344
WETGEVING
OKTOBER 2013 TV CR
Het referendum: nieuwe ronde, nieuwe kansen
H.M.B. BREUNESE*
1
* Mr. H.M.B. Breunese is werkzaam bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. 1 Kamerstukken I 2012/13, 30 372, A. 2 Kamerstukken I 2012/13, 30 174, A. 3 Kamerstukken II 1993/94, 23 715, nr. 11, p. 24. 4 Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nrs. 1-2. 5 Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming, ’sGravenhage, 1985. 6 Zowel in het eindrapport van de commissie-Biesheuvel als in het grondwetsvoorstel werden enkele categorieën wetsvoorstellen – zoals de wetgeving inzake het koningschap en het koninklijk huis – en besluiten van de mogelijkheid van een referendum uitgezonderd.
Inleiding
Eerder dit jaar zijn twee initiatiefwetsvoorstellen over het referendum ingediend bij de Eerste Kamer. In februari 2013 werd het voorstel van wet van de leden Heijnen (PvdA), Voortman (GroenLinks) en Schouw (D66) houdende regels inzake het raadgevend referendum (hierna: het wetsvoorstel raadgevend referendum) ingediend1 en in april volgde een voorstel van dezelfde leden om bepalingen inzake het correctief referendum in de Grondwet op te nemen (hierna: het grondwetsvoorstel).2 Het is bepaald niet de eerste keer dat de beide Kamers zich buigen over referendumwetsvoorstellen. In paragraaf 2 wordt geschetst hoe eerder – met wisselend succes – is geprobeerd het referendum in de Nederlandse wetgeving te verankeren. In de paragrafen 3 en 4 wordt ingegaan op de inhoud van de beide hiervoor genoemde wetsvoorstellen. Paragraaf 5 bevat enkele slotopmerkingen.
2
De voorgeschiedenis
In het regeerakkoord van het kabinet-Kok I – alweer bijna 20 jaar geleden – werd een wetsvoorstel in het vooruitzicht gesteld om de mogelijkheid van een correctief wetgevingsreferendum op centraal en decentraal niveau in de Grondwet op te nemen.3 Dit grondwetsvoorstel werd eind 1996 in eerste lezing bij de Tweede Kamer ingediend. 4 In het voorstel werd in grote lijnen aangesloten bij de aanbevelingen van de commissieBiesheuvel uit 1985.5 Dat wil zeggen dat werd gekozen voor een beslissend referendum waarbij de kiezers in de gelegenheid worden gesteld zich via een volksstemming uit te spreken over door het parlement aanvaarde wetsvoorstellen en besluiten van Provinciale Staten en de gemeenteraad.6 Iedere kiezer die een volksstemming wenst, kan daartoe een inleidend
WETGEVING
345
verzoek indienen. Als voldoende kiezers een dergelijk verzoek indienen,7 volgt een tweede voorfase waarin kiezers het inleidend verzoek kunnen ondersteunen. Als ook dat door voldoende kiezers wordt gedaan,8 volgt een volksstemming. Als een meerderheid van het aantal opgekomen kiezers tegen het wetsvoorstel stemt en deze meerderheid ten minste dertig procent omvat van alle kiesgerechtigden, is het wetsvoorstel verworpen en vervalt het van rechtswege. Wordt het wetsvoorstel niet verworpen, dan is de regering verplicht dat te bekrachtigen. Het kabinet-Kok I had een meerderheid in de beide Kamers, dus het is niet verwonderlijk dat dit grondwetsvoorstel (in eerste lezing) werd aangenomen. In maart 1998 werd de zogenoemde verklaringswet in het Staatsblad bekendgemaakt.9 Na de Tweede Kamerverkiezingen van dat jaar werd het grondwetsvoorstel in tweede lezing bij de Tweede Kamer ingediend.10 Lange tijd leek het erop dat ook deze tweede lezing de eindstreep wel zou halen. In het zicht van de haven strandde het grondwetsvoorstel echter in de Eerste Kamer. In de beruchte nacht van Wiegel11 (de nacht van 18 op 19 mei 1999) kreeg het grondwetsvoorstel net niet de vereiste tweederde meerderheid. Daarop bood het kabinet-Kok II zijn ontslag aan. Het kabinet kon echter een doorstart maken toen de coalitiepartijen overeen waren gekomen dat er nog tijdens de periode van het kabinet-Kok II een Tijdelijke referendumwet