de bestrijding van discriminatie: politici, beleidsmakers, rechters, rechtshulpverleners, onderzoekers, maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en vrouwenbeweging. Ministerie van Sociale Zaken en werkgelegenheid Directie Voorlichting, Bibliotheek en Documentatie Postbus 90801, 2509 LV 's Gravenhage Verkoop VUGA Uitgeverij B.V. Postbus 16400, 2500 BK 's Gravenhage Distributie en fakturering: Infofolio B.V. Telefoon: 070 - 381 9900 Telefax: 070 - 333 8399 Ordernummer 14.006.97 ISBN 90 5250 3699

155