zou komen, waarin een niet-bindend correctief referendum zou worden geregeld, in afwachting van de invoering van het bindend correctief referendum in de Grondwet. Het kabinet zou bovendien opnieuw een grondwetsvoorstel (in eerste lezing) indienen om het referendum in de Grondwet op te nemen. Beide wetsvoorstellen werden in maart 2000 ingediend.12 In 2001 werden beide wetsvoorstellen aangenomen en in het Staatsblad geplaatst.13 De Tijdelijke referendumwet trad op 1 januari 2002 in werking en zou drie jaar gelden, in de veronderstelling dat op dat moment wel voorzien zou zijn in een grondwettelijke regeling. Na de Tweede Kamerverkiezingen van mei 2002 werd het grondwetsvoorstel in tweede lezing bij de Tweede Kamer ingediend.14 Het kabinet dat daarna aantrad, het kabinet-Balkenende I, had echter weinig op met referenda. In het regeerakkoord van dit kabinet werd afgesproken de Tijdelijke referendumwet weer in te trekken en werd bovendien gemeld dat de tweede lezing van het grondwetsvoorstel niet zou worden ondersteund.15 Het wetsvoorstel tot intrekking van de Tijdelijke referendumwet werd in december 2002 ingediend.16 Voordat dit wetsvoorstel kon worden behandeld, was er echter al weer een nieuw kabinet (met daarin onder meer D66) aangetreden. Dat kabinet kondigde aan het oordeel van beide Kamers over de tweede lezing van het grondwetsvoorstel ‘af te wachten’ en het wetsvoorstel tot intrekking van de Tijdelijke referendumwet weer
7 De commissie-Biesheuvel stelde voor de eerste voorfase een drempel van 10.000 kiezers voor. In het grondwetsvoorstel werd een drempel van 40.000 kiezers opgenomen. 8 De commissie-Biesheuvel stelde voor de tweede voorfase een drempel van 300.000 kiezers voor. In het grondwetsvoorstel werd een drempel van 600.000 kiezers opgenomen. 9 Stb. 1998, 137. 10 Kamerstukken II 1997/98, 25 156, nrs. 1-2.
TV CR OKTOBER 2013
wetgeving
11 Handelingen I 1999, p. 301407. Zie over de nacht van Wiegel: J.W. Sap, De Nacht van Wiegel, het referendum in een representatieve democratie, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers / Lemma, 2003. 12 Kamerstukken II 1999/2000, 27 033, nrs. 1-2 (grondwetsvoorstel) en Kamerstukken II 1999/2000, 27 034, nrs. 1-2 (Tijdelijke referendumwet). 13 Stb. 2001, 388 (Tijdelijke referendumwet) en Stb. 2001, 585 (eerste lezing Grondwetsherziening). 14 Kamerstukken II 2001/02, 28 515, nrs. 1-2. 15 Kamerstukken II 2001/02, 28 375, nr. 5, p. 26.
346
16 Kamerstukken II 2002/03, 28 739, nrs. 1-2. 17 Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19, p. 13. 18 Kamerstukken II 2002/03, 28 739, nr. 4. 19 Kamerstukken II 2003/04, 29 551, nr. 2 en nr. 6, p. 1. 20 Handelingen II 2004, p. 89-5704. 21 Handelingen II 2004, p. 12-645. 22 Kamerstukken II 2002/03, 28 885, nr. 2. 23 En dan heb ik het nog niet eens gehad over de diverse andere referendumpaarden waarop de afgelopen jaren is gewed: het voorstel van wet van het lid Wilders betreffende het houden van een raadplegend referendum over de toetreding van Turkije tot de Europese Unie (Wet raadplegend referendum toetreding Turkije) (Kamerstukken II 2005/06, 30 309, nr. 2), het voorstel van wet van de leden Van Bommel, Van der Ham, Ouwehand, Peters en De Roon betreffende het houden van een raadplegend referendum over het Hervormingsverdrag van de Europese Unie (Wet raadplegend referendum Europees Hervormingsverdrag) (Kamerstukken II 2007/08, 31 259, nr. 2) en het voorstel van wet van het lid Van Klaveren tot het houden van een referendum over de wenselijkheid van de invoering van een verbod op de bouw van minaretten (Wet referendum minarettenverbod) (Kamerstukken II 2011/12, 33 010, nr. 2). Deze initiatiefwetsvoorstellen liggen al geruime tijd stil. 24 Kamerstukken II 2004/05, 30 174, nr. 2. 25 Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 2.
WETGEVING
OKTOBER 2013 TV CR
in te trekken.17 Dat gebeurde in mei 2003.18 Daarmee was het getouwtrek over deze wet overigens nog steeds niet voorbij. In 2004 was wel duidelijk dat de tweede lezing van het grondwetsvoorstel het niet zou gaan halen en de Tijdelijke referendumwet dus niet zou worden vervangen door een definitieve wet ter uitwerking van het grondwettelijk verankerde bindende referendum. Daarop maakten de leden Dubbelboer (PvdA) en Duyvendak (GroenLinks) een initiatiefwetsvoorstel aanhangig om ‘de tijdelijkheid van de Tijdelijke referendumwet ongedaan te maken’ om op die manier niet helemaal met lege handen te staan en het correctief referendum in een niet-bindende vorm te laten voortbestaan.19 Het mocht allemaal niet baten. In juni 2004 werd de tweede lezing van het grondwetsvoorstel door de Tweede Kamer inderdaad verworpen20 en in oktober 2004 trof het initiatiefwetsvoorstel van de leden Dubbelboer en Duyvendak hetzelfde lot.21 Op 1 januari 2005 verviel de Tijdelijke referendumwet van rechtswege en leek het doek gevallen voor het correctief wetgevingsreferendum. De voorstanders van het referendum hadden echter niet op één paard gewed. In 2003 maakten de leden Karimi (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66) een initiatiefwetsvoorstel aanhangig om een eenmalig (raadplegend) referendum te organiseren over de Europese Grondwet.22 Zoals bekend bestond voor dit wetsvoorstel wél voldoende animo in de beide Kamers.23 Hierdoor ongetwijfeld gesterkt, maakten de leden Duyvendak (GroenLinks) en Dubbelboer (PvdA) kort na het referendum over de Europese Grondwet op 1 juni 2005 een initiatiefwetsvoorstel aanhangig om het correctief wetgevingsreferendum in de Grondwet op te nemen.24 Eind 2005 volgde een tweede initiatiefwetsvoorstel van dezelfde initiatiefnemers en het lid Van der Ham (D66): een nieuwe poging om het niet-bindend correctief wetgevingsreferendum wettelijk te regelen.25 Dit keer niet in de vorm van een tijdelijke wet, maar in de vorm van een Wet raadgevend referendum die ook kan blijven gelden als het (weer) niet zou lukken het bindend correctief wetgevingsreferendum in de Grondwet te verankeren.
3
Het grondwetsvoorstel
Het grondwetsvoorstel lijkt sterk op de wetsvoorstellen die door de kabinetten Kok I en II zijn ingediend en daarmee op het voorstel van de commissie-Biesheuvel ten aanzien van het correctief wetgevingsreferendum. In hoofdlijnen komt het grondwetsvoorstel op het volgende neer: nadat een wetsvoorstel door beide Kamers is aangenomen, kan een groep van kiesgerechtigden door middel van een inleidend verzoek vragen om een referendum te houden. Het grondwetsvoorstel bepaalt niet hoe groot deze
TV CR OKTOBER 2013
WETGEVING
groep ten minste moet zijn. De regeling van de hoogte van deze drempel wordt aan de gewone wetgever overgelaten, die daarover wel met een tweederde meerderheid moet beslissen. Binnen een door de wetgever gestelde termijn moet vervolgens de steun worden verworven van een grotere groep kiesgerechtigden. Ook de regeling van de hoogte van deze drempel wordt aan de gewone wetgever overgelaten. Indien voldoende steunverklaringen zijn verkregen, wordt overgegaan tot het houden van een referendum. Het aan een referendum onderworpen wetsvoorstel vervalt van rechtswege indien een meerderheid van de opgekomen kiesgerechtigden, die tevens een – wederom bij wet te bepalen – nader te bepalen percentage vormt van alle kiesgerechtigden, tegen het wetsvoorstel stemt. Indien bij het referendum niet een dergelijke meerderheid zich tegen het voorstel van wet uitspreekt, wordt het voorstel terstond bekrachtigd. De volgende wetsvoorstellen kunnen niet aan een referendum worden onderworpen: - voorstellen van wet inzake het koningschap; - voorstellen van wet inzake het koninklijk huis; - voorstellen van wet tot verandering in de Grondwet en voorstellen van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel hiertoe in overweging te nemen; - voorstellen van wet inzake de begroting, bedoeld in artikel 105, eerste lid, van de Grondwet; - voorstellen van wet die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties; - voorstellen van rijkswet, behoudens voorstellen van rijkswet tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden. Wel kan ook de stilzwijgende goedkeuring van een verdrag aan een referendum worden onderworpen. Dat geldt ook voor de besluiten, houdende algemeen verbindende voorschriften, die door Provinciale Staten, de gemeenteraad of het waterschapsbestuur26 zijn genomen.27 Indien bij het referendum een meerderheid zich tegen een dergelijk besluit uitspreekt en deze meerderheid een bij wet te bepalen deel omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen, vervalt het besluit van rechtswege. 3.1 Discussie over het grondwetsvoorstel De tegenstanders van het grondwetsvoorstel menen dat het referendum op gespannen voet staat met het representatieve karakter van de vertegenwoordigende democratie. Het behoeft geen betoog dat de initiatiefnemers daar heel anders over denken. Zij zien het referendum als een aanvulling
347
26 In de eerdere grondwetsvoorstellen werden de besluiten van de waterschapsbesturen niet genoemd. Deze uitbreiding van de reikwijdte is bij nota van wijziging ingevoegd naar aanleiding van vragen van de VVD-fractie in de Tweede Kamer. Zie Kamerstukken II 2006/07, 30 174, nr. 10, p. 11. 27 Bij of krachtens de wet kunnen daarnaast nog andere besluiten van Provinciale Staten, de gemeenteraad of het waterschapsbestuur referendabel worden verklaard.
348
28 Kamerstukken II 2008/09, 30 174, nr. 18. 29 Handelingen II 2009, p. 55-4453. 30 Handelingen II 2010, p. 68-5900. 31 Kamerstukken II 2008/09, 30 174, nr. 19. 32 Kamerstukken II 2005/06, 30 174, nr. 7, p. 5. Ook het kabinet toonde zich voorstander van het voorstel de vaststelling van de drempels aan de gewone wetgever over te laten: Handelingen II 2013, p. 73-11-71.
WETGEVING
OKTOBER 2013 TV CR
op en een versterking van de vertegenwoordigende democratie, aangezien met het referendum als stok achter de deur bestuurders en politici worden gestimuleerd om extra aandacht te besteden aan de maatschappelijke gevolgen van hun voorstellen en kiezers zich meer betrokken zullen voelen bij de besluitvorming. De tegenstanders hebben geprobeerd de scherpste kantjes van het grondwetsvoorstel af te halen, maar zijn daar maar zeer ten dele in geslaagd. In de eerste plaats stelden zij voor de reikwijdte te beperken tot het nationale niveau,28 omdat het – in de woorden van de woordvoerder van de CDAfractie – ‘echt te dol (zou worden) om ook in provincies, waterschappen en gemeenten referenda te organiseren’.29 Dit amendement is door de initiatiefnemers ontraden, aangezien zij het met het oog op de staatsrechtelijke zuiverheid onwenselijk achtten lokaal onderscheid aan te brengen bij een zo fundamenteel onderwerp als het bindende referendum.30 Het amendement is verworpen. In de tweede plaats dienden de tegenstanders een amendement in dat ertoe strekte de drempels voor het houden van een referendum alsnog in de Grondwet zelf op te nemen, aangezien zij die van constitutionele orde achtten en zij wilden voorkomen dat het referendum in plaats van een aanvulling op het representatieve stelsel verwordt tot een inbreuk daarop.31 De initiatiefnemers hebben ook dit amendement ontraden. Regeling in de Grondwet zou betekenen dat voor eventuele aanpassing van deze drempel, bijvoorbeeld wanneer er op basis van de evaluatie van gehouden referenda mocht blijken dat daar behoefte aan bestaat, opnieuw de zware procedure van een grondwetsherziening doorlopen zou moeten worden. Om te voorkomen dat de wetgever al te eenvoudig de drempel kan wijzigen, wordt in het grondwetsvoorstel bepaald dat een voorstel van wet terzake het vaststellen van de drempel alleen door de beide Kamers kan worden aangenomen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. Deze constructie zorgt volgens de initiatiefnemers enerzijds voor voldoende flexibiliteit om de drempel aan te passen wanneer blijkt dat deze niet bijdraagt aan een goede referendumpraktijk en voorkomt anderzijds dat de wetgever al te zeer invloed kan uitoefenen op de voorwaarden waaronder een referendum gehouden kan worden.32 De initiatiefnemers hadden ook moeite met de hoogte van de drempels in het amendement. Voor het inleidende verzoek werd daarin een drempel van één procent van het totaal aantal kiesgerechtigden voorgesteld en voor de fase van de ondersteuning van het inleidend verzoek een drempel van zeven procent. De drempels zouden daarmee nog veel hoger worden dan in de eerdere grondwetsvoorstellen. Uitgaande van het aantal kiesgerechtigden bij de verkiezing van de Tweede Kamer in 2012 zouden deze
TV CR OKTOBER 2013
WETGEVING
349
drempels namelijk neerkomen op bijna 130.000 inleidende verzoeken en bijna 900.000 ondersteuningsverklaringen.33 Het amendement is verworpen. In de derde plaats stelden de tegenstanders voor grondwetswijzigingen uit te zonderen van referendabiliteit, omdat zij meenden dat de huidige procedure tot Grondwetsherziening aan kracht zou verliezen als daarna nog een referendum zou kunnen worden gehouden.34 De initiatiefnemers lieten zich op dit punt wel overtuigen en gaven zelfs een positief stemadvies over dit amendement.35 Dat werd daarop aangenomen. De voorstanders van het grondwetsvoorstel probeerden daarentegen de reikwijdte van het voorstel uit te breiden. De SP-fractie diende een amendement in dat ertoe strekte alle rijkswetten referendabel te maken.36 Dit amendement werd door de initiatiefnemers ontraden. In de eerste plaats omdat Nederland anders een te zwaar gewicht zou krijgen binnen de verhoudingen in het Koninkrijk, aangezien de Nederlandse bevolking wel de gelegenheid zou krijgen zich uit te spreken over aangelegenheden die het hele Koninkrijk betreffen en de bevolking van de andere landen van het Koninkrijk niet. Ook wezen zij erop dat een dergelijke wijziging van de in de Grondwet vastgelegde wetgevingsprocedure op grond van het Statuut voor het Koninkrijk bij rijkswet zou moeten plaatsvinden, aangezien die mede betrekking heeft op rijkswetten die ook buiten Nederland gelden.37 Uiteindelijk is dit amendement ingetrokken.
4
Het wetsvoorstel raadgevend referendum
Het wetsvoorstel raadgevend referendum lijkt sterk op de Tijdelijke referendumwet. Nadat een wetsvoorstel is bekrachtigd, besluit de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties of de wet aan een referendum kan worden onderworpen. Het wetsvoorstel schrijft limitatief voor welke wetten niet aan een referendum kunnen worden onderworpen. Behalve de wetten die ook al zijn uitgezonderd in het grondwetsvoorstel (zie paragraaf 3) zijn dat: - wetten die uitsluitend strekken tot intrekking of tot regeling van de inwerkingtreding van een wet naar aanleiding van een daarover gehouden referendum; - wetten die uitsluitend strekken tot goedkeuring van het voornemen tot opzegging van een verdrag naar aanleiding van een over de goedkeuring van dat verdrag gehouden referendum; - wetten die uitsluitend strekken tot intrekking van de aan een verdrag verleende goedkeuring naar aanleiding van een daarover gehouden referendum.
33 Handelingen II 2013, p. 73-11-63. 34 Kamerstukken II 2008/09, 30 174, nr. 20. 35 Handelingen II 2013, p. 73-11-67. 36 Kamerstukken II 2008/09, 30 174, nr. 17. De PVV-fractie stelde zelfs voor alle uitzonderingen te schrappen, zodat alle wetsvoorstellen referendabel zouden zijn (Kamerstukken II 2012/13, 30 174, nr. 26). Dat vonden ook de voorstanders van het referendum te gortig. Dit amendement is dan ook verworpen. 37 Handelingen II 2013, p. 73-11-67.
350
38 Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 9, p. 8. 39 Deze termijn is ruimer dan de termijn die hiervoor in de Tijdelijke referendumwet was opgenomen (drie weken). 40 Deze drempel is lager dan de drempel die in de Tijdelijke referendumwet was opgenomen (40.000). 41 Deze drempel is lager dan de drempel die in de Tijdelijke referendumwet was opgenomen (600.000). 42 Als de kiezers zich niet in meerderheid tegen de wet uitspreken, wordt de inwerkingtreding van de wet bij koninklijk besluit geregeld.
WETGEVING
OKTOBER 2013 TV CR
Wel kan ook de stilzwijgende goedkeuring van een verdrag aan een referendum worden onderworpen. Anders dan de Tijdelijke referendumwet strekt het wetsvoorstel raadgevend referendum zich niet uit tot besluiten van Provinciale Staten en de gemeenteraad. De initiatiefnemers willen niet dat de landelijke overheid dwingend een uniforme referendumverordening oplegt aan de lokale en provinciale democratieën.38 Kiesgerechtigden kunnen door middel van een inleidend verzoek vragen om een referendum te houden over een referendabele wet. Zij hebben daarvoor vier weken de tijd.39 De drempel voor het slagen van het inleidend verzoek is gesteld op 10.000 kiesgerechtigden. 40 Binnen zes weken moet vervolgens de steun worden verworven van 300.000 kiesgerechtigden. 41 Indien ook dit aantal steunverklaringen is verkregen, wordt een referendum gehouden. Het cruciale verschil tussen het wetsvoorstel raadgevend referendum en het grondwetsvoorstel is dat een aan een referendum onderworpen wet niet van rechtswege vervalt indien voldoende kiesgerechtigden tegen de wet stemmen. Het referendum op grond van het wetsvoorstel raadgevend referendum is niet bindend. Geheel vrijblijvend is de uitslag van het referendum echter niet. Als de meerderheid van de bij het referendum opgekomen kiezers zich tegen de wet uitspreekt, moet zo spoedig mogelijk een voorstel van wet worden ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking van de wet of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet. 42 In de Tijdelijke referendumwet trad dit rechtsgevolg pas in als de meerderheid die zich tegen de wet uitspreekt ten minste dertig procent omvat van alle kiesgerechtigden. De initiatiefnemers stellen deze aanvullende eis niet. Zij menen dat het aan de wetgever is om te bepalen of de uitslag van een referendum als een zwaarwegend advies beschouwd moet worden. De bepalingen over de wijze waarop referendumverzoeken worden ingediend en gecontroleerd, wijken sterk af van die in de Tijdelijke referendumwet. Kiesgerechtigden die een verzoek willen indienen hoeven niet meer individueel de gang naar het stadhuis te maken. Zij kunnen in plaats daarvan een lijst gebruiken die door het centraal stembureau (de Kiesraad) beschikbaar is gesteld én is voorzien van de benaming van de wet waarop het verzoek betrekking heeft. Anders dan bij de Tijdelijke referendumwet worden de lijsten met daarop één of meer verzoeken vervolgens rechtstreeks toegezonden naar het centraal stembureau. Het centraal stembureau kan volstaan met een steekproefsgewijze controle van de geldigheid van de verzoeken. Voor wat betreft de fase van de stemming en de strafbaarstelling van bepaalde handelingen tijdens het referendumproces wordt – net als in de Tijdelijke referendumwet – zoveel mogelijk aangesloten bij de Kieswet.
TV CR OKTOBER 2013
WETGEVING
Nieuw ten opzichte van de Tijdelijke referendumwet is de referendumcommissie. De referendumcommissie stelt de datum van het referendum vast en stelt vast hoe een aan een referendum onderworpen wet op het stembiljet moet worden aangeduid. Ook moet de referendumcommissie de kiezer voorzien van informatie over die wet. Verder verleent de referendumcommissie subsidies aan personen die het debat over een aan een referendum onderworpen wet willen accommoderen. De initiatiefnemers hebben in dit opzicht aangesloten bij de regeling die was opgenomen in de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet. Het wetsvoorstel raadgevend referendum is ook van toepassing op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. 43 Kiesgerechtigde inwoners van deze eilanden kunnen ook een referendumverzoek indienen of een inleidend verzoek ondersteunen. Zij doen dat echter niet rechtstreeks bij het centraal stembureau, maar bij de gezaghebber. Die controleert de geldigheid van de ingediende verzoeken en geeft de aantallen verzoeken door aan de voorzitter van het centraal stembureau. Het wetsvoorstel raadgevend referendum staat, anders dan destijds de Tijdelijke referendumwet, niet ‘in functie en perspectief’ van de wijziging van de Grondwet en kent om die reden geen horizonbepaling. De Wet raadgevend referendum blijft dus in beginsel 44 gewoon gelden als het grondwetsvoorstel in eerste of in tweede lezing zou sneuvelen. Het ligt overigens niet in de rede dat de Wet raadgevend referendum blijft bestaan als de Grondwet wel wordt gewijzigd. 45 4.1 Discussie over het wetsvoorstel raadgevend referendum Het wetsvoorstel raadgevend referendum is niet zonder slag of stoot aangenomen door de Tweede Kamer. De tegenstanders van het wetsvoorstel 46 menen dat het referendum op gespannen voet staat met het representatieve karakter van de vertegenwoordigende democratie en dat hoewel formeel sprake is van een niet-bindend referendum, de uitslag materieel wel degelijk bindend is, aangezien de wetgever een afwijzende referendumuitslag veelal niet naast zich neer zal durven leggen. Zij hebben bovendien geprobeerd de scherpste kantjes van het wetsvoorstel af te halen door in een groot aantal amendementen wijzigingen voor te stellen die ertoe strekken nauwer aan te sluiten bij de regeling die destijds in de Tijdelijke referendumwet was opgenomen. 47 De amendementen hadden betrekking op de hoogte van de drempels voor het inleidend verzoek en de fase van de ondersteuning van het inleidend verzoek, 48 op de eisen die worden gesteld aan de meerderheid die een wet kan afwijzen, 49 op de wijze waarop kiesgerechtigden een inleidend verzoek kunnen indienen of het inleidend verzoek kunnen ondersteunen,50 op de wijze waarop de controle van de ingediende verzoeken en ondersteuningsverklaringen plaatsvindt51 en op
351
43 Ook in dit opzicht wijkt het wetsvoorstel raadgevend referendum af van de Tijdelijke referendumwet, maar dat is logisch omdat de BES-eilanden pas sinds 2010 deel uit maken van het Nederlandse staatsbestel. 44 Aangenomen dat de tegenstanders geen (succesvolle) poging ondernemen om de wet weer in te trekken. In 2002 schrokken de tegenstanders van het referendum er in ieder geval niet voor terug een wetsvoorstel in te dienen om de Tijdelijke referendumwet – waarvan de inkt amper droog was – in te trekken. 45 Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 7, p. 3. 46 VVD, CDA, CU en SGP. 47 De wens van de tegenstanders om aan te sluiten bij de Tijdelijke referendumwet houdt mogelijk mede verband met de ervaringen die met die wet zijn opgedaan. Uit de evaluatie van de Tijdelijke referendumwet blijkt dat in de drie jaar dat de wet gold in totaal slechts acht inleidende verzoeken zijn ingediend over alle referendabele wetten. De drempel voor het houden van een (nationaal) referendum is dus bij lange na niet gehaald. Zie Kamerstukken II 2004/05, 29 929, nr. 1, p. 6. 48 Kamerstukken II 2008/09, 30 372, nr. 24. 49 Kamerstukken II 2008/09, 30 372, nr. 25. 50 Kamerstukken II 2012/13, 30 372, nr. 46. 51 Kamerstukken II 2012/13, 30 372, nr. 47.
352
52 Kamerstukken II 2012/13, 30 372, nr. 48. 53 Kamerstukken II 2012/13, 30 372, nr. 49. 54 Kamerstukken II 2012/13, 30 372, nr. 50. 55 Kamerstukken II 2008/09, 30 372, nr. 23. 56 Kamerstukken II 2011/12, 30 174, nr. 24. 57 De EU-verdragen van Maastricht, Nice en Lissabon zijn goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk, maar naar hun aard daarna alleen voor Nederland bekrachtigd en zouden dus referendabel zijn geweest als het wetsvoorstel raadgevend referendum ten tijde van de goedkeuring van die verdragen van kracht was geweest. 58 Het grondwetsvoorstel is op 28 juni 2005 aanhangig gemaakt en op 16 april 2013 door de Tweede Kamer aangenomen (Handelingen II 2013, p. 75-2637). Het wetsvoorstel raadgevend referendum is op 16 november 2005 aanhangig gemaakt en op 14 februari 2013 aangenomen (Handelingen II 2013, p. 53-12-70). 59 Even leek het erop dat de behandeling ‘al’ in 2010 zou worden afgerond, maar toen men zich realiseerde dat het niet meer zou lukken de eerste lezing van het grondwetsvoorstel tijdig voor de eerstvolgende Tweede Kamerverkiezingen af te ronden, werd besloten de verdere behandeling aan te houden tot na het aantreden van de volgende Tweede Kamer omdat ‘het onwenselijk (zou) zijn om de volgende Tweede Kamer een behandelmogelijkheid te ontzeggen’ (zie Kamerstukken II 2009/10, 30 174, nr. 22). 60 Kamerstukken I 2012/13, 30 372, B. 61 Kamerstukken I 2012/13, 30 372, C. 62 Het wetsvoorstel raadgevend referendum wordt plenair gezamenlijk behandeld met het grondwetsvoorstel. Op het moment waarop deze bijdrage is afgesloten (15 juli 2013) was de
WETGEVING
OKTOBER 2013 TV CR
het opnemen van een horizonbepaling om te voorkomen dat het niet-bindende referendum ook blijft bestaan als het grondwetsvoorstel de eindstreep niet haalt.52 Verder probeerden de tegenstanders de reikwijdte van het wetsvoorstel zoveel mogelijk te beperken, door voor te stellen dat over belastingwetten53 en socialezekerheidswetten54 geen referendum kan worden gehouden. Geen van deze amendementen is aangenomen. De voorstanders probeerden daarentegen de reikwijdte van het wetsvoorstel uit te breiden. In het wetsvoorstel raadgevend referendum is bepaald dat rijkswetten in beginsel niet referendabel zijn. Alleen rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden, zijn wel referendabel. De SP-fractie stelde voor alle rijkswetten referendabel te maken, vooral om zeker te stellen dat over (de goedkeuring van) de belangrijkste Europese verdragen een referendum kan worden gehouden.55 Dit amendement werd echter – net als bij het grondwetsvoorstel (zie paragraaf 3.1) – door de initiatiefnemers ontraden. In de eerste plaats omdat Nederland anders een te zwaar gewicht zou krijgen binnen de verhoudingen in het Koninkrijk, aangezien de Nederlandse bevolking wel de gelegenheid zou krijgen zich uit te spreken over aangelegenheden die het hele Koninkrijk betreffen en de bevolking van de andere landen van het Koninkrijk niet. In de tweede plaats wezen de initiatiefnemers erop dat de verdragen die de zogenaamde EUoprichtingsverdragen wijzigen alleen voor het land Nederland en niet voor het gehele Koninkrijk gelden.56 De goedkeuring van die verdragen is op grond van het wetsvoorstel raadgevend referendum dus referendabel.57 Uiteindelijk is het amendement ingetrokken.
5
Slotopmerkingen
De Tweede Kamer is bij de behandeling van het grondwetsvoorstel en het wetsvoorstel raadgevend referendum – om het voorzichtig uit te drukken – niet over één nacht ijs gegaan.58 De behandeling heeft in totaal bijna acht jaar geduurd.59 Dat heeft de Eerste Kamer er niet van weerhouden voortvarend aan de slag te gaan met de behandeling van het wetsvoorstel raadgevend referendum. De vaste commissie heeft ruim een maand na de indiening van het wetsvoorstel al een voorlopig verslag vastgesteld.60 Dat is door de initiatiefnemers ook snel beantwoord.61 De voorstanders van het referendum hebben een ruime meerderheid in de Eerste Kamer. Het zou dan ook zo maar kunnen dat het wetsvoorstel in het najaar62 wordt aangenomen door de Eerste Kamer. Als het dan ook nog wordt bekrachtigd door de regering, is de comeback van het referendum in Nederland – bijna tien jaar na het vervallen van de Tijdelijke referendumwet – een feit.
TV CR OKTOBER 2013
WETGEVING
353
Of ook het bindend referendum wordt ingevoerd, is ongewisser. De vaste commissie heeft begin juli 2013 een voorlopig verslag vastgesteld.63 Daaruit blijkt dat de fracties van de VVD, het CDA, de CU en de SGP ook in de Eerste Kamer kritisch tot zeer kritisch zijn. Deze fracties hebben echter geen meerderheid in de Eerste Kamer. De eerste lezing van het grondwetsvoorstel zal dan ook vermoedelijk wel worden aangenomen. Aangenomen dat de regering het grondwetsvoorstel vervolgens ook bekrachtigt, volgt daarna echter nog een tweede lezing. Die kan alleen met een tweederde meerderheid worden aangenomen. De fracties van de partijen die in de Tweede Kamer tegen het grondwetsvoorstel hebben gestemd,64 hebben op dit moment nog een blokkerende minderheid in beide Kamers.65 We zullen moeten afwachten of dat ook in de toekomst het geval zal zijn.
schriftelijke behandeling van het grondwetsvoorstel nog niet afgerond. 63 Kamerstukken I 2012/13, 30 174, B. 64 VVD, CDA, CU en SGP. 65 In de Tweede Kamer 62 zetels, in de Eerste Kamer 30 zetels.
